Análisis de casos
Diciembre 2018
Análisis de Caso
Acuerdos colusorios en compras públicas:
casos recientes sancionados por la COFECE
Introducción
En el ámbito de las contrataciones de gobierno,
La contratación pública es una actividad necesaria para
lo legal es que las empresas y otros agentes económicos
que el Estado mexicano pueda proveer a los ciudadanos
que proveen al Estado bienes, servicios y obra pública
de la gran diversidad de bienes y servicios que presta.
compitan para ganar los contratos de adquisición,
Así, los órganos y entidades de los tres órdenes de
ofreciendo las mejores condiciones de precio,
gobierno adquieren desde lápices y clips hasta grandes
calidad, financiamiento y oportunidad. Sin embargo,
obras de infraestructura. Al hacerlo, tienen la obligación
en ocasiones, se ponen de acuerdo para eliminar o
constitucional de utilizar los recursos públicos con
simular la competencia. Así, coordinan posturas en los
eficiencia, eficacia, transparencia y honradez. No obstante,
procedimientos de contratación, manipulan precios, se
la cantidad de dinero destinado a la compra pública
reparten el mercado y/o restringen la oferta de lo que
hace que los procesos de adquisición del gobierno sean
venden al sector público. Con ello obtienen, a costa
vulnerables a la realización de prácticas ilegales como la
del erario, ganancias extraordinarias a las que habrían
corrupción o la colusión, incluso podrían observarse ambas
conseguido en un proceso realmente competido.
conductas en un mismo procedimiento de contratación.
[Link]/cofece @cofecemx youtube/CFCEconomica
[Link] cofece
Análisis de casos | diciembre 2018
Por mandato constitucional, compete a la Comisión Sobre posibles actos de colusión en las
Federal de Competencia Económica (COFECE o Comisión) contrataciones públicas, la COFECE tiene actualmente
investigar y, en su caso, sancionar los actos en los que 7 investigaciones en curso 6 y, recientemente, tres
competidores entre sí establecen, acuerdan o coordinan derivaron en sanciones para quienes actuaron en
posturas o se abstienen de participar en un proceso de contra de la LFCE: i) en 2017, el Pleno de la Comisión
licitación pública. Estas conductas están definidas en la Ley sancionó a cinco empresas proveedoras de guantes de
Federal de Competencia Económica (LFCE) como prácticas látex por coludirse en licitaciones públicas, las multas
monopólicas absolutas . 1
impuestas sumaron 257 millones 610 mil pesos; ii) en
2018 se sancionó con un total de 113 millones de pesos
La experiencia muestra que en los mercados en a proveedores de condones y sondas de látex, y iii) a
los que se rompe y sanciona una colusión, los precios se tres proveedores del mercado de monitoreo de medios
reducen en el largo plazo, en promedio, en 23%2. Por el con multas totales por 7 millones de pesos7.
contrario, cuando prevalecen conductas monopólicas
el efecto es negativo y lo que resulta son sobreprecios. Colusión en mercado de látex para
Por ejemplo, en 2010 la extinta Comisión Federal de licitaciones del sector salud
Competencia (CFC o Cofeco) sancionó a un grupo de
empresas farmacéuticas que se coludieron para vender Guantes
insulina al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con
sobreprecios estimados de 57.6%3. A finales de los 90 el consumo de guantes desechables
de látex en el sector salud se incrementó de manera
La compra de este medicamento es solo un exponencial, debido a una mayor conciencia generada
ejemplo de cientos de miles de contratos que celebra el por la expansión del virus VIH y a la adopción de las
Estado. La adquisición pública es un mercado vasto, en mejores prácticas internacionales para la protección e
2017 se contabilizaron más de 228 mil contratos 4, cuyo higiene. En ese momento, ninguno de los participantes
valor fue superior a los 585 mil millones de pesos. Ese del mercado tuvo la capacidad para abastecer al cien por
año México destinó 5% del Producto Interno Bruto (PIB) ciento la creciente demanda.
a las compras de gobierno, esto es aproximadamente
22% del total del gasto de la Administración Pública Ante ello, entre los años 2000 y 2001, directores de
Federal . Por ello, sostenemos que las adquisiciones
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las empresas Dentilab, Ambiderm y Degasa, así como de
que se realicen con recursos públicos deben, como Grupo Holy (grupo de interés económico conformado,
regla general, adjudicarse a través de licitaciones entre otros, por Productos Galeno y Holiday) se reunieron
públicas para asegurar las mejores condiciones de para revisar los problemas de capacidad para abastecer al
precio y calidad al Estado. Así, los ahorros obtenidos sector salud y discutir sobre los precios bajos que una de
en procesos competidos se pueden invertir en otros estas empresas planteaba.
bienes o servicios, además de mejorar la confianza que
tienen los mexicanos en las instituciones públicas.
