Sentencia C-543/13

Referencia: expediente D-9475

Demanda de inconstitucionalidad contra el

parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437
de 2011 (Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo); el artículo 70 (parcial) de la
Ley 1530 de 2012; los numerales 1, 4, y el
parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de
2012.

Actor: Mauricio Fernando Rodríguez

Tamayo.

Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge

Iván Palacio Palacio -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas
Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,

1 ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Mauricio

Fernando Rodríguez Tamayo, demandó el parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley
1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo); el artículo 70 (parcial) de la Ley 1530 de 2012; los numerales
1, 4, y el parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012.

Mediante auto del 7 de febrero de 2013, el Magistrado Sustanciador admitió la

demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención
ciudadana, y comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República, al Congreso de la República, al Consejo de Estado, a los Ministerios
del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Minas
 2

y Energía, y al Director del Departamento Nacional de Planeación, para que

expresaran lo que estimaran conveniente. Además, invitó al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, al Instituto Colombiano de Derecho
Disciplinario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de
Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, Javeriana, Sergio
Arboleda, Externado de Colombia, del Rosario, Pontificia Bolivariana, y del
Sinú –Seccional Montería-, con el mismo fin.

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y

previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.

2 LA DEMANDA

2.1 NORMA DEMANDADA

A continuación se subrayan los apartes de las normas demandadas:

“LEY 1437 DE 2011

(Enero 18)

Diario Oficial 47.956 del 18 de enero de 2011

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo
(…)

…Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El

trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las
siguientes reglas:

Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no

se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables,
así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de
embargo de estos recursos será falta disciplinaria…

LEY 1530 DE 2012

(Mayo 17)

Diario Oficial 48.433 del 17 de mayo de 2012

Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema

General de Regalías.
 3

(…)

Artículo 70. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de

Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas en el
presupuesto del Sistema. Las decisiones de la autoridad judicial que
contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán incurrir al
funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin
perjuicio de la Responsabilidad Fiscal…

LEY 1564 DE 2012

(Julio 12)

Diario Oficial 48.489 del 12 de julio de 2012

Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se

dictan otras disposiciones.
(…)

Artículo 594. Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución

Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:

1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto

general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del
sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad
social.

(…)

4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación,

salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos
celebrados en desarrollo de las mismas.
(…)

Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar

órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en
que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su
carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el
fundamento legal para su procedencia.
 4

Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza

inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la
procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo,
se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la
naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad
destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la
autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de
la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de
inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá
pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de
envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal
a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el
destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la
medida cautelar.

En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la

medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero
congelando los recursos en una cuenta especial que devengue
intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual
se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas
retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando
cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al
proceso que así lo ordene…”

2.2 LA DEMANDA

El ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, considera que las

disposiciones acusadas vulneran los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7, y 229
Superiores. Al respecto, señala lo siguiente:

2.2.1 Frente al parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011,

señala que el legislador al otorgarle el carácter de inembargable al monto
asignado en los presupuestos de las entidades públicas para el pago de
sentencias y conciliaciones como también a los recursos que integran el
nuevo Fondo de Contingencias, le confirió a la administración una
protección injustificada de sus bienes y recursos en desmedro directo de
los legítimos derechos de los particulares, quienes a la luz de esta
disposición no podrán afectar con medidas cautelares los dineros que
integran el presupuesto de dichas entidades ni tampoco los que pertenecen
al Fondo de Contingencias, cuando son dineros dispuestos, precisamente,
para cubrir obligaciones de tipo judicial.

Aunado a lo anterior, reprocha que cuando un proceso ejecutivo se dirige

contra un particular por incumplimiento de sus obligaciones económicas,
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su patrimonio puede ser perseguido para obtener el pago de lo debido,

mientras que la administración puede ser perseguida con este mismo
propósito pero contando con privilegios que no son predicables frente a los
particulares. Por esta razón, considera que la disposición demandada
contiene un trato desigual en consideración a la calidad del acreedor. En
particular, considera que la sola naturaleza pública de una entidad no es
suficiente para reducir la prenda general de garantía respecto de los
acreedores, lo cual, constituye un trato discriminatorio hacia los deudores
del Estado.

También, considera que se compromete el derecho al debido proceso,

teniendo en cuenta que si los titulares de créditos judiciales no pueden
embargar dichas cuentas se compromete el cumplimiento de las sentencias
judiciales. Adicional a lo anterior, sostiene, se transgrede la disposición que
establece el deber de todas las personas de colaborar con el buen
funcionamiento de la administración de justicia porque cuando la norma
demandada establece la imposibilidad de decretar medidas cautelares sobre
recursos presupuestados para el pago de sentencias y conciliaciones
judiciales, promueve que muchos procesos ejecutivos sigan activos en la
rama judicial hasta tanto existan recursos para satisfacer las obligaciones
incumplidas. Lo anterior, en su sentir, impide el acceso efectivo a la justicia
porque si bien puede iniciarse el proceso ejecutivo, dicha actuación será
meramente formal porque no existirá certeza acerca del pago efectivo de la
obligación.

2.2.2 Ahora bien, frente al artículo 70 (parcial) de la Ley 1530 de 2012,

sostiene que el legislador al otorgar el carácter de inembargables a todos los
recursos económicos que integran el Sistema General de Regalías, se
abstuvo de proteger los bienes y derechos de los acreedores de la
administración territorial estableciendo una protección patrimonial
injustificada a favor de la administración en desmedro de los derechos
legítimos de los particulares. En este respecto, sostiene que si una entidad
territorial del orden municipal o departamental suscribe un contrato con un
particular para la prestación de servicios financiables con los recursos
económicos del Sistema General de Regalías y ésta se abstiene de cumplir
sus obligaciones económicas, los acreedores no podrán hacer efectivo el
cobro de su prestación porque la norma prohíbe de manera absoluta la
medida de embargo sobre estos recursos.

Por otra parte, con base en los mismos argumentos expuestos para
estructurar el cargo de igualdad del parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley
1437 de 2011, ataca el desconocimiento de este precepto por establecer un
trato desigual injustificado entre el Estado en su calidad de acreedor y los
particulares cuando son deudores de éste.
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También, sostiene que se desconoce el artículo 58 Superior porque si los

recursos del Sistema General de Regalías no pueden afectarse mediante la
figura de la medida cautelar, se desprotege al particular que tiene un título
ejecutivo exigible en contra de la administración y derivado,
principalmente, de un contrato estatal. Además de los argumentos
expuestos para explicar la vulneración del artículo 95-7 del precepto 195 de
la ley 1437, agrega que el artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, habilita a las
entidades públicas para dilatar el cumplimiento de las providencias
judiciales en razón a la inembargabilidad de dichos recursos. Similares
argumentos se presentaron para explicar el desconocimiento del artículo
229 de la Constitución de la norma demandada respecto del precepto del
nuevo Código de Procedimiento Administrativo.

Finalmente, indica, la expresión del inciso segundo del artículo 70 de la

Ley 1530 de 2012 “sin perjuicio de la responsabilidad fiscal” desconoce el
artículo 267 de la Constitución, ya que los jueces de la República en ningún
caso, ejercen gestión fiscal, pues ellos ejecutan sólo funciones judiciales y
excepcionalmente algunas de orden administrativo. Por ello, resulta
contraria a la Constitución la responsabilidad fiscal que el Congreso de la
República les atribuyó en el aparte demandado.

2.2.3 Acerca de la inconstitucionalidad alegada frente a los numerales 1, 4 y

el parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del
Proceso) sostiene que cuando el Estado es condenado al pago de
obligaciones judiciales (sentencias, transacciones, conciliaciones y otras
providencias), reconoce derechos laborales en actos administrativos y/o se
obliga con la celebración de contratos estatales que constituyen títulos
ejecutivos, tiene la obligación constitucional de satisfacer dichos créditos.
Sin embargo, sostiene, la restricción establecida en la norma acusada
consagra una protección patrimonial injustificada a favor de la
administración, en desmedro de los legítimos derechos de los particulares,
quienes no pueden afectar con medidas cautelares los dineros que integran
el Presupuesto General de la Nación y el de las entidades territoriales,
incluyendo las cuentas que administran los recursos del Sistema de
Seguridad Social, Sistema General de Participaciones y de Regalías.

Advierte que la Corte ha mantenido una línea jurisprudencial acerca de la

posibilidad de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación
para el pago de títulos ejecutivos derivados de (i) sentencias y
conciliaciones judiciales; (ii) créditos laborales que consten en actos
administrativos; y (iii) otro tipo de títulos válidos.
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Con respecto a la vulneración de los artículos 13, 29, 58, y 95-7 de la

Constitución, presenta los mismos argumentos que utilizó para estructurar
los cargos anteriormente referidos.

