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Universidad
contemporánea
Política y gobierno
I Tomo II

Hugo Casanova Cardiel

Roberto Rodríguez Gómez
(Coordinadores)

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MÉXICO MCMXCIX

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Pnmera edición, marzo de 1999

© 1999
Centro de Estudios sobre la Universidad. UNAM
© 1999
Por características tipográficas y de edición
Miguel Ángel Porrúa, librero-editor
Derechos reservados conforme a la lev
ISBN 968-842-874-4

IMPRESO EN MÉXICO PR1NTED W MEXICO

Amargura 4. San Ángel. Alvaro Obregón. 01000 México. D.F.

1
 ESTUDIOS DeTÍ^

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biblioteca 5
I
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Rollin Kent*
*

Cambios emergentes en las universidades

públicas ante la modernización
de la educación superior**
I

Introducción

T as políticas gubernamentales y el entorno económico de la

2 1 educación superior en México y en muchos otros países han
sufrido importantes cambios en los años 1990. Para los que re­
cuerdan el ambiente espeso y de desmoralización que caracterizó
a la educación superior pública durante la crisis de los 1980, no deja
de ser interesante constatar cuán rápidamente se extendió entre
funcionarios, rectores y jefes de departamentos el canto optimista
7 de la modernización. No obstante la crisis desatada por la deva-
F luación de diciembre de 1994 -recordatorio para los mexicanos
1 de que el país no había superado el drama de los ciclos de auges y
caídas-, los temas de la modernización siguen vivos. En versio­
nes diversas y mediante estrategias diferentes, continúan presen­
tes los asuntos del aumento de la calidad, el mejoramiento de la
eficiencia y, sobre todo, la relevancia de la educación para el de­
sarrollo económico.
Los que identificaban la educación superior con la noción de
universidad pública constatan que las instituciones privadas llega­
ron a albergar a más de una quinta parte de la matrícula nacional
* Investigador del Departamento de Investigaciones Educativas. Centro de Investi­
gación y Estudios Avanzados, jpn.
I
*• Una versión previa de este trabajo está en prensa, en Higher Education Policy,
Asociación Internacional de Universidades, París. Quiero dar las gracias a Wieise de Vries
por su colaboración en la conducción de este estudio. Traducido de la versión original en
inglés por el maestro Tomás Banenbach. Escuela de Lenguas Modernas, buap.
(233)

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 •* 3 ■ ' :
234 / HOLLIN KEvf . . \ , CAMBIOS EMERGENTES EN LAS l NIVEBSIDADES PÚBLICAS / 235
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a mediados de los años 1990. Asimismo, las nociones de gratuidad
y acceso-no selectivo- han..sido puestas en cuestión por los cam­
bios que en este sentido han efectuado varias universidades públi­
i Se trata de un informe exploratorio elaborado con el fin de
mapear hipotéticamente algunos resultados surgidos de varios es­
tudios de casos. La perspectiva analítica en general pretende ser
cas del país. Se diversifican cada vez más las formas que adoptan la de la economía política de la interacción entre las políticas pú­
las estructuras institucionales, surgen nuevos vínculos con grupos blicas y los procesos de cambio institucional. Esta perspectiva
sociales y empresas, se modifica la composición y las finalidades de
los usuarios de las universidades:
plantea preguntas de los siguientes tipos: ¿qué efectos tienen las
instituciones sobre el comportamiento de los sistemas políticos y
económicos? y, ¿cómo evolucionan las instituciones en respuesta
I
Los antiguos mitos universitarios se ven desfasados respecto a los incentivos, las estrategias y las opciones disponibles en el
de estas nuevas circunstancias y apenas se sostienen como re­ entorno político y económico? (Alt y Shepsle, 1992).
tórica para efectos ceremoniales. Por el contrario, las realida­ La base empírica del análisis es un conjunto de estudios de
des emergentes de la educación superior no poseen aún un dis­ caso institucionales basados en entrevistas, documentación y es­
curso que las identifique, explique o promueva. Por lo menos tadísticas institucionales. Están considerados como ensayos en
esto está claro: que los sistemas emergentes no poseen un vías de preparar un marco más preciso para entender cómo las es­
centro único y que las innovaciones pueden ocurrir por igual tructuras de gestión, las formas de gobierno y la organización
en los centros y la periferia del sistema y en cualquiera de sus académica de algunas instituciones, están cambiando bajo el jue-
múltiples dimensiones, puntos de engarce, puentes de comu­ . go de las políticas gubernamentales y las transformaciones del en­
nicación o nodos de interacción. De hecho, las grandes institu­ torno cultural y económico (Kent, 1996; De Vries, 1994 y 1996).
ciones centrales, por ejemplo, son sólo centrales ya en cuan­ Z_ El presente ensayo es simplemente una parada en este camino, y
to al número de alumnos que albergan o de años que llevan en Z por tanto no debe considerarse como una aportación definitiva.
existencia; pero muchas veces no lo son ya desde el punto de
vista de la calidad de los procesos, de la formación de las éli­
tes. de la conexión con el mundo externo, o de la producción de La herencia del pasado reciente:
EL DESPLOME DE UN MODELO
innovaciones. Estas últimas tienen lugar en una diversidad
de puntos, pero muchas veces más fácil o más frecuentemen­
Han sido ampliamente documentados y comentados los cambios
te en establecimientos no-centrales, en la periferia, o bien en
sucedidos durante las dos décadas pasadas en la educación supe­
los intersticios de las instituciones centrales (Brunner, 1991a).
rior mexicana. Los rasgos más conocidos son: la rápida y no pla­
neada expansión de los 1970; la politización y el surgimiento del
Este trabajo toma como punto de partida la idea, aquí señalada, sindicalismo; la expansión del servicio más allá de las grandes ur­
de que la organización de las universidades públicas en México bes y las principales capitales estatales (no obstante lo cual se han
ha sido puesta en cuestión por los cambios en curso. Pretende re­ mantenido las grandes diferencias regionales dentro del país mis­
visar algunos de los cambios que surgieron en las relaciones entre mo), y la contratación improvisada de jóvenes académicos que se
gobierno y universidades públicas así como en algunas de sus necesitaban para enseñar a los crecientes números de estudiantes i

