Universidad Nacional de las Artes - CINO 2023
Estado, Sociedad y Universidad
Cátedra Montero
Unidad III: Debates y desafíos en la Universidad del Bicentenario
Módulo 6:
Neoliberalismo, globalización y crisis en América Latina.
Reformas neoliberales en la Universidad.
1) La Universidad en el retorno a la democracia y el gobierno de Alfonsín (1983-
1989)
2) Neoliberalismo en América Latina y transformaciones del Estado
3) 1995-1999. La Ley de Educación Superior N°24.521.
4) La crisis del 2001 al 2003
Introducción
Con este módulo damos inicio a la tercera unidad de este seminario: “Debates y
desafíos en la Universidad del Bicentenario”. Para pensar las problemáticas que tenemos
hoy, a 200 años del surgimiento de nuestro país y de su educación superior, nos vamos a
remontar primero, como el título lo indica, a tres procesos que tuvieron lugar a partir de la
década de los ‘80 que tienen consecuencias en nuestro tiempo: el neoliberalismo, la
globalización y las crisis en América Latina. Puntualmente, haremos hincapié en las
reformas neoliberales que se llevaron adelante en la Universidad.
En primer lugar, nos detendremos en lo experimentado por la Universidad en el
retorno a la democracia, con el gobierno de Alfonsín (1983-1989). Aquella se caracterizó por
el crecimiento de la matrícula, la reincorporación de los docentes que habían sido
cesanteados durante los años de la dictadura cívico militar y la normalización institucional
en un contexto de fuerte expansión del sistema de educación superior. Éste sería la
constante hasta nuestros días. Asimismo, se pretendió recuperar el prestigio académico que
se había perdido durante la dictadura cívico militar.
En segundo lugar, analizaremos qué significó el neoliberalismo para América Latina,
para la Argentina en especial con el menemismo y las transformaciones sufridas por el
Estado. Éste pasó de ser proveedor e interventor, a “gerente”. Este período, los ‘90, se
destacó también por la expansión del sistema de educación superior argentino tanto en el
sector público como en el privado. Además, el objetivo del gobierno fue descentralizar la
concentración de estudiantes en las universidades públicas más antiguas y en las carreras
tradicionales, y por el otro, generar mayor competitividad en el sistema ampliando y
diversificando la oferta institucional.
En ese sentido, trabajaremos con La Ley de Educación Superior N° 24.521
sancionada en 1995.
Particularmente en esta ocasión, veremos el creciente rol del mercado como
regulador de la sociedad en general y de la educación superior en particular que el
neoliberalismo impuso. Reflexionaremos sobre sus consecuencias y daremos pie a la
próxima lectura con la crisis del 2001 al 2003.
La Universidad en el retorno a la democracia y el gobierno de Alfonsín (1983-1989)
Tras siete años de dictadura militar, la instauración de la democracia no sólo era vista
con optimismo por la sociedad argentina sino que las expectativas iban mucho más allá. La
ciudadanía esperaba que con ello los problemas básicos del país se resolvieran: el mismo
presidente electo exclamó que con la democracia se come, se cura y se educa. Como lo
veíamos hacia el final del módulo anterior, el crecimiento de la participación en el sufragio,
en la militancia partidaria, en organizaciones de la sociedad civil, expresaban el entusiasmo
de las personas por ser parte de ese proceso de cambio. Podemos pensar que el liderazgo
de Alfonsín, de hecho, se erigió por saber leer y poner en palabras ese deseo de libertad y
transformación. Fue el representante de un país herido pero esperanzado.
Apenas asumió el gobierno Raúl Alfonsín en diciembre de 1983, para la sociedad
argentina en general y la Universidad en particular, se inició todo un proceso de
reconstrucción institucional y social. Había que recomponer no sólo las normas previas
a la irrupción del gobierno de facto sino los códigos de convivencia heridos por el terrorismo
de Estado. En ese marco, las universidades de nuestro país transitaron a partir de este
momento su normalización y democratización (Buchbinder, 2005).
Se intervinieron las universidades y se ordenó que, mientras tanto, funcionaran con
los viejos estatutos reformistas que ya el otro golpe, el de 1966, había anulado. La idea era
que al cabo de un año todos los claustros – estudiantil, graduado y docente– pudieran
ejercer sus poderes. Las autoridades manifestaron expresamente los objetivos de
restablecer en general las reglas democráticas, instalar definitivamente los concursos
para rearmar el cuerpo docente y de que todos participaran en el gobierno de la
universidad. Se enfatizó, desde una mirada crítica de toda la experiencia de los setenta, el
rechazo a la violencia, la necesidad de convivir con el disenso y la disidencia.