Ahora, acerca del desconocimiento del artículo 229 Superior, sostiene que
existe una limitación del derecho a acceder a la administración de justicia
porque si bien puede iniciarse el proceso ejecutivo, en la mayoría de los
casos no podrá hacerse efectiva la obligación incumplida ante la
imposibilidad de embargar los dineros con los cuales se cancelan esas
mismas obligaciones de tipo judicial, laboral o contractual, con excepción
del numeral 4 del precepto acusado.

Finalmente, manifiesta, el parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de

2012, vulnera los artículos 113 y 116 Superiores, pues, le otorga a los
particulares o servidores públicos atribuciones para que decidan cuándo
cumplen o no las órdenes judiciales de embargo. Al respecto, aduce, el
procedimiento civil prevé otros mecanismos procesales para que dentro del
juicio ejecutivo y salvaguardando el derecho de defensa del ejecutante, se
planteen y decidan incidentes de inembargabilidad.

3 INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO

3.1 Ministerio de Justicia y del Derecho

El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderada, intervino

dentro del presente proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, en los siguientes términos:

3.1.1Las disposiciones objeto de reproche son producto de la facultad de

libertad de configuración legislativa en los términos del artículo 63
Superior, según el cual el legislador tiene una potestad discrecional para
expedir las normas sobre la inembargabilidad de los bienes del Estado. No
obstante, dicho ejercicio no puede entenderse como absoluto. En este
respecto, explicó, la Corte Constitucional ha consagrado varias reglas sobre
las excepciones que debe regir el principio de inembargabilidad de los
bienes públicos. Bajo esta perspectiva, considera, las excepciones al
principio de inembargabilidad que se desarrollan en la línea jurisprudencial
de la Corte, deben ser aplicadas por los operadores jurídicos en los casos
concretos cuando estén aplicando los apartes de las normas acusadas para
no alterar el sentido y alcance otorgado por la Corte Constitucional sobre el
tema. Bajo esta perspectiva, sostiene que no está en discusión la potestad
del legislador para adoptar como criterio general dentro del ordenamiento
jurídico la inembargabilidad de los bienes públicos ni tampoco las
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limitaciones y excepciones que operan frente a esta categoría establecidas

por la jurisprudencia constitucional.

3.1.2Sobre este último punto, comenta, la Corte Constitucional ha sostenido con

claridad que las normas que establecen la inembargabilidad de bienes
públicos deben interpretarse en armonía con los principios constitucionales
y derechos fundamentales de las personas, como la dignidad humana, la
seguridad jurídica, la propiedad y el acceso a la administración de justicia.
Sobre el punto, recuerda las excepciones al principio de inembargabilidad,
así:

(i) La primera excepción está referida a las obligaciones de naturaleza

laboral y a la obligación que tiene el Estado de garantizar el derecho
al trabajo en condiciones justas y dignas.

(ii) La segunda excepción está relacionada con la obligación del Estado

de garantizar la seguridad jurídica, respetando y pagando lo
establecido en las sentencias judiciales dentro de los términos
previstos en cada caso concreto por el ordenamiento jurídico como
también permitiendo la efectividad de las acciones ejecutivas
promovidas en su contra. Esta excepción depende principalmente de
la posibilidad de decretar medidas cautelares de embargo de bienes
públicos si previamente se ha intentado su cumplimiento dentro del
término pactado para satisfacer la obligación sin obtener un
resultado positivo.

(iii) La tercera excepción se encuentra relacionada con los títulos

ejecutivos en los cuales el Estado es deudor de una obligación clara,
expresa y actualmente exigible.

(iv) Además, indica, la Corte Constitucional ha establecido que incluso

las excepciones relacionadas son aplicables a los recursos del
Sistema General de Participaciones “…siempre y cuando las
obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las
actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP
(educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”

3.1.3 De acuerdo con lo expuesto, considera que la doctrina constitucional

vigente y las reglas jurisprudenciales que limitan el principio de
inembargabilidad de los bienes públicos, son igualmente aplicables a las
normas acusadas por el actor, sin que pueda predicarse la
inconstitucionalidad de las mismas sólo porque el legislador no estableció
dichas excepciones de manera expresa.
 9

3.1.4Agregado a lo anterior, sostiene que aunque el accionante señala que en la

última etapa del trámite legislativo de las disposiciones acusadas, se
eliminó una referencia expresa a las reglas de excepción al principio de
inembargabilidad, no implica que éstas hayan desaparecido o se hubieren
desconocido ni tampoco que por esta razón no sean aplicables en el
ordenamiento jurídico, por cuanto al ser subreglas de interpretación
constitucional tienen que ser observadas por los operadores jurídicos en la
resolución de cada caso concreto.

3.1.5Por esta razón, considera que el legislador reconoce y acepta de forma

tácita la existencia de las excepciones al principio de inembargabilidad; aún
más, resalta que una de las disposiciones normativas acusadas, artículo 594
de la Ley 1564 de 2012, establece expresamente que el funcionario que
decrete el embargo sobre un bien público legalmente inembargable, tiene el
deber de invocar la causal legal para su procedencia, lo cual, en su sentir,
no tiene otro fundamento sino la propia Constitución interpretada por el
órgano competente a través de sus providencias, autoridad que hace
referencia a las excepciones del principio de inembargabilidad de bienes
públicos.

3.1.6Por lo expuesto, solicita se declare la exequibilidad de los apartes

normativos acusados.

3.2 Ministerio del Interior

El Ministerio del Interior, a través de apoderado, intervino dentro del

presente proceso para solicitarle a esta Corporación se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en
caso de que ésta no prospere, para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.

3.2.1Para iniciar, refieren que la demanda presentada no desarrolla un concepto

de la violación, lo cual le impide a la Corte realizar un juicio de
constitucionalidad sobre los apartes normativos demandados. Así,
considera que la exposición del demandante no es objetiva y, en cambio, se
limita a realizar apreciaciones personales que restan certeza a los cargos
que pretende estructurar. Enfatiza que la formulación de los cargos de
inconstitucionalidad son insuficientes por carecer de carga argumentativa y,
en su lugar, tan solo evidencian una apreciación de los textos demandados
pero no en clave de la categoría del Estado Social de Derecho ni de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.

3.2.2Ahora, en caso de que el anterior argumento no sea acogido, presenta los

siguientes argumentos a favor de la declaratoria de exequibilidad:
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3.2.2.1 Con respecto a los cargos de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2

del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) por desconocer los
artículos 2, 13, 29, 58, 95-7 y 229 Superiores, explica que la pretensión del
legislador es prevenir que en los procesos judiciales que se promueven en
contra de las entidades públicas, una vez la demanda sea admitida y se libre
el respectivo mandamiento de pago, proceda el embargo inmediato de los
recursos de la entidad. Para el efecto, indica, el artículo 195 de la Ley 1437
de 2011, establece el procedimiento que debe seguirse antes de ejecutar a la
entidad por el no pago de la obligación a su cargo.

3.2.2.2 Frente a los cargos formulados en contra del artículo 70 de la Ley 1530
de 2012 por desconocer los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7, 229 y 267 de la
Constitución, como también en contra del artículo 594 de la Ley 1564 de
2012, por desconocer los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7 y 229 Superiores,
sostiene que los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, de
conformidad con la normativa y con reiterados pronunciamientos del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional tienen el carácter de
inembargables.

Además, explica, los recursos del sistema general de participaciones -SGP-

que gira la Nación a las entidades territoriales para que sean invertidos en
los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico,
conocidos como transferencias, tienen protección legal y constitucional, y
también son inembargables.

3.2.3 En definitiva, solicita se declare la exequibilidad de los apartes

demandados.

3.3 Ministerio de Hacienda

El Ministerio de Hacienda, a través de apoderado, rindió concepto dentro

del presente proceso de constitucionalidad para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en los siguientes
argumentos:

3.3.1 En primer lugar, refiere que la demanda presenta deficiencias

argumentativas que le impiden a la Corte pronunciarse de fondo sobre las
normas parcialmente acusadas, en particular, sostiene que el actor no
desarrolla un concepto de la violación, toda vez que su reproche parte de
premisas que no contemplan los preceptos demandados y en cambio, recae
sobre apreciaciones subjetivas. Lo anterior, hace imposible que pueda
 11

realizarse una comparación entre la norma constitucional y el apartado

normativo acusado.

Agrega que el demandante parte de una indebida interpretación de las

normas acusadas, pues no armoniza el conjunto de normas constitucionales
y legales que protegen los recursos de naturaleza pública frente a los
diversos mecanismos jurídicos que garantizan los derechos que tienen los
acreedores que son titulares de créditos a cargo de la Nación.

3.3.2 En segundo lugar, y en caso de que la Corte decida asumir el conocimiento

de fondo del asunto, aboga por la declaratoria de exequibilidad de los
preceptos demandados, aduciendo que:

3.3.2.1 El principio de inembargabilidad está consagrado en el artículo 63 de la

Constitución, a través del cual se habilita al legislador para que determine
los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por
tanto, considera que el demandante se equivoca al afirmar que el legislador
al definir como inembargables unos bienes, establece una protección
patrimonial injustificada a favor de la administración, pues dichas medidas
se encuentran justificadas en el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado Social de Derecho.