consecuencias para la gestión y las formas de gobierno a nivel de matriculados (Fuentes. 1989; Gil el al., 1992; Brunner. 1991b:
los establecimientos. Kent, 1993; Schwartzman, 1993).

M
1
23b / HOLLIN KENT i CAMBIOS EMERGENTES EN LAS l NIVERSIDADES BI BLICAS / 237

Al expandirse las universidades contra el mercado, las reglas * anual en los setenta a 1 por ciento desde 1986). y se volvió más espe­
de financiamiento y de cumplimiento de metas de calidad queda­ cífica, más orientada al empleo y más diversificada por estratos so­
ron permanentemente subsumidas en arreglos de orden político. A ciales. La cualidad inercial de la demanda estudiantil de los años
lo largo de veinte años, el gasto público para la educación supe­ de expansión durante los 1970, cuando la educación superior fue
rior se ejerció en ausencia de criterios de calidad, eficacia y trans­ vista como un bien de consumo, pareció ceder el paso al sentido
parencia. Nunca ha habido en México un sistema de indicadores de la educación como una inversión. i

financieros que diera cuenta de los beneficiarios del gasto educa­ La matrícula en el sector privado creció aproximadamente en
tivo y del impacto del mismo. Al respecto, es revelador que el sis­ 5 por ciento anual desde mediados de los 1980, al tiempo que dejó
tema de información públicamente disponible sobre la educación de crecer el sector de universidades públicas. Esta creciente pre­
superior sea producido por la Asociación Nacional de Universida­ ferencia por las instituciones privadas, especialmente por parte de
des e Instituciones de Educación Superior (anuies); el que no sea los estratos sociales medios y superiores, dio por resultado la pri­
el gobierno sino la asociación de rectores la entidad encargada de vatización de las trayectorias educativas de las élites económica
recoger y publicar los datos básicos sobre la educación superior, y política: los líderes políticos y de negocios asisten a primarias y
indica una baja prioridad otorgada por el gobierno a la informa­ secundarias privadas, a universidades privadas de élite, y desde
ción como instrumento de regulación del sistema.1 Esto a su vez allí quizá a escuelas de posgrado en los Estados Unidos o Europa.
es un indicador de que temas como la calidad y la eficiencia no fi­ Con algunas excepciones, las universidades públicas fueron des­
guraban prominentemente en la agenda de políticas gubernamen­ plazadas del centro del escenario en varias esferas cruciales de la
tales, lo que se explica por la importancia que durante los años toma de decisiones en organismos públicos y empresas privadas.
1970 tuvo la expansión educativa, en tanto que servicio del Esta­ La llamada década perdida en el desarrollo económico de
do de bienestar. La importancia que un sistema social otorga a la América Latina, puso de relieve las contradicciones inherentes en
información sobre su funcionamiento, la manera en que la produ­ este proceso de la expansión sin regulación. El estancamiento eco­
ce, la circula y la utiliza, representan indicaciones relevantes de su nómico y las políticas gubernamentales, dirigidas a la apertura de
operación defacto y de su efectiva función social. la economía y la limitación del papel del sector público, implica­
Este esquema de financiamiento y de relación del Estado con ron la restricción del financiamiento público para las universida­
las universidades públicas duró mientras permaneció en pie el des entre 1983 y 1989. Más aún, la alta inflación durante los 1980
modelo de gasto deficitario en finanzas públicas. Pero perdió su erosionó los salarios académicos, reduciendo su poder adquisiti­
sustento al desmoronarse durante 1980 el modelo económico vo real en un promedio de 40 por ciento. I
vigente hasta ese periodo. Aunque las universidades no sintieron el golpe tan fuerte­
Social y culturalmente, los años 1980 trajeron otras transfor­ mente como otras áreas del sector público, que fueron incluso
maciones. Primero que nada, el crecimiento de la demanda estu­ clausuradas o de plano liquidadas, esta severa disminución tuvo
diantil por la educación superior se desaceleró (de 10 por ciento efectos drásticos en el tejido institucional y la moral académica.
1 En 1993 se publicó por primera vez La agenda estadística de la educación superior
Mientras los académicos salían a buscar empleos complemen­
(sep-anuies). que contiene datos relativamente desagregados por institución sobre estu­ tarios. algunas instituciones se enfrascaron en espirales ascendentes
