tirant lo blanch

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 Gobiernos y
Administraciones públicas
en perspectiva comparada

SALVADOR PARRADO
CÉSAR COLINO
JOSÉ ANTONIO OLMEDA

Valencia, 2013
 Copyright ® 2013

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Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ

Catedrático de Ciencia Política y
de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA

Catedrático de Ciencia Política y
de la Administración en la Universidad de Valencia

© Salvador Parrado
César Colino
José Antonio Olmeda

© TIRANT LO BLANCH
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Índice
Capítulo 1
LA COMPARACIÓN DE LOS GOBIERNOS Y LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

INTRODUCCIÓN................................................................................... 15
La tradición del estudio comparativo de la Administración pública.... 17
Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las Ad-
ministraciones públicas....................................................................... 19
La utilidad de la comparación de las Administraciones públicas......... 22
LOS PRINCIPALES TEMAS DE LA COMPARACIÓN........................... 25
La dinámica de las organizaciones administrativas: actores, estructu-
ras y comportamiento......................................................................... 25
Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la
burocracia.......................................................................................... 29
Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil........ 30
Gobierno local y descentralización de los servicios públicos............... 31
Las reformas administrativas.............................................................. 32
LA UTILIDAD DEL ESTUDIO DE LAS TRADICIONES ADMINISTRA-
TIVAS...................................................................................................... 33
SOBRE ESTE LIBRO: CONTENIDO Y ENFOQUES.............................. 39

Capítulo 2
EL CONTEXTO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS................ 41

Los partidos políticos......................................................................... 42
Los sistemas de partidos y su impacto en la calidad del gobierno....... 47
EL SISTEMA ELECTORAL..................................................................... 49
Tipología............................................................................................ 49
El impacto del sistema electoral en el poder ejecutivo......................... 51
LOS GRUPOS DE PRESIÓN................................................................... 55
MEDIOS Y OPINIÓN PÚBLICA............................................................. 61

Capítulo 3
PRESIDENCIA Y GOBIERNO

INTRODUCCIÓN................................................................................... 69
TIPOLOGÍA DE LOS REGÍMENES POLÍTICO-ADMINISTRATIVOS. 70
8 Índice

Democracias presidencialistas, semipresidencialistas y parlamentarias 70

La caracterización del poder ejecutivo................................................ 72
EL GOBIERNO Y LA ADOPCIÓN DE DECISIONES............................ 76
EL PRIMER MINISTRO Y LOS MINISTROS........................................ 80
La concentración del poder en el primer ministro............................... 81
Tipos de ministerios y ministros......................................................... 86
Los ministros...................................................................................... 88
LOS ASESORES DEL GOBIERNO......................................................... 91
Capacidad analítica y de asesoramiento.............................................. 91
Los asesores gubernamentales............................................................. 95
RELACIONES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL PARLAMENTO 98

Capítulo 4
LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS

INTRODUCCIÓN................................................................................... 103
LA DISTRIBUCIÓN HORIZONTAL DEL PODER................................ 104
LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER....................................... 108
Tipología de entes públicos................................................................. 108
Las corporaciones estatales................................................................. 110
Las agencias ejecutivas y su nivel de autonomía.................................. 111
LA PROLIFERACIÓN DE AGENCIAS EN PERSPECTIVA COMPARA-
DA........................................................................................................... 116
Países anglosajones............................................................................. 116
Países escandinavos............................................................................ 118
Países de tradición prusiana................................................................ 119
Países del centro y del este de Europa................................................. 121
Los países napoleónicos...................................................................... 122
Niveles de coordinación...................................................................... 127
Instrumentos de coordinación............................................................. 129

Capítulo 5
LA FUNCIÓN PÚBLICA

INTRODUCCIÓN................................................................................... 135
TIPOLOGÍA DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y DE SISTEMAS DE FUN-
CIÓN PÚBLICA...................................................................................... 136
El acceso meritocrático: funcionarios y empleados públicos............... 137
El reclutamiento discrecional: asesores y cargos ejecutivos de designa-
ción política........................................................................................ 143
Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo............................. 147
El tamaño del empleo público............................................................. 149
El tamaño según el gasto público y el empleo público......................... 150
Índice 9

La determinación del tamaño del empleo público............................... 157

La jubilación y el tamaño del empleo público..................................... 157
NEUTRALIDAD TÉCNICA Y SENSIBILIDAD POLÍTICA..................... 163
La politización.................................................................................... 163
La función pública directiva............................................................... 165
SISTEMAS DE RECOMPENSAS............................................................. 170
Tipología de recompensas................................................................... 170
La evaluación del desempeño.............................................................. 173
El complemento de productividad en la práctica................................. 175
Sistema de remuneraciones y transparencia........................................ 177

Capítulo 6
LOS GOBIERNOS Y LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

LA CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO LOCAL...... 181

Tipologías tradicionales...................................................................... 181
Las tradiciones estatales del gobierno local......................................... 182
LA ORGANIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO LOCAL.... 187
Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades locales. 188
El nivel municipal básico.................................................................... 193
El nivel intermedio.............................................................................. 195
Las grandes ciudades y las áreas metropolitanas................................. 197
Las tendencias hacia la regionalización............................................... 198
COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS LOCALES... 199
Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y
tareas.................................................................................................. 199
Las tareas del gobierno local............................................................... 200
Recursos, gastos y financiación........................................................... 201
El gasto de las corporaciones locales................................................... 201
Los recursos humanos de los gobiernos locales................................... 207
Reformas en la administración local................................................... 211
LA DEMOCRACIA EN EL ÁMBITO LOCAL........................................ 214
Ejecutivos, liderazgo político y formas de elección del alcalde............ 214
El pleno y sus relaciones con el ejecutivo............................................ 217
Participación ciudadana...................................................................... 219
TENDENCIAS Y REFORMAS EN LAS DEMOCRACIAS LOCALES.... 220
EL GOBIERNO LOCAL Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMEN-
TALES...................................................................................................... 221
Los principios de las interacciones entre niveles.................................. 222
La tutela y la supervisión del nivel local.............................................. 223
Mecanismos y prácticas de interacción............................................... 224
El papel de las asociaciones de municipios y provincias...................... 225
 Capítulo 7
REINO UNIDO

EL CONTEXTO...................................................................................... 227
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL....................................................... 230
El gobierno y su capacidad de coordinación: del gobierno conservador
al laborista.......................................................................................... 231
El gobierno de la coalición conservadora liberal................................. 235
El ministerio, las agencias y las entidades no departamentales............ 238
LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 242
La función pública y los directivos públicos........................................ 242
Los asesores especiales de los ministros y del primer ministro............. 246
LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 248
Las corporaciones locales................................................................... 249
El nivel regional de gobierno.............................................................. 252
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GO-
BIERNO CENTRAL Y LAS CORPORACIONES LOCALES.................. 254
La época de los gobiernos conservadores............................................ 255
La agenda de la modernización del gobierno laborista........................ 256
El gobierno de coalición..................................................................... 261

Capítulo 8
ALEMANIA

EL CONTEXTO...................................................................................... 263
La construcción histórica del Estado................................................... 263
El sistema político institucional.......................................................... 265
LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL........................................................ 269
La cancillería...................................................................................... 271
Los ministerios federales..................................................................... 275
LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 277
La configuración del sistema............................................................... 278
Los funcionarios políticos................................................................... 282
LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 284
Los Länder......................................................................................... 285
El nivel local....................................................................................... 288
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GO-
BIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS.................................................... 293
Tendencias y reformas recientes.......................................................... 293
Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontales............. 298
 Capítulo 9
ESTADOS UNIDOS

EL CONTEXTO...................................................................................... 301
LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL........................................................ 305
El centro del gobierno......................................................................... 305
El gobierno y las agencias ejecutivas................................................... 307
Las relaciones entre el Presidente y el Congreso.................................. 313
La reforma de la Administración federal............................................. 315
LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 318
Categorías de empleo público............................................................. 318
Los cargos de designación política y la función pública directiva........ 320
LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 324
La Administración estatal................................................................... 324
Las entidades locales........................................................................... 326
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GO-
BIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS.................................................... 329
Del federalismo dual al cooperativo.................................................... 329
Del federalismo cooperativo al coercitivo........................................... 332

Capítulo 10
FRANCIA

EL CONTEXTO...................................................................................... 339
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL....................................................... 341
El presidente y el primer ministro....................................................... 342
Los ministerios y su organización de línea.......................................... 347
Los asesores y los gabinetes................................................................ 349
Los entes semiautónomos y la gestión por resultados......................... 351
LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 356
LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 360
Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo................. 361
El fortalecimiento del poder local desde 1982..................................... 363
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GO-
BIERNO CENTRAL Y LAS ENTIDADES LOCALES............................. 368
La distribución de recursos................................................................. 369
El papel del prefecto........................................................................... 370
La acumulación de mandatos............................................................. 371
La cooperación intermunicipal........................................................... 373
12 Índice

Capítulo 11
CANADÁ

EL CONTEXTO...................................................................................... 379
La historia constitucional del país....................................................... 379
El sistema político institucional.......................................................... 381
LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL........................................................ 383
El primer ministro y el consejo de ministros....................................... 383
Los ministerios: departamentos ministeriales, ministros y carteras...... 387
La organización ministerial: el papel de los viceministros................... 388
Organismos autónomos, agencias y empresas públicas de la Corona.. 389
Las reformas del sistema..................................................................... 391
LA FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 394
El modelo de función pública de carrera profesional.......................... 394
El tamaño de la función pública......................................................... 397
Personal político y politización de las elites administrativas federales. 399
Los premiers y los consejos de gobierno de las provincias................... 402
Las administraciones provinciales: ministerios y organismos autóno-
mos..................................................................................................... 403
La diversidad de gobiernos locales en las provincias........................... 405
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GO-
BIERNO FEDERAL Y LAS PROVINCIAS............................................... 408
El sistema federal................................................................................ 408
La relaciones verticales y horizontales................................................ 410

Capítulo 12
SUECIA

EL CONTEXTO...................................................................................... 413
El gobierno y el sistema “dual”........................................................... 419
Las agencias independientes................................................................ 423
La interdependencia entre el gobierno y las agencias.......................... 427
El sistema de puestos de trabajo......................................................... 430
La alta función pública....................................................................... 433
LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES...................................... 436
Las comunas, los condados y las regiones........................................... 436
Las reformas del ámbito local............................................................. 439
El sistema de prefectos y la integración de los cargos electos locales en
el Riksdag........................................................................................... 442
La distribución de competencias y recursos........................................ 444

Bibliografía.............................................................................................. 447
Listado de figuras
Figura 1. Dos fuerzas centrífugas en los gobiernos................................. 80
Figura 2. La distribución territorial del poder del Reino Unido.............. 228
Figura 3. La organización ministerial típica en el Reino Unido.............. 239
Figura 4. La distribución territorial del poder en Alemania.................... 267
Figura 5. La organización ministerial típica en Alemania....................... 276
Figura 6. La distribución territorial del poder en los Estados Unidos..... 303
Figura 7. La organización ministerial típica en los Estados Unidos........ 309
Figura 8. La distribución territorial del poder en Francia....................... 341
Figura 9. La organización ministerial típica de Francia.......................... 348
Figura 10. La distribución territorial del poder en Canadá....................... 382
Figura 11. La organización ministerial típica en Canadá.......................... 389
Figura 12. La distribución territorial del poder en Suecia......................... 418
Figura 13. La organización ministerial típica en Suecia............................ 423

Listado de tablas
Tabla 1. Cuatro tradiciones administrativas occidentales....................... 38
Tabla 2. Tipos de interacción entre los grupos de presión y la burocra-
cia........................................................................................... 59
Tabla 3. El modelo liberal de medios y política...................................... 64
Tabla 4. El modelo corporativista de medios y política.......................... 65
Tabla 5. El modelo pluralista polarizado de medios y política............... 67
Tabla 6. Tipos de régimen político-administrativo................................. 74
Tabla 7. Las tareas de los ministros en los gabinetes europeos............... 91
Tabla 8. Clasificación de los asesores políticos....................................... 93
Tabla 9. La configuración de los papeles de los asesores........................ 96
Tabla 10. Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo.............. 100
Tabla 11. Tipología de entes según su nivel de autonomía....................... 109
Tabla 12. La terminación del empleo público como consecuencia de un
desempeño inadecuado............................................................ 138
Tabla 13. La terminación del empleo público por razones económicas o
estructurales............................................................................ 139
Tabla 14. Proporción de funcionarios y contratados en los Estados
Miembros de la Unión Europea (en %)................................... 142
Tabla 16. Sistema de carrera, de puestos y mixto en los Estados miembros
de la Unión Europea................................................................ 148
Tabla 17. Gasto público como proporción del Producto Interior Bruto
(en porcentajes)....................................................................... 151
14 Índice

Tabla 18. Empleo público de los países de la OCDE como porcentaje de

la fuerza laboral...................................................................... 153
Tabla 19. Gastos en externalización de bienes y servicios como porcenta-
je del PIB en los países de la OCDE......................................... 155
Tabla 20. Porcentaje de personal jubilado a la edad obligatoria en los
Estados de la Unión Europea................................................... 158
Tabla 21. Edad de jubilación en los Estados Miembros de la Unión Euro-
pea.......................................................................................... 161
Tabla 22. El uso de contratos de dirección para los funcionarios públicos
directivos................................................................................. 174
Tabla 23. Composición de las remuneraciones y práctica de la evaluación
del desempeño......................................................................... 176
Tabla 24. Organización territorial y niveles de gobierno local en Europa.. 189
Tabla 25. Países con un nivel de entes territoriales................................... 190
Tabla 26. Países con dos niveles de entes territoriales.............................. 191
Tabla 27. Países con tres niveles de entes territoriales.............................. 192
Tabla 28. Ejemplos de autoridades locales del nivel básico...................... 193
Tabla 29. Principales áreas de gasto del sector público local (en % del
presupuesto en 2007).............................................................. 203
Tabla 30. Deuda, gasto y consumo público y formación bruta de capital
de las entidades locales............................................................ 204
Tabla 31. Gasto público municipal.......................................................... 205
Tabla 32. Porcentaje de empleo público por niveles de gobierno............. 208
Tabla 33. Regímenes de la función pública local en Europa..................... 210
Tabla 34. Estructura del gobierno local en el Reino Unido...................... 250
Tabla 35. Empleados públicos por categorías y niveles territoriales en
Alemania................................................................................. 279
Tabla 36. La evolución de la planta territorial de Alemania..................... 289
Tabla 37. Posiciones y nombramientos del SES en Estados Unidos (1987-
2004 y 2012)........................................................................... 322
Tabla 38. Distribución de competencias entre niveles de gobierno en Ca-
nadá........................................................................................ 408
Tabla 39. Número de cargos de designación política en Suecia................ 435
Capítulo 1
La comparación de los gobiernos y las
Administraciones públicas

César Colino

INTRODUCCIÓN

E
ste texto introduce una perspectiva comparativa del estudio
de la administración pública y ofrece una panorámica de
varios sistemas administrativos cercanos a nuestro entorno.
Con este fin se ofrecen seis capítulos transversales incluyendo éste
y los sistemas administrativos de seis países: Alemania, Canadá,
Francia, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia. El análisis compa-
rativo de la Administración pública en varios países de Europa y
América debería servir para comprender mejor la administración
pública española, y conocer en qué medida se pueden transferir
prácticas administrativas entre países.
Nuestros dirigentes adoptan a veces decisiones que parecen re-
flejar lo acometido en otros países, pero que fallan en identificar
las características institucionales de partida de los sistemas, por lo
que una pretendida política similar esconde condiciones de parti-
da muy diferentes. Por ejemplo, al inicio de la crisis y cuando los
gobiernos comenzaron a aplicar medidas restrictivas para el gasto
público, parecía que la política irlandesa de reducción del nivel
salarial de los empleados públicos se había transferido a España
por lo que respecta a los porcentajes aplicados: (15 por ciento para
los cargos de primer ministro (presidente) a secretario de Estado
o equivalente) y en torno al 5-7 por ciento para los niveles funcio-
nariales superiores. Sin embargo, la aplicación de los mismos por-
centajes de reducción oculta las distintas políticas de subidas sala-
riales durante los últimos 16 años en los dos países. Si tomamos el
16 César Colino

puesto de Secretario de Estado en España (asimilado al secretario

irlandés en España), la subida de las remuneraciones entre 1992 y
2008 fue de un 48,4 por ciento, mientras que los Secretarios Ge-
nerales irlandeses experimentaron un aumento del 202 por ciento
en términos nominales. Si se deflacta por el índice de paridad del
poder compra, que permite comparar países en el mismo año de
acuerdo al coste de la vida, se observa que los niveles salariales ir-
landeses para el mismo puesto se situaban sólo entre un 6 y un 20
por ciento más alto que los de sus homólogos españoles en 1992,
pero entre el 70 y el 137 por ciento en 2008. Esta diferencia de
aumento se puede explicar por los distintos criterios aplicados en
la determinación salarial en ambos países. En Irlanda, ha habido
cierta correlación entre las remuneraciones del sector público y
del privado como consecuencia de las reformas gerencialistas del
sector público, para evitar la fuga de talento hacia el sector priva-
do. Sin embargo, la función pública española nunca ha intentado
igualar o aproximarse al nivel retributivo del sector privado y este
argumento no ha sido debatido en las instancias correspondientes.
La revisión anual salarial se ha vinculado a la tasa de inflación, y
la capacidad los funcionarios superiores para manejar las partes
variables de la remuneración para conseguir aumentos más altos
que en el resto de la función pública no ha propiciado unos incre-
mentos retributivos considerables. Cuando la inflación subió en
el pasado, las retribuciones del sector público se congelaron, por
ejemplo, para cumplir con los criterios de convergencia con la zo-
na euro (Parrado 2010).
Los gobiernos a veces buscan respuestas a la crisis en otros
países sin reflexionar adecuadamente sobre las implicaciones de
adoptar soluciones de otros contextos. La aplicación literal de la
política irlandesa de recortes al contexto español, si esto fue un
propósito de los decisores, demuestra que la emulación de otras
prácticas requiere de un análisis que vaya más allá de los aspectos
superficiales. Esto se refiere no sólo a las respuestas a la crisis, sino
a cualquier otro ejemplo de transferencia de prácticas institucio-
nales. Por esta y otras razones que se aducen a lo largo de este ca-
pítulo se considera necesario el análisis comparado de los sistemas
administrativos.
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 17

Aunque se han escrito algunos estudios en español (véase Pa-

rrado 2002) y se han traducido algunas obras anglosajonas (Peters
2010, Heady 2000) o publicado otras en Francia, Italia o Alema-
nia (Ziller 2001, Gualmini 2003, Kuhlmann y Wollmann 2011)
que sirven de punto de partida para este libro, el estudio compara-
tivo de las Administraciones públicas es aún muy escaso en lengua
española.
Este capítulo se divide en tres partes. En la primera parte se ana-
lizan la tradición existente de estudios comparados, los problemas
conceptuales y metodológicos con los que se enfrenta esta empresa y
las razones aducidas para comparar administraciones. En la segun-
da parte se da cuenta de los principales temas de estudio así como
las preguntas que orientan estas cuestiones. Finalmente, en una ter-
cera parte se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas
tradiciones estatales en las que se dan relaciones peculiares entre el
Estado y la sociedad y entre las diversas partes del sistema.

La tradición del estudio comparativo de la administración pública

Como es sabido, la Administración pública es tan antigua como

la civilización. Ambas han existido juntas desde los tiempos de las
obras públicas ejecutadas por los imperios y las ciudades-estado.
Además, los conceptos de gobierno y administración pública han
sido objeto de discusión durante varios milenios. Filósofos y ex-
pertos en gestión y administración han escrito sobre la naturaleza
de los Estados y aconsejado a los gobernantes sobre la conducción
adecuada y eficiente de los asuntos públicos, desde que los siste-
mas administrativos de los grandes imperios y ciudades-estado del
mundo antiguo implantaron gigantescos proyectos de desarrollo
a través de sus burocracias y organizaciones estatales (Farazmand
1991).
Sin embargo, el estudio sistemático de los sistemas administra-
tivos es un fenómeno más reciente. En realidad comenzó a de-
sarrollarse después de la Segunda Guerra Mundial en Estados
Unidos (Heady 2000). Una serie de factores contribuyeron a este
crecimiento: la ocupación en la posguerra de varios países por Es-
18 César Colino

tados Unidos y otras grandes potencias, la necesidad de amplia-

ción del alcance de la disciplina de la Ciencia de la Administración,
la experiencia de académicos y profesionales en el extranjero du-
rante la guerra, las misiones de asistencia técnica en el exterior, el
desarrollo de la sección de Política Comparada de la Asociación
Americana de Ciencia Política y la de Administración Pública y el
aumento de las oportunidades de financiación en la década de los
años cincuenta y sesenta para los interesados en la investigación
comparativa de la administración pública.
Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en las in-
vestigaciones, pero con el paso del tiempo otros aspectos como los
estudios sobre el desarrollo pasaron a ser más importantes El dine-
ro, la ideología y la política fueron algunos de los factores princi-
pales. El enfoque tradicional de la ley y el orden, las instituciones y
el fortalecimiento institucional y, en general, las áreas funcionales
de la administración gubernamental dieron lugar a los estudios
sobre el desarrollo, la construcción de modelos, y teorías de rango
medio en la década de 1960 (Farazmand 1991). En muchos ca-
sos, las investigaciones producidas durante el auge de la adminis-
tración pública comparada no eran inicialmente comparativas en
sentido estricto, sino más bien colecciones de informes sobre va-
rios países o análisis de un solo país. Los contenidos se centraban
principalmente en la relación entre la política y la burocracia, en
la influencia burocrática en los procesos políticos y los problemas
funcionales de las burocracias modernas. Una fase destacada del
desarrollo de la disciplina fue el estudio de las elites ministeriales
(Aberbach, Putnam, Rockman 1981) y los estudios sobre la estruc-
tura y el funcionamiento del gobierno en varios países.
Por tanto, se puede decir que la aparición de los estudios de
sistemas administrativos comparados coincide con el proceso de
descolonización y la expansión de los nuevos Estados-nación en la
posguerra mundial. En sus orígenes comenzó como un intento de
apoyar la práctica administrativa de los países en desarrollo. Sin
embargo, cuando la financiación se fue agotando, la disciplina su-
frió una crisis hasta casi su desaparición, y se centró sobre todo en
los estudios prácticos sobre el desarrollo. Los cambios en todo el
mundo a partir de la década de los años ochenta y noventa fueron,
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 19

sin embargo, una oportunidad para la reactivación de los estudios

comparativos de los sistemas administrativos.
En el contexto de la crisis económica de la década de los años
setenta y sus postrimerías, marcadas por la llamada revolución
neoliberal dominada por los problemas de la escasez, la eficiencia
y la economía, se desarrolla una agenda de investigación centrada
en estudiar comparativamente el tamaño del sector público y su
crecimiento. Este interés produce a su vez dos líneas de investi-
gación. En primer lugar, la explicación del crecimiento del sector
público se convirtió en un foco de las teorías sobre el poder bu-
rocrático, que llevaron a la modificación del modelo burocrático
tradicional. En segundo lugar, los problemas vinculados a la me-
dición del tamaño del gobierno y su administración para analizar
comparativamente los países llevaron a estudiar la privatización
y la desregulación desde finales de la década de los años ochenta
(Brans 2003).
A pesar de esta recuperación en la década de los años noven-
ta, la disciplina ha sido criticada desde entonces por ser habitual-
mente “más comparable que comparativa”, es decir, se comparan
sistemas e instituciones sin hacer un diseño explícito para la com-
paración antes de examinar los “objetos” que se comparan (Der-
lien 1992). La falta de comparaciones “reales” y sistemáticas y la
falta de una teoría general y de conceptos universalmente acepta-
dos también se han criticado. Se considera que el enfoque que ha
sido predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en
estudios de un solo país (Peters 2010; Schnapp 2006). Esta situa-
ción tiene, sin embargo, varias razones profundas que explican la
dificultad del estudio comparativo de los sistemas administrativos.

Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de

las administraciones públicas

La comparación de las administraciones públicas adolece de una

serie de problemas conceptuales y metodológicos, sobre la natu-
raleza de su objeto y la disposición de datos empíricos adecuados
que hace difícil pasar del enfoque descriptivo y ser capaz de expli-
20 César Colino

car por qué ocurren determinados fenómenos. En esta subdiscipli-

na de la ciencia política es difícil acumular suficientes resultados
de la investigación que lleven de la descripción a la clasificación y,
finalmente, a la comprobación de teoría y el desarrollo de teorías
generales, que permitan la explicación (Peters 1988).
Las razones de esta situación son múltiples. Normalmente se
ha aludido a la falta de tiempo, dinero y apoyo institucional para
realizar investigación comparativa de las administraciones. Otras
razones tienen que ver con la complejidad de las propias admi-
nistraciones públicas y la escasez de métodos adecuados para re-
ducir esta complejidad mediante tipologías que permitan estudiar
un conjunto estructurado de dimensiones. Así, la administración
pública y su entorno son complejos. Incluso cuando hay consenso
básico sobre cuáles son las variables dependientes típicas del estu-
dio de los sistemas administrativos y su naturaleza, tales como las
estructuras, los actores y los comportamientos (Peters 1988), no es
fácil que puedan investigarse de modo comparativo. Por ejemplo,
existen muchos tipos de organismos y actores que desarrollan mu-
chas clases de tareas y funciones, en diferentes niveles de gobierno
y en diferentes contextos formales, por lo que cualquier investiga-
ción comparativa se enfrenta al desafío de encontrar equivalentes
funcionales y utilizar conceptos que puedan “viajar” a través del
espacio (Pierre, 1995: 6-7).
Varios ejemplos típicos de esta dificultad de clasificación com-
parativa se plasman en la identificación de empleados públicos, en
las estructuras administrativas básicas, o en la gran variedad de
estructuras de gobierno local. Por ejemplo, los países de la OCDE
(una organización que reúne a los países más desarrollados) no
han conseguido aún comparar adecuadamente el tamaño del em-
pleo público, a pesar de que lo han intentado en los últimos veinte
años. Dos tipos de problemas son comunes en este tipo de estadís-
ticas. Por un lado, hay problemas de contabilizar el número de em-
pleados públicos porque, por ejemplo, en algunos países se toma
como base la plaza presupuestaria (incluso aunque esté vacante)
y en otros países se cuentan los empleados existentes o porque en
unos países se contabiliza el empleo equivalente a jornada comple-
ta (incluyéndose la suma de los empleados que tienen una jornada
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 21

parcial) y en otros países se contabilizan los empleados sin tener

en cuenta si están a jornada completa o parcial. Por otro lado, la
concepción del empleado público varía de unos sistemas a otros.
En algunos casos, sólo se contabiliza al empleado que trabaja en
una organización que presta servicios públicos, está financiada con
fondos públicos y el Estado es propietario, al menos sobre el 51
por ciento de su valor, en el caso de las empresas públicas y corpo-
raciones públicas. Sin embargo, existen muchos empleados con un
estatus similar al del empleado público que trabajan en organiza-
ciones no gubernamentales, financiadas totalmente con fondos pú-
blicos. Estos empleados, según algunos criterios manejados (véase
el Capítulo 1), son también empleados públicos, pero no siempre
están contabilizados. Si esto ocurre con algo aparentemente tan
simple como el tamaño del empleo público, ¿qué pasará cuando
se intentan comparar estructuras administrativas, asunto algo más
complejo, como ministerios, agencias o consorcios para mencionar
sólo algunos ejemplos?
Las instituciones administrativas se encuentran en constante
evolución, y los conceptos necesitan ser válidos en el tiempo. Por
ejemplo, existen organizaciones con cierta autonomía de los minis-
terios con los que se relacionan desde hace más de dos siglos bajo
diversos nombres (establecimientos públicos (Francia), agencias
(Suecia y Reino Unido), organismos autónomos (España), agencias
estatales (España). Ante esta plétora de organismos es necesario
buscar conceptos o categorías que “viajen” entre países y que “via-
jen” a lo largo del tiempo. Si se intenta comparar una agencia en
el Reino Unido y una agencia en Suecia, el mismo nombre esconde
realidades distintas. Adicionalmente, la forma en que la agencia se
relaciona con los ministerios en Suecia en el siglo XIX y a princi-
pios del siglo XXI ha cambiado. Por ello, encontrar conceptos que
sean buenos “viajeros” no siempre es fácil y constituye un reto pa-
ra los investigadores y para políticos y directivos públicos (véase la
tipología de la Tabla 11 en el Capítulo 4 para comparar estos entes
semi-autónomos). Los entornos de las administraciones públicas
también cambian constantemente y ofrecen a su vez múltiples va-
riables de cambio. Por ejemplo, una de las grandes revoluciones
de los últimos tiempos se debe al impacto de las tecnologías en la
22 César Colino

Administración. Esto ha ocasionado que cambie la manera de tra-

mitar los expedientes, dando lugar a la implantación de la admi-
nistración electrónica. En principio, la administración electrónica
no dejaría de ser un instrumento más al servicio de los directivos
públicos, pero, en la práctica, el impacto de la administración elec-
trónica ha calado en otras partes del sistema, como por ejemplo
la transparencia de los asuntos públicos o lo que se denomina el
gobierno abierto.

La utilidad de la comparación de las Administraciones públicas

A pesar de estas dificultades, los avances del estudio de los sistemas

administrativos comparados han sido considerables en los últimos
años. Además de las investigaciones que presentan descripciones
comparables y análisis de sistemas administrativos de diferentes
países, también se han desarrollado algunas comparaciones siste-
máticas más sofisticadas, basadas en conceptos teóricos e intentos
de explicación y generalización, proponiéndose algunas catego-
rías, tipologías y métodos de investigación comparativa (Schnapp
2006). Aunque la disponibilidad de estudios y datos comparativos,
el uso intensivo de estudios de caso y los análisis secundarios no
han permitido desarrollar una teoría general de los sistemas admi-
nistrativos, no pueden negarse avances en la investigación sobre
administraciones públicas comparadas (Brans 2003).
En primer lugar, se han producido varios avances en la do-
cumentación y el análisis comparativo de diferentes fenómenos
administrativos, habiéndose diseñado tipologías y clasificaciones
relevantes en los estudios de los sistemas de función pública y de
los altos funcionarios en los países de la OCDE, Europa Central
y Oriental y Asia, así como en el estudio de las estructuras de go-
bierno local y las funciones y los sistemas públicos de prestación
de servicios.
En segundo lugar, desde el punto de vista metodológico, puede
observarse un uso más sofisticado de estrategias de análisis que, si
bien no son totalmente comparativas, han intentado la comproba-
ción de teorías mediante métodos cualitativos o la comprobación
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 23

alternativa de diferentes teorías en campos como la reorganización

del gobierno local, la descentralización o los salarios del sector
público. También se han desarrollado series temporales de datos
cuantitativos sobre las administraciones públicas para hacer ge-
neralizaciones sencillas sobre la evolución del tamaño del sector
público.
En tercer lugar, otra vía fructífera ha sido la investigación his-
tórica comparativa de, por ejemplo, las principales características
de los sistemas de función pública, que puede aportar importantes
lecciones para el examen actual de las reformas administrativas.
Estos estudios comparados sistemáticos son necesarios porque
permiten evaluar los efectos de los diferentes entornos sobre la
estructura organizativa y el comportamiento burocrático. Además
sirven para analizar por qué la estructura de la organización y el
comportamiento son relevantes en la producción de los diferentes
resultados fundamentales para la sociedad (Peters 1988). Nos in-
teresa conocer cómo se podrían prestar mejor y más eficazmente
los servicios públicos, cómo se pueden rendir cuentas ante los ciu-
dadanos, y cómo se puede disminuir la práctica de la corrupción
en determinados países. De hecho, los estudios comparados son
de gran utilidad, como se demuestra continuamente. Por ejemplo,
estudios sobre los funcionarios públicos han vinculado el uso de
prácticas meritocráticas (no clientelares) en la selección de estos
funcionarios con un mayor crecimiento económico, (Evans and
Rauch 1999), mejores políticas económicas (World Bank 1997;
Campos, Levi y Sherman 1994) o mayor rendimiento organizativo
(Hilderbrand y Grindle 1994).
El encuadramiento teórico y empírico de los casos individua-
les en los marcos analíticos comparativos no solo es necesario e
indispensable para construir y comprobar las teorías existentes
con las que comprender e incluso predecir las estructuras y las
actuaciones de la administración pública en el mundo. Además, la
comparación y el conocimiento de los casos internacionales sirven
también para la práctica de la gestión pública ya que permiten,
tanto a investigadores y funcionarios en busca de recomendacio-
nes, identificar cuáles son aquéllas que constituyen las mejores
prácticas administrativas y así guiar el diseño administrativo. En
24 César Colino

todo caso, los marcos comparativos útiles para comprender los

determinantes políticos y culturales del comportamiento y el ren-
dimiento administrativo son fundamentales, más allá de las listas
de buenas prácticas, a la hora de plantearse la transferencia de
diseños administrativos de unos países a otros. Por ejemplo, un
estudio comparativo de Dahlström y Lapuente (2010) mantiene
que si existe independencia entre los políticos y los funcionarios
(no interferencia de los políticos en el reclutamiento, la carrera
o las remuneraciones de los funcionarios), es más fácil establecer
complementos de productividad que premien verdaderamente un
rendimiento más alto de los funcionarios.
Como mínimo, la comparación entre países puede revelar y
desenmascarar las falsedades o exageraciones que aparecen en
el discurso político o mediático o en las propias investigaciones
y descubrimientos académicos locales sobre algunos países, por
ejemplo, sobre el supuesto excesivo número de empleados públi-
cos en España, o sobre la peculiaridad de las estructuras locales
españolas. El contraste del propio país con otros sistemas admi-
nistrativos es básico para comprender sus características e identifi-
car sus ventajas y desventajas, sus puntos fuertes y debilidades. Es
incluso una condición previa para llegar a una comprensión más
amplia y más realista de la administración pública del propio país
y sus propios límites o potencialidades desde un punto de vista crí-
tico. En los seminarios con directivos públicos en distintos países
siempre aparecen dos resistencias a aprender adecuadamente de
otros sistemas. Por una parte, estos directivos tienden a rechazar el
aprendizaje de otras prácticas institucionales arguyendo que su sis-
tema es diferente y lo que se aplica en otros países no tiene cabida
en su sistema. Por otra parte, se desarrolla una estrategia contraria,
pero igual de negativa, los directivos públicos se quedan con los
elementos superficiales de la reforma y la intentan aplicar sin en-
tender las condiciones bajo las cuales esos instrumentos o diseños
institucionales funcionan adecuadamente.
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 25

LOS PRINCIPALES TEMAS DE LA COMPARACIÓN

Después de décadas de desarrollo, el estudio comparativo de los

sistemas administrativos se ha ocupado de varios aspectos y fe-
nómenos de la administración pública. Una parte sustancial de la
investigación se ha centrado en la comparación de la burocracia, los
altos funcionarios ministeriales y de las elites. Muchos otros traba-
jos se han interesado por las estructuras de organización, las reglas
formales e informales en la administración y la adopción de deci-
siones y sus resultados y efectos sobre las políticas públicas (Peters
2010). En algunos casos, la comparación de las administraciones se
ha limitado al nivel de gobierno central y en otras se ha centrado en
los niveles subcentrales y locales. A veces, se han comparado países
en el mismo punto temporal (sincrónica) o a través del tiempo, en un
único o varios países (diacrónica). Metodológicamente, en ocasio-
nes se ha llevado a cabo la comparación de pocos casos o de muchos
países ya sea mediante el uso de datos cuantitativos agregados o de
estudios de caso. El estudio comparativo de las administraciones pú-
blicas ha sido un estudio multidimensional, a veces multidisciplinar,
cuyos complejos objetos de estudio pueden resumirse, siguiendo a
Pierre (1995) en tres conjuntos de variables que son: 1) la dinámica
interna de la administración pública, que incluye variables tales co-
mo los actores, las estructuras y el comportamiento, 2) las relaciones
político-administrativas, y 3) las relaciones entre la administración
y la sociedad civil. A estos temas podemos añadir como campos de
atención especializada reciente 4) el gobierno local y la descentra-
lización de los servicios públicos y 5) las reformas administrativas
a distintos niveles de gobierno. A continuación se describen breve-
mente cada una de ellas.