3.3.2.2 Sin embargo, advierte, la Corte Constitucional ha manifestado en

diferentes pronunciamientos que el principio de inembargabilidad no es
absoluto, pues en ninguna circunstancia puede obstaculizar la realización
efectiva de los derechos constitucionales como tampoco consentir en que el
Estado desconozca las obligaciones que tiene a su cargo. Por tanto, el
principio de inembargabilidad de los recursos públicos debe conciliarse
con otros principios y garantías tales como el reconocimiento de la
dignidad humana, la efectividad de los derechos, la seguridad jurídica, el
derecho de propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la
vigencia de un orden justo.

3.3.3 En virtud de lo anterior, expone, el legislador desarrolló mecanismos

jurídicos para hacer efectivos los derechos de las partes como por ejemplo,
el dispuesto en los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para cumplir las
sentencias y conciliaciones dentro de las cuales son parte las entidades
públicas.

3.3.4 Indica, en caso de que se impongan condenas a entidades públicas

consistentes en el pago de una suma de dinero, la norma determina que se
deberá dar cumplimiento dentro de un plazo máximo de 10 meses contados
a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. Así mismo, con el fin de
 12

atender de manera oportuna las obligaciones dinerarias contenidas en

providencias judiciales en firme, en el artículo 194 se establece que las
entidades que constituyan una sección del Presupuesto General de la
Nación, deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias, de forma tal
que la entidad pague la condena al beneficiario con cargo a los recursos de
este Fondo. Afirma que estas normas evidencian la intención del legislador
de mantener inembargables recursos que están dispuestos para que el
Estado pueda garantizar el pago de sentencias y conciliaciones a sus
deudores. Por lo tanto, están plenamente justificadas las razones del
legislador para reconocer como inembargables los montos asignados para
sentencias y conciliaciones como los recursos del Fondo de Contingencias.
En consecuencia, la norma del Código de Procedimiento Administrativo
demandada no limita la prenda general de los acreedores, como
equivocadamente lo sostiene el actor; por el contrario, lo único que
pretende es garantizar, mediante unas apropiaciones previas, el pago de
sentencias y obligaciones.

3.3.5 Ahora bien, con respecto a la disposición acusada del Código General del
Proceso, sostiene que ésta ya se había incorporado en normas anteriores
como en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996. Explica que la protección
de los recursos públicos destinados al adecuado funcionamiento del Estado
como a garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social
de Derecho tiene sustento en la facultad otorgada al Congreso en el artículo
63 de la Constitución. Aclara que la inembargabilidad de estos recursos,
bajo ninguna circunstancia impide la satisfacción de créditos u obligaciones
de origen laboral, el pago de sentencias judiciales o el cumplimiento de
títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y
exigible.

3.3.6 Por otra parte, frente a la protección sobre los recursos del Sistema
General de Participaciones, adujo que es la misma norma constitucional la
que define la destinación específica que tienen estos recursos. Además, es
evidente que con la destinación específica se pretende salvaguardar una
fuente cierta de financiación de servicios esenciales como los de salud,
educación, agua potable y saneamiento básico, razón por la cual, estos
rubros no deben afectarse con decisiones judiciales que los desvíen hacia el
pago de acreencias relativas a otros servicios que no sean esenciales.

También advierte que por el solo hecho de que los recursos del Sistema
General de Participaciones sean inembargables, no se propicia una
situación de indefinición de las obligaciones laborales o cualquier otro tipo
de crédito a favor de los administrados, por cuanto las entidades
territoriales cuentan con otros recursos para dar cumplimiento a sus
obligaciones, y además, en el Código de Procedimiento Administrativo y
 13

de lo Contencioso Administrativo, ya se encuentran señalados los criterios

para el pago de dichas acreencias (artículos 192 a 195)

3.3.7 En definitiva, sostiene que la naturaleza de públicos de algunos recursos

no habilita a que las entidades estatales desconozcan el pago de sus
obligaciones, pues a la vez se encuentran en el ordenamiento jurídico
mecanismos que pueden asegurar el pago de obligaciones a cargo de la
Nación o de las entidades territoriales para que se cancelen de manera
ordenada sin que afecten recursos que están destinados por mandato
constitucional o legal al debido funcionamiento del Estado.

3.4 Ministerio de Minas y Energía

El Ministerio de Minas y Energía, a través de apoderado especial, intervino

dentro del presente proceso de constitucionalidad para solicitarle a esta
Corporación se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo
por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la
constitucionalidad de los apartes normativos acusados. Al respecto, expone
los siguientes argumentos:

3.4.1 Frente a la consideración de que la demanda carece de los requisitos

legales y de los que por vía jurisprudencial ha exigido esta Corporación
para realizar un análisis de fondo respecto de las demandas de
inconstitucionalidad formuladas, aduce que el actor tan solo se limita a
enunciar y transcribir las normas que considera vulneradas, sin precisar con
claridad y certeza los argumentos que fundamentan sus pretensiones. En su
opinión, el demandante se limita a dar una lectura superficial a la norma
acusada y a emitir juicios de valor, presentando consideraciones subjetivas
que no permiten confrontar la norma acusada con el texto constitucional
invocado.

3.4.2 Frente al argumento del actor, en el sentido que existe una protección
patrimonial sin fundamento a favor de la administración y en contra de los
administrados porque impide el embargo de los recursos públicos, sostiene
que la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008, ya se había
pronunciado frente a estos temas, dentro de la cual, además se destacó que
el principio de inembargabilidad no es absoluto sino que debe conciliarse
con los demás principios, valores y derechos reconocidos en la
Constitución.

Agrega que las normas acusadas cumplen con la facultad otorgada al

legislador en el artículo 69 Superior acerca de su competencia para
determinar los bienes sobre los cuales es predicable la inembargabilidad,
esto es, los que no constituyen prenda general de garantía frente a los
 14

acreedores y por tanto, no pueden ser sometidos a medidas de embargo y

secuestro cuando se surta un proceso de ejecución contra el Estado.

Además, dice, las normas acusadas se emitieron de conformidad con la

cláusula general de competencia del legislador que establece el artículo 150
de la Carta. En consecuencia, el Congreso se encuentra en libertad para
disponer que los bienes, las rentas y los recursos incorporados en el
Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las
cuentas del Sistema General de Participación, regalías y recursos de la
seguridad social, así como los depósitos de ahorro constituidos en los
establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad
competente, salvo para el pago de créditos alimentarios, son inembargables.

3.4.3 En definitiva, el demandante no realiza una interpretación adecuada de las

normas, y por el contrario, considera que las medidas se encuentran
justificadas para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Agrega, el hecho de que se prohíba el embargo de determinados recursos
no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las obligaciones
subsisten y el procedimiento para el cobro puede realizarse aunque no
proceda la medida cautelar.

3.5 Departamento Nacional de Planeación

El Departamento Nacional del Planeación, a través de la Coordinadora de

Asuntos Judiciales, intervino en el proceso de constitucionalidad de la
referencia para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas:

3.5.1 Aduce que, en principio, ciertos recursos no son embargables como es el

caso de aquellos que tienen un carácter público. Su naturaleza deviene del
principio de inembargabilidad del presupuesto nacional. Aclara que la
medida de embargo, utilizada en los procesos entre particulares, hace parte
de la denominada ejecución forzosa; sin embargo, el legislador ha
considerado necesario determinar un tratamiento especial al Estado cuando
tiene el carácter de deudor. Sobre esta característica, la exoneración
respecto de esta clase de medidas fue vista como una de sus prerrogativas,
por ejemplo, señala que del contenido del artículo 63 de la Constitución se
advierte que la inembargabilidad allí establecida tiende a proteger la
intangibilidad de bienes y servicios prevalentes. A ello se suma, la
capacidad financiera del Estado, el cual estructuralmente no puede
insolventarse. Agregado a lo anterior, refiere, existe otro argumento de
carácter teleológico consistente en evitar que la actividad estatal resulte
afectada o paralizada cediendo frente a una pretensión privada, cuando el
artículo 1 de la Carta establece que el “interés general prevalece sobre el
 15

particular”. En virtud de lo anterior, afirma, en principio el presupuesto

general de la Nación no es garantía para que los particulares, a través de los
jueces, desvirtúen las apropiaciones.

3.5.2 Sin embargo, la normativa denota un esfuerzo para prevenir la mora de la

administración en el pago de sus deudas fijando excepciones a la regla
general de inembargabilidad, por ejemplo, cuando se trata de obligaciones
de origen laboral.

3.5.3 Luego de hacer un recuento sobre los pronunciamientos emitidos por la

Corte Constitucional frente a las excepciones que rigen frente al principio
de inembargabilidad de los recursos públicos, concluye que no se vulneran
los postulados constitucionales que relaciona el actor, entre ellos, el de
acceso a la justicia, por cuanto existen mecanismos adecuados para hacer
valer el crédito.

