Sentencia C-127/21

PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES

PUBLICOS-Solo procede con la expedición de una ley estatutaria

En conclusión, el artículo 127 constitucional establece que, por regla

general, a los empleados del Estado «les está prohibido tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas», en
forma absoluta, a los que se desempeñen en la rama judicial, los órganos
electorales, de control y de seguridad, y los demás, sólo podrán hacerlo en
las condiciones que señale la ley estatutaria. Así, en atención a que los
funcionarios al servicio de las corporaciones (Senado y Cámara de
Representantes) se denominan empleados de la Rama Legislativa del Poder
Público, según lo dispuesto en el artículo 384 de la Ley 5ª de 1992, se debe
entender que al ser los miembros de las UTL empleados de la rama
legislativa, su participación en política o en actividades políticas está
condicionada a los términos que señale la respectiva ley estatutaria, que
hasta la fecha no se ha expedido.

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Extralimitación en el ejercicio de

la función de interpretación de la ley

Así las cosas, no existe duda en cuanto a que el Congreso de la República se

extralimitó en el ejercicio de la función de interpretación de la ley, prevista
en el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, pues con el
pretexto de proferir una norma que permitiera aclarar las dudas acerca de si
los integrantes de las UTL deben laborar dentro de las instalaciones del
Congreso, o si pueden hacerlo desde cualquier otro lugar del territorio
nacional, especialmente desde las regiones en donde los congresistas fueron
electos o tienen simpatizantes, procedió a establecer un nuevo mandato que
habilita a los funcionarios de las UTL a participación en actividades y
controversias políticas.

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-

Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE

INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR

VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Condiciones
para que se consolide el cargo

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-

Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al
principio de igualdad

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
1
 requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los
cargos

UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Instrumento previsto por

la ley 5ª de 1992 para adelantar labor legislativa

UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Finalidad

LEY INTERPRETATIVA-Alcance/LEY INTERPRETATIVA-

Requisitos/LEY INTERPRETATIVA-Contenido

LEY INTERPRETATIVA-No puede introducir nuevos mandatos o

prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones

(…) la función legislativa de interpretación se concreta en el respeto de los

parámetros constitucionales que condicionan el ejercicio dicha función, esto
es, en la obligación de expedir normas que aclaren o determinen el sentido
exacto de las disposiciones oscuras, vagas o imprecisas y, por ende, hacer
posible su fácil y correcto entendimiento. De ahí que, en el desarrollo de esta
función, no le este permitido al legislador establecer nuevos mandatos o
prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las leyes
anteriores.

PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES

PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional

PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL

ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS
POLITICAS-Alcance conforme artículo 127 de la Constitución
Política

PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL

ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS
POLITICAS-Clases de empleados destinatarios de la medida conforme
acto legislativo 2 de 2004

PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL

ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS
POLITICAS-Objeto

ACTIVIDADES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS Y

CONTROVERSIAS POLITICAS-No hace parte del significado
constitucional la emisión de una opinión o la presentación de una
postura respecto de un asunto de interés general

PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES

PUBLICOS-Carácter excepcional

PARTICIPACION EN POLITICA DE LOS SERVIDORES

PUBLICOS-Posibilidad excepcional debe estar sujeta a regulación
estatutaria

2
 PARTICIPACION EN POLITICA-Límites/ABUSO DEL
DERECHO

Referencia: Expediente D-13902

Demanda de inconstitucionalidad en contra

del artículo 1 (parcial) de la Ley Orgánica
2029 del 24 de julio de 2020 «Por la cual
se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de
1992, modificado por el artículo 1 de la
Ley 186 de 1995 y el artículo 7 de la Ley
868 de 2003».

Actor: Manuel Segundo Unda García.

Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Manuel

Segundo Unda García demandó del artículo 1 (parcial) de la Ley Orgánica
2029 del 24 de julio de 2020 «Por la cual se interpreta el artículo 388 de la
Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1 de la Ley 186 de 1995 y el
artículo 7 de la Ley 868 de 2003».

El accionante denunció la transgresión de artículos 13, 122, 127, 150.1 y 209

de la C.P., en lo relativo a la diferencia de trato que se presenta con ocasión de
la norma demandada, entre los empleados de las Unidades de Trabajo
Legislativo -UTL1- y los demás funcionarios públicos para participar en
política, en los términos en los que les fue atribuida la función de desarrollar
actividades de apoyo político, según la Ley 2029 de 2020.

Así mismo, indicó que existe la necesidad de expedir un régimen estatutario

que decrete y establezca las condiciones para que los empleados del Estado
puedan participar en las actividades de los partidos y movimientos o en las
controversias políticas, pues al permitir la participación de los funcionarios de
las UTL en actividades políticas sin la expedición de una ley estatutaria se
desconocen los artículos 1, 2, 3, 40.1, 58, 110, 123, 133, 150.1 y 183.4 de la
Constitución.

1
En adelante UTL.
3
Mediante auto del 2 de octubre de 2020 la magistrada sustanciadora admitió
los cargos por la aparente violación de los artículos 13, 122, 127 y 209 de la
C.P., e inadmitió la demanda por los demás cargos con el fin de que el actor la
corrigiera.

Una vez presentado el escrito de corrección, en auto del 20 de octubre de 2020

la magistrada sustanciadora admitió la demanda en relación con la supuesta
vulneración del numeral 1 del artículo 150 de la Constitución, cargo que se
adicionó a la aparente violación de los artículos 13, 122, 127 y 209 de la C.P.

En la misma providencia, la magistrada rechazó la demanda de

inconstitucionalidad D-13902 en lo que respecta a la presunta violación de los
artículos 1, 2, 3, 40.1, 58, 110, 123, 133 y 183.4 de la Constitución Política y
decretó una serie de pruebas. Agotado el recaudo probatorio la demanda fue
fijada en la Secretaría General de la Corte para permitir la participación
ciudadana. Sin embargo, no se recibió ningún escrito ciudadano.

En el presente asunto se recaudaron pruebas provenientes de (i) el

Departamento Administrativo de la Función Pública y (ii) la Universidad
Externado de Colombia.

El Procurador General de la Nación también emitió el concepto de su

competencia.

II. LA NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe la norma demandada (se subraya y resalta el

aparte impugnado):

«LEY 2029 DE 2020

(Julio 24)

"POR MEDIO DE LA CUAL SE INTERPRETA EL

ARTICULO 388 DE LA LEY 5ª DE 1992, MODIFICADA POR
EL ARTICULO 1° DE LA LEY 186 DE 1995 Y EL
ARTICULO 7° DE LA LEY 868 DE 2003"

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 1°. Interprétese la expresión “Cada Congresista

contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una
Unidad de Trabajo a su servicio” contenida en el inciso 1° del
artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, en el siguiente sentido:

Para el logro de una eficiente labor legislativa, social, política y de

control de los Congresistas, los funcionarios que estén vinculados a
la Unidad de Trabajo Legislativo, podrán realizar sus funciones en
la sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar dentro
del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a
través de las figuras de teletrabajo o virtualidad.

4
 La labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo
Legislativo podrá incorporar actividades de apoyo político, y su
actividad se sujetará a mecanismos de información, control y
seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa
correspondiente».

III. LA DEMANDA

CARGOS DE FONDO CONTRA EL ARTÍCULO 1 (PARCIAL) DE LA

LEY ORGÁNICA 2029 DEL 24 DE JULIO DE 2020

Violación de los artículos 13, 122, 127, 150.1 y 209 de la Constitución

Política

El accionante sostiene que la interpretación del aparte demandado del artículo

1 de la Ley 2029 de 2020 desconoce los artículos 13, 122, 127, 150.1 y 209.
Así, indica que la exégesis de la disposición cuestionada resulta contraria al
principio de igualdad, pues permite, sin justificación alguna, un trato desigual
entre los funcionarios miembros de las UTL y los demás servidores públicos
para participar en política, en los términos en los que les fue atribuida la
función de apoyo político, según la Ley 2029 de 2020.

A renglón seguido, el demandante afirma que la norma demandada, en

tratándose de la labor de «apoyo político», «infringe la Reserva de la Ley
Estatutaria, debido que los empleados públicos para que puedan participar en
política, en cualquier modalidad, sea de manera directa o indirecta, debe
existir una norma en la cual fijen de manera clara, precisa y detallada las
condiciones de tiempo, modo y lugar en se dará su participación».

El demandante también acusó al inciso 3 del artículo 1 de la Ley 2029 de 2020

de violar el numeral 1 del artículo 150 superior. Sobre el particular, señaló que
el legislador al promulgar la Ley 2029 de 2020 se extralimitó en sus
potestades interpretativas y, en consecuencia, la norma demandada viola
directamente el precepto constitucional referido «al establecerle nuevas
funciones a los funcionarios de las UTL, distinta a la labor legislativa».

En apoyo de este cargo, el demandante indicó que según el numeral 1 del

artículo 150 de la Constitución al cuerpo legislativo le corresponde hacer las
leyes, y, por medio de ellas, ejercer las funciones de interpretación, reforma y
derogación de las mismas. Afirmó que contrario a lo anterior, la Ley 2029 de
2020 en lugar de precisar los alcances del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, le
introduce y/o adiciona nuevas funciones a los miembros de las UTL del
Congreso de la República, dirigidas a desarrollar «actividades de apoyo
político»; circunstancia esta que desconoce que la norma interpretada no hace
referencia, en ninguno de sus apartes, a esas funciones.

El accionante añadió que el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 se dirige, única

y exclusivamente, «al logro de una eficiente labor legislativa» y, en ese
sentido, sostuvo que «la interpretación debe ir orientada a clasificar los
alcances de esta premisa, la cual, como es obvio, no admite la introducción de
otros verbos rectores que no guardan ninguna relación conceptual o
interpretativa con la norma que se pretende interpretar, amen que tampoco
tiene una relación directa con las funciones que la Constitución le otorga a los
5
congresistas, específicamente las señaladas en su artículo 114, y lo que es más
grave aún, no son funciones públicas propiamente dichas»2.

IV. INTERVENCIONES

Departamento Administrativo de la Función Pública

En oficio del 13 de noviembre de 2020, el Director Jurídico del Departamento

Administrativo de la Función Pública acudió ante esta corporación con el
propósito de intervenir en defensa de la constitucionalidad de la norma
parcialmente acusada.

El interviniente señaló que el artículo 151 de la Constitución Política dispone

que el Congreso de la República dictará leyes orgánicas destinadas a regular la
actividad legislativa, entre las cuales se encuentran: «los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras». Asimismo, indicó que las leyes
orgánicas, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tienen unas
características especiales en virtud de su «posición organizadora de un sistema
legal que depende de ellas3» y, por tanto, son estatutos que integran todas las
normas encaminadas a regular un conjunto de asuntos expresamente señalados
por la Constitución.

Aunado a lo anterior, subrayó que la jurisprudencia constitucional determina

que la ley orgánica encargada de fijar el Reglamento del Congreso
«necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que
cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y
procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en
aquéllas»4 .

En torno a las UTL como instrumento previsto por la Ley 5ª de 1992 para
adelantar una labor legislativa eficiente, el Departamento Administrativo de la
Función Pública afirmó que la Corte Constitucional en la sentencia C-124 de
2004 indicó que las UTL tenían como propósito realizar «una actividad de tipo
administrativo» y que debían, por consiguiente, «respetar los preceptos
establecidos en el artículo 209 superior para la función administrativa y dentro
de ellos el principio de imparcialidad enunciado igualmente en el artículo 3
del Código Contencioso Administrativo».

Asimismo, resaltó que la Corte en la citada providencia destacó el carácter

flexible con que la Ley 5ª de 1992 reguló lo concerniente a las UTL, asunto
que, a juicio de la Corte, resulta imprescindible para la buena marcha de tales
unidades y, por ende, para el cumplimiento de las funciones constitucionales
de los congresistas.

Seguidamente, el interviniente señaló que esta corporación en la sentencia C-

172 de 2010 precisó el alcance del artículo 388 de la Ley 5° de 1992 5 y
explicó la naturaleza de las funciones cumplidas por el personal vinculado a
las mismas, en los siguientes términos:

2
Folio 3 del escrito de corrección, expediente D-13902.
3
Sentencia C-337 de 1993.
4
Ibidem.
5
Modificado por el por el artículo 1º de la Ley 186 de 1995 y el artículo 7º de la Ley 868 de 2003 e
interpretado por el artículo 1° de la Ley 2029 de 2020.
6
 «El artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 fue modificado, inicialmente,
por el artículo 1º de la Ley 186 de 1995 y, luego, por el artículo 7º
de la Ley 868 de 2003. El nuevo texto establece que con el objeto de
adelantar una labor legislativa eficiente, cada Congresista contará
“con una Unidad de trabajo a su servicio” que estará conformada
“por no más de 10 empleados y/o contratistas”. Prescribe, del
mismo modo, que para la provisión de tales cargos “cada
Congresista postulará, ante el Director Administrativo, en el caso de
la Cámara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el
caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento
y remoción».