Vamos a hacer hincapié en el factor de los concursos. La insistencia en ello como
una de las claves de la democratización de la universidad estaba relacionada con que,
durante la dictadura y los años anteriores también, muchos profesores eran apartados de
sus cargos o, al contrario, designados “desde arriba” en ellos, por motivos ideológicos. La
prioridad ahora era garantizar la libertad de cátedra al mismo tiempo que revalorizar la
formación y capacidad académica de los docentes. Según Buchbinder (2005), entre 1984 y
1988 se llevaron adelante 15.000 concursos aproximadamente. Así como aumentaba la
cantidad de estudiantes, se requirió de más profesores. Por una parte, algunos que habían
sido “cesanteados” pudieron reincorporarse, y regresaron los que durante la dictadura,
habían continuado trabajando y estudiando en el exterior. La diferencia percibida en
capacitación entre este grupo y los que aquí permanecieron, fue un motor para la
actualización de conocimientos y producción de trabajos científicos. Recordemos que el
perfil de graduados de la mayoría de nuestras universidades era más “profesionalista” que
académico. La dictadura lo había reforzado debido a su desconfianza de toda actividad de
pensamiento original y crítico. Es decir, reducía la enseñanza a lo mínimo y práctico que
cada carrera precisaba, desincentivando la investigación y renovación de contenidos. La
apuesta por los concursos, por la selección meritocrática, puso ese estado de cosas al
revés, pues la competencia por los cargos obligaba a explotar también la arista científico-
académica.
En relación con ello, el gobierno nacional decidió priorizar y jerarquizar la
investigación científica como función esencial de la Universidad. Se crearon becas y
subsidios para quienes se abocaran a ello, conformando un sistema de dedicación
exclusiva al ámbito académico. Aparecieron las Secretarías de Ciencia y Técnica, se
revisaron los planes de estudio para reformularlos y aggiornarlos, surgieron más opciones
de posgrados. Para asegurar el crecimiento y desarrollo de los mismos, se creó el Sistema
Interuniversitario del Cuarto Nivel (SICUN) . En suma, la nueva gestión democrática se
propuso revertir la situación en la que el Proceso de Reorganización Nacional había dejado
a la Universidad argentina: con pocos recursos, irrelevante en cuanto a sus contribuciones a
la ciencia, un cuerpo docente deteriorado. La situación se agravaba, además, con los
problemas de infraestructura y el crecimiento súbito de la matrícula; permitido en parte
por la supresión de los aranceles (en 1986 se llegó a 700.000 alumnos). Era imperioso
arreglar esa decadencia y había que hacerlo con pautas claras.
La política universitaria del gobierno alfonsinista sentó las bases para una nueva
relación entre Estado y Universidad, orientada hacia la autonomía. En primer lugar, en
1984 se sancionó la ley N° 23.151 que estableció un régimen económico financiero al
que se ajustaría la normalización prescripta en la n° 23.068. Éste daba la posibilidad de
descentralizar las compras y contrataciones de cada universidad, eliminando impedimentos
burocráticos a la hora de asignar y distribuir su presupuesto, administrar y generar sus
propios recursos. En segundo lugar, se creó el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN),
órgano que agrupa al conjunto de rectores para resolver las problemáticas de diseño y
planificación de toda la política universitaria. Vemos cómo en ambas iniciativas estatales se
procuró generar las condiciones para empoderar a la Universidad como institución. Es cierto
que el gobierno de turno, liderado por la UCR, le daba una particular importancia. Ello era
en parte debido a lo que representaba simbólicamente la educación superior para un
proyecto de país democrático; y en parte porque ésta constituía un bastión político, del cual
venían muchos dirigentes. En general, durante la década de los ‘80, se sostuvo un vínculo
estrecho entre la conducción universitaria y el radicalismo a nivel nacional, cristalizado en la
hegemonía lograda por su brazo estudiantil, Franja Morada (Buchbinder, 2005).
El gobierno de Alfonsín se encontró, sin embargo, con un contexto de complicadas
condiciones económicas que hacia la segunda mitad de la década, se recrudecieron y
fueron contraproducentes para la mayoría de los avances en política educativa y social que
se habían imaginado. El endeudamiento externo, el estancamiento de la actividad
productiva y la inflación que habían dejado los militares no pudieron combatirse con
facilidad. Hacia 1989, el fenómeno de la hiperinflación parecía incontrolable. Esto fue
provocando el desencanto de las personas e incluso, el aumento de la pobreza, indicador
que a principios de su mandato había sido reducido. Estos años fueron testigos de una gran
cantidad de huelgas y paros generales, sostenidos por la oposición del sindicalismo,
principalmente de la CGT, al gobierno nacional.
En cuanto a las universidades, este vertiginoso escenario político-económico se vivió
a través de los crecientes problemas presupuestarios y el deterioro salarial. Se
agudizaron, por ende, los conflictos con los gremios docentes y administrativos. Una de las
razones de esta problemática se ubica en el aumento de la matrícula, ya que los aportes
estatales no lo acompañaron adecuadamente. Las reformas de infraestructura, si bien
fueron útiles y pusieron en valor las distintas casas de estudio, se llevaron una parte
importante de los recursos reservados a la universidades. Como vimos, se incrementó el
personal empleado por la universidad, al costo de la atrofia de su remuneración.