3.6 Intervención ciudadana

Los ciudadanos Hilda Marcela García Núñez, Vivian Steffany Reinoso

Cantillo, Gina Catalina Camacho Beltrán, Hasbleidy Tatiana Restrepo y
Cristhian Armando Betancourt, intervinieron dentro del presente proceso
para solicitarle a esta Corporación declare la inexequibilidad de los apartes
normativos demandados, con base en los siguientes argumentos:

3.6.1 Frente a los cargos de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2 del

artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, aducen que si bien el Estado se
encuentra en la obligación de proteger los bienes y los derechos de todas
las personas residentes en Colombia, dicha normativa al establecer la regla
de la inembargabilidad mencionada, sólo está afectando el patrimonio de
los ciudadanos, ya que si bien los dineros que hacen parte del presupuesto
de entidades públicas o los que pertenecen al fondo de contingencias están
dispuestos para pagar obligaciones de tipo judicial, según las normas
demandadas son inembargables, lo cual vulnera el derecho que tienen las
personas a que el Estado cumpla con su obligación de pagar una condena.

Lo anterior, constituye una vulneración del derecho a la igualdad entre la

administración y el particular, puesto que cuando un particular es
demandado, éste puede ser forzosamente condenado y sus bienes pueden
ser embargados sin ningún tipo de exoneración, lo cual no sucede frente a
la administración. Por otra parte, afirman, dicho parágrafo permite que las
entidades públicas evadan el cumplimiento de las providencias judiciales,
en razón a la medida de inembargabilidad consagrada a su favor, afectando
con ello el buen funcionamiento de la administración de justicia, ya que al
 16

existir procesos judiciales activos será más difícil culminarlos por falta de
dinero para cumplir con las obligaciones.

3.6.2 Acerca del cargo formulado frente al artículo 70 de la Ley 1530 de 2012
por vulnerar los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7 y 229 de la Constitución,
sostienen que en Colombia la mayoría de obras y bienes se financian con
los dineros obtenidos de las regalías, en consecuencia, cuando un
municipio o departamento decide contratar con un particular y después se
abstiene de pagar sus obligaciones económicas, aunque el acreedor cuente
con un medio para acceder a la justicia por medio de un proceso ejecutivo,
no podrá garantizarse el pago de las obligaciones, pues ante la
imposibilidad de embargar los recursos provenientes de las regalías, las
autoridades podrán pagar cuando ellos lo crean pertinente.

Con respecto a la vulneración del derecho a la igualdad, aduce que ni

siquiera podrán grabarse con medidas cautelares las regalías en los eventos
señalados como excepciones, por ejemplo, para obtener la cancelación de
obligaciones laborales, los estipulados en sentencias judiciales proferidas
de conformidad con el procedimiento administrativo y las obligaciones
contenidas en títulos legalmente válidos que contengan una obligación
clara, expresa y exigible, siempre y cuando haya transcurrido el término
para su exigibilidad. En este sentido, el legislador también debió conferir el
mismo tratamiento a los deudores del Estado.

De otro lado, señalan que también se desconocen los derechos adquiridos,

ya que la disposición acusada reduce ampliamente la prenda general de la
garantía de pago a los acreedores del Estado, sin proveerle los medios para
hacer efectivos sus derechos económicos. Igualmente, frente al precepto
constitucional de colaborar con el buen funcionamiento de la justicia, el
artículo 70 de la Ley 1530 de 2012 no toma en consideración que cuando
los particulares no embargan las regalías van a estar un sinnúmero de
procesos ejecutivos activos, lo que implica la congestión de los despachos
judiciales, el desgaste de la justicia y la dilación de cumplimiento de las
sentencias, quebrantando el buen funcionamiento de la administración de
justicia.

Finalmente, refiere que el artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, vulnera el

artículo 229 de la Carta porque si bien cada ciudadano accede a la justicia
con el fin de que sus derechos sean concedidos y reconocidos, en el caso
particular, aunque a los acreedores del Estado les reconocieran el derecho a
obtener un pago, esta declaración no trascendería más allá de la sentencia
ya que no pueden hacerse efectivos porque los recursos que provienen de
las regalías son inembargables sin que exista una justificación
 17

constitucionalmente válida; circunstancia que abre la posibilidad de crear

entidades irresponsables frente a sus obligaciones económicas.

3.6.3 Acerca de los cargos formulados contra los numerales 1, 4 y el parágrafo

del artículo 596 de la Ley 1564 de 2012, aducen que los particulares no
pueden perseguir en los procesos ejecutivos los dineros que integran los
presupuestos y cuentas de transferencias nacionales de las entidades
públicas. Por tanto, establece un trato desigual, en razón a que tiene un
trato preferente con la administración, pues aunque ésta puede ser
demandada cuenta con privilegios que no tienen los particulares, lo cual
constituye una discriminación de trato.

3.7 Universidad del Sinú

El 11 de abril de 2013, la decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas,

Sociales y de Educación y un docente de derecho público de la Universidad
del Sinú, allegó su concepto dentro del presente proceso de
constitucionalidad, en el cual manifiestan lo siguiente:

3.7.1 Frente a los argumentos que fundamentan la inconstitucionalidad del

parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, sostienen que si bien
la norma protege el patrimonio público de las entidades públicas, omitió
proteger los bienes y los derechos de los acreedores de la administración.
En su sentir, el legislador estableció una protección injustificada a favor de
la administración en desmedro de los ciudadanos, quienes no podrán
afectar con medidas cautelares, los dineros que hagan parte del Fondo de
Contingencias, cuando son dineros dispuestos, precisamente, para cubrir
obligaciones de tipo judicial. Lo anterior, conlleva una vulneración del
derecho al debido proceso, pues tal como lo ha resaltado el Consejo de
Estado, el cumplimiento de las obligaciones contenidas en las sentencias
judiciales hacen parte del núcleo esencial de esta garantía.

También, advierten una vulneración del derecho a la igualdad por cuanto

este precepto establece un trato diferenciado entre los particulares y el
Estado, ya que cuando éste último es demandado habrá recursos sobre los
cuales no será procedente la medida cautelar de embargo.

4 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, estando dentro del término legalmente

previsto, emitió el concepto de su competencia en el cual pide a la Corte
declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, con base en las
siguientes razones:
 18

4.1 Refiere que la medida de inembargabilidad en los términos absolutos

establecidos en la Ley 1437 de 2011 resulta excesiva en relación con la
protección constitucional de los recursos públicos para mantener el
equilibrio fiscal cuando se pretende el cumplimiento efectivo de las
condenas contra las entidades públicas. Además, solicita la conformación
de la unidad normativa del aparte del parágrafo segundo del artículo 195 de
la Ley 1437 con el numeral 2 del mismo artículo por estar intrínsecamente
relacionado con el precepto demandado. En este sentido, solicita que el
Fondo de Contingencias gire efectivamente en un plazo de 10 días a la
entidad obligada los recursos para el pago efectivo del crédito reconocido
judicialmente a su cargo.

En particular, señala que debe consagrarse la inembargabilidad de bienes y

recursos públicos pero no de manera absoluta, esto, en consonancia con la
línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia, según la
cual la procedencia de embargo sobre dichos bienes opera de manera
excepcional cuando las entidades públicas no hubieren respondido a las
obligaciones ejecutoriadas dentro del término establecido en el actual
Código Contencioso Administrativo. Igualmente, considera que, en relación
con la inembargabilidad de los recursos del Fondo de Contingencias, dichos
recursos resultan inembargables sólo cuando los mismos estén destinados al
pago de contingencias judiciales y estén comprometidos en cada proceso o
procedimiento judicial en concreto, hasta que la correspondiente
providencia esté debidamente ejecutoriada a favor de la entidad pública
demandada o en su contra.

Por tanto, solicita a esta Corporación declare la exequibilidad del numeral 2

del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido que el Fondo de
Contingencias girará los recursos a la entidad pública obligada dentro de
los 10 días siguientes a su solicitud para realizar el pago efectivo del crédito
judicialmente reconocido a su costa.

Igualmente, solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado

del parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, bajo el
entendido que dentro de los procesos ejecutivos pertinentes y en los
términos y condiciones señaladas en los artículos 195, numerales 1, 2 y 3; y
297 a 299 de la Ley 1437 de 2011, lo que incluye el término máximo de 10
días con que debe contar el Fondo de Contingencias para girar
efectivamente a la entidad obligada solicitante, debe proceder el embargo
de bienes y recursos de las entidades públicas que han desconocido el pago
efectivo de las obligaciones dinerarias impuestas por los jueces de la
República, una vez transcurridos los términos establecidos en el artículo
195, numerales 1, 2 y 3; y 298 y 299 de la Ley 1437 de 2011, con embargo
a los recursos del presupuesto, en primer lugar, los destinados al pago de
 19

sentencias y obligaciones, y en segundo lugar, sobre los bienes de la

entidad u órgano respectivo.