diantes, profesores, programas y financiamiento. La aparición de este útil recurso pone de de lucha intestina, al desplomarse las coaliciones políticas que se
relieve el que no circule públicamente la información pertinente sobre el otro gran sector
institucional público, el de los institutos tecnológicos. habían fraguado al amparo del financiamiento benevolente del
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periodo anterior. La restricción financiera minó las bases de estos Jos temas críticos de Ja agenda de políticas de educación superior
arreglos. Las crisis más visibles de fines de los años ochenta y prin­ que emergió en los años noventa, figuraron la modificación del
cipios de los noventa, fueron escenificadas en las universidades de esquema de financiamiento público y la reforma de la gestión insti­
Puebla, Guerrero, Sinaloa. Durango, Guadalajara. Sonora y Zaca­ tucional.
tecas y en la unam, aunque éstas no fueron las únicas. Esto signi­
fica que más de la mitad de los estudiantes mexicanos inscritos en
universidades públicas del periodo fueron testigos -y actores- de El viraje de los años noventa:
aparatosos conflictos en sus instituciones.2 LA MODERNIZACIÓN
Así, las dos décadas durante las cuales se constituyó lo que
hoy se reconoce como el sistema de educación superior mexicano, La administración de Carlos Salinas dio continuidad a aspectos
se caracterizaron por un entorno económico inestable y turbulen­ fundamentales de la política económica iniciada en la década an­
to, plagado de imprevisibilidad. Frente a la inestabilidad financiera, •re
terior, disminuyendo los impuestos de importación, reduciendo la
la única regla reconocida era el ejercicio de la presión política sobre presencia gubernamental en la economía, desarmando las relacio­
el erario público. Esto afectó seriamente la posibilidad de generar nes corporativistas tradicionales en el partido dirigente y el aparato
estrategias de largo aliento para el sistema (Kent, 1995). La dis­ f estatal, desarrollando la infraestructura y fomentando la llegada
de la inversión extranjera, entre otras cosas. El tema principal fue
continuidad, la opacidad de las reglas, los altibajos económicos
y la consecuente conflictividad política marcaron decisivamente a la modernización económica y la colocación de la economía mexi­
las instituciones públicas en su gestión, sus formas de gobierno y cana en el mercado internacional.
su tejido mismo. El esquema de expansión no regulada (o regulada 3E1- En este contexto, la educación en todos los niveles volvió a
políticamente) no representó para las universidades un incentivo ocupar un sitio importante en la agenda gubernamental. Fueron
para mejorar sus formas de gestión. En su mayoría, les bastó aten­ 1
s»-
llevadas a efecto numerosas medidas en el sector de la educación
der en forma inercia! las demandas planteadas con las culturas superior en este periodo, el de mayor activismo gubernamental
administrativas tradicionales y amateurs a su alcance. Esto con­ desde los años 1970. Los programas gubernamentales afectaron
dujo a la acumulación progresiva de estructuras sobrecargadas, •4-
la mayor parte de las dimensiones críticas del sistema de educa­
ineficientes y políticamente fragmentadas, la llamada burocrati- ción superior:
zación anárquica (Brunner, 1991b). 5-
El resultado común fue la disminución progresiva de la capa­ -La diversificación institucional: creación de modelos institu­
cidad institucional para interpretar las señales provenientes de un cionales nuevos3 cambios en los roles y valores académicos:
entomo inestable y. en consecuencia, una gran dificultad para res­ enseñanza e investigación.4
ponder a las turbulencias económicas y políticas con estrategias -La redefinición de la autonomía universitaria.5
coherentes de desarrollo institucional. La rigidez, la incapacidad de -La admisión selectiva de los estudiantes.
respuesta, la introversión fueron los signos de la cultura institu­ 3Las universidades tecnológicas, las universidades de ¡a Mixteca y del Mar en Oaxa-
cional en las universidades públicas (Martínez, 1994). Así, entre ca, y la Universidad de Quintana Roo.
4El Sistema Nacional de Investigadores (sni). creado anteriormente, el Programa de
-Para el caso de la Universidad de Guadalajara. véase Gradilla (1995); para el de Posgrados de Excelencia de cONACyT, el Programa de Estímulos a la Carrera Docente.
Puebla, véase De Vries (1994). 5En términos de responsabilidad social.
240 / HOLLIN KE.XT CAMBIO? EMERGENTES EX LAS l Xl\ERSIDADES l’l BLK. \S / 241