El fracaso de los sucesivos planes para bajar la inflación con elementos ortodoxos y
heterodoxos – el Plan Austral en 19851 y el Plan Primavera en 19882– combinados con los
levantamientos militares de los Carapintadas a partir de 1987 debilitaron definitivamente
al proyecto alfonsinista. A pesar de esas amenazas percibidas al recuperado régimen
democrático – la crisis económica también ponía fuertemente en duda que haber
recuperado las instituciones republicanas fuera suficiente– éste no volvió a quebrarse y la
campaña electoral para 1989 se llevó adelante. El mandatario acordó entregar el poder
unos meses antes al finalmente electo presidente Carlos Menem.
El proyecto alfonsinista se abocó a la ardua tarea de reconstruir el Estado, la
Sociedad y desde ya, la Universidad, y no de cualquier manera: en clave ética y
democrática. No era cuestión de recuperar lo perdido o revivir el pasado; al contrario, su
visión era de modernización y edificación de una Argentina progresista y liberal con todos
los desafíos que eso implicaba. Combinando políticas tradicionales con otras arriesgadas,
ensayó un rol estatal interventor – económica y culturalmente– que no renunció a intentar
incipientes medidas en la línea internacional de la privatización y el “shock”. Aunque no
resultó exitosa esa lenta transición al neoliberalismo, sí lo fue a la democracia. El legado de
búsqueda de la justicia y defensa de los derechos humanos, la apuesta por la educación, la
cultura y la libertad de expresión quedaría marcado en el imaginario popular.
Neoliberalismo en América Latina y transformaciones del Estado
En 1989 llegó a la presidencia de Argentina, por el Partido Justicialista, Carlos Saúl
Menem. Con una campaña electoral carismática, popular y prometedora, a través de
consignas como el advenimiento de una “revolución productiva” y un “salariazo”, había
logrado el apoyo de las mayorías. A medida que su gestión iba tomando forma, fueron
quedando claros dos aspectos: que habían encontrado un camino para detener el
1 Fue un plan de estabilización económica, centrado en el combate a la inflación a corto y mediano plazo, a
través de la creación de una nueva moneda, el austral. Ese reordenamiento incluyó el congelamiento de precios,
del tipo de cambio (devaluando un 15%) y medidas para reducir el déficit fiscal. Entre ellas, el aumento de la
recaudación impositiva, las retenciones y las tarifas públicas, éstas últimas para ser luego congeladas; la
obligación a grandes contribuyentes a adelantar los pagos de impuestos, y la reducción del periodo de pago del
Impuesto al Valor Agregado (IVA) (Massano, 2018).
2 Una vez más, se dispuso un “ajuste hacia arriba” de las tarifas públicas, en conjunto con un desdoblamiento
del tipo de cambio en uno comercial (administrado) para las exportaciones y otro financiero para las
importaciones y el resto de las [Link]én tenía el objetivo de reducir la emisión monetaria y poder
palear el déficit fiscal mediante recortes en el gasto público. Se esperaban ganancias de capital para el Estado
gracias a la brecha entre los dos tipos de cambio (Lucchesi, 2013)
descontrol inflacionario y que emprendería a grandes rasgos una profunda reestructuración
del Estado.
En América Latina en general y en Argentina en particular, la década de los ‘90 es
conocida como el período de apogeo del neoliberalismo. No obstante los pioneros en
disponer políticas pro-mercado, de apertura externa y endeudamiento con organismos
internacionales fueron los gobiernos de facto, en este momento fueron presidencias electas
por sufragio popular las que optaron por los modelos a los que la globalización presionaba.
Es verdad también que, luego de la llamada “década perdida” de los ‘80, se fue
construyendo un sentido común alrededor del gasto desmedido del Estado, de su
ineficiencia administrativa, de la excesiva politización de sus instituciones y de la
necesidad de que elaborara un nuevo marco legal acorde a los tiempos que corrían
signados por la liberalización económica. En otras palabras, los cambios no respondieron
únicamente a acuerdos entre elites aislados de la opinión pública, ya que ésta se había ido
modificando conforme la crecía la desilusión con las medidas de bienestar social, la
imposibilidad de resolver la inflación, el mal funcionamiento de servicios públicos y ante todo
el triunfo de los países capitalistas por sobre los socialistas con la caída del muro de Berlín.