4.2 Por otra parte, frente a los cargos formulados en contra del artículo 70 de la
Ley 1530 de 2012, considera que en razón a que el Acto Legislativo 5 de
2011, al constituir el Sistema General de Regalías, les dio una destinación
específica, lo procedente es que dichos recursos sólo pueden ser
embargables dentro de los correspondientes procesos ejecutivos y como
consecuencia de obligaciones judiciales que constituyan créditos a cargo de
las entidades públicas, y demás obligaciones claras, expresas y exigibles al
momento de la reclamación y contenidas en los títulos pertinentes a cargo
de tales entidades públicas, con embargo, en primer lugar, de los recursos
del presupuesto destinados a sentencias y conciliaciones, y de no ser
suficientes estos, de los recursos de la destinación específica respectiva, sin
que se puedan afectar con tal medida cautelar, los recursos de las otras
destinaciones.

Ahora, con respecto al aparte acusado del inciso segundo del articulo 70 de
la Ley 1530 de 2012, referente a la responsabilidad fiscal en que pueden
incurrir los jueces por decretar embargos sobre los recursos del Sistema
General de Regalías, considera que es procedente que los jueces no sólo
respondan fiscalmente, cuando decreten medidas de embargo de bienes y
recursos públicos que no se ajusten a los parámetros que rigen la
inembargabilidad de los mismos, lo cual se ajusta a lo prescrito en el
artículo 124 de la Carta Política, donde se ordena al legislador determinar
las responsabilidades de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva, lo cual incluye a los funcionarios judiciales.

4.3 Con respecto a lo establecido en los numerales 1 y 4 del artículo 594 de la

Ley 1564 de 2012, aduce que la inembargabilidad aludida opera dentro de
los procesos que conoce la jurisdicción ordinaria, por estar contemplada
dentro del Código General del Proceso, y recae sobre dos tipos de bienes y
recursos públicos, a saber: (i) los de disposición general, tales como los
bienes, rentas y los recursos incorporados en el presupuesto general de la
Nación y de las entidades territoriales; y (ii) los recursos del Sistema
General de Participación, del Sistema General de Regalías y los destinados
a la Seguridad Social.

Sostiene que la Ley 1564 de 2012, al desarrollar la inembargabilidad objeto

del presente análisis con carácter absoluto, no previó ningún mecanismo
procedimental dentro de los procesos ejecutivos para el caso de las
excepciones, razón por la cual debe aplicarse lo que opera para el caso de
las excepciones a la inembargabilidad de bienes y recursos de las entidades
públicas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los
 20

términos ya analizados, en virtud del principio de remisión normativa

contemplado en el artículo 12 del Código General del Proceso para suplir
vacíos y deficiencias procesales.

Por otra parte, frente al parágrafo del mismo artículo 594 de la ley 1564,
considera que vulnera el principio de separación funcional del poder
público porque autoriza a los particulares y a las autoridades
administrativas a desconocer las órdenes judiciales. A su parecer, se trata de
una medida que desconoce el principio constitucional de la separación
funcional del poder público. En primer lugar, porque deja en manos de
alguien ajeno al proceso la posibilidad de controvertir las órdenes
impartidas por la administración de justicia, con lo cual puede comprometer
la eficiente administración de justicia y el acceso a la misma como derecho
fundamental que le asiste al acreedor del Estado. En segundo lugar, se trata
de una potestad otorgada al destinatario de la orden de embargo, lo cual
abre la posibilidad para que se incurran en conductas contrarias a la
administración de justicia como dilaciones o imposibilidad de ejecuciones
judiciales. En tercer lugar, porque la medida de desacato está diseñada en
unos términos excesivamente cortos en cuanto a la actuación de respuesta
del juez al desacato. Además, aduce, se trata de una medida innecesaria, ya
que dentro de los procesos ejecutivos opera el incidente de desembargo
como una oportunidad para que el juez corrija sus errores, yerros,
desviaciones o intenciones contrarias a la recta administración de justicia.

En consecuencia, solicita que se declare contrario al orden superior lo

correspondiente al procedimiento de desacato previsto, y ajustados al
mismo la obligación de los jueces de motivar en debida forma sus órdenes
de embargo y la manera como se deben cumplir dichas órdenes por parte de
los destinatarios de las mismas.

5 CONSIDERACIONES DE LA CORTE

5.1 COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la

demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra normas contenidas en leyes.

5.2 CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA

DEMANDA.

El Ministerio del Interior solicita a la Corte que se inhiba de emitir un

pronunciamiento de fondo, en razón a que, en su concepto, la demanda de
 21

inconstitucionalidad no desarrolla un concepto de la violación y, en

cambio, se limita a realizar apreciaciones personales que restan certeza a
los cargos que pretende estructurar.

Enfatiza que el reproche constitucional realizado en contra de las normas

demandadas es insuficiente por carecer de carga argumentativa y tan solo
evidencian una apreciación personal de los textos demandados, sin que en
su exposición se haga referencia al Estado Social de Derecho y a las
subreglas jurisprudenciales trazadas por esta Corporación en materia de
inembargabilidad de los recursos y bienes públicos.

Por su parte el Ministerio de Hacienda, asevera que la demanda presenta

deficiencias argumentativas, específicamente, a su parecer, el actor no
desarrolla un concepto de la violación, su reproche parte de premisas que
no contemplan los preceptos demandados y se dedica a presentar
apreciaciones subjetivas, todo lo cual, le impide a la Corte realizar una
comparación de las normas acusadas frente a los preceptos constitucionales
presuntamente vulnerados.

También, considera que el demandante hace una indebida interpretación de

las normas acusadas, por cuanto no armoniza el contenido de las mismas
frente a la protección constitucional y legal de la que son objeto los
recursos de naturaleza pública y, además, en el marco de todos los
mecanismos jurídicos que existen a disposición de los acreedores de la
Nación, como por ejemplo, el dispuesto en los artículos 192 al 195 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Agrega que contrario a lo expuesto por el demandante, el
legislador, a través de las normas demandadas, lo que pretende es asegurar
recursos para garantizar el pago de sentencias y conciliaciones, la
satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral, el pago de
obligaciones claras, expresas y exigibles, y salvaguardar una fuente cierta
de financiación de servicios esenciales como los de salud, educación, agua
potable y saneamiento básico, tratándose de la protección sobre los
recursos del Sistema General de Participaciones.

El Ministerio Minas y Energía, sostiene que la demanda carece de los

requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por esta Corporación para
realizar un análisis de fondo, aduciendo que el actor tan solo se limita a
enunciar y a transcribir las normas que considera vulneradas, sin precisar
con claridad y certeza los argumentos que fundamentan sus pretensiones.
En su opinión, el demandante se limita a dar una lectura superficial a la
norma acusada y a emitir juicios de valor, presentando consideraciones
subjetivas que no permiten confrontar la norma acusada con los preceptos
constitucionales que estima vulnerados.
 22

5.2.1 Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.

5.2.1.1 El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe
contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad 1.
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con
precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.

5.2.1.2 En la sentencia C-1052 de 20012, la Corte precisó las características

que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De
acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la

argumentación que permita al lector comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las que se basa.

El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una

proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida
por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo

constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad.

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza

constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una
norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de
constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente
legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o
consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.

1 “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.”
2 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
 23

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de

todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios
para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance
persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que generen
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

5.2.2 Examen de la aptitud de los cargos formulados

La Sala estima que le asiste razón a los Ministerios del Interior, de

Hacienda, y de Minas y Energía, en que los cargos que formula el
demandante carecen de un concepto de la violación, de certeza y
pertinencia, porque toda su argumentación gira en torno a apreciaciones
subjetivas del contenido de los apartes normativos demandados y en
hipótesis que no se derivan de su texto, sumado a que el demandante parte
de una indebida interpretación de las normas acusadas, pues no armoniza el
conjunto de normas constitucionales y legales que protegen los recursos de
naturaleza pública frente al contenido de las normas atacadas, ni hace
alusión a los diversos mecanismos jurídicos consagrados en la ley a favor
de los acreedores para hacer exigibles sus créditos ante las entidades del
Estado; por lo anterior, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento
de fondo. Las razones que fundamentan esta conclusión son las siguientes:

5.2.2.1 El artículo 63 de la Constitución dispone que “Los bienes de uso

público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables”

A la luz del anterior precepto debe entenderse que además de los bienes
señalados expresamente en éste, el Constituyente le otorgó al legislador la
facultad para determinar, entre otros, los bienes que tienen naturaleza de
inembargables, del cual también se deriva el sustento constitucional del
principio de inembargabilidad presupuestal.