La dinámica de las organizaciones administrativas: actores,

estructuras y comportamiento

Los componentes fundamentales de la dinámica interna del sector

público son el personal, las estructuras organizativas y el compor-
26 César Colino

tamiento. De estos, los dos primeros componentes son más tangi-

bles y compatibles con el estudio empírico por ser más fácil definir
e identificar cuáles y cómo son los empleados y los organismos
públicos. Sin embargo, no parece tan sencillo definir, establecer y
explicar qué sea el comportamiento administrativo de los actores
dentro de la administración pública.

Empleados públicos y sistemas de función pública

El estudio de los empleados públicos se ha desarrollado de manera

muy notable. Ya existe una cantidad considerable de material e
información, ya sea centrado en la función pública en general o
en la elites administrativas o ministeriales (véase el Capítulo 5). Se
han comparado el número de empleados públicos entre países, su
nivel u origen socioeconómico, sus características y condiciones
socio-económicas y su desarrollo en el empleo. En ocasiones, se ha
usado el estudio de las características del personal para contestar
a preguntas sobre el tamaño del sector público y la forma en la
que éste se relaciona con la sociedad. También se han abordado las
características y el bagaje de los empleados públicos para respon-
der a cuestiones más normativas como la representatividad de la
administración pública en diferentes países o el grado de igualdad
imperante en un país.
Por otra parte se ha comparado la función pública (Bekke et al.
2000; Derlien y Peters 2009) estudiando el desarrollo histórico, el
diseño legal e institucional y las raíces culturales de estos diferen-
tes sistemas. Asimismo, se han analizado no solo las estructuras
institucionales de la función pública en las que se desenvuelven los
altos funcionarios sino también las diferentes preferencias de los
actores administrativos y sus capacidad de veto a la hora de deter-
minar estas instituciones (Schnapp 2004). Finalmente, también se
ha estudiado la influencia de los empleados públicos en el diseño y
la implementación de las políticas (Peters 2010, Page 2012).
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 27

Las estructuras administrativas

En el estudio de los sistemas administrativos ha sido habitual com-

parar las estructuras administrativas con el fin de entender mejor
la naturaleza y el funcionamiento de los sectores públicos en di-
ferentes países. La comparación de las estructuras administrativas
ha ayudado a abordar el tamaño y las modalidades de prestación
de servicios públicos y a entender mejor los fenómenos de la refor-
ma administrativa (Peters 1988), las prioridades de los distintos
gobiernos y las formas en que las diferencias en el entorno de los
sistemas administrativos se traducen en la configuración organiza-
tiva del Estado.
Además, el estudio de las estructuras organizativas ha servido
para analizar las condiciones para la ejecución eficaz de las políticas
públicas o para desentrañar la complejidad de la reforma del sector
público. Por tanto, el análisis de las diferentes configuraciones orga-
nizativas de la jerarquía o la especialización o la departamentaliza-
ción puede producir resultados básicos para el funcionamiento y el
rendimiento de la administración pública en el grado de coordina-
ción, el intercambio de información, la capacidad de prestación de
servicios públicos, la autonomía profesional de los directivos públi-
cos o la transparencia de la actuación administrativa.
Así, a partir de diferentes dimensiones como la jerarquía, la
división del trabajo y la especialización, el principio de legalidad
y la profesionalidad y la neutralidad política del personal admi-
nistrativo se han establecido algunos modelos básicos de estruc-
turas organizativas desde un punto de vista macro o micro para
comparar sistemas nacionales o con ciertos tipos ideales, como
el modelo burocrático weberiano. Por otro lado, si bien las es-
tructuras organizativas pueden investigarse y son relativamente
fáciles de determinar empíricamente analizando los organigramas
o la normativa, en ocasiones son demasiado complejas para po-
der adaptarse a conceptos generales y simplificados que se puedan
medir comparativamente. A pesar de ser elementos tangibles, hay
problemas para la comparación.
El estudio empírico del comportamiento burocrático se ha cen-
trado en varios temas como las interacciones de los administrado-
28 César Colino

res públicos con los ciudadanos como “clientes” de los servicios

públicos, la transformación de las decisiones en servicios públicos
o políticas públicas, las interacciones entre superiores y subordi-
nados y su impacto en la adopción de decisiones. No existe una
conceptuación general de las diversas formas en que los adminis-
tradores se comportan o utilizan su poder, pero en la mayoría de
estas teorías se da una evaluación negativa sobre el comportamien-
to de los burócratas. Ello se produce, por ejemplo, en los modelos
que entienden que los burócratas solo buscan la maximización del
presupuesto, la autonomía sobre su área de responsabilidad, o en
los modelos que señalan su proclividad a la búsqueda de rentas y
la corrupción. También existen estudios comparados que ofrecen
una visión más positiva de los funcionarios públicos. Por ejemplo
se estudian cuáles son los factores que inciden en la motivación del
empleado público para que éste rinda más y mejor o los factores
que permiten que los funcionarios públicos impliquen a los usua-
rios en el diseño de los servicios.
El comportamiento administrativo, por tanto, presenta aún di-
ficultades mayores para encontrar definiciones operativas, para la
recolección de datos empíricos y para su interpretación. Esto es
así porque es más difícil acceder a los datos sobre la actuación y el
comportamiento de los actores, requiriéndose una interpretación
contextualizada de sus acciones. En algunas teorías sobre el com-
portamiento administrativo, este problema se ha tratado de supe-
rar utilizando modelos formales de comportamiento que parten
del supuesto universal de que los actores actúan maximizando su
utilidad. Estos supuestos proporcionan así un medio de formula-
ción de hipótesis sobre el comportamiento burocrático que permi-
ten compararlo y explicarlo.
El estudio del comportamiento tiene también un componente
normativo por lo que los enfoques comparativos son muy rele-
vantes para transferir modelos de unos países a otros. El análisis
comparativo del comportamiento burocrático, por tanto, no sólo
ayuda a explicar cómo funciona realmente la administración pú-
blica, sino también puede ser la base de un mayor conocimiento
sobre qué prácticas funcionan mejor, cómo y bajo qué condiciones
(Brans 2003).
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 29

Las relaciones político-administrativas: politización e influen-

cia de la burocracia

Las relaciones entre políticos y burócratas se han estudiado com-

parativamente de forma creciente. Se ha tratado de entender la
relación, a veces conflictiva, entre el control político de la ad-
ministración y la capacidad de actuación pública. Los distintos
grados de “burocratización de la política” o “politización de la
burocracia”pueden manifestarse de diferentes formas y afectar el
funcionamiento y los resultados del diseño institucional. En este
ámbito se establece la disyuntiva entre la neutralidad requerida a
los funcionarios por los ciudadanos y la sensibilidad política de-
mandada por los políticos electos a los funcionarios. Las compa-
raciones de las relaciones político-administrativas entre países no
son simples, ya que son necesarios la recopilación y el análisis de
datos empíricos sobre estructuras, procesos y comportamientos.
Explicar la variación entre diferentes países o momentos tempora-
les requiere de un análisis institucional cuidadoso de variables que
influyen en la interacción entre políticos y funcionarios públicos.
En algunos casos, para estudiar estas relaciones se ha utilizado
la construcción de tipos ideales (por ejemplo, Aberbach, Putnam,
Rockman 1981; Peters 1988, 2010), que proporcionan un medio
estructurado para clasificar las interacciones entre los políticos y
los burócratas en función, por ejemplo, del tono de las relaciones,
los probables ganadores y el modo de resolución de conflictos en-
tre los dos grupos.
Por otro lado, la influencia de la burocracia en la adopción de
las políticas públicas es una de las cuestiones clásicas de la admi-
nistración pública comparada que se remonta a los estudios del
propio Max Weber y tiene ejemplos recientes de calidad como
las obras de Page (1992, 2012), Schnapp (2001, 2004) o Peters
(2010). El foco de atención es la influencia de los altos funciona-
rios ministeriales en el diseño de las políticas en diferentes países.
En algunos casos se examina cómo afecta el diseño institucional
en las posibilidades de los actores burocráticos de influir en los
procesos de adopción de decisiones (Schnapp 2004).
30 César Colino

Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil

El interés en las relaciones entre la administración pública y la

sociedad civil y la autonomía relativa de la una frente a la otra no
es un tema nuevo. Sin embargo, sí es un campo de creciente interés
por parte de la investigación comparativa el estudio de aquellos
puntos de contacto entre el sector público y las organizaciones
e individuos que forman parte de la llamada sociedad civil, ter-
cer sector, sector privado o las asociaciones público-privadas. Este
debate ha estado influido por conceptos como el de gobernanza
(governance), que ha puesto de relieve los cambios o desafíos a
las tradicionales relaciones entre actores públicos y privados. Pa-
ralelamente al debate sobre la “gobernanza”, otros conceptos han
aparecido en la investigación comparativa como son los de la con-
fianza pública (public trust), la transparencia, la rendición de cuen-
tas, y el gobierno abierto entre otros.
La naturaleza de la relación entre la administración pública y
la sociedad civil parece variar en los diferentes países en función
de los instrumentos empleados, la dirección de los contactos y los
sujetos de la relación (Brans 2003). Los instrumentos pueden ser
legales como las leyes de acceso a la información o ser comuni-
cativos, como el uso de las tecnologías para la información y co-
municación (TIC) de cara a la participación de los ciudadanos,
o bien estar basados en las instituciones como el establecimiento
de asociaciones o los procedimientos tradicionales de implicación
ciudadana. En cuanto a la dirección de los contactos puede existir
un deseo de la administración de obtener información y de ase-
gurar una ejecución o implantación correcta o puede venir de los
ciudadanos, que desean participar en la administración. Por últi-
mo, los países también varían en el tipo de relaciones entre admi-
nistración y ciudadanos en términos de los sujetos implicados, ya
que estos pueden ser los individuos, las asociaciones sin ánimo de
lucro o las empresas privadas. Las interacciones serán diferentes
si las administraciones públicas conciben a los individuos con los
que interactúan como sujetos pasivos, como clientes o como ciu-
dadanos activos.
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 31

Gobierno local y descentralización de los servicios públicos

Podría considerarse que el estudio de las administraciones locales,

municipales o regionales así como el análisis de la descentraliza-
ción de las funciones y los servicios públicos implica también el
estudio de los tres grandes temas mencionados hasta ahora de la
investigación comparativa: la dinámica administrativa, las relacio-
nes política-administración y las relaciones administración-socie-
dad. Sin embargo, también podría argumentarse que, de manera
creciente, el estudio comparativo del gobierno local constituye, co-
mo subsistema autónomo, un campo de estudio reconocible en el
estudio comparativo de los sistemas administrativos.
Crecientemente, la descentralización de la gestión pública y las
reformas administrativas en el nivel local se han estudiado compa-
rativamente en varios países europeos. Para ello, se han utilizado
las herramientas conceptuales del análisis del gobierno local y del
estudio de la coordinación o la gobernanza en los sistemas multi-
nivel (Bogumil y Holtkamp 2006, Benz 2009) así como del estudio
de la implantación de las políticas públicas. Se han propuesto di-
ferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones locales en
función de sus tareas, su estatus constitucional y su relación con
otros niveles de gobiernos.
Otros criterios utilizados para establecer tipologías de gobier-
nos locales han sido el alcance funcional de las tareas municipales,
medido, por ejemplo, en términos de la proporción del gasto mu-
nicipal sobre el gasto total de las administraciones públicas o en
términos de la tasa de empleo local. También se han comparado
los diferentes sistemas de función pública local (Kuhlmann 2009)
el estatus constitucional de los gobiernos locales, el grado de auto-
nomía local, las relaciones intergubernamentales y el acceso de los
actores locales a decisiones en niveles políticos o administrativos
superiores (por ejemplo, mediante la acumulación de cargos, el
cumul de mandats, en Francia). Por último, puede mencionarse el
estudio comparado de la importancia de la democracia local y la
influencia de los gobiernos locales en el sistema nacional (Kuhl-
mann 2009, 2010).
32 César Colino

Las reformas administrativas

La investigación comparativa sobre las reformas del sector público

en torno a la Nueva Gestión Pública (NGP) ha sido una verdade-
ra industria dentro del estudio comparativo de los sistemas admi-
nistrativos desde finales de la década de los años ochenta. Se ha
producido una variedad de estudios relacionados con la difusión
del modelo de la NGP, la ejecución de las reformas e incluso sus
efectos en la capacidad de coordinación, los sistemas de prestación
de servicios, y sus sistemas democráticos (Suleiman 2003, Löffler
2003, Pollitt y Bouckaert 2011, Bresser-Pereira 2004, Kettl 2005,
Dussauge 2009, Goldfinch y Wallis 2009). Frente al hallazgo de
una cierta convergencia en los discursos y en los instrumentos de
la NGP y la globalización en muchos países, otros trabajos han
demostrado la existencia de peculiaridades y muy diversas trayec-
torias de reforma en estos países debido entre otras razones a la
herencia cultural, a diversas culturas o tradiciones administrativas
(Parrado 2008, Ongaro 2009, véase más abajo). Así, la investiga-
ción muestra cómo la tradición administrativa anglosajona (Gran
Bretaña, Nueva Zelanda) ha orientado sus reformas hacia solucio-
nes de mercado, a una reducción del tamaño del sector público,
a una privatización intensa y a una mercantilización o “clienteli-
zación” de la actividad administrativa (Gualmini 2008). En otros
países de la Europa continental las reformas no han seguido esa
dirección en el ámbito federal y las reformas gerencialistas se han
desarrollado en el ámbito local (por ejemplo, en Alemania) o los
procesos derivados de la NGP (incremento de agencias) no han
tenido lugar porque el sistema ya tenía un número alto de agencias
públicas (por ejemplo Suecia).
Por otra parte, la investigación comparativa también ha tra-
tado reformas relacionadas con la autonomía de las diferentes
organizaciones del sector público, como las agencias (o creación
de entidades autónomas que son manejadas por los ministerios a
través de contratos de gestión o instrumentos similares) o la des-
centralización de tareas a diferentes niveles de gobierno. También
se ha analizado la descentralización administrativa o política local
o las reformas en las relaciones de cooperación entre municipios
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 33

o la reorganización o la “consolidación” de entes locales. Algu-

nos estudios recientes han tratado de estudiar hasta qué punto la
forma diferente de delegación de tareas y la descentralización han
afectado al rendimiento de la acción administrativa y los servicios
públicos (Kuhlmann 2009).

LA UTILIDAD DEL ESTUDIO DE LAS TRADICIONES

ADMINISTRATIVAS

La tradición administrativa es un concepto multidimensional que

combina consideraciones geográficas, históricas y culturales a las
que se atribuyen consecuencias en la estructura y el funcionamien-
to de las administraciones públicas. Las ventajas de llevar a ca-
bo un análisis sistemático de las tradiciones administrativas para
identificar la complejidad y las diferencias de la administración
pública se basa, como han señalado Painter y Peters (2010), en las
cuatro justificaciones que se analizan a continuación.
Metodológicamente, la agrupación de los sistemas nacionales
de administración en diferentes tradiciones administrativas puede
ser una herramienta muy útil para el análisis comparativo, por
ejemplo en el momento de la selección de los casos de estudio.
La capacidad de mantener algunas variables constantes y resaltar
las diferencias importantes basadas en una clasificación rigurosa
de las distintas tradiciones es un elemento clave para el análisis
comparativo de una variedad de fenómenos. Hasta cierto punto,
las diferentes tradiciones cumplen la misma función que un tipo
ideal, como el modelo burocrático desarrollado por Max Weber.
Podemos comparar los casos del mundo real con el tipo ideal de
tradición administrativa. Por ejemplo, en el sistema napoleónico
hay una alta centralización del sistema administrativo con escasa
autonomía de los gobiernos territoriales (regional y local). Si se
analizan dos sistemas napoleónicos como Francia y España, Fran-
cia aún mantiene ese ideal napoleónico, pero la alta descentra-
34 César Colino

lización del sistema español con sus comunidades autónomas y

gobiernos locales se aleja de ese ideal.
Varios estudios han puesto de relieve el impacto de las tradi-
ciones administrativas en la capacidad de reforma de los sistemas,
en las agendas gubernamentales de reforma, en la receptividad a
las ideas de la reforma y en los propios resultados de la reforma.
Existen, por ejemplo, notables diferencias en las soluciones que di-
ferentes países han considerado factibles y apropiadas en función
de los rasgos y las características de su tradición administrativa.
Asimismo, el enfoque de las tradiciones administrativas llama la
atención sobre la importancia del tiempo como una variable que
explica alguna de las características actuales del funcionamiento
administrativo. Por ejemplo, el gobierno británico de la coalición
conservadora-liberal ha apostado por la Gran Sociedad (Big Socie-
ty) potenciando el papel que le corresponde a las asociaciones y los
individuos en la gestión de los servicios públicos. Esta propuesta
tendría menos sentido en Alemania, donde la implicación de la
sociedad civil en la gestión de los servicios públicos es tradicional-
mente alta.
Tanto los académicos como los profesionales de la administra-
ción están a menudo cegados por las preocupaciones y los supues-
tos implícitos en el sistema administrativo con el que están familia-
rizados. Por un lado, esto se puede resolver estudiando un sistema
perteneciente a una tradición diferente. Por otro lado, la tarea de
comprender otro sistema (por ejemplo, qué funciona y por qué)
debe estar informada por la propia tradición de ese sistema. Ello
lleva después a considerar el propio sistema desde la óptica de
otras tradiciones y así se es capaz de problematizar o cuestionar
aspectos propios que se tenían por irremediables. Esto es relevante
en el caso de los profesionales de la administración que desean
importar o exportar instrumentos administrativos para resolver
problemas aparentemente similares. La comparación de las tradi-
ciones administrativas permite así enriquecer el conocimiento del
propio sistema.
En este libro se han seguido las principales tradiciones admi-
nistrativas europeas y americanas: la napoleónica, la angloame-
ricana, la germánica y la escandinava (Loughlin y Peters 1997,
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 35

Ziller 2001, Peters 2008, Painter y Peters 2010). A continuación se

describen brevemente y se resumen en la Tabla 1.
La tradición napoleónica se encuentra no solo en Francia sino
también en España y otros países del sur de Europa. Al igual que
otros sistemas continentales, el derecho es un instrumento del Es-
tado para intervenir en la sociedad y no tanto para la resolución
de conflictos entre los diferentes actores de la sociedad. El derecho
público regula las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. La
administración está íntimamente ligada al derecho público y existe
una compleja jerarquía de Constitución, ley del parlamento, regla-
mentos, órdenes y circulares administrativas del poder ejecutivo
que definen el alcance y el contenido de toda la actuación admi-
nistrativa. Donde se ejerce la discrecionalidad administrativa, es
controlada por un sistema de jurisdicción administrativa, cuyo al-
cance es mucho más amplio que en la tradición anglosajona. Otras
características que definen esta tradición son una organización
unitaria del Estado, una orientación tecnocrática de la adopción
de decisiones y un importante papel del Estado en la construcción
de la nación. La administración está dirigida por una clase forma-
da exclusivamente por funcionarios. La variante napoleónica del
Sur de Europa (España, Portugal, Italia y Grecia) se caracteriza
por un alto grado de formalismo jurídico junto con la existencia
de “clientelismo” sectorial y local. Las reglas son “observadas” a
través de los procedimientos de elaboración, pero los resultados
se logran mediante acuerdos informales, incluyendo a veces la co-
rrupción. Tiende a producirse una mayor incidencia de la politiza-
ción de los altos cargos. Además, existe una tradición de uso de los
puestos de trabajo del sector público como recompensa política
parar los compañeros de partido y, como resultado, cierto abuso
del empleo público (Sotiropoulos 2004).
Los principales países pertenecientes a la tradición administra-
tiva angloamericana son el Reino Unido, Irlanda, Estados Unidos,
Australia, Canadá y Nueva Zelanda. En esta tradición, el “Esta-
do” (a diferencia del “gobierno”) no forma parte del discurso del
derecho o la política y rara vez aparece como un concepto en los
escritos académicos sobre administración pública. El Reino Unido
y Estados Unidos han sido a menudo descritos como “sociedades
36 César Colino

sin Estado”. Los límites entre el Estado y la sociedad están lejos

de ser claros y el mercado y la sociedad civil desempeñan un papel
destacado en la gestión de los servicios públicos. Esto se lleva a
su máximo extremo en Estados Unidos, con su concepción plu-
ralista de la sociedad, su hostilidad hacia el estatismo y su fuerte
dependencia de las diversas formas de gobierno auto-organizado y
voluntario. La “república compuesta” divide y fragmenta el poder
de gobierno deliberadamente. Estrechamente ligada a esta concep-
ción de la naturaleza y el papel del Estado en la sociedad está
la tradición jurídica anglosajona. El sistema de derecho común
(common law) se basa en un enfoque inductivo y procedimental a
través de la acumulación de casos, a diferencia de la tradición del
derecho romano, con su enfoque deductivo y basado en la codi-
ficación detallada. Los mecanismos de rendición de cuentas en la
tradición anglo-estadounidense tienden a destacar la política en
lugar de los enfoques jurídicos, con una salvedad importante: en
los Estados Unidos. La tradición jurídica le otorga a la revisión
judicial un papel más destacado, en contraste con el Reino Unido
y Australia, donde la soberanía parlamentaria reduce la revisión
administrativa a una esfera limitada principalmente a cuestiones
de procedimiento. En la tradición anglo-americana, la formación
para el ejercicio profesional en la administración pública, a dife-
rencia de los sistemas continentales europeos, ha estado basada en
su mayor parte en la gestión y la política, no en el derecho. En el
Reino Unido, la función pública como una ocupación especializa-
da tuvo un desarrollo más tardío que en la Europa continental, y
aun así nunca ha adquirido el mismo estatus.
El Rechtsstaat alemán es a menudo presentado como el ejemplo
paradigmático de una visión estatista del gobierno, con un dere-
cho público que rige todos los ámbitos administrativos. Los países
pertenecientes a esta tradición germánica son Alemania, Austria y
Suiza. Los funcionarios públicos (y jueces) tienden a ser entrena-
dos para pensar que sólo ellos poseen la capacidad y el derecho a
definir lo que constituye el interés público. La formación jurídica
es muy importante y el legalismo impregna toda la administra-
ción pública. La tradición germánica del Estado difiere en varios
aspectos de la napoleónica. En Alemania, un ámbito importante
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 37

de la acción pública se lleva a cabo a través de corporaciones no

públicas a las que se da un estatus jurídico especial para repre-
sentar y organizar a los grupos económicos y sociales y sus fun-
ciones. Este modelo corporativista del gobierno refleja una visión
organicista de las relaciones Estado-sociedad, en contraste con la
tradición francesa en la que la sociedad es vista como un conjunto
de ciudadanos libres, jurídicamente iguales, mientras que se atri-
buye legitimidad a la imposición de la autoridad del Estado sin
mediación ninguna. Por otra parte, Alemania es un Estado federal,
en el que los entes territoriales se mantuvieron como entidades po-
derosas después de la unificación en el siglo XIX. Las instituciones
federales también son “orgánicas” y operan a través de las pautas
formales de cooperación y negociación, algunas de ellas previstas
en la Constitución.
La tradición administrativa escandinava (Dinamarca, Suecia,
Noruega y Finlandia) combina una herencia estatista, organicista
similar a la tradición germánica con una fuerte orientación hacia
el Estado de bienestar. Este último se basa en un “pacto social”,
derivado de una profunda tradición democrática y comunitaria.
Sin embargo, los países de esta categoría se diferencian en una
serie de dimensiones estructurales. Noruega es más unitaria que
Suecia y Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos locales. Suecia
se caracteriza por sus tradiciones de participación social y de un
estilo consensual de política, mientras que también es reconocida
por su sistema altamente descentralizado en el nivel central, con
un ministerio de pequeño tamaño que interactúa con un conjunto
de agencias que operan autónomamente. Este “modelo sueco” de
la organización administrativa ha sido también adoptado por No-
ruega. Las agencias administrativas en Suecia se regulan no solo
por los políticos electos y ministros, sino por un sistema de revi-
sión administrativa, incluido un ombudsman (defensor del pue-
blo). Las actuaciones de los funcionarios públicos son bastante
transparentes.
38 César Colino

Tabla 1. Cuatro tradiciones administrativas occidentales

Napoleónica Anglo-americana Germánica Escandinava
¿Bases jurídicas
Sí No Sí Sí
del Estado?
Organicista/
Estado y socie-
Intervencionista Pluralista Organicista Gobierno
dad
abierto
Estado limitado,
República jaco- Integrada;
Reino Unido:
bina indivisible; federalismo Descentraliza-
unitario con un
Organización del jerárquica y cooperativo ción admi-
autogobierno local
Estado descentraliza- y coor- nistrativa y/o
débil. Estados
da; (España dinación política
Unidos: república
semifederal) imbricada
compuesta
Muy alto
Francia: muy
estatus, per-
alto estatus,
Reino Unido: esta- manencia,
permanencia, Alto estatus
tus bastante alto; formación
especializada, profesional,
unificada, neutral, jurídica,
formación de no politiza-
permanente; puestos de
Función Pública elite; sistema da, (Suecia:
Estados Unidos: alto rango
de cuerpos segmentada
puestos de alto permanen-
(en el sur de y descentrali-
rango temporales, tes, aunque
Europa: más zada)
politizado pueden
bajo estatus y
abrirse a los
politizada)
partidos
Fuente: Painter y Peters (2010: 20)
La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas 39

SOBRE ESTE LIBRO: CONTENIDO Y ENFOQUES

Este libro se presenta en doce temas que se agrupan en seis capí-

tulos temáticos y seis capítulos de países. El tema 1 ha ofrecido
un resumen del origen, los problemas, las ventajas y las áreas de
investigación del estudio comparado de la administración, además
de presentar el enfoque de las tradiciones administrativas que van
a tratarse en este texto.
El segundo capítulo aborda el entorno político de los siste-
mas administrativos, haciendo especial referencia a los partidos
políticos, el sistema electoral, los grupos de presión y la influen-
cia de los medios y la opinión pública en las Administraciones
públicas. El tercer capítulo presenta la concentración del poder
ejecutivo en la figura del Primer Ministro en los sistemas parla-
mentarios, analizando los tipos de regímenes político-adminis-
trativos, las cúpulas gubernamentales y ministeriales. Asimismo
se trata la influencia de los ministerios y de los partidos, el pa-
pel de los ministros y el sistema de asesoramiento así como las
relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento. El capítulo
cuarto estudia comparativamente las estructuras administrati-
vas abordando la distribución horizontal del poder y los tipos
de especialización, la distribución vertical del poder, analizan-
do diversos tipos de entes autónomos en las administraciones
y los problemas y los mecanismos de la coordinación de las
estructuras administrativas. En el capítulo quinto se estudia la
función pública, a partir de una tipología de empleados públi-
cos. Además se aborda el tamaño del empleo público así como
el fenómeno de la politización de los funcionarios directivos.
Otros temas tratados son el reclutamiento, las competencias de
los funcionarios públicos y los sistemas de recompensas y remu-
neraciones. En el capítulo sexto se trata de la descentralización
del gobierno y la administración, con especial énfasis en los
sistemas de gobierno local y las relaciones entre los distintos
niveles de gobierno subcentral.
En la segunda parte, los capítulos 7 a 12 presentan los sis-
temas administrativos de seis países europeos y americanos si-
40 César Colino

guiendo un guión uniforme, en el que se abordan el contex-

to político, las características básicas del sistema de gobierno,
las estructuras administrativas básicas, las peculiaridades de la
función pública, los gobiernos locales y las relaciones intergu-
bernamentales.
Capítulo 2
El contexto de las Administraciones
públicas

José A. Olmeda

L
as Administraciones públicas no flotan en el vacío sino que
interactúan con otras instituciones del sistema político en el
que se encuentran insertas. Por un lado, el poder ejecutivo
(entendido como el conjunto formado por el gobierno u órgano
político y las Administraciones públicas) interactúa con otras ins-
tancias del Estado como son los tribunales del poder judicial, las
cámaras parlamentarias del poder legislativo y otros niveles de go-
bierno del ámbito territorial. Por otro lado, en el poder ejecutivo
también confluyen las relaciones con otros sistemas y actores: el
sistema de partidos políticos, el sistema electoral, y los intereses
afectados por las políticas, que incluyen no sólo a los grupos de
interés sino a los ciudadanos y los medios de comunicación. La
interacción de las Administraciones públicas con los actores políti-
cos formales e informales de la sociedad tiene un efecto profundo
sobre el comportamiento de los administradores y sus decisiones.

EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LOS PARTIDOS

POLÍTICOS

Los partidos políticos constituyen una pieza clave del sistema

político-administrativo, al constituirse en intermediarios entre las
preferencias de los ciudadanos y los servicios públicos prestados
por las Administraciones públicas. La influencia de los partidos
políticos y el sistema de partidos se puede notar en varios aspectos
42 José A. Olmeda

vinculados al control de la política sobre la administración, a tra-

vés de los nombramientos de los cargos superiores de las Adminis-
traciones públicas y a la calidad del gobierno.