Es en ese contexto que los gobiernos de turno, en nuestro caso el menemista,
consiguieron llevar adelante reformas estructurales bajo el modelo propuesto por [Link]
en el llamado Consenso de Washington. Esta especie de receta, vendida como solución a
la inestabilidad recurrente, como estrategia diplomática al alinearse a las corrientes
dominantes en el mundo pós Guerra Fría, recomendaba una retracción de la influencia
estatal para abrir el terreno a los poderes del mercado. Su diagnóstico de las crisis
económicas de los últimos 20 años sostenía, justamente, que era ese Estado
desmesurado e ineficiente el que entorpecía el libre juego del capitalismo. Desde esa
perspectiva, tras el abandono de cualquier reminiscencia de políticas justicialistas
tradicionales, se terminó de configurar el menemismo como modelo. Principalmente, fue con
el Plan de Convertibilidad propuesto por el Ministro de Economía Domingo Cavallo que
aseguró la equivalencia entre un peso y un dólar sobre la base de respaldar cualquier
emisión monetaria que se hiciera. Conjuntamente, se logró un acuerdo con el F.M.I y otros
importantes acreedores externos, en una coyuntura financiera internacional más fluida que
alcanzó capitales a nuestro país (Romero, 1997). Finalmente, se consiguió por varios años
estabilizar la economía y controlar la inflación.
Durante estos años de neoliberalismo, la lógica empresarial y sus valores se fueron
difundiendo a la sociedad y a sus instituciones. Las políticas públicas y entre ellas, las
universitarias, atravesaron, por ende, una serie de transformaciones. Si el mundo privado,
no obstante orientado a fines de lucro, era más dinámico y flexible, y eso arrojaba
resultados óptimos, ¿por qué no intentar imprimir esa metodología en el ámbito público? De
esa manera, por ejemplo, la tradicional verticalidad y jerarquía de los organismos se
reordenaron con el criterio de la descentralización, pensando que ello permitiría actuar y
resolver más rápido y sin tener que recurrir, sólo por formalidad, a la autorización de una
cadena de autoridades. En el mismo sentido, se justificaba también la tercerización de
funciones – la cesión a privados de la gestión de tareas específicas o parte de la institución
a cambio de la obtención de ganancias– ya que el incentivo del beneficio y el rédito harían
que se ofrecieran con la mejor calidad posible. Asimismo, se volvió frecuente el ejercicio de
la evaluación, de cómo funcionaba una organización, del desarrollo de una política pública
en particular; se inculcó el hábito de analizar el/los proceso/s y los resultados que tenía/n,
tal como las empresas lo hacen con sus productos, servicios y procedimientos internos para
mejorarlos constantemente. De la importancia que se le dio a la evaluación, podemos intuir
que en términos generales lo que se produjo fue la incorporación de prácticas propias de
la empresa privada (Betancur, 2001).
Estas transformaciones tuvieron lugar también al interior de las instituciones
universitarias y fueron de acuerdo con ese cambio de paradigma general que experimentó
la administración pública. Del tradicional modelo se pasó al denominado Nuevo
Management Público (NMP) que se caracteriza precisamente por esos aspectos que
hemos señalado. Del clásico Estado “proveedor”, involucrado activamente en lo social y
económico, comprometido por ende, con el desenvolvimiento de la universidad, se pasó a
un Estado “gerente”, externo a estas instituciones, coordinador y regulador del sistema a
distancia (Betancur, 2001). Por lo tanto, en relación a la Universidad, se constituyeron
organismos estatales de coordinación del sistema, se proponían estímulos para la
actividad docente, grandes instituciones se redistribuyeron en más unidades pequeñas, se
sumaron fuentes de financiamiento privado. Se buscó vincular en mayor medida a la
universidad con la empresa, poniéndola al disposición de lo que el mercado precisaba tanto
en perfiles profesionales como en investigaciones.
¿Cuál es el balance que surgió de esos cambios profundos? Según Betancur (2001),
los procedimientos de evaluación resultaron de utilidad, tanto para reformular como
proponer programas, planes de estudio, proyectos científicos, pedido de nuevas
instituciones, etc.. Esto fue generando un sentido de mayor transparencia,
responsabilidad y seguimiento por parte de todos los miembros de la comunidad
educativa. La “rendición de cuentas”, es decir, el balance de ese trabajo que permite que
quienes gozan de sus efectos puedan recompensarlo como criticarlo, creaba un clima más
democrático y ético. Por otro lado, la polémica conexión con el mundo empresarial trajo
cierto alivio sobre la problemática presupuestaria que vimos anteriormente. Gracias a los
fondos dispuestos por privados, se facilitaron muchas actividades, se agilizaban los
proyectos y se mantenía controlado el déficit fiscal.