1. Ley Federal de Competencia Económica. Artículo 53, fracción IV. [Link]
2. Connor, John M (2014). Price-Fixing Overcharges. Disponible en [Link]
3. Análisis de práctica monopólica absoluta, colusión en licitaciones púbicas de compras de medicamento para el IMSS, COFECE 2015. Disponible en [Link]
content/uploads/2017/11/HISTORIA_IMSS_080415.pdf#pdf
4. Corresponde a los contratos cargados en Compranet por los tres órdenes de gobierno durante 2017.
5. Agenda de competencia para un ejercicio íntegro en las Contrataciones Pública, COFECE 2018. Disponible en [Link]
[Link]#pdf
6. Las investigaciones en curso son: Obras públicas en autopista Cuernavaca-Acapulco; acero; medicamentos; estudios de laboratorio y banco de sangre; cepillos
dentales; watthorímetros y bonos.
7. Es importante señalar que, en los tres casos, una vez que se ha notificado a las partes la Ley otorga el derecho a los agentes económicos sancionados de acudir al Poder
Judicial de la Federación para que sea revisada la legalidad de la actuación de la Comisión.
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Ese fue el inicio de los contactos entre estas modo cada uno abastecía distintas zonas geográficas y
empresas, todas competidoras entre sí, que derivaron se coordinaban para mantener la proporción de mercado
en un acuerdo para dividirse el mercado de la compra previamente pactada por los directores.
pública de este producto, de acuerdo con el oficio de
probable responsabilidad sobre la realización de prácticas En esta simulación de competencia, Ambiderm y
monopólicas absolutas en el mercado de guantes de látex Degasa se abstuvieron de participar en las licitaciones de
para exploración y cirugía que adquiere el sector salud, los productos en los que habían pactado no entrar. Si en
presentado por la Autoridad Investigadora de la COFECE ocasiones alguna lo hizo, fue con precios altos para no
en el expediente DE-024-2013-I8. resultar adjudicada.
La investigación, que inició en 2013, demostró Para corroborar que el pacto se cumplía, las
que entre 2009 y 2015, los directores de las empresas empresas elaboraban cuadros comparativos en los
arriba mencionadas celebraron reuniones periódicas que registraban las adjudicaciones que lograban en las
y continuas, al menos una vez al año (particularmente compras consolidadas; si en algún caso se observaba un
previo a la licitación consolidada que hacía el IMSS), desequilibrio se compensaba en otra licitación.
en las que renovaban un acuerdo con el objeto de que
La conducta monopólica se concretó en 11
Ambiderm y Dentilab se repartieran el volumen de compra
licitaciones públicas, lo cual afectó los resultados de
de guantes de látex de exploración que haría el Instituto,
diversos procesos de adquisición que se realizaron bajo
en aproximadamente 50% para cada una, dejando un 5%
el modelo de compras consolidadas convocadas por el
a Grupo Holy (este último participó en la colusión hasta
IMSS, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
2013). En tanto, el de guantes de cirugía se distribuía
los Trabajadores del Estado, la Secretaría de la Defensa
también al 50-50% entre Dentilab y Degasa.
Nacional, Petróleos Mexicanos y la Secretaría de Salud.