A partir de las sentencias citadas, el Director Jurídico del Departamento

Administrativo de la Función Pública concluyó que las UTL introducidas por
la Ley 186 de 1995 tienen por finalidad aumentar la eficiencia del trabajo
desarrollado en el Congreso, así como vincular a la actividad desplegada por
los congresistas a personas capaces de apoyarlos en sus múltiples labores
políticas, legislativas, técnicas, de comunicación y sociales.

Para el interviniente, la creación de las UTL estuvo ligada a la idea de elevar

el nivel del trabajo legislativo, así como «el buen desempeño de Senadores y
Representantes en debates, campañas y durante la legislatura buscando, de un
lado, tender puentes entre el trabajo articulado de las distintas Unidades de
Trabajo Legislativo en el Congreso y las exigencias provenientes del exterior
e intentando, de otro lado, enlazar de la manera más eficiente posible la teoría
con la práctica».

Así, afirmó que el ejercicio de las labores a cargo del personal perteneciente a
las UTL lleva implícito «el apoyo a los Congresistas en actividades “políticas,
legislativas, técnicas, de comunicación y sociales”, lo cual es sustancialmente
distinto al ejercicio directo de actividades política o sociales de tales
empleados y contratistas individualmente considerados, pues sus
responsabilidades laborales se cumplen única y exclusivamente en función y
en beneficio del debido desempeño de las responsabilidad constitucionales de
cada Congresista, que son, como lo explica la reseñada sentencia, de diversa
naturaleza, y no solamente administrativas».

Adicionalmente, la entidad interviniente reiteró que el artículo 6 de la Ley 5ª

de 1992 tipifica las funciones congresionales 6 y que, en esa medida, no es
6
«Artículo 6º. Clases de funciones del Congreso. El Congreso de la República cumple:
1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos.
2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos
de la legislación.
3. Función de control político, para requerir y emplazar a los ministros del Despacho y demás autoridades y
conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la
moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política.
4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad
política.
5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación,
Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, Defensor del Pueblo, vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la
Presidencia en el período 1992-1994.
6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y
la Cámara de Representantes.
7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan
declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.
7
cierto que el Legislador haya extralimitado sus potestades interpretativas al
promulgar la Ley 2029 de 2020, pues dicha lectura responde y es coincidente
con la hermenéutica plasmada en la sentencia C-172 de 2010. Por lo anterior,
arguyó que no se trata de nuevas funciones del personal de las UTL, sino de
funciones iguales o semejantes a las que fueron analizadas por la Corte
Constitucional en el precitado pronunciamiento.

El Departamento Administrativo de la Función Pública afirmó que lo anterior

resulta palmario si se tiene en cuenta que el informe de ponencia para primer
debate al Proyecto de Ley No. 135 de 2019 Senado – 396 de 2018 Cámara 7,
que dio lugar a la Ley Orgánica 2029 de 2020, se observa que dentro del
acápite de la justificación del proyecto se hace expresa referencia a la
interpretación efectuada por la Corte en la sentencia C-172 de 2010 y, en la
práctica, se acoge en la regulación demandada.

De otra parte, el interviniente manifestó que no pueda aceptarse el argumento

del accionante en torno a que la exégesis de la disposición acusada resulta
contraria al principio de igualdad, al permitir un trato desigual entre los
miembros de las UTL y los demás servidores y contratistas del Estado, pues
las funciones de apoyo político que cumplen esos grupos de trabajo son
objetivas, diferenciadas y se desarrollan en beneficio directo e inmediato de la
labor de los congresistas, es decir, no comportan ni comprometen su
participación directa, activa y beligerante en actividades de naturaleza
burocrática.

Así, afirmó que la Ley 2029 de 2020 no regula la participación de los

empleados públicos de las UTL en política, sino un tema relacionado con la
actividad legislativa, como lo es el relativo a «los reglamentos del Congreso y
de cada una de las Cámaras», en lo atinente a la interpretación del artículo 388
de la Ley 5ª de 1992. En esa medida, aseguró que dicha interpretación debía
hacerse por la vía de una ley orgánica en cumplimiento de los mandatos del
artículo 151 C.P. descartando la posibilidad de que el tema previsto en norma
parcialmente demandada tuviera que ser regulado a través de una ley
estatutaria.

Por todo lo anterior, el Director Jurídico del Departamento Administrativo de

la Función Pública concluyó que el ejercicio de las responsabilidades
legalmente atribuidas al personal de las UTL, entre ellas las relacionadas con
el apoyo a las actividades políticas de los respectivos congresistas, no
comportan participación en las actividades de los partidos y movimientos
políticos o en controversias políticas; ni tampoco conlleva la violación del
régimen de prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades previstas en la
Constitución, el Código Penal, la Ley Orgánica de Presupuesto, la Ley de
Garantías, el Código Disciplinario Único, las Reglas de los partidos y
movimientos político o en los mecanismos de prevención, investigación y
sanción actos de corrupción.

Por las razones anotadas, solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional

declarar la exequibilidad del artículo 1 (parcial) de la Ley Orgánica 2029 del

8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones».

7
«Por medio del cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, modificada por el artículo 1° de la Ley
186 de 1995 y el artículo 7° de la Ley 868 de 2003», publicado en la Gaceta del Congreso No. 1221 de fecha
12 de diciembre de 2019.
8
24 de julio de 2020, «Por la cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de
1992, modificado por el artículo 1 de la Ley 186 de 1995 y el artículo 7 de la
Ley 868 de 2003», por el cargo analizado.

Universidad Externado de Colombia

En oficio del 17 de noviembre de 2020, la Universidad Externado de

Colombia, a través de su grupo de profesores e investigadores de su Instituto
de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, intervino en el
proceso de la referencia con la finalidad de presentar un concepto sobre la
inconstitucionalidad de la norma demandada.

La institución educativa afirmó que la interpretación que hace el legislador de

la disposición contenida en el artículo 388 del Reglamento del Congreso
desconoce abiertamente las reglas que sobre participación en política de los
servidores públicos ha señalado directamente la Constitución. Para sostener
esta conclusión parte de dos premisas, en primer lugar (i) los límites que tiene
el legislador en su labor de interpretar la ley a través de otras leyes y (ii) las
reglas sobre participación política señaladas en el texto superior.

Así, arguyó que la norma demandada es contraria a los artículos 150-1 y 127
de la Constitución, pues incorpora un elemento que no estaba previsto en la
norma que se interpreta, que tiene que ver con el componente «político» que
ahora tendrían las UTL en su labor de apoyo a los congresistas.

La universidad interviniente indicó que en la Ley 2029 de 2020 existe una

indeterminación en lo que debe entenderse por «labor política» o por
actividades de «apoyo político»; circunstancia esta que «podría llevar
fácilmente a deducir que se trata de una habilitación a los funcionarios de
dichas unidades para participar en las “actividades de los partidos y
movimientos y en las controversias políticas”, que se encuentran prohibidas
por regla general en el artículo 127 superior».

Manifestó que de la lectura de las dos normas (por un lado, la que se interpreta
y, por el otro, la que hace la interpretación) no existe coincidencia en su
aspecto o contenido normativo, en los apartes que en el proceso se demandan.
En esa medida, afirmó el legislador incorporó un ingrediente adicional a la ley
original: «la participación en actividades de contenido político de los
servidores públicos adscritos a las unidades de trabajo legislativo de los
Congresistas, que no fue previsto en el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992».

Para la interviniente el componente «labor política» es un contenido

normativo nuevo, que no tiene como finalidad aclarar el sentido de una norma
que se juzga vaga o imprecisa con el propósito de facilitar su aplicación. En
este orden de ideas, aseguró que «es evidente que el Congreso desbordó su
función constitucional de interprete auténtico de las leyes y creo un nuevo
contenido normativo, que le estaba vedado».

Por lo anterior, la Universidad Externado de Colombia concluyó que «permitir

que un grupo de hasta diez personas, tal como lo prevé el artículo 388 de la
ley 5ª de 1992, pagos por el erario público, realicen actos de apoyo a la
campaña política de su jefe rompe, de manera clara, los principios
constitucionales de elecciones competitivas e igualdad real que regulan el
9
sistema democrático».

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional

declararse inhibida para pronunciarse de fondo al considerar que la demanda
no reúne los requisitos mínimos para conformar un cargo de
constitucionalidad.

Específicamente, el Ministerio Público indicó que el cargo por exceder la

facultad de la interpretación de las leyes no cumple con el requisito de
suficiencia, pues el actor no explica «por qué implica una modificación
sustancial y no una interpretación de cara a llenar vacíos, pues se limita a
afirmar que la labor de apoyo político es una modificación de la regla según la
cual cada congresista tendrá una UTL para el cumplimiento de labores, entre
otras, políticas, y no una interpretación del alcance de las funciones de estos
grupos de apoyo.

Por lo anterior, consideró que el cargo por violación del artículo 150-1 de la
Constitución no está llamado a prosperar, pues el demandante se limitó a
afirmar genéricamente que la norma supone una modificación de la ley
orgánica y no su interpretación.

Por otra parte, afirmó que la presunta violación de los artículos 127 y 209
constitucionales se fundamenta en una interpretación subjetiva de la expresión
«apoyo político», pues «le otorga un alcance según el cual esta labor implica
efectivamente participación política, es decir tomar parte en las actividades de
los partidos y movimientos y en las controversias políticas». En ese sentido,
concluyó que la demanda presenta un problema argumentativo que afecta su
aptitud sustancial.

VI. COMPETENCIA

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la

Constitución Política, la Corte Constitucional es en principio competente para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

Cuestión previa. De la aptitud de los cargos formulados en la demanda

En este caso la Procuraduría General de la Nación solicitó declarar la

inhibición para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos
invocados contra el artículo 1 (parcial) de la Ley Orgánica 2029 del 24 de
julio de 2020 «Por la cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992,
modificado por el artículo 1 de la Ley 186 de 1995 y el artículo 7 de la Ley
868 de 2003», porque, en su criterio, no se satisface el requisito de suficiencia.

A propósito de tal solicitud, esta corporación reitera que la acción pública de

inconstitucionalidad8 materializa no solo el derecho de participación en una
democracia como la prevista por el Constituyente de 1991, sino la posibilidad
efectiva por parte de la ciudadanía de controlar la actuación principal del
Congreso, y de aquellas autoridades que excepcionalmente tienen la facultad
de proferir normas con contenido material de ley.
8
Sentencia C-673 de 2015.
10
Esta corporación en sentencia C-128 de 2011 indicó que el ejercicio de esta
acción conlleva el cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se
encuentran legitimados para su interposición, por cuanto:

i) La ley goza de una presunción de corrección de origen que deriva

del carácter epistémico del proceso democrático.

ii) La demanda debe permitir la apertura de un debate en el que cada

uno de los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se
discute.

iii) La Corte no puede asumir motu proprio la formulación de

razones de inconformidad, so pena de interferir intensamente en el
rol que le concedió el Constituyente al Congreso.

No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional aclara que, en

aplicación del principio pro actione, el magistrado sustanciador puede efectuar
un pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema
jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor,
por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente9.

El artículo 2 del Decreto 2067 de 199110 dispone que las demandas de

inconstitucionalidad deben cumplir unos requisitos formales mínimos, que se
concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii) indicar las normas que se
consideras infringidas; (iii) exponer las razones de la violación; (iv) explicar el
trámite desconocido en la expedición del acto, cuando sea del caso; y, (v)
ofrecer las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para
conocer del asunto.

Sobre el tercero de los referidos presupuestos, la jurisprudencia de esta

corporación ha reiterado que las razones de inconstitucionalidad deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al respecto, en la
sentencia C-1052 de 2001 se definieron estos elementos en los siguientes
términos:

«(i) Claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y

presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución.

(ii) Ciertas, lo que significa que no deben basarse en

interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de
los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que
razonablemente pueda atribuírseles.

(iii) Específicas, lo que excluye argumentos genéricos o

9
Al respecto en la sentencia C-330 de 2016, esta corporación indicó: «la acción de inconstitucionalidad es de
naturaleza pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la
Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los
requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son
formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad». En el mismo sentido ver las sentencias C-330 de 2013, C-533 de 2012, C-100 de 2011 y
C-978 de 2010, entre otras.
10
«Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional».
11
 excesivamente vagos.

(iv) Pertinentes, de manera que planteen un problema de

constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los
mandatos del Texto Superior.

(v) Suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre
la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada» 11.

Así, la Corte Constitucional ha sostenido que la admisión de la demanda por

parte del magistrado sustanciador de cada acción de inconstitucionalidad es un
momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes
citados. Sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa
primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo,
pues es en la Sala Plena de la corporación en quien recae la competencia de
proferir una sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si
la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes
hayan sido convocados y del Ministerio Público12.

En ese contexto, si la demanda incumple cualquiera de los requisitos antes

mencionados, la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje
abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre
las disposiciones acusadas y la Constitución.

