UNIVERSIDAD DE CUENCA

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

COORDINACION ACADEMICA DEL SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO
URBANO Y PLANIFICACION TERRITORIAL

ECUADOR: EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

CANTONAL Y LA INCLUSION DEL PLAN DE USO Y GESTION DE
SUELO DISPUESTA POR LA LEY DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
UNA PROPUESTA PARA SU FORMULACION
Fernando Pauta Calle

Octubre de 2019
PARA CITAR ESTE MATERIAL:

Pauta Calle, F. (2019). Ecuador: El Plan de Ordenamiento Territorial Cantonal y

la inclusión del Plan de Uso y Gestión de Suelo dispuesta por la Ley de
Ordenamiento Territorial. Una Propuesta para su formulación. Coordinación
Académica del Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación
Territorial, Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Cuenca.
Cuenca - Ecuador

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 ECUADOR: EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
CANTONAL Y LA INCLUSION DEL PLAN DE USO Y GESTION DE
SUELO DISPUESTA POR LA LEY DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
UNA PROPUESTA PARA SU FORMULACION

INTRODUCCION
De conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo –LOOTUGS, los gobiernos provinciales,
municipales y parroquiales rurales, en el plazo de un año del periodo de mandato de las
autoridades locales en funciones, deben proceder a la adecuación o actualización de sus
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial –PDOT. Particularmente, los planes
cantonales y por disposición del Artículo 27 de la mencionada ley, contendrán un Plan
de Uso y Gestión de Suelo –PUGS.

Con este antecedente, el presente documento ha sido elaborado por el Coordinador

Académico de la Comisión Coordinadora del Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y
Planificación Territorial, con el propósito de contribuir al cumplimiento oportuno de las
disposiciones legales antes señaladas por parte de las municipalidades ecuatorianas,
en una coyuntura caracterizada por serias dificultades técnicas nacidas de las
generalidades, imprecisiones y vacíos del marco legal que intenta regular el ejercicio de
las competencias constitucionales de planificar el desarrollo y formular los
correspondientes planes de ordenamiento territorial de las provincias, cantones y
parroquias rurales por parte de sus gobiernos locales, y ―se ha dicho ya―, en el caso
de los segundos con la inclusión del llamado PUGS, cuyas determinaciones en gran
medida suplantan a las propias de los Planes de Ordenamiento Territorial Cantonal –
POT Cantonal.

En una primera parte, el trabajo aborda algunos aspectos centrales sobre el marco legal,
seguida del estudio de la viabilidad técnica del PUGS, y luego de la “Guía para la
Formulación Actualización del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal”,
emitida por la Secretaria Técnica Planifica Ecuador en julio de2019, justamente para
“orientar a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) municipales y distritos
metropolitanos sobre el proceso de formulación/actualización de sus Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial, así como en los contenidos mínimos requeridos,
de acuerdo al marco legal vigente”. En cuanto a la propuesta y en coherencia con los
1
análisis precedentes, el documento, por una parte, sustenta un amplio conjunto de
consideraciones previas ―que se refieren también a las disposiciones del Reglamento
a la LOOTUGS―, y luego expone en detalle las determinaciones que deben contener el
POT Cantonal, incluyendo al PUGS.

1.- EL MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL EN EL ECUADOR

El estudio de este marco legal desde la perspectiva de la ordenación territorial en tanto
una disciplina científica, una técnica administrativa y una política pública, fue el
propósito central de la ponencia presentada por el Autor al X Simposio Nacional de
Desarrollo Urbano y Planificación Territorial: “Desequilibrios Territoriales y Gestión
Local”, que tuvo lugar en septiembre de 2016, con el título “Marco legal de la ordenación
territorial y modelo de gestión para su ejercicio competencial en el Ecuador: análisis de
la situación con la vigencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión
de Suelo”; de cuyos contenidos para fines del presente trabajo ameritan una especial
consideración los Capítulos 5 y 6: “Los planes de desarrollo y ordenación territorial en el
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas –COPFP” y “La ordenación
territorial en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo –
LOOTUGS”, respectivamente. Ver Anexo Uno.

Con los mismos carácter y perspectiva importan también las conclusiones generales a
las cuales se arribó en dicha ponencia, y que en síntesis fueron las siguientes:

a) El espíritu del constituyente de 2008, de elevar a la categoría de norma suprema la

formulación de los planes de ordenación de los territorios subnacionales y de
vincularla a la planificación del desarrollo, no ha sido motivo de una respuesta
apropiada en la elaboración y sanción de las normas legales destinadas a estructurar
un modelo para su gestión en los términos dispuestos por el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización –COOTAD. Una primera
prueba de este maltrato es que la normativa vigente en esta materia se halla dispersa
en tres leyes: COOTAD ―pues todavía quedan vigentes los Artículos 300 “Regulación
de los consejos de planificación” y 301 “Sesiones de los consejos de planificación”―,
COPFP y LOOTUGS; y esta última ―pese a su rúbrica―, sobre todo apunta a regular
la ordenación de los centros urbanos propiamente y concurrentemente la gestión del
suelo urbano.

b) A su vez, de estas leyes, los textos referidos a la ordenación territorial en lo

fundamental constituyen disposiciones generales, enunciados o directrices, para la
formulación de sus instrumentos en el Ecuador ―la Estrategia Territorial Nacional y
los Planes de Ordenamiento Territorial Regionales, Provinciales, Cantonales y
Parroquiales Rurales―, que de alguna manera consideran el régimen de
competencias constitucionales, miran la integración entre los niveles de planificación
y buscan complementarse, pero finalmente no configuran un modelo de gestión de
esta competencia global u horizontal. Más concretamente, ni siquiera los “contenidos

2
 mínimos” del COPFP y los “criterios” formulados por este código y la LOOTUGS,
establecen los contenidos específicos de las determinaciones de estos planes, vale
insistir: los términos de referencia concretos de orden legal, por tanto obligatorios,
para su redacción. No basta que las normas vigentes reiteradamente señalen que los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial –PDOT se elaborarán en el “marco o
ámbito de las competencias” de los gobiernos autónomos descentralizados.

c) Omitiendo el mandato constitucional por el cual los planes de ordenamiento

territorial cantonal se formularán “…con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo urbano y rural”, la LOOTUGS genera un nuevo plan: el “Plan de uso y gestión de
suelo”, que en materia de uso de suelo suplanta a las determinaciones de los planes
de ordenación territorial y urbanística ―entendiendo a estos últimos como
instrumentos que concretan a la ordenación urbanística en tanto categoría de la
primera―, y que en relación a la gestión del suelo, olvida que dichos planes
constituyen procesos que encierran justamente una fase de gestión o ejecución ―la
gestión territorial o urbanística―; por lo que no cabe la creación de un plan específico
para esta tarea. Otra cuestión muy distinta es que la ley establezca y regule los
instrumentos específicos para la gestión del suelo urbano y rural, que deberán ser
aprovechados en dicha fase.

d) Desde la dimensión conceptual, pero con notables efectos prácticos, resulta

frustrante que el legislador no haya sido sensible con el mandato constitucional que
relacionó fuertemente a la planificación del desarrollo con la ordenación del
territorio, elaborando una ley que regule el modelo de gestión de estas dos
competencias concedidas a los gobiernos autónomos descentralizados, bajo esa
misma condición, a fin de posibilitar la formulación de los PDOT y por extensión del
Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia Territorial Nacional; pues este enfoque
permite:

- Alcanzar para la planificación del desarrollo el carácter de global, total, vale decir
integral, en el sentido de que también contemple sus dimensiones territoriales.

- Integrar la planificación de éstas dimensiones territoriales a la de las dimensiones

sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales, de manera tal que para los
diferentes niveles territoriales, la planificación del desarrollo humano sea un proceso
único y un todo; y,

- Prever que los planes de ordenación territorial adquieran estos atributos previstos
para la planificación en el marco de objetivos muy precisos, inferidos de los propios
textos constitucionales.

e) Sin duda, la aplicación de la normativa estudiada generará nuevas conflictividades

cuando se produzca la actualización de los PDOT y poco contribuirá a mejorar esta
tarea pública en relación a la situación actual. Entre las primeras se destacan la

3
 discriminación de las determinaciones de los planes de ordenamiento territorial
cantonales y las de los “planes de uso y gestión de suelo” ―situación que se extenderá
a los planes de ordenación urbanística―, y en relación a ella la clasificación
dicotómica del suelo cantonal en “urbano” y “rural”, la definición de categorías de
ordenación y la asignación de usos de suelo a las unidades territoriales.

f) En este marco legal y para empezar, la misma cuestionable aspiración vertical de la

ley, de que los planes se formulen estrictamente en el “marco de las competencias”
de los gobiernos autónomos descentralizados, será de difícil consecución y mucho
más, la potencial inclusión de dimensiones territoriales que correspondan a
competencias vinculadas a los aspectos o categorías de la planificación y gestión del
desarrollo en los niveles territoriales subnacionales y que aún se hallan centralizadas.

g) Las determinaciones de los planes de ordenación territorial de un mismo nivel

variarán sensiblemente en sus contenidos, impidiendo la integración horizontal; nada
limitará las duplicidades, redundancias, interferencias o solapamientos de las
determinaciones de los planes de los distintos niveles territoriales, especialmente
sobre aquellos aspectos que no son motivo de competencias específicas, es el caso
de la ordenación del sistema de asentamientos o núcleos de población; las
articulaciones entre niveles de planificación dispuestas por la Constitución seguirán
siendo discrecionales; y, la misma suerte correrán las articulaciones específicas
―igualmente―, en materia de ordenación territorial y que deberían concretarse en
los modelos territoriales objetivo.

h) Se continuará sin poder construir o configurar a estos modelos con la indispensable

dimensión de propios, y establecer con pertinencia la normativa reguladora del uso y
ocupación del suelo y las inversiones requeridas para alcanzarlos; más aún, sobre
estas últimas, no se garantiza la formulación, coordinación e integración de las
dimensiones territoriales de los planes, programas y proyectos sectoriales.

i) Subsistirá la falta de visión de la ordenación territorial como un sistema, pues

predominará la jerarquía de los instrumentos de planificación del Estado central
―dado el “carácter vinculante” y el “obligatorio cumplimiento” de sus
determinaciones―, y por tanto, el diálogo institucional no tendrá mayor espacio; así,
se seguirá inobservado el mandato que subyace en el Artículo 260 de la Constitución,
que aboga por un ejercicio concurrente de la gestión, y de colaboración y
complementariedad entre niveles de gobierno.

2.- EL PLAN DE USO Y GESTION DEL SUELO PREVISTO POR LA LOOTUGS

Ya se ha señalado que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de
Suelo –LOOTUGS, dispone en su Artículo 27 que los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Cantonales –PDOT, contendrán un Plan de Uso y Gestión del
Suelo –PUGS, y para el efecto identifica las determinaciones que establecerá este

4
instrumento; asimismo se ha precisado que la Constitución a su vez señala en su Artículo
264 que las municipalidades formularán sus PDOT, “…con el fin de regular el uso y la
ocupación del suelo urbano y rural”, de modo que varias de las determinaciones
previstas para el PUGS son propias teórica, conceptual y operativamente del PDOT
Cantonal, particularmente las concernientes justamente a la asignación de actividades
humanas al territorio a través de los usos de suelo y a sus aprovechamientos y
comportamientos.

La situación descrita motivó al Autor del presente trabajo a realizar igualmente un

estudio específico de ella, cuyos resultados se publicaron en la Revista EIDOS N° 13 en
junio de 2019 bajo el título: “¿Son técnicamente viables los planes de uso y gestión
de suelo previstos por la ley ecuatoriana de ordenamiento territorial?”, y que aborda
en su primera parte la sustentación de las determinaciones del PDOT en materia de uso
y ocupación del suelo, partiendo del análisis del marco jurídico correspondiente; en
tanto que la segunda analiza las ya aludidas determinaciones que la LOOTUGS asigna al
PUGS, evidenciando los conflictos derivados de tal superposición, las debilidades de
varias normas que lo sustentan y los vacíos que presentan.

Como tercera parte, este artículo formula un planteamiento de carácter transitorio que
otorga viabilidad técnica al PUGS, pues establece los lineamientos metodológicos para
la formulación del PDOT Cantonal conteniendo a este nuevo instrumento y las
determinaciones de uso y ocupación del suelo para estos planes; y, que por tanto, en
cuanto a esta materia, alimenta a la propuesta que se desarrolla más adelante. Se ha
dicho “transitorio” en la medida que la LOOTUGS debe ser motivo de reforma a fin de
superar las dificultades originadas por la inclusión del PUGS. Ver Anexo Dos.

3.- LA GUIA PARA LA FORMULACION Y ACTUALIZACION DEL PLAN DE

DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL CANTONAL EMITIDA POR
LA SECRETARIA TECNICA PLANIFICA ECUADOR EN JULIO DE 2019
Se ha procedido a la revisión de esta Guía con miras a determinar prioritariamente, en
qué términos aborda la formulación y actualización del Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Cantonal –PDOT Cantonal en sus determinaciones vinculadas
al territorio y a la inclusión del Plan de Uso y Gestión de Suelo –PUGS; pero sobre todo
en cuanto ella contribuye a superar los inconvenientes ya señalados en líneas anteriores
y expuestos ampliamente sobre todo en los trabajos anteriores del Autor. En esta
perspectiva se conviene señalar lo siguiente:

a) Manteniendo la limitación de los “lineamientos” y “directrices” emitidas en su

momento por la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo –SENPLADES, tanto
para la primera formulación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial a
cargo de los gobiernos autónomos descentralizados en el año 2011, cuanto para su
actualización en el año 2015, en general es muy débil la consideración del territorio,

5
 dicho de otra manera de las dimensiones territoriales del desarrollo, en tanto que
muestran una mayor tratamiento sus dimensiones sociales, económicas, políticas,
culturales y ambientales. Así, por ejemplo, la llamada “visión de desarrollo”, esto es,
la imagen objetivo o modelo de desarrollo a alcanzar, muestra un tratamiento más
trabajado que identifica y caracteriza sus componentes: “objetivos estratégicos de
desarrollo”, “políticas”, “estrategias”, “metas”, “indicadores” y
“programas/proyectos”; pero esta no es la suerte del “modelo territorial deseado” o
modelo territorial objetivo, como se demuestra más adelante.

b) Si bien se ha dicho que resulta en cierta forma restrictivo lo dispuesto por el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas –COPFP y la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo –LOOTUGS, en el sentido de que
los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial –PDOT de los gobiernos
autónomos descentralizados se formularán en el “marco o ámbito de sus
competencias”, cuestión que ratifica la Guía en examen cuando en su página 9 indica
que: “Para operativizar el propósito del PDOT, se debe considerar ―entre otras―,
Las competencias exclusivas del gobierno municipal o distrito metropolitano”; resulta
llamativo que este mismo instrumento más adelante, en su página 13, afirme: “El
PDOT no debe referirse solamente a las competencias exclusivas de los GAD, sino que
debe considerar todos los campos que son propios de sus dinámicas, pues la población
que actúa sobre el territorio es diversa y debe recibir los servicios que demanda, y
aprovechar las oportunidades de desarrollo, independientemente de la instancia
responsable.”

Tal “consideración”, siendo pertinente no puede ser ilimitada ―como al parecer se

sugiere―, en la construcción de la ya señalada “visión de desarrollo” y del “modelo
territorial deseado”, pues la planificación y gestión del desarrollo caería en una suerte
de anarquía, contraria al espíritu de la Constitución; la cual dispone que tal
planificación y gestión se despliegue por niveles territoriales ―del nacional al
parroquial rural―, teniendo de referencia justamente al reparto competencial.

Sí es pertinente que tal “consideración” incluya categorías o aspectos de la

planificación y gestión del desarrollo cuyas competencias hoy están sobre todo en
manos del Estado central, pero orientada por el entendimiento o conceptualización
del desarrollo en los diferentes niveles territoriales subnacionales ―tarea pendiente
desde que entrara en vigencia la Constitución―, pues: ¿que se ha de entender por
desarrollo provincial, cantonal, o parroquial rural?; esto sin perjuicio de que la gestión
o concreción de tales aspectos o categorías se produzca, por ahora ―esto es, en
tanto no concluya la descentralización de las “competencias adicionales y residuales”
señaladas por el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización –COOTAD en sus Artículos 149 y 150―, a través de las
disposiciones contempladas en el Artículo 16 del COPFP, como ratifica la misma Guía
en su página 11 al tratar el tema: ¿Cómo gestionar la articulación multinivel?

6
c) Importa incluir también en calidad de antecedente, una somera revisión de los
contenidos de este instrumento en cuanto al “Modelo territorial actual”, expuesto en
su página 17 y que dice: “El modelo territorial actual es la representación gráfica del
territorio, basada en el Diagnóstico Estratégico. Debe evidenciar las potencialidades
y problemas; y su relación sobre la red de asentamientos humanos caracterizados, la
clasificación del suelo, las zonas de importancia para la conservación, cuencas y
microcuencas, zonas de riesgo y aquellas con amenazas climáticas. Esta información
debe ser complementada por las relaciones multinivel, con los cantones
circunvecinos, proyectos estratégicos nacionales (en caso de existir), redes de
infraestructura logística, productiva, transporte, movilidad, accesibilidad, energía,
telecomunicaciones, áreas de explotación de recursos naturales, y de riego, entre
otros elementos que fueron identificados en el Diagnóstico Estratégico.”

Si bien en general son pertinentes la definición conceptual y los contenidos

transcritos, en principio éstos ameritan al menos dos comentarios específicos. Por
una parte, sobre la “clasificación del suelo”, caben justificadamente preguntas como
las siguientes: ¿a qué clasificación se refiere?, ¿a la misma que la Guía menciona en
el “modelo territorial deseado”, esto es, la prevista en la LOOTUGS?, ¿es otra? La
ordenación territorial dispone que en tanto resultado del análisis y diagnóstico del
medio físico de la circunscripción cantonal, más concretamente de su prospección,
se identificarán unidades territoriales ―cuadrícula, homogéneas (unidades
ambientales), no homogéneas (estratégicas o de síntesis) o funcionales (debidas a
una alta interacción entre unidades o espacios simples)―, que constituyan la
expresión de sus elementos, procesos y transformaciones. Tales unidades serán
adoptadas como sectores territoriales básicos en la fase de diagnóstico y en el
transcurso de la toma de decisiones para su ordenación, esto es, en la construcción
del modelo territorial objetivo. Con todo rigor tal expresión incluye asimismo a las
áreas propiamente urbanas, a las periurbanas y los poblamientos rurales: cabeceras
parroquiales ―que no constituyan unidades espaciales urbanas―, anejos, recintos y
otras centralidades mínimas. Esta es la tarea a abordarse en el “Diagnóstico
Estratégico” y sus resultados constituirán la estructura fundamental del modelo
territorial actual, sin perjuicio de que los asentamientos o centros poblados antes
descritos sean motivo de una jerarquización y la determinación de sus roles y
funciones actuales. De hecho estas unidades territoriales son las que para adecuarse
a la LOOTUGS y a las determinaciones que establece para el PUGS, deben convertirse
en los llamados “polígonos de intervención territorial”, que como se comprenderá no
siempre serán el resultado del enfoque que subyace en el Artículo 41 de la LOOTUGS:
“…la identificación de características homogéneas de tipo geomorfológico,
ambiental, paisajístico…”

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 Por otra parte, no se explicita otro componente esencial que normalmente integra el
diagnóstico de potencialidades, la capacidad de acogida del medio físico, esto es, de
las diferentes unidades territoriales, para las actividades a ordenar.

¿Cómo entender que sin estos componentes, el PDOT cantonal pueda cumplir el
mandato constitucional de regular el uso y ocupación del suelo cantonal?

d) En cuanto al “modelo territorial deseado”, la Guía en referencia dice:

“Proyecta la imagen ideal del cantón a través de una representación gráfica del
territorio, para llevar a cabo -de manera sostenible, segura, adecuada, equitativa y
eficiente- la ocupación y actividades de la población en su territorio.

“El modelo territorial deseado del cantón contiene, al menos, lo siguiente:

* La estructura urbana y rural, es decir la clasificación y sub-clasificación del suelo,

considerando las condiciones de riesgos presentes en el territorio. Esta estructura
constituye el punto de partida del Plan de Uso y Gestión de Suelo.

* La red de asentamientos humanos y su vinculación con los circunvecinos, así como las
redes de transporte, movilidad, energía y telecomunicaciones e infraestructura.

* Zonas de riesgos identificados en el territorio.

* Áreas de conservación, ecosistemas (especialmente ecosistemas frágiles, en caso de

existir), zonas de protección hídrica.

* Uso sostenible de los recursos naturales (economía circular).

* Patrimonio cultural.

* Localización o área de influencia de programas/proyectos definidos en la

propuesta.”

En general la sustentación conceptual es válida, aunque con mayor énfasis se ha de decir

que se trata de la proyección en el territorio de la imagen objetivo ―de la “visión de
mediano plazo” que señala el COPFP en su Artículo 42 o la “visión de desarrollo”, que
precisa la Guía―, en última instancia de las dimensiones sociales, económicas, políticas,
culturales y ambientales, en el marco de un conjunto coherente de objetivos
estratégicos específicos. Sus contenidos ameritan las siguientes reflexiones:

a) Este instrumento indica que la “clasificación y subclasificación del suelo” a la cual ella
se refiere corresponde a la establecida por la LOOTUGS, y además señala que esta
determinación “es el punto de partida del PUGS”. Al respecto ya se ha argumentado
que la clasificación dicotómica del suelo en urbano y rural, es desconsiderada con la
realidad del territorio ecuatoriano y suplanta al establecimiento del modelo de
asentamientos poblacionales que cobijan a la población y a las actividades
productivas secundarias y terciarias, incluyendo los equipamientos sociales y de

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 apoyo a la producción, que debe efectivamente contener el modelo territorial
objetivo. Modelo de asentamientos poblacionales que, por lo dicho, no siempre
incluirá a unidades espaciales propiamente urbanas.

Asimismo se ha demostrado que la “subclasificación del suelo rural”, suplanta a la

determinación de los niveles de uso en el medio físico que dispone la ordenación
territorial, esto es en zonas de conservación, explotación y de expansión ―esta
última que se refiere a los territorios sin vocación de uso definida―, observando las
categorías de ordenación asignadas a las distintas unidades territoriales, ya referidas
en líneas anteriores.

Finalmente la Guía reconoce que la “clasificación y subclasificación del suelo”, por los
temas que abordan y pese a las distorsiones e incoherencias como se hallan
planteadas en la LOOTUGS, constituye ―al igual que otras―, una determinación
propia del PDOT Cantonal, pese a que se intente insinuar que “es el punto de partida
del PUGS”.

b) Es pertinente que este modelo incluya las infraestructuras y canales de relación entre
los asentamientos poblacionales, haciendo posible la circulación de flujos e
intercambios de personas, mercancías e información, y que se explicita en el
instrumento en estudio en términos de “las redes de transporte, movilidad, energía
y telecomunicaciones e infraestructura.”

Pero no se ha de perder de vista que los gobiernos autónomos descentralizados

municipales si bien tienen la competencia de planificar, regular y controlar el tránsito
y el trasporte público cantonal, no la tienen las referidas a la vialidad emplazada en
las áreas rurales, a la energía y a las telecomunicaciones, por ejemplo; lo cual a más
entrañar limitaciones para las inversión municipal en estos sectores, las
determinaciones que en estas materias contenga el PDOT Cantonal, no son sino
indicativas para los niveles de gobierno que ostentan la titularidad de tales
competencias.

Por otra parte, igualmente se ha de observar que el establecimiento o determinación

de estas redes se halla también prevista en el Reglamento a la LOOUTGS, Artículo 13,
como parte del llamado “componente estructurante” del PUGS, lo cual ratifica las
afirmaciones hechas en el sentido de que dicha ley otorga a este plan las
determinaciones propias del PDOT Cantonal.

c) En cuanto a las “Áreas de conservación, ecosistemas (…), zonas de protección hídrica”,

su exposición es extremadamente general y por tanto desconsiderada del reparto
competencial en esta materia. Así la propia Constitución dispone en su Artículo 26,
Numeral 7, que el Estado central tendrá competencias sobre la áreas naturales
protegidas de alcance nacional, en tanto que los gobiernos municipales tienen la
competencia de preservar, mantener y difundir el patrimonio natural del cantón

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 ―Artículo 264, Numeral 8― En este sentido ¿no es más propio establecer que el
modelo territorial objetivo de los PDOT Cantonales delimiten y en su caso ratifiquen
las áreas que constituyan patrimonio natural de cantón, con independencia de las
definidas o que pertenezcan a los otros subsistemas de áreas protegidas?. Esta
situación incluso la prevé el propio Código Orgánico Ambiental, en su Artículo 37 que
establece el subsistema autónomo descentralizado de áreas protegidas y en el
Artículo 44 cuando regula su gestión.

d) El “Uso sostenible de los recursos naturales (economía circular)”, más que una
determinación que formulará el modelo territorial objetivo, es un objetivo y con esta
calidad justamente la recoge la propia Constitución, entre otros, en su Artículo 276 al
fijar los objetivos del régimen de desarrollo en relación al sistema económico.

En este sentido y reconociendo que a los gobiernos municipales les está atribuida la
competencia constitucional de regular el uso y la ocupación del suelo, incluso en
tanto finalidad esencial del PDOT Cantonal ―dispuesta expresamente el Artículo 264,
Numeral 1―, en cumplimiento de este mandato el modelo territorial objetivo
cantonal debe incluir la asignación de los usos de suelo al territorio, de las actividades
humanas en otros términos, con sustento en su capacidad de acogida, única forma
de alcanzar el “uso sostenible de los recursos naturales”. La capacidad de acogida del
territorio supone la consideración de sus valores ambientales, potencialidades,
fragilidad y riesgos naturales, condicionada por las afecciones al suelo, las
degradaciones y las amenazas.

Así, la asignación de los usos a las unidades territoriales del cantón, es otra de las
determinaciones que ineludiblemente ha de establecer el modelo territorial objetivo
y que sin embargo aparece formando parte de las previstas por la LOOTUGS para el
PUGS.

e) En cuanto al “Patrimonio cultural”, igualmente más se identifica una materia que una
determinación a ser incluida como categoría o aspecto del desarrollo en el nivel
cantonal y en consecuencia en el respectivo PDOT, en los términos que establece el
reparto competencial dispuesto por la Constitución en su Artículo 264, Numeral 8;
esto es ―análogamente al patrimonio natural―, la consideración de su preservación,
mantenimiento y difusión, en la imagen objetivo, en el modelo territorial objetivo y
en el componente de inversiones del PDOT: planes, programas y proyectos
sectoriales.

f) Finalmente, conviene mencionar la exclusión total de las dimensiones territoriales de

varias competencias constitucionales otorgadas a los gobiernos municipales en el ya
referido Artículo 264. Se trata de las previstas en los Numerales 7, 10, 11, 12 y 13; a
saber:

10
 “Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud
y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y
deportivo, de acuerdo con la ley.”

“Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos
de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.”

“Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar,
riberas de ríos, lagos y lagunas.”

“Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se

encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.”

“Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.”

Se ha de tener presente que la “Guía para la Formulación y Actualización del Plan de

Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal”, motivo de los análisis precedentes, ha
sido emitida por el ente rector nacional del ordenamiento territorial, atribución que le
corresponde a la Secretaria Técnica Planifica Ecuador, de conformidad con el Artículo 9
de la LOOTUGS.

4.- PROPUESTA
4.1.- CONSIDERACIONES PREVIAS

A fin de formular con el debido sustento y coherencia las determinaciones del

componente territorial del PDOT Cantonal, esto es, del Plan de Ordenamiento Territorial
Cantonal –POT Cantonal, conteniendo al Plan de Uso y Gestión de Suelo –PUGS, es
necesario efectuar las siguientes consideraciones previas; mismas que, por una parte,
se enmarcan en los ya mencionados trabajos del Autor y, por otra, consideran ―a más
de las leyes de la materia―, la “Guía para la Formulación Actualización del Plan de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal” –Guía/PDOT Cantonal, emitida por la
Secretaria Técnica Planifica Ecuador y el Reglamento a la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, Uso y Gestión de Suelo –LOOTUGS:

a) Las determinaciones del llamado “componente estructurante del PUGS”, por su

alcance e incidencia en el territorio, tal como recoge la LOOTUGS en su Artículo 28,
cuanto en su Reglamento en el Artículo 13, deben formar parte del modelo territorial
objetivo cantonal; sin perjuicio de que manteniendo en lo posible las
denominaciones constantes en dichos cuerpos legales, se exponga desde la
perspectiva de la ordenación territorial las precisiones y recomendaciones destinadas
a facilitar su formulación. Este planteamiento también se apoya en los contenidos
establecidos para el “Modelo territorial deseado” por la propia Guía/PDOT Cantonal
y que han sido motivo de análisis.

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 En la condición expuesta se hallan las siguientes determinaciones: i) “clasificación del
suelo”, ii) “subclasificación del suelo”, iii) “la definición del sistema de asentamientos
humanos y de centralidades urbanas y rurales”, iv) “la identificación, capacidad de
soporte y localización de infraestructuras de transporte, movilidad, comunicaciones,
agua de dominio hídrico público y energía y de equipamientos de escala cantonal…”,
v) “la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales
productivos y paisajísticos, de los conjuntos históricos y culturales, y de las áreas
expuestas a amenazas y riesgos…”; y, vi) “la distribución espacial general de las
actividades para asentamientos humanos, productivas, extractivas, de conservación
y de servicios…”

b) A su vez, de conformidad con el Artículo 14 del Reglamento a la LOOTUGS

“Contenidos mínimos del componente urbanístico del PUGS”, forman parte de éstos
“la delimitación de los polígonos de intervención territorial del suelo urbano y rural”
y “la asignación de los tratamientos”; no obstante, es necesario que estas
determinaciones se integren también al modelo territorial objetivo, en la medida que
el señalamiento de los usos de suelo desde el punto de vista técnico debe realizarse
considerando tales delimitación y asignación.

Al respecto vale precisar nuevamente que la ordenación territorial dispone, por una
parte y en tanto producto del análisis y diagnóstico del medio físico de la
circunscripción cantonal, más concretamente de su prospección, la identificación de
unidades territoriales ―cuadrícula, homogéneas, no homogéneas o funcionales―,
que configuren la manifestación de sus elementos, procesos y transformaciones; y,
por otra, la determinación de sus valores ambientales ―ecológicos, paisajísticos,
científico-culturales, funcionales o productivos―, y su capacidad de acogida para los
usos actuales y potenciales. Tales unidades constituyen sectores territoriales básicos
en la fase de diagnóstico y en la secuencia de la toma de decisiones para su
ordenación, vale decir, en la construcción del modelo territorial objetivo, y
conceptualmente incluyen asimismo a los asentamientos urbanos propiamente, a
las áreas periurbanas y a los poblamientos rurales. Ver Figura 1.

Estas unidades territoriales para ajustarse a la LOOTUGS y a las determinaciones que

dispone para el PUGS, asumirán entonces la condición de “polígonos de intervención
territorial”, que no siempre ―vale insistir―, serán consecuencia de la orientación
que subyace en el Artículo 41 de la LOOTUGS: “…la identificación de características
homogéneas de tipo geomorfológico, ambiental, paisajístico…”

Por su parte la asignación de los “tratamientos” a los polígonos de intervención

territorial ha de considerar los valores ambientales ya señalados, y su capacidad de
acogida.

12
13
c) Si bien la inclusión de la ya mencionada “distribución espacial general de las
actividades para asentamientos humanos, productivas, extractivas, de conservación
y de servicios…” esto es, de la asignación de los usos de suelo, en el modelo territorial
objetivo, permite dar pleno cumplimiento a la disposición del Artículo 264, Numeral
1, de la Constitución, relativa a la competencia municipal de regular el uso del suelo
a través del POT Cantonal, la estructura de usos prevista por la LOOTUGS amerita
consideraciones específicas.

Efectivamente, ya se ha argumentado lo suficiente para demostrar que tal estructura

―esto es, formada por usos “generales” y “específicos”, dividiendo a éstos en
“principales”, “compatibles” y “restringidos”―, es inapropiada para regular a las
actividades productivas propias del medio rural y la conservación de determinadas
unidades territoriales por sus altos valores ambientales; y que, superando algunas
limitaciones conceptuales, es posible su aplicación básicamente en la ordenación de
los asentamientos o núcleos de población.

La ordenación territorial enseña que la asignación de usos de suelo seleccionados se

efectuará justamente a las zonas según categorías de ordenación, a fin de normar la
relación territorio-actividades humanas, diferenciando generalmente para ello los
usos vocacionales y permitidos ―sin limitaciones, con limitaciones y sometidos a
evaluación de impacto ambiental―, e identificando los respectivos usos prohibidos.
Esta asignación supone el respeto a la lectura del medio físico y la consideración de
la funcionalidad del sistema, el uso múltiple del espacio y la coherencia de los
elementos físicos con el entorno.

d) En este marco se propone el siguiente reparto de las determinaciones en materia de

usos de suelo entre el POT Cantonal y el PUGS, considerando obligatoriamente el
marco jurídico específico, la jerarquía de las normas constitucionales y la necesidad
de establecer una razonable división técnica de las materias específicas que deben
abordar:

En el POT Cantonal:

- Asignación de usos de suelo vocacionales a los polígonos de intervención territorial

definidos en el suelo rural, manteniendo coherencia con el respectivo “tratamiento”.

- Asignación de usos de suelo “generales” ―Artículo 22 de la LOOTUGS―, vinculados

a las actividades secundarias y terciarias, a los núcleos de población urbanos y a los
suelos periurbanos y poblamientos rurales, que estructuren el sistema de
asentamientos del cantón.

Se ha de entender que los planes de ordenación urbanística ―esto es, de

“ordenamiento territorial urbano” que prevé la Constitución en su Artículo 375―, a
través de los respectivos PUGS y a partir de la zonificación de los usos “generales”,

14
 procederán a la asignación de los usos “específicos”: “principales”, “compatibles” y
“restringidos”.

En los PUGS:

- Asignación de los usos de suelo permitidos a los polígonos de intervención territorial

demarcados en el suelo rural: permitidos sin limitaciones, permitidos con
limitaciones y permitidos pero sometidos a evaluación de impacto ambiental.

Para el efecto se considerarán el “tratamiento” y los usos vocacionales asignados a

cada una de dichas unidades, a fin de alcanzar la correlación necesaria. Su alcance
comprenderá a todos los predios del polígono, como opciones del destino de uso.

- Identificación de los correspondientes usos prohibidos.

De esta manera, la distribución espacial de las actividades humanas estructurantes

del territorio y los usos de suelo que generan, será asumida por el POT Cantonal, en
tanto que la especificación de tales usos corresponderá al PUGS.

e) No basta con que los planes asignen los usos del suelo al territorio, vale decir las
actividades, es necesario regular sus comportamientos a fin de alcanzar una gestión
respetuosa con el medio físico natural, en cuanto a: i) los influentes o insumos que
utilizan –materias primas, agua y energía–, observando las tasas de renovación de
los recursos naturales renovables y unos ritmos e intensidades de empleo para los no
renovables; ii) los efluentes, de modo tal que no se supere la capacidad de asimilación
de los factores ambientales: agua, suelo y aire; y, iii) a los elementos físicos:
edificaciones e instalaciones, en cuanto a su coherencia e integración con el entorno
en los órdenes: ecológico, paisajístico, territorial, social e institucional (1).

Estos propósitos de gran trascendencia y que constituyen la base para la

sostenibilidad de los territorios, han de ser motivo de regulaciones que formarán
parte del componente normativo del POT y por tanto del PDOT. Vale advertir que no
se trata en ningún caso de crear limitaciones a las actividades, cuanto de lograr que
ellas sean motivo de una gestión que incluya la vigilancia y control.

f) La regulación de la ocupación del suelo, componente que merece la misma

importancia del uso ―pues se trata asimismo de una competencia constitucional
otorgada a los gobiernos municipales―, es motivo de una disposición muy concreta
en la propia LOOTUGS, en su Artículo 24, que teniendo justamente la rúbrica
“Ocupación del suelo” dispone: “La ocupación del suelo es la distribución del volumen
edificable en un terreno en consideración de criterios como altura, dimensionamiento
y localización de volúmenes, forma de edificación, retiros y otras determinaciones de
tipo morfológico. La ocupación de suelo será determinada por los Gobiernos
Autónomos Descentralizados municipales y metropolitanos mediante su normativa

15
 urbanística que comprenderá al menos el lote mínimo, los coeficientes de ocupación,
aislamientos, volumetrías y alturas, conforme lo establecido en esta Ley”.

Siendo técnicamente válida esta disposición, es necesario entonces que los POT
Cantonales ―tal como ocurrió con las primeras generaciones de estos planes, por
lo menos con los debidamente elaborados―, regulen la ocupación del suelo rural a
través de las normas sobre tamaños mínimos de parcelas, características de las
edificaciones ―implantación, retiros, altura en pisos y materiales de construcción―,
instalaciones y otros. Se trata entonces de un conjunto de determinaciones que debe
incluirse en el componente normativo del POT Cantonal.

Se ha de entender que la ocupación del suelo de los asentamientos o núcleos de

población, vale decir de los centros urbanos, pero también de los poblamientos
rurales: cabeceras parroquiales ―que no constituyan unidades espaciales urbanas―,
anejos, recintos y otras centralidades mínimas, serán motivo de las regulaciones que
determinen los respectivos planes de ordenación urbanística.

g) La gestión del suelo que contiene el PUGS, siendo parte sustancial de la gestión de
los PDOT Cantonales y de los planes de ordenamiento urbanístico, no ha sido objeto
de una adecuada consideración en el ordenamiento jurídico precedente a la
LOOTUGS ―constituyendo una de las causas de los modestos resultados de tales
planes―; por esto, el mayor aporte de ella constituye el Título IV Gestión del suelo,
pues varios de sus instrumentos son válidos y factibles técnicamente, para “…la
adquisición y la administración de suelo necesario para el cumplimiento de las
determinaciones del planeamiento urbanístico…” ―Artículo 47―, y coadyuvar al
ejercicio de los derechos de las personas sobre el suelo ―Artículo 6―

Sin embargo, conviene señalar que los instrumentos en referencia son pertinentes
para el suelo clasificado como urbano, por lo que pese a la problemática que afecta
al suelo rural, la LOOTUGS no incluye los instrumentos propios para su gestión, los
cuales ―se estima―, subyacen en la Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales,
tanto para el cumplimiento de los lineamientos de política agraria y los derechos a la
propiedad de la tierra rural y al territorio, que la misma prevé en sus Artículos 9 y 24.
Tales instrumentos son: i) “regularización de la posesión agraria”, ii) “redistribución
de tierras”, iii) “delimitación y adjudicación de territorios en posesión ancestral”, iv)
“afectación”, v) “regulación del fraccionamiento” y vi) “saneamiento”, establecidos
en los Artículos 54, 71, 79, 100, 109 y 115, respectivamente, entre otros.

h) En cuanto al componente de inversiones, que generalmente toma la denominación

de “planes sectoriales”, de “programas” o “proyectos”, ha de tenerse presente que
él constituye una de las líneas de actuación en la gestión de los PDOT Cantonales y
en general de los PDOT, con miras a pasar del modelo de desarrollo actual a la imagen
objetivo o “Visión de mediano plazo” según el Artículo 42 del COPFP, o también
“Visión de desarrollo” según la Guía/PDOT Cantonal; pero igualmente para pasar del

16
 modelo territorial actual al modelo territorial objetivo o “Modelo territorial deseado”
establecido por el mismo Artículo 42 del COPFP.

Corresponde a los “programas” previstos en el Artículo 42 del COPFP en su numeral

2 de la “Propuesta” de los PDOT, pero que se hallan confundidos con los “objetivos
estratégicos de desarrollo”, “políticas”, “estrategias”, “resultados”, “metas
deseadas” e “indicadores”, que se supone configuran “La visión de mediano plazo”;
corresponde asimismo a los “Programas/proyectos” que identifica la Guía/PDOT
Cantonal en la “Visión de desarrollo”, por tanto con la misma limitación.

Es plenamente válido optar por la figura de los “planes sectoriales” para el ejercicio
de las competencias de este carácter, los cuales pueden contener “programas” y
“proyectos”; así lo reconoce incluso el COPFP para la planificación del desarrollo y la
ordenación territorial en el nivel nacional, cuando en sus Artículos 12 y 40.2
establece los “planes sectoriales del ejecutivo” y dispone acertadamente que éstos
deberán “articularse con el Plan Nacional de Desarrollo y su Estrategia Territorial
Nacional.”

Era de esperarse que, manteniendo coherencia, el COPFP establezca igualmente la

figura de los “planes sectoriales” en relación a los PDOT de los gobiernos autónomos
descentralizados, pero no ocurrió así, pues dicho código en su Artículo 13 “De los
planes complementarios a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial”, crea
esta figura de planes para “detallar, completar y desarrollar de forma específica lo
establecido en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial”; no obstante,
también dispone que los “planes complementarios podrán referirse al ejercicio de
una competencia exclusiva”, advirtiendo que no podrán modificar a los PDOT. En rigor
los planes sectoriales forman parte de los PDOT, pues sus dimensiones sociales,
económicas, políticas, culturales y ambientales, integran la imagen objetivo y sus
dimensiones territoriales el modelo territorial objetivo; por esto mismo vale insistir
que solamente la ejecución o gestión de estos planes son los que finalmente
transforman positivamente la realidad, esto es, permiten transitar a la imagen
objetivo y al modelo territorial objetivo.

Dicho sea de paso, esta condición precisamente constituye la enorme diferencia

entre la gestión del desarrollo a través de planes sectoriales resultantes de una visión
integral del desarrollo, vale decir de la consideración del conjunto de las dimensiones
antes señaladas en el marco dado por objetivos de desarrollo y ordenación territorial;
y, aquella “gestión del desarrollo”, que se sustenta en la formulación y ejecución
aislada de planes sectoriales, propiciadora de la competencia entre planes por los
recursos de todo orden, del aparecimiento contradictorio de nuevos problemas y de
resultados muy modestos.

i) Finalmente vale señalar que la metodología comprensiva o genérica que se ha venido

aplicando en la formulación de los PDOT Cantonales en el Ecuador, ciertamente con

17
 diferencias de enfoque, contenido y alcance, con la vigencia del PUGS debe
experimentar reformas. Así, la redacción del PUGS constituirá una nueva sub-fase de
la elaboración de estos PDOT, ubicada secuencialmente entre el modelo territorial
objetivo y la normativa reguladora del uso y ocupación del suelo; de manera tal que
aborde el detalle de las determinaciones que en materia de uso de suelo establezca
el PDOT a través del modelo en cuestión y que por otro provea conjuntamente con
éste, los insumos para la redacción de la mencionada normativa.

En la Figura 2, se presenta una opción metodológica para la formulación del PDOT

Cantonal incluyendo al PUGS y que tiene de antecedente la propuesta para los PDOT
de los niveles subnacionales antes de la vigencia de la LOOTUGS (2).

4.2.- DETERMINACIONES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

CANTONAL CONTENIENDO AL PLAN DE USO Y GESTIÓN DE SUELO
Las determinaciones del Plan de Ordenamiento Territorial Cantonal –POT Cantonal, se
formularán considerando los resultados del diagnóstico integral y la prospectiva del
correspondiente sistema territorial, los lineamientos de planificación territorial
contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo o impartidos por el órgano rector, la
imagen objetivo y las articulaciones a los niveles superiores e inferiores de planificación
y a los territorios del mismo nivel.

A.- MODELO TERRITORIAL OBJETIVO CANTONAL

Se refiere al diseño del sistema territorial que se pretende alcanzar en el horizonte del
periodo de planificación y constituye la base para la elaboración de las medidas o
propuestas normativas y de inversión con fuertes implicaciones territoriales, y para el
seguimiento y control de su aplicación. Corresponde al “Modelo territorial deseado”,
previsto en el Artículo 42 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas –
COPFP.

Los componentes sustanciales de un modelo territorial objetivo son: i) la delimitación

del territorio a ordenar, asunto que en este caso viene dada por los límites cantonales
y que lo son también para la gestión y la aplicación de normativas, ii) las estructuras y/o
sistemas territoriales, que en la perspectiva de la ordenación territorial,
prioritariamente son: la red o sistema de asentamientos, la red de comunicaciones o
sistema relacional y la red o sistema de espacios de interés patrimonial natural y cultural;
y, iii) la distinción de zonas o áreas de diversidad y desigualdad (3).

Se configurará por las determinaciones relativas a: i) sistema compatibilizado de

objetivos estratégicos específicos, ii) medio físico, iii) población y actividades; y, iv)
asentamientos e infraestructuras o canales de relación.

18
19
A.1.- Objetivos estratégicos específicos

Se formulará un sistema compatibilizado de objetivos estratégicos específicos en

materia de ordenación del sistema territorial cantonal y sus elementos constitutivos, y
para el efecto el Plan considerará los resultados, las determinaciones y articulaciones
antes señaladas, y en calidad de elementos orientadores los fines de la planificación y
los objetivos que subyacen para la ordenación territorial en la Constitución (4).

A.2.- Medio físico

En cuanto a este componente del sistema territorial, el modelo territorial objetivo

contendrá las siguientes determinaciones:

a) Clasificación del suelo cantonal en urbano y rural (Artículo 264, Numeral 1, de la

Constitución, Artículo 17 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y
Gestión de Suelo –LOOTUGS y Artículo 15 del Reglamento a la LOOTUGS).

Incluirá las áreas periurbanas y los poblamientos rurales: cabeceras parroquiales

―que no constituyan unidades espaciales urbanas―, anejos, recintos y otras
centralidades mínimas.

b) Sub-clasificación del suelo rural: en “producción”, “aprovechamiento extractivo”,

“expansión urbana” y “protección” (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución,
Artículo 19 de la LOOTUGS y Artículo 16 del Reglamento a la LOOTUGS).

Se trata de los niveles representativos de uso o actuación sobre el medio físico que
establece la ordenación territorial, por tanto se considerará que los suelos destinados
a la “producción” y al “aprovechamiento extractivo”, en suma a la explotación
económica de recursos naturales, conforman la Zona de Explotación. A su vez, los
suelos de “protección” la Zona de Conservación, incluyendo los territorios que se
someten a la conservación estricta, a la conservación activa y en su caso a la
regeneración y mejora. Finalmente, el suelo de “expansión urbana” integrará en lo
posible la Zona de Expansión, estos es, los territorios sin vocación de uso definida, en
la medida que sus recursos son insuficientes para justificar un desarrollo endógeno,
siendo los más idóneos para la expansión de los centros poblados.

Su demarcación considerará las unidades territoriales determinadas en el análisis y

diagnóstico del medio físico de la circunscripción cantonal, en tanto expresión de sus
elementos, procesos y transformaciones.

c) Definición en el suelo rural de los “polígonos de intervención territorial” (Artículo 264,

Numeral 1, de la Constitución, Artículo 41 de la LOOTUGS y primer inciso del Artículo
18 del Reglamento a la LOOTUGS).

Asumirán esta condición las ya mencionadas unidades territoriales resultantes del

análisis y diagnóstico del medio físico.

20
d) Asignación de categorías de ordenación o “tratamientos” a los polígonos de
intervención territorial rurales (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución, Artículo
42 de la LOOTUGS y Artículo 18 del Reglamento a la LOOTUGS).

Por los argumentos expuestos, los “tratamientos” previstos en la LOOTUGS serán

asignados a estas unidades espaciales y para el efecto se considerarán sus valores
ambientales ―ecológicos, paisajísticos, científico-culturales, funcionales o
productivos―, y su capacidad de acogida para los usos actuales y potenciales. Desde
la perspectiva de la ordenación territorial se emiten igualmente las siguientes
recomendaciones para cada uno de ellos:

- “Conservación”, diferenciando las áreas de conservación estricta ―por su altos

valores de conservación y muy frágiles en el orden ecológico―, y activa ―por su
origen antrópico, buen estado debido a la presencia del hombre y que requieren de
ésta―

- “Promoción productiva”, distinguiendo las áreas forestal, agrícola, ganadera, entre

otras, pudiendo definir sub-áreas; por ejemplo en el área agrícola, las agriculturas
extensiva, intensiva existente e intensiva a introducir.

- “Mitigación”, considerando que corresponde a la categoría de ordenación territorial

área minera, pudiendo definirse las sub-áreas de explotación minera en activo y de
reserva minera. Debe repararse que esta categoría conceptualmente supone que las
diversas actividades para mitigar el impacto ambiental de las operaciones de una
explotación minera y su cierre, son partes sustantivas de su planeamiento integral,
esto es, desde la fase de descubrimiento hasta el cierre.

- “Recuperación”, en rigor se trata de la categoría regeneración y mejora de los

territorios que presentan un estado artificialmente degradado, o que por su
localización o por constituir causas de procesos indeseables, ameritan esta
intervención.

- “Desarrollo”, reparando que el uso de este término es impropio para referirse al

crecimiento urbano planificado, siendo más ajustado denominarle expansión
urbanística.

- Por último, ha de considerase que los núcleos de población en tanto unidades

territoriales también serán asignados con una categoría ordenación, en este caso la
ordenación urbanística, pues ésta se halla comprendida en la territorial.

e) Demarcación de áreas en función de los tipos de riesgo existentes y que actuarán en

calidad de condicionantes superpuestos a las categorías de ordenación territorial o
“tratamientos”; tales como: áreas vulnerables a la contaminación de acuíferos
subterráneos, áreas con riesgos de erosión o deslizamiento, áreas inundables, áreas
vulnerables frente a riesgos de tipo litoral, áreas con riesgos de incendio, entre otras.

21
 (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución y Artículo 140 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización –COOTAD).

f) Delimitación en el área rural cantonal de los territorios que por sus valores
ecológicos, productivos, paisajísticos, científico-culturales o funcionales, constituyan
patrimonio natural del cantón (Artículo 264, Numerales 1 y 8, de la Constitución).

g) Demarcación en el territorio rural cantonal, de las playas de mar, riberas y lechos de

ríos, lagos y lagunas; debiendo incluir los tramos comprendidos o que bordeen a los
poblamientos rurales (Artículo 264, Numerales 1 y 10, de la Constitución).

h) Delimitación de yacimientos de materiales áridos y pétreos en lechos de ríos, lagos y

playas de mar y de las canteras, diferenciando su aprovechamiento en explotaciones
mineras en activo y de reserva minera (Artículo 264, Numerales 1 y 12, de la
Constitución).

A.3.- Población y actividades

En relación a este componente del sistema territorial, el modelo territorial objetivo

contendrá las siguientes determinaciones:

a) Asignación de usos de suelo propiciados o vocacionales a los polígonos de

intervención territorial definidos en el suelo rural. Pudiendo ser coincidentes, lo cual
indica que el polígono al cual se asigna es motivo de un aprovechamiento racional; o
no coincidente, debiendo cambiarse el uso de suelo por el propiciado en caso de
incompatibilidad, o superponerlo si es compatible (Artículo 264, Numeral 1, de la
Constitución).

Por los argumentos dados, estos usos serán establecidos para estas unidades
espaciales, manteniendo coherencia con el respectivo “tratamiento”.

b) Asignación de usos de suelo “generales” vinculados a las actividades secundarias y

terciarias, a los núcleos de población urbanos y a los suelos periurbanos y
poblamientos rurales, que estructuren el sistema de asentamientos del cantón
(Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución y Artículo 22 de la LOOTUGS).

c) La distribución de la población cantonal para el periodo de planificación, en términos

de tamaños de población y densidades, entre los asentamientos urbanos, las áreas
periurbanas, los poblamientos rurales: cabeceras parroquiales ―que no constituyan
unidades espaciales urbanas―, anejos, recintos y otras centralidades mínimas; y, en
el suelo rural cuando se trate de población dispersa en la zona de explotación en
forma total o parcial (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución).

Esta asignación de usos de suelo podrá orientarse en lo técnicamente aplicable, por los
“Requisitos mínimos para la definición de usos”, que contiene el Artículo 24 del
Reglamento a la LOOTUGS.

22
A.4.- Asentamientos e infraestructuras o canales de relación

En cuanto a este componente del sistema territorial, el modelo territorial objetivo

contendrá las siguientes determinaciones:

a) La estructuración del subsistema de asentamientos urbanos menores del cantón,

primariamente las cabeceras de las parroquias rurales, articulado a su unidad o
unidades espaciales urbanas de mayor rango (Artículo 264, Numeral 1, de la
Constitución).

Incluirá las áreas periurbanas y los poblamientos rurales: cabeceras parroquiales

―que no constituyan unidades espaciales urbanas―, anejos, recintos y otras
centralidades mínimas, y definirá su jerarquía en función de los roles y funciones de
los asentamientos, elemento al cual se suman la localización, las áreas de servicio y
el tamaño mínimo de los asentamientos.

b) Dimensionamiento y localización de las reservas de suelo para los nuevos

equipamientos o instalaciones de alcance cantonal destinadas a la prestación de los
servicios públicos de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica/sistema de
distribución, alumbrado público y telecomunicaciones, manejo de desechos sólidos y
actividades de saneamiento ambiental; al control de tránsito y el transporte público;
y, a la salud, educación, al desarrollo social, cultural y deportivo y a la prevención,
protección, socorro y extinción de incendios (Artículos 264, Numerales 1, 4, 6 y 7, y
13 de la Constitución).