Por su parte, la Corte Constitucional, al fijar el contenido y alcance del

artículo 63 sobre el tema en discusión, ha sostenido que el principio de
inembargabilidad es una garantía que se hace necesario preservar y
defender, con el fin de proteger los recursos financieros del Estado, en
particular, los destinados a cubrir las necesidades esenciales de la
población. Esto, por cuanto si se permitiera el embargo de todos los
recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a una parálisis
financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se
 24

desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al

particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior3.

Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el

principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios,
valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la
dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo.
Éstas son:

(i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de

hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas 4.

(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la

realización de los derechos en ellas contenidos5.

(iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara,
expresa y exigible.6

(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del
SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como
fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos
recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)7

Esta posición ha sido reiterada por la Corporación, sin que haya declarado
la inexequibilidad de las normas referentes a la inembargabilidad de bienes
y recursos públicos8, como lo pretende el actor.

3 Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992. Magistrados Ponentes: Ciro

Angarita Baron y Alejandro Martinez Caballero.
4 C-546 de 1992
5En la sentencia C-354 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), se expuso que aunque el principio general de
inembargabilidad que consagraba la norma acusada resultaba ajustada a la Constitución. Precisó que tratándose
de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos,
deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer
lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los
bienes de las entidades u órganos respectivos.
6 La sentencia C-103 de 1994 (Jorge Arango Mejía), se estableció una segunda excepción a la inembargabilidad
del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto
administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución
después de los diez y ocho (18) meses.
7 C-793 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño
8La línea jurisprudencial que desarrolla lo atinente al principio de inembargabilidad de los bienes y recursos
públicos como sus excepciones está compuesta, principalmente, por las siguientes sentencias: C-546 de 1992, C-
013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-
427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566, C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008 y
C-539 de 2010.
 25

Por todo lo anterior, el demandante se encontraba obligado a explicar, bajo

la óptica de la interpretación del principio de inembargabilidad, porqué en
estos eventos no son aplicables las excepciones al mismo cuando se
encuentran cobijados por los pronunciamientos abstractos de
constitucionalidad sobre la materia y que deben guiar la interpretación de
los operadores jurídicos al resolver los casos concretos en relación con este
principio. La ausencia de este argumento se evidencia en la formulación de
los cargos presentados por el actor, tal y como se verá a continuación.

5.2.2.2 El ciudadano formula el reproche de constitucionalidad contra el

parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 70 (parcial)
de la Ley 1530 de 2012 y los numerales 1 y 4, y el parágrafo del artículo
594 de la Ley 1564 de 2012, en los siguientes términos:

5.2.2.2.1 Vulneración del artículo 2 de la Constitución. El actor sostiene que

se desconoce el deber que tienen las autoridades de proteger a todos los
ciudadanos en sus bienes y derechos “…en tanto por razones motivadas en
la supuesta protección al patrimonio público de las entidades públicas –
que es en definitiva es la finalidad perseguida con el precepto demandado-,
se abstiene de proteger los bienes y derechos de los acreedores de la
Administración, es decir, sin un fundamento constitucional válido, el
Congreso de la República, como autoridad instituida para proteger los
derechos y bienes de todas las personas -incluyendo los particulares-,
establece una protección patrimonial injustificada a favor de la
administración en desmedro de los legítimos derechos de los particulares,
quienes no podrán afectar con medidas cautelares los dineros que hagan
parte del Presupuesto de tales entidades ni tampoco los que pertenecen al
Fondo de Contingencias, cuando son dineros precisamente dispuestos para
cubrir obligaciones de tipo judicial…

La inembargabilidad consagrada en el parágrafo 2 del citado artículo 195,

hace nugatorio la protección que debe prodigar el Estado a sus
ciudadanos y de paso, deja sin respaldo coercitivo el cumplimiento forzado
de las obligaciones declaradas por los jueces de la República…”9

“…En este orden de ideas, cuando el Municipio o el Departamento

suscriben un contrato con un particular para la prestación de servicios
financiables con los recursos económicos del Sistema General de Regalías,
si más tarde, la entidad se abstiene de honrar sus obligaciones
económicas, se aviene a la Constitución, que el acreedor pueda cobrar su
prestación y afectar con medidas de embargo los dineros de ese sistema
para asegurar su pago…

9 Folios 4 y 5
 26

Es decir, los particulares, tendrán que conformarse con esperar el

momento en que el Alcalde o el Gobernador decida pagar una deuda, pues
los dineros que constituyen la prenda general de los acreedores de las
entidades territoriales, resultan hoy altamente limitados por la protección
de inembargabilidad creada por el artículo 70 de la ley 1530 de 2012…”10

“Las autoridades públicas se instituyen para salvaguardar los derechos

fundamentales de las personas. Así, cuando el Estado es condenado al
pago de obligaciones judiciales (sentencias, transacciones, conciliaciones
y otras providencias) o reconoce derechos laborales en actos
administrativos o se obliga con la celebración de contratos estatales, que
generan títulos ejecutivos, tiene la obligación constitucional de garantizar
la satisfacción de esos créditos…

La inembargabilidad consagrada en el numeral 1 del artículo 594 in fine,

hace nugatorio la protección que debe prodigar el Estado a sus
ciudadanos y de paso, deja sin respaldo coercitivo el cumplimiento forzado
de las obligaciones declaradas por los Jueces de la República o por la
propia Administración a través de actos administrativos o con la
celebración de contratos estatales…”11

Los anteriores planteamientos evidencian la ausencia del cumplimiento de

los requisitos de certeza y pertinencia en la formulación del cargo
presentado por el actor, pues, en primer lugar, ante la afirmación del
demandante en el sentido de que la protección al patrimonio público de la
Nación y de las entidades públicas, en desmedro de la garantía de los
derechos de los acreedores de la administración, no tiene una justificación
constitucional válida, se opone el contenido del artículo 63 Superior, el
cual es claro al establecer que el legislador tiene la facultad para determinar
qué bienes, además de los señalados expresamente en la norma, tienen el
carácter de inembargables, sumado a que la jurisprudencia constitucional
ha reconocido que el principio de inembargabilidad tiene por fin asegurar
una “adecuada provisión, administración y manejo de los fondos
necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general
para el cumplimiento de los fines del Estado”. Frente a los anteriores
argumentos, encuentra la Sala que contrario a lo expuesto por el actor,
dicha protección a los bienes y recursos públicos tienen un sustento
constitucional válido, contenidos que no son analizados por el actor.

En segundo lugar, frente a la afirmación del actor, en el sentido de que la

inembargabilidad consagrada en las disposiciones acusadas hace nugatorio
el derecho de los acreedores para hacer efectivo el pago de las obligaciones

10 Folio 15 y 16
11 Folio 22 y 23
 27

declaradas por las autoridades de la República, encuentra la Corte que no

es una hipótesis que pueda derivarse de los apartes normativos acusados,
sumado a que el demandante no explica por qué a pesar de que esta
Corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial reiterada sobre el
principio de inembargabilidad y la necesidad de armonizar este principio
con los derechos, principios y valores constitucionales a través de las
excepciones al mismo, con el fin, precisamente, de garantizar la efectividad
de los derechos de los acreedores de la Nación y de las entidades públicas,
sigue considerando que existe un nivel de desprotección para el pago de
estas obligaciones.

En particular, si se realiza una lectura sistemática del artículo 195 de la Ley

1437 de 2011, en concordancia con sus parágrafos, es posible deducir que
la intención del legislador no es habilitar a las entidades públicas para que
evadan el pago de sus obligaciones económicas, por el contrario, dicha
normativa consagra el trámite para el pago de condenas o conciliaciones 12,
advirtiendo que una vez quede ejecutoriada una providencia que imponga
una condena o apruebe una conciliación, la entidad obligada, en un plazo
máximo de 10 días, debe requerir al Fondo de Contingencias para realizar
el respectivo pago. Además, señala que en caso de que transcurran 10
meses sin haberse efectuado el pago de la obligación o pasados 5 días
desde el recibo de los recursos para el pago efectivo al beneficiario, las

12“Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y
conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya
sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días,
requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago.
2. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el menor
tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la recepción de los recursos.
4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una
conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante,
una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código
o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada
hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas
causarán un interés moratoria a la tasa comercial.
La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los beneficiarios, radica exclusivamente en cada una
de las entidades, sin que implique responsabilidad alguna para las demás entidades que participan en el proceso
de pago de las sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso, las acciones de
repetición a que haya lugar con ocasión de los pagos que se realicen con cargo al Fondo de Contingencias,
deberán ser adelantadas por la entidad condenada.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento necesario con el fin de que se cumplan los
términos para el pago efectivo a los beneficiarios. El incumplimiento a las disposiciones relacionadas con el
reconocimiento de créditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos
acarreará las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar.
Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo
caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos
recursos será falta disciplinaria”
 28

cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio con base en la

tasa comercial.