-Cambios en las formas de gobierno y gestión institucional. fomes inauguró la obtención de fondos adicionales por proyecto,
-Cambios en el financiamiento.6 implicando la presentación de propuestas de innovación que el
-La introducción de la evaluación.7 gobierno federal somete al escrutinio de un comité ad hoc de
“expertos”; las decisiones finales son tomadas por funcionarios gu­
Habría mucho que decir sobre cada uno de estos programas. bernamentales. Hasta 1995, el esquema no incluía mecanismos de
De efectuarse modificaciones sustanciales en todas estas dimen­ aseguramiento de resultados ni transparencia en el manejo de los
siones del sistema, estaríamos autorizados a concluir que se reali­ recursos.8 Es decir que, a partir de los años 1990, se inauguró una
zó un viraje fundamental. No es éste el sitio para evaluar si fue el estrategia financiera que por un lado mantuvo estáticos los subsi­
caso. Pero el mero listado de acciones gubernamentales efectuadas dios operacionales básicos (comprendiendo sobre todo salarios,
o pretendidas permite afirmar que la pretensión gubernamental prestaciones y servicios), y por otro buscaba incentivar a las ins­
fue, a todas luces, cambiar las reglas fundamentales del sistema tituciones a ampliar su base financiera mediante estrategias de
desarrollo enfocadas al cumplimiento de metas específicas. Adi­
académico.
Dos medidas son relevantes para arriesgar una hipótesis en cionalmente, durante el periodo mencionado, numerosas universi­
el terreno que nos ocupa, el de la organización de las institucio­ dades públicas ajustaron el valor de las colegiaturas cobradas a
nes. En un sistema que desconocía los controles de calidad y que los estudiantes y emprendieron otras actividades destinadas a in­
se constituyó con un esquema de financiamiento políticamente crementar los recursos generados localmente.
negociado, se debe suponer que la introducción de la evaluación A pesar de que no circulan públicamente datos confiables y
y del financiamiento selectivo representarían modificaciones im­ comparables sobre la evolución financiera reciente de las univer­
portantes. sidades públicas, existen evidencias de que estas acciones del go­
Respecto al financiamiento, los cambios han sido diversos. bierno federal tuvieron impacto en las formas de gestión institu­
Hubo sin duda incrementos de gasto educativo en términos reales cional. Los funcionarios universitarios entrevistados para este
y el enfoque cambió (Kent y De Vries, 1994). Fue parcialmente efecto, aseguran que las universidades han recibido señales claras
modificada la tradicional postura incrementalista en el financia­ de que no habrá aumentos significativos en los subsidios ordina­
miento educativo, en favor de una actitud selectiva. Por tanto, el rios en el futuro, y que el crecimiento de la base financiera de las
elemento más importante aquí fue quizá la intención del gobierno instituciones dependerá de las estrategias innovadoras que em­
de sustitutir el enfoque orientado a satisfacer la demanda por uno prendan ellas mismas.9 Una implicación importante de estos se­
orientado hacia el uso selectivo del gasto para cumplir metas deter­ ñalamientos es que las instituciones estarían iniciando actividades
minadas, supuestamente de calidad y pertinencia. La vieja fórmu­ empresariales y de gestión financiera que anteriormente les eran
la incrementalista, basada en la matrícula de estudiantes, había ajenas.
sido sustituida a mediados de los años 1980, por una fórmula ba­ En lo que respecta a la evaluación, es evidente que en Jos años
sada en el personal contratado en cada institución. Posteriormente. 1990 se desató una actividad inusitada: se exigió a las universida­
des la entrega de informes autoevaluatorios anuales, se fundaron
6Fundamenialmen(e el Fondo de Modernización de la Educación Superior (FOMES) y
el cobro de cuotas y colegiaturas a estudiantes. sLa metodología modificada para FOMES en 1995 introduce estos aspectos.
7 Autoevaluación institucional, evaluación extema de programas de licenciatura, eva­ 9Entrevistas con responsables de finanzas de tres universidades estatales, noviembre
luación individual de profesores y evaluación de programas de posgrado. de 1995.
24*2 / HOLLIN KILVT cambios emebgextes i:\ las ixivebsiimdes piblicas / 24.3