Al respecto se observará:

- La definición en cada caso del asentamiento urbano más adecuado en el cantón para
la localización de aquellos que requieren esta condición espacial, estableciendo
adicionalmente las determinaciones específicas para el efecto y que serán
observadas por el respectivo plan de ordenación urbanística en la selección del sector
y predios urbanos.

- La localización en el área rural de aquellos equipamientos o instalaciones que por sus

características y requerimientos técnicos deban emplazarse en ella, observando las
determinaciones del Plan para la o las unidades territoriales del medio físico
implicadas en ella y garantizando su integración en los predios seleccionados y su
entorno inmediato.

- Esta ordenación incluirá la confirmación, relocalización, ampliación o mejora de los

equipamientos o instalaciones ya existentes y tratándose de los servicios cuyas
competencias se hallen centralizadas, como los de energía eléctrica/sistema de
distribución, alumbrado público y telecomunicaciones, la ordenación se coordinará
con las empresas proveedoras.

23
c) Ordenación de las redes fundamentales que deben emplazarse en el área rural para
la provisión de los servicios de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica/sistema
de distribución, alumbrado público y telecomunicaciones y de otras redes de servicios
públicos que pudieran crearse, en términos de su trazado y características (Artículo
264, Numerales 1 y 4, de la Constitución).

Cuando se trate de servicios cuyas competencias estén centralizadas se coordinará

con las empresas responsables de su dotación.

d) Ordenación en el territorio rural cantonal de la red vial de acceso a las playas de mar,
riberas de ríos, lagos y lagunas; debiendo incluir los tramos viales correspondientes
a los poblamientos rurales (Artículos 264, Numerales 1 y 11, y 375, Numeral 8, de la
Constitución).

e) La delimitación de los conjuntos o en su caso de estructuras aisladas que constituyan

patrimonio arquitectónico cultural del cantón, incluyendo otras obras civiles de
interés: caminos, puentes y canales, por ejemplo, que se encuentren en uno y otro
caso en el área rural o en los poblamientos rurales; así como el señalamiento de las
centralidades históricas existentes en las áreas urbanas (Artículo 264, Numerales 1 y
8, de la Constitución).

f) Demarcación de zonas en el área rural y en su caso los poblamientos rurales, que

ameriten programas de vivienda de interés social: de mejoramiento o rehabilitación
habitacional y en su caso de viviendas de planta nueva; y, la indicación de los
programas requeridos por las áreas urbanas (Artículos 264, Numeral 1, y 375 de la
Constitución).

g) Localización coordinada en el territorio cantonal de las reservas de suelo para los

nuevos equipamientos o instalaciones de alcance nacional, regional, provincial o
parroquial rural, establecidos y dispuestos con esta condición espacial en la
Estrategia Territorial Nacional –ETN o en los respectivos Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial –PDOT (Artículos 260 y 264, Numeral 1, de la Constitución).

Tal localización coordinada se producirá en cada caso entre el gobierno municipal y

los gobiernos de los otros niveles territoriales, en el marco de la disposición del
Artículo 44 del COPFP, que ratifica la norma constitucional por la cual los planes de
ordenamiento territorial cantonal definirán y regularán el uso y la ocupación del
suelo, y en coherencia con ella, dispone que “…Las decisiones de ordenamiento
territorial de este nivel, racionalizarán las intervenciones en el territorio de todos los
gobiernos autónomos descentralizados”. De hecho esta necesaria acción de
coordinación alcanzará a los equipamientos o instalaciones de responsabilidad del
Estado o Gobierno central.

La localización coordinada en el área rural o en los centros urbanos del cantón supone
observar, en el primer caso, las determinaciones del Plan para la o las unidades

24
 territoriales del medio físico implicadas en ella y garantizar su integración en los
predios seleccionados y su entorno inmediato, y en el segundo, las determinaciones
del correspondiente plan de ordenación urbanística; sin perjuicio de la consideración
asimismo de las determinaciones específicas definidas para cada equipamiento o
instalación por la ETN, o los respectivos PDOT.

h) Emplazamiento coordinado en el territorio cantonal de las nuevas infraestructuras

lineales de alcance nacional, regional, provincial o parroquial rural previstas,
incluyendo tal dimensión espacial, en la ETN o en los respectivos PDOT (Artículos 260
y 264, Numeral 1, de la Constitución).

Tal localización coordinada se producirá en los términos ya señalados.

B.- PLAN DE USO Y GESTION DEL SUELO RURAL

Por los argumentos ya sustentados, este Plan contendrá las determinaciones referidas
específicamente al uso y gestión del suelo rural. En cuanto al uso, asignará a los
polígonos de intervención territorial rurales los que en coherencia con el uso de suelo
vocacional tengan la condición de permitidos, e identificará los usos prohibidos; en
tanto que para su gestión identificará los polígonos cuyo suelo amerita medidas
destinadas a garantizar su administración, desde la perspectiva de su conservación y
explotación sostenida, y que se hallan previstas en la Ley de Tierras Rurales y Territorios
Ancestrales.

B.1.- Población y actividades

a) Asignación de usos de suelo a los polígonos de intervención territorial demarcados

en el suelo rural: i) permitidos ―aceptables o admisibles―, sin limitaciones, ii)
permitidos con limitaciones; y, iii) permitidos pero sometidos a evaluación de
impacto ambiental (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución).

Los usos permitidos sin limitaciones, corresponden a actividades que se admiten,

pero que no se propician; en tanto que los usos permitidos con limitaciones, significa
que las actividades se admiten bajo las condiciones estipuladas en licencias o
informes emitidos por la municipalidad respectiva. Finalmente, los usos permitidos
pero sometidos a evaluación de impacto ambiental, suponen actividades que se
admiten en las condiciones que determine este proceso técnico administrativo.

Para el efecto se considerarán el tratamiento y los usos vocacionales asignados a cada

una de estas unidades. Su alcance comprenderá a todos los predios del polígono,
como opciones del destino de uso.

b) Definición de usos de suelo prohibidos en los polígonos de intervención territorial

establecidos en el suelo rural (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución).

25
 Se refiere a las actividades que en ningún caso se admitirá en un determinado
polígono de intervención territorial.

c) Regulación del uso de las de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas,
en el territorio rural cantonal (Artículo 264, Numerales 1 y 10, de la Constitución).

Asimismo, esta asignación de usos de suelo podrá orientarse en lo técnicamente

aplicable, por los “Requisitos mínimos para la definición de usos”, que contiene el
Artículo 24 del Reglamento a la LOOTUGS.

B.2.- Gestión del suelo rural

a) Señalamiento de los polígonos de intervención territorial rurales que serán motivo

de aplicación de instrumentos de gestión del suelo (Artículo 42 de la LOOTUGS).

b) Asignación de instrumentos de gestión del suelo, tales como: regularización de la

posesión agraria, redistribución de tierras, delimitación y adjudicación de territorios
en posesión ancestral, afectación, regulación del fraccionamiento; y, saneamiento
(Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución y Artículos 54, 71, 79, 100, 109 y 115 de
la Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales).

C.- EL COMPONENTE NORMATIVO: LA REGULACION DEL USO Y OCUPACIÓN DEL SUELO

CANTONAL

Constituye una de las tres líneas de actuación en la gestión de los PDOT Cantonales para
alcanzar el modelo territorial objetivo cantonal, conjuntamente con el componente de
inversiones y las medidas de gestión, que se abordan más adelante. Se trata del conjunto
de reglas a las cuales deben ajustarse los usos de suelo expresamente asignados por el
Plan, esto es, las actividades humanas propiciadas y permitidas, y aquellos que no
estando previstas por él pueden ser motivo de localización observando dichas reglas.

Este componente se configurará por las normas correspondientes al medio físico,

población y actividades y a los asentamientos e infraestructuras o canales de relación,
serán generales o particulares y en todo caso tendrán el carácter de vinculantes. Las
primeras afectarán al conjunto del territorio cantonal y constituirán prolongaciones,
complementaciones y adaptaciones específicas de la legislación nacional
fundamentalmente; en tanto que las normas particulares se referirán casi siempre a las
áreas según categorías de ordenación territorial o “tratamientos”.

C.1.- Normas relativas al medio físico

- Normas generales

Corresponden al elemento pasivo de la relación territorio-actividades humanas y

abordan los aspectos comunes a toda la circunscripción cantonal de los elementos y
procesos del medio físico. Se formularán para la protección, conservación, mejora,
regeneración o recuperación del suelo, vegetación, fauna, complejos fluviales,

26
 acuíferos subterráneos, embalses, espacio costero, medio marino, paisaje y
patrimonio geológico; y, la explotación de los recursos (Artículo 264, Numeral 1, de
la Constitución).

Estas normas incluirán las necesarias para la mejora paisajística de los territorios
degradados del cantón, especialmente de los existentes en las periferias de los
asentamientos urbanos y para la restauración o rehabilitación paisajística de ámbitos
con un elevado grado de deterioro o con una alta incidencia en la percepción del
territorio (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución).

- Normas particulares

Para cada zona según los “tratamientos” previstos –categorías de ordenación

territorial-, en términos de: i) definición del “tratamiento” y su localización
cartográfica, ii) criterios que se adoptan con respecto al “tratamiento”; y, iii) normas
con respecto a los usos de suelo que se propician, permiten y prohíben (Artículo 264,
Numeral 1, de la Constitución).

- Para cada una de las áreas del medio físico cantonal definidas por los condicionantes
superpuestos a las categorías de ordenación territorial o “tratamientos” y que
limitarán no tanto los usos de suelo asignados, cuanto la forma en que éstos actúen
en atención al riesgo que se encuentre; tales como: áreas vulnerables a la
contaminación de acuíferos subterráneos, áreas con riesgos de erosión o
deslizamiento, áreas inundables, áreas vulnerables frente a riesgos de tipo litoral,
áreas con riesgos de incendio, entre otras. (Artículo 264, Numeral 1, de la
Constitución y Artículo 140 del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización –COOTAD).

C.2.- Normas relativas a la población y actividades

- Normas generales

Estas en cambio se refieren al elemento activo de la ya señalada relación y serán

elaboradas desde la óptica del medio físico hacia las actividades asignadas,
considerando los aspectos comunes de cada una de éstas a todo el ámbito cantonal.
Se trata de regular entonces los comportamientos de las actividades humanas, entre
ellas las extractivas, la agricultura, silvicultura, ganadería, acuicultura, industrias
agrícolas, turísticas y recreativas. Esta normativa pondrá énfasis en la regulación de
influentes, efluentes y presencia de edificaciones e instalaciones, a fin de conseguir
una gestión respetuosa con el medio físico; y, conjuntamente con las anteriores,
pueden ser prolongaciones, complementaciones o adaptaciones de la normativa
nacional (Artículo 264, Numeral 1, de la Constitución).

27
- Normas particulares

Para regular la distribución espacial de la población entre los asentamientos urbanos,

áreas periurbanas, poblamientos rurales: cabeceras parroquiales ―que no
constituyan unidades espaciales urbanas―, anejos, recintos y otras centralidades
mínimas; y, al suelo rural cuando se trate de población dispersa en la zona de
explotación en forma total o parcial. Estas normas podrán expresarse en términos de
tamaños de población óptimos, máximos y/o mínimos, dependiendo de las
determinaciones del modelo territorial objetivo para cada asentamiento (Artículo
264, Numeral 1, de la Constitución).

C.3.- Normas relativas a los asentamientos e infraestructuras o canales de relación

- Normas generales

Que se redactarán desde la perspectiva del medio físico en la condición de criterios

territoriales locales para: i) la planificación, regulación y control del tránsito y del
transporte público cantonal, ii) la construcción, ampliación o mejora de los
equipamientos o instalaciones, redes fundamentales e infraestructuras lineales,
previstos por los planes sectoriales, iii) la intervención en conjuntos o en su caso
estructuras aisladas que constituyan patrimonio arquitectónico cultural del cantón,
incluyendo obras civiles como caminos, puentes y canales, por ejemplo, identificados
e inventariados por el Plan en el área rural o en los poblamientos rurales; iv) la
construcción de edificaciones, espacios abiertos e instalaciones de diverso tipo en los
predios rurales y en los poblamientos rurales; y, v) el planeamiento de los
asentamientos urbanos, especialmente en relación a su expansión y de ser el caso,
implantación (Artículo 264, Numerales 1, 4, 6, 7, 8, 11 y 13, de la Constitución).

- Normas particulares

Que se elaborarán también desde la consideración del medio físico para cada una de
las áreas según “tratamientos” o categorías de ordenación territorial. Incluyen las
relativas a la ocupación del suelo propiamente por los usos: tamaños mínimos de
parcelas, características de las edificaciones –implantación, retiros, altura en pisos y
materiales de construcción–, instalaciones y otros.

La formulación de estas determinaciones podrá orientarse adicionalmente y en lo

técnicamente aplicable, por los “componentes” previstos en el Articulo 21 “Norma
urbanística para bienes y servicios privados” del Reglamento a la LOOTUGS, así como
por los criterios expuestos en su Artículo 25 “Asignación de edificabilidad”.

D.- EL COMPONENTE DE INVERSIONES: LOS PLANES SECTORIALES DEL PDOT

CANTONAL

El componente de inversiones, bajo la denominación de “planes sectoriales”, de

“programas” o “proyectos”, constituye otra de las líneas de actuación en la gestión de

28
los PDOT Cantonales y en general de los PDOT; por lo que en el marco del enfoque ya
sustentado, a continuación se identifican ―sin ánimo concluyente―, los planes
sectoriales con fuertes incidencias o dimensiones territoriales, las cuales estructuran
justamente el modelo territorial objetivo:

D.1.- Planes maestros de dotación de agua potable, alcantarillado, depuración de

aguas residuales y de manejo de desechos sólidos (Artículo 264, Numeral 4, de la
Constitución).

D.2.- Plan de tránsito y transporte público (Artículo 264, Numeral 6, de la Constitución).

D.3.- Plan de equipamiento comunitario de alcance cantonal (Artículo 264, Numeral 7,

de la Constitución).

D.4.- Plan de preservación, mantenimiento y difusión del patrimonio arquitectónico,

cultural y natural, que determinará los espacios públicos que se deban construir
para el efecto (Artículo 264, Numeral 8, de la Constitución).

D.5.- Plan vial rural de acceso a las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas
(Artículo 264, Numeral 11 y Artículo 375, Numeral 8, de la Constitución).

D.6.- Plan de explotación de materiales áridos y pétreos (Artículo 264, Numeral 12, de
la Constitución).

D.7.- Plan de vivienda (Artículo 375 de la Constitución)

D.8.- Plan de gestión de riesgos (Artículo 140 del COOTAD)

D.9.- Planes relacionados con las categorías o aspectos de la gestión del desarrollo
cantonal y cuyas competencias se hallen centralizadas.

Estos planes sectoriales, contendrán programas y proyectos a nivel de idea o perfil, sin
perjuicio, por tanto, que éstos y de conformidad con el programa de puesta en marcha,
alcancen posteriormente los siguientes niveles ―factibilidad y diseños definitivos―, y
la ejecución.

E.- MEDIDAS PARA LA GESTION DEL PDOT CANTONAL

Corresponde a la formulación del “Modelo de gestión” que establece el COPFP para el

PDOT Cantonal ―y en general de los PDOT―, en su Artículo 42. Se trata de prever la
puesta en marcha, el seguimiento y el control de las determinaciones que establece
dicho plan; esto es, de la regulación del uso y ocupación del suelo cantonal y de los
planes sectoriales, por tanto de sus programas y proyectos; cada uno con mayores o
menores incidencias en los órdenes: social, económico, político, cultural, ambiental y
territorial. Se ha de entender que aquellos planes con fuertes incidencias territoriales
observarán plenamente el modelo territorial objetivo.

29
Las medidas que estructuran esta tercera línea de actuación en la gestión del PDOT
Cantonal, son las siguientes:

E.1.- Diseño de un ente gestor

Se trata de establecer una entidad capaz de llevar adelante y liderar el proceso de

materialización o gestión del plan de modo eficaz y obligatoriamente se conformará
por un órgano político y un órgano técnico.

El primero se halla ya establecido en el Artículo 28 del COPFP, pero es pertinente

pensar que el Consejo de Planificación Cantonal amplíe su integración, al menos con
voz, a representantes de otras entidades públicas y de organismos privados y
comunitarios, que podría variar dependiendo de los asuntos a tratar por el Consejo,
a fin de alcanzar una gestión concertada.

El órgano técnico quedará constituido por las direcciones o departamentos de

planificación municipal, y contará con asesoría técnica y jurídica.

E.2.- Diseño de un sistema de gestión

Las funciones del ente gestor se hallan definidas en el Artículo 29 del COPFP. Sí
conviene sugerir la incorporación de las siguientes, que abordan de manera expresa
asuntos de relevancia en la gestión del plan:

- Exhortación a las entidades públicas, privadas y comunitarias, para que plasmen los
planes sectoriales, programas y proyectos de su responsabilidad.

- Control de la aplicación de la normativa reguladora del uso y ocupación del suelo

cantonal y de los planes sectoriales, programas y proyectos.

- Coordinación de las actuaciones de las entendidas públicas, privadas y comunitarias,

de conformidad con las previsiones del PDPT Cantonal, así como con los otros niveles
de gobierno sobre sus actuaciones en el territorio cantonal en materia de
equipamientos, instalaciones e infraestructuras.

E.3.- Programa de puesta en marcha o instrumentación

Que regulará la forma en la que se desarrollarán los planes sectoriales, programas y

proyectos, mediante el uso de instrumentos de programación que definan para el
conjunto de éstos su secuencia completa y de ser el caso, las pautas a seguir para
materializarlas.

Formarán parte de este programa permanente las “Estrategias de articulación y

coordinación para la implementación del plan”, dispuestas en el Artículo 42 del
COOPFP, y las “Estrategias para la promoción y difusión del plan” dispuestas en la
Guía/PDOT Cantonal.

30
E.4.- Programa de seguimiento y control.

Que establecerá los instrumentos específicos ―tales son los indicadores, controles e
instrucciones―, para realizar el seguimiento y la supervisión del programa de puesta
en marcha e ir determinando en qué medida las actuaciones se alejan o coinciden
con las previsiones del PDOT Cantonal y las acciones a tomar en el caso de
discrepancias inaceptables; sin perjuicio de recomendar su revisión, siguiendo el
procedimiento diseñado para el efecto.

Corresponde a las “Estrategias y metodología de seguimiento y evaluación de los

planes de desarrollo y ordenamiento territorial y de la inversión pública”, Artículo 42
del COPFP

E.5.- Presupuesto para la gestión

Que incluirá la dotación de todos los bienes y servicios necesarios para el

funcionamiento de la entidad responsable de la gestión del PDOT Cantonal.

Finalmente, debe indicarse que el planteamiento de las “Las estrategias para garantizar
la reducción progresiva de los factores de riesgo o su mitigación”, que dispone el Artículo
42 del COPFP, en rigor forma parte de la “Visión de mediano plazo”, o también de la
“Visión de desarrollo” según la Guía/PDOT Cantonal emitida por la Secretaria Técnica
Planifica Ecuador.

------------------------------
NOTAS

1. Gómez Orea, D., & Gómez Villarino, A. (2013). Ordenación Territorial (3ra. ed.). España:
Ediciones Mundi Prensa.

2. Pauta Calle, F. (2013). Ordenación territorial y urbanística: un camino para su aplicación en

el Ecuador. Cuenca: Universidad de Cuenca & Asamblea Nacional.

3. Naranjo, F. Z. (2006). Modelos de ordenación territorial. In Sociedad y medio ambiente:

ponencias presentadas en las segundas jornadas" Sociedad y medio ambiente": Salamanca, 16
al 19 de noviembre de 2005 (pp. 251-286). Universidad de Salamanca.

4. Pauta Calle, F. (2013). Ordenación territorial y urbanística: un camino para su aplicación en el

Ecuador. Cuenca: Universidad de Cuenca & Asamblea Nacional.

BIBLIOGRAFÍA

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización -COOTAD-,

publicado en el Registro Oficial N° 303, del 19 de octubre de 2010.

Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas -COPFP-, publicado en el Registro Oficial N°

306, del 22 de octubre de 2010.

31
Gómez Orea, D., & Gómez Villarino, A. (2013). Ordenación Territorial (3ra. ed.). España:
Ediciones Mundi Prensa.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo -LOOTUGS-, publicada en el

Registro Oficial N° 790 del 5 de julio de 2016.

Pauta Calle, F., & van der Zee, J. (2012). Unidades estructurales y su importancia en la
ordenación del territorio ecuatoriano. Estoa. Revista De La Facultad De Arquitectura Y
Urbanismo De La Universidad De Cuenca, 1(1), 39 - 49.

Pauta Calle, F. (2013). Ordenación territorial y urbanística: un camino para su aplicación en el

Ecuador. Cuenca: Universidad de Cuenca & Asamblea Nacional.

Pauta Calle, F. (2014). Modelo para la gestión de la ordenación territorial en el Ecuador en el

marco de su Constitución (phd). E.T.S.I. Agrónomos (UPM). Recuperado a partir de
[Link]

Pauta Calle, F. (2016). Marco legal de la ordenación territorial y modelo de gestión para su
ejercicio competencial en el Ecuador: análisis de la situación con la vigencia de la Ley de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo. X Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y
Planificación Territorial. Simposio llevado a cabo en Cuenca, Ecuador.

Pauta Calle, F. (2019). ¿Son viables técnicamente los planes de uso y gestión de suelo previstos
por la ley ecuatoriana de ordenamiento territorial? Revista EIDOS, N° 13, junio 2019.

Reglamento a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, publicado

en el Suplemento del Registro Oficial N° 460, del 3 de abril de 2019

Secretaria Técnica Planifica Ecuador (2019). Guía para formulación/actualización del Plan de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) Cantonal.

Naranjo, F. Z. (2006). Modelos de ordenación territorial. In Sociedad y medio ambiente:

ponencias presentadas en las segundas jornadas" Sociedad y medio ambiente": Salamanca, 16
al 19 de noviembre de 2005 (pp. 251-286). Universidad de Salamanca.

32
 ANEXO UNO

MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y

MODELO DE GESTION PARA SU EJERCICIO
COMPETENCIAL EN EL ECUADOR:

ANALISIS DE LA SITUACION CON LA VIGENCIA DE LA

LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y
GESTION DE SUELO.
X Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial. Cuenca-Ecuador

MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y MODELO DE

GESTION PARA SU EJERCICIO COMPETENCIAL EN EL ECUADOR:
ANALISIS DE LA SITUACION CON LA VIGENCIA DE LA LEY DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL, USO Y GESTION DE SUELO

INTRODUCCION

Desde que en el año 2008 en Ecuador entrara en vigencia la Constitución, en cuyo

“Régimen de Competencias” dispone la formulación de la “panificación nacional” por
el Estado central, y la “planificación del desarrollo” y de los “correspondientes planes
de ordenamiento territorial” de las circunscripciones territoriales de los gobiernos
autónomos descentralizados, la Asamblea Nacional asumió la elaboración y
aprobación de las leyes destinadas a regular el ejercicio de estas competencias
integradoras ―pues se refieren a los instrumentos que dirigen la planificación y
gestión del modelo de desarrollo humano que subyace justamente en la
Constitución―; en un primer momento ―octubre del año 2010―, mediante los
Códigos Orgánicos de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, y de
Planificación y Finanzas Públicas, y luego ―julio de 2016―, a través de la esperada Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial y de Uso y Gestión de Suelo, y cuya aplicación se
halla entre optimismos, pesimismos y denuncias de irrespeto a la autonomía
municipal.

Analizar este marco legal desde la perspectiva de la ordenación territorial como una
disciplina científica, una técnica administrativa y una política pública, es el propósito
central de este trabajo, considerando la correspondencia que le impone la
Constitución con la planificación del desarrollo, la necesidad de que el Estado en su
conjunto disponga de un modelo de gestión para su ejercicio ―más aún por el reparto
competencial complejo que tiene y las múltiples articulaciones que debe observar de
cara a la Constitución asimismo―; y, por último, que desde agosto de 2011 los
distintos niveles de gobierno emprendieron la formulación y aplicación de tales
instrumentos, al inicio de las actuales administraciones su actualización, y que en tanto
primeras experiencias han merecido ya algunos esfuerzos de evaluación.

1.- EL CODIGO ORGANICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y

DESCENTRALIZACION ―COOTAD―, Y LOS MODELOS DE GESTION DE LAS
COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DESCENTRALIZADOS

Este Código en su Título V “Descentralización y Sistema Nacional de Competencias”,

Capítulo III “Del Ejercicio General de las Competencias”, Artículo 128 “Sistema integral
y modelos de gestión”, ordena que todas las competencias se gestionarán como un
“sistema integral” que articule los distintos niveles de gobierno y que este propósito
será, por tanto, responsabilidad del Estado en su conjunto.

Destaca que el ejercicio de las competencias tendrá lugar en el marco de una gestión
“solidaria y subsidiaria entre los diferentes niveles de gobierno”, con “participación
ciudadana” y una “adecuada coordinación interinstitucional”; disponiendo para el
efecto la vigencia de “modelos de gestión” en los diferentes “sectores”, los cuales “se
organizarán, funcionarán y someterán a los principios y normas definidos en el sistema
nacional de competencias”. Al respecto debe comentarse que:

● Si bien la norma alude a las competencias vinculadas a las categorías o aspectos

sectoriales de la planificación y gestión del desarrollo, es claro que ella puede
justificadamente hacerse extensiva a competencias atadas a categorías o aspectos
globales, tales son: “planificar el desarrollo” y “formular los correspondientes planes
de ordenamiento territorial”.

● Según la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias ―CNC―, este

organismo en tanto instancia técnica del Sistema Nacional de Competencias, ha
llevado adelante la “transferencia y regulación de las competencias de los distintos
niveles de gobierno” y “las resoluciones emitidas por el CNC establecen
responsabilidades: qué hace cada quien a través de modelos de gestión
absolutamente claros” (Vázquez, 2015, pág. 67). Se entiende que estos modelos,
acatando lo dispuesto por el COOTAD, observan “principios y normas” en su
“organización y funcionamiento”.