Por otra parte, los cargos de inconstitucionalidad por violación al principio de

igualdad tienen exigencias argumentativas específicas adicionales. Al
respecto, la Corte Constitucional ha señalado que no basta con que el
demandante afirme que la disposición acusada establece un trato
diferenciado13, por el contrario, el demandante debe: «(i) determinar cuál es el
criterio de comparación (‘patrón de igualdad’ o tertium comparationis), pues
antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar
debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan
sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica
y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y,
(iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente
justificado(…)»14.

Si bien las demandas de inconstitucionalidad deben ser analizadas a la luz del

principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción 15,
lo cierto es que la propia Corte ha reconocido que dicho principio «no puede
llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente
suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente
una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla» 16. Por lo tanto,

11
En el mismo sentido ver las sentencias C-128 de 2011, C-508 de 2014, C-055 de 2016 y C-207 de 201,
entre otras.
12
En tal sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-508 de 2014 y C-207 de
2016.
13
Sentencia C-1031 de 2002.
14
Sentencias C-826 de 2008, C-886 de 2010, C-240 de 2014 y C-002 de 2018.
15
La aplicación de este principio supone que «cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de
los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda
y se produzca un fallo de mérito». Sentencia C-048 de 2004.
16
Sentencia C-584 de 2016.
12
ante demandas de inconstitucionalidad que no cumplen los requisitos antes
señalados, la declaratoria de inhibición se justifica, entre otras razones, para
evitar que el control constitucional rogado por vía de acción se torne en un
control oficioso17.

Con base en estas consideraciones, a continuación, la Corte pasa a analizar,

por separado, la aptitud sustancial de los cargos planteados por el demandante.

Ineptitud sustancial del cargo de inconstitucionalidad por violación al

principio de igualdad (art. 13 C.P.).

La Corte considera que el cargo de inconstitucionalidad por violación al

principio de igualdad carece de aptitud sustancial y por lo tanto se inhibirá de
emitir un pronunciamiento de fondo al respecto.

A título preliminar, es importante aclarar que, en la fase de admisión de la

demanda, la magistrada ponente admitió el cargo de inconstitucionalidad por
vulneración al principio de igualdad. Sin embargo, ello no impide que la Corte
realice un nuevo análisis y profiera un fallo inhibitorio, pues el análisis sobre
la aptitud de los cargos en la fase de admisión de la demanda es apenas
preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte
para pronunciarse sobre este punto en la sentencia18.

La Sala considera que, en este caso, es necesario analizar nuevamente la

aptitud del referido cargo, pues después de la fase de admisión, el Procurador
General de la Nación señaló que ninguno de los cargos formulados por el
demandante cumplía con las exigencias mínimas de argumentación para ser
admitido.

Así, la Corte encuentra que el cargo de inconstitucionalidad por violación al

principio de igualdad carece de aptitud sustancial, pues el accionante no
identificó con precisión el criterio de comparación y no expuso las razones
que le permiten concluir que los sujetos que pretende comparar se encuentran
en una situación jurídica y fáctica asimilable

En la demanda, el accionante se limitó a hacer comparaciones generales entre

los empleados de las UTL y los demás funcionarios públicos. Así, afirmó que
«no existe una diferencia que justifique el trato desigual entre los funcionarios
miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo y los demás funcionarios
públicos para participar en política, en los términos como le fue atribuido la
función de apoyo político, según la norma demandada».

La anterior afirmación general no cumple con las exigencias mínimas de

argumentación que los cargos por vulneración al principio de igualdad
requieren. Lo anterior, por tres razones:

(i) El accionante no determinó de manera clara y específica el criterio de

comparación.

(ii) En la demanda no se exponen las razones por las cuales se concluye que
17
Sentencia C-016 de 2017.
18
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de
2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008.
13
los sujetos que pretende comparar se encuentren en una misma posición
jurídica y, por tanto, deben estar cobijados por las mismas causales de
inhabilidad.

(iii) El demandante no definió con claridad si desde la perspectiva fáctica y

jurídica existe, en efecto, un tratamiento desigual entre iguales o igual entre
disímiles, respecto del régimen de inhabilidades aplicable.

Ante la falta de precisión sobre el criterio de comparación y la ausencia de

fundamentación respecto de la posibilidad de comparar los sujetos, no es
posible establecer en qué consistiría el presunto trato discriminatorio respecto
del cual habría que encontrarse una justificación constitucional.

En conclusión, el demandante no cumplió con las exigencias de

argumentación que los cargos por vulneración al principio de igualdad
requieren. Por lo tanto, la Corte se declarará inhibida para conocer este cargo.

Ineptitud sustancial del cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento

de los artículos 122 y 209 de la Constitución Política

La Corte encuentra que el cargo de inconstitucionalidad por violación de los

artículos 122 y 209 de la Constitución Política carece de aptitud sustancial,
toda vez que el demandante incumple con los requisitos de certeza,
suficiencia, especificidad y pertinencia.

Así, no es cierto lo expuesto en esta censura, pues la demanda se limita a

establecer que el legislador con la expedición de la norma acusada, bajo el
rótulo de una ley interpretativa, desconoce los principios de legalidad,
moralidad, eficacia e imparcialidad. Lo anterior, sin lograr demostrar cómo
esta interpretación del artículo 1 de la Ley 2029 de 2020 surge del texto cierto,
real y existente de la disposición, o puede deducirse directamente de ella. Al
contrario, se evidencia que la acción de inconstitucionalidad recae sobre una
apreciación subjetiva e interpretación particular del accionante respecto del
precepto acusado y de la exégesis que el legislador hace del artículo 388 de la
Ley 5 de 1992.

Asimismo, este reproche carece de suficiencia, en tanto no se presentan

elementos de juicio completos para entender por qué la interpretación
cuestionada desconoce los artículos 122 y 209 de la Constitución, y si esta
interpretación presenta un problema de índole constitucional que se deriva de
su lectura. En esa media, no se despierta una mínima duda sobre la
inconstitucionalidad del aparte normativo que se demanda.

Tampoco se invocan razones de orden constitucional que evidencien la

existencia de una contradicción real entre el artículo 1° de la Ley 2029 de
2020 y los artículos 122 y 209 de la C.P. (especificidad). Por esta misma
razón, el análisis que realiza el peticionario no cumple con el requisito de
pertinencia. De acuerdo con lo visto hasta el momento, se puede concluir que,
a lo sumo, la demanda plantea una controversia hermenéutica sobre la
interpretación de la norma, de la cual no se deduce su confrontación con la
Constitución. En este caso, es claro que el ciudadano no presentó argumentos
de orden constitucional para sustentar sus afirmaciones. Por lo tanto, la Corte
se declarará inhibida para conocer este cargo.
14
Aptitud sustancial del cargo por violación de los artículos 127 y 150.1
constitucionales

En la síntesis de la demanda que ocupa la atención de la Sala en esta

oportunidad, conforme a lo expuesto en precedencia, se evidencia la existencia
de un cargo que cuestiona la constitucionalidad del artículo 1 (parcial) de la
Ley 2029 de 2020. Específicamente, la censura se dirige a afirmar que la
interpretación hecha por Congreso de la República del artículo 388 de la Ley
5ª de 1992 desconoce lo dispuesto en los artículos 127 y 150.1
constitucionales, pues le otorgó a las UTL funciones atinentes a actividades de
«apoyo político»; circunstancia esta que agregó a la norma interpretada un
contenido que no estaba comprendido dentro de su ámbito material.

Bajo esta premisa, un análisis de confrontación del cargo por violación a los
artículos 127 y 150.1 de la Constitución frente a los requisitos referidos para
considerar la aptitud de la demanda permite concluir que:

El demandante individualiza la disposición demandada y los parámetros de

comparación de rango constitucional que considera lesionados, e invoca el
artículo 241 como fuente de la competencia de la Corte Constitucional para
asumir el conocimiento del asunto.

El promotor de la acción expone las razones por las cuales considera que con
el artículo 1 (parcial) de la Ley 2029 de 2020 se quebrantan los artículos 127 y
150.1 de la Constitución Política. Dicho análisis goza de las siguientes
características:

Claridad, pues el escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que

permite determinar, sin razón a equívoco, el contenido de la censura. Así, no
cabe duda que lo pretendido por el interesado es que la Corte efectúe un
pronunciamiento en virtud del cual (i) se suprima del orden jurídico la
existencia del elemento normativo que permite, sin justificación alguna, un
trato desigual entre miembros de las UTL y los demás funcionarios públicos
para participar en política, en los términos en los que les fue atribuida la
función de apoyo político, según la Ley 2029 de 2020.

Certeza19, dado que el motivo general de inconformidad parte de una

asignación de contenido normativo razonable a los enunciados previstos en el
artículo demandado, esto es, la posibilidad de que los miembros de las UTL
ejecuten funciones o actividades de apoyo político en la sede del Congreso de
la República, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el
congresista lo requiera, incluso a través de las figuras del teletrabajo o la
virtualidad.

Especificidad, por cuanto el cargo por la presunta lesión de los artículos 127 y
150.1 de la Constitución fue presentado de manera directa y concreta, sin que
su identificación genere dificultad alguna; argumentación que parte en este
caso de una confrontación entre el contenido normativo del artículo 1 de la
19
Sobre este requisito, la Sala Plena de la corporación en la sentencia C-673 de 2015 expresó que: «La certeza
de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, refiere a que éstos se dirijan contra una
disposición “real y existente. Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda».
15
Ley 2029 de 2020 y los mandatos constitucionales que prevén de manera
general el derecho a la igualdad, los principios de imparcialidad de la Función
Pública y de legalidad, la facultad de interpretación de las leyes a cargo del
legislativo y la figura de la reserva de la Ley Estatutaria.

En esa medida, contrario a lo sostenido por el Procurador General de la

Nación en su intervención, el demandante afirma la presunta incompatibilidad
entre la norma demandada que regula las facultades de las UTL para el logro
de una eficiente labor legislativa y el alcance de las facultades conferidas al
Congreso de la República, y en virtud de las cuales expidió tal disposición
interpretativa. Es oportuno advertir que, aunque las razones ofrecidas por el
actor son escuetas, permiten la configuración de los requisitos hasta aquí
referidos, pues en todo caso la razón principal del cargo aparece enunciada.

Pertinencia, en razón a que los argumentos expuestos por el demandante

ponen de relieve cómo, según su análisis, la disposición demandada lesiona
mandatos derivados de la Constitución Política20.

Suficiencia21, en tanto los argumentos expuestos ofrecen elementos para

adelantar el juicio de confrontación normativa y, a su turno, generan una duda
inicial que, tras el estudio de fondo, permitirá determinar su sujeción o no a la
normativa superior.

En los anteriores términos, se concluye que en este caso se cumple con la

carga argumentativa que se le impone al promotor de la acción de
inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a efectuar un pronunciamiento
de fondo sobre la presunta vulneración de los artículos 127 y 150.1 de la
Constitución con la expedición del artículo 1 (parcial) de la Ley Orgánica
2029 de 2020 «por la cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992»22.

VII. PROBLEMAS JURÍDICOS

De acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, le corresponde a la

Corte:

(i) Establecer si la interpretación que realizó el legislador en el artículo 1

(parcial) de la Ley 2029 de 2020, conforme a la cual la labor que los
funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo desempeñen en la
sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar dentro del territorio
nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través de las figuras de
teletrabajo o virtualidad, podrá incorporar actividades de apoyo político,
20
En relación con el alcance de este requisito, se expuso en la sentencia antes mencionada que « son
inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su
aplicación en un problema particular y concreto; (ii) en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones
consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples interpretaciones legales o doctrinarias de la norma
cuestionada; o (iv) en calificar la norma como inocua, innecesaria o reiterativa a partir de una valoración
parcial de sus efectos».
21
La suficiencia fue entendida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-050 de 2015
como «la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y
proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta
manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la
presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al
texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del
procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de
constitucionalidad».
22
Modificado por el artículo 1 de la Ley 186 de 1995 y el artículo 7 de la Ley 868 de 2003.
16
cumple con las exigencias constitucionales reconocidas por esta corporación
para la expedición de leyes interpretativas por vía auténtica, y

(ii) Determinar si el artículo 1 (parcial) de la Ley 2029 de 2020, al establecer

que dentro de las funciones desempeñadas por los miembros de las Unidades
de Trabajo Legislativo se podrán incorporar actividades de apoyo político,
desconoció la reserva de ley estatutaria que exige el artículo 127
constitucional para regular la participación en política de los funcionarios
públicos.

Para solucionar el citado problema jurídico, la Sala Plena desarrollará las

siguientes consideraciones: (i) Unidades de Trabajo Legislativo como
instrumento previsto por la Ley 5ª de 1992 para adelantar una labor legislativa
eficiente, (ii) leyes interpretativas. Reiteración de jurisprudencia, (iii)
contenido general del artículo 127 de la Constitución. La participación en
política de los empleados del Estado. Reiteración de jurisprudencia, y
finalmente, (iv) procederá a determinar si la hermenéutica ordenada por el
legislador en la disposición demandada se ajusta o no a dichos requerimientos
constitucionales.