Tampoco explica el actor porqué ante la inembargabilidad de los recursos

del Fondo de Contingencias y de los rubros destinados al pago de
sentencias condenatorias y conciliaciones, el derecho a reclamar el pago se
hace ilusorio, pues, tal y como lo afirma el Ministerio de Minas y Energía
las obligaciones subsisten y el procedimiento para el cobro puede realizarse
aunque no proceda la medida cautelar.

Agregado a lo anterior, puede observarse que las excepciones consagradas

al principio de inembargabilidad de los recursos y bienes públicos frente al
pago de sentencias condenatorias y conciliaciones siempre ha operado una
vez ha transcurrido un determinado plazo para hacer exigibles estas
obligaciones, luego de su ejecutoria, ante la administración, esto es, no ha
operado como una medida cautelar previa a la presentación de la demanda
contra la Nación o las entidades estatales, circunstancia que tampoco
evidencia el demandante para explicar por qué este evento es diferente y no
le son aplicables las subreglas fijadas por la Corte en este respecto.

En tercer lugar, respecto a que el contenido del artículo 70 (parcial) de la

Ley 1530 de 2012, vulnera el artículo 2 Superior, esta Sala considera que el
cargo carece de certeza y se basa en una hipótesis que no se deriva de la
disposición acusada sino en apreciaciones subjetivas del actor, por cuanto
afirmar que ante la inembargabilidad de los recursos del Sistema General
de Regalías los particulares tendrán que limitarse a que el alcalde o el
gobernador efectúe el pago de una obligación deviene en una opinión
personal, cuando en este respecto existen pronunciamientos emitidos por la
Corte Constitucional a través de los cuales se expuso que mientras dichas
acreencias consten en títulos valores, tengan relación directa con las
actividades específicas a las cuales están destinados dichos recursos y no se
paguen dentro del término fijado de conformidad con las reglas sentadas en
el Código de Procedimiento Administrativo, luego de su exigibilidad,
puede acudirse a la medida de embargo. Además, tampoco explica por qué
ante la existencia de otros mecanismos jurídicos para exigir el cobro de una
obligación, la medida de inembargabilidad contemplada en la norma se
torna en la única idónea para hacer exigible su cumplimiento, como sería el
caso de los ingresos corrientes de libre destinación.

En cuarto lugar, respecto al numeral 1 y 4, y el parágrafo del artículo 594

del nuevo Código General del Proceso, observa esta Sala que no existe un
concepto de la violación, pues el actor no confronta el contenido de las
disposiciones acusadas frente al presunto precepto constitucional
vulnerado, lo cual le impide a esta Corporación adelantar un juicio sobre la
 29

constitucionalidad de los mismos, y en su lugar, tan solo afirma que el

numeral 1 del artículo 594 hace nugatorio el derecho de los ciudadanos de
elevar algún tipo de reclamación con respecto a las obligaciones declaradas
por los jueces o la administración, mediante actos administrativos o de
contratos estatales.

5.2.2.2.2 Vulneración del artículo 13 Superior. Este cargo es sustentado por el

actor en los siguientes términos:

“…cuando un particular incumple una obligación económica puede

ser demandado y forzadamente, por la vía del ejecutivo, se pueden
embargar sus bienes para obtener el pago de lo debido. Y si quien
debe el dinero es la administración, también podrá ser demandada,
pero esta sí contando con privilegios –extraños a los particulares-
que se alejan por completo del amparo prodigado por la
Constitución…

El parágrafo 2 del artículo 195, crea un trato discriminatorio, frente

a los particulares deudores del Estado, pues sin sustento
constitucional, se exceptúa la procedencia de medidas cautelares en
contra de los dineros destinados para el pago de sentencias y
conciliaciones y aquellos que están en el Fondo de
Contingencias…”13

“…el artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, crea un trato

discriminatorio, frente a los particulares deudores del Estado, pues
sin sustento constitucional se exceptúa la procedencia de medidas
cautelares en contra de los dineros que integran el Sistema General
de Regalías…”14

“…Creemos que un test de proporcionalidad, necesariamente,

indicaría el desconocimiento del derecho a la igualdad en el caso
concreto del numeral 1 del artículo 594 in fine, pues el cobro de una
sentencia o conciliación judicial, un acto administrativo que
reconoce un derecho laboral o un crédito contractual, sólo por la
condición de quien la adquiere, no puede originarle tratamientos
diferenciados que en la práctica impidan al acreedor hacer cumplir
la obligación del deudor…

Por otro lado, el numeral 2 del artículo 594 de la ley 1564 de 2012,
viola en forma evidente el artículo 13 de la Constitución Política de
1991, pues allí se permite embargar sólo LOS RECURSOS

13Ver folio 6
14Ver folio 17
 30

MUNICIPALES de las transferencias nacionales que reciban tales

entidades y por créditos contractuales… y tenemos que no opera la
misma regla para los Departamentos u otras entidades territoriales
que se creen…”15

Para la Sala, este cargo no está llamado a prosperar. En efecto, tratándose

de demandas en las que se alega la violación del derecho a la igualdad, lo
primero que debe acreditar el demandante es que dos o más sujetos o
grupos de sujetos se encuentran en la misma situación fáctica, o al menos
en una muy similar, y que por ello respecto de la misma el legislador debe
dispensarles el mismo tratamiento jurídico. Además, la Corte ha explicado
que dado que el legislador puede introducir tratos legales desiguales si
con ello logra conseguir un objetivo constitucionalmente relevante,
siempre y cuando dicho trato dispar resulte proporcionado y sea
razonable, todo cargo que se base en la violación del principio de
igualdad, es decir que denuncie que la norma acusada omite incluir a un
grupo que se encuentra en la misma situación de hecho regulada, “debe
estar acompañado de la fundamentación acerca de la razón por la cual
una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en
contra de un subgrupo de personas”16, es decir un tratamiento desigual
constitucionalmente injustificado, desproporcionado o irrazonable. Esta
argumentación debe orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo
dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida” 17

En particular, con respecto a la comparación que realiza el actor entre los

particulares y la Nación y las entidades estatales para evidenciar que no
existe una justificación constitucional válida que explique la diferencia de
trato en cuanto a la inembargabilidad de ciertos recursos y bienes del
Estado, excepción que no opera cuando el particular es deudor, esta
Corporación ha sido enfática en señalar que:

“…la situación del Estado y de los particulares no puede asimilarse

en lo relativo a la garantía de obligaciones y la posibilidad de
decretar el embargo de bienes y recursos. Por ejemplo, al analizar
una acusación similar en la Sentencia C-566 de 2003, la Corte
sostuvo que ´desde esta perspectiva es claro que en lo que se refiere
a la aplicación de medidas cautelares no resulta comparable el caso
del Estado con el de un particular y que por lo tanto al no

15 Ver folio 25
16 Sentencia C-1052 de 2001. M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
17 Ibidem.
 31

encontrarse en la misma situación de hecho no cabe en principio

considerar vulnerado el derecho a la igualdad´…”18

5.2.2.2.3 Vulneración de los artículos 29 y 95-7 de la Constitución. El

demandante sostiene que “La inconstitucionalidad del parágrafo 2 del
artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, se estructura porque con ese precepto
se impide el efectivo cumplimiento de las sentencias y conciliación
judiciales. En efecto, se establece la inembargabilidad por una parte, de
los montos que integran el rubro presupuestal para el pago de sentencias y
conciliaciones y por otra parte, de los recursos del Fondo de
Contingencias, con lo cual se hará imposible afectar con medidas
cautelares y posteriormente con el embargo y secuestro de esos dineros
destinados, precisamente, para la atención de esas obligaciones. Aquí se
pone seriamente en peligro el derecho al debido proceso, pues como bien
lo resaltó el Consejo de Estado, en la sentencia trascrita, el cumplimiento
de las sentencias judiciales hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental al debido proceso…”19

Frente al desconocimiento del artículo 95-7 de la Constitución, referente al

deber de todas las personas de colaborar con el buen funcionamiento de la
administración de justicia, sostiene que ante la imposibilidad de decretar
medidas cautelares sobre recursos y bienes públicos se incumple con dicho
deber “…porque eso implica que al no poder embargar tales dineros,
muchos procesos ejecutivos se mantendrán activos y vigentes ante la Rama
Judicial hasta tanto existan otros recursos económicos para honrar las
obligaciones incumplidas lo cual no se compadece con la buena
administración de justicia… Por último, la medida legal acusada de ser
contraria a la Constitución, también, premia a las entidades públicas, pues
estas podrán dilatar el cumplimiento de las providencias judiciales, dado
la inembargabilidad consagrada a su favor…”20

Teniendo en cuenta los argumentos presentados por el actor, la Sala estima

que el cargo por vulneración de los artículos 29 y 95-7 de la Carta también
deben ser desestimados por cuanto no existe un concepto de la violación.
En este respecto, el actor tan solo se limita a adscribirle consecuencias a las
normas jurídicas que no se derivan de su contenido, lo cual desvía la
pretensión del actor al plano de los efectos prácticos de los preceptos
acusados. Al afirmar que ante la imposibilidad de embargar los recursos y
bienes públicos “las sentencias serán incumplidas”, “muchos procesos se
mantendrán activos y vigentes hasta que existan otros recursos económicos

18Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas

Hernández
19Ver folio 8
20Ver folios 9 y 10
 32

para el pago de las obligaciones” o que se “premia” a las entidades

públicas para que dilaten el cumplimiento de las providencias judiciales, el
demandante pretende activar la presente acción para que la Corte se
pronuncie respecto a eventos confusos que podrían o no acontecer, lo cual,
a todas luces, escapa a la competencia de esta Corporación.