● La misma Secretaría da cuenta de los resultados alcanzados a julio de 2015 y sin

pretender evaluar el proceso en referencia, al tratarse de las competencias
“planificar el desarrollo” y “formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial”, expresa que se hallan “por regular en ley (LOOTUGS)” (Vázquez, 2015,
pág. 74) refiriéndose a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión
de Suelo, normativa que para aquel momento ya había sido motivo de aprobación
en primer debate por la Asamblea Nacional ―esto es, el 7 de mayo de 2015―

● Así ―coincidiendo con algunos trabajos―, se reconocía que las normas contantes
en el COOTAD y en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
―COPFP―, en relación a las competencias en consideración no configuraban un
modelo de gestión1, y que por tanto correspondía a la LOOTUGS establecerlo; y,

● Finalmente y para completar este necesario antecedente, vale destacar que el

COOTAD en su Artículo 3 “Principios”, dispone con el carácter de general, que el
1
Al respecto ver: Pauta Calle, Fernando: “Metodología para la construcción de un modelo de gestión de la
competencia constitucional ´Formular Planes de Ordenamiento Territorial´ integrado a la de ´Planificar el
Desarrollo”, en Memorias IX Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial: “Autonomías y
Ordenación Territorial y Urbanística”, SENPLADES, CSNDU y PT, y Universidad de Cuenca. Cuenca-Ecuador de 28 a
30 de octubre de 2014, pág. 182 a 207.
 ejercicio de la autoridad y las potestades públicas ―por tanto de las competencias
constitucionales y legales de todos los niveles de gobierno autónomos
descentralizados al menos―, se regirán por los principios de; i) “unidad”, ii)
“solidaridad”, iii) “coordinación y corresponsabilidad”, iv) “subsidiariedad”, v)
“complementariedad”, vi) “equidad interterritorial”, vii) “participación ciudadana”;
y, viii) “sustentabilidad del desarrollo”.

Por otra parte, desde la vigencia del COOTAD hasta la de la LOOTUGS los gobiernos
autónomos descentralizados debieron redactar la primera generación de “planes de
desarrollo” y de “ordenamiento territorial” ―durante las administraciones 2009-
2014―, y su actualización de conformidad con los Artículos 467 del COOTAD
“Ejecución de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial” y 48 del COPFP
“Vigencia de los Planes” ―en las administraciones 2014-2019―, práctica pública
respecto de la cual y desde la perspectiva de la construcción de un modelo de gestión
para su ejercicio, amerita las siguientes consideraciones:

● Fue la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo ―SENPLADES―, la que

orientó oficialmente este proceso mediante la elaboración y difusión de
“lineamientos” y “directrices”, tanto para la primera formulación de dichos planes
en el año 2011, como para su actualización en el año 20152.

● De hecho, paralelamente tuvieron lugar también eventos nacionales que abordaron

y debatieron desde muchos ángulos el ejercicio de las competencias “planificar el
desarrollo” y “formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial”,
siendo destacables el XIII y IX Simposios Nacionales de Desarrollo Urbano y
Planificación Territorial llevados a efecto en noviembre de 2012 y octubre de 2014,
respectivamente, y cuyas temáticas fueron “Competencias y Gestión Territorial” y
“Autonomías y Ordenación Territorial y Urbanística”3.

2
Lineamientos y directrices emitidos por la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo –SENPLADES-, para la
primera formulación y actualización de los planes de desarrollo y ordenación territorial:
a) Para la primera formulación dictó en agosto del 2011, los “Lineamientos generales para la planificación
territorial descentralizada”.
b) Para la actualización dictó:
- Dos resoluciones del Consejo Nacional de Planificación y un acuerdo ministerial de la SENPLADES.
- Los “Lineamientos y directrices para la actualización, formulación, articulación, seguimiento y evaluación de
los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los GADs”, mayo de 2014. Exposición general de fases y
procedimientos.
- Los “Lineamientos para la elaboración de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GADs”, enero
de 2015. Para fase de “Propuestas”.
- Los “Lineamientos para la elaboración de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Parroquiales y
Provinciales”, marzo de 2015. Para fase de “Diagnostico”.
3
En estos eventos se abordaron las siguientes temáticas específicas:
 Prácticamente de todas las exposiciones y debates de las temáticas específicas de
dichos simposios, surgieron significativas contribuciones en los órdenes teórico-
conceptual, jurídico, metodológico y de los contenidos ―en cuanto a
determinaciones, articulaciones y gestión de los planes de ordenación territorial―,
para la preparación del correspondiente modelo de gestión; más aun, pusieron en
evidencia los logros y debilidades que había tenido la primera experiencia.

● Asimismo desde otros ámbitos, en especial el académico, existieron aportes en los

órdenes ya citados, e incluso en la formación profesional especializada4; y,

● Sí merece destacarse a la par, que se intentó válidamente ―y con cargo seguro a los
contribuciones antes indicadas―, redactar integrando en un solo proceso las
dimensiones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales del desarrollo,
con las territoriales, dando lugar a un único instrumento: el “Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial”, y acuñando las siglas “PDOT”. Originalmente tanto el
COOTAD y el COPFP inducían a la redacción de dos planes, tanto que este segundo
Código en su Artículo 43 señala como excepcionalidad, que: “Los gobiernos
parroquiales rurales podrán formular un solo plan de desarrollo y ordenamiento
territorial”.

En este contexto se esperaba ―con no poca expectativa―, que la primera experiencia

en la redacción de los instrumentos de la ordenación territorial y los aportes hechos a
lo largo de casi cinco años, sean debidamente valorados y considerados en la
redacción de la LOOTUGS, pero ciertamente no ocurrió así, y más allá de esta
lamentable omisión, la mayor frustración es que dicha ley finalmente no contiene en
rigor ningún modelo de gestión de la competencia constitucional “formular los…planes
de ordenamiento territorial” y peor aún que su ejercicio se integre a la de “planificar el
desarrollo”. Esta hipótesis es la que finalmente se pretende demostrar en el presente
trabajo, pero para ello es indispensable que previamente se sustente cual era la tarea
que debía acometer la LOOTUGS, para luego proceder al análisis de los textos legales.

a) VIII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial: i) “Competencias exclusivas y

competencias concurrentes en la planificación y gestión del ordenamiento territorial”, ii) “Ley de ordenamiento
territorial”, iii) “Confrontación de experiencias en la formulación y aplicación de planes de ordenamiento
territorial”, iv) “Los GAD y el financiamiento del desarrollo”, v) “Cambios universitarios para el desarrollo
territorial”; y, vi) “Asociatividad entre los gobiernos locales”.
b) IX Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial: i) “Marco conceptual para la planificación
territorial y la ordenación urbanística en el marco de la autonomía y descentralización territorial”, ii)
“Experiencias, balances y perspectivas”, iii) “Metodologías, tecnologías y enfoques para el ordenamiento
territorial”; y, iv) “Marco legal e institucionalidad para la ordenación territorial y urbanística”.
4
Al respecto se pueden destacar los proyectos del Centro de Investigación de la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad de Cuenca –CINA-: i) “Mandato Constitucional de la Ordenación Territorial. La
adopción de planes a nivel cantonal en la Zona 6”, ii “Laboratorio Virtual Ciudad y Territorio”; y, iii) “La Ordenación
Territorial y Urbanística. Un camino para su aplicación en el Ecuador”. En cuanto a la formación profesional es
igualmente destacable la Maestría en Ordenación Territorial que lleva adelante el Centro de Postgrados de la
misma Facultad, con tres cohortes y sus aportes a través de las tesis.
2.- LA TAREA DE LA LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y
GESTION DE SUELO ―LOOTUGS―: REGULAR LOS CONTENIDOS LEGALES DE LAS
DETERMINACIONES DE LOS PLANES DE ORDENACION TERRITORIAL

Ya se ha sustentado en otros trabajos que la formulación de los contenidos de las

determinaciones de los planes de ordenación territorial regional, provincial, cantonal y
parroquial rural, e incluso de la Estrategia Territorial Nacional, debe entre otros pasos
previos irrenunciables conceptualizar el desarrollo humano en los diferentes niveles
territoriales, establecer los aspectos o categorías de su planificación y gestión
asimismo por estos niveles, proceder en estas condiciones al análisis y evaluación del
reparto competencial vigente, y en el marco de la conceptualización del territorio
ecuatoriano como sistema y la definición de un esquema metodológico general para la
formulación integrada de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, esto es,
de los PDOT, establecer las dimensiones sectoriales y globales de ordenación
territorial5.

El enfoque antes sugerido permite ratificar a su vez el atributo de la ordenación

territorial de aspecto o categoría global de la planificación y gestión del desarrollo
humano, pues constituye “la proyección espacial de una estrategia de desarrollo
económico social, la planificación del desarrollo, en una unidad territorial dada,…el
diseño de un sistema territorial futuro y de la forma en que se puede llegar a
conseguirlo. De ahí que se pueda hablar de desarrollo territorial para identificar un
desarrollo integral en el que la población dispone de una elevada calidad de vida.
Porque es en términos de calidad de vida, como la ordenación del territorio entiende el
desarrollo. La calidad de vida de un individuo está determinada por la integración de
tres componentes: nivel de renta, condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental,
con distinto peso según momento y lugar” (Gómez Orea & Gómez Villarino, 2013, pág.
67).

La tarea se expresa en el Gráfico N° 1, considerando los pasos inmediatamente

anteriores y amerita los siguientes comentarios:

● Sobre las dimensiones territoriales de ordenación: sectoriales y globales. Las

primeras corresponden a las actuaciones territoriales que en términos genéricos
constan en el Gráfico N° 1 y que se derivan de los aspectos o categorías sectoriales
de la planificación y gestión del desarrollo humano en sus dimensiones social,
económica, política, cultural y ambiental ―es decir, del “Régimen de Desarrollo”
que establece la Constitución en su Artículo 275, mismo que incluye al “Sistema
Económico” y que de conformidad a su vez con el Artículo 283 contiene las formas
de organización económica pública, privada, mixta, popular y solidaria, y las demás

5
Para ampliar ver: Pauta Calle, Fernando: “Ecuador: Hacia un modelo de gestión de la ordenación territorial
enmarcado en la Constitución”, en Revista Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, Vol. XLVI, N° 182, invierno
2014.
que ella determine. Forman parte de estas actuaciones las derivadas asimismo de
los aspectos o categorías que subyacen en las competencias sectoriales de los
distintos niveles de gobierno.

Por su parte, las dimensiones globales son las que permiten la consecución de la
ordenación territorial en un ámbito espacial concreto -ellas se registran también en
el Gráfico N° 1-, y en gran medida corresponden al texto de la Constitución
ecuatoriana: “regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural” ―“regular”, en
la acepción de “ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines”,
pero además en la de “determinar las reglas o normas a que debe ajustarse
alguien o algo” (Real Academia Española, 2014)―, primera competencia exclusiva
a su vez de los gobiernos municipales según su Artículo 264, que señala además que
con esta finalidad se formularán los planes cantonales de ordenación territorial; no
obstante y puesto que ésta a la vez también constituye una competencia de todos
los demás niveles de gobierno en sus respectivas circunscripciones, no es menos
cierto que tal regulación igualmente atañe a los planes de alcance regional,
provincial, parroquial rural y aún a la Estrategia Territorial Nacional, más cuando se
trata de una de las expresiones más sustantivas de la ordenación territorial y que en
consecuencia tiene también el carácter de aspecto o categoría global de la
planificación y gestión del desarrollo humano.

Frente a lo expuesto no cabe sino hacer el esfuerzo de establecer claramente el

alcance de esta competencia ―a fin de facilitar su ejercicio―, por una parte para
los gobiernos municipales y por otra, para todos los demás niveles de gobierno, y
que se ha de manifestar en las determinaciones de los respectivos planes.

Sin duda, la competencia de los gobiernos municipales de “regular el uso y la

ocupación del suelo urbano y rural”, supone una facultad expresamente otorgada
en esta materia a este nivel de gobierno, por tanto sus determinaciones tendrán
carácter vinculante para las ―determinaciones―, de los planes de los demás
niveles de gobierno, incluyendo las propias del nivel municipal relacionadas con sus
competencias sectoriales, y las originadas en el ya citado “Régimen de Desarrollo” y
en particular en sus formas de organización económica. A su vez, esta facultad en el
caso de todos los otros niveles de gobierno, debe generalmente complementar las
determinaciones de sus respectivos planes, mediante otras más específicas que
observarán igualmente las del plan cantonal y que por esto tendrán el carácter de
recomendaciones ―es decir no serán vinculantes―, pero no por esto menos
importantes; salvo que sus contenidos versen sobre materias no abordadas por el
plan o planes cantonales, en cuyo caso serán vinculantes.

Así, por ejemplo, las actividades productivas que recepten los territorios
seleccionados por un Plan de Ordenación Territorial Provincial para “Fomentar la
actividad agropecuaria” ―competencia prevista en el Artículo 263, Numeral 6 de la
 Constitución para los gobiernos provinciales―, observando las categorías de
ordenación territorial dispuestas por los respectivos planes cantonales y por lo
tanto sus regulaciones en materia de uso y ocupación del suelo, deben ser motivo
de regulaciones específicas por el plan provincial, desde la perspectiva de la
conservación de los suelos, mediante una normativa no vinculante. Otro ejemplo,
esta vez sobre la competencia del mismo nivel de gobierno “Planificar, construir,
operar y mantener sistemas de riego” ―Artículo 263, Numeral 5 de la
Constitución―, un proyecto de este sector a más de que su emplazamiento se
ajuste a las regulaciones ya aludidas de los planes cantonales, la construcción desde
la perspectiva del medio físico debe ser asimismo motivo de regulaciones
específicas por el plan provincial ―esto es, para evitar la alteración de la cubierta
vegetal en las zonas adyacentes, la adopción de medidas para la corrección de
impactos y la integración ecológica y paisajística―, en este caso mediante normas
vinculantes para el propio nivel de gobierno.

De este modo y al igual que la competencia “formular los correspondientes planes

de ordenamiento territorial”, la de “regular el uso y la ocupación del suelo urbano y
rural”, es una competencia concurrente o de exclusividad relativa.

● La conceptualización sistémica del territorio le confiere factibilidad técnica a la

ordenación territorial, pues permite considerar explícitamente a los componentes
esenciales de su estructura, los identificados en el Gráfico N° 1, pero en especial y
en lo que aquí atañe, permite formular las determinaciones de los planes de
ordenación territorial con respecto a tales componentes. Es aplicable a cada uno de
los espacios políticos administrativos resultantes de la organización territorial del
Ecuador, incluyendo los espacios homogéneos o formales, cuya integración da lugar
a un sistema mayor, el sistema territorial ecuatoriano.

“Como en todo sistema, tres grandes elementos, conforman la sustancia del

territorial. La estructura se manifiesta en los componentes del sistema; el
funcionamiento en los flujos que circulan por los canales de relación que dan
funcionalidad al sistema; y ambas se manifiestan en la imagen que la población
percibe, de forma polisensorial y subjetiva, el paisaje. A estas tres hay que sumar
una cuarta de diferente naturaleza, pero también consustancial a los sistemas: el
tiempo, o evolución temporal del sistema” (Gómez Orea & Gómez Villarino, 2013,
pág. 31).
 GRÁFICO N° 1
Modelo de Gestión de la Ordenación Territorial en Ecuador: Proceso para la formulación de los contenidos de las determinaciones de la
Estrategia Territorial Nacional y de los Planes de Ordenación Territorial Regional, Provincial, Cantonal y Parroquial Rural.
● Por su parte, la evolución planificada del sistema territorial se consigue por las tres
vías señaladas en el Gráfico N° 1, pues permiten transitar disciplinadamente del
modelo territorial actual al modelo territorial objetivo, y es “…una función básica de
los poderes públicos orientada a resolver los conflictos en beneficio del interés
común, de forma participada, concertada entre los agentes socio-económicos y
transparente, en un horizonte temporal de largo plazo, donde tan importante como
´lo que se debe hacer´ es lo que ´no se debe hacer´, y donde tanto o más importante
que resolver los problemas actuales es prevenir los potenciales” (Gómez Orea &
Gómez Villarino, 2013, pág. 39).

● Se arriba así al paso central de la tarea: la regulación de los contenidos de las

determinaciones de los planes de ordenación territorial, o si se prefiere desde la
perspectiva de una ley en esta materia: de los contenidos legales de estos planes;
más propiamente y en el caso ecuatoriano, convendría referirse a las
determinaciones o contenidos legales de las dimensiones territoriales de los PDOT.
Estas se integran, en el sentido de constituir un todo coherente en el marco de unos
objetivos, en el modelo territorial objetivo y por tanto tales contenidos se han de
referir ineludiblemente a todos y cada uno de los componentes del sistema
territorial. Ampliando esta visión ―sobre todo desde la posición de la ya aludida
competencia: “Regular el uso y ocupación del suelo urbano y rural” y de la relativa a
la facultad de control: “Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el
cantón”, otorgada asimismo explícitamente a los gobiernos municipales por la
Constitución en su Artículo 264, Numeral 2―, “El modelo territorial objetivo es el
instrumento básico necesario para racionalizar y controlar el uso de suelo y los
aprovechamientos; en él se plasman, espacialmente, la mayor parte del conjunto de
objetivos planteados, aunque no necesariamente todos ellos; y a la inversa, este
modelo es el marco en el que se inscriben el control del uso del suelo y las acciones
necesarias para avanzar hacia el conjunto de objetivos” (Gómez Orea & Gómez
Villarino, 2013, pág. 384); y,

● Construido el modelo territorial objetivo, para evolucionar hacia él ―y por lo

dicho―, se requiere: i) formular una normativa reguladora del uso y ocupación del
suelo ―términos consecuentes con los de la Constitución y que equivalen al
“componente normativo”―, ii) elaborar los planes sectoriales, los cuales serán
comunes con el plan de desarrollo ―se trata del “componente de inversiones”―, y
sin perjuicio de que éste también genere otros planes sectoriales en varios órdenes,
pero sin mayor incidencia territorial; y, iii) las medidas para la gestión del plan,
concretamente del PDOT, pues será inevitable y conveniente, llevar adelante de
manera conjunta las iniciativas referidas a las distintas dimensiones del proceso de
desarrollo ―son las “medidas de gestión”―
Por lo expuesto vale advertir que el esquema del Gráfico N° 1 es aplicable a todos los
instrumentos de ordenación territorial constitucionalmente establecidos e incluso a la
Estrategia Territorial Nacional prevista por el COPFP. A título ilustrativo se incluye en
este trabajo su aplicación en el establecimiento de los contenidos de las
determinaciones de los Planes de Ordenamiento Territorial Cantonal, integrados a los
planes de desarrollo de este nivel y por tanto dando lugar a los PDOT6.

CONTENIDOS DE LAS DETERMINACIONES DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN

TERRITORIAL CANTONAL
Las determinaciones de los Planes de Ordenación Territorial Cantonal se formularán considerando los resultados
del diagnóstico integral y la prospectiva del correspondiente sistema territorial, los Lineamientos de Planificación
Territorial contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, la imagen objetivo definida por el Plan de Desarrollo
Cantonal y la articulación a los niveles superiores, igual e inferior de planificación, y serán específicas y comunes
con este plan de desarrollo.

1.- DETERMINACIONES ESPECÍFICAS

Constituyen determinaciones específicas de los Planes de Ordenación Territorial Cantonal las referidas al modelo
territorial objetivo y a la normativa reguladora del uso y ocupación del suelo.

1.1.- Modelo territorial objetivo cantonal

Este modelo a alcanzarse en el período de planificación se configurará por las determinaciones relativas a: i)
sistema compatibilizado de objetivos estratégicos específicos, ii) medio físico, iii) población y actividades; y, iv)
asentamientos e infraestructuras o canales de relación.

1.1.1.- Objetivos estratégicos específicos

Se formulará un sistema compatibilizado de objetivos estratégicos específicos en materia de ordenación del

sistema territorial cantonal y sus elementos constitutivos.

1.1.2.- Medio físico

En relación a este subsistema, el Plan de Ordenación Territorial Cantonal contendrá las siguientes
determinaciones:
a) La ordenación del medio físico, en términos de la delimitación de áreas según categorías de ordenación
territorial y los condicionantes que se superpongan a ellas en relación a los tipos de riesgo.
b) Los niveles de uso en el medio físico, en términos de la demarcación de zonas de conservación, explotación y
expansión, considerando las áreas según categorías de ordenación.
c) La delimitación en el área rural cantonal, de los territorios que por sus valores ecológicos, productivos,
paisajísticos, científico-culturales o funcionales, constituyan patrimonio natural del cantón.
d) La demarcación en el territorio rural cantonal, de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas,
considerando igualmente la zona de conservación establecida en la ordenación del medio físico, sin perjuicio
de que también formen parte del patrimonio natural del cantón.

6 El texto que se incluye a continuación constituye un extracto de la versión completa que se halla en:
Pauta Calle, Fernando: “La ordenación territorial y urbanística. Un camino para su aplicación en el Ecuador”,
Asamblea Nacional y Universidad de Cuenca, 2013.
Pauta Calle, Fernando: “Modelo para la Gestión de la Ordenación Territorial en el Ecuador en el marco de su
Constitución”, Tesis Doctoral en Agroingeniería. Universidad Politécnica de Madrid-España. Escuela Técnica
Superior de Ingenieros Agrónomos, 2014.
e) La delimitación de yacimientos de materiales áridos y pétreos en lechos de los ríos, lagos y playas de mar y de
las canteras, observando la zona de explotación definida en la ordenación del medio físico.

1.1.3.- Población y actividades

En cuanto a este subsistema, el Plan de Ordenación Territorial Cantonal efectuará:

a) La asignación de usos del suelo propiciados, permitidos sin limitaciones, permitidos con limitaciones,
permitidos pero sometidos a evaluación de impacto ambiental y usos del suelo prohibidos, a las áreas según
categorías de ordenación territorial.
b) La distribución de la población cantonal para el período de planificación entre los asentamientos urbanos y en
el suelo rural cuando se trate de población dispersa en la zona de explotación en forma total o parcial.

1.1.4.- Asentamientos e infraestructuras o canales de relación

Con respecto a este subsistema, el Plan de Ordenación Territorial Cantonal contendrá las siguientes
determinaciones:
a) La estructuración del subsistema de asentamientos urbanos menores del cantón, primariamente las
cabeceras de las parroquias rurales.
b) El dimensionamiento de las reservas de suelo para los nuevos equipamientos o instalaciones de alcance
cantonal destinadas a la prestación de los servicios públicos; así como:
i) La definición en cada caso del asentamiento urbano más adecuado en el cantón para la localización de
aquellos para los cuales se prevé su ubicación en estas unidades espaciales.
ii) La localización en el área rural de aquellos equipamientos o instalaciones que por sus características y
requerimientos técnicos deban emplazarse en ella; y,
iii) De ser el caso, esta ordenación incluirá la ratificación, relocalización, ampliación o mejora de los
equipamientos e instalaciones ya existentes.
Esta determinación contendrá de manera adicional el dimensionamiento de las reservas de suelo para los
nuevos equipamientos o instalaciones de alcance cantonal y cuyas competencias se encuentren centralizadas,
y cuando proceda, la ratificación, relocalización, ampliación o mejora de los existentes, que se cumplirá en el
marco de la coordinación del gobierno municipal con el Estado central.
c) La ordenación de las redes fundamentales que deben emplazarse en el área rural para la provisión de los
servicios públicos, en términos de su trazado y características. Esta ordenación cuando se trate de servicios
cuyas competencias estén centralizadas, se coordinará con las empresas responsables de su dotación.
d) La identificación e inventario de los conjuntos o en su caso estructuras aisladas que constituyan patrimonio
arquitectónico cultural del cantón.
e) La ordenación en el territorio rural cantonal de la red vial de acceso a las playas de mar, riberas de ríos, lagos
y lagunas, considerando cuando proceda el mejoramiento de la red ya existente.
f) La localización en el territorio rural cantonal de las reservas de suelo para los nuevos equipamientos o
instalaciones de alcance nacional, regional, provincial o parroquial rural, establecidos y dispuestos con esa
condición espacial en la Estrategia Territorial Nacional o en los respectivos planes de ordenación territorial.
g) El emplazamiento en el territorio rural cantonal de las nuevas infraestructuras lineales de alcance nacional,
regional, provincial o parroquial rural previstas, incluyendo tal dimensión espacial, en la Estrategia Territorial
Nacional o en los planes de ordenación territorial pertinentes.
En el Gráfico N° 2, se ilustra el modelo territorial objetivo que ha de determinar el Plan de Ordenación Territorial
Cantonal, en sus componentes susceptibles de expresión en la escala utilizada.

1.2.- Normativa reguladora del uso y ocupación del suelo cantonal

Se configurará esta determinación por las normas correspondientes al medio físico, población y actividades y a
los asentamientos e infraestructuras o canales de relación, serán generales o particulares y en todo caso tendrán
el carácter de vinculantes. Las primeras afectarán al conjunto del cantón y las segundas estarán asociadas al
modelo territorial objetivo cantonal.

1.2.1.- Normas relativas al medio físico

En lo relativo a este subsistema, el Plan contendrá las siguientes determinaciones:

 GRÁFICO N° 2

Fuente: Pauta, F. (2013). Ordenación territorial y urbanística: un camino para su aplicación en el Ecuador. Universidad de Cuenca.
a) Normas generales
- Para la protección del suelo, la vegetación, la fauna, los complejos fluviales, los acuíferos subterráneos, los
embalses, el espacio costero y medio marino, el paisaje y el patrimonio geológico, entre otros.
- En términos de medidas para la mejora paisajística de territorios degradados del cantón.
b) Normas particulares
- Para cada una de las áreas según categorías de ordenación territorial y en relación a los usos del suelo
asignados y a sus aprovechamientos y comportamientos.
- Para cada una de las áreas del medio físico cantonal definidas por los condicionantes superpuestos y que
limitarán no tanto los usos del suelo asignados, cuanto la forma en que éstos actúen en atención al riesgo
que se encuentre.
- En relación al uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas y a la explotación de
yacimientos de materiales áridos y pétreos en lechos de los ríos, lagos y playas de mar y en canteras.

1.2.2.- Normas relativas a la población y actividades

En cuanto a este subsistema, el Plan de Ordenación Territorial Cantonal incluirá:

a) La normativa general que se formulará desde la óptica del medio físico, en relación a las actividades objeto de
regulación en el suelo rural.
b) La normativa particular y cuando proceda, sobre las densidades de población asignadas a la zona de
explotación del suelo rural en forma total o parcial.

1.2.3.- Normas relativas a los asentamientos e infraestructuras o canales de relación

Con respecto a este subsistema, el Plan de Ordenación Territorial Cantonal contendrá las siguientes
determinaciones:
a) Normas generales
Que se redactarán desde la perspectiva del medio físico en términos de criterios territoriales locales para:
- La planificación, regulación y control del tránsito y del transporte público cantonal.
- La construcción, ampliación o mejora de los equipamientos o instalaciones, redes fundamentales e
infraestructuras lineales, previstos por el Plan en el suelo rural o en los asentamientos urbanos del cantón.
- La intervención en conjuntos o en su caso estructuras aisladas que constituyan patrimonio arquitectónico
cultural del cantón.
- La construcción de edificaciones, espacios abiertos e instalaciones de diverso tipo en todos los predios
rurales.
- El planeamiento de los asentamientos urbanos, especialmente en relación a su expansión y de ser el caso,
implantación.
b) Normas particulares
Que se elaborarán también desde la consideración del medio físico para cada una de las áreas según categorías
de ordenación, considerando la ocupación del suelo por los usos asignados: tamaños de parcelas,
características de las edificaciones, instalaciones y otros.