Para concretar el pacto, los directores daban
De acuerdo con estimaciones de la COFECE, esta
instrucciones a sus respectivos empleados operativos,
práctica anticompetitiva se tradujo en sobreprecios
quienes coordinaban las posturas —precios y/o descuentos,
promedio de 34% para la compra de guantes de látex,
dependiendo del caso— que ofertarían en las licitaciones
con lo que se generó un daño estimado al erario de 174
convocadas por el IMSS en la modalidad de abastecimiento
millones 80 mil pesos.
simultáneo, proceso de contratación que consiste en
asignar a dos e incluso tres participantes el suministro Por lo anterior, en diciembre de 2017, el Pleno de
de guantes. Así, planeaban quién ganaría el primer lugar, la COFECE sancionó a las cinco empresas participantes
y quién el segundo, cuidando siempre mantener una del acuerdo colusorio, y a los directivos y empleados que
diferencia en precio menor a 5% (la diferencia máxima actuaron en representación de estas, con multas que en
para que el Instituto adjudicara al segundo lugar). De este conjunto sumaron 257 millones 610 mil pesos.
8. Versión pública de la resolución DE-024-2013-I, disponible en [Link]
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Sondas y condones Por otro lado, en este expediente también se
encontraron elementos que probaron una colusión entre
Previo a un proceso de licitación, se realiza un estudio las empresas de Grupo Holy (Galeno, Holiday y Trenkes) y
de mercado, que sirve a las unidades compradoras a Dentilab: en 2008 llegaron a un acuerdo para repartirse el
determinar, por ejemplo, si en un mercado existen los mercado de condones que adquiere el sector salud, 80%
bienes, servicios u obras que se requieren, quién o quiénes para Dentilab y 20% para Grupo Holy (de tal manera que
son los posibles proveedores, si la licitación debe ser el volumen de compra de este porcentaje coincidía con su
nacional o internacional, así como el posible nivel de precio capacidad de producción).
que prevalece en el mercado, entre otros elementos. De
acuerdo con la experiencia de la COFECE, en esta etapa Para ello, coordinaron y concertaron la
también se pueden presentar actos de colusión para presentación o abstención de posturas en licitaciones
manipular los resultados del estudio. centralizadas y locales para la compra de condones que
realizó el sector salud entre 2009 y 2013, así como de
En agosto de 2012, funcionarios de Adex otros procedimientos, como adjudicaciones directas e
y Galeano (empresas que compiten entre sí) invitaciones a tres personas.
intercambiaron correos en los que compartieron
información sobre los precios de sondas de látex tipo Para mantener el control de las cantidades
Foley y Nelaton9 que reportarían al IMSS con el fin de (volumen de compra) ganadas y acercarse a la repartición
maximizar las cotizaciones que formarían parte de una pactada, 80-20%, así como para establecer los precios
investigación de mercado de dichos insumos. Con esta y/o descuentos que cada uno ofrecería en los concursos
acción los agentes económicos lograron incrementar el o procesos de compra, y en cuáles participarían o se
precio máximo de referencia10 (PMR) y así garantizaron abstendrían, generaban cuadros comparativos, que
que los ganadores del concurso obtuvieran ganancias actualizaban al término de cada licitación, información que
extraordinarias por sobreprecios. Además, aparentaron intercambiaban vía correo electrónico.
que en el mercado existían más competidores para que,
Estas prácticas concluyeron en 2013, cuando
de acuerdo con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
se denunció ante la COFECE las conductas narradas,
y Servicios del Sector Público, el Instituto determinara
mismas que generaron un daño estimado de 177
que la licitación sería de carácter nacional, evitando la
millones 67 mil pesos.
concurrencia de participantes extranjeros.
En consecuencia, el 8 de febrero de 2018, el
De acuerdo con las declaraciones que funcionarios
Pleno de la COFECE determinó que Dentilab, empresas
de estas empresas hicieron durante la tramitación de
de Grupo Holy, así como Adex cometieron prácticas
este expediente (DE-024-2013)11, la conducta sucedió
monopólicas absolutas, por lo que fueron sancionadas
en las investigaciones de mercado para las licitaciones
con 112 millones 850 mil pesos.
centralizadas de sondas que hizo el IMSS en los años 2011,
2012 y 2013.
9. Sondas Foley son las utilizadas para el drenado de fluidos. Sondas Nelaton no contienen vías o ramales para drenado.
10. El precio máximo de referencia (PMR) es aquel que la convocante está dispuesta a pagar por el bien o servicio que va a contratar. Es fijado con base en la información
obtenida en la investigación de mercado y a partir de dicho precio los licitantes deben ofrecer un porcentaje de descuento como parte de su proposición, el cual será
objeto de evaluación.