Los partidos políticos

Hay, al menos, dos grandes tipos de partidos políticos. Un tipo de par-

tido es una organización en armazón, activa de forma intermitente,
con asociaciones en todas las circunscripciones del país. Sin embargo,
fuera del parlamento y del momento en el que se celebran las elec-
ciones, el partido es apenas visible. Cuando se acercan las elecciones,
el partido se convierte en una máquina bien engrasada, distribuye
panfletos, organiza mítines, recolecta recursos y consigue llevar a los
votantes a las urnas el día de las elecciones. Esta intensa actividad cesa
tan pronto como se ha contado el último voto. La única otra vez que
la organización del partido es visible se produce cuando están en jue-
go las designaciones de candidatos a la dirección del partido. En ge-
neral, el partido de estos sistemas no parece una maquinaria cohesio-
nada, los nuevos miembros se alejan del partido casi inmediatamente
después de ser reclutados y, a excepción de una pequeña oficina con
personal, la organización partidaria externa al Parlamento regresa a
su estado latente. Este tipo de partidos suele asociarse con los sistemas
presidencialistas, como el de Estados Unidos.
El segundo tipo de partidos opera en varios ámbitos diferentes,
y no sólo posee una oficina nacional, sino organizaciones regiona-
les y locales. Las secciones locales celebran reuniones periódicas.
Hay un programa del partido detallado, cuyo borrador se ha ela-
borado por el aparato central y algunos miembros del grupo par-
lamentario. Este programa normalmente se debate en el congreso
o la conferencia política del partido. Este tipo de partidos es activo
durante y entre las campañas electorales. Ello no quiere decir que
todos los afiliados estén activos durante todo el tiempo, y sólo un
porcentaje pequeño asiste a sus reuniones. Las campañas electora-
les están a cargo de un equipo de personas que trabajan con el líder
del partido en la sede central. Este tipo de partidos es el que predo-
mina fundamentalmente en los sistemas parlamentarios europeos.
El contexto de las Administraciones públicas 43

No obstante, en ambos casos existen think tanks (institutos u

organizaciones de investigación) que se encargan de elaborar estu-
dios y crear documentos vinculados a la ideología que sustentan
estos partidos. Por tanto, su presencia en el sistema se realiza tam-
bién de forma indirecta, ya que el gobierno puede recurrir a estos
estudios para moldear sus políticas.
Los partidos también se pueden clasificar en función de los fi-
nes hacia los que se orientan: implantación de políticas públicas,
búsqueda de votos y consecución de cargos (Wollinetz 2002). El par-
tido centrado en la implantación de políticas públicas se orienta hacia
temas (issues) concretos, a los que otorgan prioridad. Se incluyen en
esta rúbrica no sólo los partidos que cuentan con programas bien de-
finidos y/o ideologías bien articuladas, sino también aquellos partidos
que han sido creados en principio para hacer valer una única reivin-
dicación o una protesta determinada. Hay varios ejemplos de parti-
dos que encajan con este tipo de etiqueta. Por ejemplo, los partidos
verdes o ecologistas se centran en un tema en concreto, como tema
principal, aunque posteriormente, estos partidos tienden a expresar
sus puntos de vistas en otros asuntos diferentes a los que suscitaron
su creación. Si tienen objetivos bien definidos, los partidos de la nueva
derecha pueden incluirse también bajo esta rúbrica pues, al igual que
sus homólogos de la izquierda, tratan de redefinir la agenda política
con el fin de lograr cambios en una serie de áreas de forma que es-
tos cambios estén orientados por una visión ideológica particular. Su
principal característica sería que el partido suele dar prioridad a la
articulación o la defensa de sus políticas más que a la maximización
de los votos u obtener cargos. Se espera que estos partidos tengan
afiliados activos, pero no necesariamente numerosos, e interesados en
todos o algunos de sus objetivos.
Con estas características se incluyen los partidos socialdemó-
cratas del norte de Europa, muchos partidos liberales y algunos
partidos demócrata-cristianos, así como los partidos de la izquier-
da libertaria, y algunos partidos de la nueva derecha. Otros parti-
dos surgen de una protesta contra una parte del sistema, como por
ejemplo el nuevo partido establecido en el Reino Unido, United
Kingdom Independence Party, que propugna la salida británica de
la Unión Europea o el creado en Alemania “Alternative für Deuts-
44 José A. Olmeda

chland —AfD— (Alternativas para Alemania)”, cuyo objetivo

principal es defender la salida de Alemania del euro y retornar al
marco alemán. El nombre de “alternativas” se ha puesto en contra-
posición a las palabras de Merkel cada vez que tiene que defender
los rescates a los países de la zona euro ante sus ciudadanos y votan-
tes. Merkel suele decir que no hay alternativa (“alternativlos“). In-
cluso este partido que tiene una aspiración vinculada a la economía
y a la forma en que se están produciendo los acontecimientos en la
zona euro, desde que se creó el partido en el momento de redactar
estas líneas (en marzo de 2013), ya ha conseguido articular algunas
ideas programáticas en torno a otros asuntos como política energé-
tica, pensiones, familia, educación e integración de inmigrantes.
Un partido centrado en la búsqueda de votos posee caracte-
rísticas diferentes al anterior. El énfasis principal de este partido
consiste en ganar las elecciones. Para ello, las opiniones sobre las
políticas y las posiciones sobre determinados temas concretos no
están cerradas, sino abiertas y flexibles para atraer al electorado.
Un partido de este tipo seguiría las pautas clásicas establecidas por
Downs en su teoría del votante medio. El partido intenta atraer
a ese votante medio, por lo que en una sociedad heterogénea, se
requiere probablemente una estructura de coalición (o una cons-
titución en diversas familias políticas dentro del partido), lo sufi-
cientemente amplia como para abarcar diferentes grupos sociales.
De esta forma, el partido puede asegurarse la mayoría en las urnas.
En un sistema multipartidista, el equivalente sería un partido atrá-
palotodo (catch-all), definido como el partido que trata de maxi-
mizar el apoyo de un amplio electorado, aunque sin incorporar
necesariamente a todo tipo de sectores sociales.
Este tipo de partidos se organiza para obtener votos en todos
o casi todos los niveles territoriales (local, regional o provincial,
nacional), pero es probable que mantenga sólo una organización
mínima para reclutar y seleccionar a los candidatos y conseguir
que los elijan. Para ello, el partido suele contar con aportaciones
públicas y privadas para financiar campañas costosas a cargo de
profesionales y agencias de mercadotecnia. Los afiliados suelen
mantenerse a distancia y pueden manifestarse en la selección de
los candidatos; pero generalmente tienen poco que decir sobre la
El contexto de las Administraciones públicas 45

política del partido. La organización del partido cuenta con poco

personal, que son profesionales del partido, candidatos y aspiran-
tes. No obstante, siempre tienen la posibilidad de utilizar los vo-
luntarios para las campañas electorales.
Ejemplos de partidos de este tipo son los partidos de Canadá,
cuya política de compromisos puede variar de una elección a otra,
dependiendo de las prioridades del líder. También constituyen un
ejemplo los partidos estadounidenses, debido a su organización
mínima y a su falta de contenido programático fijo. En gran me-
dida, los partidos son vehículos electorales en los que se vierte el
contenido específico en función del resultado de la designación en
las primarias, de quién ha sido elegido como líder del partido y
cuáles son sus apuestas electorales para conseguir la presidencia
del país. Otros partidos europeos responden también a esta rúbri-
ca como el RPR francés (Rassemblement pour la République), de
tradición gaullista, que ha adoptado posiciones muy diferentes en
las sucesivas elecciones presidenciales, o la Unión Cristiano Demó-
crata alemana, clásico partido atrapálotodo (catch-all). Además,
las coaliciones electorales en los sistemas presidenciales podrían
verse tentadas a adoptar esta forma porque se benefician del en-
samblaje de visiones amplias con el fin de competir por un cargo
único e indivisible (la presidencia), como por ejemplo, la Concerta-
ción de Partidos por la Democracia (de izquierdas) o la Coalición
por el Cambio (de derechas) de Chile.
El tercer tipo es el partido orientado a la consecución de car-
gos en las administraciones públicas, aunque sea a expensas de
los objetivos de política pública o la maximización de votos. Los
partidos se orientan a la búsqueda de cargos, ya sea para alcanzar
el poder en solitario, o de manera más realista a compartir el poder
con los demás, en el contexto de los sistemas en los que operan,
bien para propósitos de o para actuar como contrapeso dentro del
sistema o, más probablemente, para tener acceso a posibles cliente-
las políticas. Un partido orientado a la consecución de cargos suele
evitar compromisos sobre políticas públicas que podrían hacerle
indeseable como socio de coalición. También debe prescindir de es-
trategias electorales, como atacar con fuerza a los posibles socios,
46 José A. Olmeda

lo que haría imposible formar coaliciones. El objetivo, definido en

el contexto de un sistema de partidos bien establecido, sería ganar
los votos suficientes para garantizar la inclusión en las coaliciones
gubernamentales, con lo que es posible obtener algunas carteras
ministeriales sobre las que proyectar sus políticas.
Estos partidos pueden tener diferentes formas. Una muy común es
la de un pequeño partido en un sistema multipartidista, ansioso de ser
incluido en las coaliciones por el prestigio que esto podría implicar.
Al igual que sus homólogos, un partido en busca de cargos es proba-
ble que se organice para participar en las elecciones en los diferentes
niveles de gobierno. Sin embargo, es poco probable que este partido
atraiga o retenga a activistas políticos cuya principal preocupación
sea la política. En su lugar, es probable que sus principales afiliados
sean titulares de cargos o los busquen. Cuanto mayor sea el partido,
lo más probable es que se divida en facciones que compitan por los
recursos de los que el partido pueda disponer. Ejemplos de estos parti-
dos son los que participan regularmente en coaliciones en los sistemas
consociacionales o en coaliciones de gobierno en sistemas con un solo
partido dominante. Ejemplos de lo primero son la Unión Cristiana
Histórica (CHU) de los Países Bajos, uno de los partidos que se fu-
sionaron para formar el Llamamiento Demócrata Cristiano (CDA) y
los principales partidos políticos belgas, que están más preocupados
generalmente por estar en el poder que en perseguir cualquier agen-
da política particular. Ejemplos de esto último son los partidos más
pequeños en el sistema de partidos italiano anterior a 1993, como los
liberales (PLI), o los republicanos (PRI), o en mayor escala, la antigua
Democracia Cristiana (DC) o los socialistas (PSI).
En muchos sistemas políticos contemporáneos, la influencia de
los partidos políticos en las burocracias públicas se ha intenta-
do limitar mediante la implantación de un sistema de méritos en
el nombramiento de los funcionarios públicos, especialmente de
aquellos que ocupan los puestos superiores de la cúpula adminis-
trativa. En el pasado, en muchos Estados dominaba un sistema de
“despojos” (spoils), de cesantías o de patronazgo político por el
que el partido ganador de las elecciones cambiaba las personas que
ocupan los puestos superiores de la Administración. Esta práctica
no se ha erradicado en muchos países de América Latina.
El contexto de las Administraciones públicas 47

Mientras que existen algunos acuerdos de patronazgo políti-

co en todos los sistemas, su utilización extensa se considera por
lo general como una prueba de corrupción y mala administra-
ción en los países occidentales (Peters 2010). Sin embargo, re-
cientemente, el intento de control político de la Administración
no se realiza tanto a través de la influencia directa en la política
de personal de los altos cargos funcionariales sino más bien
mediante la contratación de asesores políticos para los minis-
tros (Peters, Pierre 2004). Sin embargo, como se expondrá más
abajo, el objetivo de los partidos políticos no se reduce exclu-
sivamente a ocupar los puestos principales del poder ejecutivo
(y otros poderes del Estado) con personas de su confianza, sino
que cumplen otras funciones.
En general, a pesar de que una de las orientaciones anteriores
puede predominar en la creación y en la institucionalización de la
forma de proceder de un partido, la mayoría de los partidos gran-
des suelen combinar las tres características, porque no se entende-
rían las unas sin las otras. El efecto pragmático del “atrápalotodo”
se traslada al funcionamiento del partido, que intenta presentar un
programa de gobierno amplio, con ideas claras en algunas políti-
cas, pero flexibles en otras para obtener votos y con la necesidad
de obtener el mayor número de cargos posibles para poder implan-
tar el programa electoral.

Los sistemas de partidos y su impacto en la calidad del gobierno

Sartori (1976) considera que un sistema de partidos es el conjunto

de interacciones que resultan de la competición entre partidos. El
sistema de partidos sirve para comprender el funcionamiento del
sistema administrativo, porque se pretende asociar la calidad del
gobierno con las características del sistema de partidos.
Las dos tipologías de sistemas de partidos más conocidas son la
de Duverger y la de Sartori. La tipología de Sartori (1976) va más
allá del mero recuento del número de partidos, y basa su clasifi-
cación en cómo se traducen los votos obtenidos por un partido
en fuerza parlamentaria y en “fuerza gubernamental”, es de-
48 José A. Olmeda

cir, cuáles son las posibilidades de crear coaliciones electorales,

coaliciones parlamentarias y, finalmente, coaliciones guberna-
mentales. Según estas ideas, dominan dos sistemas de partidos
en los países elegidos para el análisis comparado: el sistema
bipartidista y el sistema de pluralismo moderado. El sistema
bipartidista (Reino Unido) se caracteriza por la primacía de dos
partidos principales que consiguen la práctica totalidad de los
escaños en liza, no menos del 75 por ciento normalmente, y las
diferencias en escaños entre los dos partidos no son considera-
bles. Normalmente, el partido ganador en las elecciones forma
el gobierno, y los partidos de la oposición, tanto el principal co-
mo los partidos pequeños, no pueden impedir la formación de
un gobierno mayoritario. Este bipartidismo desapareció en las
elecciones de 2010 en el Reino Unido, con el ascenso del voto
al partido liberal, que ocasionó la formación de una coalición
gubernamental entre los conservadores y los liberales.
El sistema de partidos de pluralismo moderado se caracteriza
porque el número de partidos importantes oscila entre 3 y 5. A
diferencia del sistema bipartidista, los gobiernos suelen ser de coa-
lición, pues ninguno de los partidos consigue la mayoría absolu-
ta. Si no se forma una coalición gubernamental, el partido más
votado forma un gobierno, que suele tener una naturaleza débil
por su apoyo incierto en la cámara legislativa. En este sistema, se
suele producir una alternancia de coaliciones electorales, aunque
no necesariamente.
En una investigación realizada por Janda et al. (2010) sobre
los resultados electorales de 189 países, se analizaron varias
características de los sistemas de partidos para identificar su
impacto sobre la calidad del gobierno. Frente a los autores que
proponen que la fragmentación del sistema de partidos (número
de partidos y tamaño de los partidos que obtienen escaños par-
lamentarios) tiene un impacto considerable en la primacía del
imperio de la ley en un sistema determinado, Janda et al. (2010)
consideran que es el nivel de competencia entre partidos (en-
tendido como el porcentaje de escaños que obtiene el segundo
mayor partido del sistema) el que más se asocia con la primacía
del imperio de la ley, es decir, cuanto más competencia haya
El contexto de las Administraciones públicas 49

entre los dos primeros partidos, mayores probabilidades hay de

que se imponga el imperio de la ley en un sistema determinado.
En cambio, es más difícil determinar, según estos autores, si
las características del sistema de partidos tienen algún impacto
en otros elementos del gobierno como su eficacia (medida en
términos de la calidad de los servicios prestados), control de la
corrupción o la calidad regulatoria.

EL SISTEMA ELECTORAL

Las elecciones son el mecanismo central de la democracia represen-

tativa y operan de dos maneras interconectadas. En primer lugar, las
elecciones permiten a los votantes elegir entre programas políticos
rivales, presentados por los partidos políticos o sus líderes. El par-
tido ganador implanta su agenda al tomar el control de los resortes
del poder ejecutivo. En segundo lugar, las elecciones permiten a los
votantes elegir a las personas que ocuparan los cargos políticos de
máxima responsabilidad. En realidad, no siempre existe esa elección
directa, pues no todas las personas visibles ocuparán necesariamente
cargos en el poder ejecutivo. En teoría, lo mismo que las elecciones
permiten la implantación de ciertas políticas y la selección de ciertas
personas para determinados cargos; la competición electoral per-
mite deshacerse de quienes incumplen sus promesas electorales, se
demuestran incompetentes o cada vez menos populares. Sólo cuan-
do existe la posibilidad de elegir entre alternativas y hay alternancia
en el gobierno se puede hablar de democracia según la definición
minimalista de democracia de Schumpeter o Downs.

Tipología

Hay distintas maneras de organizar las elecciones y valorar los re-

sultados dentro de un sistema electoral, que se rige por leyes elec-
torales, entendidas como las normas que se ocupan de todos los
50 José A. Olmeda

aspectos jurídicos importantes de las elecciones: los requisitos para

elegir y ser elegido, el procedimiento para la emisión del voto y
para ordenar a los ganadores. El estudio de los sistemas electorales
se centra en cómo vota la gente y quién gana o pierde. Más espe-
cíficamente, el sistema electoral permite conocer la transformación
de las preferencias de los ciudadanos en votos y de los votos en
escaños. Coexisten, por tanto, dos elementos en la representación
política: la posibilidad que la papeleta de votación le da al elector
para expresar sus opciones y sus consecuencias para la asignación
de los cargos para los que se ha votado. Los cargos en juego puede
ser representativos (parlamentarios), o de designación por quienes
han sido elegidos (jefe de Estado o de gobierno).
A continuación se analizan brevemente los tipos más importan-
tes de sistemas electorales según el grado de proporcionalidad de
la representación: mayoritarios, proporcionales y mixtos.
A principios del siglo XX, prácticamente todos los Estados eu-
ropeos adoptaron los sistemas mayoritarios. Hoy en día muy po-
cas democracias avanzadas los usan: Australia, Canadá, Francia,
Estados Unidos y el Reino Unido. Entre ellos, Francia es muy sin-
gular al ser el único país no anglosajón, así como por la adopción
de un sistema a dos vueltas, introducido hace poco más de medio
siglo por el general de Gaulle. Aunque hay muchas variantes de los
sistemas mayoritarios, las tres principales son las siguientes:
1. El sistema de mayoría simple (también conocido como “first-
past-the-post”) que se utiliza en Inglaterra desde el siglo XV
y más tarde en Canadá y los Estados Unidos, así como en
Nueva Zelanda hasta la reforma de 1993. En este caso, cada
elector marca el candidato de preferencia con el símbolo de-
signado al efecto, por ejemplo, una “x”. Gana el candidato
que más votos obtiene.
2. El sistema de mayoría absoluta a dos vueltas se utiliza en
Francia durante los últimos 50 años para las elecciones de la
Asamblea Nacional, así como para elegir al Presidente de la
República, en una versión diferente. En este caso, los electores
eligen a un único candidato en la primera vuelta y si ninguno
obtiene la mayoría absoluta, se realiza una segunda vuelta en-
tre los dos candidatos más votados en la primera vuelta.
El contexto de las Administraciones públicas 51

3. El sistema de mayoría absoluta con votos a alternativas es

el empleado en Australia. En este caso, los votantes ordenan
sus candidatos poniendo un número (1, 2, 3 y así sucesi-
vamente) a sus preferencias. Si ningún candidato recibe la
mayoría absoluta, se elimina el candidato con menos votos y
así sucesivamente hasta que uno de las candidaturas obtiene
más de la mitad de los votos.
La mayoría de las democracias avanzadas contemporáneas
adoptan hoy un sistema electoral proporcional. Básicamente, este
sistema intenta asignar los escaños en función de la proporción de
voto. La variedad de sistemas proporcionales es muy grande. Pue-
de haber combinaciones muy diferentes de fórmulas, tipos de voto
y magnitud del distrito, así como la posible presencia de umbrales
electorales (por ejemplo, sólo entran en liza por escaños aquéllos
que consiguen más de un 5 por ciento de los votos nacionales), o de
múltiples niveles, y así sucesivamente. A pesar de todas las varian-
tes existentes, los dos grupos más importantes se refieren a si las
listas están cerradas (los votantes sólo pueden elegir los candidatos
previamente seleccionados por el partido) o si hay listas abiertas
(los votantes priorizan sus preferencias). En comparación con los
sistemas mayoritarios, los sistemas proporcionales muestran un
mayor nivel de complejidad, pues los mecanismos específicos de las
diferentes fórmulas proporcionales pueden operar simultáneamen-
te en diferentes niveles territoriales. Los sistemas proporcionales se
corresponden a sistemas parlamentarios europeos continentales,
en los que la representación proporcional se introdujo a principios
del siglo XX y han operado ininterrumpidamente.
En las dos últimas décadas han surgido sistemas mixtos, con
elementos de ambos sistemas, como, por ejemplo, el sistema ale-
mán de representación proporcional personalizada (personalisier-
te Verhältniswahl).

El impacto del sistema electoral en el poder ejecutivo

De acuerdo con la visión tradicional de los sistemas electorales en

la ciencia política, los sistemas con distrito uninominal tienden a
52 José A. Olmeda

producir un pequeño número de partidos, y el gobierno de un úni-

co partido, pero también tienen parlamentos relativamente poco
representativos. De otro lado, los sistemas electorales con gran-
des distritos plurinominales tienen parlamentos muy representati-
vos, pero también tienen sistemas de partidos muy fragmentados
y gobiernos multipartidistas de coalición difíciles de manejar. En
contraste, los sistemas electorales con pequeños distritos plurino-
minales con una magnitud media entre cuatro y ocho escaños, por
ejemplo, como en España tienden a tener los parlamentos muy re-
presentativos y un número moderado de partidos en el parlamento
y en el gobierno. En resumen, las elecciones legislativas funcionan
mejor cuando se ofrecen oportunidades para que haya múltiples
ganadores, permitiendo así a los votantes una gran variedad de
opciones viables, pero al mismo tiempo que no se abrume a los
votantes con un menú desconcertante de alternativas. Según una
amplia gama de indicadores, la representación proporcional de ba-
ja magnitud es la mejor manera de proporcionar un buen equili-
brio entre los ideales de la representación y la rendición de cuentas
(Carey y Hix 2009).
Si se quiere una alta representatividad del parlamento, donde la
asamblea sea un microcosmos de la pluralidad de opiniones de la
sociedad, una representación proporcional es el mejor sistema. Por
otra parte, si se quiere que quien gane la mayoría de los votos en una
elección forme un gobierno estable de un solo partido, un sistema
mayoritario es el apropiado. Hay que elegir lo que interesa más: la
representatividad o un gobierno responsable. No se puede tener am-
bas cosas.
Existen efectos distintos de los sistemas electorales en función
de cómo estén organizados. Según Tsebelis (2002), cuando más
fragmentado y disperso se encuentre un sistema político menos
eficaz será potencialmente el gobierno. En este sentido, los siste-
mas electorales son relevantes porque permiten conocer a priori
si un gobierno determinado puede aplicar la legislación y ello de-
pende de si tiene una mayoría suficiente en el parlamento, que su
vez se vincula al sistema electoral (Reynolds et al. 2005; Lizzeri y
Persico 2001). Convencionalmente, se piensa que los sistemas ma-
yoritarios son más eficaces que los de representación proporcional,
El contexto de las Administraciones públicas 53

porque son supuestamente menos fragmentados y más capaces de

tomar decisiones menos contestadas.
En teoría, dependiendo de las características del sistema electoral
en conjunción con el sistema de partidos se puede predecir la facili-
dad que tiene la Administración pública para poder reformarse. En
líneas generales, los sistemas electorales mayoritarios tienen tendencia
a facilitar las políticas de reforma. El partido que gana las eleccio-
nes tiene normalmente la mayoría absoluta en el Parlamento y tiene
la capacidad de imponer sus reformas sin contestación por parte de
la oposición. Esta opción también se puede producir en los sistemas
proporcionales, como es el caso de España, en donde ha habido va-
rios mandatos con mayoría absoluta por parte de un único partido
político. Sin embargo, en los sistemas proporcionales se tiende a que
una coalición forme gobierno, como ocurre en algunas Comunidades
Autónomas españolas. El gobierno de coalición puede estar formado
por partidos políticos del mismo espectro ideológico (social democra-
cia o conservadores, por ejemplo), aunque puede haber casos de lo
que se denomina “gran coalición”, por ejemplo en Alemania, cuando
los representantes más significativos de la derecha y de la izquierda
deciden formar una coalición de gobierno.
En los sistemas en los que se esté acostumbrado a la formación
de la coalición de gobierno (por ejemplo, los Países Bajos, Suecia
y Alemania), esto tiene un impacto considerable en cómo se arti-
culan los procesos decisorios dentro del poder ejecutivo y cómo se
ocupan los puestos de relevancia. Al menos, se detectan dos dimen-
siones de relevancia derivadas de un gobierno de coalición. Por una
parte, el proceso decisorio suele estar marcado por el pacto de la
coalición. Una vez que se forma el gobierno de coalición, normal-
mente se suscribe un pacto de coalición por parte de los partidos
gobernantes. Este pacto suele contener un detalle preciso de los
programas públicos de intervención en los que están de acuerdo
los distintos partidos. Los miembros de estos partidos se encargan
de velar sobre el cumplimiento del pacto, especialmente cuando se
toman decisiones interministeriales o colectivas en el consejo de
ministros. Dependiendo del sistema, las personas encargadas de
preparar las reuniones del Consejo de Ministros intentan filtrar
todos los temas conflictivos antes de que lleguen a la sesión del
54 José A. Olmeda

Consejo de Ministros. En países como Alemania, si hay un poten-

cial conflicto entre los miembros del órgano colegiado encargado
de canalizar las propuestas hacia el consejo de Ministros, se suele
convocar la comisión de la coalición. En esta comisión, además de
altos funcionarios o cargos de designación política, del canciller (en
el caso de Alemania) y de los ministros implicados, pueden partici-
par los secretarios y los presidentes de los partidos de la coalición y
los portavoces de los partidos políticos en el Parlamento. Por tanto,
en un gobierno de coalición es muy probable que exista una alta
intensidad de negociaciones entre los miembros del gobierno, los
líderes del partido y entre el gobierno y el parlamento.
Por otra parte, es normal que haya un reparto de los altos pues-
tos de la Administración, especialmente de los puestos de ministro
y de los demás cargos de designación política entre los partidos de
coalición. El nivel hasta el que se desciende en el nombramiento
de cargos de designación política varía de un sistema a otro. Esta
estrategia tiene un efecto centrípeto en el sistema, pues se tiende
a generar una dinámica de silo dentro del poder ejecutivo donde
cada ministerio va a seguir las políticas favorecidas por el partido
al que le ha tocado esa área de responsabilidad o turf (véase el
capítulo sobre estructuras administrativas). En algunos sistemas
(como Suecia), se contrata a asesores para que examinen qué se
hace en otros ministerios que pueda perjudicar una línea políti-
ca de acción determinada. La tendencia centrípeta, sin embargo,
favorecida por los gobiernos de coalición va a depender mucho
de cómo se configure constitucionalmente el proceso decisorio en
el poder ejecutivo. Por ejemplo, en Suecia la responsabilidad del
gobierno es colectiva y no individual de los ministros. Esto fomen-
ta que se adopten decisiones colegiadas y se vea mal iniciativas
individuales de los ministros que no estén apoyadas por los com-
pañeros del gobierno (véase el capítulo sobre Suecia). En cambio,
en Alemania, el principio constitucional de autonomía ministerial
(Ressortsprinzip) se contrapone al principio de dominación del
canciller (Kanzlerprinzip). Por tanto, la protección constitucional
de la autonomía ministerial juega un papel importante en cómo se
entiende esta responsabilidad y cómo se ejerce por los ministros.
No obstante, existe una tendencia generalizada a que domine el
El contexto de las Administraciones públicas 55

canciller (como máximo acompañado del ministro de Finanzas) al

menos durante los gobiernos de Helmut Kohl y de Ángela Merkel.
Según las distintas investigaciones empíricas, el impacto del siste-
ma electoral sobre la gobernanza no es tan claro y unilineal como se
ha propuesto anteriormente. Por ejemplo, Lijphart (1999) mantiene
en su estudio del rendimiento gubernamental de 36 países, que el
impacto de aspectos de los sistemas electorales en varias dimensio-
nes del rendimiento gubernamental y democrático no permite con-
cluir que los sistemas de representación proporcional o los sistemas
pluralistas contribuyan a mejores procesos de adopción de decisio-
nes. Por tanto, la relación entre el sistema electoral y la eficacia del
gobierno no es directa y clara, probablemente debido a que los siste-
mas mayoritarios no producen automáticamente un sistema biparti-
dista ni los sistemas de representación proporcional derivan siempre
en un mayor número de partidos.

LOS GRUPOS DE PRESIÓN

En este apartado se analiza la influencia de los intereses de la so-

ciedad en el sistema político-administrativo. Los grupos de interés,
denominados también de presión, desempeñan un papel central en
todos los sistemas políticos democráticos, donde las organizacio-
nes privadas representan a la sociedad civil en el proceso de elabo-
ración de las políticas públicas. El pluralismo es el modelo clásico
de la interacción de grupos de interés en los sistemas democráticos.
La idea central de este modelo es que el acceso abierto a los políticos
permite que los grupos de presión proporcionen un equilibrio de po-
deres en contra de los poderosos funcionarios estatales y grupos de
intereses especiales. La hipótesis principal es que por cada grupo de
presión en un lado de un debate, otro grupo va a presentar el punto
de vista opuesto. Si hay divisiones sociales transversales, en vez de
reforzarse mutuamente, habrá una “pluralidad de oposiciones”, y
un solo interés nunca será capaz de monopolizar el proceso político.
En otras palabras, hay siempre un “poder compensatorio” que lle-
56 José A. Olmeda

vará al equilibrio social. Un requisito central del modelo pluralista,

por lo tanto, es que los intereses opuestos tengan igual acceso al
proceso político. Por ejemplo, los grupos ecologistas deben tener la
misma influencia sobre las autoridades políticas y los funcionarios
gubernamentales que el lobby industrial. Si este es el caso, para pro-
mover el “interés público”, autoridades y funcionarios sólo necesi-
tan actuar como árbitros neutrales del juego de grupos de interés.
Sin embargo, los pluralistas suponen ingenuamente que los grupos
opositores tienen el mismo acceso al poder.
Mancur Olson (1965: 127-8) proporcionó una buena explica-
ción de esta realidad: como los grupos relativamente pequeños son
capaces de organizarse voluntariamente y de actuar en apoyo de
sus intereses comunes, y como los grupos grandes no pueden hacer-
lo, el resultado del conflicto político entre los diversos grupos de la
sociedad no es simétrico. La pequeña industria oligopólica que bus-
ca un arancel o una laguna fiscal alcanzará a veces su objetivo, aun-
que la mayoría de la población pierda como resultado. Los grupos
más pequeños pueden derrotar a menudo a los grupos mayores, los
cuales se supone que prevalecerán normalmente en una democracia.
Los grupos privilegiados e intermedios suelen triunfar a menudo
sobre fuerzas numéricamente superiores porque los primeros, por lo
general, están organizados y son activos, mientras que estos últimos
normalmente son inactivos y están desorganizados.
La razón, argumentó Olson, es la “lógica de la acción colec-
tiva”, que funciona donde hay incentivos elevados para unirse a
un grupo que busca beneficios sólo para sus miembros (intereses
privados), y escasos alicientes para asociarse a un grupo que busca
beneficios para toda la sociedad (intereses públicos). Con los bie-
nes públicos, la gente puede simplemente “aprovecharse”, es decir,
recoger los beneficios de una mayor protección del medio ambien-
te, por ejemplo, sin ayudar a un grupo ecologista a presionar al
gobierno. Del mismo modo, los “intereses concentrados”, repre-
sentando intereses particulares de productores, pueden organizar-
se mejor que los “intereses difusos”, que representan los intereses
de la sociedad en su conjunto. El resultado es un acceso desigual al
poder político, la captación de autoridades políticas y funcionarios
del Estado por grupos con la mayoría de los recursos, y resultados
El contexto de las Administraciones públicas 57

de la política pública que benefician a intereses particulares en de-

trimento de la sociedad en su conjunto.
Para superar los resultados sesgados inherentes al modelo plu-
ralista, han surgido tres modelos alternativos de mediación de gru-
pos de interés. En cada uno de estos modelos el Estado promue-
ve activamente una estructura determinada de la política de los
grupos de interés, con el objetivo de producir una representación
y unos resultados de las políticas públicas más equilibrados. En
primer lugar, el modelo corporativista del Estado, propuesto por
Schmitter y Lembruch a finales de la década de 1970, supone que
la división principal en la sociedad se da entre los empresarios y
las patronales y los trabajadores y los sindicatos. Para promover
un justo equilibrio de poder entre estas dos fuerzas, el Estado re-
conoce, autoriza y concede monopolios de representación como
interlocutores sociales a ambos grupos. En vez de redes de política
pública abiertas, los líderes de la comunidad empresarial y del mo-
vimiento sindical participan en reuniones tripartitas cerradas con
las autoridades políticas y los funcionarios estatales. Si el acuerdo
puede ser negociado en estas reuniones, se supone que los resulta-
dos de las políticas reflejan un amplio consenso social. Este es un
modelo dominante, por ejemplo, en Alemania, España o Turquía.
En segundo lugar, mientras que el corporativismo se fundamenta
en los intereses de clase, un sistema consociacional de mediación de
intereses privilegia las divisiones culturales, tales como el idioma, la re-
ligión y la nacionalidad, según la elaboración de Lijphart a mediados
de la década de 1970. Se suele considerar al sistema consociacional
como un conjunto de prácticas constitucionales formales, por ejem-
plo, el gobierno de coalición y la representación proporcional, para
promover la armonía social en las sociedades culturalmente fragmen-
tadas. Debido a que las prácticas de participación, representación, y
veto equitativos de cada grupo cultural o lingüístico se extienden a la
burocracia, al proceso de elaboración de políticas públicas y a la asig-
nación de fondos públicos, el sistema consociacional también puede
entenderse como un sistema de mediación intereses. Por ejemplo, este
es el modelo de articulación de intereses dominante en Bélgica y Suiza.
En tercer lugar, los neopluralistas argumentan que los sesgos in-
herentes al pluralismo pueden superarse si los funcionarios del Es-
58 José A. Olmeda

tado dejan de ser árbitros neutrales. En este modelo los burócratas

buscan, subvencionan y dan acceso deliberadamente a los intere-
ses públicos infrarrepresentados. A diferencia del corporativismo
y del consociacionalismo, el neopluralismo no implica privilegiar
un determinado conjunto de intereses sociales. En cambio, en ca-
da cuestión de política pública, el Estado promueve al grupo que
representa el interés público particular en juego. Así a los grupos
ecologistas se les pediría declarar sobre los estándares industriales,
a los grupos de consumidores examinar las normas de los pro-
ductos, a los grupos de mujeres discutir la legislación de igualdad
de género, a los sindicatos a proporcionar información sobre las
políticas del mercado laboral, y así sucesivamente.
Cada uno de estos modelos tiene sus problemas. En primer
lugar, los sistemas corporativista y consociacional privilegian ar-
bitrariamente a grupos sociales particulares al excluir a otros.
A medida que las sociedades han cambiado, han surgido nuevos
movimientos sociales fuera de las estructuras tradicionales de re-
presentación de las patronales y los sindicatos, como los grupos
ecologistas, los feministas y los de consumidores. En segundo lugar,
en el sistema corporativista, las grandes empresas industriales y los
sindicatos comparten los “intereses de los productores” y por tanto,
promueven estos intereses a expensas de los “intereses difusos” de
los consumidores y los contribuyentes. En tercer lugar, al requerir el
consentimiento de ambas partes de la industria, o de todos los inte-
reses culturales o subnacionales, se reduce la capacidad de quienes
elaboran las políticas públicas para emprender su cambio. Final-
mente, incluso en el neopluralismo, la provisión de fondos estatales
para grupos de interés introduce un incentivo perverso para que los
grupos se organicen con el fin de asegurar las subvenciones de las
administraciones públicas para sus organizaciones en vez de promo-
ver las opiniones sobre las políticas públicas de sus miembros.
De otra parte, la crítica de Olson al pluralismo puede ser exage-
rada. Por ejemplo, se ha argumentado que a medida que se elevan
los beneficios de una política pública a un interés particularizado,
los incentivos para que el grupo perdedor se organice para oponerse
a esas políticas también aumentarán. Como resultado, existirá un
equilibrio de intereses, y esto impedirá que los responsables políti-
El contexto de las Administraciones públicas 59

cos proporcionen beneficios ilimitados a intereses particularizados.