2.- DETERMINACIONES COMUNES CON EL PLAN DE DESARROLLO CANTONAL

Constituyen determinaciones comunes a los Planes de Desarrollo y de Ordenación Territorial Cantonal, las que
conforman el programa de actuaciones positivas y las medidas para su gestión.

2.1.- Actuaciones territoriales

Esto es, la formulación de los planes sectoriales relacionados con las categorías o aspectos de la planificación y
gestión del desarrollo cantonal, y que integrando el programa de actuaciones positivas coadyuvarán
vigorosamente a la consecución del modelo territorial objetivo cantonal. Entre otros, se hallan los siguientes planes
cantonales:
a) Planes maestros de dotación de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y de manejo de
desechos sólidos.
b) Plan de tránsito y transporte público.
c) Plan de equipamiento comunitario.
d) Plan de preservación, mantenimiento y difusión del patrimonio arquitectónico cultural y que incluirá la
construcción de los espacios públicos requeridos con estos propósitos.
e) Plan de preservación, mantenimiento y difusión del patrimonio natural y que determinará los espacios públicos
que se deban construir para el efecto.
f) Plan de explotación de materiales áridos y pétreos.
g) Plan vial rural de acceso a las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.
h) Planes relacionados con las categorías o aspectos de la planificación y gestión del desarrollo cantonal y cuyas
competencias se hallen centralizadas.

2.2.- Medidas para la gestión del Plan de Ordenación Territorial Cantonal y su correspondiente plan de
desarrollo

Destinadas a prever la puesta en marcha, el seguimiento y el control de las determinaciones que establecen estos
Planes y por tanto se considerarán al menos las siguientes medidas:
i) Diseño de un ente gestor
j) Diseño del sistema de gestión
k) Programa de puesta en marcha
l) Programa de seguimiento y control
M) Presupuesto para la gestión

3.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y DE ORDENACION TERRITORIAL EN LA NORMATIVA

DEROGADA DEL CODIGO ORGANICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA
Y DESCENTRALIZACION ―COOTAD―

Este código en su Título VII “Modalidades de Gestión, Planificación, Coordinación y

Participación”, Capítulo II “La Planificación del Desarrollo y del Ordenamiento
Territorial”, respecto de estos instrumentos disponía en sus Artículos del 295 al 299,
derogados recientemente por la LOOTUGS, lo siguiente:

● En el Artículo 295 “Planificación del desarrollo”, los “elementos” que en general

debían estructurar los planes de desarrollo: i) “diagnóstico”, ii) “políticas y
objetivos”, iii) “lineamientos estratégicos”; y, iv) “programas y proyectos”.

● A su vez en el Artículo 296 “Ordenamiento territorial”, el enfoque que correspondía

a esta política pública en los diferentes niveles territoriales subnacionales
ecuatorianos, destacando que ella en el caso de las regiones, provincias y parroquias
rurales, se “inscribirá y deberá estar articulada” a la cantonal y distrital.

● En el Artículo 297 “Objetivos del ordenamiento territorial”, establecía, por una

parte, el “objeto” de ésta, que si bien contenía fundamentos válidos, limitaba su rol
al de “complemento” de la planificación económica social; y, por otra, los
 “objetivos” en cuestión, aunque en rigor no eran tales, sino más bien grandes
contenidos que en general debían estructurar sus planes: i) “La definición de las
estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo…”, ii) “El diseño y
adopción de instrumentos y procedimientos de gestión…”; y, iii) “La definición de los
programas y proyectos…”

● Por su parte en el Artículo 298 “Directrices de planificación”, señalaba que los

diferentes gobiernos autónomos descentralizados en el marco de la ley podían
dictar a través de normas, “directrices e instrumentos de planificación
complementarios que orienten la formulación de estos planes, así como el
seguimiento y la evaluación…”, refiriéndose indistintamente a los planes de
desarrollo y a los de ordenación territorial; y,

● En el Artículo 299, la “Obligación de coordinación”, dispuesta para el Estado central

y los gobiernos autónomos descentralizados, en la “elaboración, los contenidos y la
ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y los planes de los distintos niveles
territoriales,…” En su momento, esta era la única norma que disponía al Estado
central tal coordinación obligatoria en esta materia, en tanto que en la legislación
vigente no existe ninguna con este alcance.

Este código en el año 2014 es motivo de algunas reformas mediante la Ley Orgánica
Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización, la cual mediante su Artículo 19 dispuso que al Artículo 299 se
agregue que:

a) Los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán la competencia de ordenación

territorial de su circunscripción, “exclusivamente en el marco de sus competencias
constitucionales y legales”, limitando ―con semejante énfasis―, el alcance de ella y
en última instancia de la planificación del desarrollo. Para el efecto debían observar:

- “Las políticas, directrices y metas de planificación emitidas por la autoridad

nacional competente”.

- “Los contenidos de la Estrategia Territorial Nacional”; y,

- “Los modelos de gestión regulados por el Consejo Nacional de Competencias

para el ejercicio de las competencias exclusivas y concurrentes asignadas…”

b) Los planes de ordenación territorial regionales y provinciales observarán asimismo

“los lineamientos y directrices técnicas de los planes de ordenamiento territorial de
los cantones…, particularmente el planeamiento físico, las categorías de uso y
gestión del suelo, su tratamiento y su regulación”; ratificando en gran medida la
competencia constitucional de los gobiernos municipales en materia de uso y
 ocupación del suelo, y la propia norma del COOTAD ya vista anteriormente
―Artículo 296―; y,

c) La ordenación territorial de todos los gobiernos autónomos descentralizados

“deberá evidenciar la complementariedad con los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial de los otros gobiernos autónomos descentralizados de su
circunscripción, evitando la superposición de funciones”; asunto válido, y lo fuera
plenamente si hubiese incluido a la Estrategia Territorial Nacional, esto es, a la
ordenación del territorio ecuatoriano en el nivel nacional, pues las actuaciones del
Estado central en él tienen significativos impactos.

Se puede concluir señalando desde la perspectiva de las determinaciones de los planes

de ordenación territorial, que las normas del COOTAD antes vistas, se limitaban a
disponer enfoques, directrices y hasta determinaciones de carácter general, varias de
ellas pertinentes, pero que en ningún caso constituían los contendidos de las
determinaciones que específicamente debían abordar dichos planes en los distintos
niveles, vale decir sus contenidos legales. Sí queda claro el carácter vinculante que
tendrían las determinaciones de los planes cantonales en cuanto a la regulación del
uso y ocupación del suelo urbano y rural, para los planes de los otros niveles
subnacionales, pero no necesariamente para los del Estado central.

4.- LA ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL EN EL CODIGO ORGANICO DE

PLANIFICACION Y FINANZAS PUBLICAS ―COPFP―

Esta norma en su Libro I “De la Planificación Participativa para el Desarrollo”, Título I

“De la Planificación del Desarrollo y la Política Pública”, Capítulo Primero “De la
Planificación del Desarrollo”, Artículo 10 “Planificación Nacional”, reconociendo que al
Estado central le corresponde la planificación en el nivel nacional de la “incidencia
territorial de sus competencias exclusivas definidas en el Artículo 261 de la Constitución
de la República, de los sectores privativos y de los sectores estratégicos definidos en el
Artículo 313 de la Constitución de la República…”, y superando una aparente omisión
de ésta ―que expresamente no le otorga la competencia de la ordenación
territorial―, dispone la formulación y aplicación de la Estrategia Territorial Nacional,
aunque en calidad de “instrumento complementario” del Plan Nacional de Desarrollo.

Al respecto el COPFP y hasta antes de la vigencia de la LOOTUGS, contenía

adicionalmente sólo la norma del Artículo 53 titulada “Estrategia Territorial Nacional”,
y que la concebía como la figura de “planificación nacional” que “orienta las decisiones
de planificación territorial, de escala nacional, definidas por las entidades del gobierno
central y los gobiernos autónomos descentralizados”. Nótese entonces que la
formulación de este instrumento destinado a la ordenación territorial nacional tenía
un rol orientador para el Estado central y para los otros niveles de gobierno, que se
truncó con la derogatoria de este artículo dispuesta justamente en la LOOTUGS.
Pero es esta ley, la que en su Segunda Disposición Reformatoria modifica ―entre
otros―, los Artículos 36 y 40 de este Código, y amplía los preceptos jurídicos sobre
esta estrategia e incluye otros referidos a sus planes especiales y sectoriales, a saber:

a) Sobre la Estrategia Territorial Nacional

● Le confiere la condición de “elemento integrante” del Plan Nacional de Desarrollo

―aunque sin eliminar la de “complementario” en el Artículo 10―, por lo que
emulando a la Constitución en cuanto a la integración de los planes de desarrollo y
de ordenación territorial de los niveles subnacionales ―por la “correspondencia”
que ella dispone―, esta reforma válidamente procede así con la planificación del
desarrollo y la ordenación territorial del nivel nacional; cuestión que se evidencia en
los cambios que presentan las rúbricas de títulos, capítulos, secciones y artículos,
enlazando las expresiones “desarrollo” y “ordenamiento territorial”, y los
instrumentos “Plan Nacional de Desarrollo” y “Estrategia Territorial Nacional”.

● Dispone que “sus determinaciones tendrán carácter vinculante y serán de

obligatorio cumplimiento para todas las instituciones que forman parte del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificación Participativa”. Se otorga así una
superioridad jerárquica a las determinaciones de esta figura de ordenación
territorial, prevista en una ley, por sobre las de los planes constitucionalmente
establecidos, subordinándolas, y que se expresa asimismo en la derogatoria del ya
comentado Artículo 53, por el cual la formulación de esta estrategia incorporaba
formalmente a los gobiernos autónomos descentralizados.

● Reconoce explícitamente que la Estrategia Territorial Nacional “es la expresión de la

política pública nacional en el territorio y es un instrumento de ordenamiento
territorial a escala nacional”, y manda a que sus determinaciones comprendan “los
criterios, directrices y guías de actuación sobre el ordenamiento del territorio”, y en
particular ―con una notable generalidad e imprecisión no exenta de traslapes con
las competencias de los gobiernos autónomos descentralizados―, sobre los
siguientes elementos: i) “recursos naturales”, ii) “grandes infraestructuras”, iii)
“asentamientos humanos”, iv) “actividades económicas”, v) “grandes
equipamientos”; y, vi) “protección del patrimonio natural y cultural”, sobre “la base
de los objetivos y políticas nacionales” contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo;
y,

● Finalmente, establece sus “contenidos mínimos”: i) “las características actuales y

potenciales del territorio nacional”, ii) “la definición de un modelo de ordenamiento
territorial nacional”, iii) “directrices y lineamientos territoriales de escala nacional”,
iv) “directrices para la articulación de las decisiones”; y, v) “metas e indicadores”.
b) En cuanto a los planes especiales y sectoriales

● Ordena que el Estado central formule “planes especiales para proyectos nacionales
de carácter estratégico que tendrán por objeto planificar el territorio de influencia
de estos proyectos”, al tiempo que ratifica la visión adoptada en cuanto a la
preeminencia de las determinaciones de la planificación del Estado central; pues las
de estos planes asimismo “tendrán carácter vinculante y serán de obligatorio
cumplimiento”, en la formulación de los planes de desarrollo y de ordenación
territorial por los gobiernos autónomos descentralizados.

Se trata principalmente de los planes cuyos ámbitos de actuación constituirán los

territorios en los que se produzca el aprovechamiento de recursos naturales no
renovables, por esto la norma en cuestión fija igualmente que la duración de las
políticas y estrategias de estos planes será la misma que la del proyecto nacional de
carácter estratégico, y que sus acciones serán financiadas con las rentas y regalías
que genere la ejecución de éste.

Dispone que el ente regulador de la ordenación territorial imparta las normas para
la “formulación, coordinación y articulación con los otros niveles de gobierno donde
tenga incidencia el proyecto”, propósito que siendo loable, es además contrario a la
verticalidad de los textos antes comentados. Estos planes ya se hallaban
originalmente previstos en el segundo inciso del Artículo 45 derogado por la
LOOTUGS, aunque en términos muy generales y sin pertinencia con la rúbrica de
éste: “Mecanismos de coordinación”; y,

● También establece que “los planes sectoriales del Ejecutivo con incidencia en el
territorio serán emitidos por los ministerios correspondientes y que se articularán al
Plan Nacional de Desarrollo y a la Estrategia Territorial Nacional”, y que para el
efecto “la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo expedirá los
lineamientos, metodologías y las regulaciones nacionales para para su formulación,
reporte, validación, actualización, seguimiento y evaluación, así como para la
articulación con los otros niveles de gobierno”.

Vale aclarar que si bien son pertinentes los planes sectoriales, éstos son parte
sustantiva y común del Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia Territorial
Nacional, constituyen sus componentes de inversiones, y en ningún caso
“instrumentos externos” que se “articularán” a ellos; y, por otra, que más bien, la
“articulación” de los planes sectoriales ha de producirse con los instrumentos de
planificación de los otros niveles de gobierno.

Es posible agotar este acápite precisando desde la óptica en este caso de las
determinaciones de la Estrategia Territorial Nacional, que las normas del COPFP antes
revisadas, al igual que las vigentes en su momento para los planes de ordenación
territorial de los gobiernos autónomos descentralizados en el COOTAD, se restringen a
disponer orientaciones, directivas, e incluso determinaciones de carácter general,
varias de ellas con correspondencia además, pero que tampoco configuran los
contenidos de las determinaciones que específicamente debe formular esta estrategia.

Debe destacarse el reconocimiento y la consecuente inclusión ―al fin―, de los planes

especiales y sectoriales, sobre todo de estos últimos por los argumentos ya señalados
al delimitar la tarea de la LOOTUGS y siempre desde la perspectiva de que constituyen
parte sustantiva de los respectivos instrumentos de planificación del desarrollo y de
ordenación territorial en cada uno de los niveles territoriales. Por esto mismo, entre
otros asuntos, es necesario que los contenidos de las determinaciones de tales
instrumentos establezcan los planes sectoriales que han de formular y sus materias
específicas.

Quedan fuertemente establecidos el “carácter vinculante” y el “obligatorio

cumplimiento” de las determinaciones de los instrumentos de planificación del nivel
nacional, que deben observar los planes de los niveles territoriales subnacionales;
visión contraria a la Constitución, la cual pese al carácter de “exclusivas” de las
competencias, ordena que no se “excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la
prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad
entre los distintos niveles de gobierno”, Artículo 260.

5.- LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENACION TERRITORIAL EN EL CODIGO

ORGANICO DE PLANIFICACION Y FINANZAS PUBLICAS ―COPFP―

Esta norma en su Libro I “De la Planificación Participativa para el Desarrollo”, Título II

“Del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa”, Capítulo Tercero
“De los instrumentos del Sistema”, Sección Tercera “De los Planes de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados”,
originalmente en sus Artículos del 41 al 51 establecía varias regulaciones para la
redacción de estos instrumentos, especialmente a través de los textos de los primeros
cuatro artículos; pero la LOOTUGS sustituye a dos de ellos ―41 y 42―, en los
siguientes términos:

a) El Artículo 41, que en su versión original definía genéricamente a los “Planes de

Desarrollo” y limitaba su alcance al ejercicio de las competencias de los gobiernos
autónomos descentralizados, integra a los planes de desarrollo y de ordenación
territorial ―generando formalmente los PDOT―, los define como “las directrices
principales… respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo y que permiten la
gestión concertada y articulada del territorio”.

Señala su “objeto” con independencia absoluta del nivel territorial ―y por lo mismo
con el peligro de generar conflictos competenciales―, en los siguientes términos:
“ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo
 respecto de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el
manejo de los recursos naturales en función de las cualidades territoriales, a través
de la definición de lineamientos para la materialización del modelo territorial
deseado, establecidos por el nivel de gobierno respectivo”.

Insiste en la limitación del alcance de estos instrumentos al ejercicio de las

competencias constitucionales y las que se transfieran en el futuro, y dispone que
los PDOT regionales, provinciales y parroquiales rurales se articulen entre sí,
“debiendo observar de manera obligatoria lo dispuesto” por los PDOT cantonales o
distritales en materia de uso y ocupación del suelo.

b) El Artículo 42 originalmente titulado los “Contenidos mínimos de los planes de

desarrollo”, identificaba y describía genéricamente para los planes de los distintos
niveles territoriales tres contenidos: i) “Diagnóstico”, ii) “Propuesta” y iii) “Modelo
de gestión”; con la incoherencia de que el primero incluía el “modelo territorial
actual” y el segundo “el modelo territorial que debe implementarse para viabilizar el
logro de sus objetivos”, en tanto que seguidamente el Artículo 43, abordaba los
“Planes de Ordenamiento Territorial”, en términos de su objeto, sus articulaciones y
actualización.

La reforma se titula “Contenidos mínimos de los planes de desarrollo y de

ordenamiento territorial”, por lo que al integrar a estos instrumentos supera la
limitación de enfoque antes señalada. Mantiene los tres contenidos y tiene el
mérito de especificarlos, aunque recuperando buena parte de los textos originales.
Así:

● “Diagnóstico”, descrito en siete puntos que disponen la identificación y en su caso

análisis de: i) “las inequidades y desequilibrios socio territoriales, potencialidades y
oportunidades”, ii) “los asentamientos humanos existentes y su relación con la red
de asentamientos nacional planteada en la Estrategia Territorial Nacional”, red que
no es motivo de precisión en el ya examinado Artículo 36, que fija los “contenidos
mínimos” de este instrumento, iii) “las actividades económico productivas, zonas de
riesgo, patrimonio cultural y natural y grandes infraestructuras que existen en la
circunscripción territorial…”, seguramente estas últimas son las de competencia del
Estado central, iv) “proyectos nacionales de carácter estratégico y sectorial que se
llevan a cabo en su territorio”, con miras probablemente a concretar el “carácter
vinculante” y el “obligatorio cumplimiento” de las determinaciones de los
instrumentos de planificación del nivel nacional, v) “las relaciones del territorio con
los circunvecinos”, vi) “la posibilidad y los requerimientos del territorio articuladas al
Plan Nacional de Desarrollo”; y, vii) “el modelo territorial actual”.

● “Propuesta”, sustentada en tres puntos: i) “la visión de mediano plazo”, ii) “los
objetivos estratégicos de desarrollo, políticas, estrategias, resultados, metas
 deseadas, indicadores y programas, que faciliten la rendición de cuentas y el control
social”; y, iii) “el modelo territorial deseado en el marco de sus competencias”. Se
puede intuir que los dos primeros componentes configuran en buena parte la
imagen―objetivo en tanto parte sustantiva del plan de desarrollo. Adicionalmente
y de forma muy clara dispone que en la elaboración de esta “Propuesta” se
consideraran las determinaciones de la Estrategia Territorial Nacional y los ya vistos
planes especiales y sectoriales con incidencia en el territorio.

● “Modelo de gestión”: i) “estrategias de articulación y coordinación para la

implementación del plan”, ii) “estrategias y metodología de seguimiento y
evaluación de los planes…y de la inversión pública”; y, iii) “estrategias para
garantizar la reducción progresiva de los factores de riesgo o su mitigación”; y,

● Finalmente, dispone que los PDOT consideraran la propuesta de los planes de los
niveles superiores e inferiores de gobierno, así como el Plan Nacional de Desarrollo
vigente.

Sin duda se trata de la norma más trabajada con miras a orientar la formulación de
los PDOT, pero al hacerlo de manera genérica para todos los niveles territoriales
―abordando incluso algunas materias sectoriales―, es desconsiderada del reparto
competencial previsto por la propia Constitución y por lo tanto inaplicable en su
conjunto; al tiempo que advierte unilateralmente la necesaria observación de las
determinaciones de la Estrategia Territorial Nacional y de sus planes sectoriales.

c) El Artículo 43, titulado “Planes de Ordenamiento Territorial”, es derogado por la

LOOTUGS dadas las reformas realizadas a los dos precedentes, pues sus textos
quedaron sin pertinencia.

d) Por su parte, el Artículo 44 rubricado así: “Disposiciones generales sobre los planes
de ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados”, imparte
los “criterios” para la formulación de estos instrumentos, con miras a establecer las
particularidades de sus determinaciones:

● Dispone que los planes regionales y provinciales “definirán el modelo económico

productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su
nivel territorial,…”; asunto que si bien se sustenta en el reparto competencial que
prevé la Constitución, demanda el establecimiento de los contenidos de las
determinaciones que estos planes deben formular con este propósito ―los cuales
no son motivo de ninguna previsión―, a más de una indispensable coordinación y
cooperación territoriales.

● Este artículo señala que el “modelo económico productivo…” antes indicado será un
“insumo para la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo en los planes
de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital”, condición que no es procedente
 desde una perspectiva de sostenibilidad, pues corresponde a éstos determinar la
vocación de destino de las unidades territoriales ―definidas al interior de los
cantones―, en términos de categorías de ordenación territorial y los consecuentes
usos de suelo vocacionales, permitidos y prohibidos; en tanto que en este marco los
planes regionales y provinciales podrán señalar el destino de uso de tales unidades.

● Reitera que los planes de ordenación territorial cantonal definirán y regularán el uso
y la ocupación del suelo, pero agrega que “…Las decisiones de ordenamiento
territorial de este nivel, racionalizarán las intervenciones en el territorio de todos los
gobiernos autónomos descentralizados”, por lo que a más de ratificar lo expuesto
sobre el “modelo económico productivo…”, pone en su justo sitio esta competencia
municipal, pero nuevamente debe advertirse que este propósito racionalizador no
alcanza a las intervenciones del Estado central en el territorio.

● No otorga mayor importancia a los planes de ordenación territorial parroquial rural,

pues la norma se limita a señalar que “las definiciones relativas al territorio
parroquial rural,…, se coordinarán con los modelos territoriales provinciales,
cantonales y/o distritales”, subestimando así las expresiones territoriales del
desarrollo rural y sus especificidades.

e) Por su parte, los Artículos del 45 al 50, versan sobre disposiciones generales en
relación a los siguientes asuntos: i) “Mecanismos de coordinación”, disponiendo que
la “ley” defina al respecto los procedimientos entre la planificación de los gobiernos
autónomos descentralizados y la de éstos con la del Estado central; ii) “Formulación
participativa”, dimensión que deberá alcanzar el proceso de planificación en el
marco de las normas constitucionales, la ley y la normativa de los propios
gobiernos, iii) “Vigencia de los planes”, a partir del acto normativo que los sanciona
y la obligatoria actualización al inicio de cada período de gestión, sin perjuicio de su
permanente difusión, iv) “Sujeción a los planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial”, en términos de que estos serán referentes obligatorios para los planes
de inversión, presupuestos y demás instrumentos de gestión, v) “Seguimiento y
Evaluación de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial”, que dispone
el monitoreo periódico de las metas propuestas en estos planes y la evaluación de
su cumplimiento; y, vi) “Información sobre el cumplimiento de metas”, que instaura
la obligación de reportar a la SENPLADES el cumplimiento de la metas propuestas
en estos planes, con miras a optimizar las inversiones públicas; y,

f) No es posible finalizar esta revisión del COPFP sin considerar su Artículo 16, por el
cuestionamiento hecho en esta ponencia a las normas que disponen la formulación
de los PDOT en el “marco de las competencias” de los respectivos gobiernos
autónomos descentralizados; pues, ratificando la necesidad de partir de la
conceptualización del desarrollo humano en los distintos niveles territoriales, su
consecución ―a través de los PDOT―, no puede limitarse al ejercicio de las
 competencias de tales gobiernos, en tanto el proceso de descentralización no se
oriente y profundice en el marco de tal conceptualización. Por esto, el referido
Artículo 16 del COOPF, que no ha sido motivo de reforma alguna
―ventajosamente―, titulado “Articulación y complementariedad de las políticas
públicas”, señala válidamente que: “En los procesos de formulación y ejecución de
las políticas públicas, se establecerán mecanismos de coordinación que garanticen
la coherencia y complementariedad entre las intervenciones de los distintos niveles
de gobierno.

“Para este efecto, los instrumentos de los gobiernos autónomos descentralizados

propiciarán la incorporación de las intervenciones que requieren la participación del
nivel desconcentrado de la función ejecutiva; asimismo las entidades
desconcentradas de la función ejecutiva, incorporarán en sus instrumentos de
planificación las intervenciones que se ejecuten de manera concertada con los
gobiernos autónomos descentralizados”.

Procede concluir precisando que esta normativa sobre los planes de ordenación
territorial reconoce finalmente el alcance del mandato constitucional que dispone la
planificación del desarrollo como un proceso que integra las dimensiones económicas,
sociales, culturales, políticas y ambientales, con las territoriales, ratificando la
fundación de los PDOT.

Si bien se establecen el “objeto” y los “contenidos mínimos” de estos planes ―y estos

últimos muestran incluso algún esfuerzo de la reforma por concretarlos más en
comparación con la versión original―, ellos análogamente a la normativa contenida en
su momento en el COOTAD, no rebasan el límite de la generalidad que abarca
indistintamente a los planes de todos los niveles. Se ratifica el propósito del legislador
de que las determinaciones de los planes de alcance nacional, sean motivo de
consideración y observación vinculante en la formulación y gestión de los PDOT de los
gobiernos autónomos descentralizados, a tal punto que la función racionalizadora que
se reconoce a los planes cantonales en materia de uso y ocupación del suelo, excluye
otra vez a las actuaciones del Estado central en el territorio.

A su vez, los “criterios”, cuyos textos no dejan de explicitar contenidos para la

redacción de los planes de ordenamiento territorial considerando sus niveles ―con
excepción de los planes parroquiales rurales, que no son motivo de referencia
alguna―, entran en conflicto con los “contenidos mínimos” establecidos para los
planes independientemente de sus niveles, poniendo en evidencia entonces la limitada
viabilidad técnica de éstos. Así, la idea que al parecer subyace en las normas
consideradas, de que la generalidad queda superada precisando simplemente que los
PDOT se formularán en el “marco o ámbito de las competencias” de los distintos
niveles de gobierno, no suple la ausencia de los contenidos legales específicos de las
determinaciones para aquellos en función justamente de sus niveles, de las
competencias ya descentralizadas y sin perjuicio de considerar otros aspectos o
categorías de la planificación y gestión del desarrollo, cuyas competencias se hallen
centralizadas.