los Comités Inierinstitucionales de Evaluación de la Educación Su­ con el entorno social. Tienen implicaciones para la cultura del sis­
perior, y se creó el Centro Nacional de Evaluación (ceneval) para tema, históricamente marcado por un régimen laxo de regulación
administrar exámenes de ingreso a estudiantes de bachillerato y política, sostenido por una ideología de beneficencia social.
licenciatura. No volveríamos aquí sobre las dudas que hemos se­ Aunque la retórica oficial acerca de estos asuntos no esté ple­
ñalado al respecto en otro sitio (Kent y De Vries. 1994), ni insis­ namente corroborada por la evidencia públicamente disponible
tiríamos en la aparente falta de coordinación entre las diversas sobre la operación efectiva de los programas gubernamentales,
modalidades evaluatorias, salvo para afirmar que las funciones de todo indica sin embargo que los funcionarios federales juegan un
transparencia y de aseguramiento de la calidad quizá no fueron papel cada vez más importante en el manejo del sistema de la edu­
plenamente logradas por este conjunto de iniciativas. No podría, cación superior pública, por medio de incentivos, financiamiento y
sin embargo, restarse importancia a varios hechos: de específicas recomendaciones de políticas. Se evidencia un cre­
-Más de 50 instituciones -entre ellas, numerosas universida­ ■X ciente escrutinio gubernamental en la operación de las institucio­
des públicas- solicitaron evaluaciones externas de sus progra­ nes, en contraste con la antigua actitud de laissezfaire. El Estado
se ha hecho más presente en la educación superior, todo lo contra­
mas de licenciatura entre 1991 y 1995 (Pérez Rocha, 1995).
-Entre mayo de 1994 y abril de 1995, el ceneval administró iFi­
rio de lo que se esperaría de un régimen calificado como neoliberal.
exámenes de ingreso al bachillerato a casi 300,000 estudiantes, En aparente paradoja, también hay fundamentos para la califica­
en 64 instituciones de 28 entidades; en el mismo lapso, admi­ £ ción opuesta, pues operan actualmente mecanismos de mercado
nistró exámenes de ingreso a la licenciatura a más de 65,000 F' en la educación superior pública que históricamente habían esta-
estudiantes, en 41 instituciones de 19 entidades federativas jF do ausentes o muy disminuidos. Entonces también ha avanzado
(ceneval, 1994). El examen aplicado por el College Entrance el mercado. Por lo visto, la antinomia entre Estado y mercado, que
Examinaron Board es utilizado adicionalmente en otras ins­ subyace a buena parte del debate público en la actualidad, no
tituciones públicas y privadas de educación superior. Esto in­ ? corresponde a una realidad más compleja: hay más Estado y más
dica que, sin contar a la unam y la uam, entre 30 y 35 por cien­ J mercado simultáneamente. ¿Cómo explicar esto? Grindle (1993)
to de los aspirantes a ingresar a la educación superior fueron y Naím (1994 y 1995) proporcionan pistas que aquí serán simple-
examinados por estas vías en instituciones públicas que ante­ - mente señaladas. Las reformas en el ámbito económico, que han
riormente no recurrían a dichos mecanismos. impulsado la apertura económica y la desregulación estatal, no
implican una simple retirada del Estado sino que exigen un Esta-
Estos datos se señalan meramente a título indicativo. No per­ - do más capaz. Capacidad estatal, en esta óptica, sería definida por
miten hacer juicios firmes sobre la profundidad y la idoneidad de las regulaciones globales que del Estado se requerirían en varios
las iniciativas mencionadas. Apuntan, no obstante, a la modifica­ ámbitos. Entre éstos se podrían señalar: garantizar las relaciones de
ción emergente del marco de relaciones de las instituciones de propiedad e intercambio, de aumentar la eficacia de las institucio-
educación superior con su público estudiantil,10 con el gobierno y
bios son sustanciales. De hecho, también representan un desplazamiento al interior de las
l0En particular, se ven modificadas las relaciones de algunas universidades con los instituciones, pues la eliminación del llamado pase automático coloca a las escuelas pre­
estudiantes. Donde no se cobraban colegiaturas (salvo nominalmente) y donde el egresado paratorias de una universidad en iguales condiciones de competencia que cualquier otro
de las preparatorias universitarias ingresaba automáticamente a la licenciatura, estos cam- bachillerato.