Ahora bien, el citado autor (cuya lectura recomendamos para comprender mejor los
principios del NMP) también advierte de los peligros o aspectos cuestionables que se
empezaban a vislumbrar. De forma similar a la creciente crítica sobre la influencia de los
poderes económicos dominantes sobre las políticas públicas durante el menemismo,
respecto a la universidad se problematizó el financiamiento privado. La finalmente
conseguida autonomía universitaria podía ser lentamente reemplazada por la heteronomía;
esto es, que el hecho de recibir fondos ajenos podía mantenerla a raya, a voluntad de esos
intereses, sin poder tomar decisiones propias con un criterio académico. El control
tecnocrático – sólo en apariencia “despolitizado”– que se veía en la administración pública
podría así alcanzar a la universidad, atentando contra los ideales democráticos. No es lo
mismo trabajar con pautas científicas que entregar la autoridad universitaria al mero
conocimiento técnico, pues ciencia y democracia van de la mano, no son valores opuestos
sino complementarios. Al fin y al cabo, eso había sido el legado del alfonsinismo. Otro de
los peligros vendría por el avance de la descentralización, que podía terminar en una fuerte
segmentación, o sea, una excesiva separación que llevara a una pérdida del sentido último
de la institución, falta de coordinación entre áreas, objetivos disímiles entre autoridades de
distinto nivel o entre departamentos.
En concreto, ambos gobiernos, el de Alfonsín y el de Menem, propulsaron la
expansión de la educación universitaria. Mientras que el primero lo hizo a través de
medidas que aumentaron la matrícula, como la eliminación de los aranceles y la creación de
nuevas carreras (universidades nuevas sólo una), agrandando y respondiendo a la
demanda social sobre la educación superior, el segundo lo realizó con nuevas
instituciones, subsedes, extensiones áulicas, sistemas de educación a distancia, marcando
una tendencia desde la oferta institucional (Pérez Rasetti, 2014). La otra gran diferencia
estuvo, como vimos, en el paradigma por encima de esas decisiones. Para el alfonsinismo
afianzar la democracia no se entendía sin la reivindicación universitaria luego de años de
represión al pensamiento y la cultura. Tenía que ver con una lectura del clima de época al
mismo tiempo que participando de su construcción. El menemismo, por su parte, signado
por el Nuevo Management Público, reorganizó la educación como una empresa grande
hubiera diversificado y descentralizado sus componentes para mejorar la oferta final.
Aunque pueden rescatarse varios efectos positivos que perduran hasta hoy, amerita la
reflexión sobre si la educación pública, cuyo fin último es garantizar un derecho colectivo y
no ofrecer un servicio redituable, puede manejarse con criterios en verdad diseñados para
organizaciones comerciales sin que ello afecte su esencia.
La Ley de Educación Superior N° 24.521 y las nuevas universidades
En relación a la recién analizada introducción de la dinámica mercantil en la
Educación Superior, uno de los fenómenos que ocurrieron en nuestro país en el período fue
la reanudación de las autorizaciones para abrir nuevas universidades privadas. La Ley
de Educación Superior (LES) N° 24.521 sería recién aprobada en 1995 y ratificaría al
sector como parte de todo el sistema. Ello traería consigo la disposición de requisitos e
instancias para poder autorizar las propuestas, por lo que detendría esa fluidez con la que
estaban surgiendo. Hasta que llegó ese momento, se aprobaron diecinueve (19)
universidades y dos (2) institutos universitarios privados. En lo que respecta a las públicas,
se crearon nueve (9) universidades nacionales (dos a través de la nacionalización de
universidades provinciales, la de La Rioja y la de la Patagonia Austral) y 3 institutos
universitarios estatales para las Fuerzas Armadas con su régimen especial (Pérez Rasetti,
2014).
La LES se ocupó de tres cuestiones fundamentales: convalidó efectivamente la
creación por ley de las universidades nacionales, marcó el carácter obligatorio de la
asignación de crédito presupuestario y – lo principal– sumó la realización de “estudios de
factibilidad” para avalar o no cada iniciativa y la instancia de consultar al CIN. Lo que
aquellos implicaban quedaron mejor esclarecidos con el Decreto 599/95. Exigían el análisis
del conjunto de recursos que la hicieran viable, incluyendo la formación propia de
recursos calificados para esa área a la cual se orienta la institución propuesta, más el
establecimiento de líneas generales del proyecto institucional que justifiquen su
necesidad.
Esta formalización por supuesto complejizaba la creación también de instituciones
privadas, por lo que dio la impresión de desacelerar el ritmo con el que venían apareciendo
durante el menemismo. De todas formas, fue un avance normativo importante para ese
sector al incorporarlo también a los órganos de planificación y coordinación de todo el
sistema de educación superior. Así, por el hecho de tener que cumplir con una serie de
requisitos no sólo para su surgimiento sino también una vez existentes – mediante
organismos como el CIN– , instituciones públicas y privadas tenían estímulos para competir
por el prestigio, el reconocimiento y la obtención de financiamiento estatal y particular.