Unidades de Trabajo Legislativo como instrumento previsto por la Ley 5ª

de 1992 para adelantar una labor legislativa eficiente

El artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 fue modificado, inicialmente, por el

artículo 1 de la Ley 186 de 1995 y, luego, por el artículo 7 de la Ley 868 de
2003. Esta última norma establece que, con el objeto de adelantar una labor
legislativa eficiente, cada congresista contará con una unidad de trabajo a su
servicio, conformada «por no más de 10 empleados y/o contratistas».

Del mismo modo, la Ley 868 de 2003 prescribe que para la provisión de tales
cargos «cada Congresista postulará, ante el Director Administrativo, en el caso
de la Cámara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso del
Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción».

En relación con el sueldo o salario, dispone el artículo en comento que éste

«no podrá sobrepasar el valor de 50 salarios mínimos legales mensuales para
cada unidad». Así, establece la nomenclatura y la escala de remuneración de
los cargos de la UTL del Congreso23.

La Corte Constitucional en la sentencia C-124 de 2004 24 indicó que las UTL

tienen como fin la realización de «una actividad de tipo administrativo» y, por
consiguiente, deben «respetar los preceptos establecidos en el artículo 209
superior para la función administrativa y dentro de ellos el principio de
imparcialidad enunciado igualmente en el artículo 3 del Código Contencioso
Administrativo».

Posteriormente, la Corte en la sentencia C-172 de 2010 concluyó que las UTL

introducidas por la Ley 186 de 1995 tienen por finalidad aumentar la

23
Cfr. Artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 modificado por ulteriores reformas.
24
Mediante la cual esta Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión
«salvo los aportes al régimen de seguridad social que serán pagados por el Congreso», contenida en el
parágrafo del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 186 de
1995.
17
eficiencia del trabajo desarrollado en el Congreso, mediante la vinculación de
personas capaces de apoyar a los congresistas en sus múltiples labores
políticas, legislativas, técnicas, de comunicación y sociales.

Así, esta corporación resaltó que la creación de las UTL estuvo ligada a la
idea de elevar el nivel del trabajo legislativo, así como «el buen desempeño de
Senadores y Representantes en debates, campañas y durante la legislatura
buscando, de un lado, tender puentes entre el trabajo articulado de las distintas
Unidades de Trabajo Legislativo en el Congreso y las exigencias provenientes
del exterior e intentando, de otro lado, enlazar de la manera más eficiente
posible la teoría con la práctica».

Lo anterior, con el fin de lograr aumentar la legitimidad del Congreso,

«legitimidad cuestionada de manera constante, entre otras, por la ausencia de
transparencia, por la falta de compromiso técnico e investigativo y por el alto
índice de ausentismo, clientelismo y corrupción»25.

En síntesis, la legislación vigente referente a las UTL, contenida en la Ley 5ª

de 199226, no contiene ningún tipo de especificaciones relativas a la labor
propia de los miembros de esos grupos de trabajo legislativo, ni al interior del
Congreso ni en las regiones, como tampoco especifica nada acerca de la
contratación.

Sin embargo, el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 reglamenta que: (i) cada
congresista contará con una UTL para el logro de una eficiente labor
legislativa, (ii) ésta estará integrada por no más de 10 empleados, (iii) quedará
a discreción del congresista postular a los candidatos de su equipo de trabajo,
(iv) los cargos de estos funcionarios serán designados por el respectivo
congresista, (v) el valor del sueldo mensual de la UTL no podrá sobrepasar 50
SMMLV para cada unidad.

Leyes interpretativas. Reiteración de jurisprudencia

La Corte juzga necesario reiterar su jurisprudencia27 en torno a las leyes

interpretativas, por su relevancia en el caso concreto, que ocupa la atención de
la corporación.

El Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones, puede interpretar

auténticamente las leyes (artículo 150 numeral 1), facultad que es predicable
de toda clase de normas. Para esta corporación, las leyes expedidas en
ejercicio de esta atribución legislativa producen, al igual que toda ley, unos
efectos en el tiempo en tanto y cuanto conformen una unidad con la ley
interpretada28.

Tal posición se remonta a los inicios de la jurisprudencia constitucional, tal

como quedó expresamente consignado en la sentencia C-270 de 1993, en la
cual la Corte afirmó:

25
C-172 de 2010.
26
Por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado, y la Cámara de Representantes.
27
Sentencias C-270 de 1993, C-301 de 1993, C-424 de 1994, C-346 de 1995, C-197 de 1998.
28
Sentencia C-369 de 2010.
18
 «Según el artículo 150, numeral 1º, de la Constitución, corresponde
al Congreso, por medio de leyes, ejercer las funciones de
interpretarlas, reformarlas y derogarlas.

Es esta -la legislativa, auténtica o por vía de autoridad- una de las

formas que admite la interpretación de las leyes. Tiene, al igual que
las otras, el fin de establecer el alcance y el significado de las
normas proferidas por el legislador, pero se diferencia de las vías
judicial y doctrinaria por el sujeto que la efectúa, el propio
legislador, quien no necesita motivarla dado que precisamente actúa
como tal, y por su carácter obligatorio y general, lo cual quiere
decir que goza de la misma fuerza jurídica vinculante de la norma
interpretada, aunque su objeto no radica en establecer nuevos
mandatos o prohibiciones, ni en introducir reformas o adiciones a lo
dispuesto en aquella, sino en precisar el sentido en que debe
entenderse lo ya preceptuado».

En la referida oportunidad, esta corporación aclaró que la norma interpretativa

se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista
sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir,
«en virtud de la interpretación con autoridad -que es manifestación de la
función legislativa- el Congreso dispone por vía general sobre la misma
materia tratada en la norma objeto de interpretación, pues entre una y otra hay
identidad de contenido».

En esa medida, la ley interpretativa está sujeta a los mismos requisitos

constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayorías,
trámite legislativo, términos especiales, entre otros, según la ley de que se
trate.

En otras palabras, la Corte indicó que la interpretación toca necesariamente la

materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que «si la
Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que el Congreso
legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma básica que
desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que se dicten
para desentrañar su sentido por vía de autoridad»29.

Más adelante, esta corporación en la sentencia C-245 de 2002 se refirió al

contenido de las normas interpretativas e indicó que cuando el legislador
decide interpretar con autoridad el contenido de otras disposiciones legales
(interpretación auténtica) busca darle certeza al derecho y seguridad jurídica a
las personas.

Lo anterior por cuanto, el Congreso de la República, en el marco de sus

competencias legislativas, expide normas interpretativas para fijar el
contenido material de una ley que, a su juicio, quedó oscura, o durante su
vigencia ha sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido
diverso, «produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la
finalidad perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de
suerte que en relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el
titular que expidió la ley anterior y el que luego la interpreta»30.
29
Sentencia C-270 de 1993.
30
Sentencia C-424 de 1994.
19
Así, la Corte en la sentencia C-245 de 2002 reiteró que mediante una ley
interpretativa el legislador fija el sentido de una norma jurídica, razón por la
cual es necesario no sólo identificar con precisión el precepto «objeto de
interpretación sino respetar el marco material al que dicha disposición se
refiere», pues el fin último es determinar, entre diferentes posibilidades
hermenéuticas, aquella que refleja el significado que el legislador quería darle
a la norma previamente expedida por él mismo.

En ese sentido, advirtió que una ley interpretativa «excluye uno o varios de
los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de
su misma jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia
formal, sin perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en
cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance» 31.

Asimismo, indicó que una norma legal interpretativa debe cumplir con los
siguientes requisitos: (i) «debe referirse expresamente a una norma legal
anterior», (ii) «debe fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno
de los múltiples significados plausibles de la norma interpretada, el cual pasa,
por decisión del propio legislador, a ser el significado auténtico que excluye
las demás interpretaciones de la norma anterior», (iii) «no debe agregarle a la
norma interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su
ámbito material»32.

Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional reconoce que la

interpretación con autoridad está encuadrada dentro del ejercicio de la función
legislativa del Congreso; de tal forma que «los límites de ésta para efectos de
fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los parámetros
constitucionales que condicionan dicha función, así como al contenido mismo
de la ley que se interpreta», pues la actividad del órgano legislativo consiste
en expedir disposiciones que aclaren o determinen su sentido exacto, para su
fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración final de la ley
interpretativa al contenido de la ley interpretada33.

En este orden de ideas, esta corporación en la sentencia C-245 de 2002

concluyó que la norma interpretativa no tiene esta naturaleza cuando regula
materias que a pesar de guardar una relación temática con las normas
interpretadas no fija el sentido de un precepto concreto y, por el contrario,
crea una nueva disposición del régimen que se dice estar interpretando 34. Lo
anterior por cuanto, pese existir una relación próxima entre el objeto de la ley
interpretada y el de la norma interpretativa, se agregan nuevos elementos a la
normatividad correspondiente que desbordan su ámbito original35.

Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C-076 de 2007 se

pronunció nuevamente sobre la libertad que le asiste al legislador para el
ejercicio de la función de interpretar las leyes, y reiteró que tal actividad no
puede utilizarse como una herramienta para introducir nuevos mandatos o
prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo dispuesto
31
Ibidem.
32
Sentencia C-076 de 2007.
33
Sentencia C-877 de 2000.
34
sentencia C-270 de 1993.
35
Sentencia C-877 de 2000.
20
en la norma original. Lo anterior, por cuanto se produciría una manifiesta
violación de los principios constitucionales de racionalidad mínima,
irretroactividad de la ley, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima 36.

En conclusión, la función legislativa de interpretación se concreta en el

respeto de los parámetros constitucionales que condicionan el ejercicio dicha
función, esto es, en la obligación de expedir normas que aclaren o determinen
el sentido exacto de las disposiciones oscuras, vagas o imprecisas y, por ende,
hacer posible su fácil y correcto entendimiento. De ahí que, en el desarrollo de
esta función, no le este permitido al legislador establecer nuevos mandatos o
prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las leyes
anteriores.

Contenido general del artículo 127 de la Constitución. La participación en

política de los empleados del Estado. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 127 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo

2 de 200437, regula la posibilidad de los empleados del Estado de intervenir en
actividades políticas. Específicamente, el inciso 2° de la referida norma
constitucional indica que a los empleados del Estado que se desempeñen en la
Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad «les está
prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en
las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio».

Seguidamente, el inciso 3° de la norma en comento aclara que los empleados

no contemplados en dicha prohibición «sólo podrán participar en dichas
actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria».

El referido Acto Legislativo 2 de 2004 estableció cuatro clases de empleados

respecto de los cuales la participación en actividades de partidos y
movimientos o en controversias políticas, se prohíbe específicamente: (i) los
empleados de la rama judicial, (ii) los órganos electorales, (iii) los órganos de
control y (iv) los órganos de seguridad. Asimismo, dispuso una autorización
específica de participación en política para el presidente y el vicepresidente de
la Republica. Además, reiteró que el artículo 219 constitucional prohíbe a los
miembros de la fuerza pública deliberar, ejercer el derecho al sufragio e
intervenir en actividades o debates de partidos y movimientos.

La Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 2014 38 se refirió de manera

amplia al nuevo texto del artículo 127 superior, e indicó que la prohibición de
participar en política dirigida a los empleados del Estado se apoya en
importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura
sistemática de la Constitución Política, y tiene por objeto:

(i) Preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de

la apropiación del Estado por uno o varios partidos.

36
Véase, entre otras, las sentencias C-270 de 1993, C-424 de 1994, C-346 de 1995, C-197 de 1998, C-369 de
2000, C-796 de 2000, C-877 de 2000, C-806 de 2001 y C-245 de 2002.
37
Mediante este acto legislativo «se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se
dictan otras disposiciones».
38
Por medio de la cual se declaró exequible la expresión «y en las controversias políticas» del numeral 39 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
21
 (ii) Asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés
particular, ya grupista, sectorial o partidista.

(iii) Garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones

políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o
funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos
de su preferencia.

(iv) Proteger la libertad política del elector y del ciudadano del

clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado,
mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de
los recursos del público.

(v) Defender la moralidad pública de la utilización o destinación

abusiva de bienes y dineros públicos.

Sin embargo, aclaró que «una interpretación sistemática de la Carta permite

concluir que la prohibición de participar en actividades de partidos y
movimientos, así como en controversias políticas 39 no se erige en un
impedimento para que los empleados del Estado -bajo la condición de no
incidir directamente en el debate partidista o en la contienda electoral-
intervengan o asuman posiciones respecto de materias de relevancia colectiva
y, que por ello tienen un significado político en el sentido más amplio del
término».

Lo anterior por cuanto, tal postura haría inviable que el artículo 127
constitucional fuera compatible con las disposiciones que permiten que los
empleados del Estado promuevan procesos de participación y deliberación,
como es el caso de los mecanismos establecidos para controlar el poder
político.