Además, considerando la oferta de acceso de los responsables po-
líticos, la información proporcionada por los grupos de interés es
muy valiosa para la elaboración de una buena política pública, y la
información de un grupo que ha incurrido en altos costes para re-
copilarla y proporcionarla es, probablemente, más creíble que la de
un grupo que la ha encontrado a costes inferiores. De aquí que sea
más probable que los responsables políticos utilicen la información
de los grupos que representan intereses difusos que la de los grupos
con intereses concentrados. En otras palabras, no existe un modelo
perfecto de representación de los grupos de interés, y lo que explica
la estructura de la política de grupos de presión en un ámbito de la
política pública es la naturaleza de los incentivos y los intereses de
los grupos y los responsables políticos en ese área concreta.
Una vez descritas las perspectivas generales sobre los grupos de
interés conviene analizar con mayor detalle cuáles son las interac-
ciones de los grupos de presión con las Administraciones Públicas.
La tipología de Peters se expone en la Tabla 2.

Tabla 2. Tipos de interacción entre los grupos de presión y la burocracia

Características

Tipo Alcance Influencia Estilo Impacto

Legítima Amplio Grande Negociación Redistribu-

ción/ Auto-re-
glamentación

Clientela Estrecho Moderada Simbiosis Auto-regla-

mentación/
Distribución

Parentela Estrecho Moderada Parentesco Reglamenta-

ción/ Distribu-
ción

Ilegítima Variable Ninguna/Grande Confrontación Ninguno/ Re-

distribución

Fuente: Peters 2010.

60 José A. Olmeda

Los cuatro tipos de interacción siguen un continuum desde aque-

lla considerada legítima y necesaria hasta la conceptuada como
ilegítima. En la interacción legítima se considera que los grupos
de interés son un hecho aceptado de la vida política y además es-
tán implicados legal y oficialmente en el proceso de elaboración y
gestión de las políticas públicas. Puede adoptar formas diversas:
consulta obligatoria, participación en la implantación de la po-
lítica adoptada, grupos institucionalizados como por ejemplo las
asociaciones de municipios y provincias o las confesiones religio-
sas organizadas.
La relación de clientela se produce cuando un grupo de inte-
rés se convierte ante una organización administrativa en la ex-
presión y representante natural de un sector social que, a su vez,
constituye el objetivo natural o la referencia para la actividad
de dicho organismo público. Se produce una simbiosis entre
el organismo administrativo y el grupo de interés: el primero
depende del segundo en cuanto a información, asesoramiento
y autorización previa de decisiones sobre la política pública, y
viceversa, el grupo depende del organismo para lograr acceso a
la adopción de decisiones y que éstas le sean favorables. Esto se
puede producir, por ejemplo, entre el ministerio de Agricultura
y el grupo de granjeros y agricultores.
Una relación de parentela describe una situación de “parentes-
co”, de cercanos lazos fraternales entre un grupo de presión y el
gobierno o el partido político dominante. En estos casos, los grupos
de interés obtienen su acceso al proceso de adopción de decisiones
gracias a la voluntad del partido político que intercede en su fa-
vor con la burocracia. Un ejemplo típico de este tipo de relación se
produce entre partidos socialdemócratas (comunistas) y sindicatos,
cuando los primeros alcanzan el poder.
La última categoría de relaciones ilegítimas corresponde a las
relaciones ilegales, una pauta de interacción entre grupos de interés
y burocracia fuera de lo normal pero que no por eso deja de exis-
tir. Estas influencias son indicativas de algún fallo fundamental del
sistema en la satisfacción de las demandas de uno o varios sectores
sociales. Sus miembros se sienten compelidos a ir más allá de la
política normal para conseguir lo que quieren del sistema político-
El contexto de las Administraciones públicas 61

administrativo. Puede tratarse aquí de grupos de presión anómicos,

que intentan ejercer su influencia mediante la protesta, las manifes-
taciones o la violencia, más allá de los límites legales establecidos.

MEDIOS Y OPINIÓN PÚBLICA

Una corriente de los teóricos de la democracia arguye que las

autoridades electas son fideicomisarios de los ciudadanos en
vez de sus delegados y que las normas democráticas se satisfa-
cen si esas autoridades han sido elegidas y rinden cuentas ante
la ciudadanía, incluso si actúan contra los deseos expresados
por el público. Autores destacados dentro de esta corriente son
Edmund Burke, Joseph Schumpeter, o Giovanni Sartori. Otros
como Robert Dahl sostienen que debe haber una receptividad
sustancial del gobierno ante una opinión pública deliberativa.
El problema entonces radica, en este último concepto, en si la
realidad empírica del debate político en las democracias con-
temporáneas se acerca a ese ideal normativo. Suele afirmarse
que durante la verdadera deliberación, para autores como Ha-
bermas o Rawls, la gente se basa en razones relativas a las nece-
sidades o los principios individuales, que resultan afectados por
un asunto público determinado. Pero parece que la deliberación
realmente existente en las esferas públicas de las democracias
occidentales dista un tanto de esa discusión igualitaria, con em-
patía, sin prejuicios y centrada en razones imaginada por esta
corriente teórica. Para aclarar estos extremos se analiza en este
apartado el papel que desempeñan los ciudadanos más allá del
voto en las elecciones mediante otros mecanismos de participa-
ción a través de la opinión pública.
La receptividad de las instituciones políticas a las preferen-
cias de los ciudadanos es fundamental para la práctica y la teo-
ría democráticas. Se suele asociar el desarrollo de las encuestas
de opinión a la democracia, lo cual quiere decir que el potencial
para que el público contribuya directamente por este medio a
62 José A. Olmeda

la elaboración de las políticas públicas con la expresión de sus

opiniones ha aumentado notablemente tras la tercera ola demo-
cratizadora. Pero, al mismo tiempo, esa posibilidad implica que
los gobernantes puedan manipular esas opiniones del público
a través de las técnicas persuasivas de mercadotecnia política.
Por ello es preciso analizar empíricamente la relación entre las
políticas públicas y la opinión pública.
La mayoría de los científicos sociales que estudia la opinión y las
políticas públicas en los países democráticos estaría de acuerdo en
que la opinión influye sobre las políticas. Cuanto más sobresaliente
sea una cuestión para el público, será más fuerte la relación entre las
políticas y la opinión, y en que esa relación se ve amenazada por el
poder de las organizaciones de interés, los movimientos sociales, los
partidos políticos y las elites económicas. Sin embargo, habría mucho
menos consenso en las respuestas a las preguntas siguientes: ¿Cuánto
impacto tiene la opinión pública sobre las políticas públicas? ¿Hasta
qué punto los grupos de interés, las organizaciones de los movimien-
tos sociales, los partidos políticos, y las elites influyen sobre las polí-
ticas públicas incluso cuando se oponen a la opinión pública? ¿Ha
cambiado la receptividad de los gobiernos a la opinión pública?
De los análisis empíricos realizados hasta la fecha se desprende
que la opinión pública influye sobre las políticas públicas la mayor
parte del tiempo de manera intensa. La receptividad del sistema
político parece incrementarse con lo sobresaliente de la materia,
pero las valoraciones acerca de que varía a lo largo del tiempo, o
de que lo hace según las cuestiones, descansan en pruebas escasas.
Aunque “hablar con precisión de la opinión pública es una tarea
tan inverosímil como tratar de resolver el misterio del Espíritu San-
to” (Key 1961: 8), el objetivo de este apartado consiste en clarificar
conceptualmente la receptividad de los sistemas democráticos en
una perspectiva comparada. El punto de partida es que la demo-
cracia requiere que las opiniones de los ciudadanos desempeñen
algún papel en la configuración de los resultados de las políticas
públicas. A pesar de las abundantes contribuciones, no existe un
acuerdo respecto a qué o sobre qué piensa el público, cómo llega
a tener esas opiniones, o si esas opiniones influyen o deben influir
en las políticas públicas.
El contexto de las Administraciones públicas 63

En la actualidad, la política en general no puede entenderse

sin la consideración de los medios de comunicación y su papel
en la mediación entre las elites gobernantes y opositoras y la
población. La comunicación a través de los medios de comu-
nicación tradicionales e Internet se ha convertido en algo fun-
damental para la política y la vida pública en las democracias
contemporáneas. La fragmentación y la especialización de la
audiencia tienen consecuencias políticas. Las características tra-
dicionales de la política persisten. Sin embargo, muchos siste-
mas de gobierno han llegado a un punto donde la gobernanza
no podría ocurrir en sus formas actuales sin los variados usos
de los medios de comunicación, al igual que un conjunto de
procesos relacionados como la formación de opinión y las cam-
pañas electorales.
Estas relaciones entre medios y política generan lo que se ha
denominado sistema de medios y política, en los que destacan
tres grandes modelos: el modelo liberal (Estados Unidos, Rei-
no Unido, Australia, Nueva Zelanda); el modelo corporativo
democrático (Alemania y los países escandinavos); y el modelo
mediterráneo o pluralista polarizado (España, Francia, Italia).
Las relaciones entre los medios y la política son diferentes en
cada uno de los tres grandes tipos de sistemas, lo que tiene im-
portantes repercusiones sobre la formación de la opinión públi-
ca como se verá a continuación.
El modelo liberal se caracteriza por un desarrollo temprano de
la prensa de masas que ha adquirido una circulación mediana. El
periodismo se orienta a la información, tiene pluralismo interno,
predomina una cierta neutralidad política y hay una intensa pro-
fesionalización de los periodistas. El mercado domina al Estado en
términos generales. Véanse las características restantes del modelo
en la Tabla 3.
64 José A. Olmeda

Tabla 3. El modelo liberal de medios y política

Variables Modelo liberal

Mediana circulación de la prensa; desarrollo temprano

Industria de prensa
de la prensa de masas

Prensa comercial neutral; periodismo orientado a la

información; pluralismo interno (pero externo en Gran
Paralelismo político
Bretaña); modelo profesional de gobernanza de radio-
televisión; sistema autónomo formalmente

Fuerte profesionalización; auto-reglamentación no-

Profesionalización
institucionalizada

Papel del Estado en el sistema El mercado domina, excepto fuerte radio-televisión pú-
de medios blica en Gran Bretaña e Irlanda

Historia política; pautas de con-

Democratización temprana; pluralismo moderado
flicto y consenso

Gobierno mayoritario o de con-

Predominantemente mayoritario
senso

Pluralismo individual / organi- Representación individualizada en vez de organizada

zado (en especial en Estados Unidos)

Liberalismo; Estado de bienestar más débil en particu-

Papel del Estado
lar en Estados Unidos

Autoridad racional legal Fuerte desarrollo de la autoridad racional legal

Fuente: Hallin y Mancini 2004: 67-68.

Las características del modelo corporativista se recogen en la si-

guiente Tabla. En este modelo se ha producido un desarrollo tem-
prano de la prensa de masas y su circulación es elevada. Hay una
prensa de partido fuerte por lo que hay un pluralismo externo, la
profesionalización de los periodistas es elevada. El Estado intervie-
ne con intensidad y amplitud.
El contexto de las Administraciones públicas 65

Tabla 4. El modelo corporativista de medios y política

Variables Modelo democrático corporativista

Alta circulación de la prensa; desarrollo temprano de

Industria de prensa
la prensa de masas

Pluralismo externo en especial en la prensa nacio-

nal; históricamente fuerte prensa de partido; des-
Paralelismo político plazamiento hacia la prensa neutral comercial; la
política en los sistemas de radio y televisión con
autonomía sustancial

Fuerte profesionalización; auto-reglamentación ins-

Profesionalización
titucionalizada

Fuerte intervención del Estado pero con protección

Papel del Estado en el sistema de para la libertad de prensa; subsidios a la prensa, es-
medios pecialmente cuantiosos en Escandinavia; radiotele-
visión de servicio público fuerte

Historia política; pautas de conflic- Democratización temprana; pluralismo moderado

to y consenso (excepto Alemania y Austria antes de 1945)

Gobierno mayoritario o de con-

Predominantemente consenso
senso

Pluralismo organizado; historia de pluralismo seg-

Pluralismo individual / organizado
mentado; corporativismo democrático

Estado de bienestar fuerte; implicación significativa

Papel del Estado
del Estado en la economía

Autoridad racional legal Fuerte desarrollo de la autoridad racional legal

Fuente: Hallin y Mancini 2004: 67-68.

El modelo de medios y política de pluralismo polarizado o medite-

rráneo se recoge en la Tabla 5. Este modelo se caracteriza por las
particularidades siguientes:
– Escaso desarrollo histórico del mercado periodístico, refor-
zado también por la ausencia de libertad de prensa durante
las dictadura típicas en el sur de Europa: Pétain en Francia
(1940-1944), Mussolini en Italia (1922-1943), Salazar en
Portugal (1932-1974), los coroneles en Grecia (1967-1974),
y Franco en España (1939-1975). Las consecuencias son una
prensa dirigida fundamentalmente a las élites y unos índices
66 José A. Olmeda

de lectura muy reducidos en comparación con los países de

los otros modelos.
– Altos niveles de paralelismo político, entendido éste como
la relación que se establece entre los periodistas y la clase
política, pues unos y otros mantienen una estrecha relación
desde la transición, de manera que los medios se estarían
convirtiendo en el “referente ideológico” del partido afín,
en expresión de Juan Jesús González (2008), sin pluralismo
político interno y enteramente predecibles en su cobertura y
línea editorial.
– Escasa profesionalidad y autonomía de los periodistas, ori-
ginadas por el tardío comienzo de los estudios especializa-
dos y de las normas deontológicas profesionales asociadas,
la parcialidad y la falta de poder real de las asociaciones
profesionales y un conjunto de problemas sustantivos de la
profesión, en la que cuestiones elementales como la objeti-
vidad, la ecuanimidad y la imparcialidad son rara avis y se
sustituyen por el partidismo o la adscripción ideológica.
– Intervención del Estado en los medios de comunicación, que
se produce de manera directa como propietario de cadenas
audiovisuales, e indirecta, mediante el reparto del espectro
radiofónico y la concesión de licencias audiovisuales.
Como los medios sólo son críticos con los antagonistas, su fun-
ción de control se diluye puesto que se dan por descontados los
ataques y el favor de los propios. Esta falta de ecuanimidad y de
profesionalidad deteriora la percepción de la política y del perio-
dismo ante la opinión pública.
El contexto de las Administraciones públicas 67

Tabla 5. El modelo pluralista polarizado de medios y política

Variables Modelo pluralista polarizado

Baja circulación de la prensa; periódicos orienta-

Industria de prensa
dos a las elites

Alto paralelismo político; pluralismo externo;

periodismo orientado al comentario; modelo gu-
Paralelismo político
bernamental o parlamentario de gobernanza de
radio-televisión

Profesionalización Débil; instrumentalización

Fuerte intervención del Estado; subsidios a la

Papel del Estado en el sistema de
prensa en Francia e Italia; periodos de censura;
medios
liberalización “salvaje” (excepto Francia)

Historia política; pautas de conflicto

Democratización tardía; pluralismo polarizado
y consenso

Gobierno mayoritario o de consenso Ambos

Pluralismo organizado; fuerte papel de los parti-

Pluralismo individual / organizado
dos políticos

Dirigismo; intensa implicación del Estado y de los

Papel del Estado partidos en la economía; periodos de autoritaris-
mo; Estado de bienestar fuerte en Francia e Italia

Desarrollo débil de la autoridad racional legal (ex-

Autoridad racional legal
cepto Francia); clientelismo

Fuente: Hallin y Mancini 2004: 67-68.

Por tanto, el último modelo analizado de pluralismo polarizado no

permite a los ciudadanos formarse una opinión objetiva de cómo
funciona el gobierno y cómo se implantan sus políticas. De esta
forma no se está en condiciones de contextualizar adecuadamente
la actividad gubernamental.
Resulta difícil distinguir tajantemente entre las funciones polí-
ticas y administrativas en los Estados contemporáneos. Cualquier
intento de dar cuenta de la complejidad de la relación entre la polí-
tica y las Administraciones públicas encuentra una gran diversidad
de enfoques dentro de la literatura administrativa. Se habla de Esta-
dos fuertes y débiles, sociedades emprendedoras o burocráticas. Se
68 José A. Olmeda

discute si las culturas políticas nacionales influyen y de qué ma-

nera sobre las pautas administrativas o cómo se relacionan con
las culturas organizativas; sobre si el supuesto desplazamiento de
los valores sociales hacia una sociedad postmaterialista modifica
las demandas que plantean los ciudadanos a las administraciones;
sobre si la disparidad entre los valores de los funcionarios impli-
ca acentuar la importancia de las preocupaciones de los partidos
políticos.
Capítulo 3
Presidencia y gobierno

José A. Olmeda

INTRODUCCIÓN

E
l sistema de gobierno de gabinete1 ministerial está muy ex-
tendido en la mayoría de los países europeos así como fuera
del continente, por ejemplo, Canadá, Australia, Nueva Ze-
landa, Japón, India e Israel. Este sistema surge en el siglo diecinue-
ve y se basa en el compromiso entre dos tendencias opuestas: el
antiguo derecho a gobernar de los monarcas absolutos y el nuevo
valor de la soberanía nacional de las naciones. De aquí parte la
contraposición entre el gobierno en un régimen presidencial y los
gobiernos de gabinete en los regímenes parlamentarios, lo que se-
para la experiencia político-administrativa de los Estados Unidos
y otros países de Latinoamérica de Europa occidental. En Europa,
un régimen semi-presidencial, con características particulares, re-
surgió en la constitución de 1959 de la V República francesa.
Aparte de esta distinción formal, este capítulo analiza las di-
mensiones que caracterizan el ejecutivo político, cómo funciona,
cuáles son sus actores principales, cuáles son las organizaciones
que componen el centro del gobierno (más allá del gabinete pro-
piamente dicho) y cómo el gobierno desarrolla su capacidad analí-
tica para desarrollar sus funciones.

1
En español se emplea gabinete tanto para referirse al órgano colegiado o colec-
tivo que agrupa al consejo de ministros, al gobierno, como al grupo reducido
de asesores técnicos o de confianza política (gabinete de prensa, gabinete del
ministro). Aquí se utilizará indistintamente gabinete o gobierno para referirnos
al primero.
70 José A. Olmeda

TIPOLOGÍA DE LOS REGÍMENES POLÍTICO-

ADMINISTRATIVOS

A pesar de que la distinción entre sistemas presidencialistas, semi-

presidencialistas y parlamentarios no refleja con exactitud las dife-
rencias entre los poderes ejecutivos porque se basa en características
formales, esta caracterización constituye un buen punto de partida
para posteriormente examinar otras dimensiones informales.

Democracias presidencialistas, semipresidencialistas y parla-

mentarias

Formalmente, hay varias diferencias formales entre los distintos

regímenes de gobierno. Los dos regímenes clásicos por excelencia
son el presidencialismo y el parlamentario. Posteriormente, en fun-
ción de diversas características de cada uno de ellos, hay otras va-
riedades, aunque la más importante es el híbrido semipresidencial.
Las características de estos regímenes se exponen a continuación.
En el régimen presidencial, el presidente, es elegido directamen-
te o mediante un colegio electoral establecido para ese único fin; y
los miembros de las cámaras legislativas, una o dos, son también
elegidos por los ciudadanos. Por tanto, ambos poderes gozan de
legitimidad democrática directa. Tanto el presidente como el con-
greso son elegidos por un periodo fijo e independiente uno de otro,
de manera inflexible. La independencia es tal que se puede dar una
mayoría partidista distinta en el congreso al partido político que
apoya al presidente. En suma, el presidencialismo se caracteriza
entonces por la legitimidad democrática dual y la rigidez en expre-
sión de Linz (1997: 32).
En el régimen parlamentario, los ciudadanos eligen a sus re-
presentantes parlamentarios quienes otorgan su confianza a un
primer ministro con el suficiente apoyo de los partidos del arco
parlamentario. Básicamente se dividen en sistemas mayoritarios
en los que predomina una estructura bipolar de la competición
electoral y sistemas consensuales con gobiernos en minoría, am-
Presidencia y gobierno 71

plias coaliciones y actores con capacidad de veto. Los ministros

suelen ser nombrados por el primer ministro, quien suele tener en
cuenta los pactos de la coalición sobre nombramientos, en el caso
de que el gobierno esté formado por una coalición gubernamental.
En este pacto se suelen negociar las carteras a ser “ocupadas” por
cada partido y posteriormente los cuadros del partido propondrán
los ministros. Sin embargo, aunque las democracias europeas sue-
len describirse como parlamentarias, es más preciso describirlas
como democracias ejecutivas, dado que el trabajo lo realizan los
gobiernos, los primeros ministros y las administraciones públicas
(Peters 2007: 238), y el parlamento viene a constituirse en un actor
que simplemente rubrica las decisiones del ejecutivo. De todas las
diferencias que se pueden encontrar entre el sistema presidencial
y el parlamentario, la más importante es que en el régimen parla-
mentario, el ejecutivo político (el gobierno) es responsable ante el
parlamento, mientras que en el régimen presidencialista, no. Adi-
cionalmente, el ejecutivo en el régimen presidencial fusiona en la
misma persona la jefatura del Estado y la del gobierno mientras
que en la mayoría de las democracias parlamentarias existe de for-
ma separada un jefe del Estado (monarca o presidente) con atri-
buciones constitucionales y un jefe del gobierno (primer ministro,
denominado presidente en España o canciller en Alemania).
En los regímenes semi-presidenciales, “sistemas de motor do-
ble” (Sartori 1994: 153), tienen un ejecutivo dual con presidente y
primer ministro, con importantes atribuciones constitucionales en
ambos casos, dado que el presidente no queda restringido a fun-
ciones simbólicas, como las que desempeña la jefatura monárquica
del Estado en algunas democracias parlamentarias europeas. El
presidente es elegido por los ciudadanos, directa o indirectamente y
tiene algunas competencias del poder ejecutivo. El primer ministro
necesita la confianza del parlamento para ser nombrado y compar-
te el poder ejecutivo con el presidente con diferentes competencias.
Shugart y Carey (1992: 55-75) establecen dos sub-categorías de
semi-presidencialismo. En el sistema de premier-parlamentarismo
(por ejemplo, Francia), el gobierno es responsable solamente ante
el parlamento; mientras que en el sistema de presidente-parlamen-
tarismo (algunas democracias del centro y del este de Europa), el
72 José A. Olmeda

gobierno es conjuntamente responsable ante el presidente (elegido

mediante sufragio popular) y el parlamento.

La caracterización del poder ejecutivo

La distinción entre regímenes presidenciales, parlamentarios y

semi-presidenciales se basa más bien en criterios formales. Sin
embargo, hay otros criterios más útiles a la hora de catalogar el
régimen en función de las relaciones entre el poder ejecutivo y el
legislativo, pues estas relaciones son de enorme importancia para
entender el funcionamiento de las Administraciones públicas. En
la Tabla 6 se clasifican los sistemas en función de diversas caracte-
rísticas cuyo detalle se expone a continuación.
La estructura estatal. Esta dimensión se refiere al grado de dis-
persión vertical de la autoridad entre niveles de gobierno. Con ello
se alude a la distinción entre constituciones federales y unitarias.
En la tabla se recogen distintos tipos de federaciones: Alemania,
Australia, Bélgica, Canadá, España y los Estados Unidos. No obs-
tante, la descentralización de algunos Estados unitarios supera en
algunos aspectos a otros federales, por ejemplo, la descentraliza-
ción implantada en Suecia en las décadas de 1980 y 1990, ha en-
grosado el “Estado local” a expensas de un grupo de ministerios
centrales de menor tamaño (Pollit y Bouckaert 2011). Paulatina-
mente, se está construyendo en Francia un fuerte poder local. Fi-
nalmente, según la concepción jurídica más heterodoxa, España
no sería un Estado federal; sin embargo, algunas de sus comuni-
dades autónomas (especialmente el País Vasco y Navarra por su
capacidad de exacción fiscal) tienen mayor autonomía que muchos
estados de países federales. La estructura estatal es una dimensión
de contexto importante para la actuación del gobierno nacional
y de las Administraciones públicas. En los Estados unitarios sin
fuerte poder local, las decisiones del centro para homogeneizar las
condiciones de vida en todo el país suelen tener poca oposición y,
en muchas ocasiones, el gobierno central puede incluso reempla-
zar a los directivos locales cuyos municipios no rindan de forma
similar a otros que presten buenos servicios en el país (por ejemplo
Presidencia y gobierno 73

en el Reino Unido). En los Estados unitarios con un poder local

relativamente fuerte, el gobierno nacional precisa de instrumentos
para negociar con la periferia, al mismo tiempo que debe estable-
cer lazos de conexión entre la periferia y el centro. Esto ocurre, por
ejemplo, en los países que tienen un prefecto (o similar) y se en-
cargan de establecer las conexiones entre los dos niveles de gobier-
no. Finalmente, en los Estados federales, la distribución formal de
competencias así como la posibilidad (o no) de usar financiación
condicionada determinan el tipo de colaboraciones que se esta-
blecen para conseguir similares estándares de vida en todo el país.
Respecto a la dimensión gobierno ejecutivo, Lijphart ha señala-
do que existen diferencias fundamentales entre los sistemas demo-
cráticos mayoritarios, en los que el vencedor electoral obtiene todo
el poder, y los sistemas más consensuales, en los que predominan
gobiernos de coalición de base más o menos amplia. Esta dimen-
sión afecta considerablemente a la Administración. En los siste-
mas consensuales, la negociación entre partidos políticos dificulta
más la posibilidad de hacer reformas administrativas que en los
partidos mayoritarios. Adicionalmente, dado que muchos temas
son transversales a varios ministerios, la ocupación de carteras por
miembros de distintos partidos puede complicar la coordinación
transversal del gobierno.
Las relaciones ministro-mandarines. La manera en la que fun-
cionan las relaciones entre los ejecutivos políticos (ministros) y los
funcionarios superiores (mandarines) está condicionada en gran
medida por supuestos y valores culturales. Las relaciones entre es-
tos dos grupos de elite varían considerablemente entre países y a lo
largo del tiempo en torno a dos dimensiones: grado de integración
o separación de las carreras de los políticos y los altos funcionarios
y nivel de politización del sistema. La integración o separación
básicamente se refiere hasta qué punto los cargos que se encuen-
tran por debajo de los ministros son ambivalentes en el sentido de
que son nombrados discrecionalmente (es decir, sin el empleo de
sistemas meritocráticos) y son personas cuya carrera previa es ad-
ministrativa o ajena a la Administración. La politización se refiere
a varias dimensiones aunque esta clasificación hace referencia a
los criterios empleados para el nombramiento para un puesto con-
74 José A. Olmeda

creto. Por ejemplo, en el Reino Unido, los cargos inmediatamente

subordinados a los ministros son funcionariales, sin experiencia
política previa, sin afiliación a un partido político, y nombrados
mediante un sistema meritocrático. En los Estados Unidos tam-
bién existe una alta separación entre la política y la administración
pero también una alta politización. Los puestos de la cúpula son
normalmente ocupados por personas ajenas a la Administración
y son nombrados mediante criterios discrecionales. En Francia,
existe bastante integración entre políticos y funcionarios porque
muchos funcionarios ocupan puestos de designación política e in-
cluso son ministros. En este sistema existe alta politización porque
los puestos de la cúpula son ocupados con criterios discrecionales,
no meritocráticos.

Tabla 6. Tipos de régimen político-administrativo

Estructura Gobierno Relaciones ministro Cultura

estatal ejecutivo /mandarines administrativa

Rechtsstaat
Parlamentario Separado
Alemania Federal (Estado de de-
Consensual Politización baja
recho)

Parlamentario Separado
Australia Federal Interés público
Mayoritario Politización baja

Parlamentario
Bélgica Federal Politización Rechtsstaat
Consensual

Parlamentario
Canadá Federal Separado Interés público
Mayoritario

Parlamentario Integrado
España Federal Rechtsstaat
Mayoritario Politización

Estados Separado
Federal Presidencial Interés público
Unidos Alta politización

Unitario con Semipresi-

Separado Tendente a Re-
Finlandia fuerte auto- dencial con-
Bastante politización chtsstaat
nomía local sensual

Unitario, con
Semipresi- Integrado
Francia creciente au- Rechtsstaat
dencial Bastante politización
tonomía local
Presidencia y gobierno 75

Estructura Gobierno Relaciones ministro Cultura

estatal ejecutivo /mandarines administrativa

Unitario
Parlamentario
Italia (regionaliza- Politización Rechtsstaat
Coalición
do)

Parlamentario
Nueva
Unitario Mayoritario Separado Interés público
Zelanda
(hasta 1996)

Unitario, con
Estados con
cierta auto- Parlamentario
Reino
nomía (Irlan- Mayoritario Separado Interés público
Unido
da del Norte, (hasta 2010)
Escocia y
Gales).

Unitario, con Separado Híbrida of Re-

Suecia fuerte auto- Parlamentario Crecientemente poli- chtsstaat “inte-
nomía local tizado rés público

Fuente: Adaptado de Pollit y Bouckaert 2011; Peters 2007.

La cultura administrativa se refiere a las expectativas de lo que

el personal de una organización considera normal y aceptable en
ella. Proporciona el contexto de creencias y actitudes, símbolos
y rituales de las relaciones que se producen en el sector público.
Normalmente, esta cultura administrativa transciende más allá del
interior de la organización y afecta también a las relaciones de las
Administraciones públicas con la sociedad.
Se han considerado dos grandes culturas administrativas: Re-
chtsstaat (Estado de derecho) e interés público. En la primera pers-
pectiva, el Estado es una fuerza integradora central en la sociedad
y sus preocupaciones fundamentales son la preparación, promul-
gación, aplicación y cumplimiento de las leyes. Por ello la mayoría
de los altos funcionarios son juristas. En esa cultura la postura
burocrática instintiva es el seguimiento de las normas y los prece-
dentes, y el comportamiento de los funcionarios y ciudadanos in-
dividuales se sitúa en un contexto de corrección y control legal. En
esta perspectiva se defiende el interés general, entendiéndolo como
76 José A. Olmeda

coincidente con el interés del Estado. Este interés no sólo afecta las
generaciones presentes sino a las futuras también.
Por el contrario, el modelo de interés público se refiere a cómo
los políticos, elegidos por los ciudadanos, interpretan el interés pú-
blico. Por esa razón se fomenta mucho la consulta con los ciuda-
danos y los usuarios de los servicios. En este modelo se concede
un papel menos dominante al Estado. De hecho, el propio término
“Estado” es raro en el lenguaje político anglosajón y se suele ha-
blar más de Gobierno, al que se considera una suerte de mal nece-
sario cuyos poderes han de ser los absolutamente imprescindibles.
En este caso, los ministros y los funcionarios deben ser controla-
dos por los parlamentos y otros mecanismos. Aunque el derecho
es importante, está en segundo plano, y buena parte de los altos
funcionarios carecen de una formación jurídica especializada.