Otro punto en el que podemos detenernos a reflexionar es el señalado por Pérez
Rasetti (2014). El autor sostiene que toda esta nueva normativa encerró la pretensión de
reglamentar las facultades constitucionales del Congreso y la tarea de sus miembros
respecto a la creación de instituciones universitarias, lo que “evidencia una intención
prescriptiva sobre el albedrío político de los legisladores” (ídem, p: 10). Se pregunta si hubo
un propósito de limitar, desde la normatividad, las razones y el debate partidario. En ese
caso, sugiere que ello provendría de un “diagnóstico de liviandad o ligereza” respecto de
sus decisiones, en función de la “experiencia inmediata anterior por la que en un lapso de
sólo tres años se crearon cinco universidades” (ibídem). El punto del autor en
problematizarlo tiene que ver con que refutaría la hipótesis de la descentralización. Antes de
la ley, ¿se crearon más universidades porque hubo un objetivo gubernamental de
descentralizar el sistema universitario o porque no hubo una criteriosa tarea legislativa de
análisis de su viabilidad?
Más allá de esa ambigüedad, lo central es que la sanción de la LES traslada la
determinación de las condiciones concretas de posibilidad y diseño institucional al proceso
legislativo (Pérez Rasetti, 2001). Si el mero acto de sancionar una ley parecía sencillo,
estas nuevas disposiciones lo “bajan a tierra” y lo someten, al menos supuestamente, a un
debate técnico (¿hay recursos suficientes para lo que quiere hacerse? ¿se ajustan los
medios propuestos a los fines? ¿es pertinente la forma organizacional pensada para cumplir
con los lineamientos institucionales?). Recordemos que en el paradigma del NMP, esa
defensa de lo “objetivo” y “práctico” se la coloca como opuesta a “lo político” que es
“subjetivo” y casi siempre “ineficiente”. Lo cierto es que, en términos reales, ambas
perspectivas – la técnica y la política– conviven en el debate legislativo, por lo que esa
pretendida reducción de la discrecionalidad política que tendría la nueva normativa no es
terminante. Pérez Rasetti (2001, p:11) incluso concluye que, durante el menemismo, es
difícil confirmar la existencia de una política universitaria para el sector estatal como algo
acabado: “no se conocieron estudios ni planes, los formatos organizativos y las políticas
institucionales adoptados difieren notoriamente entre sí, parece que dependió más de los
responsables del diseño e implementación que de un plan”.
Para las universidades privadas, uno de los destacados del período neoliberal, la LES
impone, similarmente, un procedimiento de carácter técnico que limita los poderes del Poder
Ejecutivo para autorizar la creación de las nuevas – o sea que achica la instancia política de
la decisión y profundiza la tecnocrática–. La innovación principal fue la intervención
obligatoria y vinculante de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Universitaria (CONEAU) creada en el mismo año que la ley.
En síntesis, en las dos esferas de educación superior, el neoliberalismo a través de su
versión menemista fue paulatinamente delegando al mercado la ley y sus objetivos: la
calidad, la técnica, la competencia y la pertinencia. A través de ello provoca la salida del
Poder Ejecutivo de la política, ya que:
[...] en la ley se definen instrumentos que transfieren parcialmente la decisión de la órbita
estrictamente política a la esfera técnica. La intención parece ser, en ambos casos, restrictiva,
subyace un juicio crítico sobre el modo que adquirió la expansión del sistema y se trata de encauzar
y probablemente también contenerla [...] . En el caso de las instituciones privadas es evidente la
intención de sujetar la autorización sólo al juicio de calidad y desistir de cualquier consideración de
pertinencia, para las instituciones públicas se propicia el juicio de calidad pero al mismo tiempo se
propone la intervención, aunque no vinculante (no podía ser de otro modo), del sistema histórica y
naturalmente reticente a la expansión y a la competencia especialmente en épocas de restricciones
presupuestarias como las que se vivían. (Pérez Rasetti, 2001, p:13)
¿Fue exitosa o no esa suerte de delegación? En primer lugar, en cuanto al presunto
objetivo de restringir las autorizaciones, sí: entre 1990 y 1995 se habían autorizado 21
universidades y un instituto mientras que en los catorce años que siguieron a la LES fueron
2 y 12. No es que haya habido un cuarto de los proyectos de los que se presentaban antes
de la ley, al contrario, por la CONEAU pasaron más de 90 proyectos, pero se aprobaron 14.
De ellos, dos son las Universidades Nacionales de Chilecito y la del Noroeste de la
Provincia de Buenos Aires; el entonces Instituto Universitario Nacional de las Artes; el
de Gendarmería y el de la Seguridad Marítima. En segundo lugar, otros factores fueron
más influyentes que la propia ley y dificultaron la sanción de los proyectos, sobre todo la
dispersión y conflictividad de las fuerzas políticas que ocupaban el Congreso. También el
agotamiento político del presidente en su segundo mandato disminuyó su apoyo y
legitimidad, sobre todo en las universidades, que se volvieron críticas del modelo
menemista de ajuste y sus consecuencias en el ámbito público. Las discusiones se
centraron en los internos de recorte presupuestario con todo lo que acarreaban, que eran
resistidos por las comunidades. Para sintetizar, cuando uno mira la totalidad del escenario
político de esta década se vuelve menos lineal la hipótesis que podamos hacernos de la
LES: no operó desconectada del resto de la política sino que se insertó en esa trama.