Además, tampoco explica porqué ante la existencia de otros mecanismos

jurídicos para exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las
entidades territoriales, éstos no son suficientes para garantizar el pago de
las obligaciones contraídas.

5.2.2.2.4 Desconocimiento de los artículos 58 y 229 de la Carta. El ciudadano

sostiene que:

“…En el caso concreto, el Congreso de la República, omitió su deber

ineludible de GARANTIZAR los derechos adquiridos de los deudores
de las entidades públicas, pues al establecer la inembargabilidad en
cita –Par, 2 art. 195-, con una ley, redujo considerablemente la
prenda general de garantía de pago de los acreedores del Estado –
excluyó de medidas cautelares los rubros presupuestales para pago
de sentencias y conciliaciones y aquellos incluidos en el Fondo de
Contingencias., que dejan precisamente desprotegidos a los
particulares que tienen justos títulos ejecutivos exigibles con arreglo
a las leyes vigentes y nada menos que de aquellos de origen
judicial…”21

Frente al acceso a la administración de justicia sostiene que aunque se

garantiza formalmente, en realidad:

“…está LIMITANDO el ejercicio de ese derecho, porque no se produce

una tutela judicial efectiva dado que si bien se puede iniciar el proceso
ejecutivo, en la mayoría de los casos, no podrá hacerse efectiva la
obligación incumplida porque no procederá el embargo contra dineros
con los cuales se pagan esas mismas obligaciones de tipo judicial…”22

Agregó que “…el Legislador, cada vez más tiende a conceder privilegios
de inejecución al Estado, lo que contradice abiertamente los principios y
valores constitucionales insertados en nuestra carta fundamental, pues
aunque no prohíbe en forma general la ejecución contra la
Administración, si le otorga beneficios de inembargabilidad…”23

21Ver folios 8 y 9
22Ver folio 10
23Ver folios 10 y 11
 33

En esta oportunidad, la Sala considera que el cargo tampoco está llamado a

prosperar por falta de los requisitos de certeza y pertinencia. El actor
nuevamente se dedica a presentar hipótesis que no se derivan de los apartes
normativos acusados. De otra parte, esta Corporación ha sostenido que el
principio de inembargabilidad no desconoce el contenido de los derechos
adquiridos ni de las garantías al acceso a la administración de justicia ni de
seguridad jurídica, porque precisamente las excepciones introducidas vía
jurisprudencial lo que pretenden es armonizar estos derechos con la
protección de los recursos públicos24. “Este acople de la jurisprudencia de
ninguna manera supone desconocer el principio de efectividad de los
derechos, en virtud del cual se ha avalado el embargo excepcional de
recursos de las entidades territoriales. De lo que se trata es, simplemente,
de armonizar y conciliar esos principios…”25

5.2.2.2.5 Vulneración del artículo 267 de la Constitución. Para el actor:

“…La inconstitucionalidad se deriva frente a las palabras sin

perjuicio de la responsabilidad fiscal. Y no puede ser de otra forma.
En efecto, el citado aparte del artículo 70 de la ley 1530 de 2012,
vulnera en forma ostensible el artículo 267 de la Constitución Política
de 1991, dado que los jueces no ejercen gestión fiscal.

En efecto, el citado artículo 267 prevé: ´El control fiscal es una

función pública que ejercerá la Contraloría General de la República,
la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación´.
Los jueces de la República, en ningún caso, ejercen gestión fiscal,
pues ellos ejecutan sólo funciones judiciales y excepcionalmente
algunas de orden administrativo, por lo que resulta abiertamente
contrario a la Constitución, la responsabilidad fiscal que le atribuyó
el Congreso de la República a los jueces, en el aparte demandado. La
situación anterior, deja serias dudas sobre la constitucionalidad de
dicho precepto legal…”26

En efecto, el demandante se limita a señalar la norma constitucional que

considera transgredida, sin explicar de qué manera las disposiciones
acusadas riñen con su contenido 27. Lo anterior, implica una omisión del

24 Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas

Hernández.
25 Ibídem
26 Ver folio 21
27 Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue
referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales
que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de
 34

requisito formal establecido en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067

de 1991 referido al señalamiento de las razones por la cuales los textos
demandados desconocen las disposiciones contenidas en la Carta Política.

En virtud de lo anterior, puede afirmarse qua la sola acusación de un

precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores en apariencia
infringidos, no llena las expectativas de procedibilidad del juicio, ya que
resulta relevante y necesario la formulación de por lo menos un cargo
directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que a su vez
permita al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva
y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política.28

5.2.2.2.6 Vulneración artículos 113 y 116 de la Carta. El demandante explica su

reproche en los siguientes términos:

“El parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, reglamenta

un procedimiento para darle cumplimiento a las órdenes de embargo
por parte de los destinatarios de dichos mandatos. Incluso, autorizan
a esos destinatarios para que no cumplan las órdenes e incluso a que
congelen esos recursos. Por su parte el artículo 113 y 116 de la
Constitución Política de 1991, se ocupa de señalar la separación de
los poderes y funciones y en la materia, determina cuál es la función
judicial y a través de quienes se ejerce. Pues bien…el citado
parágrafo del artículo 594, autoriza a quienes deben cumplir
embargos a no cumplir esos mandatos y va más allá pues les permite
incluso congelar los recursos embargados, lo que creemos desborda
por completo el rol de los particulares o de la propia
Administración de justicia, pues en la práctica se les atribuye la
facultas de DESCONOCER las órdenes de embargo decretadas por
una autoridad judicial…”29

La Sala estima que el demandante se dedica a realizar una lectura parcial

del parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, y luego le otorga un
alcance que no tiene. Para iniciar, el actor afirma que la norma autoriza a
los destinatarios a incumplir las órdenes de embargo y que incluso pueden

realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el

actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones
constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos
el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la
disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que
precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
28 Sentencia C-380 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
29Ver folios 33 y 34
 35

llegar a congelar dichos recursos. No obstante, el actor no cuenta que el

parágrafo del artículo 594 establece que los funcionarios judiciales o
administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre
recursos inembargables y que en el evento en que por ley fuere procedente
decretar la medida, no obstante su carácter de inembargable, deberán
invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.

Agregado a lo anterior, en este parágrafo se indica el procedimiento a

seguir por parte de la entidad destinataria de la medida de embargo como
también de la autoridad que decreta la medida, ante la recepción de una
orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable y no se
indique su fundamento legal, en este evento si la autoridad que la decreta
no la justifica se entenderá revocada pero si insiste en ella, la entidad
destinataria deberá cumplir la orden congelando los recursos en una cuenta
especial que devengue intereses y estas sumas se pondrán a disposición del
juzgado cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que ponga
fin al proceso así lo ordene.

Teniendo en cuenta lo anterior, y realizando una lectura sistemática de todo

el parágrafo, no se desprende que exista una autorización para incumplir
órdenes de embargo ni tampoco que arbitrariamente se autorice a que la
entidad encargada de ejecutar la medida de embargo pueda congelar los
recursos. Al contrario, en esta norma se consagra expresamente la
posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de
inembargabilidad de recursos públicos, sólo que ante la ausencia de
fundamento legal, la entidad receptora de la medida entenderá que se
revoca la misma si la autoridad que la decreta no explica el sustento del
embargo sobre recursos inembargables. Pero si insiste, decretará el
embargo y, si bien, procede el congelamiento de recursos, éstos son
depositados en una cuenta especial con el reconocimiento de los
respectivos intereses, y serán puestos a disposición del Juzgado una vez
cobre ejecutoria la sentencia o si la providencia que pone fin al proceso así
lo ordena. Una vez analizado en conjunto el contenido del parágrafo no es
posible concluir las hipótesis que de éste deriva el actor.

5.2.2.3 En este orden de ideas, la Sala concluye que los cargos que formula el
demandante carecen de certeza y pertinencia, y en algunos casos no se
desarrolla un concepto de la violación. En consecuencia, la Sala se
inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.

6 DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
 36

RESUELVE

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda

formulada por el ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, contra el
parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 70 (parcial) de
la Ley 1530 de 2012; y los numerales 1, 4, y el parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el

expediente.

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
37