EL GOBIERNO Y LA ADOPCIÓN DE DECISIONES

El gobierno puede ser analizado desde una perspectiva jurídica

formal o a partir de un enfoque más administrativo y de políticas
públicas, según establece Weller (2003: 704-708). Una visión más
reciente analiza el núcleo del ejecutivo o centro de gobierno. Cada
una de estas formas de concebir al gobierno implica una composi-
ción diferente de actores.
Desde el punto de vista jurídico formal de la teoría constitu-
cional se concibe al gobierno como centro de responsabilidad y
rendición de cuentas colectiva e individual ante el parlamento y el
electorado. Esto constituye el aspecto central de la relación entre el
ejecutivo y el legislativo. En este caso, la composición del gobierno
se restringe a los miembros del gabinete, es decir, primer ministro
y ministros.
Desde el enfoque administrativo y de las políticas públicas, el
gabinete es una institución administrativa que se encuentra en el
ápice de las Administraciones públicas. Su forma de operar está
basada en normas, rutinas y protocolos, que coordinan las pro-
Presidencia y gobierno 77

puestas ministeriales, concebidas como demandas que articulan

necesidades y valores de la sociedad. En el gobierno culmina la
institucionalización del proceso de adopción de decisiones. En es-
te caso, la composición del gobierno suele incorporar no sólo a
los ministros y el primer ministro sino también a aquellos altos
funcionarios y/o cargos de designación política que se encargan
de coordinar y filtrar las decisiones que formalmente adoptará el
gabinete en la sesión del consejo de ministros. En esta concepción
del gobierno se incluirían, por ejemplo, los secretarios de Estado
y los subsecretarios españoles que participan en la comisión de
subsecretarios y secretarios de Estado.
Dunleavy y Rhodes (1990) se centran en la idea de núcleo del
ejecutivo (core executive), también denominado recientemente co-
mo centro del gobierno. En este caso, se traspasan las fronteras
del gabinete (o consejo de ministros) para incluir todas aquellas
organizaciones y estructuras que integran las políticas del gobier-
no central o actúan como árbitro final en los conflictos entre las
distintas organizaciones del ejecutivo. De acuerdo con este enfo-
que, por tanto, el gabinete sólo sería una parte de este complejo
orgánico, aunque clave pues sus decisiones tienen un peso y una
legitimidad de la que carecen otras instancias. La configuración y
la composición del centro del gobierno dependen normalmente de
cada sistema político administrativo. No obstante, se espera que
el centro esté ocupado por el primer ministro, por sus asesores así
como unidades que dependan de él directamente. Adicionalmente,
se incorpora el ministerio no responsable del presupuesto y un mi-
nisterio que se encarga de una coordinación más política.
Existen diferentes tipologías analíticas sobre los procesos de
adopción de decisiones en los gobiernos, como las de Sartori,
Dunleavy y Rhodes o la de Andeweg. En este tema se examinan
más detenidamente algunos de los elementos de la tipología de
Andeweg, que se refieren a la distribución interna de poder dentro
del gabinete y al grado de centralización del proceso decisorio.
Andeweg parte de la distinción entre las dimensiones colegial
y colectiva de los gabinetes. Aunque estos términos se emplean a
veces como sinónimos, denotan dimensiones distintas. El tipo ideal
de gabinete es colegial y colectivo, pero la variedad de gabinetes
78 José A. Olmeda

es amplia en función del grado de colegialidad y colectividad en-

contrado.
El carácter colegial supone que el gobierno se basa en que todos
los ministros deberían tener igual voz y voto en la adopción deci-
siones, en el supuesto del principio “un hombre, un voto“. La idea
está presente con independencia de que los asuntos se decidan for-
malmente con votaciones y pese al hecho de que, en los gabinetes
de la mayoría de los países, el primer ministro suele tener el voto
de calidad en caso de empate (Andeweg 1993: 25-26). En un extre-
mo de la dimensión de colegialidad un primer ministro poderoso
puede dirigir el gabinete, lo que lo convertiría en monocrático (con
decisiones muy centralizadas), mientras que en el otro extremo
del continuum sería verdaderamente colegial (por ejemplo, Sue-
cia). Un indicador de esta variable puede ser el poder del primer
ministro para dar instrucciones a los ministros individuales dentro
del campo de acción de sus departamentos, mientras que, en el ex-
tremo opuesto, el poder estaría distribuido equitativamente entre
los ministros. Entre ambos extremos hay situaciones en las que un
pequeño grupo de ministros domina la vida del gabinete por lo que
puede denominarse oligárquico. Estos son los ministros que com-
ponen normalmente el centro del gobierno o el núcleo del poder
ejecutivo. El indicador de este centro de gobierno es la existencia
de un gabinete interno, formal o informal. En unos casos, estos
gabinetes internos pueden reforzar la posición del primer ministro
mientras que en otros pueden contraponerse a sus ambiciones po-
tencialmente monocráticas (Andeweg 1993: 27-28).
El carácter colectivo del gobierno no implica una distribución
específica del poder dentro del gabinete. Se refiere a que ninguna
persona, sea un ministro o el primer ministro, adopta en solitario
las decisiones sino que todos los ministros forman parte del proce-
so. En la noción de gobierno colectivo subyace la norma constitu-
cional de la responsabilidad colectiva, sea la participación ministe-
rial amplia o pequeña, sustancial o superficial.
Andeweg también divide en tres posibilidades la forma de dis-
tribuirse el poder en el gabinete. En un extremo se ubican los gabi-
netes colectivos. En ellos, las decisiones se adoptan en las reuniones
plenarias de todos sus miembros. En el extremo de los gabinetes
Presidencia y gobierno 79

fragmentados, cada ministro con sus asesores y altos funciona-

rios adopta independientemente las decisiones. Cabe una situa-
ción intermedia de decisiones segmentadas, bien como resultado
de divisiones en áreas de política pública o en fracturas políticas
partidistas. Un indicador de segmentación puede ser la importan-
cia de las comisiones interministeriales, normalmente diseñadas en
torno a un área transversal que abarca varios ministerios y traspa-
sa sus fronteras. Las reuniones de ministros del mismo partido son
frecuentes en los gobiernos de coalición (Andeweg 1993: 29-30).
En la responsabilidad colectiva del gobierno existe la amenaza de
que el gobierno puede caer mediante un voto de no confianza o
mediante un golpe “constitucional” que fuerce una elección antici-
pada o, simplemente, mediante el proceso regular de las elecciones.
Los gabinetes se hallan en una posición central y poseen una
autoridad prevalente sobre las políticas públicas, pero cuando se
desagregan en sus componentes individuales, los ministros, los ga-
binetes parecen, más bien, comités sobrecargados cuyos miembros
representan un área de elaboración de políticas frente al resto de
sus compañeros de gabinete, al tiempo que dirigen esa política,
encabezando su dominio organizativo.
La práctica totalidad de los conflictos que se originan en los
gobiernos contemporáneos pueden imputarse a su heterogeneidad
departamental o política. Los ministerios y los partidos o las fac-
ciones constituyen las dos fuerzas centrífugas que estructuran el
debate en la mayoría de los gabinetes que operan en un sistema
parlamentario. Su relación puede representarse en la tabla de doble
entrada recogida en la Figura 1, que, como es obvio, simplifica tos-
camente las situaciones reales, ya que no se trata de variables dico-
tómicas, sino de dimensiones que varían a lo largo de un continuum.
La heterogeneidad departamental significa que los intereses or-
ganizativos juegan un papel importante en el proceso de adopción
de decisiones junto con la mayor proporción de ministros especia-
listas. La heterogeneidad política no depende sólo de que haya va-
rios partidos representados en el gobierno, también puede darse en
gabinetes de un solo partido (Andeweg 1988: 127-128). La cues-
tión fundamental radica en calibrar hasta qué punto se refuerzan o
se anulan mutuamente estas dos fuentes de tensión. El dispositivo
reales, ya que no se trata de variables dicotómicas, sino de dimensiones que varían a lo largo de un
continuum.
La heterogeneidad
80 departamental significa que los intereses organizativosJoséjuegan un papel
A. Olmeda
importante en el proceso de adopción de decisiones, junto con la mayor proporción de ministros
especialistas. La heterogeneidad política no depende sólo de que haya varios partidos representados
habitual
en el gobierno, parapuede
también contrapesar estas tendencias
darse en gabinetes centrífugas
de un solo partido (Andewegsuele
1988: con-
127‐128). La
cuestiónsistir en el establecimiento
fundamental de un
radica en calibrar hasta qué complejo orgánico
punto se refuerzan o seasesor o de
anulan mutuamente
estas dos fuentes ydeseguimiento
control tensión. El dispositivo
de las habitual para
políticas contrapesar(véase
sectoriales estas tendencias
más abajo)centrífugas
suele consistir en el establecimiento de un complejo orgánico asesor o de control y seguimiento de
en torno al primer ministro o el presidente del gobierno.
las políticas sectoriales (véase más abajo) en torno al primer ministro o el presidente del gobierno.
Figura 1. Dos fuerzas centrífugas en los gobiernos
Figura 1. Dos fuerzas centrífugas en los gobiernos

homogeneidad
departamental

homogeneidad heterogeneidad

política del política del partido/s

partido/s

heterogeneidad departamental

Fuente: Andeweg 1988:1988:

Fuente: Andeweg 127. 127.

Por ejemplo,
Por ejemplo, considéreseconsidérese
el empleo de losel empleo de los
ministros “sin ministros
cartera” “sin cartera”
o la ampliación del número de
o lapara
ministerios ampliación
acomodar del y darnúmero de ministerios
satisfacción a las distintas para acomodar
facciones y dar
partidarias o a los
satisfacción
representantes a las distintas
de los distintos partidos enfacciones
un gabinete partidarias
de coalición. oLaaadopción
los represen-
de uno u otro
criterio proporcionaría
tantes de los unadistintos
distribuciónpartidos
ministerial en
distinta
un en las dos grandes
gabinete variables expuestas
de coalición. La en
la Figura 1.
adopción de uno u otro criterio proporcionaría una distribución
ministerial distinta en las dos grandes variables expuestas en la
El primer ministro
Figura 1. y los ministros
Desde un punto de vista general (Peters 2007: 240‐241), la noción fundamental de gobierno de
gabinete es que el parlamento selecciona entre sus miembros a una persona, que será investido
como primer ministro. El primer ministro se responsabiliza de la formación del gabinete, nombrando
a los ministros, que pueden (o deben) ser parlamentarios, en función de las características de un
sistema concreto. ELAunque
PRIMER se sueleMINISTRO Y LOS
conocer el candidato MINISTROS
a primer ministro de cada partido por
anticipado, los ciudadanos nunca votan por él como tal sino como miembro de una candidatura al
parlamento, aunque esto está cambiando cada vez más al producirse un proceso de personalización
Desde
en el líder un punto
del proceso de vista
y la campaña general (Peters 2007: 240-241), la noción
electoral.
Tal comofundamental
se propone másde gobierno
abajo, de gabinete
se ha producido es que el de
un desplazamiento parlamento
poder desde el selec-
parlamento
hacia elciona entre
gabinete; susdemiembros
dentro éste se ha aproducido
una persona,
otro conque másserá investido
intensidad, como como
del gabinete
órgano primer
colectivo ministro. El primer
hacia el primer ministro
ministro. Quizá else factor
responsabiliza
singular de demayorla forma-
peso en esta
transformación ha sido el uso de los medios de comunicación social
ción del gabinete, nombrando a los ministros, que pueden (o en la política y la concentración
de-
de la atención del público sobre los líderes nacionales. En su origen hay que recordar que esta figura
ben) ser parlamentarios, en función del sistema concreto. Aunque
era la de un primus inter pares (el primero entre iguales), para indicar que tenía primacía pero no
se suele
más autoridad. Losconocer el candidato
primeros ministros a primer
han tendido ministro
a reforzar degabinetes
sus propios cada partido de apoyo para
tener una mayor capacidad de control y supervisión sobre otras partes del gobierno.
Presidencia y gobierno 81

por anticipado, los ciudadanos nunca votan por él como tal sino
como miembro de una candidatura al parlamento, aunque esto
está cambiando cada vez más al producirse un proceso de perso-
nalización en el líder de la campaña electoral.
Tal como se propone más abajo, se ha producido un desplaza-
miento de poder desde el parlamento hacia el gabinete; dentro de
éste se ha producido otro con más intensidad, del gabinete como
órgano colectivo hacia el primer ministro. Quizá el factor singular
de mayor peso en esta transformación ha sido el uso de los medios
de comunicación social en la política y la concentración de la aten-
ción del público sobre los líderes nacionales. En su origen hay que
recordar que esta figura era la de un primus inter pares (el primero
entre iguales), para indicar que tenía primacía pero no más auto-
ridad. Los primeros ministros han tendido a reforzar sus propios
gabinetes de apoyo para tener una mayor capacidad de control y
supervisión sobre otras partes del gobierno.

La concentración del poder en el primer ministro

Poguntke y Webb (2005) argumentan que los regímenes parlamen-

tarios tienen una acusada tendencia a la concentración del poder
en el primer ministro. Estos autores denominan a este proceso
como presidencialización. Sin embargo, el mismo término no es
aceptado por todos los autores. Por ejemplo, Dowding (2012) con-
sidera que con el término “presidencialización” para el caso britá-
nico (pero también en el caso español), se reduce el poder que po-
see el primer ministro. Con presidencialización se estaría haciendo
alusiones a que el sistema se encamina a poseer las mismas carac-
terísticas que el sistema presidencial de Estados Unidos. En este
caso, el presidente no tiene más poderes que el jefe del gobierno en
España o en el Reino Unido. Hay dos aspectos fundamentales en
los que el primer ministro tiene un mayor poder que el presidente de
los Estados Unidos, tomado como modelo del presidencialismo. Por
un lado, el primer ministro tiene un control absoluto sobre el ejecu-
tivo incluyendo ministerios y agencias, mientras que el presidente de
Estados Unidos (véase el capítulo correspondiente) debe compartir
82 José A. Olmeda

el poder con los comités del Congreso, que se encargan de aprobar

las asignaciones presupuestarias de las agencias. Por otro lado, el
primer ministro de un gobierno mayoritario también puede con-
trolar el parlamento haciendo que el partido que lo apoya apruebe
los proyectos leyes que emanan del poder ejecutivo. En cambio, el
presidente de los Estados Unidos no tiene siquiera asegurado el apo-
yo de su propio partido en algunas votaciones del Congreso, pues
la disciplina de partido en los Estados Unidos es mucho menor que
en el continente.
Independientemente de la etiqueta empleada, a continuación se
describe la dinámica de la concentración del poder en torno al pri-
mer ministro y las causas subyacentes a este proceso, que se pro-
ducen en tres arenas fundamentales del gobierno democrático: el
poder ejecutivo, el partido político y el ámbito electoral (Poguntke
y Webb 2005: 8-11):
– La esfera del poder ejecutivo, más específicamente del go-
bierno en sistemas parlamentarios. El crecimiento de zonas
de autonomía puede resultar de que el líder del ejecutivo o
del partido consiga más poderes formales, mediante la rea-
lización de nombramientos o la decisión unilateral sobre las
políticas públicas. Además de los poderes formales (personal
y recursos financieros), cada vez resulta más importante, da-
da la mediatización de la política, la capacidad para estable-
cer la agenda y definir las alternativas en juego. El control
de los flujos de comunicación es crucial a estos efectos, pues
permite modular la percepción de los demás sobre el rango
de las opciones viables, sean otros decisores o el público en
general. De hecho, la implicación creciente en negociaciones
internacionales, gubernamentales o partidistas, hace que este
poder de definir las alternativas sea casi irresistible pues este
tipo de acuerdos rara vez pueden renegociarse si hay discre-
pancias internas. Por tanto, un indicador de concentración
del poder podría ser un desplazamiento del poder interno
del ejecutivo en beneficio de la cabeza del gobierno. Uno
de los instrumentos esenciales para aumentar el poder del
ejecutivo consiste en el incremento del entorno organizativo
directamente dependiente del primer ministro. En muchos
Presidencia y gobierno 83

casos, esto se refuerza por un equipo de asesores que actúan

de forma interpuesta entre el primer ministro y los ministros.
– La esfera del partido político. Se manifiesta en el interior del
propio partido político, en el que se produciría un despla-
zamiento del poder interno de la organización en beneficio
del líder, otorgando una creciente autonomía respecto a las
coaliciones de poder dentro del partido. Esto puede suceder,
por ejemplo, mediante elecciones directas de los dirigentes
por los militantes, y como resultado los activistas y los líde-
res de las facciones ideológicas o territoriales dejan de ser el
fundamento decisivo para los líderes del partido, que recla-
man mandatos personalizados. Todo ello se acompaña por
un desplazamiento hacia modos de comunicación y movili-
zación plebiscitarios que dependen del atractivo y las habi-
lidades comunicativas de los líderes individuales. El aspecto
fundamental, que se desarrolla más abajo, está constituido
por las campañas electorales centradas en el candidato, pues
es el líder quien compite por el mandato popular más que
el propio partido. Los ejecutivos en su conjunto se hacen
crecientemente independientes de la interferencia directa de
“sus” partidos. Se estaría pasando de un gobierno de parti-
dos a otro, en el que se prescinde de ellos.
– La esfera electoral. En los procesos electorales se produ-
ce un desplazamiento desde el control del partido hacia la
dominación por los líderes. Primero, se produce un énfasis
creciente en las apelaciones de los líderes en las campañas.
Segundo, la cobertura de los medios sobre la política se cen-
tra mucho más en los líderes. Finalmente, puede haber una
creciente significación del efecto de los líderes a la hora del
voto, aunque es difícil probar estos efectos porque dependen
mucho de contingencias tales como las personalidades de los
líderes o el contexto de cada elección. Pero, aunque se per-
ciba que los efectos son mínimos, los partidos pueden optar
por personalizar las campañas con tal de conseguirlos.
Poguntke y Webb (2005: 7) destacan la existencia de factores
contingentes (dependientes de las características de actores políti-
cos particulares o de contextos específicos) y estructurales (cam-
84 José A. Olmeda

bios duraderos como transformaciones en el sistema de partidos

o en el tejido social de un país), es decir, factores informales en
oposición a los formales y constitucionales, que impulsan un mo-
do de funcionamiento de poder más concentrado en los líderes de
los ejecutivos parlamentarios. Se produce un desplazamiento de
recursos políticos de poder y autonomía en beneficio de los líderes
individuales y una pérdida subsiguiente de influencia por parte de
los actores colectivos como los gabinetes (consejos de ministros) y
los partidos políticos. Si entendemos el poder, siguiendo a Weber,
como la capacidad de conseguir un resultado deseado, incluso ven-
ciendo la resistencia que pueda presentarse, el poder del líder del
ejecutivo depende del área de competencia protegida de la interfe-
rencia exterior y su capacidad para emplear todos sus recursos de
poder para superar las resistencias potenciales.
Además de los factores contingentes del contexto político y la
personalidad de los líderes cabe formular, a modo de hipótesis, los
siguientes factores estructurales que propician la concentración de
los sistemas en la figura del líder (Poguntke y Webb 2005: 13-17):
– La internacionalización de la política. Gran parte de los
problemas políticos relevantes sólo pueden tratarse median-
te la cooperación internacional, por ejemplo, los conflictos
étnicos, la lucha contra el terrorismo “yihadista”, la conta-
minación ambiental, las políticas de asilo e inmigración, el
control de los mercados financieros globales y los flujos de
inversión transnacional, entre otros.
– El crecimiento del Estado. Paulatinamente se está produ-
ciendo una mayor complejidad burocrática y una especiali-
zación organizativa como fruto de dos procesos: diferencia-
ción institucional, aumento de los tipos de organizaciones
mediante los que trabaja el gobierno; clonación institucio-
nal, crecimiento del mismo tipo de organizaciones. Estos
procesos han provocado la centralización del poder en el
núcleo del ejecutivo para coordinar una organización estatal
fragmentada y el deterioro de la responsabilidad colectiva
del gabinete, debido al aumento de contactos bilaterales en-
tre el líder del ejecutivo y los ministros para la elaboración
de políticas públicas sectoriales.
Presidencia y gobierno 85

– La estructura cambiante de la comunicación de masas. La

introducción de las tecnologías de la información y las co-
municaciones ha alterado fundamentalmente la naturaleza
de la comunicación política en las democracias modernas.
La televisión tiende a centrarse en las personalidades y no en
los programas electorales para reducir la complejidad de los
asuntos políticos, concentrándose en los símbolos más que
en la sustancia y en los detalles. No cabe descartar tampoco
que esta mediatización de la política sea resultado de una
elección consciente de los políticos para explotar el poten-
cial simplificador y simbólico de los medios visuales para
establecer su agenda política.
No obstante, pese a la importancia de la concentración del poder
en el primer ministro en los sistemas parlamentarios, éste es un actor
entre otros, trabajando dentro de redes estructuradas y compartien-
do en cierta medida el poder, de modo que los factores instituciona-
les imposibilitan que, en la práctica, tenga el poder absoluto de un
“monarca” (Heffernan 2005: 53-70).
Las democracias consensuales se definen porque la capacidad
del gobierno de ejercer el poder está constreñido severamente por
la existencia de puntos de veto institucionalizados: revisión ju-
dicial, segundas cámaras poderosas, socios de coalición, u otros
partidos políticos en el parlamento en el caso de gobiernos mino-
ritarios, mecanismos de negociación neocorporativistas, y bancos
centrales independientes. Los gobiernos mayoritarios disfrutan de
amplias zonas de autonomía, pues pueden decidir sobre un amplio
rango de asuntos sin tener que tomar en consideración a otros
centros de poder. Los jefes del ejecutivo en los sistemas mayorita-
rios disponen de mayor poder inmediato y directo por efecto de la
concentración del poder relatada, pero sus homólogos en los sis-
temas consensuales (de coalición gubernamental) se beneficiarán
también porque, al ser los mediadores entre los partidos políticos
de la coalición, les sitúa en el centro de la escena política.
La crisis económica y financiera global iniciada en 2008 ha
afectado la concentración del poder en manos del primer ministro.
Tanto en las democracias mayoritarias como en las consensuales
se ha apreciado, si cabe, mayor concentración de este poder, espe-
86 José A. Olmeda

cialmente el de adopción de decisiones económicas, incluso a veces

cortocircuitando la influencia del ministro de economía (Parrado
2012, Wettenhall 2011). Durante este período, en países como Fran-
cia, el Reino Unido, Alemania y España, el primer ministro se ha
encargado de realizar los discursos de política económica, ensom-
breciendo el poder del ministro de economía o finanzas. De forma
menos simbólica, el gabinete ha incrementado su actividad median-
te un uso intensivo de los asesores del primer ministro, convocando
consejos de ministros en períodos vacacionales o durante los fines
de semanas, estableciendo reuniones monográficas sobre medidas
económicas o creando comisiones interministeriales de economía,
a veces presididas por el primer ministro, como es el caso del presi-
dente Rajoy en España.
En democracias consensuales como Alemania, la crisis también
ha permitido destacar el canciller. Por ejemplo, Fleischer (2010)
mantiene que el triángulo de principios constitucionales del ejecuti-
vo alemán se ha inclinado hacia un centro “dual” entre el canciller
y el ministro de finanzas (incluso cuando pertenecía a otro partido
de la coalición gubernamental), pues ellos dos se han encargado de
coordinar la política anticrisis, incluso dejando a un lado al ministro
de economía (véase también Fleischer y Parrado 2010).

Tipos de ministerios y ministros

Un segundo elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de con-

siderar el carácter colectivo y colegial del gabinete es que no todos
los ministros ni los ministerios son iguales, pese a que todos for-
man parte de la estructura colectiva en igualdad de condiciones.
En realidad, todos tienen funciones muy diferentes y distintos ni-
veles de poder y prestigio. Los distintos tipos de ministerios que
pueden encontrarse en los gabinetes contemporáneos comprenden
los siguientes (Peters 2007: 241-243):
– Organismos transversales. Algunos ministerios son respon-
sables de la gestión interna del gabinete y proporcionan
pocos o ningún servicio al público, como por ejemplo, los
ministerios de economía y hacienda, el ministerio de presi-
Presidencia y gobierno 87

dencia, el de relaciones intergubernamentales o el de admi-

nistración pública. Algunos de ellos tienden a ser los más
poderosos del gobierno, pues controlan recursos necesarios
para los otros ministros. En muchos casos, el ministro de
economía, de acuerdo con el primer ministro, puede vetar
algunas acciones de sus colegas de gabinete, formándose casi
un duopolio en el proceso decisorio (véase el ejemplo de Ale-
mania citado más arriba). En muchos países, es normal que
se forme un cierto poder dual entre un coordinador econó-
mico (Hacienda) y un coordinador más político (Presidencia
o la Oficina del Gabinete —Cabinet Office—). Esto es pecu-
liar de Canadá, el Reino Unido, España o Chile, por ejemplo.
– Funciones de soberanía. Son las funciones tradicionales y
esenciales de cualquier gobierno: justicia, asuntos exterio-
res, defensa, interior, recaudación de impuestos. Suelen ser
puestos poderosos y prestigiosos en un gabinete y pueden
superponerse con la categoría precedente (como es el caso
de hacienda) o de interior (llevando asuntos vinculados a las
Administraciones públicas, como por ejemplo en Alemania).
En particular, con el avance de la globalización se incremen-
ta la importancia internacional de casi todos los sectores de
política pública, los ministerios de asuntos exteriores se con-
vierten en agencias centrales que deben aprobar un amplio
abanico de acciones de otros ministerios. Esto se agudiza
más en algunos procesos de participación de los Estados
miembros en los asuntos de la Unión Europea.
– Funciones económicas. La mayoría de los gobiernos euro-
peos tienen una extensa implicación en la economía. Todos los
países suelen tener un ministerio dedicado a comercio e indus-
tria, otro a trabajo, y otro a agricultura, por ejemplo. Todos
estos ministerios tienen un impacto considerable en la econo-
mía y en la política económica. De ahí, que el ministerio de
economía no pueda por sí solo adoptar decisiones de política
económica y se deba recurrir a comisiones interministeriales en
las que participan ministros de distintos sectores con impacto
en la economía.
88 José A. Olmeda

– Funciones sociales. La mayoría de los gobiernos europeos

promueven los principios y los servicios del Estado de bien-
estar y suelen tener un amplio conjunto de ministerios de-
dicados a la sanidad, los servicios sociales, o la educación.
Estos ministerios suelen ser los mayores empleadores, da-
das las necesidades de profesores, trabajadores sociales y de
personal sanitario. No obstante, dependiendo de cómo estén
distribuidas las competencias entre niveles de gobierno, estas
funciones pueden estar desempeñadas por los niveles auto-
nómicos / estatales.
– Nuevos ministerios. Junto a los ministerios descritos más
arriba, se añaden nuevas funciones al sector público. Los
más frecuentes han sido los dedicados a la protección am-
biental. Pero también se dedica a necesidades concretas: mu-
jeres, familias, vivienda.

Los ministros

Los ministros son nombrados por el primer ministro, excepto en

Francia donde normalmente el presidente y el primer ministro ne-
gocian los nombramientos de los ministros, especialmente desde
que coincide el mandato presidencial con el del primer ministro.
No obstante, existen disposiciones legales que pueden poner res-
tricciones al poder “absoluto” de nombramiento de ministros.
Las restricciones legales (véase Dowding y Dumont 2009) pue-
den ser de diverso tipo. Es bastante común que muchos ministros
sean a su vez parlamentarios, pero ello no es posible en todos los
países. Por ejemplo, en regímenes presidencialistas, como los Esta-
dos Unidos, el ministro debe renunciar a su escaño parlamentario,
pero esto es algo esperable en un sistema donde se concibe una di-
visión bastante estricta entre el poder legislativo y el ejecutivo. Lo
mismo ocurre en otros países como Bulgaria, Estonia, Eslovaquia
o Bélgica desde 1995, donde los ministros deben renunciar al man-
dato legislativo durante el período de paso por el gobierno, aunque
pueden recuperar eventualmente el escaño cuando cesen de su ac-
tividad como ministros, siempre que se encuentren dentro de la le-
Presidencia y gobierno 89

gislatura para la que fueron elegidos. Aunque puede haber ventajas

en nombrar ministros de fuera del parlamento, también puede tener
desventajas a la hora de intentar pasar determinados proyectos ley
del departamento, por su falta de experiencia parlamentaria.
La composición del gabinete puede estar regulada por ley o por
la constitución. Por ejemplo, en Bélgica, la constitución asegura
que el gabinete estará compuesto por el mismo número de minis-
tros de la comunidad francófona (en minoría) y la flamenca. En
este país, además, se establece como límite legal el número de 15
ministros (igual en Irlanda) e igualdad de género. Otra restricción
a la hora de seleccionar un ministro puede deberse a la existencia
de un voto de no confianza contra un ministro individual, algo
que puede ocurrir en países como Bélgica, Islandia, Italia, Suecia,
Estonia, Lituania, Letonia y Polonia.
Adicionalmente a las restricciones o imposiciones legales a la
hora de nombrar ministros, también existen otras reglas informa-
les genéricas o contingentes, que dependen de un sistema determi-
nado. Blondel (1985) establece la existencia de un dilema entre la
representatividad y la especialización cuando se tiene en cuenta la
trayectoria profesional de los ministros. Por un lado, la representa-
tividad de los ministros resulta crucial para reducir los problemas
que puedan surgir entre los sectores sociales en competencia. Por
ejemplo, se pueden nombrar ministros que representen la sensibi-
lidad de una región del país (esto es propio de sistemas federales
como España, Bélgica o Alemania) o de un grupo social deter-
minado (religioso o de un grupo económico como agricultores o
industriales) o de una facción del partido o de un partido de la
coalición. Por otro lado, en estos casos es posible que la competen-
cia individual sobre un campo determinado se considere de menor
importancia y la gestión del departamento se deja en manos de los
funcionarios públicos. De hecho, esto puede derivar en que el mi-
nistro de sanidad no tenga una profesión vinculada a la medicina o
el ministro de educación no sea docente. La primacía de una u otra
capacidad dependerá considerablemente de los temas a tratar. En
general, se espera que la función principal del ministro sea resolver
los problemas de administración, dando prioridad a los resultados,
el desarrollo de los programas y las políticas (Blondel 1985: 190).
90 José A. Olmeda

En la práctica los ministros tienen que ser especialistas y gene-

ralistas, técnicos y políticos porque si no quieren limitarse a vetar
las propuestas que los altos funcionarios les proponen, deben ser
verdaderamente competentes en la esfera de responsabilidades de
su departamento. También deben poseer habilidades de gestión
para dirigir sus departamentos eficientemente. Esto repercute in-
directamente sobre su papel en las materias técnicas, pues deben
estar abiertos a las propuestas técnicas de sus asesores, al tiem-
po que retienen el derecho a insistir sobre los cambios que creen
necesarios. En consecuencia, tienen que acometer tres clases de
tareas: una, tienen que calibrar adecuadamente el efecto político
potencial de las propuestas, especialmente en aquellos grupos que
las consideren inaceptables; dos, tienen que juzgar y aceptar estas
propuestas en su mérito técnico; y tres, tienen que asegurar que la
moral de los funcionarios de su departamento sea alta (Blondel y
Thiebault 1991: 7-8).
La mayoría de los altos funcionarios prefieren que sus ministros
tengan capacidad de resolución y juicio político. Una descripción de
las tareas genéricas que realizan los ministros se recoge en la Tabla 7:
sobre política pública, política ejecutiva y relaciones públicas. Están
interrelacionadas y no son mutuamente excluyentes y su actividad
como tal combina ingredientes de cada una de las tareas en distinta
proporción. Por ejemplo, si una ministra inicia una política públi-
ca, necesitará desarrollar tareas ejecutivas, decidir sobre los debates
intra e inter departamentales y sobre la consulta a distintos grupos
de interés. Además deberá guiar la política a través del gabinete y el
parlamento, desempeñando a la vez relaciones públicas a favor de
su proyecto y convenciendo al electorado de las bondades de esa
política pública en particular. De todas estas tareas, la de relaciones
públicas y la de elaboración de políticas públicas son las que han
cobrado mayor importancia en los últimos años. También se ha he-
cho más complejo su papel estrictamente político, adquiriendo las
relaciones con la Unión Europea gran significación en especial en
algunos departamentos.
Presidencia y gobierno 91

Tabla 7. Las tareas de los ministros en los gabinetes europeos

Política pública Política Ejecutiva Relaciones

públicas
Establecimiento de la Promoción de la Gestión departa- Supervisión de las
agenda posición del departa- mental relaciones del de-
mento en el gabinete partamento con:
Iniciación de la políti- Parlamento Decisor ejecutivo Grupos de interés
ca pública
Selección de la políti- Unión Europea Público
ca pública
Legitimación de la po- Partido Medios de comuni-
lítica pública cación
Fuente: Marsh, Richards y Smith 2000: 306.

LOS ASESORES DEL GOBIERNO

En esta sección se analiza la capacidad analítica del gobierno para

poder adoptar decisiones. Se definen los conceptos de capacidad
analítica y de asesoramiento y se examinan algunas de las fuentes
de asesoramiento. Especialmente se presta atención a los asesores
gubernamentales que trabajan directamente para el primer ministro
y los ministros.

Capacidad analítica y de asesoramiento

El gobierno requiere de capacidad analítica y de asesoramiento pa-

ra poner en marcha sus políticas y saber identificar adecuadamente
las necesidades y las demandas de la población así como pronos-
ticar problemas de sostenibilidad de futuro en el ámbito social,
económico y medio ambiental. Tradicionalmente, esta capacidad
analítica y de asesoramiento era provista por los funcionarios de
los departamentos ministeriales, pero paulatinamente estas funcio-
nes han ido cambiando en los sistemas administrativos contempo-
ráneos (véase Parrado 2013).
92 José A. Olmeda

Capacidad analítica es la generación de conocimiento a ser em-

pleado en una política pública determinada (MacRae 1991; Leeuw,
1991). Esta capacidad analítica se refiere a los resultados de la inves-
tigación que el gobierno produce o a los que accede (de otras orga-
nizaciones e instituciones de investigación no gubernamentales) para
comprender, pronosticar y anticipar la opinión pública y los impactos
de las políticas. La capacidad analítica del gobierno constituye el re-
quisito de todo proceso de adopción de decisiones que se base en la
evidencia (Howlett 2009: 161) y no en la intuición.
Algunos autores (Tiernan 2011, Lindquist 2011) distinguen la ca-
pacidad analítica del asesoramiento político. Para ellos, la capacidad
analítica se centra en el medio y el largo plazo en la fase del estableci-
miento de la agenda política, mientras que el asesoramiento político
se refiere a la provisión de análisis e información para el corto, medio
y largo plazo de todas las fases del proceso político incluyendo la
implantación de las políticas y la prestación de servicios públicos. El
asesoramiento político, por tanto, incluye la capacidad analítica, la
coordinación de información y el consejo de varias fuentes (guber-
namentales y no gubernamentales) así como la necesidad de que el
asesor rinda cuentas ante el decisor (Lindquist 2011). No obstante, en
la realidad es difícil hacer una clara distinción entre asesores y analis-
tas, por lo que se emplearán de forma intercambiables en esta sección.
La autonomía-independencia de los asesores es relevante,
porque si no existe independencia para llevar a cabo el análisis
y el asesoramiento y para exponerlo al decisor, el asesor tendrá
dificultades en “decir la verdad al poder” (speaking the truth to
power), según el famoso libro de Wildavsky (1987). Por tanto,
una buena capacidad analítica requiere de cierta independencia
del gobierno. Al mismo tiempo, el gobierno, a veces, sospecha
de la independencia de los funcionarios, cuando éstos aseso-
ran a los nuevos ocupantes de los cargos ministeriales, pues
piensan que pueden tener aún lealtad al ejecutivo político de
la legislatura anterior, especialmente si un partido político ha
permanecido durante tiempo en el poder. La Tabla 8 ofrece una
distribución de los analistas/ asesores políticos en función de
dos dimensiones: grado de autonomía del ejecutivo político y si
el tipo de actor es gubernamental o no-gubernamental.
Presidencia y gobierno 93

Tabla 8. Clasificación de los asesores políticos

Autonomía del poder político

Tipo de actor Baja Alta

Gubernamental Asesores políticos del pri- – Altos funcionarios

mer ministro y de los mi- – Grupos de trabajo interministe-
nistros riales

No gubernamental – Consultores (individua- – Think tanks (especialmente del

les o empresas) partido de la oposición o finan-
– Think tanks (institutos ciados con recursos totalmente
de investigación, cu- independientes del gobierno).
ya autonomía es baja – Sindicatos
cuando están financia- – Medios de comunicación
dos parcial o totalmente – Universidades
por el gobierno o por el – Centros de investigación
partido político que apo-
ya al gobierno)

Fuente: Parrado 2013

Según Howlett (2009), una buena asesoría debería combinar in-

formación procedente de varias fuentes: de funcionarios, de una
unidad especializada de asesores así como de una tercera opinión,
externa a la Administración. Estos tres grupos ofrecen una combi-
nación óptima de asesoría y análisis gubernamental y no guberna-
mental así como cierto grado de autonomía del ejecutivo político.
En general, la tendencia de los sistemas consiste en que las fuentes
de asesoría y de análisis se han diversificado; en algunos sistemas
se ha reemplazado o incluso complementado el trabajo desempe-
ñado por los funcionarios (Stone 1996; Bakvis 1997, 2000).
La presencia del asesoramiento externo se ha incrementado
considerablemente en las décadas recientes. Por un lado, se cree
que el número de empresas consultoras así como los contratos con
estas empresas ha aumentado considerablemente. Esto no se pue-
de afirmar con datos para todos los países, pero en algunos se ha
comprobado empíricamente y se piensa que esta evolución simple-
mente refleja una tendencia general. Los estudios de Perl y White
(2002) y de Howlett y How (2013) en Canadá muestran que los
contratos de consultoría han experimentado un crecimiento ince-
94 José A. Olmeda

sante. Por ejemplo, entre 2007 y 2011, se muestra que un 5 por

ciento de las empresas consultoras controlaba el 80 por ciento de
los fondos federales canadienses destinados a consultoría, lo que
provoca cierta preocupación por el impacto que puede tener la
concentración de los contratos en las políticas públicas. Otra pre-
ocupación que ha surgido en el sistema es que algunas compañías
han recibido contratos plurianuales, lo que reduce el número de
licitantes y esto disminuye a su vez la capacidad del gobierno de
obtener los beneficios de la competencia (Kim y Brown 2012).
Los think tanks (institutos de investigación) también han pro-
liferado en el mundo, aunque sigue siendo Estados Unidos el país
que cuenta con más think tanks (1815) según la última encuesta
de Gann (2010). La diferencia entre este país y los que le siguen en
la lista con más think tanks es considerable: China (428), Reino
Unido (285), India (261), Alemania (190). Abelson (2002) ofrece
varias razones de esta primacía: en los Estados Unidos, los parti-
dos políticos son débiles y no siempre se alinean con la perspectiva
del ejecutivo o de los legisladores; el poder no está concentrado
en el ejecutivo, como en los regímenes parlamentarios, sino que
se distribuye entre el ejecutivo y el legislativo, por lo que existen
varias avenidas para hacer llegar el análisis y el asesoramiento. Fi-
nalmente, existen vasos comunicantes entre la función pública y la
comunidad de investigación, pues muchos funcionarios terminan
ocupando puestos en los think tanks.
Es difícil hacer una valoración de cuál es la capacidad analítica
y de asesoramiento de la que disponen las democracias parlamen-
tarias, pues es incluso difícil determinar qué parte del presupuesto
se destina a esta actividad o cuantos puestos del sector público es-
tán destinados a asesores y analistas. No obstante, existen estudios
cualitativos de expertos de algunos países que arrojan cierta luz
al respecto. Varios autores mantienen que la capacidad analítica
del gobierno canadiense es baja y afecta a la calidad del proceso
de adopción de decisiones (Dobuzinskis et al, 2007; Colebatch y
Radin 2006). Algo similar se predica de Nueva Zelanda, donde se
dice que existe un desajuste entre la asesoría que se ofrece y las
prioridades ministeriales. En el Reino Unido, tanto los ministros
como los funcionarios manifestaban estar descontentos con la ase-
Presidencia y gobierno 95

soría disponible durante el período del gobierno laborista, a pesar

de que el Primer Ministro Tony Blair intentaba que se desarrolla-
ra un enfoque sistemático para basar las decisiones en evidencias
empíricas (Head 2009). Tiernan y Wanna (2006) también mani-
festaron un declive de la calidad del asesoramiento político en el
gobierno australiano.