Al respecto, cabe reiterara que la jurisprudencia constitucional ha reconocido

que una interpretación extensiva de la prohibición prevista en el artículo 127
puede llegar a afectar las competencias o los derechos de empleados cuyo
ejercicio se encuentra garantizado tal y como ocurre, por ejemplo, con el
denominado poder-deber de comunicación de algunos funcionarios, pues los
servidores públicos no solo tienen la facultad sino también el deber de
comunicarse de forma permanente con los ciudadanos a fin de «(i) divulgar
información relativa a materias de interés general, (ii) de formular opiniones
respecto de las políticas gubernamentales emprendidas, (iii) de defender las
gestiones realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes cuestionan sus
ejecutorias40. Según la Corte estas últimas actuaciones quedan comprendidas
39
En la sentencia C-794 de 2014 la Corte aclaró que «no hace parte del significado constitucional de las
expresiones “actividades de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”, comportamientos que al
margen de un debate electoral o de una disputa partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados
como la emisión de una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés general.
Esta conclusión se fundamenta en varias razones».
40
Sentencia T-1191 de 2004, reiterada en la sentencia C-794 de 2014. En la cual la Corte recordó que la
Constitución emplea el término «política» al referirse a una diversidad de materias cuyo desarrollo se
encuentra a cargo de diferentes funcionarios del Estado y que exige su participación directa en la formulación,
discusión, ejecución y divulgación. Ello ocurre, entre otras, «con la política exterior (art. 9), la política de
previsión, rehabilitación e integración social (art. 47), las políticas para la prestación de servicios de salud por
entidades privadas (art. 49), las políticas salariales y laborales (art. 56), la política en materia de televisión
(art. 77), la política comercial (150.19.c), las políticas ministeriales (art. 208), la política criminal (art. 250),
la política para la enseñanza de derechos humanos (art. 282) y la política económica, social y ambiental (art.
339)».
22
por el “natural desarrollo de la democracia” y admiten “apreciaciones
subjetivas formuladas a partir de criterios personales”»41

Así las cosas, la Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 2014 precisó

que, en aplicación del Acto Legislativo 2 de 2004, los empleados no cubiertos
por la prohibición «solo» podrán participar en actividades políticas en las
condiciones que para tal fin consagre una ley sometida a un procedimiento de
aprobación y reforma agravado, es decir, una ley estatutaria. Tal conclusión se
fundamenta en las siguientes razones42:

(i) «Tanto el texto original del inciso tercero del artículo 127 como
aquel aprobado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, indican que
la adopción de la ley es un requisito indispensable para el ejercicio
del derecho».

(ii) «El carácter novedoso de tal permisión, inexistente en el

ordenamiento constitucional anterior a 1991, explica la necesidad de
prever un régimen legislativo que trate las tensiones que pueden
suscitarse».

(iii) La necesidad de que exista una ley estatutaria previa se puso de

presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se
convirtió en el Acto Legislativo 2 de 2004.

En ese contexto, la Corte en la sentencia C-794 de 201 afirmó que

«la interpretación histórica del texto constitucional señala que
únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los
empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las
actividades y controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3)
constitucional».

Para sustentar lo anterior, la Corte argumentó que la decisión del constituyente de

establecer el trámite estatutario se encuentra fundamenta en (i) la materia objeto de
regulación, (ii) la necesidad de que su entrada en vigencia, este precedida del
control de constitucionalidad a cargo de esta corporación y (iii) condicionar el
derecho a la aprobación de una ley estatutaria garantiza que las normas aprobadas
se ajustarán a la Constitución43.

Para ello, explicó que la ley que se expida debe ser «clara y específica en la
determinación de las condiciones de participación» y, adicionalmente, debe
«orientarse al menos por tres propósitos a saber: promover el equilibrio entre los
candidatos, asegurar que el ejercicio de la actividad política no opaque el desarrollo
de las funciones públicas al servicio del interés general y evitar abusos en cabeza
de quienes ostentan cargos públicos»44

Así las cosas, para la Corte Constitucional el carácter indispensable de la ley

estatutaria tiene dos efectos: (i) «hasta tanto no se expida la ley que defina el
contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado 45
41
Ibidem.
42
Sentencias C-454 de 1993, C-1153 de 2005 y C-794 de 2014.
43
Sentencia C-794 de 2014.
44
Sentencia C-1153 de 2005.
45
Con excepción del presidente de la República y el vicepresidente de la República en atención a lo dispuesto
en el Acto legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular según
23
puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y
movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en esta
sentencia» y (ii) «esa imposibilidad autoriza a las autoridades disciplinarias, en
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48.39 de Ley 734 de 2002, iniciar las
investigaciones que correspondan e imponer las sanciones»46.

Aunado a lo anterior, esta Corporación en la ya referida sentencia C-794 de 2014

aclaró que debido a la naturaleza reglada de la actividad de los servidores públicos
(art. 6 y 123), aún en el caso de una autorización constitucional para participar en
política, se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta. De manera
particular, el artículo 110 superior prohíbe que las personas que desempeñen
funciones públicas hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos,
o induzcan a que otros hagan tales contribuciones. A su vez, el inciso 4° del
artículo 127 constitucional prevé la prohibición de utilizar el empleo para presionar
a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política.

En conclusión, el artículo 127 de la Constitución prohíbe (i) a los miembros activos

de la fuerza pública el ejercicio del derecho de sufragio y de intervención en
actividades o debates partidistas 47 y (ii) a los empleados estatales en general, y
específicamente a los de la rama judicial, órganos electorales, de control y de
seguridad, la participación «en las actividades de los partidos y movimientos y en
las controversias políticas48». En todo caso, el artículo en comento admite la
participación eventual -en actividades partidistas y controversias políticas- de
empleados estatales diferentes a los especificados en el punto anterior, quienes
«solo podrán» hacerlo en virtud de decisión del Legislador estatutario y en las
condiciones que llegare a disponer49.

Con fundamento en los citados argumentos, esta corporación procederá al

análisis de constitucionalidad de la disposición acusada, a fin de determinar su
exequibilidad o no.

Análisis de la disposición acusada

En el texto del artículo 1 de la Ley 2029 de 2020 se anuncia la voluntad del

legislador de realizar una «interpretación», consistente en entender que para el
logro de una eficiente labor legislativa, social, política y de control de los
congresistas, los funcionarios que estén vinculados a las UTL, podrán realizar
sus funciones en la sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar
dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través
de las figuras de teletrabajo o virtualidad.

Adicionalmente, el inciso 3° del artículo 1 de la norma acusada aclara que la

labor de los funcionarios vinculados a cada UTL «podrá incorporar
actividades de apoyo político, y su actividad se sujetará a mecanismos de
información, control y seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa
correspondiente».

lo establecido en el artículo 41 de la ley 996 de 2005. Adicionalmente respecto de los congresistas el artículo
283.9 de la Ley 5 de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o
movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.
46
C-794 de 2014.
47
Artículo 219 de la Constitución Política.
48
Inciso segundo del artículo 127 de la Constitución Política.
49
Inciso tercero, ibidem.
24
La forma en que se encuentra concebido que la labor de los funcionarios
vinculados a las UTL «podrá incorporar actividades de apoyo político50» en
la referida disposición suscita serias dudas sobre el carácter interpretativo del
precepto legal que la contiene, especialmente, si se tiene en cuenta que por
regla general en las leyes interpretativas no se pueden introducir nuevos
mandatos, ni realizar reformas o adiciones a la ley interpretada (resaltado
agregado).

Según los antecedentes legislativos de la norma demandada, ésta fue adoptada

por el Congreso de la República con el objetivo de aclarar que cada
congresista se encuentra facultado para tener asistentes o asesores de su UTL
en cualquier lugar del territorio nacional, para apoyarle en todas las funciones,
incluidas las legislativas, de control, sociales, de campaña política, de
rendición de cuentas, o cualquier otra relacionada con las obligaciones
constitucionales y legales de los Senadores y Representantes a la Cámara.

En ese sentido, el objetivo de la propuesta quedó redactado de la siguiente

manera «se hace necesario interpretar la Ley 5ª de 1992 con la autoridad que
la Constitución le confiere expresamente al Congreso en el artículo 150, y así
aclarar y hacer explícita la facultad que tiene cada Congresista de tener
asistentes o asesores de su Unidad de Trabajo Legislativo en cualquier
lugar del territorio nacional, para apoyarle en todas las funciones del
Congresista, incluidas las legislativas, de control, sociales, de campaña
política, de rendición de cuentas, o cualquier otra relacionada con las
funciones constitucionales y legales de los Senadores y Representantes a la
Cámara»51 (negrilla agregada).

El informe de ponencia para primer debate en Cámara al Proyecto de Ley

número 396 de Cámara de 2019, «por medio del cual se interpreta el artículo
388 de la Ley 5ª de 1992» se incluyó en la Gaceta del Congreso No. 532 del
12 de junio de 2019, y señaló:

«[la] importancia dentro de un sistema democrático justifica

afianzar, por un lado, la autonomía e independencia de la Rama,
especialmente en lo relativo a su funcionamiento interno y al apoyo
que las Unidades de Trabajo Legislativo brindan a los Congresistas.
Y de otro lado, respecto de la decisión autónoma e independiente
del Legislativo de ejecutar sus funciones políticas, legislativas, de
rendición de cuentas, entre otras, desde cualquier lugar del territorio
que se estime conveniente, a fin de promover la descentralización y
la correcta representación de la población colombiana que se
encuentra dispersa mucho más allá de las instalaciones del Congreso
y de las fronteras del Distrito Capital.

Con todo, el aclarar que los miembros de las Unidades de Trabajo

Legislativo pueden ejercer sus funciones desde cualquier lugar del
territorio nacional es una medida conveniente, oportuna y
ciertamente ajustada a los valores democráticos de nuestra
Constitución, máxime en una época en la que los avances en las
comunicaciones permiten sin mayores problemas el teletrabajo, y
50
Expresión demandada en esta oportunidad.
51
Ponencia primer debate. Gaceta del Congreso No. 532 del 12 de junio de 2019. Pág. 2. (Resaltado por fuera
del texto original).
25
 concomitantemente la posibilidad de hacer llegar a los Congresistas
que sesionan en la capital, las inquietudes de la población que reside
en los distintos entes territoriales»52.

Posteriormente, en el informe de ponencia para segundo debate en Cámara al

Proyecto de Ley orgánica número 396 de 2019, se insistió en la posibilidad de
que los miembros de las UTL puedan realizar sus funciones en cualquier lugar
dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través
de las figuras de teletrabajo o virtualidad y la necesidad de promover la
descentralización y la debida representación de las distintas regiones del país,
en la Gaceta del Congreso No. 654 del 23 de julio de 2019, se especificó:

«Para mayor claridad de nuestro sistema jurídico, promover la

descentralización y la debida representación de las distintas regiones
del país, y para evitar interpretaciones extensivas de las normas
sancionatorias o disciplinarias que atenten contra la democracia
representativa, se hace necesario interpretar la Ley de acuerdo a la
facultad constitucional que tiene el Congreso en el artículo 150 de la
Constitución política, y aclarar expresamente que los integrantes de
las UTL pueden laborar desde el lugar del territorio nacional que
designe el respectivo Congresista. De esta manera, además, se
reivindica la autonomía, independencia e inviolabilidad del
Congreso como requisito fundamental para la existencia de
cualquier democracia»53.

El Proyecto de Ley fue aprobado en primer debate el 2 de junio de 2020, en la

Comisión Primera del Senado de la República. En la discusión de la iniciativa,
el Senador Rodrigo Lara radicó una proposición para modificar el inciso 3°
del artículo 1 del Proyecto de Ley, de la siguiente manera:

«La labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo

Legislativo podrá incorporar actividades de apoyo político y su
actividad se sujetará a mecanismos de información, control y
seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa
correspondiente»54.

Esta propuesta se recogió en la publicación definitiva del Proyecto de Ley, en

los términos que a continuación se exponen:

«ARTÍCULO 1°. Interprétese la expresión “Cada Congresista

contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una
Unidad de Trabajo a su servicio” contenida en el inciso 1º del
artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, en el siguiente sentido:

Para el logro de una eficiente labor legislativa, social, política y de

control de los Congresistas, los funcionarios que estén vinculados a
la Unidad de Trabajo Legislativo, podrán realizar sus funciones en
la sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar dentro
52
Ponencia primer debate. Gaceta del Congreso No. 532 del 12 de junio de 2019. Pág. 2. (Subrayado por
fuera del texto original).
53
Ponencia segundo debate. Gaceta del Congreso No. 654 del 23 de julio de 2019. Pág. 3. (Subrayado por
fuera del texto original).
54
Informe de Ponencia segundo debate. Gaceta del Congreso No. 312 del 10 de junio de 2020. Pág. 11.
(Subrayado del texto original).
26
 del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a
través de las figuras de teletrabajo o virtualidad.

La labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo

Legislativo podrá incorporar actividades de apoyo político, y su
actividad se sujetará a mecanismos de información, control y
seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa
correspondiente»55 (resaltado agregado).

Finalmente, el 19 de junio de 2020 se presenta Informe de conciliación al

Proyecto de Ley Orgánica 135 de 2019 Senado – 396 de 2019 Cámara, «Por
medio de la cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5 de 1992, modificada
por el artículo 7 de la Ley 868 del 2003», acogiéndose el texto del Senado56.