6.- LA ORDENACION TERRITORIAL EN LA LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL, USO Y GESTION DE SUELO ―LOOTUGS―

Esta ley aborda esta materia centralmente en su Título II rubricado “Ordenamiento

Territorial”, pero también existen alusiones a ella en los subsiguientes. Dicho título se
conforma por el Capítulo I “Definición y objeto” y el Capítulo II “Instrumentos de
ordenamiento territorial”, expuestos en los Artículos del 9 al 15. De su análisis es
posible sustentar que:

a) El Artículo 9 “Definición”, es un enunciado confuso, sin pertinencia y especificidad

para el caso ecuatoriano, que más se refiere a uno de los aspectos de su objeto;
pues precisa que la ordenación territorial es el “proceso y resultado de organizar
espacial y funcionalmente las actividades y recursos en el territorio, para viabilizar la
aplicación y concreción de políticas públicas democráticas y participativas y facilitar
el logro de los objetivos de desarrollo”. De modo correcto, la definición conceptual
de ordenación territorial debe aludir a la construcción planificada de un sistema
territorial hacia un futuro fijado o no temporalmente. Se trata de una función
pública de carácter integral encaminada a alcanzar el desarrollo sostenible de la
sociedad, mediante sistemas territoriales armónicos, funcionales y equilibrados
―temas centrales para Ecuador―, y con capacidad para otorgar a la población una
calidad de vida satisfactoria. Se vuelve operativa a través de una familia coherente
de planes previstos en la legislación.

b) En cuanto al “Objeto” ―expuesto en el Artículo 10―, son pertinentes las

expresiones relativas a los recursos del territorio, al patrimonio natural y cultural, y
a la regulación de las intervenciones en él de los agentes socio―económicos
―aunque es cuestionable que se afirme sobre esta última: “proponiendo e
implementando normas que orienten la formulación y ejecución de políticas
públicas”, cuando en rigor éstas son las que dan lugar a las normas― Aun
considerando los textos incluidos en la definición conceptual, quedan pendientes
varios aspectos del objeto, entre otros, los siguientes: ¿cuáles son las actividades a
ordenar, mirando su procedencia?, ¿no son las actividades a ordenar las que
permiten “la aplicación y concreción” de determinadas “políticas públicas” y los
“objetivos de desarrollo”?, ¿en dónde quedan elementos del territorio como la
forma de uso y ocupación del suelo, las redes conformadas por núcleos de
población y canales de relación ―es decir, la prefiguración de la estructura espacial
o marco físico de futuro―?
c) El Artículo 11 versa sobre el “Alcance del componente de ordenamiento territorial” y
advirtiendo en particular las regulaciones ya establecidas por el COPFP al respecto
―las contenidas en sus Artículos 42 y 44―, fija unos nuevos “criterios” a observarse
en la redacción de los planes de ordenación territorial por los gobiernos autónomos
descentralizados:

● Los regionales: “delimitarán los ecosistemas de escala regional; las cuencas

hidrográficas y localizarán las infraestructuras hidrológicas,…, la infraestructura de
transporte y tránsito, así como el sistema vial de ámbito regional”.

● Los provinciales: “integrarán el componente de ordenamiento territorial de los

cantones que forman parte de su territorio en función del modelo económico
productivo, de infraestructura y de conectividad de la provincia”.

● Los cantonales: i) “clasificarán todo el suelo cantonal o distrital, en urbano y rural y

definirán el uso y la gestión del suelo...”, ii) “identificarán los riesgos naturales y
antrópicos de ámbito cantonal o distrital, fomentarán la calidad ambiental, la
seguridad, la cohesión social y la accesibilidad del medio urbano y rural…”; y, iii)
“establecerán las debidas garantías para la movilidad y el acceso a los servicios
básicos y a los espacios públicos de toda la población.” “Las decisiones de
ordenamiento territorial, de uso y ocupación del suelo de este nivel de gobierno
racionalizarán las intervenciones en el territorio de los otros niveles de gobierno”.

● Los parroquiales rurales: “acogerán el diagnóstico y modelo territorial del nivel

cantonal y provincial, y podrán, en el ámbito de su territorio, especificar el detalle de
dicha información. Además, localizarán sus obras o intervenciones en su territorio”.

● Si bien en general estos nuevos “criterios” observan el régimen de competencias

constitucionales y de alguna manera se complementan a los constantes en el
Artículo 44 del COPFP, resulta difícil prescindir de las siguientes observaciones:

● En el caso de los planes regionales reiteran el “de infraestructura y de conectividad”,

confunden cuando presentan en la condición de distintos “la infraestructura de
transporte y tránsito” y el “sistema vial”; a su vez y respecto de la “delimitación de
ecosistemas de escala regional”, caben las siguientes preguntas: ¿cuál es la
competencia que les permite a los gobiernos regionales gestionar ecosistemas
distintos a las cuencas hidrográficas, para que en sus planes los delimiten? ¿Existen
otros ecosistemas cuya gestión forme parte del desarrollo regional?

● Al tratarse de los planes provinciales, reiteran asimismo lo expuesto en el

mencionado Artículo 44, y de hecho es pertinente la “…integración del componente
de ordenamiento territorial de los cantones…”, en términos de aquellas
determinaciones contenidas en éste y que tienen relación con el ejercicio de las
 competencias de los gobiernos provinciales, tal es el caso de las referidas al uso y
ocupación del suelo con el “modelo económico productivo…de la provincia”.

● En el caso de los cantonales, la “clasificación del suelo cantonal en urbano y rural” si

bien observa los suelos que establece la Constitución en su Artículo 264 Numeral 1
y lleva ineludiblemente a la definición de “centros urbanos”, desde la perspectiva
de la ordenación territorial más que tal “clasificación” interesa la determinación de
un sistema de asentamientos o núcleos de población en tanto componente de un
modelo territorial objetivo, en el cual seguramente algunos de ellos tendrán la
condición de “urbanos” propiamente; más todavía si en el mismo caso ecuatoriano
―por ejemplo―, se reconoce únicamente en esta calidad a las cabeceras
cantonales, independientemente de variables demográficas y económicas. Esta
“clasificación del suelo cantonal”, recuerda a la establecida por la Ley de Desarrollo
Territorial de Colombia ―Ley 388 de 1997―, pero su enfoque es más consecuente
con la realidad del territorio colombiano, pues en su Artículo 31 “Suelo Urbano”
señala que “Las áreas que conforman el suelo urbano serán delimitadas por
perímetros y podrán incluir los centros poblados de los corregimientos…”,
correspondiendo estos últimos a subdivisiones del área rural de los municipios 7.

La “definición del uso y gestión del suelo”, es un tema que se inscribe en la

competencia otorgada por la Constitución a los gobiernos municipales en el ya
comentado Artículo 264 Numeral 1, pues éste señala que los planes cantonales se
redactarán “con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural”;
pero también en el Numeral 2: “Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo
en el cantón”. Siendo así, era de esperarse que los planes de ordenación territorial
cantonal y los planes de ordenación de asentamientos o núcleos de población ―los
“planes de ordenación urbanística”―, debidamente programados e inscritos en los
primeros, sean las figuras seleccionadas para el ejercicio de tales competencias. Sin
embargo, la LOOTUGS en sus siguientes normas dispone la formulación de un “plan
de uso y gestión de suelo”, que tiene los “componentes estructurante y urbanístico”,
pero cuya inserción suplanta al plan de ordenamiento territorial ―establecido
constitucionalmente―, crea confusiones y lleva a la pérdida de la integralidad en la
ordenación de cada asentamiento o núcleo de población, a través de los planes de
ordenación urbanística ya señalados.

En relación a otras materias ―salvando las evidentes, tales son los “servicios
básicos”, por el reparto competencial―, algunas como la identificación de riesgos

7
“Ley de Desarrollo Territorial”, Ley 388 de 1977. Ministerio de Desarrollo Económico, Viceministro de Vivienda,
Desarrollo Urbano y Agua Potable. Impresión Fotolito Parra Cía. Ltda. Colombia.
En la LOOTUGS se puede encontrar textos con mucha similitud a varios de los que constan en esta ley sancionada
por el Congreso de Colombia, tales como los referidos a la “clasificación y sub clasificación del suelo”, “los
componentes del plan de uso y gestión de suelo”, “los tratamientos”, “las unidades de actuación urbanística”,
“reajuste de tierras”, “cooperación entre partícipes”, entre otros.
 pueden ser motivo de consideración desde el uso y ocupación del suelo, otras en
cambio como la “accesibilidad” y la “movilidad” no están enteramente en manos de
los gobiernos municipales, pues la vialidad rural, por ejemplo, es competencia de
otros niveles de gobierno. La “calidad ambiental” constituye un gran objetivo muy
cercano a la calidad de vida, más que un sector de gestión pública, por lo que su
“fomento” es una tarea más bien integral; y, otras como la “cohesión social”, tienen
un proceso similar.

Por último, se insiste una vez más en que las determinaciones de uso y ocupación
del suelo de estos planes, “racionalizarán las intervenciones en el territorio de los
otros niveles de gobierno”.

- Finalmente, los planes parroquiales rurales son motivo de un tratamiento marginal,

que les niega la consideración de especificidades vinculadas al desarrollo de estos
territorios y más concretamente al desarrollo rural. Apenas si dispone que estos
planes “acogerán el diagnóstico y modelo territorial del nivel cantonal y provincial”,
que podrán “especificar el detalle de dicha información” y concluye con una
perogrullada: “además, localizarán sus obras o intervenciones en su territorio”.

d) Las figuras o “Instrumentos para el ordenamiento territorial” se identifican en el

Artículo 12 y ellos son presentados en los siguientes niveles jerárquicos:

● Nivel supranacional: los “planes fronterizos, binacionales, regionales” ―a nivel

continental, se entiende estos últimos―, y ―dice la norma―, “los demás que
considere pertinentes el ente rector”; todos ellos dirigidos a la integración e
inserción del país en el ámbito internacional.

● Nivel nacional: la “Estrategia Territorial Nacional, los planes especiales para

proyectos nacionales de carácter estratégico y los planes sectoriales del Ejecutivo
con incidencia en el territorio”.

● Niveles regional, provincial, cantonal, parroquial rural y regímenes especiales: los

“planes de desarrollo y ordenamiento territorial y los planes complementarios…”

e) Siguiendo uno de los enfoques de la ordenación territorial ―y urbanística

también―, para profundizar su alcance, el Artículo 13 “De los planes
complementarios a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial”, dispone la
formulación de planes en unidades territoriales específicas, con el fin de
complementar, detallar y en su caso aumentar o reforzar las determinaciones de los
PDOT de los gobiernos autónomos descentralizados, entendiendo a éstos con el
carácter de “planes generales”.

Este artículo igualmente señala que estos “planes complementarios podrán referirse
al ejercicio de una competencia exclusiva”, lo cual ya no es pertinente, pues de la
 misma manera que en el caso del Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia
Territorial Nacional, en relación a los PDOT están los planes correspondientes a las
distintas competencias sectoriales.

f) Por último, el Artículo 15 regula el carácter de los PDOT al señalar siguiendo a lo

previsto para el Plan Nacional de Desarrollo en el Articulo 34, que ellos “vinculan a
la administración pública y son orientativos para los demás sectores”, aunque con la
salvedad de los novísimos “planes de uso y gestión de suelo…, que serán vinculantes
y de obligatorio cumplimiento para las personas naturales o jurídicas públicas,
privadas o mixtas”.

Adicionalmente debe considerarse el Título III “Planeamiento del Uso y de la Gestión

del Suelo”, Capítulo I “Suelo”, Sección Primera “Clasificación y Sub clasificación del
Suelo”, Artículos 17 y 19:

a) El Artículo 17, dispone que los “planes de uso y gestión de suelo”, clasificarán el
suelo en “urbano y rural en consideración a sus características actuales”.
Determinación que están llamados a establecer con propiedad los planes de
ordenación territorial cantonal, mediante la definición de unidades territoriales que
constituyan la expresión de los elementos y procesos del medio físico, y sus
transformaciones, incluyendo por tanto la de los asentamientos “urbanos”, e incluso
de todas aquellas unidades espaciales o centralidades que no lo sean.

b) Por su parte, el Artículo 19 define al suelo rural y dispone su “subclasificación”. La

definición alude a las distintas actividades productivas que constituyen monopolio
del medio rural y al suelo que “por sus especiales características biofísicas o
geográficas debe ser protegido”, lo cual es pertinente, pero que no lo es cuando con
estos mismos términos se refiere al “suelo reservado para futuros usos urbanos”,
pues en rigor el suelo que sea destinado a este propósito deberá ser el que la
ordenación territorial califique “sin vocación de uso definido”, es decir sin mayor
valor o méritos de conservación.

Esta misma norma se concreta disponiendo que el suelo rural se sub-clasificará en: i)
“suelo rural de producción”, ii) “suelo rural para aprovechamiento extractivo”, iii)
“suelo rural de expansión urbana”; y, iv) “suelo rural de protección”, y que amerita
las siguientes reflexiones:

● La sub-clasificación propuesta remite a los “niveles de uso en el medio físico” que la

ordenación territorial establece con sustento en la asignación de categorías de
ordenación a las unidades territoriales ―“zonas de conservación, explotación y
expansión” (estas últimas las unidades territoriales sin vocación de uso definido)―,
pero que sin duda alguna y más allá de algunas diferencias en el enfoque, constituye
otra de las determinaciones propias de los planes de ordenación territorial cantonal.
● Debe destacarse que la demarcación del “suelo rural para aprovechamiento
extractivo”, siendo entonces válida jurídica y técnicamente, entraña inevitablemente
un condicionamiento a la viabilidad de los llamados “proyectos nacionales de
carácter estratégico” y a los cuales se refiere la ya comentada reforma al Artículo 40
del COPFP; porque cabe la siguiente pregunta: ¿el Estado central, aun ejerciendo su
competencia sobre los “sectores estratégicos”, podrá explotar un recurso natural no
renovable en suelos que no estén “subclasificados” de “aprovechamiento
extractivo”?

● El “suelo rural de protección”, es definido como “el suelo rural que por sus
especiales características biofísicas, ambientales, paisajísticas, socioculturales, o por
presentar factores de riesgo, merece medidas específicas de protección”. Se refiere
al suelo de conservación, pero incluye indebidamente esta vez a los afectados por
algún tipo de riesgo, pues éste opera en calidad de condicionante que se superpone
a las categorías de ordenación de las unidades territoriales; por ejemplo: “unidad de
conservación estricta, con riesgo de erosión o deslizamiento”.

● Son pertinentes los textos referidos al “suelo rural de expansión urbana”:

significado, ubicación respecto de los asentamientos a los cuales se vinculan,
determinaciones y la prohibición de incorporar en su ámbito al suelo de “alto valor
agroproductivo”; y,

● No solamente la demarcación del “suelo rural de protección”, debe ser motivo de

una “legislación nacional aplicable” ―mejor aún: de una normativa nacional―, sino
la totalidad de los suelos resultantes de la sub-clasificación dispuesta por esta Ley,
que observe sobre todo los aspectos científicos y técnicos.

Finalmente, del mismo Título III “Planeamiento del Uso y de la Gestión del Suelo”,
Capítulo II “Planeamiento”, Secciones Primera y Tercera: “Plan de uso y gestión de
suelo” e “Instrumentos de planeamiento del suelo”, respectivamente, conviene
examinar los Artículos 27, 41 y 42, pues ameritan las siguientes reflexiones:

a) A través del Artículo 27 se establece por último que los PDOT de los gobiernos
municipales “contendrán un plan de uso y gestión de suelo”, instrumento que, se ha
visto ya, pretende suplantar al plan de ordenación territorial cantonal; e incluso en
relación a la planificación de los núcleos de población en general, a los planes de
ordenación urbanística.

Este plan tendrá un “componente estructurante” y un “componente urbanístico”, los

cuales son definidos en este artículo; pero es notoria la ausencia del “componente
rural”, que por coherencia en el enfoque debería ser considerado8.

8 En la “Ley de Desarrollo Territorial”, Ley 388 de 1977, se establecen con coherencia los siguientes “componentes
de los planes de ordenamiento territorial”: “general”, “urbano” y “rural”.
b) El Artículo 41 versa sobre los “Polígonos de intervención territorial”, llamando así a
“las áreas urbanas o rurales definidas por los planes de uso y gestión de suelo, a
partir de la identificación de las características homogéneas de tipo geomorfológico,
ambiental, paisajístico, urbanístico, socio económico e histórico-cultural, así como de
la capacidad de soporte del territorio, o de grandes obras de infraestructura con alto
impacto sobre el territorio, sobre las cuales se deben aplicar los tratamientos
correspondientes”.

Si bien la ordenación territorial y asimismo la ordenación urbanística, recurren a la

definición de “espacios físicos” ―en general unidades territoriales y urbanísticas,
respectivamente―, que sobre todo son motivo de normativas reguladoras del “uso
y ocupación del suelo” ―para usar la expresión constitucional―, no es menos cierto
que tal definición en uno y otro caso obedecen a criterios específicos o propios de
los ámbitos en los que ellas actúan ―más aún si se adopta el obligatorio enfoque de
sostenibilidad―; y, en consecuencia, no puede la norma disponer simplistamente la
consideración de “características” de todo orden.

c) Producto de esta equivocada perspectiva, en el Artículo 42 titulado “Tratamientos

urbanísticos”, éstos son concebidos en términos de las “disposiciones que orienten
las estrategias de planeamiento urbanístico de suelo urbano y rural, dentro de un
polígono de intervención territorial…”; estableciendo y obligando de esta manera,
incoherentemente, el “planeamiento urbanístico del suelo rural.” Según el
Diccionario de la Real Academia Española, “urbanístico” es “perteneciente o relativo
al urbanismo”, y éste el “conjunto de conocimientos relacionados con la
planificación y desarrollo de las ciudades”.

d) Bajo esta “concepción” se disponen los “tratamientos urbanísticos para suelo rural”
y que se definen en el Numeral 15 del Artículo 4 “Glosario”, de cuya revisión vale
precisar que:

● Los “tratamientos” propuestos pretenden suplir con evidentes limitaciones a las

“categorías de ordenación” ―y las respectivas normas particulares y generales―,
que establece la ordenación territorial y que son de general aceptación en los
ámbitos académicos, profesionales y públicos.

● El “Tratamiento de conservación”, que se aplicará “a aquellas zonas rurales que

poseen un alto valor histórico, cultural, paisajístico, ambiental o agrícola,…”, no
considera que en atención a sus valores de conservación existen unidades
territoriales que ameritan la categoría de ordenación “Conservación estricta” ―que
reduce al mínimo la actuación antrópica―, o la “Conservación activa” ―asociada a
la intervención del hombre―

● El “tratamiento de desarrollo”, previsto para el “suelo rural de expansión urbana”

―y más allá de la conflictividad que encierra el uso del término “desarrollo”―, en
 rigor corresponde a la ordenación urbanística de la expansión de las ciudades a
través de los planes generales y parciales y la dotación de las llamadas “obras de
urbanización”; por tanto, constituyen determinaciones normativas y de inversión
para un suelo que en forma previa habrá de ser sancionado como “urbano”.

● El “tratamiento de mitigación”, asignado a las “zonas de suelo rural de

aprovechamiento extractivo”, remite a la categoría de ordenación territorial “Áreas
de uso minero o extractivo” ―para explotaciones mineras en activo o de reserva
minera―, cuyos alcances van más allá de la “mitigación”. Así en el caso de las áreas
de reserva parte del principio general de no comprometer la potencial extracción
minera en el futuro; y, de darse ésta, considera el ritmo de explotación, el impacto
sobre el territorio, la evaluación del impacto ambiental, la recuperación de la
unidad territorial afectada, entre otras.

● El “tratamiento de promoción productiva”, destinado a las “zonas rurales de

producción para potenciar o promover el desarrollo agrícola, acuícola, ganadero,
forestal o de turismo,…”, tiene un carácter propositivo de gran generalidad. La
ordenación territorial y dependiendo fundamentalmente de la capacidad de
acogida de las unidades territoriales para las actividades productivas primarias,
asigna la correspondiente categoría de ordenación; por ejemplo: “Áreas de uso
forestal existente”, “Áreas de uso forestal a introducir”, “Áreas de uso agrícola
intensiva”, entre otras, así como las normas particulares y los componentes de
inversiones para su “promoción”.

● El “tratamiento de recuperación”, que se aplicará a “aquellas zonas de suelo rural de

aprovechamiento productivo o extractivo que han sufrido un proceso de deterioro
ambiental y/o paisajístico,…”, específicamente considerado es pertinente. Con más
propiedad y con carácter transitorio, la ordenación territorial define la categoría
“Áreas de regeneración, recuperación y rehabilitación”, pues pretende asimismo
mediante normativas y medidas de inversión del plan, conducir a estos territorios a
su categoría definitiva ―es decir, a un estado ecológico más evolucionado―; y,

● Existen otras categorías de ordenación de las unidades territoriales, respecto de las

cuales no hay consideración alguna en esta norma, pues omite, por ejemplo, la
relacionada con las “Áreas afectadas por amenazas naturales”: vulcanismo,
sismicidad, desplazamientos en masa del terreno, inundación y otros

A modo de conclusiones sobre las normas establecidas en sentido estricto para la

ordenación territorial en la LOOTUGS, se pueden presentar las siguientes:

● Si bien se parte estableciendo la definición conceptual y el objeto de la ordenación

territorial en el Ecuador, las versiones incluidas no aluden a la construcción
planificada de un sistema territorial con dimensiones y propósitos concretos; pero
además, no consideran a varios de sus elementos esenciales.
● Se establecen unos nuevos “criterios” para la redacción de los planes de ordenación
territorial de responsabilidad de los gobiernos autónomos descentralizados, que
según esta Ley deben ser observados conjuntamente con los previstos por el
COPFP; por esto, si bien ellos advierten el régimen de competencias
constitucionales e incluso miran la integración entre los niveles de planificación, no
superan las limitaciones de los contenidos en dicho Código, pues insisten en el
mismo punto de vista y más bien buscan complementarse de alguna manera, pero
con resultados poco alentadores.

La “clasificación del suelo cantonal en urbano y rural” dispuesta para los planes
cantonales es cuestionable, por la diversidad de asentamientos o centro poblados
existentes en el Ecuador, sin duda es más provechoso considerar que a través de la
ordenación territorial se pretende incidir en un sistema de asentamientos.

Se propone la inserción de un nuevo instrumento, que tendrá el carácter de

vinculante y obligatorio: el “plan de uso y gestión de suelo”, integrado por los
“componentes urbano y rural” y que suplanta al plan de ordenamiento territorial
cantonal y a los planes de ordenación urbanística, creando dificultades para su
discernimiento en términos justamente de los contenidos de sus determinaciones,
situación que se acentúa por la inclusión igualmente de propósitos de carácter
global, o en su caso con incidencias indirectas en los planes cantonales.

● Dispone una familia de planes de ordenación territorial que considera los diferentes
niveles jerárquicos y en la que se intercalan la Estrategia Territorial Nacional y los
planes de ordenación territorial subnacionales. Pero además esta ley dispone la
formulación de “planes complementarios” de los PDOT en territorios específicos que
por diferentes motivos requieran un enfoque integral, pero que ya no son
pertinentes para el ejercicio de competencias sectoriales, pues en este caso es
propia y para cualquier nivel de gobierno, la formulación de los respectivos “planes
sectoriales”.

● Prescribe que el “plan de uso y gestión de suelo” aborde la clasificación del suelo en
“urbano” y “rural” y que éste sea motivo de una sub―clasificación que remite a los
“niveles de uso en el medio físico” que establece la ordenación territorial, y que en
el caso ecuatoriano constituye otra de las determinaciones propias de los planes de
ordenación territorial cantonal.

Esta sub-clasificación no está libre de confusiones como en el caso del “suelo rural
de protección”, pero hay claridad conceptual al referirse al “suelo rural de expansión
urbana”. Queda evidente que esta determinación de los “planes de uso y gestión de
suelo” condiciona al emplazamiento de los “proyectos nacionales de carácter
estratégico”, a cargo del Estado central, pues solamente podrán hacerlo en el “suelo
rural para aprovechamiento extractivo”, cuestión que demanda acciones de
 coordinación y cooperación territoriales al amparo del Artículo 260 de la
Constitución.

● Equivocadamente se dispone la demarcación de “polígonos territoriales”, en el suelo

urbano y en el rural, pues las ordenaciones territorial y urbanística establecen con
fines planificatorios sus propias unidades, entendiendo que los núcleos de
población en general, no son sino una clase de unidades territoriales, en las que se
puede definir unidades urbanísticas.

● Ordena, incoherentemente, el “planeamiento urbanístico del suelo rural” y en forma

consecuente los “tratamientos urbanísticos para suelo rural”, que intentan suplir a
las “categorías de ordenación territorial” que formula precisamente la ordenación
territorial.

Con las justificaciones de rigor se han expuesto en detalle las limitaciones que
tienen las concepciones y alcances de la mayoría de los “tratamientos” propuestos;
resultando inaceptable el “de desarrollo”, pues induce a planificar y ejecutar “obras
de urbanización” en suelo legal y administrativamente rural. Tampoco estos
tratamientos incorporan adecuadamente las áreas afectadas por amenazas
naturales.

7.- CONCLUSION GENERAL

El espíritu del constituyente de 2008, de elevar a la categoría de norma suprema la

formulación de los planes de ordenación de los territorios subnacionales y de
vincularla a la planificación del desarrollo, no ha sido motivo de una respuesta
apropiada en la elaboración y sanción de las normas legales destinadas a estructurar
un modelo para su gestión en los términos dispuestos por el mismo COOTAD. Una
primera prueba de este maltrato es que la normativa vigente en esta materia se halla
dispersa en tres leyes: COOTAD ―pues todavía quedan vigentes los Artículos 300
“Regulación de los consejos de planificación” y 301 “Sesiones de los consejos de
planificación”―, COPFP y LOOTUGS; y esta última ―pese a su rúbrica―, sobre todo
apunta a regular la ordenación de las “áreas urbanas” y la “gestión del suelo” urbano.

A su vez, de estas leyes, los textos referidos a la ordenación territorial en lo

fundamental constituyen disposiciones generales, enunciados o directrices, para la
formulación de sus instrumentos en el Ecuador ―la Estrategia Territorial Nacional y los
Planes de Ordenación Territorial Regionales, Provinciales, Cantonales y Parroquiales
Rurales―, que de alguna manera consideran el régimen de competencias
constitucionales, miran la integración entre los niveles de planificación y buscan
complementarse, pero finalmente no configuran un modelo de gestión de esta
competencia global u horizontal. Más concretamente, ni siquiera los “contenidos
mínimos” del COPFP y los “criterios” formulados por este código y la LOOTUGS,
establecen los contenidos específicos de las determinaciones de estos planes, vale
insistir: los términos de referencia concretos de orden legal, por tanto obligatorios,
para su redacción, y que en buena medida se ilustran en esta ponencia para el caso de
los planes cantonales. No basta que las normas vigentes reiteradamente señalen que
los PDOT deberán elaborarse en el “marco o ámbito de las competencias” de los
gobiernos autónomos descentralizados.