1
244 / BOLLIX KEXT CAMBIOS EMEBGEXTES EX LAS l Xl\ EKSll) \DES PÍ BLICAS / 2-»-,
?
nes públicas, mejorar la infraestructura tecnológica nacional y ble suponer que las instituciones que respondieron de alguna
asegurar la mejoría de los servicios sociales fundamentales. manera al esquema financiero y los programas de evaluación aquí
Evidentemente, esto implica reordenamientos sustanciales en señalados generaron cambios internos en el terreno de la organi­
todos los órdenes, con la consiguiente batalla en tomo a los valores zación y la gestión.
expresados por las instituciones públicas. En el terreno de la edu­
cación superior, por supuesto, un asunto particularmente relevante ¡i
es el de la calidad: ¿quién la define?, ¿quién tiene el poder legíti­ ¿CÓMO RESPONDEN LAS UNIVERSIDADES?
mo para asegurar la calidad? No cabe duda de que en la mayoría
de los países que emprenden hoy en día reformas en sus sistemas de Pasaremos a señalar una serie de cambios que emergen en las re­
educación superior es el Estado quien ha tomado la iniciativa para laciones entre las universidades públicas y el gobierno a nivel de la
poner en la agenda el tema de la calidad y para crear los mecanis­ gestión y la dirección de los establecimientos. El siguiente diagra­
mos de su aseguramiento. Este hecho fundamental ha sido motivo ma muestra un mapa global de cambios en el campo de políticas
de conflictos de fondo sobre las concepciones y las normas histó­ (Cox, 1993). Téngase en cuenta que se trata de una caracterización
ricas que han permeado a la educación superior. Uno de los pun­ general que pretende resaltar los rasgos extremos (o “ideales”) de
tos de conflicto, por supuesto, ha sido la definición de la autonomía los roles asumidos por los actores, con el riesgo de borrar los ma­
universitaria. Se argumenta, por un lado, que han sido transgredi­ tices necesarios para caracterizar casos específicos.
dos los límites establecidos por la tradición de la autonomía, las­ Aparecen nuevos actores y nuevos valores en la escena, cuya
timando las funciones esenciales de las universidades. Se responde interacción con algunos de los actores y culturas del periodo ante­
que el Estado simplemente ha recuperado las funciones regulato- rior no siempre transcurre fluidamente. El gobierno federal es sin
rias de la educación superior que le corresponden como represen­ duda la parte más activa en este nuevo contexto, señalando clara­
tante del interés general. Estas interpretaciones no son necesaria­ mente cuáles son los cambios deseados en las instituciones. La
mente excluyentes: es posible pensar que, precisamente por la antigua doctrina expansionista cedió el paso a la modernización,
pretensión estatal de ejercer sus funciones, más allá de fungir como entendida expresamente como la adopción de los programas fede­
mero agente subsidiados la tradición de autonomía, construida rales. El gobierno federal hace uso pleno del poder de la chequera,
bajo otras condiciones históricas, se ve contreñida a adaptarse a las induciendo a las instituciones a emprender los cambios sugeridos
exigencias de eficacia, relevancia y transparencia que la apertura mediante ofrecimientos financieros específicos. Los cambios en
económica y la democratización política elevan ante las institu­ las relaciones de poder a nivel nacional y la menguada legitimidad
ciones públicas en general. de las universidades públicas -resultante de las crisis de los años
Cuando valores y discursos muy arraigados, como es el caso ochenta-, permitieron que el gobierno operara con rapidez un cam­
de la autonomía, son puestos a debate, se está en presencia de trans­ bio que parecía estar reñido con los hábitos más arraigados del sis­
formaciones de fondo en las instituciones sociales, transforma­ tema. Una vez tomada la iniciativa a principios de los años noventa,
ciones que no son de corto aliento. Por tanto, a lo sumo aquí po­ el impulso gubernamental no cedió en la implantación de nuevas
demos señalar que estos cambios están en marcha y podemos formas de regulación.
poner de relieve algunas referencias empíricas acerca de la direc­ Los incentivos económicos cumplieron una función impor­
ción que están tomando. Para los fines de este trabajo, es razona- tante en lubricar la introducción del discurso de la modernización.

¿8
240 / HOLLIN KENT CAMBIOS EMERGENTES EN l.\S UNIVERSIDADES PÚBLICAS / 24?

CAMBIOS EN PAPELES Y VALORES DOMINANTES ENTRE LOS desplazando personajes que respondían al perfil del rector político.
ACTORES BÁSICOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Pero incluso donde hubo relativa continuidad en el perfil de los
cuadros dirigentes, se pudo observar la facilidad con que persona­
De los años 1970 a ¡os 1980 Los años 1990
jes del antiguo régimen se aprestaban a usar el ropaje del moder-
Rectores’, caciques, jefes de coalición y Rectores: buscan reconvenirse a ge­
nizador.
brokers políticos entre gobierno fede­ rentes. interesados en estabilidad, com­
ral, fuerzas vivas locales y coaliciones petencia por fondos y respeto público. Desde finales de la década de 1980, las instituciones examina­
institucionales. Aparecen expertos y asesores contrata­ das11 experimentaron sacudidas políticas fuertes y recomposicio­
Sindicatos', asisten en la presión hacia dos en planeación. financiamiento y nes intemas de envergadura: las coaliciones gobernantes se des­
el gobierno para aumentar subsidios; desarrollo institucional.
SNi-CONACyT: mayor influencia en eva­
T moronaron, los gobiernos estatales y el federal intervinieron para
creciente influencia en las coaliciones
institucionales. luaciones, decisiones de fmanciamien-
4' contener y encauzar las crisis, los estatutos orgánicos fueron re-
Grupos estudiantiles: demandan libre to y estrategias de desarrollo. L formados significativamente y hubo recambio de los grupos diri­ I
acceso: factor de movilización en con­ Estudiantes: clientes individuales, cul­
flictos internos y en nombramientos de tura de inversionista en capital humano. gentes. En algunos casos, reaparecieron figuras del antiguo régimen
directivos, cultura de derechohabiente. Empresarios y asociaciones de profesio­ para dirigir la universidad bajo otros parámetros, y en otros fue­
Partidos políticos de izquierda: movili­ nistas: donantes y compradores, influ­ ron designados dirigentes traídos de otras instituciones. Posterior­
zados en universidades, las únicas zonas yen en programas profesionales.
políticamente liberales de un sistema
político autoritario; elementos de cohe­
Gobierno federal: financiamiento se­
lectivo, sugiere cambios institucionales,
t mente, cada institución inició un proceso de reforma intema que
en gran medida ha significado la adopción de los programas gu­
I