De la historia legislativa de la norma impugnada y teniendo en cuenta los

requisitos constitucionales que han de cumplir las leyes interpretativas 57, para
esta corporación es claro que aquella no responde a la naturaleza jurídica de
dicha modalidad de ley, pues, mediante la disposición acusada, el legislador,
so pretexto de interpretar una ley anterior, reguló una materia determinada (la
participación en política de empleados de la Rama Legislativa del Poder
Público, específicamente, los miembros de las UTL) estableciendo una nueva
disposición que, por ende, genera inseguridad jurídica, e incurrió en un
ejercicio indebido de una competencia constitucional que debe acarrear, como
obvia consecuencia, la inexequibilidad (parcial) de la norma respectiva.

La situación anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la

misma Constitución establece que los empleados no contemplados por la
prohibición contendida en el inciso 2° del artículo 127 superior solo podrán
participar en actividades políticas en las condiciones que para tal fin consagre
una ley sometida a un procedimiento de aprobación y reforma agravado, es
decir, una ley estatutaria58.

Tal prohibición de participar en el debate político se predica de quien detenta

la calidad de funcionario público, o ejerce una función pública que atribuya
autoridad, y comprende toda conducta, activa o pasiva, dirigida a intervenir en
las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o
rechazando, una causa, una organización política o un candidato, pues el
desempeño de sus funciones lleva implícita una condición de neutralidad 59, en
atención a los principios, valores y derechos constitucionales que explican y
justifican la limitación de los derechos de participación política de que son
objeto los servidores del Estado.
55
Informe de conciliación al proyecto de Ley Orgánica número 135 de 2019 Senado – 396 de 2019 Cámara.
Gaceta del Congreso No. 397 del 19 de junio de 2020. Pág. 2. (Subrayado agregado).
56
Gaceta del Congreso No. 397 del 19 de junio de 2020. Pág. 6.
57
Sentencias C-245 de 2002, C-806 de 2001 y C-076 de 2007.
58
El 5 de noviembre de 2019, se radicó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto
de Ley No. 287 «Por medio del cual se reglamenta la participación política de los servidores públicos, en
cumplimiento del artículo 127 de la constitución política y se dictan otras disposiciones», publicado en la
Gaceta del Congreso No. 1104 del 8 de noviembre de 2019, el cual se acumuló al Proyecto de Ley No. 321 de
2020, publicado en la Gaceta del Congreso No. 96 del 21 de febrero de 2020. No obstante, el 23 de junio de
2020, ambos proyectos fueron archivados de conformidad con el artículo 190 de la Ley 5ª de 1992.
Posteriormente, el 20 de julio de 2020 se radicó el Proyecto de Ley No. 022 de 2020 Cámara «Por medio de la
cual se reglamenta la participación política de los servidores públicos, en cumplimiento del artículo 127 de la
constitución política y se dictan otras disposiciones», estado: «pendiente primer debate», publicado en la
Gaceta del Congreso No. 629 del 4 de agosto de 2020.
59
Sentencia C-1508 de 2000.
27
La Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 2014 indicó que la
participación eventual de determinados empleados estatales -distintos de los
judiciales, de los órganos de control o electorales, o de seguridad y fuerza
pública-, contendida en el inciso 3° del artículo 127 constitucional, se
encuentra sometida a tres límites que se desprenden directamente de la
Constitución, los cuales deben respetar el contenido esencial de los derechos
y las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad. A saber:

«(i) Su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1).

(ii) No puede desconocer las reglas constitucionales específicas

aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4).

(iii) El ejercicio del derecho referido solamente procede con la

expedición de una ley estatutaria que la autorice y fije las
condiciones de ejercicio. No se trata de un imperativo
constitucional para el Legislador estatutario sino de la atribución de
una potestad por el Constituyente, que le permitiría ampliar las
excepciones a la prohibición de participación política de
determinados servidores públicos, con arreglo a criterios de
oportunidad y conveniencia» (negrilla agregada).

Tales límites también son aplicables a los empleados de las UTL, pues
impiden que puedan llegar a actuar en contra de su finalidad o función. Al
respecto, la jurisprudencia constitucional ha definido como conductas
constitutivas de abuso del derecho aquellas que supongan «un incumplimiento
de sus deberes o que interfiera en la actividad política», destacando:

(i) La utilización de «los elementos de su despacho para hacer

proselitismo o para desempeñar en cualquier sentido la actividad
política»60.

(ii) El empleo del «tiempo de servicio u horario de trabajo para

gestionar ese tipo de intereses»61.

(iii) El uso de «información reservada tomada de los archivos de la

entidad pública a los cuales tiene acceso por razón de su cargo» 62
para desarrollar actividades políticas.

(iv) El ejercicio de las competencias de una forma que incline de

forma ilegítima la actuación del Estado «a favor de una determinada
corriente o movimiento político»63.

Con lo anterior, la Corte no pretende desconocer que el legislador en su

condición de depositario de la potestad interpretativa (arts. 150-1 de la C.P.)
pueda fijar el alcance del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992. Lo que quiere
precisar es que dicha atribución debe ser ejercida por el Congreso de la
República atendiendo a la naturaleza y el sentido de esta función y con arreglo
60
Sentencia C-454 de 1993.
61
Ibidem.
62
Sentencia C-454 de 1993.
63
Ibidem.
28
a los parámetros establecidos en la Constitución Política, so pena de viciar de
inconstitucionalidad la correspondiente disposición legal.

Para esta corporación, las condiciones de que trata el inciso 3° del artículo 127
constitucional hacen referencia a los contenidos particulares del derecho a
participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las
controversias políticas, a los contextos en los cuales se puede ejercer y a los
límites que debe respetar. La expresión «en las condiciones» supone la
vigencia de una regulación que configure el contenido del derecho64.

En ese contexto, la Corte Constitucional no podría declarar la exequibilidad,

ni siquiera de forma condicionada, de una norma que permite la participación
eventual en política de aproximadamente dos mil trescientos veinte empleados
vinculados a las UTL del Congreso de la República 65, cuyos salarios y
prestaciones se encuentran a cargo del erario público, pues, se reitera, que los
empleados no contemplados por la prohibición expresa contendida en el inciso
2° del artículo 127 superior solo podrán participar en actividades políticas en
las condiciones que para tal fin consagre una ley estatutaria.

Al respecto, la Corte reitera que el derecho general en cabeza de los

ciudadanos a intervenir en actividades políticas no tiene el mismo alcance ni
los mismos efectos que se predican del mismo derecho del cual son titulares
los empleados del Estado, pues estos están sometidos a un régimen
constitucional (art. 122 y ss.) y a los principios que gobiernan el
funcionamiento de la administración pública (art. 209)66.

Así, la necesidad de que exista una ley estatutaria previa se puso de presente
en los primeros debates del proyecto que finalmente se convirtió en el Acto
Legislativo 2 de 2004. Así quedó consignado en el Acta No. 33 de la sesión de
fecha 4 de mayo de la Comisión Primera del Senado:

«(…) Recobra el uso de la palabra el honorable Senador

Mauricio Pimiento Barrera:

Y creo que en el inciso tercero Senador Uribe, con relación a este

artículo primero valdría la pena agregarle antes de podrán la palabra
(…) solo (…), que diga: Los empleados no contemplados en esta
prohibición solo podrán participar en dichas actividades y
controversia en las condiciones que señale la Ley. (…)”. (Subrayas
no hacen parte del texto original)

Más adelante, al conferirle la palabra al entonces Ministro del

Interior este indicó:

La Presidencia ofrece el uso de la palabra al doctor Sabas

Pretelt de la Vega, Ministro del Interior y de Justicia:
64
Sentencia C-794 de 2014.
65
Según informes de la Oficina de Talento Humano, a marzo de 2021, el Senado de la República contaba con
902 miembros de las UTL, https://www.senado.gov.co/index.php/documentos/categoria-transparencia/
transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica/3-estructura-organica-y-talento-humano/informacion-de-
unidad-de-trabajo-legislativo-utl/5051-marzo-2021/file y la Cámara de Representantes con 1418 empleados
en sus UTL, a abril de 2021, https://www.camara.gov.co/camara/visor?doc=/sites/default/files/2021-05/UTL
%20ABRIL%202021.xlsx
66
Ibidem.
29
 Muchas gracias señor Presidente, sobre el artículo primero
concretamente, nosotros tenemos dos puntos de vista es lógico que
no se mantengan esas restricciones que a veces rayan en lo absurdo
en la participación en política de algunos funcionarios públicos,
pero al mismo tiempo creemos que tampoco se puede propiciar una
participación masiva de los funcionarios públicos en política, el
espíritu del proyecto como nosotros le hemos entendido es que haya
reelección presidencial y una adecuada participación en política
tanto del Presidente y Vicepresidente si son candidatos y
obviamente de un equipo, pero que esto no permita que a lo largo y
ancho de la Nación se dediquen a hacer política abiertamente todos
los funcionarios públicos, por eso me parece muy importante la
anotación que ha hecho el doctor Mauricio Pimiento y la
respaldamos con entusiasmo, que los empleados no contemplados
en esta prohibición, solo podrán hacer política, o sea solo podrán
participar en dichas actividades y controversias en las condiciones
que señale la ley, que tenga que existir una ley previa que
reglamente dicha participación y no solamente con la expedición del
acto legislativo, sé de la largada para que empiecen a participar
activamente los distintos empleados de la administración pública en
estas actividades. Esa es mi primera observación, de tal manera que
ese solo creo que nos deja tranquilos (…) (Subrayas no hacen parte
del texto original).

El texto finalmente aprobado por la Comisión Primera de Senado

incluía la expresión “solo” acompañada de la remisión a la “ley
estatutaria”67 y así se mantuvo hasta el final del trámite del acto
legislativo»68.

En ese contexto, únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible

para los empleados del Estado (incluidos los miembros de las UTL) disponer
de su derecho a participar en las actividades y controversias referidas por
inciso 3° del artículo 127 constitucional.

Lo anterior por cuanto, la decisión del constituyente de establecer el trámite

estatutario se fundamentó en (i) la materia objeto de regulación, (ii) la
necesidad de que su entrada en vigencia este precedida del control de
constitucionalidad a cargo de esta corporación y (iii) condicionar el derecho a
la aprobación de una ley estatutaria garantiza que las normas aprobadas se
ajustarán a la Constitución69.

Así las cosas, no existe duda en cuanto a que el Congreso de la República se

extralimitó en el ejercicio de la función de interpretación de la ley, prevista en
el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, pues con el pretexto
67
En el informe ponencia que se presentó a la Plenaria del Senado se explicó la modificación introducida: «El
Senador Mario Uribe propuso adicionar el tercer inciso del artículo 127 constitucional para que quede claro
que las condiciones en que podrá darse la participación en política de servidores públicos se regularán en la
ley "estatutaria", y el senador Mauricio Pimiento propuso adicionar en este mismo inciso la palabra
"sólo" para que quede claro que tal participación sólo podrá darse de acuerdo con esas mismas condiciones
establecidas en la ley. Así el inciso 3º quedó aprobado en los siguientes términos: "Los empleados no
contemplados en esta prohibición sólo podrán participar en dichas actividades y controversias en las
condiciones que señale la ley estatutaria". (…)»
68
Al respecto pueden consultarse las Gacetas del Congreso Nos. 260, 414, 478, 617, 692 y 799 de 2004.
69
Sentencia C-794 de 2014.
30
de proferir una norma que permitiera aclarar las dudas acerca de si los
integrantes de las UTL deben laborar dentro de las instalaciones del Congreso,
o si pueden hacerlo desde cualquier otro lugar del territorio nacional,
especialmente desde las regiones en donde los congresistas fueron electos o
tienen simpatizantes, procedió a establecer un nuevo mandato que habilita a
los funcionarios de las UTL a participación en actividades y controversias
políticas.

En conclusión, el artículo 127 constitucional establece que, por regla general,

a los empleados del Estado «les está prohibido tomara parte en las actividades
de los partidos y movimientos y en las controversias políticas», en forma
absoluta, a los que se desempeñen en la rama judicial, los órganos electorales,
de control y de seguridad, y los demás, sólo podrán hacerlo en las condiciones
que señale la ley estatutaria. Así, en atención a que los funcionarios al servicio
de las corporaciones (Senado y Cámara de Representantes) se denominan
empleados de la Rama Legislativa del Poder Público, según lo dispuesto en el
artículo 384 de la Ley 5ª de 1992, se debe entender que al ser los miembros de
las UTL empleados de la rama legislativa, su participación en política o en
actividades políticas está condicionada a los términos que señale la respectiva
ley estatutaria, que hasta la fecha no se ha expedido70.

Por consiguiente, a juicio de esta corporación, es innegable que el Congreso

de la República desconoció los requisitos constitucionales que rigen el
ejercicio de la función de interpretación, por lo que, en la parte resolutiva de
esta decisión, se procederá a declarar la inconstitucionalidad de la expresión
«podrá incorporar actividades de apoyo político» contendida en el inciso 3°
del artículo 1 de la Ley 2029 de 2020.

X. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar INEXEQUIBLE la expresión «podrá incorporar actividades de

apoyo político» contendida en el inciso 3° del artículo 1 de la Ley 2029 de
2020.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase y archívese el expediente.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente
Con salvamento de voto

70
Actualmente se encuentra en espera de primer debate el Proyecto de Ley No. 022 de 2020 Cámara «Por
medio de la cual se reglamenta la participación política de los servidores públicos, en cumplimiento del
artículo 127 de la constitución política y se dictan otras disposiciones», radicado el 20 de julio de 2020 y
publicado en la Gaceta del Congreso No. 629 del 4 de agosto de 2020.

31
 DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado
Con salvamento de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con salvamento de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
Con aclaración de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
Con salvamento de voto

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

32
 SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-127/21

Referencia: Sentencia C-127 de 5 de mayo

de 2021expediente D-13902

Demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 1 (parcial) de la Ley
Orgánica 2029 del 24 de julio de 2020
«Por la cual se interpreta el artículo 388
de la Ley 5ª de 1992, modificado por el
artículo 1 de la Ley 186 de 1995 y el
artículo 7 de la Ley 868 de 2003».

Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Con el mayor respeto frente a las decisiones de la Sala Plena de la Corte

Constitucional, manifiesto los motivos que soportan mi salvamento de voto
respecto de la sentencia C-127 de 2021, mediante la cual se resolvió declarar
INEXEQUIBLE la expresión “podrá incorporar actividades de apoyo
político» contenida en el inciso 3° del artículo 1 de la Ley 2029 de 2020”.

Para adoptar esa decisión, la mayoría de la Sala Plena consideró que por la
prohibición expresa consagrada en el inciso 2° del artículo 127 superior, los
funcionarios de las Unidades de Trabajo Legislativo de los congresistas solo
podrán participar en actividades políticas en las condiciones que para tal fin
consagre una ley estatutaria, la cual hasta la fecha no se ha expedido.

No comparto la anterior consideración que fue realizada en el análisis de la

posible violación de las facultades previstas en el artículo 150-1 de la
Constitución Política dado que el Congreso de la República no desbordó las
competencias interpretativas, si se considera que la disposición acusada se
refirió a “actividades de apoyo político” y no de participación o intervención
en política71.

La decisión adoptada no tuvo en cuenta que el artículo 6º de la Ley 5 de 1992

define las distintas funciones del Congreso y que en el mismo sentido la
sentencia C 172 de 2010, ha subrayado “que la actividad del poder legislativo
abarca distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente;
(ii) legislativa en sentido estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v)
electoral; (vi) administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo. Ha
resaltado la Corporación la importancia que reviste “la regulación de los
aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo
modo que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se
regulan dichas funciones.”

71
Participar en política corresponde a la actividad que se sanciona como falta gravísima en
el artículo 48 la Ley 734 de 2002 y el artículo 60 de la Ley 1952 de 2019- Código General
Disciplinario -este último cuya entrada en vigencia ocurrirá el 1º de julio de 2021-.
33
En mi criterio, las actividades legislativas “de apoyo político”, no hacían
referencia a un mecanismo o sistema de participación en el debate electoral y
por ello no estaban en el supuesto de las causales del artículo 152 CP, respecto
de las cuales se debía requerir una ley estatutaria.

Por lo anterior, considero que era procedente declarar la exequibilidad

condicionada del inciso 3° del artículo 1 de la Ley 2029 de 2020.

De los Honorables Magistrados, con toda consideración,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

34
 SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS MAGISTRADOS
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-127/21

Referencia: Expediente D-13902

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 1° (parcial) de la Ley Orgánica
2029 del 24 de julio de 2020 “por la cual
se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª
de 1992, modificado por el artículo 1° de
la Ley 186 de 1995 y el artículo 7 de la
Ley 868 de 2003”.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, nos permitimos

salvar el voto en relación con el examen adelantado en la sentencia C-127 de
2021, en lo relativo a la supuesta habilitación para que los miembros de las
Unidades de Trabajo Legislativo (en adelante UTL) participen en actividades
y controversias políticas y en el aparente desbordamiento de los límites de las
leyes interpretativas, como fundamentos que condujeron a la Sala Plena a
“[d]eclarar INEXEQUIBLE la expresión ‘podrá incorporar actividades de
apoyo político´ contenida en el inciso 3° del artículo 1° de la Ley 2029 de
2020”. En aras de justificar nuestra posición, expondremos brevemente las
razones que le sirven de apoyo:

1. Como se advierte del contenido de la sentencia C-127 de 2021, la razón

de la decisión es la siguiente: “De la historia legislativa de la norma
impugnada y teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de
cumplir las leyes interpretativas, para [la Corte] es claro que aquella no
responde a la naturaleza jurídica de dicha modalidad de ley, pues, mediante
la disposición acusada, el legislador, so pretexto de interpretar una ley
anterior, reguló una materia determinada (la participación en política de
empleados de la Rama Legislativa del Poder Público, específicamente, los
miembros de las UTL) estableciendo una nueva disposición que, por ende,
genera inseguridad jurídica, e incurrió en un ejercicio indebido de una
competencia constitucional, [pues no se recurrió al auxilio de una ley
estatutaria,] [lo] que debe acarrear, como obvia consecuencia, la
inexequibilidad (parcial) de la norma respectiva”. A diferencia de lo resuelto
por la mayoría de la Sala Plena, en nuestro criterio, el precepto legal acusado
(i) no reguló la participación en política de los miembros de las UTL, (ii) no
incurrió en un exceso en el uso de las leyes interpretativas, ni (iii) generó una
presunta manifestación de inseguridad jurídica, la cual, por el contrario, se
deriva de la decisión judicial adoptada por esta corporación.

2. Las “actividades de apoyo político” a las que se refería el precepto

legal acusado no debieron ser entendidas como un desarrollo del artículo
127 de la Constitución. Aun cuando es cierto que el artículo 127 de la Carta
exige que, en el caso de los empleados públicos que no tienen una prohibición
expresa, debe expedirse una ley estatutaria que establezca las condiciones en
que pueden participar en las actividades de los partidos y movimientos y en
35
las controversias políticas, dicho precepto no resultaba aplicable al caso bajo
examen, al referir, específicamente, a que los funcionarios miembros de las
UTL, en el desarrollo de sus labores, podían realizar “actividades de apoyo
político”.

3. Para entender realmente el debate propuesto resultaba indispensable

partir de la base de que tales funcionarios no tienen un listado concreto de
actividades a su cargo, como sucede con la generalidad de los servidores
públicos, si no que su rol se concreta en prestar un auxilio o contribución para
que los congresistas cumplan una eficiente labor legislativa, tal como lo
dispone el encabezado del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, a través
del precepto legal demandado, se buscaba, precisamente, puntualizar el
alcance de esa atribución general, en el sentido de especificar, mediante una
ley interpretativa del referido artículo del Reglamento, que el ejercicio de las
gestiones de apoyo que se adelantan por dichos funcionarios, no solo
envuelven las acciones vinculadas con la producción normativa, sino que
involucran todas las funciones que les asisten a los congresistas y que se
regulan en el artículo 6° de la misma Ley 5ª de 1992. Por esta razón, en el
inciso 2° del artículo objeto de cuestionamiento, se señala que los funcionarios
miembros de las UTL prestaran apoyo a la labor “legislativa, social, política y
de control de los congresistas”.

4. Tal circunstancia ya había sido advertida por este tribunal en la

sentencia C-172 de 2010, cuyo precedente se omite y se desconoce en el
presente fallo, al señalar que: “las Unidades de Trabajo Legislativo (…)
[tienen] (…) por finalidad aumentar la eficiencia del trabajo desarrollado en
el Congreso[,] así como vincular a la actividad desplegada por los
Congresistas a personas capaces de apoyarlos en sus múltiples labores
políticas, legislativas, técnicas, de comunicación y sociales .”72 De esta
manera, a juicio de la Corte, con la ayuda de los funcionarios miembros de las
UTL, se optimiza el trabajo legislativo y se logra un buen desempeño en sus
debates, en el rol de intermediación y en alcanzar un compromiso técnico e
investigativo que cualifique el cumplimiento de todas y cada una de las
funciones que se cumplen por los congresistas.

5. De lo anterior se deriva que, cuando la norma refería a que los

miembros de las UTL prestan apoyo político, su entendimiento no era el de
una autorización para participar en política (lo que excluía la reserva de ley
estatutaria), sino que se limitaba, como ya lo había advertido la Corte, a
reconocer que tales funcionarios también prestan auxilio a los congresistas en
el cumplimiento y desarrollo de sus funciones políticas, propias e inherentes al
cargo, tales como requerir información, solicitar informes al Gobierno, activar
las garantías de la oposición, intermediar con la sociedad y el electorado,
auxiliar en el trámite de las mociones de censura y de observaciones, etc.

6. Nótese que en ningún momento el precepto legal demandado incluía

una autorización directa para participar en política, para permitir su afiliación
a las actividades de los partidos o movimientos políticos, o para desarrollar
acciones con fines exclusivamente electorales, específicamente la norma
utilizaba el verbo rector “apoyar”, para circunscribir el rol autorizado a las
labores de asistencia que se reconocen a los miembros de las UTL, en el

72
Énfasis por fuera del texto original.
36
desarrollo de las funciones de carácter político que les corresponden a los
congresistas, sin que ello llevara implícito una habilitación o la atribución de
una competencia para desarrollar actividades diferentes, conforme lo impone
el principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 127 de la Constitución.

7. En este sentido, es necesario recordar lo previsto en el artículo 133 del

Texto Superior, según el cual: “Artículo 133. Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal
y público, excepto en los casos que determine la ley. // El elegido es
responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del
cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”73. Por su parte,
en relación con las limitaciones de la participación en política de los
servidores públicas, la Ley 996 de 2005 establece que: “Artículo 41.
Actividad política de los miembros de las corporaciones públicas. No se
aplicará a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular,
las limitaciones contenidas en las disposiciones de este título.”

8. Sobre el particular, al avalar la constitucionalidad de este último

precepto, en la sentencia C-1355 de 2005 la Corte precisó que: “(...) las
exclusiones de las limitaciones son plenamente razonables puesto que sería
desproporcionado restringir la actuación política de los miembros de
corporaciones públicas, cuya labor es principalmente política, a aquellas
formas de participación previstas en el artículo 39 del capítulo III de la
presente ley. No obstante, los funcionarios de las corporaciones públicas no
desarrollan su labor prioritariamente en el campo político. Por tanto, sería
demasiado amplio no limitarle su participación en política a lo señalado en el
capítulo III. Además, sería contrario a la igualdad que, sin existir una
diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás
servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se
les permitiera ampliamente participar en política y a otros no.”74

9. En conclusión, no cabe duda de que la labor de los congresistas es en

esencia de naturaleza política, en el sentido de que cumplen la función de
transformar en normas y en políticas públicas la voluntad popular expresada
en las urnas, en que desempeñan un papel de intermediación con el electorado,
y en que se encuentran habilitados para adelantar labores de examen a la
gestión de la administración. De suerte que no es posible concebir el rol de los
congresistas alejado de la política y, por lo mismo, no era admisible pretender
que sus asesores no puedan apoyarlos en el cumplimiento de esa función de
representación política que ostentan. Por esta razón, consideramos que la
norma legal objeto de pronunciamiento debió ser declarada exequible.

10. No se incurrió en un exceso en el uso de las leyes interpretativas. Tal

como lo advirtió la Corte en la sentencia C-076 de 2007, los límites de la
función legislativa de interpretación se concretan en el respeto de los
parámetros que condicionan el ejercicio de esa atribución, esto es, en la
obligación de expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar el
sentido exacto de las normas oscuras o indeterminadas y, por ende, hacer
posible su fácil entendimiento, con el propósito de lograr la integración en un
solo cuerpo jurídico de la disposición interpretativa junto con el precepto
73
Énfasis por fuera del texto original.
74
Énfasis por fuera del texto original.
37
interpretado. De ahí que, en el desarrollo de esta función, se prohíba establecer
nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo
consagrado en las disposiciones anteriores.

11. El equívoco al que arribó la Corte en la sentencia C-127 de 2021, se

derivó de considerar que la legislación vigente referente a las UTL, “no
contiene ningún tipo de especificaciones relativas a la labor propia de los
miembros de esos grupos de trabajo legislativo, ni al interior del Congreso ni
en las regiones, como tampoco específica nada acerca de la contratación”,
cuando conforme con el Reglamento del Congreso, específicamente en el
artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, por una parte, sí señala cuál es la labor de
los funcionarios miembros de las UTL, al disponer que están previstos “para
el logro de una eficiente labor legislativa”, esto es, para apoyar las labores
que desempeñan los congresistas, y así lo interpretó la Corte en la sentencia C-
172 de 2010; y, por la otra, se fija que su designación se hará a través de la
figura del libre nombramiento y remoción, aspecto que fue desarrollado por
este tribunal en la sentencia C-124 de 2004.