11. Versión pública de la Resolución DE-024-2013, disponible en [Link]
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Colusión en servicios de monitoreo Internacional de México (SVS), así como Emilio Otero Cruz12
de medios se coordinaron para manipular los resultados de al menos
24 procedimientos de contratación directa o mediante
Otro de los casos en el sector de compras públicas, en el procedimiento de invitación a cuando menos tres
donde la COFECE recientemente sancionó por prácticas proveedores en distintas instituciones públicas. El objetivo
anticompetitivas es en el mercado de los servicios de era que Especialistas en Medios resultara adjudicada en
seguimiento y/o monitoreo de información difundida en todos los casos, a cambio, las empresas perdedoras eran
medios de comunicación contratados por autoridades subcontratadas y a Delfos se les permitía ganar contratos
públicas (expediente IO-006-2015). referentes al mercado de prospectiva13.
Este es un servicio regularmente contratado por Estos agentes económicos acordaban los precios
las entidades del sector público, a través de cual estas se que cada uno de ellos presentaría en las cotizaciones
mantienen al tanto de los temas que son de su interés para las investigaciones de mercado y/o en las propuestas
y, particularmente, de lo que difunden los medios de económicas en los procesos de contratación directa o por
comunicación sobre ellas. invitación a cuando menos tres personas, o, en su caso, la
abstención a participar en algunos concursos.
En este caso, la investigación inició por oficio en
2015. La Autoridad Investigadora demostró que entre Para coordinar las posturas y/o la abstención de
2012 y 2016, Delfos Comunicación, Mercado y Prospectiva las propuestas técnicas y/o económicas, Especialistas
(Delfos); Especialistas en Medios (Especialistas) y SVS en Medios enviaba borradores de las mismas a sus
CASOS EN EL PODER JUDICIAL
Algunos de los agentes sancionados en los casos aquí descritos -guantes, condones y sondas de látex, así como monitoreo
de medios- decidieron acudir al Poder Judicial de la Federación para que sea revisada la legalidad de la actuación de la
Comisión, expedientes que se encuentran en trámite.
VISTAS A OTRAS AUTORIDADES
Las prácticas monopólicas absolutas en las compras públicas son conductas que se califican como graves, ya que las
autoridades convocantes no pueden contratar de manera óptima en cuanto a precio y calidad, además quienes se
coluden extraen ganancias ilícitas de los recursos públicos. Por ello, las versiones públicas de las resoluciones de estos
asuntos se remitieron a los organismos convocantes y a la Secretaría de la Función Pública para los efectos legales a los
que haya lugar.
12. Emilio Otero Cruz, persona física independiente que opera con el nombre comercial de Antena Informativa.
13. Servicios de comunicación estratégica que incluyen: i) estudios prospectivos de comunicación política, social y corporativa; ii) diseño e implementación de estrategias
de relaciones públicas dedicadas a grupos sociales, políticos y empresariales; iii) seguimiento (monitoreo) y análisis cualitativo y cuantitativo de la información vertida en
los noticieros de radio, televisión, prensa escrita y redes sociales; y iv) desarrollo e implementación de estrategias de marketing político, social y comercial.
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competidores para que solo fueran firmadas y enviadas a Recomendaciones para maximizar los
las autoridades convocantes, de esta forma aseguraba que recursos en las compras públicas
su propuesta sería la ganadora.
Con base en sus aprendizajes respecto a la revisión de
Asimismo, para simular competencia en los procesos, múltiples y diversas bases y procesos de contratación, la
la empresa SVS aparecía como competidor de Especialistas COFECE elaboró la Agenda de competencia para un ejercicio
en Medios, siendo que ambas están relacionadas de íntegro en las contrataciones públicas14 , en la cual plantea
manera corporativa y patrimonial: comparten el mismo una serie de acciones concretas en esta materia para un
objeto social y mantienen una estructura entrelazada, se ejercicio íntegro y competido al momento de adquirir
complementan en diversas áreas como la contable, de bienes y servicios con recursos públicos. Algunas de estas
ventas y la plantilla laboral. son:
Estas conductas se realizaron en los procesos de • La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
contratación del Fondo Nacional de Fomento al Turismo, con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisiciones,
Instituto Nacional de Antropología e Historia, Comisión Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP)
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, deben precisar la obligatoriedad de la investigación de
Comisión Federal de Electricidad, Consejo Nacional para mercado, previo al inicio de cualquier procedimiento
la Cultura y las Artes, Secretaría de Cultura, el entonces de contratación. Además, estas deben hacerse públicas
Instituto Federal de Acceso a la Información, Secretaría una vez que se adjudiquen los contratos.