La crisis del 2001 al 2003
El período de apogeo neoliberal que comenzó en 1989 culminó con la crisis del 2001
y la renuncia del entonces presidente Fernando de la Rúa, en un contexto de gran
conflictividad social, una profunda crisis económica y un fuerte descreimiento en la
clase política que se puede resumir en la consigna general de las manifestaciones
callejeras: "que se vayan todos".
El modelo menemista ya había empezado a mostrar sus consecuencias en la
segunda mitad de la década de los ‘90. Los cambios que la apertura externa había traído a
la industria nacional y los que ocurrieron en el mundo laboral en general – la flexibilización
y precarización de las condiciones de trabajo– habían elevado nuevamente el desempleo,
y habían motorizado la pauperización social (empobrecimiento) de la población argentina.
Es decir que más allá del éxito inicial del Plan de Convertibilidad en la estabilización de la
inflación y reactivación de la actividad económica, el proyecto del gobierno de Menem, a
grandes rasgos, había profundizado las desigualdades y la marginación de una buena
parte de la sociedad. Las políticas de asistencia social del nuevo gobierno de la Alianza en
1999 no daban abasto para contener esa conflictividad.
Ya no eran sólo los sindicatos y gremios los que se lanzaron a la protesta y la huelga.
Justamente como muchos trabajadores se hallaban desocupados, se hallaban carentes de
esa agrupación y representación tradicional. Fueron los nuevos movimientos sociales los
que organizaron “desde abajo” a las personas. Surgieron así los piqueteros en varios
puntos del país, especialmente en localidades que habían sufrido olas de despidos, cierre
de fábricas, la privatización de empresas, etc… Por otra parte, los saqueos de comercios
comenzaron a volverse más frecuentes. El estallido social de fines de diciembre de 2001
provocó la renuncia de De La Rúa, quedando como presidente interino, luego de varios
reemplazos (los 5 presidentes en una semana) Eduardo Duhalde.
Podemos imaginar que, con este contexto, durante el gobierno de la Alianza no hubo
avances significativos en cuanto a la política universitaria, más que la continuidad del
camino ya trazado por el menemismo. A decir verdad, la crisis impactó negativamente en la
mayoría de las universidades que corrieron el riesgo de quedar desfinanciadas. Ya en 2002,
en la presidencia de Duhalde, mediante un Decreto de Necesidad y Urgencia se lanzaron
las mencionadas Universidades Nacionales de Chilecito y del Noroeste de la Provincia de
Buenos Aires. Ambas eran proyectos existentes que habían quedado latentes y además se
fundarían a partir de pequeñas universidades. Luego en 2003 serían regularizadas por
sanción del Congreso. ¿Cómo pasamos de la era de los “estudios de factibilidad” y el
control tecnocrático al hecho de decretar desde el Poder Ejecutivo la creación de una
universidad? Podemos pensar que la crisis económica, política y social, que encima se
derivó de las consecuencias del aquel mismo paradigma neoliberal, generó una instancia
excepcional y favorable para terminar de encauzar esas dos ideas que de otra manera
podrían haber quedado en el olvido. De hecho, el CIN venía de disentir con la creación de
universidades sobre sedes previas, pero en este caso, sobre todo el del Noroeste de la
PBA, ninguna de las implicadas eran exactamente unidades formales, por lo que se les
daría un rango mejor.
Pérez Rasetti analiza cómo la lógica de oportunidad política coyuntural pudo
haber sido la explicación de esas decisiones tomadas en un escenario de emergencia pero
también de todo el período de vigencia de la LES. Sostiene esa hipótesis de funcionamiento
debido a que en general, los proyectos no se atenían a una planificación oficial, sino que
era autónoma y específica para cada uno, sin incluirse en una secuencia de acciones. En
cuanto a los famosos “estudios de factibilidad”, al fin y al cabo, éstos llevaban a una
justificación aislada del proyecto, incluso de una perspectiva “radial” (pensando al sistema
universitaria desde esa institución en cuestión). Por otra parte, respecto a la
“federalización” de la educación como uno algo pendiente a resolver de la expansión del
sistema, es cierto que con la LES los proyectos propuestos eran casos para convertirse en
“la Universidad de una provincia que no la posee” o “para una localidad diferente de la
capital pero de importancia relativa en la provincia” (Pérez Rasetti, 2001). Solía
argumentarse, entonces, que en esas regiones para las cuales se proponían las
universidades, el desarrollo existente del sistema era insuficiente, insatisfactorio o quizás
inexistente. Por último, quienes hacían de promotores locales, según el autor, gozaban de
un posicionamiento político de relativa incidencia nacional (Pérez Rasetti, 2001). Fue
interesante que confluyeron intereses entre sectores políticos diferenciados, inter e intra
partidarios, y siempre los principales patrocinadores eran cuadros bien posicionados en sus
espacios políticos (ídem).