Omitiendo el mandato constitucional por el cual los planes de ordenación territorial

cantonal se formularán “…con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y
rural”, la LOOTUGS genera un nuevo plan: el “Plan de uso y gestión de suelo”, que en
materia de uso de suelo suplanta a las determinaciones de los planes de ordenación
territorial y urbanística ―entendiendo a estos últimos como instrumentos que
concretan a la ordenación urbanística en una categoría de la ordenación territorial―, y
que en relación a la gestión del suelo, olvida que dichos planes en tanto procesos
encierran justamente una fase de gestión o ejecución ―la “gestión territorial” o
“urbanística”―; por lo que no cabe la creación de un plan específico para esta tarea.
Otra cuestión muy distinta es que la ley establezca y regule los instrumentos para la
gestión del suelo urbano y rural, que deberán ser aprovechados en dicha fase de
ejecución.

Desde la dimensión conceptual, pero con notables efectos prácticos, resulta frustrante
que el legislador no haya sido sensible con el mandato constitucional que relacionó
fuertemente a la planificación del desarrollo con la ordenación del territorio,
elaborando una ley que regule el modelo de gestión de estas dos competencias
concedidas a los gobiernos autónomos descentralizados, bajo esa misma condición, a
fin de posibilitar la formulación de los PDOT y por extensión del Plan Nacional de
Desarrollo y de la Estrategia Territorial Nacional; pues este enfoque permite:

● Alcanzar para la planificación del desarrollo el carácter de global, total, vale decir
integral, en el sentido de que también contemple sus dimensiones territoriales.

● Integrar la planificación de éstas dimensiones territoriales a la de las dimensiones

sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales, de manera tal que para los
diferentes niveles territoriales, la planificación del desarrollo humano sea un
proceso único y un todo; y,

● Prever que los planes de ordenación territorial adquieran estos atributos previstos
para la planificación en el marco de objetivos muy precisos, inferidos de los propios
textos constitucionales.

Sin duda, la aplicación de la normativa estudiada generará nuevas conflictividades

cuando se produzca la actualización de los PDOT y poco contribuirá a mejorar esta
tarea pública en relación a la situación actual. Entre las primeras deben destacarse la
discriminación de las determinaciones de los planes de ordenación territorial
cantonales y las de los “planes de uso y gestión de suelo” ―situación que se extenderá
a los planes de ordenación urbanística―, y en relación a ella la clasificación dicotómica
del suelo cantonal en “urbano” y “rural”, la definición de categorías de ordenación
territorial y la asignación de usos de suelo a las unidades territoriales.

En este marco legal y para empezar, la misma cuestionable aspiración vertical de la ley,
de que los planes se formulen estrictamente en el “marco de las competencias” de los
gobiernos autónomos descentralizados, será de difícil consecución y mucho más, la
potencial inclusión de dimensiones territoriales que correspondan a competencias
vinculadas a los aspectos o categorías de la planificación y gestión del desarrollo en los
niveles territoriales subnacionales y que aún se hallan centralizadas.

Las determinaciones de los planes de ordenación territorial de un mismo nivel variarán

sensiblemente en sus contenidos, impidiendo la integración horizontal; nada limitará
las duplicidades, redundancias, interferencias o solapamientos de las determinaciones
de los planes de los distintos niveles territoriales, especialmente sobre aquellos
aspectos que no son motivo de competencias específicas, es el caso de la ordenación
del sistema de asentamientos o núcleos de población; las articulaciones entre niveles
de planificación dispuestas por la Constitución seguirán siendo discrecionales; y, la
misma suerte correrán las articulaciones específicas –igualmente-, en materia de
ordenación territorial y que deberían concretarse en los modelos territoriales objetivo.

Se continuará sin poder construir o configurar a estos modelos con la indispensable

dimensión de propios, y establecer con pertinencia la normativa reguladora del uso y
ocupación del suelo y las inversiones requeridas para alcanzarlos; más aún, sobre estas
últimas, no se garantiza la formulación, coordinación e integración de las dimensiones
territoriales de los planes, programas y proyectos sectoriales.

Subsistirá la falta de visión de la ordenación territorial como un sistema, pues

predominará la jerarquía de los instrumentos de planificación del Estado central
―dado el “carácter vinculante” y el “obligatorio cumplimiento” de sus
determinaciones―, y por tanto, el diálogo institucional no tendrá mayor espacio; así,
se seguirá inobservado el mandato que subyace en el Artículo 260 de la Constitución,
que aboga por un ejercicio concurrente de la gestión, y de colaboración y
complementariedad entre niveles de gobierno.

Quedan para el futuro inmediato el estudio de la normativa referida a la ordenación

urbanística y del marco institucional que crea la LOOTUGS.

Fernando Pauta Calle

Septiembre de 2016.
BIBLIOGRAFÍA

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización -COOTAD-,

publicado en el Registro Oficial N° 303, del 19 de octubre de 2010.

Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas -COPFP-, publicado en el Registro Oficial

N° 306, del 22 de octubre de 2010.

Gómez Orea, D., & Gómez Villarino, A. (2013). Ordenación Territorial (3ra. ed.). España:
Ediciones Mundi Prensa.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo -LOOTUGS-, publicada en el

Registro Oficial N° 790 del 5 de julio de 2016.

Pauta Calle, F. (2014). Modelo para la gestión de la ordenación territorial en el Ecuador en el

marco de su Constitución (phd). E.T.S.I. Agrónomos (UPM). Recuperado a partir de
[Link]

Pauta Calle, F. (2013). Ordenación territorial y urbanística: un camino para su aplicación en el

Ecuador. Cuenca: Universidad de Cuenca & Asamblea Nacional.

Real Academia Española. (2014). Diccionario de la lengua española (23.a ed.). Madrid.

Vázquez, M. (2015). La descentralización: Un camino al desarrollo territorial. En S. Latorre, & P.

Clark, Desarrollo territorial en Ecuador: situación actual y perspectivas (pp. 61-76). Serie
Territorios, 1. Quito: Ediciones Abya-Yala.
 ANEXO 2

¿SON TÉCNICAMENTE VIABLES LOS PLANES DE

USO Y GESTIÓN DE SUELO PREVISTOS POR LA LEY
ECUATORIANA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL?
¿Son técnicamente viables los planes
de uso y gestión de suelo previstos
por la ley ecuatoriana de ordenamiento
territorial?
Recepción / Received: 25, 03, 2019
Aceptación / Accepted: 27, 05, 2019
Publicado / Published: 30, 06, 2019

1
Fernando Pauta-Calle

1
Universidad de Cuenca, Cuenca - Ecuador, [Link]@[Link]

Resumen: Abstract:

La Constitución del Ecuador dispone que las

municipalidades formularán sus Planes de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial (PDOT), con el fin de The Ecuadorian Constitution compels municipalities
regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural. to elaborate their Territorial and Development Plans–
En este marco y en el dado por el ordenamiento PDOT to regulate the use and occupation of urban
territorial, se redactaron, aplicaron y actualizaron los and rural land. In this respect and in the frame of the
primeros instrumentos durante la primera mitad de territorial regulation, during the first mid of the present
la presente década; no obstante, la Ley Orgánica decade, the first instruments were drafted, applied,
de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo and updated. In the other hand, in 2016, the Territorial
(LOOTUGS), sancionada en el 2016, crea el Plan de Planning and Land Use Management Organic Law–
Uso y Gestión del Suelo (PUGS), con un conjunto de LOOTUGS created the Land Use Management Plan–
determinaciones que se superponen a las de dicho PUGS. However, both instruments –PDOT and PUGS–,
PDOT, creando confusión e incertidumbre al respecto have resulted in a set of overlaps, creating confusion
sobre todo del camino a seguir en la actualización de and uncertainties, specially concerning the way on
este instrumento dispuesta por esta misma ley para which PDOT should be updated (according to the
el muy corto plazo, mismo que además contendrá al law, in a short time). In this sense, this work aims to
PUGS. En este sentido, y con el propósito de contribuir reduce the inconveniences during the aforementioned
a que la referida actualización tenga los menores updating process, through a proposal to operationalize
tropiezos, este trabajo formula un planteamiento para technically the PUGS, in coherence with the PDOT. It
viabilizar técnicamente al PUGS, precautelando la concludes remarking that the developed proposal
integridad del PDOT cantonal; pero que, como se should be considered transitory due to the LOOTUGS
concluye, debe ser considerado transitorio, pues la deserves an important reform, observing the
LOOTUGS amerita una significativa reforma con cargo recommendations presented in this and other works.
a las observaciones, que en este y otros trabajos se
han hecho.

Palabras clave: ordenamiento, plan, territorio, uso de Keywords: regulation, planning, territory, land use
suelo.

39
 I. INTRODUCCIÓN II. DESARROLLO Y RESULTADOS

La Ley Orgánica de Ordenamiento 1. El PDOT y sus implicaciones en

Territorial, Uso y Gestión de Suelo materia de uso y ocupación del suelo
(LOOTUGS), dispone que los Planes
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 1.1. Marco constitucional y legal
Cantonales (PDOT), contendrán un Plan
de Uso y Gestión del Suelo (PUGS) La Constitución establece que
(Artículo 27), y para el efecto identifica entre las competencias exclusivas de los
las determinaciones que debe establecer gobiernos autónomos descentralizados
este instrumento. (GAD) está “planificar el desarrollo”
y “formular los correspondientes
No obstante, la Constitución señala que planes de ordenamiento territorial” de
las municipalidades deben formular sus circunscripciones, disponiendo
sus PDOT “con el fin de regular el uso explícitamente para los del nivel cantonal
y la ocupación del suelo urbano y rural” su propósito “con el fin de regular el uso y
(Artículo 264); de modo que varias de ocupación del suelo urbano y rural”.
las determinaciones previstas para el
PUGS son propias teórica, conceptual A su vez, el Código Orgánico de
y operativamente del PDOT cantonal, Planificación y Finanzas Públicas (COPFP),
particularmente las concernientes en coherencia con la norma citada, en su
justamente a la asignación de actividades Artículo 44 señala que
humanas al territorio a través de los usos
de suelo y a sus aprovechamientos y Los planes de ordenamiento
comportamientos. Se asiste, entonces, territorial cantonal y/o distrital
a una lamentable superposición de definirán y regularán el uso y
normas que ha creado confusión e ocupación del suelo que contiene la
incertidumbre en las municipalidades y en localización de todas las actividades
los ámbitos profesionales y académicos; que se asienten en el territorio y
más si la actualización de dichos PDOT, las disposiciones normativas que
incorporando al PUGS, debe producirse se definan para el efecto (COPFP
desde mayo de 2019, con el plazo de 2010).
un año, de conformidad con la misma
LOOTUGS.
Se dispone así dos materias específicas
En este contexto, el presente trabajo sobre las cuales debe versar el ejercicio
aborda, en primera instancia, la de la competencia constitucional ya
sustentación de las determinaciones del citada: la localización de las actividades
PDOT en materia de uso y ocupación y las disposiciones normativas para el
del suelo, partiendo del análisis del efecto.
marco jurídico vinculado al tema. La
segunda parte analiza las ya aludidas Por su parte, el Artículo 41 del mismo
determinaciones que la LOOTUGS asigna código manda la articulación de los
al PUGS, evidenciando los conflictos PDOT de los niveles regional, provincial y
derivados de tal superposición, las parroquial, y que observarán “de manera
debilidades de varias normas que lo obligatoria, lo dispuesto en los planes
sustentan y los vacíos que presentan. de desarrollo y ordenamiento territorial
cantonal […] respecto de la asignación
Frente a esta situación se formula un y regulación del uso y ocupación del
planteamiento de carácter transitorio suelo”; más aún, el ya citado Artículo 44
que otorga viabilidad técnica al PUGS, establece asimismo que “las decisiones
pues establece los lineamientos de ordenamiento territorial de este nivel,
metodológicos para la formulación del racionalizarán las intervenciones en el
PDOT cantonal conteniendo a este nuevo territorio de todos los GAD”.
instrumento y las determinaciones de uso
y ocupación del suelo para estos planes. Finalmente, el Artículo 42 del mismo código,
Finalmente se redactan las conclusiones y al configurar los contenidos mínimos de
recomendaciones de rigor. los PDOT, identifica la propuesta, misma
40
que debe estructurarse por: aún otras determinaciones de los propios
1. La visión de mediano plazo PDPT Cantonales.
2. Los objetivos estratégicos
de desarrollo, políticas, estrategias, 1.2. Determinaciones que deben
resultados, metas deseadas, indicadores contener los PDOT cantonales, con el
y programas…; y, fin de regular el uso y ocupación del
3. El modelo territorial deseado en suelo urbano y rural
el marco de sus competencias.
En coherencia con lo dispuesto
Puesta en vigor la Constitución y luego en el Artículo 44 del COPFP, ellas deben
el COPFP, en el 2010, se esperaba con abordar entonces las dos materias
expectativa la formación y sanción de la específicas ya señaladas; a saber:
ley de ordenamiento territorial, cuya tarea
central era construir un modelo de gestión 1.2.1. Sobre la localización de las
de esta competencia, donde la misma ya la actividades
tenía todos los niveles de gobierno —pues
el COPFP, en su Artículo 10, dispone que El instrumento especifico que las
el Gobierno Central formulará la Estrategia contiene es el modelo territorial objetivo
Territorial Nacional (ETN)—; de hecho, a que prevé el ordenamiento territorial, que
la complejidad del modelo se sumaban es la situación a la que debe tender un
la articulación a la planificación del territorio en un horizonte temporal más o
desarrollo, y la tarea de conocer y valorar menos largo, para alcanzar un conjunto
la experiencia vivida con la redacción y de objetivos, entre estos, las actividades
gestión de las primeras generaciones de humanas y a los usos de suelo que
estos instrumentos, de la cual quedan generan. Se trata entonces en el caso
varias evidencias como los trabajos ecuatoriano del uso y ocupación del suelo
realizados por la Secretaria Nacional de que debe prever el PDOT cantonal en el
Planificación y Desarrollo (SENPLADES) “modelo territorial deseado”, dispuesto
(2011; 2014 y 2015), los expuestos en los por el COPFP.
VIII y IX Simposio Nacional de Desarrollo
Urbano y Planificación Territorial (Cordero, Para ello es necesaria la construcción de
2014-2016) y proyectos de investigación un mapa de superficies que contenga,
(González y Chuquiguanga, 2018). entre otros elementos, la distribución
espacial de los usos y actividades
Pero no ocurrió así con la formación y humanas estructurantes del territorio,
sanción de la LOOTUGS, en el 2016, poniendo énfasis en aquellas relevantes
pues este cuerpo legal no contiene en para su desarrollo. En la perspectiva de
rigor ningún modelo de gestión de la la gestión de este plan, es el instrumento
competencia señalada, y peor aún que específico indispensable para racionalizar
su ejercicio se integre a la de “planificar y controlar el uso y la ocupación del suelo;
el desarrollo” (Pauta, 2016). Ella centra control que también es competencia de las
su interés en materias que denomina en municipalidades. Para ello son obligatorias
los Títulos III Planeamiento del uso y de la las siguientes determinaciones:
gestión del suelo, y IV Gestión del suelo,
facultades de responsabilidad municipal, Asignación de categorías de
por la competencia constitucional ya ordenamiento territorial a las unidades
señalada. territoriales definidas en el análisis
y diagnóstico del medio físico de la
Más adelante se demuestra esta afirmación, circunscripción cantonal —en tanto
pero previamente conviene identificar expresión de sus elementos, procesos
cuáles deben ser las determinaciones de y transformaciones, en función de
los PDOT Cantonales “con el fin de regular sus valores ambientales y capacidad
el uso y ocupación del suelo urbano y rural”, de acogida—, dando lugar a zonas
cuya observancia tiene carácter obligatorio establecidas con diversos criterios que
para las actuaciones que emprendan las sirven de ámbitos para definir los usos de
personas naturales y jurídicas públicas suelo y la normativa asociada a estos y a
o privadas, y la formulación y gestión de las actividades humanas que acojan; con
los PDOT de los otros niveles, la ETN y miras a garantizar la conservación de los
41
 valores del medio físico y la explotación limitaciones y sometidos a evaluación
sostenible de sus recursos (Gómez Orea, de impacto ambiental—, e identificando
2013). los respectivos usos prohibidos. Esta
asignación supone el respeto a la lectura
A título ilustrativo, vale señalar las del medio físico y la consideración de la
siguientes zonas según categorías funcionalidad del sistema, el uso múltiple
de ordenamiento territorial clásicas: del espacio y la coherencia de los
conservación estricta, conservación elementos físicos con el entorno.
activa, forestal, agrícola, ganadera, minera Asignación de usos de suelo vinculados
y sin vocación de uso definida; pudiendo a las actividades secundarias y
identificarse en subzonas. Los núcleos de terciarias a los núcleos de población
población son asignados con la categoría urbanos y a los suelos periurbanos y
de ordenamiento urbanístico, pues este poblamientos rurales, que estructuran
se halla comprendido en el ordenamiento el sistema de asentamientos del nivel
territorial. cantonal, estableciendo así sus roles y
funciones (Figura 1).
Niveles de uso del medio físico que
especifican a las zonas según categorías 1.2.2. Sobre las disposiciones
de ordenamiento territorial en tres niveles normativas
representativos de actuación sobre el
medio físico: áreas de conservación, Esta normativa para la
explotación y expansión —unidades ordenamiento territorial es una de las
territoriales sin vocación de uso definida y medidas para alcanzar el modelo territorial
núcleos de población, entre otros—. objetivo —las otras son el componente
de inversiones y el modelo de gestión—,
Asignación de usos de suelo y se refiere al conjunto de reglas a las
seleccionados a las zonas según que deben ajustarse los usos de suelo
categorías de ordenamiento territorial, y asignados, y a las actividades que las
que permite normar la relación territorio- generan, pero también aquellas no
actividades humanas, diferenciando previstas y que pudieran localizarse. Sus
generalmente los usos vocacionales determinaciones son (Gómez Orea, 2013):
y permitidos —sin limitaciones, con

Figura 1. Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

Cantonal: ilustración del Modelo Territorial Objetivo.
Fuente: Pauta, 2013

42
Normas generales para regular los con el medio físico; y, conjuntamente con
usos del suelo, los aprovechamientos y las anteriores, pueden ser prolongaciones,
comportamientos en relación al medio complementaciones o adaptaciones de la
físico. Estos corresponden al elemento normativa nacional.
pasivo de la relación territorio-actividades
humanas y abordan los aspectos comunes Normas particulares para regular los
a toda la circunscripción cantonal de los usos de suelo, los aprovechamientos
elementos y procesos del medio físico. Se y comportamientos, por zonas según
formulan para la protección, conservación, categorías de ordenamiento territorial. Se
mejora, regeneración o recuperación formulan con respecto a los usos de suelo,
del suelo, vegetación, fauna, complejos aprovechamientos y comportamientos que
fluviales, acuíferos subterráneos, se propician, que se permiten y que se
embalses, espacio costero, medio marino, prohíben en cada zona según categoría
paisaje y patrimonio geológico; y, la de ordenamiento territorial. Incluyen las
explotación de los recursos. propiamente relativas a la ocupación del
suelo: tamaños de parcelas, características
Normas generales para regular los de las edificaciones —implantación,
comportamientos de las actividades retiros, altura en pisos y materiales de
humanas. Estas, en cambio, se refieren construcción—, instalaciones y otros.
al elemento activo de la relación ya Vale advertir que la normativa reguladora
señalada y son formuladas desde de los usos de suelo, aprovechamientos
la óptica del medio físico hacia las y comportamientos, correspondiente a los
actividades asignadas, considerando núcleos de población, independientemente
los aspectos comunes de cada una de de su jerarquía y tamaño, deben ser el
estas a todo el ámbito cantonal. Entre motivo de formulación de los respectivos
ellas se hallan las actividades extractivas, instrumentos de “ordenamiento territorial
la agricultura, silvicultura, ganadería, urbano” al cual alude la Constitución
acuicultura, industrias agrícolas, turísticas en su Artículo 415 —esto es, de los
y recreativas. Esta normativa pone énfasis planes de ordenamiento urbanístico—,
en la regulación de influentes, efluentes y en el marco de las determinaciones que
presencia de edificaciones e instalaciones, para ellos contenga el PDOT cantonal,
a fin de conseguir una gestión respetuosa particularmente de sus roles y funciones.

Figura 2. Sistema de ordenamiento territorial y urbanístico

integrado del Ecuador: Principales relaciones de
coordinación y cooperación territoriales entre los niveles
de gobierno, vinculadas al ejercicio de la competencia
municipal “regular el uso y la ocupación del suelo urbano
y rural”. Fuente: Pauta, 2013
43
 Así, los planes cantonales están dicho modelo y cuáles al “componente
llamados a asumir un rol trascendental estructurante”?
en el ordenamiento del conjunto del Sobre la consideración de las
territorio ecuatoriano en materia de uso “disposiciones” de otros planes, la norma
y ocupación del suelo, y al cual se suma, inobserva el texto constitucional del
en lógica consecuencia: la de integrar Artículo 264 y los preceptos conexos de
las determinaciones de los planes de los Artículos 41 y 44 del COPFP. ¿Qué
ordenamiento territorial de todos los otros pasa si las determinaciones del PUGS
niveles (Pauta, 2013) (Figura 2). son contrarias a tales “disposiciones”?
¿No termina creando condiciones para
2. EL PLAN DE USO Y GESTIÓN DE conflictos en el ejercicio competencial?
SUELO PREVISTO EN LA LOOTUGS ¿No es más provechoso pensar al amparo
del Artículo 260 de la Constitución,
Esta ley no justifica la creación acciones de colaboración, coordinación y
de este instrumento y tampoco lo define, cooperación territoriales entre los niveles
dificultando la comprensión de su inclusión de gobierno?
y relación con las determinaciones que, por
mandato constitucional, deben contener Así, formarían parte de este componente
los PDOT cantonales en materia de uso y —pues el texto es confuso—, la “estructura
ocupación del suelo —vistas en el capítulo urbano-rural” y la “clasificación del
anterior—; apenas se dice en el Artículo suelo”, que tampoco son definidas. La
27, que tales PDOT “contendrán un plan de clasificación del suelo es común en los
uso y gestión de suelo que incorporará los planes de ordenamiento urbanístico, para
componentes estructurante y urbanístico”. diferenciar áreas o zonas por el grado de
No obstante, la LOOTUGS asigna al PUGS ocupación urbana.
las determinaciones que se detallan y
analizan a continuación. 2.2. El componente urbanístico