de Educación Pública, Consejo Nacional para Prevenir la
Discriminación, Comisión Nacional Bancaria y de Valores, • Requerir a los licitantes que declaren si planean
Secretaría de Economía, Presidencia de la República, subcontratar, a quién y por qué, y que no se permita
Auditoría Superior de la Federación, Procuraduría Federal subcontratar a perdedores (competidores) de una
del Consumidor y Financiera Nacional de Desarrollo licitación. Cuando se acepte la participación conjunta,
Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero. no permitir que las empresas concursen en grupo y de
manera individual simultáneamente.
La resolución estimó que el sobreprecio que
• Aplicar la inhabilitación, que ya está prevista en la Ley
pagaron estas dependencias fue de 14.5% y el daño se
General de Responsabilidad Administrativa, a los agentes
calculó en 3.1 millones de pesos. Por ello, el Pleno de la
económicos sancionados por colusión —en términos
Comisión determinó imponer sanciones económicas a
de la LFCE— para participar en concursos públicos
los involucrados en el acuerdo colusorio que en conjunto
subsecuentes, salvo que hayan sido parte del Programa
sumaron 7 millones 255 mil 121 pesos.
de Inmunidad y Reducción de Sanciones de la COFECE.
14. Agenda de competencia para un ejercicio íntegro en las Contrataciones Pública, COFECE 2018 [Link]
[Link]#pdf
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• Revisar y acotar los supuestos para contratar por Referencias
procedimientos diferentes a la licitación pública
abierta —invitación a cuando menos tres personas o 1. Ley Federal de Competencia Económica. Artículo 53,
adjudicación directa— y que estos se usen solamente fracción IV.
[Link]
en casos estrictamente válidos. pdf
Como ya se explicó, cuando hay competencia en una 2. Connor, John M (2014). Price-Fixing Overcharges.
[Link]
licitación, se restringen sobreprecios, favoritismos y tráfico
de influencias, lo que inhibe la creación de cárteles que 3. Análisis de práctica monopólica absoluta, colusión en
buscan afectar el presupuesto público y, por ende, al licitaciones púbicas de compras de medicamento para el
bienestar de la sociedad 15. IMSS, COFECE 2015. Disponible en
ht tps: //cofe ce. m x /w p - content /up lo a ds/2017/11/
HISTORIA_IMSS_080415.pdf#pdf
4. Agenda de competencia para un ejercicio íntegro en las
Contrataciones Pública, COFECE 2018. Disponible en
[Link]
[Link]#pdf
5. Versión pública de la resolución DE-024-2013-I, guantes
de látex para exploración y cirugía. Disponible en
[Link]
Juridicos/V261/0/[Link]
6. Versión pública de la Resolución DE-024-2013, sondas y
condones de látex. Disponible en
[Link]
Juridicos/V260/0/[Link]
7. Competencia Económica, Plataforma para el crecimiento
Aclaración: La presente nota no debe entenderse como
una interpretación oficial de la Comisión Federal de
2018-2024 en
ht tps: //cofe ce. m x /w p - content /uplo ads/2017/12 /
Competencia Económica (COFECE o Comisión) respecto [Link]#pdf
de la Ley Federal de Competencia Económica, ni podrá ser
utilizada para vincular a la Comisión por motivo alguno. 8. Estudio de la OCDE sobre contratación pública en el Instituto
Mexicano del Seguro Social en
La COFECE invoca su facultad para aplicar las disposiciones [Link]
normativas en materia de competencia económica sin estudio - de - la - ocde -sobre - contratacion - publica -
miramiento al presente documento. en-el-instituto-mexicano-del-seguro-social-
imss_9789264288300-es#page29
15. Competencia Económica, Plataforma para el crecimiento 2018-2024. Disponible en [Link]
pdf#pdf