sión y representación de coaliciones organiza la evaluación. bernamentales. Sin embargo, dicha adopción se ha enfocado a !
institucionales. Gobiernos estatales: recuperan influen­
Gobierno federal: financiador benévo­ cia en juntas de gobierno y programas
2L diferentes prioridades y ha seguido diferentes rutas en cada caso.
lo pero políticamente selectivo: sustitu­ de financiamiento local. Ahora bien, en el periodo relativamente corto que medió entre
ye a gobiernos estatales como fuente anuies: vehículo de legitimación, ma­ la caída del antiguo régimen y la cristalización de nuevas formas
principal de recursos. yor participación en diseño de políticas.
anuies: amortiguador político en con­
institucionales, se presentaron situaciones inusitadas de plastici­
flictos mayores y vehículo de legitima­ dad institucional, en las que todos los parámetros tradicionales
ción de programas gubernamentales. sobre la institución se vieron cuestionados. La identidad misma
de la universidad, la naturaleza y fines de la organización acadé­
La expansión determinada por la de­
manda: regulación por relaciones polí­
Políticas guiadas por el gasto: regula­
ción por incentivos para adaptar polí­
í- mica, las reglas de gestión financiera y las formas de gobier­
ticas. ticas gubernamentales. T no fueron sometidas a fuertes debates, en los que intervinieron no
£
sólo los actores constitutivos de las propias instituciones en conflic­
Los costos de no asumirlo resultaban demasiado altos en el contexto to sino figuras de la clase política local, del empresariado y del
de la prolongada restricción financiera que habían experimentado gobierno federal. Por primera vez en largo tiempo, el funciona­
las universidades. Además, en la medida en que los programas de la miento interno de las instituciones fue expuesto al examen públi­
modernización eran incorporados al quehacer institucional, se co, cosa que sin duda fue resultado de la pérdida de legitimidad
volvió evidente que tenían el potencial de investir al papel del rec­ en que habían incurrido dichas instituciones a lo largo de varios
tor con nuevos poderes y formas de influencia dentro de su propio años (Gradilla, 1995).
establecimiento. Emerge así la figura del gerente o rector-empre­
sario. Hubo casos de claro relevo en los cuerpos en la universidad 11 Se hicieron visitas a las universidades de Guadalajara. Puebla y Sonora.

í
i
 25(1 / ROLLIN KEXT CAMBIOS EMERGENTES EX LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS / 251