2.1. El componente estructurante del El mismo artículo ordena que

PUGS el PUGS debe “determinar el uso y
edificabilidad de acuerdo a la clasificación
El Artículo 28 dispone que este del suelo”.
componente
Efectivamente, los planes de ordenamiento
Estará constituido por los contenidos urbanístico asignan usos al suelo y
de largo plazo que respondan a los coeficientes para su aprovechamiento con
objetivos de desarrollo y al modelo edificaciones, y si bien su clasificación
territorial deseado… establecido en el condiciona esta asignación, ella no es la
PDOT municipal… y las disposiciones única variable a pesar, como insinúa este
correspondientes a otras escalas texto.
de ordenamiento territorial,
asegurando la mejor utilización de Todo indicaría que este componente se
las potencialidades del territorio refiere al ordenamiento de los núcleos
[…], a partir de la determinación de de población existentes en un territorio
la estructura urbano-rural y de la cantonal —ciudades o centros urbanos
clasificación del suelo. y poblamientos rurales—, pero no; en el
Artículo 4, Glosario de la ley, se define
al planeamiento urbanístico como “el
Así, este texto no precisa que se conjunto de instrumentos, disposiciones
ha de entender por “componente técnicas y normativas que determinan la
estructurante”; tampoco determina las organización espacial del uso y ocupación
materias específicas sobre las cuales del suelo urbano y rural”. Entonces,
deberán versar los “contenidos de largo según esta definición, el planeamiento u
plazo”, por lo que cabe la pregunta: ¿si ordenamiento urbanístico abarca también
el “modelo territorial deseado” es una curiosamente al suelo rural, enfoque
expresión simplificada de la situación de que atraviesa la LOOTUGS creando
un territorio para el largo plazo asimismo, confusiones e incoherencias y contrariando
cuáles “contenidos” le corresponden a flagrantemente la norma constitucional
44
que dispone el “ordenamiento territorial Si bien la Constitución no reconoce más
urbano”. que los suelos urbano y rural, el territorio
No cabe duda sobre el ámbito espacial ecuatoriano muestra la conformación
del ordenamiento urbanístico, pues éste, de unidades espaciales que no son
coincidiendo con Peñaranda, propiamente urbanas —algunas de ellas
reconocidas incluso por la Constitución
Es un marco jurídico, pero también un en su Artículo 246—, y que vuelve
planeamiento urbanístico en acción: impracticable la referida clasificación
diseña un modelo de ciudad que exige dicotómica.
en muchos casos transformación y
eso no puede realizarse únicamente La LOOUTGS debió inducir a superar
a través de una regulación abstracta, esta desconsideración, observando
sino que requiere de una plasmación que corresponde al PDOT cantonal
concreta que sólo el plan y los demás en la asignación de las categorías de
instrumentos de ordenación pueden ordenamiento territorial y la definición del
otorgarle (2014, p.1). sistema de asentamientos, la demarcación
de las unidades territoriales: núcleos de
población, diferenciando en éstos los
Como se ha visto, el uso y ocupación urbanos, periurbanos y poblamientos
del suelo rural es materia de los PDOT rurales.
cantonales, sin perjuicio de que estos
además fijen para los núcleos de población Revisando la sub-clasificación del suelo
de su nivel, los usos y actividades urbano, el suelo consolidado es mal
secundarias y terciarias, es decir, sus definido, pues no precisamente es aquel
roles y funciones; y que, asimismo, los que “posee la totalidad de los servicios,
PDOT regionales y la ETN, por ejemplo, equipamientos e infraestructuras
estructuren sistemas de núcleos de necesarios”, porque existen asentamientos
población de mayor jerarquía. que cumplen en lo sustancial su proceso
de ocupación, y carecen de varios de ellos;
Si se revisa la Ley de Desarrollo Territorial pero además, ¿cómo se lograría demostrar
de Colombia, Ley 388 de 1997, su Artículo que un barrio tiene “todos los servicios y
11, establece y define con coherencia los equipamientos necesarios” para que su
siguientes “componentes de los planes suelo sea juzgado de consolidado?
de ordenamiento territorial”: “general”,
“urbano” y “rural”; precisando además en El suelo “urbano de protección” incluye
su Artículo 12 el significado de “estructura inconsultamente los suelos: i) de
urbano-rural e intraurbana”. “especiales características biofísicas,
culturales, sociales y paisajísticas”; y, ii)
2.3. La clasificación y subclasificación “por presentar factores de riesgo para
del suelo los asentamientos humanos”. Si con el
término “biofísicas” la ley pretende aludir
Al respecto, la LOOTUGS dispone al medio físico natural con altos valores
para los PUGS tres determinaciones: ambientales de las áreas urbanas, así
ocurre con las llanuras de inundación de
ríos, quebradas y esteros —suelos de alto
i) Artículo 17. Clases de suelo: “Todo
valor ecológico, funcional y paisajístico—,
el suelo se clasificará en urbano
entonces, el ordenamiento urbanístico
y rural en consideración a sus
dispone su clasificación como suelo de
características actuales…”
conservación.
ii) Artículo 18. Suelo urbano, que se
subclasificará en “consolidado”, “no
A su vez, si con la denominación de
consolidado” y “de protección”; y,
“culturales, sociales y paisajísticas” se
iii) Artículo 19. Suelo rural, que se
refiere a los asentamientos de carácter
subclasificará en los suelos: “de
patrimonial de las ciudades, no parece
producción”, “para aprovechamiento
coherente que su suelo sea el declarado
extractivo”, “de expansión urbana” y
de “protección”; pues son los conjuntos
“de protección”.
construidos los que tienen tal carácter y
deben ser motivo, según el ordenamiento
45
 urbanístico, de la categoría de 2.4.- El aprovechamiento del suelo, uso
ordenamiento: conservación urbanística general y usos específicos
patrimonial.
La LOOTUGS enfoca al uso del
Finalmente, los suelos afectados por suelo como parte del aprovechamiento
riesgos y que por su localización o grado de este y para su regulación señala que
de ocupación no puedan ser excluidos los PUGS establecerán las siguientes
de las áreas urbanas, lo pertinente es su determinaciones:
explotación con actividades productivas
primarias compatibles y el control de i) Artículo 22: Uso general “que
su ocupación; usos y gestiones que no caracteriza un determinado ámbito
pueden confundirse con la “protección”. espacial, por ser el dominante y
mayoritario”.
La subclasificación del suelo rural coincide ii) Artículo 23: Usos específicos
en buena parte con los niveles de uso del “que detallan y particularizan las
medio físico que determinan los PDOT disposiciones del uso general en
cantonales, aunque en el “suelo rural un predio concreto, conforme con
de protección” se insiste en el enfoque las categorías de uso principal,
ya visto para el “urbano de protección”, complementario, restringido y
comprendiendo nuevamente a los de prohibido”.
“especiales características biofísicas,
ambientales, paisajísticas” y aquellos
por “presentar factores de riesgo”. En La noción de uso general es aceptable,
rigor, los suelos rurales de protección pero debe considerarse que no siempre
pertenecen a la zona de conservación, será el “dominante y mayoritario”. El centro
por sus altos valores ambientales —a histórico de Cuenca es sin duda un centro
más de los señalados, los productivos político institucional, pero los usos de
y científico-culturales—; en tanto que suelo que le dan este carácter, no son —
los suelos urbanos de protección por la magnitud de suelo que ocupan y su
deben ser considerados generadores número—, ni dominantes ni mayoritarios.
de un condicionante superpuesto a las Pero, por otra parte, ¿cuál es el “ámbito
respectivas categorías de ordenamiento espacial” al cual debe asignarse el uso
territorial y que demanda normas general?
complementarias. Por esto es falso lo
afirmado en la ley, que el suelo afectado Los usos específicos podrían concretar
por riesgos, “no es un suelo apto para al uso general, siempre y cuando tal
recibir actividades de ningún tipo”. generalidad opere a un nivel conveniente,
pero resulta difícil compartir que ellos se
Son pertinentes las normas sobre el suelo identificarán para cada “predio concreto”.
rural de expansión urbana, en atención La asignación de usos se realiza a un
a la conservación del recurso suelo y la ámbito espacial determinado y, por tanto,
búsqueda de un crecimiento compacto de para todos sus predios, sin perjuicio de que
las ciudades, corresponde a la zona de en un predio concreto se emplacen uno o
expansión que define el PDOT Cantonal; más usos, observando una normativa.
no obstante, la norma señala que “los
procedimientos para la trasformación del Se define pobremente al uso principal: el
suelo rural a urbano o rural de expansión permitido en la totalidad de la zona, pues
urbana, observarán de forma obligatoria esto es obvio; ¿pero además a qué zona
lo establecido en esta Ley”. Así, el suelo de asignación se refiere? Al ser válida la
rural podría convertirse en urbano, sin definición de uso complementario, no lo
pasar por la condición de suelo rural es el texto que dice: “Permitiéndose en
de expansión urbana, lo cual vuelve aquellas áreas que se señale en forma
innecesaria su determinación; pero más específica”; pues, ¿se pretende regular
aún, la ley no contiene ninguna disposición la localización, entre otros, de usos
sobre las limitaciones de uso y ocupación de carácter liberal a nivel de predios
que debe observar y el proceso a seguir y manzanas cuyo continente espacial
para convertirlo en urbano. se desconoce? La proposición de uso
restringido es aceptable parcialmente,
46
más aún cuando es contraria a la partir de la clasificación del suelo urbano
presencia de usos generadores de se definen unidades de ordenamiento
impactos ambientales positivos a la urbanístico, en consideración de las
ciudad, lo que resultaría mejor llamarlos actuales condiciones de uso y ocupación
usos compatibles. del suelo y su evolución histórica, pero
también de las otras determinaciones del
Sobre la pretensión de que esta estructura mismo plan.
de usos se aplique, indistintamente, en los
suelos urbano y rural, vale comentar que 2.6. Tratamientos urbanísticos
superando las observaciones anteriores
—y otras que seguramente se han “Son las disposiciones que
hecho—, ella podría encontrar viabilidad orientan las estrategias de planeamiento
en los centros urbanos, pero no en el medio urbanístico de suelo urbano y rural,
rural. Es manifiesto que estas normas no dentro de un polígono de intervención
señalan la unidad espacial en función de territorial, a partir de sus características
la cual deben asignarse los usos de suelo, de tipo morfológico, físico ambiental y
y que sus definiciones son confusas. socio-económico”, “el PUGS asignará los
tratamientos según la clasificación del
2.5. Polígonos de intervención territorial suelo”, dice el Artículo 42 de la LOOTUGS.

Según el Artículo 441: Para el suelo urbano se definen

los tratamientos: conservación,
Son las áreas urbanas o rurales consolidación, desarrollo, mejoramiento
definidas por los PUGS, a partir de integral, renovación y sostenimiento; y
la identificación de características para el rural: conservación, desarrollo,
homogéneas de tipo geomorfológico, mitigación, promoción productiva y
ambiental, paisajístico, urbanístico, recuperación; prescribiendo esta norma,
socio-económico e histórico cultural, su asignación a las áreas resultantes de
así como de la capacidad de soporte la subclasificación de los suelos urbano
del territorio, o de grandes obras y rural, en franca contradicción con lo
de infraestructura con alto impacto expuesto en el Articulo 41, que señala
sobre el territorio, sobre las cuales que estos tratamientos se aplicarán a los
se deben aplicar los tratamientos polígonos de intervención territorial.
correspondientes.
En el caso del suelo rural ellas se aproximan
a las categorías de ordenamiento territorial
Esta norma repite el enfoque de los antes vistas. En estas, por ejemplo, la
usos de suelo, enuncia variables para la “mitigación” es consustancial al área
determinación de polígonos urbanos y minera. Pero además, el tratamiento
rurales, sin precisar el ámbito espacial en “promoción productiva” es tan general
el que deben ser demarcados: ¿las zonas que no logra precisar cuál es la mira
resultantes de las sub-clasificaciones concreta del PUGS en cada una de los
de los suelos urbano y rural?, ¿las áreas polígonos rurales, por ejemplo, introducir
o zonas de asignación de los usos el uso forestal.
de suelo?, ¿son otras demarcaciones
independientes? El tratamiento desarrollo para los suelos
urbano y rural es el resultado de las ya
Vale advertir que no siempre es posible comentadas posibilidades de conversión
determinar áreas a partir de características del suelo rural a urbano. En estos casos
homogéneas; así, en el suelo rural el se suele aplicar con más propiedad la
ordenamiento territorial define las ya categoría de ordenamiento: expansión
mencionadas unidades territoriales, urbanística, para expresar que esta
pudiendo ser a más de homogéneas, no entraña el crecimiento planificado de la
homogéneas, estratégicas o de síntesis y ciudad.
funcionales, luego les asigna categorías
de ordenamiento y en función de éstas, Por lo expuesto sobre los polígonos de
de los usos de suelo. Por su parte el intervención territorial, y porque el tamaño
ordenamiento urbanístico enseña que a o escala de las áreas resultantes de la
47
 subclasificación de los suelos urbano y máxima, asunto que tiene implicaciones
rural es incompatible con la asignación de en los precios del suelo y en el respeto a
los tratamientos, pues para este fin y por la ciudad ya construida.
extensión para la asignación de los usos
de suelo, se requiere unidades espaciales ¿Deben establecerse estas edificabilidades
más específicas; no cabe duda que estas para los polígonos rurales?
determinaciones deben referirse a los
polígonos. 2.8. La gestión del suelo

2.7.- Ocupación del suelo y edificabilidad La gestión del suelo que incorpora
el PUGS, al ser parte sustancial de la
La ocupación del suelo, Artículo gestión de los PDOT cantonales y de los
24, establece los indicadores reconocidos planes de ordenamiento urbanístico, no
por el ordenamiento urbanístico para ha sido motivo de mayor consideración
regular las edificaciones, pero omite el en el ordenamiento jurídico precedente a
fraccionamiento del suelo. Dictamina la LOOTUGS —lo que consitutye una de
que esta ocupación sea determinada las causas de los modestos resultados
por los GAD municipales, sin mencionar de tales planes—; es por esto que el
expresamente al PUGS. Sus contenidos mayor aporte de la ley constituye el Título
pertenecen al suelo urbano, prescindiendo IV Gestión del suelo, pues varios de
la regulación para los predios rurales. sus instrumentos son válidos y viables
técnicamente, para “la adquisición y la
Por otra parte, el Artículo 25 de la administración de suelo necesario para el
LOOTUGS señala que “la edificabilidad cumplimiento de las determinaciones del
es la capacidad de aprovechamiento planeamiento urbanístico”, Artículo 47, y
constructivo atribuida al suelo por el coadyuvar al ejercicio de los derechos de
GAD municipal”, a través del PUGS. las personas sobre el suelo —Artículo 6—.
Será regulada mediante las siguientes
edificabilidades: No obstante, sí debe señalarse que los
instrumentos en referencia son pertinentes
La general máxima es la “total asignada a para el suelo clasificado como urbano, por
un polígono”, pero no se regula su cálculo. lo que, pese a la problemática que soporta
Por las definiciones atribuidas a las otras el suelo rural, la LOOTUGS no prevé los
“edificabilidades”, ella no tendría mayor instrumentos propios para su gestión,
función. los cuales subyacen en la Ley de Tierras
Rurales y Territorios Ancestrales, tanto
La específica máxima “es la edificabilidad para el cumplimiento de los lineamientos
asignada a un determinado predio de de política agraria y los derechos a la
forma detallada”, y deberá “ser definida propiedad de la tierra rural y al territorio,
por el PUGS”. Lo cual significa que este que la misma prevé en sus Artículos 9 y
indicador debe calcularse para todos 24. Tales instrumentos son (Artículos 54,
predios, en una tarea compleja para 71, 79, 100, 109 y 115, respectivamente):
ciudades con algunas decenas de miles
de predios. i) regularización de la posesión agraria;
ii) redistribución de tierras;
La edificabilidad básica “es la capacidad iii) delimitación y adjudicación de territorios
de aprovechamiento constructivo, que en posesión ancestral;
no requiere de una contraprestación por iv) afectación;
parte del propietario”. Correspondería v) regulación del fraccionamiento, y
a la que generalmente han asignado vi) saneamiento.
los planes urbanísticos, observando los
tamaños de los predios, sus frentes, los Concluyendo es posible señalar:
usos existentes y previstos, y el paisaje.
• Prácticamente la totalidad de las
Según este artículo, los propietarios de determinaciones de los PDOT cantonales
predios pueden adquirir edificabilidad — vigentes se hallan previstas en la LOOTUGS
mediante pagos en dinero o en especie—, para los PUGS, lo que pone en evidencia
pasando de la básica a la específica una superposición significativa de las
48
determinaciones de estos instrumentos. que prevé la LOOTUGS son pertinentes
Situación que alcanza a los planes de para el suelo urbano.
ordenamiento urbanístico.
• Obviamente, estas limitaciones
• Las determinaciones formuladas para afectarán el entendimiento y aplicación de
los PUGS, en varios casos, no tienen la la normativa en las 221 municipalidades.
suficiente claridad en su exposición, están
concebidas más para el suelo urbano, o 3. DETERMINACIONES SUGERIDAS
en su defecto no guardan el rigor técnico PARA LOS PDOT CANTONALES Y
necesario. LOS PUGS EN MATERIA DE USO Y
OCUPACION DEL SUELO
• La LOOTUGS omite las normas
para regular los usos del suelo, los Con sustento en los capítulos
aprovechamientos y comportamientos en precedentes, en este se sustenta un
relación al medio físico, y por zonas según planteamiento que otorga viabilidad técnica
categorías de ordenamiento territorial —o al PUGS, pues establece los lineamientos
los polígonos de intervención territorial metodológicos para la formulación del
rural—; y, los comportamientos de las PDOT Cantonal conteniendo a este nuevo
actividades humanas, que se asientan en instrumento y las determinaciones de uso
el suelo cantonal. y ocupación del suelo para estos dos
instrumentos; teniendo presente el marco
• La normativa sobre la ocupación del jurídico específico, la jerarquía de las
suelo no constituye una determinación normas previstas en la Constitución y la
expresa del PUGS. necesidad de establecer una razonable
división técnica de las materias específicas
• Los instrumentos para la gestión del suelo que deben abordar.

Figura 3. Metodología general para la elaboración de los

Panes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonales,
conteniendo a los Planes de Uso y Gestión de Suelo

49
 3.1. Inclusión del PUGS En la Figura 3 se observa una alternativa
metodológica para la formulación del
Por la prevalencia de las normas PDOT Cantonal incluyendo al PUGS y que
constitucionales, no cabe duda que los tiene de antecedente la propuesta para los
PDOT cantonales pueden regular el uso PDOT de los niveles subnacionales antes
y ocupación del suelo rural, y los roles, de la vigencia de la LOOTUGS (Pauta,
funciones de los núcleos de población 2013).
correspondientes a este nivel —así
ocurrió con sus primeras generaciones—. 3.3. Sobre la localización de actividades
No obstante, en aras de incluir al PUGS,
como dispone la LOOTUGS, parte de En la medida de que el modelo
las determinaciones dispuestas para esa territorial objetivo es la expresión
regulación deberán ser asumidas por simplificada de la situación de un territorio
este instrumento, en tanto que otras se en un horizonte temporal, alcanzando
adscribirán a dichos PDOT, y unas terceras un conjunto de objetivos, entre ellos
se mantendrán en estos, aunque asuman, centralmente los referidos a la distribución
con las necesarias observaciones, espacial de las actividades humanas
las denominaciones previstas por la estructurantes del territorio y los usos
LOOTUGS. de suelo que generan, ciertamente que
estas determinaciones espaciales y todas
A su vez, al reconocer que la Constitución aquellas previas, les corresponde al PDPT
dispone el “ordenamiento territorial Cantonal, en tanto que la especificación
urbano”, no cabe duda que el PUGS debe de tales usos de suelo generales, será
dividirse en dos grandes componentes: asumido por el PUGS. En este marco
rural y urbano: el primero integrado se propone el siguiente reparto de las
al PDOT cantonal; y el segundo a los determinaciones.
planes de ordenamiento de los núcleos
de población —cuyo examen rebasa 3.3.1. En el modelo territorial cantonal
el alcance del presente trabajo—. Con deseado que prevé el Artículo 42 del
estos antecedentes se despliega el COPFP para el PDOT Cantonal
planteamiento anunciado.
a) Clasificación del suelo cantonal
3.2. Propuesta metodológica para la en urbano y rural (Artículo 17 LOOTUGS).
formulación del PDOT conteniendo al
PUGS Incluirá las áreas periurbanas y los
poblamientos rurales: cabeceras
Con seguridad que la metodología parroquiales —que no constituyan
comprensiva o genérica que se ha venido unidades espaciales urbanas—, anejos,
aplicando en la formulación de los PDOT recintos y otras centralidades mínimas.
Cantonales en el Ecuador, obviamente
con variaciones de enfoque, contenido y b) Definición en el suelo rural de los
alcance, con la vigencia del PUGS debe polígonos de intervención territorial
sufrir modificaciones. En este sentido, la (Artículo 41 LOOTUGS).
redacción del PUGS constituirá una nueva
subfase de la elaboración de estos PDOT. Constituirán las unidades territoriales
Esta se ubicará entre el modelo territorial determinadas en el análisis y diagnóstico
objetivo y la normativa reguladora del uso del medio físico de la circunscripción
y ocupación del suelo; de manera tal que cantonal —en tanto expresión de sus
aborde el detalle de las determinaciones elementos, procesos y transformaciones—,
que en materia de uso de suelo en función de sus valores ambientales y
establezca el PDOT a través del modelo, capacidad de acogida para usos actuales
y que, por otro, provea los insumos para y potenciales.
la redacción de la normativa en cuestión.
Finalmente, para precautelar y evidenciar c) Asignación de tratamientos a los
la interdependencia entre el modelo de polígonos de intervención territorial rurales
ciudad o urbanístico objetivo y el modelo (Artículo 42 LOOTUGS).
territorial objetivo, e incidir en el PUGS, se
agrega al primero en el proceso. Por los argumentos expuestos, los
50
tratamientos previstos en la LOOTUGS asentamientos del cantón.
serán asignados a estas unidades
espaciales, y para el efecto se emiten 3.3.2. En los PUGS
desde la perspectiva de las categorías
de ordenamiento territorial, las siguientes a) Asignación de usos de suelo
recomendaciones para cada uno de ellos: permitidos a los polígonos de intervención
territorial demarcados en el suelo rural:
• Conservación, diferenciando las áreas permitidos sin limitaciones, permitidos
de conservación estricta por su altos con limitaciones, permitidos y sometidos a
valores de conservación y muy frágiles evaluación de impacto ambiental.
en el orden ecológico; y activa por su
origen antrópico, buen estado debido a la Para el efecto se considerarán el
presencia del hombre y que requieren de tratamiento y los usos vocacionales
esta. asignados a cada una de estas unidades,
a fin de alcanzar la correlación necesaria.
• Promoción productiva, distinguiendo Su alcance comprenderá a todos los
las áreas forestal, agrícola, ganadera, predios del polígono, como opciones del
entre otras, pudiendo definir subáreas; destino de uso.
por ejemplo, en el área agrícola, las
agriculturas extensiva, intensiva existente b) Identificación de los correspondientes
e intensiva a introducir. usos prohibidos.

• Mitigación, considerando que forma c) Señalamiento de los polígonos de

parte consustancial del área minera. intervención territorial rurales que en forma
total o parcial, serán motivo de aplicación
• Recuperación, configurando con la de los instrumentos de gestión del suelo.
regeneración y la rehabilitación, la subárea
de conservación activa. d) Asignación de instrumentos de gestión
del suelo, tales como: regularización de la
• Desarrollo, reparando que es más posesión agraria, redistribución de tierras,
conveniente denominarle expansión delimitación y adjudicación de territorios en
urbanística. posesión ancestral, afectación, regulación
del fraccionamiento y saneamiento.
d) Subclasificación del suelo rural: en
producción, aprovechamiento extractivo, 3.4.- Sobre las disposiciones normativas
expansión urbana y protección (Artículo
19 LOOTUGS). Los resultados del análisis de la LOOTUGS
en esta materia específica y la sustentación
Se trata de los niveles representativos de hecha en el primer capítulo sobre su
uso o actuación sobre el medio físico que pertinencia, el PDOT Cantonal debe
establece el ordenamiento territorial. formular las siguientes determinaciones
que tendrán carácter vinculante:
e) Asignación de usos de suelo
vocacionales a los polígonos de a) Normas generales para regular los
intervención territorial definidos en el suelo usos del suelo, los aprovechamientos y
rural. comportamientos en relación al medio
físico.
Por los argumentos antes expuestos,
estos usos serán fijados igualmente para b) Normas generales para regular los
estas unidades espaciales, manteniendo comportamientos de las actividades
coherencia con el respectivo tratamiento. humanas.

f) Asignación de usos de suelo generales c) Normas particulares para regular los

(Artículo 22 LOOTUGS) vinculados a las usos de suelo, los aprovechamientos
actividades secundarias y terciarias, a y comportamientos, por zonas según
los núcleos de población urbanos y a tratamientos —categorías de ordenamiento
los suelos periurbanos y poblamientos territorial—.
rurales, que estructuren el sistema de
51
 III. CONCLUSIONES al cual contradictoriamente la LOOTUGS
en su Artículo 28 le reconoce como propio
En el marco de la deficiente del PDOT Cantonal.
formación de la LOOTUGS, que no tuvo
de propósito central la construcción de Encontrar una armonización de las
un modelo de gestión de la competencia determinaciones del PDOT Cantonal y
de ordenamiento territorial, siguiendo del PUGS es una tarea conflictiva, por
las disposiciones del Artículo 28 del la imposibilidad de fraccionarlas en el
COOTAD, la inclusión del PUGS en orden temático; por esto, precautelando
la normativa jurídica relacionada con el mandato constitucional, el PDOT
el PDOT cantonal y el “ordenamiento cantonal construirá en lo sustancial dicho
territorial urbano”, ha creado una modelo con varias de las determinaciones
superposición de determinaciones con previstas para el PUGS, pero tomando
aquellas que el ordenamiento territorial los debidos cuidados de los ajustes
asigna a un instrumento que por mandato necesarios. De esta manera, este permitirá
constitucional debe regular el uso y la cumplir la función de definir los usos de
ocupación del suelo. suelo permitidos y prohibidos en el medio
rural, y asumir la gestión de este recurso.
Así, la LOOTUGS, mediante las Así el PUGS tendrá los componentes
determinaciones asignadas al PUGS, urbano y rural en materia de uso de suelo,
realmente desmantela al PDOT Cantonal integrados en el componente general: el
de su materia más importante, la referida modelo territorial de futuro.
regulación; dejándola sin la posibilidad de Se recomienda mirar este planteamiento
estructurar el modelo territorial deseado y que otorga viabilidad técnica al PUGS

Figura 4. Ecuador: Metodología para el diseño del modelo

de gestión del ordenamiento territorial en el marco de la
Constitución. Fuente: Pauta, 2014

52
y ajusta las determinaciones del PDOT Ley de Desarrollo Territorial “Ley 388 de
cantonal, en tanto opción temporal para 1997”. (24 de julio de 1997). Diario Oficial
atender la mencionada actualización N.o 43.091. Bogotá, Colombia: Ministerio
de este instrumento de responsabilidad de Desarrollo Económico, Viceministerio
municipal, dispuesta por la Disposición de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua
Transitoria Quinta de la LOOTUGS y que Potable.
incluirá por primera vez al PUGS.
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Paralelamente, debe producirse la reforma Uso y Gestión de Suelo. (5 de julio de
de los Títulos II Ordenamiento Territorial y 2016). Registro Oficial N.° 790. Quito,
III Planeamiento del Uso y de la Gestión Ecuador: Asamblea Nacional.
del Suelo, dando paso a la normativa
que regule el modelo de gestión de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y
competencia de ordenamiento territorial Territorios Ancestrales. (14 de marzo
por los distintos niveles de gobierno. Para de 2016). Registro Oficial N° 711. Quito,
ello ya se han propuesto metodologías Ecuador: Asamblea Nacional.
(Pauta, 2014) (Figura 4).
Pauta, F. (2013). Ordenación Territorial y
IV. REFERENCIAS Urbanística: un camino para su aplicación
en el Ecuador. Cuenca, Ecuador:
Código Orgánico de Organización Universidad de Cuenca
Territorial, Autonomía y Descentralización.
(19 de octubre de 2010). Registro Oficial Pauta, F. (2014). “Ecuador: Hacia un
N.° 303. Quito, Ecuador: Asamblea modelo de gestión de la ordenación
Nacional. territorial enmarcado en la Constitución”.
Código Orgánico de Planificación y Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales,
Finanzas Públicas. (19 de octubre de XLVI (182), 711-730.
2010). Registro Oficial N.° 303. Quito,
Ecuador: Asamblea Nacional. Pauta, F. (Septiembre de 2016). Marco
legal de la ordenación territorial y modelo
Constitución de la República del Ecuador. de gestión para su ejercicio competencial
(20 de octubre de 2008). Registro Oficial en el Ecuador: análisis de la situación con
N.° 449. la vigencia de la Ley de Ordenamiento
Territorial, Uso y Gestión de Suelo. X
Cordero, F. (coord.). (2014). Competencias Simposio Nacional de Desarrollo Urbano
y gestión territorial. Memorias del VIII y Planificación Territorial. Simposio llevado
Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y a cabo en Cuenca, Ecuador.
Planificación Territorial. Cuenca, Ecuador:
Universidad de Cuenca. Peñaranda, J. (2014). Lección 7. La
ordenación urbanística (II): planeamiento,
Cordero, F. (coord.). (2016). Autonomías ejecución y protección de la legalidad.
y ordenación territorial y Urbanística. [Material de clase]. Universidad Carlos III
Memorias del IX Simposio Nacional de Madrid.
de Desarrollo Urbano y Planificación
Territorial. Cuenca, Ecuador: Universidad Secretaría Nacional de Planificación
de Cuenca. y Desarrollo. (2011). Lineamientos
generales para la planificación territorial
Gómez, D. (2013). Ordenación Territorial. descentralizada.
Madrid, España: Mundi-Prensa
Secretaría Nacional de Planificación
González, M. y Chuquiguanga, C. y Desarrollo. (2014). Lineamientos
(2018). “Los Planes de Desarrollo y y directrices para la actualización,
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cantonal. Estudio de caso de la Zona 6 evaluación de los planes de desarrollo
de planificación”. Estoa. Revista de la y ordenamiento territorial de los
Facultad de Arquitectura y Urbanismo de GAD. Exposición general de fases y
la Universidad de Cuenca, 7(13), 101-110. procedimientos.

53
 Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo. (2015a). Lineamientos para
la elaboración de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial de los GAD. Para
fase de “Propuestas”.

Secretaría Nacional de Planificación y

Desarrollo. (2015b). Lineamientos para
la elaboración de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Parroquiales y
Provinciales. Para fase de “Diagnóstico”.

54