Los asesores gubernamentales

De la abundante y reciente literatura sobre los asesores políticos

en el ejecutivo se va a tratar aquí con brevedad cuál es su papel en
el proceso de elaboración de políticas públicas, ya que como ma-
nifestación de la politización contemporánea de la función pública
se describe en otro capítulo. Los asesores ministeriales y del primer
ministro se han convertido en la tercera rama del poder ejecutivo
en las dos últimas décadas, desdibujando materialmente la rígida
separación entre política y administración. Se definen en general
como personal eventual que proviene, normalmente, del exterior
de la carrera funcionarial. Son nombrados discrecionalmente por
el ministro para el que trabajan. Su institucionalización supone
una clara desviación de la división estructural entre las autorida-
des partidistas electas y los funcionarios de carrera, neutrales fren-
te al partido en el poder.
La existencia de los asesores implica un apoyo necesario a pri-
meros ministros y ministros ante las múltiples demandas que tie-
nen que afrontar y que no se satisfacen por los funcionarios: agen-
da política internacional, presiones electorales, constante atención
de los medios de comunicación, seguridad, demandas crecientes
de coordinación y mejora de las políticas públicas internas. El
examen de la labor de estos asesores es importante pues se re-
laciona con las estructuras del gobierno, con la elaboración y la
implantación de las políticas públicas y la efectividad ministerial.
Normalmente, los asesores cubren las cuestiones vinculadas a los
asuntos políticos, sobre los que sería imposible o inapropiado que
un funcionario público proporcionara asesoramiento, dada la neu-
96 José A. Olmeda

tralidad en términos partidistas que debe regir la actuación de los

funcionarios.
Desde una perspectiva comparativa, interesa desterrar el este-
reotipo que atribuye a los asesores un papel único e indiferenciado
como encargados de imponer una perspectiva partidista sobre los
asuntos del ejecutivo. Más bien, los papeles de los asesores son
múltiples porque su impacto e influencia varían según los casos en
función del partido político, el asunto de política pública, la admi-
nistración nacional y el país.

Tabla 9. La configuración de los papeles de los asesores

Comunicación

Gestión Política

Formulación/Implantación de Asesoramiento Experto Partidario

las políticas públicas
Dirección Coordinador “Guardaespaldas”

Fuente: Connaughton 2010: 65.

Connaughton (2010) construye su tipología sobre las percepciones

de los papeles de los asesores sobre dos dimensiones: la formula-
ción e implantación de las políticas públicas donde el papel oscila
entre el asesoramiento y la dirección; y la comunicación, el papel
fluctúa entre la gestión y la política. De acuerdo con ello, el primer
tipo (experto) trabaja en solitario proporcionando asesoramiento
de ayuda, refutación o promoción sobre las políticas públicas de
un sector específico. El asesor partidario, como indica su denomi-
nación, es nombrado por su vinculación personal con el ministro u
otro alto cargo político, y son receptivos y están bien situados para
anticiparse a las demandas ministeriales. El coordinador está im-
plicado principalmente en la supervisión de programas, así como
en la relación con otros altos funcionarios o grupos interesados
con el fin de facilitar el cumplimiento de la agenda ministerial.
Por último, el guardaespaldas desempeña funciones de protección
de los ministros, protegiéndoles de posibles daños políticos o de
reputación.
Presidencia y gobierno 97

Desde una perspectiva comparada se puede apreciar que el

número de asesores del ejecutivo se encuentran en auge. Tradi-
cionalmente, países como Estados Unidos, Francia, Italia, Bél-
gica y España tienen un gran número de asesores. Una de las
mayores preocupaciones en estos sistemas (especialmente en
Francia y en Italia) es la interferencia de los asesores con la
gestión de los asuntos departamentales (OECD 2008). El ase-
soramiento ofrecido por este tipo de personal eventual es de
naturaleza política o partidista y cumplen funciones distintas
del personal de apoyo de los ministerios, que desarrollan ta-
reas de secretaría. Según un estudio de SIGMA (2007), hay tres
tipos de asesores políticos en relación con las funciones que
desempeñan y el contexto en el que operan. Primero, en algunos
sistemas (Canadá, Reino Unido y Países Bajos), los asesores po-
líticos trabajan conjuntamente con los funcionarios directivos,
desempeñando un papel de asesoría sin interferir con la forma
en que los directivos implementan las políticas encomendadas.
Segundo, los gabinetes ministeriales (Francia, Italia, Bélgica)
son mixtos con asesores externos y funcionarios que desempe-
ñan eventualmente esta tarea de asesoría. En algunos casos, los
asesores intentan implicarse en la implantación de las políticas
de los ministerios dando “órdenes” a los funcionarios de línea.
Finalmente, en países como España, los asesores políticos traba-
jan junto con los cargos políticos ejecutivos, pero sin funciones
de supervisión sobre otros funcionarios. En estos casos, muchos
de los miembros del gabinete tienen la condición previa de fun-
cionario. A diferencia de Francia, un puesto en el gabinete no
supone mayores perspectivas de carrera en el futuro. Incluso la
carrera del funcionario trabajando en el gabinete puede verse
afectada negativamente por su fuerte identificación con el par-
tido político del gobierno que lo nombró.
98 José A. Olmeda

RELACIONES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL

PARLAMENTO

El gobierno posee la autoridad ejecutiva mientras mantenga la

confianza del parlamento, pero éste puede retirársela individual o
colectivamente mediante un voto de no confianza. En consecuen-
cia, el ejecutivo depende de mantener el control de la mayoría par-
lamentaria.
Las relaciones imperantes entre parlamento y gobierno son
de carácter reactivo, no de dirección activa. Estas relaciones son
cruciales en cualquier democracia parlamentaria pero, al mismo
tiempo, son complejas y desconcertantes porque estos poderes se
superponen y se funden hasta cierto punto. Los gobiernos se for-
man sobre la base de los partidos presentes en el parlamento, es
decir, los partidos están representados en ambos ámbitos, por ello
se suele hablar de gobierno de partido. El funcionamiento real del
gobierno parlamentario presenta los rasgos siguientes:
– En la mayoría de los sistemas parlamentarios es el gobierno
quien tiene el derecho formal de presentar proyectos de ley.
– El control parlamentario se suele ejercer principalmente me-
diante comisiones más que en sesiones plenarias.
– La relación entre parlamento y gobierno es reactiva y no de
dirección activa del primero.
Pero interesa destacar también el ámbito institucional que cons-
triñe estas relaciones y que constituye su estructura formal, cuyas
dimensiones básicas se recogen en la Tabla 10 y definen el espacio
de maniobra del gobierno en relación al jefe del Estado y del mis-
mo parlamento (Woldendorp, Keman y Budge 2000: 50-58).
El voto de investidura y la moción de censura, o en ocasiones
el voto de confianza, son los indicadores principales de cómo lle-
ga a existir un gobierno y de cómo puede terminar. Si se requiere
constitucionalmente un voto de investidura, se impone una barre-
ra cuando no hay una mayoría suficiente en el parlamento. En al-
gunos casos, el jefe del Estado puede ignorar el resultado del voto,
pero esto no suele ocurrir en la práctica. Se requiera formalmente
o no, todos los gobiernos buscarán el apoyo parlamentario, en
Presidencia y gobierno 99

especial en los gobiernos de coalición, pues tiene un efecto directo

sobre su duración. La moción de censura, o el voto de confianza, es
quizá más importante para la vida del gobierno, pues éste debe di-
mitir en la mayoría de las democracias si la mayoría del parlamen-
to lo aprueba. Es una espada de doble filo pues el gobierno puede
solicitarlo. En Alemania, Bélgica y España la mayoría parlamenta-
ria no puede derribar al gobierno a no ser que otorgue la mayoría
a otro gobierno, es una moción de censura constructiva. Estas nor-
mas matizan el contraste tópico entre los parlamentos “débiles” en
los sistemas de gabinete frente a los parlamentos “fuertes” de los
sistemas parlamentarios. En teoría, estas reglas pueden levantar
y derribar gobiernos, instrumentos fuera del alcance del Congre-
so en los Estados Unidos. A continuación se describen diferentes
indicadores de las interrelaciones entre la jefatura del Estado, el
gobierno y el parlamento que definen sus respectivas capacidades
de influencia.
La primera medida (Parl⇒Gov) se refiere a los poderes del par-
lamento para crear o romper gobiernos. Se trata de una variable
crucial para entender la variación en la duración del gobierno des-
de una perspectiva comparada. La tabla 10 recoge si el parlamento
es una condición necesaria para instalar un gobierno y si es capaz
o no de acabar con él. La segunda medida (JefEst⇒Parl) se refiere
principalmente al poder independiente del jefe del Estado y su in-
fluencia directa sobre el gabinete en términos de su composición
y poderes ejecutivos. Cuanto mayor sea la puntuación, el sistema
parlamentario puede considerarse más semipresidencial. A su vez,
esto está condicionado por cuán independiente es el gobierno del
parlamento, de una parte, y cuán dependiente es del primer minis-
tro para gobernar, de otra (Gov⇒Parl).
Por último, la variable final (EqGovParl) es un intento de cons-
truir un índice compuesto de la fuerza relativa de los poderes eje-
cutivos y legislativos. Como se desprende de los datos, el equilibrio
está distribuido desigualmente a favor del gobierno en muchos
países (valores negativos; véase la explicación de las variables y
sus valores en la Tabla).
100 José A. Olmeda

Tabla 10. Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo

Voto de Moción Parl⇒Gov JefEst⇒Parl Gov⇒Parl EqGo-

investidura de vParl
Censura

Alemania 1 1* 2 0,5 1 0,5

Australia 0 1 1 0,5 1 -0,5

Bélgica 0** 1 1,5 0,5 1,5 -1

Canadá 0 1 1 0,5 1 -0,5

España 1 1* 2 0,5 1.5 0

Estados 0 0 0 1 0 -***
Unidos

Finlandia 0 0**** 0,5 0,5 1 -1

Francia 0** 0 0,5 1 1 -1,5

Italia 1 1 2 1 0,5 0,5

Nueva 0 0**** 0,5 0,5 1 -1

Zelanda

Países 0 -1 1 0,5 0,5 0

Bajos

Reino 0 1 1 0,5 1,5 -1

Unido

Suecia 1^ 1**** 2 0 2 0

Explicación de las variables y de sus valores:

Voto de investidura = se requiere un voto formal de investidura (1= Sí; 0=No).

Moción de censura = el Gobierno debe dimitir si pierde la moción de censura o voto de confianza
(1= la derrota implica necesariamente la dimisión del Gobierno o la disolución del Parlamento; No
se requiere o puede ignorarse por el gobierno).
Parl⇒Gov = extensión en la que el Parlamento domina al Gobierno. Es un índice acumulativo: (2 alta
dominación; 0 ninguna dominación).
– El voto de investidura es una condición necesaria para gobernar (1; 0).
– La moción de censura o el voto de confianza es una condición necesaria para seguir gober-
nando (1; 0).
JefEst⇒Parl = extensión en la que el Jefe del Estado puede influir sobre la composición
o la continuación del Gobierno. Indica el poder independiente del Jefe del Estado frente al
Parlamento. Es un índice acumulativo: (2 mucha influencia y 0 ninguna influencia).
– JefEst está implicado directamente en la formación del Gobierno (0,5).
– JefEst puede disolver el Parlamento (0,5).
Presidencia y gobierno 101

– JefEst tiene también poderes ejecutivos (1; 0).

Gov⇒Parl = extensión en la que el Gobierno domina al Parlamento. Es un índice acumula-
tivo:
– El Gobierno puede ignorar la derrota en voto de confianza o moción de censura (0,5).
– El Gobierno (o el primer ministro) puede disolver el Parlamento (1; 0). Si esta facultad se
comparte con el Jefe del Estado (0,5).
EqGovParl = extensión en la que los poderes del Ejecutivo y del Legislativo están más o menos
equilibrados. Es un índice acumulativo compuesto por las tres variables anteriores. Un valor
positivo indica un dominio del Parlamento sobre los poderes ejecutivos (incluido el Jefe del
Estado). Un valor negativo supone el dominio del Gobierno o del Jefe del Estado sobre el
Parlamento. Cuanto más cercana a 0 sea la puntuación más equilibrada será la relación entre
Gobierno y Parlamento. Las puntuaciones se obtienen de la fórmula siguiente:
(Parl⇒Gov)-[(JefEst⇒Parl)+(Gov⇒Parl)].
Notas
*
Sólo si es constructiva, esto es, sólo es válida si existe una mayoría alternativa en el
Parlamento que apoye a otro gobierno distinto al que estaba en el poder.
*
* El Jefe del Estado puede ignorar el voto de investidura.
*
** Las puntuaciones no reflejan la plena naturaleza de las relaciones entre el ejecutivo y el
Legislativo por tratarse de un sistema presidencial.
*
*** La moción se dirige contra el primer ministro pero tiene el mismo efecto.
^
Sólo afecta al primer ministro.
Fuente: Woldendorp, Keman y Budge 2000: 56-57.

En la actualidad, este control del parlamento es más aparen-

te que real porque el poder se ha concentrado en el ejecutivo. El
principal instrumento del poder del ejecutivo es su capacidad de
controlar la agenda parlamentaria, que determina las leyes que se
consideran y se aprueban. A su vez tiene a su disposición a la bu-
rocracia cuando elabora la legislación, mientras que los parlamen-
tarios sólo disponen de expertos de su partido o de un sindicato u
otro grupo de interés o unos asesores parlamentarios que en algu-
nos sistemas es muy reducido como para poder intervenir con fun-
damento en el proceso legislativo iniciado en el poder ejecutivo.
En los sistemas parlamentarios no hay organizaciones compa-
rables a las que posee el Congreso de los Estados Unidos (Cámara
de representantes y Senado): el Congressional Research Service,
encargado de asesorar en general a los congresistas, las comisiones
y al personal con conocimiento técnico y de manera no partidista;
la Congressional Budget Office, que hace lo mismo en materias
presupuestarias; y la Government Accountability Office, encarga-
da de revisar y controlar las actividades del ejecutivo mediante
102 José A. Olmeda

auditorías independientes, y de realizar investigaciones y evalua-

ciones de los programas y políticas federales.
En último lugar, el poder creciente de los medios de comunica-
ción ha tendido también a desplazar el poder desde el parlamento
hacia el ejecutivo. Es mucho más probable que un ministro aparez-
ca en televisión y sea capaz de conformar las percepciones del pú-
blico sobre un programa o una política concreta a que lo haga un
parlamentario raso. Aquellos ministros que son eficaces utilizando
los medios realzan sus carreras y refuerzan la posición del gobier-
no en su conjunto, pero la atención se centra en la personalidad, la
imagen, mucho más que en los complejos detalles de las políticas
públicas. Los parlamentarios carecen normalmente de esas opor-
tunidades y no pueden divulgar sus ideas con tanta facilidad.
Capítulo 4
Las estructuras organizativas

Salvador Parrado

INTRODUCCIÓN

E
ste capítulo se centra en la perspectiva organizativa de las
administraciones públicas. Los ministerios constituyen un
primer punto de referencia de las burocracias públicas del
poder ejecutivo. Junto a los ministerios han surgido organizacio-
nes con un grado variable de autonomía a lo largo de los dos últi-
mos siglos. El movimiento gerencialista de las tres últimas décadas
parece haber subrayado más este movimiento de fragmentación de
las grandes burocracias ministeriales en muchos países de nuestro
entorno. Hay varias razones que subyacen a la creación de los
entes autónomos.
• La adopción de un enfoque orientado hacia la obtención de
resultados. Aparte de poder vincular la obtención de resul-
tados a incentivos (mayor presupuesto para la organización
o complemento de productividad más alto para los emplea-
dos), este enfoque ha propiciado que algunas organizacio-
nes transversales se orienten a hacer un seguimiento de la
obtención de resultados. La búsqueda de resultados supone
un cambio de mentalidad respecto a la orientación hacia los
recursos o a cumplir con la legislación. Para ello es bueno
tener organizaciones que exclusivamente presten servicios,
cuyos resultados son más fáciles de controlar.
• La separación entre la provisión y la prestación del servi-
cio público. Unas organizaciones diseñan el servicio público,
mientras que otras organizaciones (públicas o privadas) lo
prestan. De esta forma se dividen las tareas y las responsa-
bilidades. Se supone que así aumenta la flexibilidad de las
104 Salvador Parrado

unidades prestadoras, que no se tienen que someter a las

rigideces de las burocracias ministeriales.
• Mayor flexibilidad en la gestión de los recursos presupuesta-
rios y humanos, con lo que los gestores tienen más autono-
mía organizativa para adecuar los recursos a la consecución
de los resultados propuestos.
• Consulta a usuarios para mejorar el diseño del servicio pú-
blico, ocasionando a veces cambios organizativos que supo-
nen una mayor cercanía de la organización a estos usuarios.
De nuevo, los entes semiautónomos pueden prestarse mejor
a esta evolución.
• Fomento de la elección del usuario (escuela, universidad,
hospital ), lo que ha propiciado la competencia entre organi-
zaciones públicas y privadas.
• La introducción de mecanismos de mercado para abaratar
los servicios públicos. Esto ha supuesto otorgar contratos a
empresas privadas frente a las burocracias tradicionales que
prestaban los servicios.
Este capítulo da cuenta de estas dimensiones y se centra especial-
mente en los problemas organizativos derivados de la distribución
horizontal y vertical del poder (y su posible coordinación) así como
la creación de agencias y entes semi-autónomos y las consecuencias
organizativas derivadas de la orientación hacia el usuario.

LA DISTRIBUCIÓN HORIZONTAL DEL PODER

Las Administraciones públicas se encuentran diferenciadas horizon-

talmente según la misión encomendada. Dado que la diferenciación
supone fragmentación de la acción gubernamental y potenciales in-
coherencias/discrepancias de programas públicos administrados por
distintos ministerios o direcciones generales, se precisa de una acción
coordinadora horizontal, tal como se presenta más abajo. La coordi-
nación se puede asegurar de forma organizativa o mediante procesos
y protocolos que comuniquen las partes separadas.
Las estructuras organizativas 105

Para Peters (2010), quien recoge la clasificación clásica de Gulick,

existen varios criterios para estructurar las organizaciones horizon-
talmente: el área geográfica, la función encomendada, las clientelas
específicas a las que se atienden o los procesos que se gestionan.
En la especialización por área geográfica hay que distinguir dos
extremos del continuum. En un extremo, los Estados unitarios
tienden a cubrir todo el espacio geográfico prestando los servicios
a la población desde el centro. En el otro extremo se encuentran
los Estados cuyas competencias se distribuyen entre los niveles te-
rritoriales de gobierno. Cualquier distribución territorial del poder
tiene consecuencias en la organización central del gobierno para
poder atender a los ciudadanos en el territorio.
La prestación de servicios en el territorio de los Estados uni-
tarios requiere normalmente de delegaciones periféricas minis-
teriales para poder llegar adecuadamente a los ciudadanos. Esta
implantación territorial se suele complementar en algunos países
con un sistema prefectoral. Este sistema está conformado por un
conjunto de agentes del gobierno central que desempeñan varias
funciones como velar por la seguridad ciudadana del territorio ba-
jo su competencia; asegurarse de la buena marcha de los comicios
electorales y coordinar las políticas y los servicios ministeriales en
la parte del territorio bajo su responsabilidad (provincia, depar-
tamento, condado, región, comunidad autónoma o similar). Las
funciones del prefecto o asimilado pueden variar entre los países
en los que está implantado como Francia, Italia, Turquía, España
(delegados y subdelegados del gobierno) y Noruega por mencionar
algunos ejemplos. Uno de los mayores obstáculos de los prefectos
o asimilados para coordinar los servicios ministeriales periféricos
es que los ministros son muy celosos de sus competencias como
para ponerlas bajo la supervisión de un agente local (el prefecto o
asimilado), que depende jerárquicamente de un ministerio trans-
versal (interior, presidencia o similar).
La especialización por proceso implica la distinción entre los
procesos transversales a todas las Administraciones públicas (pre-
supuesto, compras públicas, contratación de empleados públicos,
el asesoramiento al ejecutivo político o las relaciones interguber-
namentales) y los servicios prestados por las organizaciones de lí-
106 Salvador Parrado

nea, aquéllas que prestan servicios directamente a los ciudadanos

como los servicios sociales o la sanidad, por ejemplo. No todos
los procesos dan lugar a una única agencia o ministerio, aunque
es normal encontrar un ministerio de Hacienda o de la Función
Pública para los procesos mencionados. En tiempos recientes se
ha producido un interés en los países de la OCDE (Austria, Ca-
nadá, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Noruega y Suecia)
por aglutinar los servicios comunes (contabilidad, nómina, mante-
nimiento de edificios, reprografía, compras de bienes y servicios de
las empresas privadas ) bajo una única organización denominada
central de servicios con el objetivo de ahorrar costes, estandarizar
los procedimientos empleados, mejorar las perspectivas de carrera
profesional de quienes desempeñan estos servicios e influir el merca-
do privado de bienes y servicios que se venden a la Administración.
Las centrales de servicios compartidos se definen como unida-
des del gobierno que prestan servicios de apoyo a más de un mi-
nisterio (incluyendo sus agencias) o más de un sector (gobierno
central, unidades gestoras de la seguridad social, gobiernos territo-
riales) (OECD 2012). Diversas tareas se prestan en las centrales de
servicio: recursos financieros (servicios de contabilidad y de pago),
recursos humanos (pago de salarios y de pensiones, contratacio-
nes de personal, capacitación y formación de empleados públicos,
evaluación del desempeño, planificación de la carrera profesional
del empleado público, y la gestión de los directivos de la función
pública), las tecnologías de la información y las comunicaciones
(el desarrollo conceptual del gobierno electrónico, gestión de la in-
tranet, la gestión del portal gubernamental), la gestión de edificios
y de las instalaciones (compra y alquiler), servicios de comedor,
la seguridad de edificios, automóviles oficiales, la limpieza, la im-
presión y los servicios telefónicos) y, finalmente, compras y adqui-
siciones de todo tipo de bienes y servicios. Por tanto, existe una
tendencia a liberar a las organizaciones de línea de sus actividades
más procedimentales para que organizaciones especializadas (que
pueden ser privadas en algunos países) se encarguen de ellas.
La organización por clientelas de las Administraciones públicas
supone crear organizaciones cuyo objetivo principal es un grupo
de ciudadanos con características particulares (agricultores, vete-
Las estructuras organizativas 107

ranos de guerra, jóvenes, personas de la tercera edad, indígenas de

un territorio). De esta forma se pueden cumplir dos propósitos, en
principio, opuestos: canalizar las demandas de grupos específicos
de ciudadanos, cuya influencia en los resultados electorales puede
ser relevante y ofrecer más influencia a actores con menos acceso a
los procesos decisorios gubernamentales.
En la organización por clientelas existen dos disfuncionalida-
des: la dificultad de identificar una organización específica con un
grupo concreto de actores y los servicios más adecuados y la “cap-
tura” de la organización por una clientela determinada. Por una
parte, la identificación de los pescadores o los agricultores puede
ser bastante obvia para crear un ministerio de agricultura y pesca.
Sin embargo, si hay tres direcciones generales vinculadas respecti-
vamente a los jóvenes, los inmigrantes y la mujer, ¿cuál de ellas se
encargaría de atender las necesidades de una joven inmigrante si
esa función pudiera ser desempeñada por cada una de las organi-
zaciones? Por tanto, la identificación del grupo objeto del servicio
con los servicios prestados por una organización no es siempre
clara. Por otra parte, existe el riesgo de que determinadas organi-
zaciones sean capturadas por clientelas particulares. En algunos
países, los guardas forestales tienen que rotar de área geográfi-
ca porque se pueden ver “capturados” por las empresas locales, a
quienes deben vigilar en su utilización de los bosques.
Finalmente, en otros casos, la organización administrativa se
establece a partir de las funciones que se asignan a un departa-
mento ministerial o a una dirección general. Por ejemplo, vivien-
da, agricultura o ciencia y tecnología son rúbricas que permiten
vislumbrar el propósito que se asigna a una organización deter-
minada. Esta forma de establecer la organización también puede
solaparse con la organización por clientela. Por ejemplo, ¿hasta
qué punto se puede diferenciar la actividad de fomento de la agri-
cultura en un área geográfica determinada de la protección de los
agricultores, por ejemplo?
Todas las lógicas enunciadas están presentes en la organización
ministerial de los países occidentales. De todo lo planteado, la or-
ganización por procesos parece ser la dimensión más clara porque
ayuda a diferenciar el apoyo de la parte sustantiva del servicio, no
108 Salvador Parrado

sin reparos, dado que la parte sustantiva requiere a veces de servi-

cios ágiles de apoyo y la centralización de estos servicios puede res-
tar agilidad. Sin embargo, en el ámbito de los servicios sustantivos
(salud, agricultura, vivienda, juventud ) es difícil identificar una ló-
gica apropiada. Hoy en día es común que muchos asuntos crucen
las fronteras organizativas, independientemente del tipo de lógica
que se haya seguido. Por ello, lo importante es determinar cómo se
aborda la transversalidad de las políticas (véase más abajo).

LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER

Según Bezes et al. (2010), la especialización vertical organizativa se

refiere a la diferenciación existente entre el lugar donde se localiza
la autoridad política y el lugar de la prestación del servicio. La es-
pecialización vertical hace referencia al concepto de jerarquía por-
que suele existir una gradación en la asunción de responsabilida-
des. Esta especialización vertical se puede entender de dos formas.
Por un lado, existe una clara cadena jerárquica de dependencia en
unos casos como la existente entre ministerio, secretarías de Esta-
do y direcciones generales. Estos órganos están diferenciados jerár-
quicamente y no pueden adoptar decisiones autónomamente sin el
respaldo del superior último de quienes dependen. Por otro lado, se
encuentran los entes semi-autónomos, que puede tener una relación
jerárquica con los ministerios, pero también cierta flexibilidad sobre
cómo prestar los servicios públicos de la mejor manera.

Tipología de entes públicos

Dado que los nombres no ayudan a identificar el grado de autono-

mía que tiene un ente determinado, se debe acudir a definiciones más
genéricas que definan esta autonomía. De esta forma se está en condi-
ciones de saber si una agencia británica, una sueca y una española tie-
nen el mismo grado de autonomía. La tipología de Van Thiel (2012)
permite clasificar a las organizaciones públicas (véase la Tabla 11).
Las estructuras organizativas 109

Tabla 11. Tipología de entes según su nivel de autonomía

Categoría 0 La categoría 0 está constituida por los ministerios, las secretarías de

Estado y las direcciones generales. Existe un continuum jerárquico
entre ellos.

Categoría 1 La categoría 1 está formada por organizaciones, entes y unidades se-

mi-autónomas sin independencia legal del ministerio, pero con cierta
autonomía de gestión. En esta categoría se incluyen las agencias eje-
cutivas del Reino Unido, Australia, Irlanda, Bélgica o los Países Bajos.
Según Pollitt et al. (2004). Estos entes semi-autónomos poseen las
siguientes características: a) Hay una desagregación estructural entre
las funciones desempeñadas por el ministerio y por el ente semi-
autónomo. La desagregación es consecuencia de realizar una tarea
específica como gestión de prisiones, servicios de meteorología o
investigaciones científicas); b) Existe pautas contractuales entre el
ministerio y el ente semi-autónomo con el establecimiento de unos
resultados a obtener, unos indicadores para medir esos objetivos, un
seguimiento por parte del ministerio y una obligación de informar por
parte del ente semi-autónomo; c) Se produce una cierta relajación
del control por parte del ministerio sobre la gestión financiera, de
personal y de otros recursos.

Categoría 2 Esta categoría se corresponde con organizaciones legalmente inde-

pendientes y con autonomía de gestión como, por ejemplo, los or-
ganismos autónomos y las agencias estatales de España, los entes
públicos no departamentales del Reino Unido y los entes estatutarios
de Irlanda y Australia.

Categoría 3 La categoría está constituida por entidades que se rigen por el dere-
cho privado, siempre que el gobierno tenga la propiedad mayoritaria
de la organización. En esta categoría se incluyen las corporaciones
estatales o las fundaciones públicas.

Categoría 4 Esta categoría se refiere a la ejecución de las tareas del gobierno

por parte de entes subnacionales como los estados, las comunidades
autónomas, los cantones, los condados, las comarcas, las provincias
y los municipios.

Categoría 5 La categoría 5 responde a otros entes que no han sido mencionados

arriba pero que se financian a través de fondos públicos. Por ejemplo,
la ejecución de funciones públicas por empresas privadas que no
están controladas mayoritariamente por el gobierno.

Fuente: Van Thiel, 2012.

Van Thiel (2012) muestra que el número de entes autónomos de

las categorías 1 y 2 creció entre la década de los años cincuenta
110 Salvador Parrado

y ochenta del siglo pasado, pero el mayor incremento se produjo

en los años noventa. En muchos casos, estos entes resultaron de
la transformación del estatuto jurídico de una dirección general
o de la fusión de varios entes. Los entes estatutarios (categoría 2)
eran más populares que las agencias ejecutivas sin independencia
legal (categoría 1) hasta la década de los años noventa. Posterior-
mente, el número de agencias ejecutivas ha aumentado más que el
de entes estatutarios debido fundamentalmente a dos razones: las
consecuencias de la filosofía gerencialista que pretende dividir la
provisión (ministerios) de la prestación de los servicios (agencias
ejecutivas) y los problemas derivados de la rendición de cuentas de
las organizaciones de la categoría 2.
El tipo de organización puede depender de los servicios que se
prestan según Van Thiel (2012). Por ejemplo, las funciones rela-
cionadas con la seguridad ciudadana como la policía, prisiones y
servicios secretos son preferentemente desempeñadas por unidades
gubernamentales (direcciones generales, secretarías de Estado - ca-
tegoría 0) y algo menos por agencias ejecutivas (categoría 1). Los
registros (civiles, de la propiedad y similares) se ubican también en
agencias ejecutivas o unidades gubernamentales. Las tareas vincu-
ladas a entes de la categoría 2 (con autonomía legal y de gestión)
son fundamentalmente las de meteorología (en 19 de los 21 países
europeos encuestados), institutos de estadísticas (17 países), insti-
tutos de empleo (16 países), administración de impuestos (14 paí-
ses), inmigración (13 países) y museos (12 países). Casi todos los
países, salvo algunas excepciones, han privatizado la gestión de las
redes de ferrocarriles, los aeropuertos nacionales y las compañías
públicas de radio y televisión.