12. De esta manera, no admitía reparo la decisión de haber recurrido al

auxilio de las leyes interpretativas, cuando se constata que su uso se dirigía a
determinar de manera concreta el sentido del citado artículo 388 de la Ley 5ª
de 1992, en lo referente a la competencia general de colaborar para desarrollar
una eficiente labor legislativa, ya que esta última podía entenderse solo como
el apoyo a la producción normativa, y no el soporte al desarrollo de sus
labores de representación política. La interpretación propuesta, por lo demás,
acogía textualmente lo dispuesto por la Corte en la citada sentencia C-172 de
2010.

13. No existía inseguridad jurídica en la norma demandada, la cual,

por el contrario, se deriva de la decisión adoptada por la Corte. La
conclusión a la que llega la Sala Plena de este tribunal en la sentencia de la
cual nos apartamos, además de desconocer la realidad de un empleado cuyas
actividades son especiales por el tipo de gestión que cumple, conduce a una
contradicción interna respecto de lo previsto en el inciso 2° del artículo 1° de
la propia Ley 2029 de 2020, en la que se específica que los miembros de las
UTL prestan apoyo para una eficiente “labor legislativa, social, política y de
control (…)”75. Nada se dijo en la sentencia C-127 de 2021 sobre la citada
disposición, la cual integraba una unidad normativa con la declarada
inexequible. De este modo, mientras se expulsaba del ordenamiento jurídico
una habilitación específica de apoyo a la actividad política, se conservó una
cláusula general que incluye la misma habilitación, lo que tan solo advierte la
ausencia de claridad en el examen que se adelantó por la Corte.

14. Conforme a lo anterior, dejamos consignado nuestro salvamento de voto

respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la sentencia C-127 de
2021.

Fecha ut supra.

75
Énfasis por fuera del texto original.
38
 ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

39
 ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-127/21

Referencia: Expediente D-13902.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad

en contra del artículo 1° (parcial) de la Ley
Orgánica 2029 de 202076.

Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,

expongo las razones que me motivan a aclarar mi voto en la Sentencia C-127
de 2021, aprobada por la Sala Plena en sesión del 5 de mayo de 2021.

Comparto el sentido de la decisión adoptada, que declaró la inexequibilidad

de la expresión “podrá incorporar actividades de apoyo político”. En mi
criterio, la norma excedió las competencias del Legislador, porque introdujo
un nuevo contenido normativo mediante una ley interpretativa. Sin embargo,
ello no implica que el contenido de esa regulación fuera, necesariamente,
contrario a la Constitución.

1. Considero necesario aclarar mi voto, debido a que la sentencia de la

referencia omitió establecer las posibles interpretaciones de la disposición
demandada. Esta cuestión resultaba indispensable para resolver
adecuadamente el problema jurídico planteado, dado que la norma permitía
dos posibles lecturas. Además, la providencia se abstuvo de considerar que la
labor de los funcionarios que prestan sus servicios en las unidades de trabajo
legislativo (UTL) tiene una estrecha relación con las actividades políticas de
los congresistas, de modo que el Legislador podría determinar las condiciones
para su participación política, en los términos previstos por el artículo 127
superior, inciso tercero77.

A continuación, resumiré la decisión de la Sala Plena para, posteriormente,

explicar mis precisiones respecto de su fundamentación.

2. En la Sentencia C-127 de 202178, esta Corporación estudió una demanda de

inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 1° de la Ley Orgánica
2029 de 2020. Para el actor, la expresión “podrá incorporar actividades de
apoyo político”, contenida en la norma acusada, excedió la potestad
interpretativa del Congreso de la República, por cuanto asignó nuevas
funciones a los integrantes de las UTL. En otras palabras, en lugar de
interpretar la Ley 5ª de 1992, la disposición demandada añadió un contenido
normativo que no estaba previsto en la norma interpretada.

76
Por la cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley 186 de
1995 y el artículo 7 de la Ley 868 de 2003.
77
“Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y
controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”.
78
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
40
Asimismo, la demanda sostuvo que se desconocía la reserva de ley estatutaria,
por cuanto corresponde a una norma de dicho rango fijar las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en las que se dará la labor de “apoyo político” de estos
servidores.

3. La Sala analizó la regulación de las UTL y se refirió al contenido de la

prohibición de participación en política de los servidores públicos. En
particular, recordó que existe una restricción particular de este derecho
respecto de algunos de ellos79, mientras que, para los demás, la Constitución
atribuye a la ley estatutaria la facultad de establecer las condiciones en las que
podrían ejercer dicha participación.

También, la providencia se refirió a las reglas jurisprudenciales que establecen

que, cuando se desarrolla la facultad interpretativa, “no le est[á] permitido al
[L]egislador establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas
o adiciones a lo consagrado en las leyes anteriores”80.

4. Al estudiar la norma demandada, la Sala Plena concluyó que el Congreso de

la República se extralimitó en el ejercicio de la atribución prevista en el
numeral 1° del artículo 150 de la Constitución 81. En efecto, consideró que la
disposición acusada “habilita a los funcionarios de las UTL a participación
en actividades y controversias políticas” y, por lo tanto, introdujo un nuevo
mandato que sobrepasa las competencias conferidas al Congreso para dictar
leyes interpretativas.

5. Estoy de acuerdo con la decisión de declarar inexequible la disposición

parcialmente demandada, por cuanto estimo que el Legislador excedió sus
facultades en este tipo de leyes e introdujo un elemento nuevo a la norma
objeto de interpretación. Sin embargo, como lo expuse anteriormente, estimo
necesario aclarar mi voto, dado que:

(i) La sentencia omitió establecer el alcance de la disposición demandada, el

cual resultaba indispensable porque existen dos posibles lecturas de la
expresión “actividades de apoyo político”. Así, además de la interpretación
adoptada por este fallo, podría entenderse que se trata de labores de asistencia
a las funciones propias de los congresistas, sin que ellas impliquen
proselitismo o participación en política; y,

(ii) La decisión pasó por alto que la actividad de los servidores que trabajan en
las UTL implica, en muchos casos, el apoyo en diversas funciones de carácter
político. En este sentido, el Legislador podría determinar las condiciones para
su participación política, en los términos establecidos por el artículo 127
superior;

A continuación, presentaré los argumentos que sustentan mi aclaración de

voto.
79
Según el artículo 127 superior: “A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los
órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio”.
80
Sentencia C-127 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
81
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.
Interpretar, reformar y derogar las leyes”.
41
Primer asunto: La delimitación del alcance de la disposición demandada
resultaba necesaria para estudiar su constitucionalidad. Dicho análisis se
requería porque la expresión “actividades de apoyo político” puede implicar
el ejercicio de funciones que no se relacionan con proselitismo o
controversias políticas de partidos y movimientos

6. De conformidad con los artículos 243 superior, 48 de la Ley 270 de 1996 y

21 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha concluido que es
competente para definir el alcance y los efectos de sus sentencias 82. El primero
de estos aspectos es necesario para realizar un juicio adecuado de
constitucionalidad porque permite delimitar el contenido normativo que la
Corte analiza, dentro del marco de posibles interpretaciones que una misma
disposición puede tener.

En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre los

conceptos de norma y disposición83. Así, ha sostenido que “de una misma
disposición jurídica, esto es, del texto de la regla correspondiente, pueden
derivarse diferentes contenidos normativos que pueden tener significados
diversos e incluso divergentes”84.

7. En la Sentencia C-127 de 2021, la Sala asumió que la expresión

“actividades de apoyo político” tenía una lectura unívoca. Sin embargo, en mi
criterio, podía interpretarse en dos sentidos: (i) permitir la participación en
política de los servidores públicos vinculados a las UTL; o (ii) avalar que
dichos funcionarios desempeñen labores relacionadas con las atribuciones y
competencias políticas del Congreso de la República, tales como las citaciones
a funcionarios y debates de control político85.

Aunque el fallo acoge la primera interpretación, estimo que era necesario un

análisis de la segunda lectura, particularmente respecto del cargo por violación
a la reserva de ley estatutaria, expuesto en la demanda. En efecto, si se
entiende que las “actividades de apoyo político” no implican labores de
proselitismo o intervención en controversias “de tipo partidista o electoral”86,
se concluiría que el Legislador no requería tramitar una ley estatutaria para
dicho propósito.

8. En otras palabras, bajo la segunda interpretación, no se vulnera la reserva de

ley estatutaria porque dicha norma debe regular las condiciones para que los
servidores públicos intervengan en “las actividades de los partidos y
movimientos y en las controversias políticas”. Así las cosas, el apoyo que los
funcionarios de las UTL podrían brindar en asuntos como, por ejemplo, el
ejercicio del control político, no estaría dentro del ámbito que debe ser objeto
de regulación mediante una norma de rango estatutario.

82
Véanse, entre otras, las Sentencias C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-113 de 1993, M.P.
Jorge Arango Mejía.
83
Sentencias C-156 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-502 de 2012, M.P. Adriana María Guillén
Arango; C-038 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y C-1046 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
84
Sentencia C-054 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
85
Esta interpretación fue planteada por el Departamento Administrativo de la Función Pública en su
intervención ciudadana en el presente proceso.
86
Sentencia C-794 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
42
Sin embargo, la disposición acusada resultaba, en todo caso, inconstitucional.
Como lo indiqué anteriormente, el Legislador excedió la competencia
otorgada para expedir normas interpretativas. Así, aunque el precepto
analizado admitía dos lecturas distintas, en ambos eventos se trataba de la
incorporación de un contenido normativo nuevo e independiente, que no podía
agregarse mediante una ley interpretativa.

9. En síntesis, la sentencia omitió establecer las posibles interpretaciones de la

disposición demandada. Aquella permitía dos lecturas, una de las cuales no
implicaba, necesariamente, la violación de la reserva de ley estatutaria. De
este modo, la Corte debió establecer los sentidos en que podía entenderse la
expresión demandada, porque uno de ellos no se enmarcaría en el concepto de
participación en controversias políticas, en los términos del artículo 127
superior. Pese a ello, la norma resultaba inconstitucional, porque el Legislador
desbordó sus competencias de interpretación legislativa (art. 150, numeral 1°).

Segundo asunto: La sentencia debió valorar que la actividad de los

servidores que trabajan en las UTL puede implicar, en muchos casos, el
apoyo en diversas funciones de carácter político. En este sentido, el
Legislador podría determinar las condiciones para su participación política,
en los términos establecidos por el artículo 127 superior

10. De otra parte, la providencia se abstuvo de considerar que el ejercicio de

las funciones de los servidores públicos vinculados a las UTL puede
involucrar la asistencia a los congresistas en múltiples escenarios, dentro de
los que se encuentran funciones de carácter político.

En efecto, como lo establece el artículo 114 superior, además de la

competencia legislativa y de reforma a la Constitución, corresponde al
Congreso “ejercer control político sobre el gobierno y la administración”.
Además, la Corte ha destacado que los miembros de corporaciones públicas
(entre los que se incluye a senadores y representantes a la Cámara)
desempeñan una función que es “principalmente política”87. Así, es claro que
el Congreso, como máximo órgano de representación popular, ejerce
atribuciones que se relacionan con actividades y controversias políticas, entre
las que se encuentran aquellas que corresponden a partidos y movimientos.

En este contexto, el Congreso podría habilitar legalmente a los servidores que

se desempeñan en las UTL para que ofrezcan su asistencia en las distintas
labores de naturaleza política que desarrollan los congresistas. Ello, en mi
criterio, no desconocería la prohibición establecida para los servidores
públicos en el artículo 127 superior.

11. Indudablemente, en el desarrollo de estas funciones políticas, los

congresistas requieren el apoyo de los miembros de las UTL. En ese
entendido, la Sentencia C-127 de 2021 debió considerar esta circunstancia en
el estudio de constitucionalidad. En concreto, era necesario evaluar las
circunstancias particulares de estos servidores al momento de analizar el
alcance de la prohibición constitucional de participación en política.

87
Sentencia C-1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
43
12. De igual modo, la providencia debió enfatizar en que el Legislador tiene la
potestad de regular la participación en controversias políticas de los miembros
de las UTL a través de una ley estatutaria. Sin embargo, estimo que no se
requiere una norma de ese rango para habilitar la posibilidad de que estos
servidores asistan a los congresistas en el desarrollo de sus funciones de
contenido político. En contraste, sí sería necesario una disposición estatutaria
para permitirles su intervención en campañas electorales, actividades de
proselitismo o controversias propias de partidos y movimientos electorales, en
los términos señalados por la jurisprudencia constitucional.

13. En consecuencia, comparto la decisión de declarar inexequible el

segmento normativo demandado por exceder el ámbito de competencia de las
leyes interpretativas. No obstante, considero que resultaba indispensable
abordar los asuntos que expresé anteriormente, dado que: (i) la expresión
“actividades de apoyo político” admitía más de una interpretación 88; y, (ii) era
necesario considerar las circunstancias particulares de los servidores
vinculados a las UTL y enfatizar en que su participación política puede
regularse de conformidad con el artículo 127 superior.

De esta manera, dejo expresas mis razones para aclarar el voto a la Sentencia
C-127 de 2021, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Fecha ut supra,

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

88
La ausencia de este análisis pudo afectar, por ejemplo, el estudio respecto de la vulneración a la reserva de
ley estatutaria.
44