cambios, los rectores están descubriendo que la llamada moderni­ Muchos campos organizacionales no contienen agentes con
zación de la educación superior trae consigo cambios de poder el poder o la autoridad para imponer sus propias definiciones
que acrecentan sus posiciones. estructurales sobre las formas organizacionales locales. Pero
Así, se coloca en el tapete de la discusión una serie de proble­ podrían contar con la capacidad para proporcionar fuertes in­
mas nuevos relacionados con el gerencialismo. En las universida­ centivos a las organizaciones que se amolden a sus deseosf...]
des mexicanas, un estilo gerencial sólo excepcionalmente puede Las estrategias de inducción crean cambios estructurales en
entenderse en los términos de la ideología empresarial contempo­ este tipo de organizaciones. Típicamente, la agencia fínan-
ránea, de gestión flexible y participativa, orientada al mejoramien­ ciadora plantea condiciones de elegibilidad: condiciones para
to de la calidad (Dill, 1992). Lo previsible seria más bien un estilo i recibir subsidios!...] La organización receptora normalmente
exclusivista y levemente despótico, no desprovisto de tendencias debe proporcionar evidencias detalladas respecto a la continua
patrimonialistas. En el terreno de la gestión moderna, la mayor par­ conformidad y de procedimiento con los requerimientos -in-
te de las universidades públicas carece de experiencia o tradiciones
sobre las cuales construir una cultura administrativa adecuada. t±_ formes sobre quién hizo el trabajo, cómo el trabajo se llevó a
cabo, para quién el trabajo se ejecutó- en la forma de reportes
• periódicos. A falta de sistemas directos de comando y exigen­
Paradójicamente, el verticalismo y la ineficiencia pueden incluso
recrudecerse en instituciones con débil base académica que están I cia, se emplean complejos sistemas de contabilidad y con­
en búsqueda de nuevas formas de gestión. i trol!...] Las estrategias inductivas crean un mayor isomorfis­
La evaluación y los cambios en las formas de fmanciamiento fe mo organizacional (similaridad estructural), pero más en el
-que en principio buscarían aumentar la eficiencia-, en casos como nivel intermedio que en el nivel operativo de la organización
los señalados pueden acrecentar los signos de burocratismo. Esta W- receptora!.;.] Es probable que los propósitos distintivos del
posibilidad no se debería solamente a la ausencia de una cultura 1 agente de financiamiento se reflejen más en la elaboración
de los reportes -tanto fiscales como retrospectivos- que en el
administrativa moderna -la cual en el fondo no es difícil de adop­ £ í
tar cuando el contexto lo permite-, sino sobre todo a la necesidad desempeño de los trabajadores. Una explicación adicional de
í la debilidad de las estrategias de incentivos se encuentra en la
de las instituciones mencionadas de generar nuevos sistemas in­
ternos de control, en vista del colapso de las formas de control ante­ I literatura sociopsicológica que reporta que la motivación y el
riores. Si esta necesidad se impone, es previsible que los esfuer­
zos de modernización administrativa cumplan más una función
1 compromiso interno de los participantes no se fortalece, sino
que debilita por recibir incentivos externos (Scott, 1991).
política, el control, que económica, la eficiencia. Dicho escenario
se antoja especialmente probable en instituciones con débil tradi­ ? El argumento de Scott ciertamente parece aplicable a las uni­
ción académica. No se afirma que esto sea la regla, sino que es un versidades mexicanas, donde los cambios más visibles constituyen
nuevo problema que conviene observarse con mayor cuidado. modificaciones en las estructuras y estilos del nivel gerencial de
Un tema asociado es que la relación emergente entre el go­ las instituciones.13 Ahora bien, este estudio no se propuso recoger
bierno y las universidades públicas en México podrá explicarse
en términos de las estrategias de inducción seguidas por el go- * 13 Un ejemplo del isomorfismo orpanizacional. mencionado por Scott. es el sistema
de asignación intema de recursos financieros adoptado por la Universidad de Guadalajara,
biemo. Según la opinión de W.R. Scott: el cual fue descrito por un informante como una especie de FO.MES interno.

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evidencias del desarrollo de una cultura de la calidad. Si los cam­ Gradilla D.. Misael. El juego del poder y del saber: Significación, nor­
bios aquí descritos llevan al mejoramiento de la calidad y la efec­ ma y poder en la Universidad de Guadalajara. socioanálisis de una
tividad de la educación superior o no. es una pregunta que debe institución en conflicto. El Colegio de México. México, 1995.
GRINDLE, Merilee, Challenging the State: Crisis and Innovarían in Latín
contestarse por la investigación futura sobre las consecuencias de
America and Africa, Harvard Institute for International Develop-
este proceso para el ámbito del departamento y el salón de clase. ment. Cambridge. 1993.
Kent, Rollin, “Higher Education in México: from Unregulated Expansión
to Evaluation”. en Higher Education. Special Issue on Higher Edu­
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Brunner, José Joaquín. Documento preparatorio, Proyecto de Políticas ,“Institutional Reform in Mexican Higher Education:Conflíct
de Educación Superior en América Latina, flacso, Santiago de and Renewal in Three Public Universities”, estudio preparado
Chile, 1991a. para la División de Programas Sociales, Banco Interamericano de
_Educación superior en América Latina: cambios y desafíos, Desarrollo, Washington, 1996.
Fondo de Cultura Económica, México, 1991b. Kent, R. y Wietse De Vries, “Evaluación y financiamiento de la educa­
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América Latina: una agenda de problemas, políticas y debates en el México, 1994.
umbral del año 2000, FLACSO. Santiago de Chile, 1994. Martínez, Nora, “Myth and Ceremony in Financial Decisión Making
Centro Nacional de Evaluación, Informe de Resultados, 1994, ceneval. under Stress: Case Studies from Mexican Universities”, en Higher
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lisis*’, en Courard (comp.), Políticas comparadas de educación Washington, verano de 1995.
superior en América Latina, FLACSO, Santiago de Chile, 1993. Naím, Moisés, “Instituciones: El eslabón perdido en las reformas econó­
De Vries. Wietse. “De la crítica a la excelencia: políticas públicas y cam­ micas de América Latina”, en Este país: tendencias y opiniones.
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maestría, Departamento de Investigaciones Educativas (die), Cen­ Pérez Rocha, Manuel, Conferencia impartida por el coordinador gene­
tro de Investigación y Estudios Avanzados (cinvestav), México. ral de los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educa­
1994. ción Superior, en el Centro de Estudios Universitarios, Universidad
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perior**. manuscrito. Doctorado Interinstitucional en Educación. Schwartzman. Simón. “Policies for Higher Education in Latin America:
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York. 1992. sis, University of Chicago Press, Chicago, 1991.
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252 / ROI.LIN KENT CAMBIOS EMEHCENTKS EN LAS l NIVEHSID \DI> PÚBLICAS / 253

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