Las corporaciones estatales

Desde 1980, muchos países de la OCDE cambiaron la naturaleza

de las empresas públicas, convirtiéndolas en corporaciones: entes
autónomos de propiedad estatal y con una estructura muy similar
a las empresas privadas. Dado que las compañías cotizantes en
bolsa parecen haber constituido el modelo de estas organizaciones,
Las estructuras organizativas 111

se las ha denominado corporaciones y el proceso de conversión,

corporatización (Spicer y Powell 1996, p. 1).
Las corporaciones públicas tienen dos características esenciales.
Por un lado, son públicas, dado que son completa o parcialmente
propiedad del Estado. Por otro lado, su actividad es básicamente
comercial, es decir, producen bienes y servicios, por los que pueden
obtener una prestación monetaria. Hay agencias estatales españo-
las que realizan una actividad comercial, pero no tienen el estatuto
jurídico de corporaciones. La actividad comercial no siempre lleva
implicada la maximización de beneficios, aunque naturalmente sea
uno de los elementos definidores de esta actividad. Adicionalmen-
te, estas corporaciones pueden desempeñar fines más políticos al
promocionar o defender intereses nacionales como puede ser la
promoción de la cultura, el cuidado del medio ambiente o la pues-
ta a disposición del gobierno de información estratégica.
La creación de corporaciones de los países de la OCDE ha es-
tado más bien vinculada al logro de una mayor eficiencia en la
gestión del sector público. Al mismo tiempo se ha perdido cierto
control político sobre ellas en algunos países, como muestra Zuna
(2001) en su estudio sobre las corporaciones de Noruega y Nueva
Zelanda. En Nueva Zelanda, por ejemplo, se acusó al gobierno
de haber relajado el control político en áreas comerciales sensi-
bles, no sólo debido a nuevas pautas de control sino también a la
percepción de que los cargos de designación política no deberían
ejercer mucho control en este tipo de actividades. En Noruega, en
cambio, el control político no se ha debilitado tanto porque mu-
chas corporaciones mantienen actividades comerciales junto con
funciones vinculadas a la protección de intereses nacionales.

Las agencias ejecutivas y su nivel de autonomía

La teoría de la delegación y la teoría de la elección de la estructura

organizativa (Moe 1989; 1995) ayudan a entender el debate que,
especialmente en los Estados Unidos, está en la base de la creación
de agencias ejecutivas. Según estas teorías, los políticos, los buró-
cratas y los grupos de presión tienen interés en cuestiones organi-
112 Salvador Parrado

zativas, porque la organización ayuda a distribuir y canalizar el

poder ejercido. Cada grupo tiene diferentes preferencias respecto
a la cantidad de autonomía que una agencia debería tener y cuál
es el grado de control que el ministerio debería ejercer sobre ellas.
Según esta teoría, la autonomía y el diseño de las agencias resul-
ta de dos dimensiones distintas (Yesilkagit 2004): la incertidumbre
política y el compromiso político. La incertidumbre política pro-
picia que los grupos de presión no tengan garantizado un acceso
permanente al poder. La base técnica de esta incertidumbre estriba
en que los temas evolucionan a lo largo del tiempo y no es posi-
ble tener un control absoluto de la agenda política debido a esta
evolución. En estas circunstancias, los grupos de interés intentarán
favorecer un diseño organizativo que les permita influir en las de-
cisiones de los burócratas, incluso aunque ese diseño organizativo
suponga ciertas restricciones a sus aspiraciones. El compromiso
político se refiere a que los grupos de interés tienen que negociar
con otros grupos (con ideas y valores opuestos) el diseño de las
agencias y su autonomía.
Los entes autónomos que se crean con estas teorías se denomi-
nan “agencia”. El término agencia, se emplea predominantemente
en los países anglosajones (Reino Unido, Estados Unidos, Austra-
lia y Nueva Zelanda) además de algunos ejemplos en los Países
Bajos y en España. En el resto de los países, el nombre empleado es
mucho más idiosincrático como entes de derecho público (öffent-
lich-rechtliche Anstalten) en Suiza, establecimientos públicos (éta-
blissements publics) en Francia, organismos autónomos en España
u otras etiquetas.
Con la creación de agencias, se intentaba aumentar el nivel de
desagregación (o especialización vertical) de los departamentos
ministeriales y adoptar técnicas de gestión de las empresas priva-
das. Según la lógica gerencialista, la especialización vertical y la
consecuente creación de pequeñas unidades mejorarían el rendi-
miento del sector público porque se alejaría la interferencia de los
políticos en los asuntos cotidianos de las agencias. Adicionalmen-
te, en estas unidades más pequeñas y flexibles se podrían adoptar
técnicas gerenciales de las empresas privadas que permitan a las
agencias aumentar la eficiencia y centrarse más en los usuarios. Fi-
Las estructuras organizativas 113

nalmente, la creación de agencias permitiría a los políticos concen-

trarse en la estrategia y la planificación política. La mayor libertad
de gestión de la agencia sería contrarrestada con un mayor control
ministerial a través de un contrato de gestión.
La evaluación de las aportaciones de las agencias muestra
que los objetivos señalados no se han conseguido siempre. Las
agencias de determinados países, especialmente menos desarro-
llados, también han generado problemas como el aumento del
clientelismo (nombrando a “amigos” o “familiares” al frente
de estas organizaciones), de la corrupción o incremento de los
privilegios de quienes trabajan en ellas (Pollitt et al. 2004). Sin
llegar al extremo de la corrupción, otros aspectos no han satis-
fecho las expectativas generadas por el proceso de creación de
agencias (Moynihan 2006).
• Muchas agencias tienen múltiples fines, y no uno como se
esperaba según la teoría.
• Las agencias no siempre han supuesto una clara separación
entre el diseño de las políticas y su implantación. En muchas
ocasiones, las agencias también participan del proceso deci-
sorio o las autoridades ministeriales interfieren en la presta-
ción de los servicios.
• La proliferación de agencias puede obstaculizar la coordina-
ción de la acción gubernamental porque el consejo de minis-
tros no puede coordinar las actividades de las agencias.
• Los contratos de gestión y la información sobre el rendi-
miento de las agencias no siempre son utilizados para orien-
tar su gestión. Constituyen un requisito formal sin impacto
real en la gestión.
• No existe información empírica que respalde la idea de que
se ahorra dinero con las agencias, que se aumenta el rendi-
miento de la Administración o que se reduce su tamaño.
• Finalmente, la proliferación de agencias ha debilitado la ca-
pacidad de los ministerios de supervisar su actividad, dado
que existe asimetría de acceso a la información y la capaci-
dad de la agencia para controlar este recurso es mayor que
la del ministerio.
114 Salvador Parrado

La ejecución de las tareas de la Administración a través de entes

relativamente autónomos, sin embargo, no es un fenómeno nuevo.
Muchas agencias tienen varias décadas o incluso algún siglo de
vida, como ocurre en los países escandinavos. El fenómeno de la
proliferación de los entes autónomos y, más en concreto, de las
agencias ejecutivas (tipo 1) se ha producido en décadas recientes
como consecuencia de la implantación de la Nueva Gestión Pú-
blica para diferenciar las tareas de diseño y de las de implementa-
ción (prestación) de las políticas o servicios. El aspecto clave de las
agencias es su grado de autonomía.
Según Verhoest et al. (2004), hay dos nociones distintas de au-
tonomía de una agencia: autonomía de decisión y autonomía de
gestión. Por un lado, la autonomía decisión se refiere a la capaci-
dad de la agencia para adoptar decisiones respecto al contenido
de las políticas que implanta y de los servicios que presta. En una
burocracia clásica, una agencia puede estar dirigida por uno o va-
rios ministerios. Los directivos de la agencia reciben normalmente
instrucciones y disposiciones normativas de esos superiores jerár-
quicos sobre cómo actuar en situaciones determinadas. En caso de
que los responsables de la agencia deseen desarrollar una iniciativa
sobre la prestación del servicio requieren de la aprobación explícita
de sus superiores. Esto se conoce como el control ex ante ejercido
por el superior jerárquico. La autonomía de la agencia, por tanto,
supone relajar los controles ex ante y dejar a la agencia desarrollar
la iniciativa sobre cómo prestar los servicios. Esta autonomía se
refiere a la libertad de elegir los procedimientos para producir los
bienes y los servicios encomendados a la agencia, la elección de los
instrumentos de gestión necesarios para prestar estos servicios así
como la cantidad y la calidad de los servicios prestados.
Por otro lado, la autonomía también depende de la capacidad
de la agencia para gestionar sus recursos para ejecutar esas políti-
cas y servicios. Hay al menos tres formas de entender esta autono-
mía de gestión (Verhoest et al. 2004).
A) La autonomía estructural es la capacidad de la agencia de
protegerse contra la influencia del ministerio con el que se
relaciona en el nombramiento de su presidente. La auto-
nomía es menor si lo nombra el ministro y mucho mayor
Las estructuras organizativas 115

cuando la designación es realizada por una comisión parla-

mentaria con intervención de miembros de los partidos de la
oposición. Por ejemplo, el sistema para nombrar la dirección
y el consejo de Radio Televisión Española deja bastante au-
tonomía a la entidad en teoría.
B) La autonomía financiera se refiere a la capacidad que tiene la
agencia para generar recursos propios: hay menor autono-
mía si la financiación depende enteramente de los presupues-
tos públicos y mayor autonomía (también más riesgo) si se
pueden generar recursos propios a través de sus actividades
comerciales, como la agencia estatal de meteorología o el
Boletín Oficial del Estado.
C) La autonomía legal se vincula a la facilidad del gobierno de
cambiar la capacidad de decisión de una agencia. Por ejem-
plo, el Banco de España tiene considerable independencia
del gobierno para adoptar determinadas decisiones, gracias
entre otras cuestiones a un diseño legal que no hace fácil que
se cambien sus competencias.
El control sobre la fragmentación derivada de la creación de
agencias se impone a través de diversos mecanismos: fusión de
agencias, recentralización de las agencias mediante su incorpora-
ción al ministerio, establecimiento de una regulación más estricta,
la supervisión jerárquica (mediante mecanismos de tutela) y utili-
zando contratos de gestión.
En general, los ministerios con los que se relacionan principal-
mente una agencia tienen dos instrumentos genéricos de control:
control ex ante y control ex post. Como se ha mencionado, el con-
trol ex ante se refiere a la capacidad del ministerio(s) parental(es)
para formular reglas y estándares de prestación de servicio que di-
rigen la actuación de la agencia en una dirección determinada para
obtener unos resultados específicos. El control se puede efectuar
bien mediante el examen del ajuste de la conducta de la agencia a
las reglas prescritas bien mediante la adopción de estas decisiones
por parte de los directivos ministeriales. El control ex post se re-
fiere al control del grado de consecución de las metas de la agencia y
en qué medida se necesitan medidas correctoras en caso de que esas
metas no se hayan alcanzado. Esto supone, naturalmente, que se esta-
116 Salvador Parrado

blecen esas metas antes del período objeto de análisis. En el ejercicio

de control se establece un sistema de incentivos (sanciones y premios)
en caso de que las metas se (in)cumplan. Una vez expuesto el grado
posible de autonomía de las agencias, se expone a continuación cómo
se han expandido estas agencias en perspectiva comparada.

LA PROLIFERACIÓN DE AGENCIAS EN
PERSPECTIVA COMPARADA

En el año 2012 concluyó un proyecto de investigación con algunos

resultados preliminares sobre la difusión de las agencias en varios
países de la Unión Europea. La investigación aún continúa en los
distintos países por los equipos de investigadores nacionales. En
una primera publicación de los resultados obtenidos (Verhoest et
al. 2012) es posible conocer algunas tendencias genéricas por fa-
milias de países. Estas familias de países se han agrupado según
las distintas tradiciones estatales predominantes (la tradición pru-
siana, la napoleónica, la escandinava, la de los países con régimen
comunista en el pasado reciente y la anglosajona).

Países anglosajones

En el Reino Unido y en Nueva Zelanda, la proliferación de las

agencias es consecuencia directa del movimiento de la Nueva
Gestión Pública (NGP) de la década de los años noventa y de las
presiones sobre el presupuesto público derivadas de la crisis eco-
nómica de finales de la década de los años setenta y ochenta, que
propició una reducción del sector público. Si se incluyen Australia,
Irlanda y los Estados Unidos, se tiene al grupo de países de la tradi-
ción anglosajona, unidos por la lengua pero separados por algunas
características institucionales: Estados Unidos tiene sistema pre-
sidencialista y es federal como Australia, mientras los demás son
sistemas parlamentarios unitarios. A pesar de las diferencias insti-
Las estructuras organizativas 117

tucionales, Halligan y James (2012) establecen algunas similitudes

de sus agencias ejecutivas, tal como se expone a continuación.
El Reino Unido y Nueva Zelanda son los países que experimen-
taron un crecimiento más radical y rápido del número de agen-
cias. En el Reino Unido aumentaron las agencias (ejecutivas) desde
mediados de la década de los noventa y se racionalizó su número
mediante fusiones a finales de la primera década de 2000. En Ir-
landa surgieron casi en el mismo periodo, pero abundaron las cor-
poraciones estatutarias, con independencia legal. En Australia, las
agencias ya existían antes de la NGP y el nuevo marco legal pro-
piciado por este movimiento no generó nuevas agencias. Existen
agencias bajo férreo control del gobierno y otras que funcionan a
modo de compañías independientes. En Estados Unidos, la NGP
no tuvo impacto considerable y el panorama de las agencias se
mantuvo igual de fragmentado que previamente. En Nueva Zelan-
da, la NGP afectó más bien a los departamentos (o equivalentes a
las direcciones generales) que se desagregaron de los ministerios y
a la independencia de las entidades de la corona.
En todos estos países, la creación de nuevas agencias se debe a
presiones presupuestarias, al deseo de reducir el tamaño del sector
público (incluso privatizando algunas agencias, lo que redujo su
número), y, en algunos casos, a reformas derivadas de las deman-
das de la Unión Europea (Irlanda creando agencias regulatorias).
En Estados Unidos, la proliferación de las agencias se ha debido
al activismo de algunos presidentes y del Congreso; mientras que
otros presidentes han intentado racionalizar su número.
En Nueva Zelanda, se ha mantenido el modelo estándar de
agencia aunque fue sometido a una revisión al apreciarse que estas
entidades habían adquirido demasiada autonomía para adoptar
e implantar decisiones. En el Reino Unido, la implantación de las
agencias puede ser considerada exitosa debido a su escala y soste-
nibilidad. Este modelo fue novedoso pues se hacía una evaluación
del rendimiento de las agencias y se separaba la decisión de la
implantación de las políticas. No obstante, debido a los incentivos
del sistema, las agencias se centraron en sus objetivos en vez de
promover una mayor coherencia programática entre las agencias.
De ahí, se vio la necesidad de establecer estrategias para mejorar
118 Salvador Parrado

la coherencia de todo el gobierno y, especialmente, de agencias que

operaban en el mismo ámbito (al igual que ocurrió en Australia).
En Irlanda, la proliferación de las agencias se debe al aumento
de las expectativas de los ciudadanos respecto a los servicios pú-
blicos así como al clima de crecimiento económico anterior a la
crisis reciente. En el sistema hay todavía problemas para encontrar
el equilibrio entre autonomía de las agencias y control por parte
de los ministerios. En Estados Unidos, la iniciativa de introducir
agencias basadas en un modelo de organización orientada al rendi-
miento (para operar como una empresa) falló porque el Congreso
no quería ceder control al ejecutivo, dado que el Congreso se en-
carga de aprobar directamente las asignaciones presupuestarias de
las agencias. Adicionalmente, el presidente ha limitado el control
de las agencias al nombrar a sus directores generales (Halligan y
James 2012).
En general, en todos los países se han elevado críticas respecto
al sistema de rendición de cuentas de las agencias, que sufre como
consecuencia de la fragmentación y del alejamiento del control mi-
nisterial en algunos casos.

Países escandinavos

Los países escandinavos (Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca)

ya tenían agencias mucho antes de que las inventaran los países
anglosajones. De acuerdo con Hansen et al. (2012), estos países
son sociedades homogéneas relativamente pequeñas y ricas, cuyo
principal objetivo es la consecución de la igualdad social y econó-
mica. Sus Estados de Bienestar están muy desarrollados y existe un
amplio nivel de transparencia en la gestión de los asuntos públicos,
pues no se acepta gran distancia entre el poder y los ciudadanos.
Además, todos estos países tienen tradición histórica de agencias
para prestar sus servicios públicos, aunque al mismo tiempo, estas
agencias han adquirido algunas de las características derivadas de
la doctrina de la NGP.
Existen diferencias en el modelo de agencias entre los países
escandinavos. Los países nórdicos del Este (Finlandia y Suecia)
Las estructuras organizativas 119

despliegan un modelo dual con fuertes agencias autónomas que

rinden cuentas al gobierno, y no a los ministros individuales. En
estos países, las agencias tienen cierta autonomía de gestión y una
identidad legal diferenciada basada en el derecho público. Los paí-
ses nórdicos del oeste (Dinamarca y Noruega) tienen un sistema
monista, con relaciones más estrechas con el ministerio paterno,
ante quien rinden cuentas. Estas agencias tienen cierta autonomía
de gestión, pero no poseen independencia legal.
Suecia es el que posee un mayor número de agencias (345),
mientras que Finlandia sólo tiene 134 (menor número). Norue-
ga (311) y Dinamarca (262) se ubican en una posición interme-
dia entre los dos países mencionados anteriormente. El proceso
fuerte de creación de agencias se produjo en las décadas pos-
teriores a la Segunda Guerra Mundial, al hilo de la expansión
del Estado del Bienestar, lo que generó una fragmentación del
sistema para poder enfrentarse a una demanda creciente de ser-
vicios. La NGP incrementó el uso de la gestión por resultados y
el control de estos objetivos en vez de emplear los tradicionales
mecanismos de control.

Países de tradición prusiana

Cuatro países han conformado la tradición administrativa pru-

siana: Alemania, Austria, Países Bajos y Suiza. Según Painter and
Peters (2010, p. 22), esta tradición se caracteriza por tener una
visión estatista fuerte de la gobernanza y por un cuerpo de dere-
cho público que gobierna todas las esferas administrativas. En esta
tradición se valora considerablemente la formación jurídica de los
funcionarios públicos y la existencia de pautas corporativas en los
procesos decisorios a través de los sindicatos, el empresariado y el
gobierno. En los Países Bajos, la formación jurídica y la cultura le-
galista han dado paso a una cultura más gerencialista, pluralista y
menos corporatista en los procesos decisorios (Pollitt y Bouckaert
2011).
Según Bach y Huber (2012), se puede decir que el número de
agencias ejecutivas (tipo 1) es superior a las organizaciones legal-
120 Salvador Parrado

mente independientes (tipo 2) en Austria (78 y 35 agencias de tipos

1 y 2 respectivamente), el número es muy similar en Suiza (25 y
18 agencias respectivamente) y bastante menor en Alemania (105
y 195 respectivamente) o en los Países Bajos (40 y 2993 respecti-
vamente). La diferencia tan considerable entre países respecto del
número de agencias (especialmente teniendo en cuenta el abultado
número de agencias en los Países Bajos) se debe a la forma de con-
tabilizar estas agencias y a la naturaleza de las mismas. Por ejem-
plo, dentro de la categoría de Entidades Legales con Tareas Esta-
tutarias (RWTs según el acrónimo del nombre en neerlandés) se
encuentran unas 2562 organizaciones que son escuelas o museos.
Las organizaciones del tipo 2 (legalmente independientes) se
basan en el derecho público en Austria, Alemania y Suiza. Esta for-
ma jurídica se suele emplear para tareas que requieren protección
de las interferencias políticas como por ejemplo las autoridades
supervisoras, las instituciones educativas y las científicas. En los
Países Bajos se puede utilizar el derecho público o el privado.
En todos estos países existían entes autónomos antes de la apa-
rición de la NGP. Este movimiento tuvo impacto en los Países Ba-
jos, donde se crearon agencias (ZBOs según el acrónimo en neer-
landés) y se convirtieron algunos entes en corporaciones públicas
comerciales. Las razones subyacentes a la creación de las agencias
difieren en estos países. En Austria, las agencias fueron creadas
para tener una mayor autonomía financiera. En los Países Bajos
y en Suiza, las agencias surgen de las ideas de la NGP de separar
el proceso decisorio (ministerios) de su prestación (agencias). En
Alemania y en Austria, salvo algún caso aislado como la agencia
federal alemana de empleo, los nuevos entes no surgen al amparo
del movimiento de la NGP. En ambos países, algunos entes han
sido transformados en corporaciones públicas.
La mayoría de estos entes públicos de la tradición prusiana
cuenta con un nivel alto de autonomía de decisión (Bach y Huber
2012). Por ejemplo, en Alemania y en Suiza existe un nivel alto de
autonomía en las cuestiones cotidianas y nivel medio en la elección
del objeto de las políticas y los servicios así como de los instrumen-
tos empleados para prestar estos servicios. La autonomía de entes
con distinto estatuto jurídico (Alemania y Países Bajos) varía, pero
Las estructuras organizativas 121

no siempre los entes que se encuentran más cercanos a los ministe-

rios tienen el nivel más bajo de autonomía.
La autonomía financiera es mayor en las agencias neerlande-
sas que en sus equivalentes de Austria, Alemania y Suiza. Además,
las agencias ejecutivas tienen menor autonomía financiera que las
organizaciones legalmente independientes o las organizaciones pú-
blicas regidas por el derecho privado (como las fundaciones). Las
agencias creadas según el modelo de la NGP tienen por lo general
mayor autonomía financiera, como cabía esperarse. Finalmente,
la autonomía en la gestión de los recursos humanos es alta en los
Países Bajos, relativamente alta en Suiza y media-baja en Alemania
y Austria.
En todos estos países existe algún tipo de contrato con objeti-
vos e indicadores para valorar el rendimiento de las agencias. No
obstante, la generalización del contrato de gestión varía de unos
sistemas a otros. En Austria y en Alemania, aunque existen algu-
nos contratos, predomina el control ministerial a través de direc-
tivas. En Suiza, en cambio, todas las agencias y las organizaciones
independientes tienen un contrato de gestión al igual que en los
Países Bajos.

Países del centro y del este de Europa

Los países del centro y del este de Europa (como Estonia, Lituania,
Letonia, Polonia, Hungría, Rumanía, Croacia, República checa,
Eslovaquia) se agrupan en una tradición estatal impregnada de
su pasado comunista, de su transición de régimen y de sistema
político. Sin embargo, a pesar de estas similitudes, las diferencias
entre los distintos sistemas comenzaron a emerger rápidamente
(Randma-Liiv et al, 2012).
Las “agencias” siempre han existido en estos países. No se pue-
de decir que haya habido un proceso de “agencificación” o de au-
tonomización de las tareas estatales, salvo estrategias muy recien-
tes en Rumanía y en Lituania. Esta falta de política de creación de
agencias en esta zona puede deberse a dos factores. Por un lado, la
alta inestabilidad de los gobiernos (menor duración por término
122 Salvador Parrado

medio que en otros gobiernos europeos occidentales) hace difícil

que grandes reformas sistémicas puedan ser abordadas y las refor-
mas propuestas estén sometidas a una inestabilidad similar (Ne-
mec 2009). Por otro lado, la Nueva Gestión Pública no es respon-
sable de la proliferación de agencias en la zona. Causas endógenas
y exógenas explican la creación de las agencias semi-autónomas.
Endógenamente, la expansión y la reestructuración de las funcio-
nes gubernamentales como consecuencia de los procesos de transi-
ción (de régimen económico y sistema político) han propiciado la
creación de agencias. Exógenamente, la condicionalidad impuesta
por la Comisión Europea para valorar la candidatura a acceder a
la UE ha sido una palanca importante de cambio. Los informes
de progreso de la Comisión Europea incluían comentarios sobre
instituciones gubernamentales y su (falta de) capacidad para pres-
tar los servicios. Las agencias se han creado especialmente en el
ámbito regulatorio y en la distribución de los fondos estructurales.
De la tipología de Van Thiel (véase más arriba) se ha detectado
que las agencias ejecutivas son las unidades organizativas preferi-
das para seguridad ciudadana, registro, educación, servicios socia-
les e infraestructuras en países como Estonia, Lituania, Hungría y
Rumanía. Estas agencias parecen estar sometidas preferentemente
al control ex ante y no al control ex post, muy similar a lo que
ocurre en los países de la tradición prusiana y la napoleónica.
A partir de mediados de la década de los años 2000 se ha intro-
ducido cierta racionalización en el ámbito de las agencias, debido
a cierto crecimiento descontrolado, propiciando la fusión de algu-
nas agencias y la abolición de otras, especialmente durante el pe-
ríodo de la crisis económica y financiera global entre 2008-2010.

Los países napoleónicos

A pesar de que la etiqueta de países napoleónicos no engloba a los

países miembros de este grupo (Bélgica, Francia, Italia, Portugal y
España), hay elementos de sus entes semi-autónomos (tipos 1 y 2
de la tipología) que permiten agrupar estos países (se sigue aquí
a Ongaro et al. 2012). Estos entes se han creado paulatinamente
Las estructuras organizativas 123

a lo largo de los dos últimos siglos. Salvo Flandes y la iniciati-

va limitada de creación de agencias estatales en España, no se ha
producido un proceso global y uniforme de creación de agencias
ejecutivas en un período breve de tiempo. Además, estas nuevas
agencias no responden siempre al modelo impulsado por la NGP,
pues el control de las agencias no se realiza en la mayoría de los ca-
sos a partir de contratos de gestión del rendimiento. En la mayoría
de estos países, el ministerio matriz tiene considerables poderes de
supervisión, reemplazando la autoridad del director de la agencia
en muchos casos. De forma genérica, estos poderes de supervisión
se conocen como tutela administrativa, que restringe la autonomía
de estos entes públicos.
La denominación de los entes autónomos en estos países es va-
riada. En Portugal existen institutos públicos, entidades públicas y
agências; en España, organismos autónomos y agencias; en Fran-
cia établissements publics y enti pubblici en Italia. Para aumentar
la confusión, en Francia, Bélgica y España, distintas formas jurídi-
cas se emplean para referirse a un mismo tipo de institución. Por
ejemplo, un museo puede adoptar la forma jurídica de fundación,
organismo autónomo y agencia.
La diversidad contemplada en la tipología de van Thiel (2012)
se encuentra presente en los países napoleónicos, porque estos en-
tes no son productos de una única ley. Más bien, estos entes han
surgido gradualmente a lo largo de los dos últimos siglos, aunque
su expansión fue propiciada por el Estado de Bienestar. Esta hete-
rogeneidad de entes ha fomentado la homogeneización de su confi-
guración jurídica mediante leyes organizativas en Bélgica, Francia
y España. Ante cada creación de entes autónomos con configura-
ción jurídica distinta, y a veces alejada del control uniforme propi-
ciado por el derecho administrativo y de la supervisión ministerial,
el gobierno central reaccionaba con la promulgación de leyes uni-
formizadoras. Sin embargo, el éxito de estas leyes ha sido bastante
limitado.
Estos entes autónomos han surgido buscando cierta flexibilidad
en la gestión de los recursos financieros, humanos y materiales con
el objeto de satisfacer más ágilmente las demandas de los usuarios.
Sin embargo, esta “huida” de la supervisión ministerial (o tutela
124 Salvador Parrado

administrativa) no siempre ha sido posible. La tutela administrati-

va es un concepto construido por funcionarios y académicos, pues
no existe ni definición oficial ni legislación específica sobre la tu-
tela, que se practica sin más. Tampoco se conoce la intensidad de
su práctica, que varía entre épocas y países. La tutela se compone
de mecanismos que emplea el ministerio matriz o el de economía
y hacienda para modificar las decisiones de los entes autónomos
o semi-autónomos. Así se reduce considerablemente la autonomía
de los entes autónomos y se establecen relaciones jerárquicas si-
milares a las existentes entre ministros y sus directores generales.
Por ejemplo, en Bélgica, la tutela se aplica de tres formas dife-
rentes: genérica (el ministro puede suspender las decisiones del en-
te autónomo antes de que tengan efecto), específica (el ministro de
Economía puede restringir a priori numerosas decisiones de ges-
tión) y excepcional (cuando el ministro toma algunas decisiones
sobre cuestiones específicas sustituyendo las decisiones del comité
directivo). En España se reconocen algunas formas de intervención
similares; mientras que en Italia no existe el concepto o la práctica
de la tutela administrativa.
En tiempos recientes se han producido varias reformas relevan-
tes, al menos sobre el papel, de los entes autónomos. En Bélgica se
ha producido un cambio hacia el control ex post de la actividad
administrativa de estos entes en 2002 (Flandes) y en 2004 (Valo-
nia). En Francia se han establecido los SCN services à compétence
nationale desde 2001. En Italia se introdujeron las agencias ejecu-
tivas (1999) y las leyes sobre agencias estatales en Portugal (2004)
y España (2006) se han promulgado recientemente. De forma ge-
neralizada, estas reformas han introducido agencias siguiendo el
modelo de las agencias ejecutivas (tipo 1 de la tipología de van
Thiel 2012) de la NGP.
El impacto de estas disposiciones legislativas ha variado entre
países. En Francia, se crearon numerosos entes de esta modalidad
como consecuencia de la implantación de la LOLF (Ley Orgánica
sobre las Leyes Financieras) (véase el capítulo sobre Francia). En
España y en Italia, el número de agencias creadas según el modelo
de la NGP es muy pequeño y el uso de los contratos de gestión de
forma efectiva ha sido escaso. En cambio, en Bélgica parece que
Las estructuras organizativas 125

ha habido un esfuerzo más exitoso desde 1991 por cambiar la

cultura de los controles ex ante por los controles ex post. Aunque
el uso de los contratos de gestión no está muy extendido, los
contratos son utilizados para hacer el seguimiento de los resul-
tados de algunas agencias. En cualquier caso, estos contratos no
han sustituido totalmente la tutela ministerial. Esto influye en
la autonomía de las agencias dado que su director no se sien-
te responsable de los resultados alcanzados. Finalmente, la ley
portuguesa de 2004 otorgó autonomía financiera y de gestión
a los institutos públicos, pero no se establecieron contratos de
gestión, a pesar de que existe un marco de evaluación del rendi-
miento de las organizaciones públicas.