Conclusiones
El título de este módulo hace alusión al neoliberalismo, a la globalización y a la
crisis en América Latina, procesos que signaron las décadas de los ‘80 y los ‘90 y que, en
Argentina y la Universidad, llevaron a profundas reformas. Hemos visto que la primera había
iniciado con una preocupación central que era la redemocratización de un país y una
institución que habían sido avasallados por una dictadura y el terrorismo de Estado. En
cuanto esa reconstrucción se consolidó, la atención pudo dirigirse a ese mundo que estaba
cambiando con la difusión de los valores mercantiles a escala global.
Vimos cómo durante los últimos años del gobierno de Raúl Alfonsín se agudizaron los
problemas presupuestarios de la mano de la hiperinflación conduciendo a un fuerte
deterioro de los salarios docentes y no docentes y a graves problemas de infraestructura.
Esto desencadenó reiteradas huelgas y protestas de los trabajadores de la universidad. Por
lo tanto, cuando el menemismo asume el gobierno, la situación universitaria que recibió era
crítica y urgía una reformulación que resolviera las deficiencias del sistema. Lo mismo
estaba ocurriendo con el Estado en general.
Analizamos el paso del paradigma tradicional de la administración pública a la
adopción de los valores del Nuevo Management Púbico (NMP). La década del 90 estuvo
marcada por ese fuerte cambio en la orientación de las políticas públicas dando lugar a
procesos de descentralización, evaluación, tercerización y a la incorporación de
prácticas propias de la empresa privada en el sector público. Se procuró reordenar al
Estado con esa lógica, dejándole más espacio a la Sociedad, porque se la entendía como el
ámbito de desarrollo del Mercado. La Universidad, como una de sus instituciones, fue
pensada desde ese paradigma.
Con la vuelta a la democracia se produjo el fenómeno de expansión de la educación
universitaria. Mientras que Alfonsín lo favoreció a través de medidas que causaron el
aumento de la matrícula, como la eliminación de los aranceles y la creación de nuevas
carreras (universidades nuevas sólo una), agrandando y respondiendo a la demanda social
sobre la educación superior; Menem marcó una tendencia desde la oferta institucional:
nuevas instituciones, subsedes, extensiones áulicas, sistemas de educación a distancia,
(Pérez Rasetti, 2014).
La política universitaria del menemismo, como vimos, quedó cristalizada en la
sancionada Ley de Educación Superior (LES). Ésta introdujo instrumentos que
transfirieron parcialmente la decisión política a la esfera técnica. Por debajo se hallaba un
juicio crítico sobre el modo que había adquirido la expansión del sistema, por lo que se
buscó contenerla desde una visión “tecnocrática”. Debían realizarse y servir para el debate
en el Congreso, “estudios de factibilidad”, para avalar o no cada iniciativa, en conjunto con
la consulta al Consejo Interuniversitario Nacional. Tenía que hacerse un análisis del
conjunto de recursos para su viabilidad y presentar los lineamientos generales del proyecto
institucional que justificaran su creación.
Luego de reflexionar juntos sobre los aspectos favorables y desfavorables de las
reformas estructurales del Estado y la Universidad, para concluir nos detuvimos en la crisis
de todos los aspectos de la Sociedad que siguió y se derivó de las transformaciones
impuestas por el neoliberalismo en toda la región. El presente módulo finaliza con los
desafíos que los gobiernos del siglo XXI se encontrarían, producto de esos modelos que, a
pesar de las innovaciones que pudieron haber traído, causaron problemáticas sociales que
calaron hondo. Si a principios de los ‘80 el alfonsinismo se había visto en la ardua tarea de
la reconstrucción del lazo social y la consolidación democrática, como lo pedía la
ciudadanía, las nuevas gestiones electas en los 2000 debieron dedicarse a recuperar la
confianza en la política y en el Estado, ya no en el mercado, como garantes legítimos de
sus derechos.
Bibliografía
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noventa: del Estado Proveedor al Estado Gerente”, en Revista Pensamiento
Universitario Nº 9
Buchbinder, P. (2005). Historia de las Universidades Argentinas. Cap.10: La
Universidad en el fin de siglo (pp. 214-219). Ed. Sudamericana, Buenos Aires.
Lucchesi, B. (2013). Políticas de estabilización en América Latina. Década del ‘70 a la
actualidad (Trabajo de investigación); tutor: Trapé, A. Universidad Nacional de Cuyo,
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Massano, J. P. (2018). El “Plan Austral” y el avance del “consenso del ajuste” durante
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Pérez Rasetti, C. (2014). “La expansión de la educación universitaria: políticas y
lógicas.” En: NÚCLEO, Nº 2, pp. 8-32. (bibliografía optativa)
Romero, J. L. (1997). Breve historia de la Argentina. Disponible en
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