LA COORDINACIÓN DE LOS TEMAS TRANSVERSALES

De acuerdo con los distintos métodos expuestos anteriormente,

los ministerios suelen tener asignadas unas competencias, pero no
siempre es fácil ajustar las tareas a realizar con la misión de un
ministerio en particular. Los problemas suelen atravesar las fronte-
ras ministeriales y sólo entonces hay esfuerzos por desarrollar una
acción gubernamental colectiva. De otra forma, cada ministerio
suele centrarse en sus propios asuntos y no en los de los demás
(a pesar del carácter colectivo del gobierno). De acuerdo con An-
deweg (2000), esto se debe a dos razones. Por una parte, los minis-
tros carecen del personal necesario para desarrollar su perspectiva
sobre los asuntos de otros departamentos. Por otro lado, los minis-
tros intentan no interferir en los asuntos de los demás, para que no
se inmiscuyan en sus asuntos en el futuro, como si se estableciera
una especie de pacto de no agresión.
La no interferencia en los asuntos de los demás concuerda con
la teorización de Wilson (1989) sobre la necesidad de cualquier
organización burocrática de conservar autonomía y control sobre
sus tareas asignadas. El área de responsabilidad de una organiza-
ción se denomina “turf” en inglés. Esta área de responsabilidad
es mucho más importante que la asignación presupuestaria de la
organización, pues muchas veces ésta prefiere retener el control y
126 Salvador Parrado

la capacidad de decisión sobre las tareas asignadas. Según Wilson

(1989), las agencias tienden a resistirse a perder control sobre lo
que tienen y no adquirir nuevas tareas. Esta afirmación contra-
rresta la visión de Gordon Tullock y William Niskanen, quienes
predicen que los burócratas tienen un hambre voraz de recursos y
responsabilidades.
En caso de que la cooperación sea necesaria, la autonomía se
preserva mejor si se alcanzan decisiones de mínimo común de-
nominador, es decir, decisiones en las que todos puedan estar de
acuerdo sin que peligre su autonomía, por lo que se suele oponer
resistencia a que otros dirijan la operación.
La fragmentación horizontal (según clientelas, área geográfica
o misión) y la vertical entre los ministeriales y los entes semiau-
tónomos o autónomos pueden dar lugar a disfuncionalidades y
divergencias en la actuación gubernamental. Por ello, se busca un
mínimo de coordinación de esta actividad, a pesar de que los mi-
nisterios y las agencias tienen considerables incentivos para preser-
var su área de responsabilidad (turf) y cooperar lo mínimo posible
o no dejarse coordinar.
La coordinación, según Bouckaert, Peters, Verhoest (2010), es
el conjunto de instrumentos y mecanismos que fomenta la alinea-
ción de las tareas y las acciones de las organizaciones públicas evi-
tando duplicidades o vacíos en la prestación del servicio. La coor-
dinación transmite la idea de coerción sobre las partes para que
alineen sus acciones individuales. En cambio, la cooperación es un
concepto que transmite más bien la voluntariedad de las partes.
La coordinación así entendida se diferencia de una concepción
negativa de la coordinación expresada por Scharpf (1986) por la
que los distintos actores y organizaciones llegan al acuerdo, aun-
que sea tácito, de no agresión, de no inmiscuirse en los asuntos de
los demás, cada uno de ellos preocupándose de su área concreta
de responsabilidad. Una coordinación en un sentido más positivo
no consiste solamente en minimizar el conflicto sino en aumentar
la coherencia de la acción. El reto consiste en hacer que las dis-
tintas organizaciones involucradas renuncien a veces a partes de
sus metas o a la forma de obtenerlas para conseguir una mayor
coherencia conjunta.
Las estructuras organizativas 127

Niveles de coordinación

Dentro de la coordinación “positiva”, existe un continuum de ocho

diferentes niveles que van en progresión, adaptando la propuesta
de Peters 1998 y OECD 1996 con la inclusión de un nivel referido
al cumplimiento de las decisiones, más de acorde con el énfasis
reciente de algunos gobiernos en la consecución de resultados. Es-
tas opciones van desde un mínimo de capacidad de dirección por
parte del centro del gobierno con los ministerios realizando accio-
nes independientes, a una postura maximalista en la que el centro
del gobierno establece prioridades y consigue efectivamente que se
obtengan los resultados derivados de esas prioridades:
• Nivel 1: Los ministerios toman decisiones independientes y
conservan autonomía dentro de su ámbito de responsabilidad.
• Nivel 2: Los ministerios se comunican entre sí (intercambio
de información). Los ministerios mantienen al día a otros
ministerios afectados por sus decisiones sobre los temas que
vayan surgiendo y proponen cómo actuar en sus propias
áreas a través de canales fiables e institucionalizados de co-
municación regular.
• Nivel 3: La consulta con otros ministerios. Este es un proce-
so de doble vía, donde además de información se pide el po-
sicionamiento de otros ministerios respecto a una iniciativa
individual.
• Nivel 4: Se evitan las divergencias entre los ministerios. Se
asegura que los ministerios no tienen posiciones divergentes
de negociación y que el gobierno habla con una sola voz,
normalmente mediante un férreo control de la comunica-
ción de la portavocía o el presidente.
• Nivel 5: Búsqueda del acuerdo interministerial. Más allá
de la coordinación negativa para ocultar las diferencias, los
ministerios adoptan conjuntamente decisiones, a través, por
ejemplo, de comités conjuntos o comisiones interministeria-
les u otros mecanismos similares.
• Nivel 6: El arbitraje de las diferencias inter-organizacionales.
Cuando las diferencias de opinión entre organizaciones no
pueden ser resueltas por los procesos de coordinación ho-
128 Salvador Parrado

rizontal definidos en los niveles 2 a 5, un actor central se

encarga de resolver estas diferencias.
• Nivel 7: El establecimiento de las prioridades del gobierno.
El centro de gobierno puede jugar un papel más positivo
por el que se establecen las líneas maestras de la política y
el establecimiento de prioridades. En este caso, el centro del
gobierno tiene la capacidad de imponerse a los ministros in-
dividuales.
• Nivel 8: El cumplimiento de las prioridades establecidas.
Frente a los niveles anteriores que se refieren a la adopción de
decisiones, en este nivel se hace énfasis en la coordinación del
cumplimiento de las decisiones adoptadas conjuntamente.
La aplicación de la tipología requiere dos precisiones referidas
al nivel de inclusión de los niveles del continuum y a la regulari-
dad del empleo de cada uno de los mecanismos, es decir, la insti-
tucionalización del mecanismo. Por una parte, a pesar de que el
continuum sugiere progresión en la escala de coordinación, esta
percepción puede ser errónea, pues el establecimiento de priorida-
des por parte del centro del gobierno (nivel 7) no implica que haya
consenso entre ministerios sobre metas comunes, pues esas prio-
ridades establecidas por el gobierno pueden referirse al ámbito de
actuación de ministerios en particular. No obstante, el continuum
sirve para valorar el tipo de coordinación que realiza el centro del
gobierno. Por otro lado, es importante conocer hasta qué punto
los niveles se aplican de una forma sistemática y repetitiva, siendo
reconocida por los actores (es decir, está institucionalizada en el
sistema) o de una forma anecdótica y en función de las personas
que ocupan el poder en las distintas instancias coordinadoras en
esos momentos (no hay institucionalización de ese nivel particular
de coordinación). En definitiva, si se contemplan estas dos dimen-
siones de forma conjunta, se puede comprobar en la práctica que
un gobierno establece prioridades y hace un seguimiento del cum-
plimiento de los resultados obtenidos, pero de forma asistemática
y no institucionalizada, con lo que los beneficios potenciales para
el sistema son pasajeros.
Normalmente, los países oscilan en algún punto de la escala en-
tre el nivel 5 y 7, aunque en ocasiones ni siquiera se alcanza el nivel
Las estructuras organizativas 129

5. Algunos países como Australia, India, Chile, y el Reino Unido

han intentado alcanzar el nivel 8 del continuum de la coordinación
horizontal. Para ello, se crearon unas unidades de gestión del cum-
plimiento (también denominadas Delivery Units). Estas unidades
son organizaciones relativamente ágiles que reportan directamente
al primer ministro o al presidente en Chile y se encargan de apoyar
a los ministerios de línea en la identificación de metas vinculadas a
objetivos estratégicos y de hacer un seguimiento de la consecución
de las metas. Aún así, las razones esgrimidas para implantar el
sistema difieren.
En estos países se establecen metas interdepartamentales, aun-
que el grado de sistematicidad a la hora de hacerlo varía de un
país a otro. En India, el sistema es bastante sistemático y existe una
penalización si no se consigue la meta interdepartamental, pues se
pierde el acceso a un bono de productividad de los responsables de
los departamentos ministeriales individuales. En el Reino Unido,
Hacienda tenía que forzar a veces el establecimiento de estas metas
interdepartamentales y establecer objetivos de eficiencia. En este
caso, se obliga considerablemente a la colaboración, aunque por lo
general, los departamentos se hacen más responsables de aquella
parte de la meta interdepartamental que les atañe directamente.
En Chile, el sistema es menos sistemático y dependerá de cómo
se negocien las metas individuales y de las aportaciones que se
requieran de otros departamentos.

Instrumentos de coordinación

El número de instrumentos para asegurar la coordinación de la

actividad de los distintos ministerios así como la actividad de las
agencias es considerable. De forma sucinta se exponen algunos de
los mecanismos principales.
El equipo de asesores del presidente (o del primer ministro).
Según Peters (1998), este tipo de coordinación tiene la ventaja de
que los asesores no prestan servicios directamente, por lo que no
defienden un área de responsabilidad específica. De esta forma
pueden constituirse en estructuras flexibles que se adapten a las
130 Salvador Parrado

prioridades señaladas. No obstante, los asesores pueden verse ten-

tados a “interferir” en la actividad de los ministerios, desvirtuando
la línea de rendición de cuentas, pues pueden llegar a “impartir
órdenes” (haciéndose eco de los deseos del presidente o del primer
ministro), sin que sean posteriormente responsables de los buenos
o los malos resultados alcanzados por la organización de línea.
La coordinación a través del presupuesto. Esta coordinación se
produce cuando se va más allá de elaborar una ley presupuestaria
y se propone unos resultados específicos a alcanzar, es decir, cuan-
do se integra el documento contable y el documento de gestión. La
planificación estratégica se puede producir de múltiples maneras.
Por ejemplo, el gobierno irlandés requiere que los ministerios dise-
ñen planes con las metas a alcanzar durante el mandato guberna-
mental. Estos planes tienen que estar articulados con las acciones
necesarias para satisfacer las necesidades y las expectativas de los
usuarios. En Francia, la ley presupuestaria permite vincular el pre-
supuesto de gastos a la obtención de unos resultados concretos.
También los ejercicios de previsiones de gasto permiten realizar
una gestión estratégica de qué servicios debe gestionar el sector
público, como ocurre en el Reino Unido.
Estas revisiones ayudan a planificar el gasto a medio plazo, se-
parando el presupuesto de inversiones del gasto corriente, para
que las inversiones no sufran presiones a corto plazo. Inicialmente,
el objetivo de la revisión del gasto es reasignar fondos a las prio-
ridades clave y reducir el despilfarro. Los ministerios evalúan la
“relación calidad-precio” de los servicios que prestan con la ayuda
de Hacienda y de terceros. Simultáneamente a la revisión del gasto,
los ministerios presentan sus presupuestos para los próximos tres
años, tomando en consideración los niveles anteriores de gasto y
las nuevas prioridades para los tres años siguientes.
En el Reino Unido, durante la Revisión del Gasto se pide a los
Departamentos ministeriales que priorizen sus programas princi-
pales según una serie de criterios estrictos. Se les pregunta sobre
los distintos servicios, actividades y políticas que presta el depar-
tamento. Sobre cada servicio o actividad se pregunta lo siguien-
te (HM Treasury (2010) The Spending Review Framework. Cm
7872):
Las estructuras organizativas 131

• ¿es esencial para el cumplimiento de las prioridades del go-

bierno?
• ¿necesita ser financiado con presupuesto público?
• ¿proporciona el servicio valor económico?
• ¿puede prestarse el servicio a los más necesitados?
• ¿es posible ofrecer el servicio a un coste más bajo?
• ¿es posible ofrecerlo más eficazmente?
• ¿podría prestar el servicio una empresa, o un grupo de ciu-
dadanos solos o en asociación?
• ¿se puede utilizar a los proveedores no estatales para realizar
la actividad en línea con sus propias actividades?
• ¿podrían las corporaciones locales proporcionar la actividad
en lugar del gobierno central?
Otros países como Australia y Países Bajos también realizan
previsiones de gasto con una visión estratégica.
Los ministros responsables de macroáreas constituyen otro ele-
mento de coordinación. Por ejemplo, en España, el ministro de la
presidencia suele ocupar la segunda vicepresidencia del gobierno,
que se encarga de la coordinación “política”. El ministro de Eco-
nomía y Hacienda español normalmente desempeña la vicepresi-
dencia económica y se encarga de la coordinación de la actividad
económica. La coordinación económica del ministerio de Hacien-
da es típica de la mayor parte de los sistemas. Si ésta predomina,
tiene la ventaja de poder vincular la obtención de resultados coor-
dinados al presupuesto, canalizando así la actividad gubernamen-
tal. La desventaja es que las prioridades políticas pueden pasar a
un segundo plano.
El gobierno en conjunto (como gabinete o consejo de ministros)
es el órgano natural de coordinación horizontal, tal como se ex-
puso en el Capítulo 3. La actividad colegiada y colectiva permite
a los distintos ministros informar, consultar y discutir decisiones
transversales mediante acuerdos interministeriales, con lo que la
coordinación horizontal parece más normal. El papel del primer
ministro es crucial en estos órganos para aunar posiciones. La
desventaja es que este sistema colegiado precisa de un centro de
gobierno fuerte, capaz de imponerse en los conflictos interministe-
riales (muchas veces fomentados por los miembros de la coalición
132 Salvador Parrado

gubernamental), en los que la protección del turf (área de respon-

sabilidad) se convierte en la moneda de cambio. La existencia de
un consejo de ministros que sesione regularmente no garantiza la
coordinación, aunque la apoya.
La celebración de los pactos gubernamentales de coalición,
también facilita la coordinación en las democracias parlamenta-
rias consensuales. Por ejemplo, en Alemania y en los Países Bajos,
países en los que normalmente hay un gobierno de coalición, los
pactos de legislatura son muy comunes y establecen las bases sobre
las que el conjunto del gobierno va a operar. Los pactos de legis-
latura son relevantes para fortalecer el poder que la Constitución
reconoce a los ministros en Alemania. Estos pactos son normal-
mente sometidos a un seguimiento por parte de la Comisión de la
Coalición. En Alemania, es típico que pertenezcan a esta comisión
el presidente y el secretario general de los partidos involucrados,
el canciller, representantes de la cancillería en temas económicos
y de personal, el portavoz parlamentario del partido mayoritario
y el portavoz parlamentario del partido de la oposición. Las deci-
siones adoptadas en el consejo de ministros normalmente siguen
un proceso de filtro muy parecido al caso español. Los temas son
estudiados por la Comisión de Secretarios de Estado cada semana
antes de que sean enviados al Consejo de Ministros. Si algún tema
suscita el conflicto, es llevado a la comisión de la coalición antes de
enviarlo al consejo de Ministros. En la coalición se suelen resolver
los conflictos antes de que se adopten las decisiones formales.
La fusión de ministerios o agencias. Las fusiones, normalmen-
te, son repuestas a los problemas de ineficiencias y solapamientos
de organizaciones que tratan dimensiones relacionadas. Reciente-
mente, Noruega, Alemania y Francia han experimentado ejemplos
de fusión de considerables zonas de la administración. En Norue-
ga, el gobierno decidió fusionar en 2005 los servicios de empleo
y de la seguridad social (cada una de estas agencias con más de
un siglo de existencia autónoma) en una nueva agencia, que gasta
aproximadamente un tercio del presupuesto del Estado. La refor-
ma tenía como objetivo la creación de empleo y hacer el sistema
de bienestar más accesible, más coherente y eficiente. Esta reforma
se vio como un modo de aumentar la capacidad del gobierno para
Las estructuras organizativas 133

enfrentarse a los problemas transversales a varios departamentos

(Askim et al. 2008).
El nombramiento de un “zar” o comisario para coordinar va-
rias agencias. En este caso se intenta coordinar la actividad en un
sector en el que varias organizaciones tienen un papel a desempe-
ñar, pero ninguna tiene una posición de preeminencia. Por ejem-
plo, esto se produjo con la creación del “zar” de la droga o del sida
en los Estados Unidos. En principio, este nombramiento podría
parecer similar a la creación de una agencia o a la fusión de varias
agencias. Sin embargo, son instrumentos diferentes, tal como seña-
la Peters (2009). En primer lugar, el nombramiento de un coordi-
nador de este tipo se espera que sea temporal y normalmente deja
de existir cuando se resuelve el problema que originó el puesto. En
segundo lugar, estos zares se encargan de coordinar un problema
específico (drogas, sida, implantación de la estrategia de gobierno
electrónico, seguridad ante amenazas externas) y no programas
diversos y complejos de un área gubernamental determinada. En el
fondo, estos zares o comisarios actúan como árbitros y facilitado-
res de la cooperación entre diversas agencias y no están implicados
en el proceso de asignación de recursos (monetarios, de personal
o similares) entre las distintas organizaciones. Normalmente, estos
zares surgen cuando existe una crisis grave que expone las disfun-
cionalidades del gobierno o los errores para tratar los problemas
transversales, como por ejemplo, los fallos de seguridad detecta-
dos en la destrucción de las torres gemelas de Nueva York y otros
atentados terroristas producidos en el mismo día contra intereses
estadounidenses en su territorio soberano. Un aspecto positivo de
esta figura es su capacidad de detectar el potencial para la coordi-
nación positiva (según el concepto expuesto anteriormente) entre
varias agencias. La parte negativa es que no tienen recursos ni au-
toridad real sobre las organizaciones que coordina para influir los
procesos decisorios internos a estas agencias.
La creación de comisiones interministeriales. En vez de tener
un comisario coordinador de varias agencias, se suele recurrir al
establecimiento de comisiones interministeriales a distintos niveles
(ministros, altos funcionarios, por ejemplo). Esta práctica es bas-
tante común en países como España, Francia, y los países escandi-
134 Salvador Parrado

navos. En estos casos no existe una única figura capaz de imponer

la jerarquía, sino que se recurre más bien a la negociación entre las
partes para alcanzar acuerdos comunes antes de que se adopten
las decisiones formales en el Consejo de Ministros, por ejemplo.
En algunos países como Chile, los comités interministeriales sus-
tituyen las sesiones conjuntas de todos los ministros y, en ellas, no
suele participar el presidente. En este caso, constituyen foros de
intercambio de información, pero rara vez se adoptan decisiones
conjuntas ya que las decisiones del ejecutivo son o del presidente o
de los ministros individuales.
Capítulo 5
La Función Pública

Salvador Parrado

INTRODUCCIÓN

L
os recursos humanos de las Administraciones públicas se en-
cuentran en la actualidad sometidos a presiones externas
e internas. Por una parte, la crisis económica mundial se ha
traducido en una considerable presión por reducir el gasto público,
ocasionando que se apliquen medidas dirigidas al tamaño del empleo
público, las remuneraciones de sus empleados y al sistema de jubila-
ción imperante. En algunos países, cuando estas medidas no han sido
suficientes, se ha procedido a no renovar los contratos de emplea-
dos contratados a tiempo definido o de los empleados que ocupan
plazas interinas dentro de la Administración. Finalmente, en algunos
sistemas se han implantado medidas más radicales como el despido
de empleados públicos y la movilidad forzosa a otras organizaciones
dentro del sector público. La crisis económica, por tanto, ha afecta-
do considerablemente a muchos de los elementos fundamentales del
empleo público, destacando algunas de sus vulnerabilidades. Por otra
parte, también existen presiones internas derivadas de las demandas
crecientes de los ciudadanos por unos servicios de mayor calidad. En
este sentido, los ciudadanos quieren tener mayor capacidad de elegir
los servicios que se les prestan y además exigen que las Administracio-
nes sean más eficientes con lo que los empleados públicos deben incre-
mentar cuantitativa y cualitativamente su desempeño. Para la mejora
del rendimiento, los políticos de muchos países han decidido intro-
ducir mayor variabilidad en el salario dejando una proporción del
mismo que recompense el desempeño individual de los trabajadores.
A continuación, este capítulo se estructura en los siguientes aparta-
dos. En primer lugar, se examinan las características clásicas del mo-
136 Salvador Parrado

delo de función pública, como sistema de empleo permanente y me-

ritocrático. En la exposición se añaden los retos a los que se enfrenta
este modelo clásico. Adicionalmente se exponen las dimensiones del
personal eventual y los cargos de designación política. En otro apar-
tado se examinan las dificultades de comparar el tamaño del empleo
público por las diferentes concepciones existentes. Los dos últimos
apartados se destinan a examinar las competencias y las políticas sa-
lariales de los recursos humanos en las Administraciones públicas.

TIPOLOGÍA DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y DE

SISTEMAS DE FUNCIÓN PÚBLICA

Tradicionalmente se ha concebido la existencia de un modelo ideal

de empleo público encarnado por los funcionarios públicos des-
de que éstos ganaron el derecho a la no remoción del puesto de
trabajo entre mediados del siglo XIX y principios del XX en mu-
chos países occidentales. La permanencia en el puesto de trabajo,
aparte de otros privilegios concedidos a los funcionarios, fue pro-
tegida como consecuencia de las fluctuaciones de personal que se
producían con los sistemas de cesantías imperantes. Cada cambio
de gobierno después de unas elecciones democráticas se vinculaba
con la remoción de muchos empleados públicos de sus puestos. Esto
generó considerable inestabilidad, no sólo porque los partidarios
del gobierno elegido creían tener derecho a un puesto de trabajo (y
no siempre había disponibilidad de puestos) sino porque los cargos
electos y los cargos de designación política tienden a representar los
intereses de aquellos que les han votado, mientras que la función
pública se ha establecido, siguiendo la tradición weberiana, para
representar los intereses generales ya estén éstos encarnados en un
ente abstracto (el Estado, por ejemplo en Alemania y Francia), en
una pluralidad de intereses de la población (el interés público, por
ejemplo en Estados Unidos) o en una disposición legislativa consen-
suada de alto rango (la Constitución, por ejemplo en Italia). Aunque
este modelo ideal inspira el ideario de quienes reforman el servicio
La Función Pública 137

público, en la práctica existen divergencias entre las características

propias del modelo y cómo se implanta en la realidad.

El acceso meritocrático: funcionarios y empleados públicos

En la mayoría de los sistemas administrativos se pueden encontrar

al menos cuatro categorías de empleados públicos: por un lado, los
funcionarios y los empleados públicos, seleccionados con criterios
meritocráticos y, por otro lado, los cargos de designación política
con funciones ejecutivas y el personal de confianza con funciones
de asesoramiento, nombrados discrecionalmente.
Según el Banco Mundial1, varias características distinguen a los
funcionarios públicos del resto de los empleados públicos. En primer
lugar, los funcionarios públicos son nombrados por una autoridad
pública representante del Estado, siguiendo los preceptos de la ley
de la función pública, que suele regular un proceso de reclutamiento
basado en el principio de mérito. El funcionario público constituye tí-
picamente el personal civil de los ministerios, aunque otros empleados
públicos tienes características similares, como el personal del poder
judicial. A los funcionarios de determinados sectores (educación, sa-
lud o los cuerpos de seguridad del Estado) se les aplica una legislación
especial. En segundo lugar, una vez nombrado un funcionario, es muy
difícil terminar su relación con la Administración mediante el despido
o el cese. Esta garantía, concedida durante los siglos XIX y XX, tenía
como objetivo evitar que los cargos electos y de designación políti-
ca cesaran a personas neutrales que defienden los intereses generales
del Estado y se oponen a intereses particularistas, protegidos por los
cargos que intentan la remoción del funcionario. En tercer lugar, de-
bido a la neutralidad y la protección de los intereses generales, existen
restricciones a las actividades del funcionario como pertenencia a un
partido político, participación en manifestaciones contra el gobier-

1
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTO-
RANDGOVERNANCE/EXTADMINISTRATIVEANDCIVILSERVICEREFOR
M/0,contentMDK:20133489~menuPK:286372~pagePK:148956~piPK:216618
~theSitePK:286367,00.html. Página accedida el 17 mayo de 2013.
138 Salvador Parrado

no, afiliación a un sindicato o cuestiones similares. Estas restricciones

difieren según los países. En cuarto lugar, los funcionarios públicos
tienen derecho a una pensión en el momento de la jubilación. En el
modelo ideal, los funcionarios no aportan contribuciones a los fondos
de pensión y el gobierno tampoco tiene que avanzar los pagos a dicho
fondo. Los funcionarios de este modelo tienen derecho a una pen-
sión en función de la duración del servicio y de los puestos ocupados.
Sin embargo, este modelo ideal ha sido desafiado en muchos países,
donde los funcionarios públicos tienen que contribuir a la pensión, a
veces bajo unas condiciones especiales.
La cláusula de no remoción del puesto de trabajo tiene la dis-
funcionalidad de no poder despedir a funcionarios con desempeño
inadecuado o por razones económicas y estructurales. Sin embar-
go, esta cláusula del modelo ideal es retada en algunos países que
pueden terminar la relación contractual de un funcionario cuyo
desempeño sea pobre o inadecuado. La Tabla 12 ofrece algunas de
las tres posibilidades existentes.

Tabla 12. La terminación del empleo público como consecuencia de un desempeño

inadecuado

Despido sólo en Despido en el caso de Despido por desempeño

el caso de razones desempeño inadecuado inadecuado en condiciones
disciplinarias siempre que se similares al sector privado
haya dispuesto en la (aunque la protección del
legislación o en la funcionario público es algo
evaluación del sistema mayor en general)
Alemania Bélgica Dinamarca
Chipre Polonia Finlandia
Luxemburgo Austria Suecia
Malta Letonia Reino Unido
Portugal Estonia
España Eslovenia
Irlanda Eslovaquia
Italia (excepto para los Francia
funcionarios directivos) Grecia
Hungría
Países Bajos
Italia (para los funciona-
rios directivos)
Bulgaria

Fuente: Bossaert 2005.

La Función Pública 139

Solamente en cuatro países se puede despedir a los empleados pú-

blicos, pero las condiciones del despido lo hacen impracticable.
En Dinamarca, por ejemplo, se puede despedir a los empleados
públicos de forma discrecional siempre que se les pague una in-
demnización mensual equivalente al último salario que tenía antes
del despido durante un cierto número de años, y se les conceda
una pensión vitalicia si el gobierno no es capaz de encontrarle una
vacante que se corresponda con el estatus formal que tenía cuando
fue despedido. Estas cláusulas hacen por tanto que sea muy difícil
despedir a los empleados públicos daneses.
En algunos países de la Unión Europea también se puede des-
pedir a funcionarios por razones estructurales y económicas (véase
la Tabla 13). En algunos países, en los que la legislación lo acepta
explícitamente, es usado a menudo, como por ejemplo en Suecia
y en Estonia.

Tabla 13. La terminación del empleo público por razones económicas o

estructurales

El despido no es posible El despido es posible El despido por estas razones

por estas razones por estas razones, está claramente explicitado
pero apenas se en la legislación
practica
Luxemburgo Letonia Dinamarca
España Polonia Estonia
Chipre Suecia
Malta Finlandia
Grecia Hungría
Portugal Eslovenia
Alemania Países Bajos
Francia Reino Unido
Irlanda Bulgaria
República Checa
Letonia
Rumanía
Fuentes: Bossaert 2005, Parrado 2010

Normalmente, los despidos basados en razones estructurales o

económicas son despidos colectivos, que permiten reducir el tama-
140 Salvador Parrado

ño del empleo público y por lo tanto el déficit público. Ya que estos

despidos afectan a todo un departamento o agencia, habitualmen-
te constituyen parte de una estrategia gubernamental amplia. Aun-
que el despido colectivo varía entre sistemas legales, éste se refiere
habitualmente a la terminación del contrato de un cierto número
de empleados (por ejemplo, 10 o más) en la misma entidad y en
un período corto de tiempo (unas cuatro semanas) por motivos
económicos o de reestructuración organizativa.
Los despidos colectivos suelen estar sujetos a una serie de con-
diciones garantistas de los derechos de los empleados. Por ejemplo,
en Finlandia, una reestructuración de una organización pública
puede derivar en un despido colectivo. En 2007, representantes
del Ministerio de Hacienda y de los sindicatos consensuaron unas
directrices para crear un plan de contingencia en el caso de no
encontrar empleo para el personal despedido después de una re-
estructuración. El gobierno ofrece apoyo a los empleados despe-
didos como consecuencia de una reestructuración, fomentando la
movilidad dentro de la función pública estatal y hacia otros em-
pleadores (por ejemplo, las autoridades locales y el sector priva-
do). Además, se ofrecen subsidios para la excedencia (de hasta 3
años), permitiendo al empleado trabajar en otro lugar, fomentan-
do su desarrollo personal y, como último recurso, indemnizándole
por cese con una paga de hasta 10 meses.
En la Administración central sueca, la dimensión y el alcance
del despido colectivo se negocian con los sindicatos según las re-
glas ya definidas en acuerdos entre ambas partes desde el momen-
to en que surge el problema. En cualquier caso, la patronal tiene
la última palabra acerca del despido colectivo y los sindicatos no
tienen derecho de veto. El personal cesado encuentra apoyo de la
Administración, a través de la Fundación para la Seguridad en el
Empleo para los Empleados de la Administración central (Trygg-
hetsstiftelsen) creada en 1990 para encontrar trabajo en el mer-
cado laboral. Los empleados tienen el derecho a percibir la remu-
neración total mensual previa al momento del despido entre dos
meses y un año después de la notificación y hasta que el empleado
encuentre un puesto nuevo, según las circunstancias individuales
de la persona cesada y su historial laboral.
La Función Pública 141

La ausencia de datos sobre despidos colectivos dificulta la

valoración de la eficiencia lograda con esta medida. En cual-
quier caso, este instrumento no se aplica intensivamente quizá
debido a las contingencias nacionales y a la falta de voluntad
política. Asimismo, muchos países utilizan la movilidad forzo-
sa como alternativa a los despidos colectivos (especialmente en
sistemas de carrera), o la búsqueda activa de empleo por parte
de otros empleadores (cuando el sistema se basa en el puesto de
trabajo).
No obstante, el modelo ideal del funcionario público no siem-
pre se corresponde con la realidad, pues no todos los empleados
públicos tienen el estatuto de funcionario. Otros empleados públi-
cos trabajan en la Administración gracias a un contrato laboral.
En un principio, estos empleados suelen ocupar puestos jerárqui-
cos bajos y/o tienen restricciones para desempeñar determinadas
funciones. Recientemente se han incorporado contratos de alta
dirección para los puestos superiores de algunas organizaciones
públicas, especialmente agencias ejecutivas.
Según los datos de la Tabla 14, el modelo ideal de función pú-
blica dista de ser el dominante en los países de la Unión Europea.
En países como Austria, Bélgica, Francia, Grecia, Luxemburgo,
Países Bajos, Portugal y España, los funcionarios públicos son ma-
yoritarios. En Grecia, España y el nivel federal belga, la primacía
de los funcionarios públicos como modelo frente a otros emplea-
dos públicos está estipulada en la constitución. En cambio, en Di-
namarca, Finlandia y el Reino Unido hay mayoría de empleados
públicos con contrato.
142 Salvador Parrado

Tabla 14. Proporción de funcionarios y contratados en los Estados Miembros de

la Unión Europea (en %)
Estado Funcionarios Contratados Otros Observaciones
públicos
Alemania 37 59 4 Categoría “otros” se refiere a
personal militar
Austria 61 39 Solamente para el nivel federal
Bélgica 75 25 Solamente para el nivel federal
Bulgaria 48 52
Chipre 28 72
Dinamarca 36 64 No tienen derecho a perma-
nencia de por vida
Eslovaquia 85 10 5
Eslovenia 34 66 No tienen derecho a perma-
nencia de por vida
España 59 41 No obstante, los empleados
con contrato laboral también
tienen una alta protección en
el empleo
Estonia 90 10 No hay información
Finlandia 83 17 No tienen derecho a perma-
nencia de por vida. Se excluye
el personal del nivel regional y
local
Francia 73 15 12
Grecia 74 26
Hungría 25 75
Irlanda 13 87 Sólo el personal que trabaja en
los ministerios se denomina
funcionario público, el resto
son empleados públicos
Italia 15 85 La distinción en Italia se da
entre aquéllos regulados por
el derecho público y los que
están regulados por el derecho
laboral privado
Letonia 6 94
Lituania 67 28 5
Luxemburgo 77 23
La Función Pública 143

Tabla 14. Proporción de funcionarios y contratados en los Estados Miembros de

la Unión Europea (en %)
Estado Funcionarios Contratados Otros Observaciones
públicos
Malta 67 33 Aunque no hay garantías ex-
plícitas de seguridad en el
empleo, se espera que los em-
pleados que tengan una con-
ducta satisfactoria no serán
cesados de sus funciones.
Países Bajos 100 No tienen derecho a perma-
nencia de por vida
Polonia 6 94
Portugal 100
Reino Unido 10 90 No tienen derecho a perma-
nencia de por vida
República 0 62 38 La categoría “otros” se refiere
Checa a los funcionarios de las uni-
dades territoriales de gobierno.
Rumanía 7 93
Suecia 1 99

Fuentes: Bossaert 2005; Demmke 2010

Las diferencias entre funcionarios públicos y empleados públi-

cos no siempre se traducen en diferentes condiciones laborales
para estos grupos. Por ejemplo, las condiciones laborales de los
funcionarios públicos, los empleados públicos (e incluso los em-
pleados del sector privado) son similares en países como Suecia,
Países Bajos, el Reino Unido, Finlandia, Letonia, Estonia, Aus-
tria y Dinamarca.

El reclutamiento discrecional: asesores y cargos ejecutivos de

designación política

Otros empleados públicos acceden al puesto gracias a la confianza

política. En este grupo deben distinguirse cargos que fundamental-
mente desempeñan tareas ejecutivas y quienes básicamente ofrecen
asesoramiento a los cargos ejecutivos políticos.
144 Salvador Parrado

Los cargos de designación política ocupan la cúpula del poder

ejecutivo. Tres características de relevancia confluyen en la cúpula.
En primer lugar, sus miembros son responsables de la adopción
de decisiones, de su implantación y/o de la evaluación de las
políticas públicas de cobertura nacional (regional o estatal). En
segundo lugar, el reclutamiento temporal (y el cese) para estos
puestos es decidido de acuerdo con criterios no meritocráticos
y el nombramiento formal para desempeñar el cargo le corres-
ponde a la instancia superior del poder ejecutivo. Finalmente, el
acceso a estos puestos suele estar abierto a personas del exterior
del sector público.
La etiqueta para estos cargos cambia según los sistemas: po-
litical appointee en Estados Unidos, funcionario político (poli-
tische Beamte) en Alemania y cargos de designación política en
España son sólo algunos ejemplos. Para estos cargos no se suele
tener en cuenta su currículum, aunque se puede pedir en algunos
sistemas. Por ejemplo, los political appointees estadounidenses
tienen que enviar su currículum a la Oficina de Personal de la
Casa Blanca. Esto es imprescindible para los nombramientos
presidenciales que requieren de una confirmación del Senado.
En algunos países, es obligatorio nombrar externos (es decir,
que trabajen en empresas privadas o entidades no gubernamen-
tales) para estos cargos o si se nombra a funcionarios, éstos de-
ben renunciar a esta condición (por ejemplo, Estados Unidos),
mientras que en otros existe cierta preferencia por nombrar a
funcionarios, aunque personas ajenas a la Administración tam-
bién sean aceptadas (Francia, España y Alemania). Los funcio-
narios de estos países que ocupan un puesto de confianza polí-
tica tienen derecho a reintegrarse en la función pública una vez
cesados.
En el pasado era común que cada cambio gubernamental
implicara un recambio, al menos, de todos los puestos de la
cúpula y, a menudo, de puestos inferiores. Estos ceses masivos
empezaron a ser disfuncionales y paulatinamente se establecie-
ron sistemas de mérito en el Reino Unido (1854), Estados Uni-
dos (1883), Canadá (1918), Nueva Zelanda (1912) y en España
(1918). No obstante, se dejó una zona de la cúpula para cargos
La Función Pública 145

de confianza política (véase la Tabla 15). En algunos casos, el

reclutamiento es mixto, es decir, primero se desarrolla una fase
de selección meritocrática de los candidatos y, posteriormente,
en una segunda fase se puede emplear la confianza para elegir al
candidato final de la lista corta. También se aprecia en la Tabla
si el nombramiento recae mayoritariamente sobre funcionarios
públicos.
Tabla 15. Selección de los niveles superiores de la Administración en varios
países OCDE
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5
Canadá
Presencia de Mayorita- Mayoritaria- Mayoritaria- Mayorita-
FP riamente FP mente FP mente FP riamente FP
(from EX
group)
Reclutamiento Meritocrático Meritocrá- Meritocrá- Meritocrá- -
tico tico tico
Puesto Subdirector Asistente Director Ge- Director No Función
asociado o del ministro neral (EX-2, (EX-1) Directiva
equivalen- (EX-4, EX- EX-3)
te (DM-1 to 5)
DM3)
Francia
Presencia de Mayoritaria- Mayoritaria- Mayoritaria- Exclusiva- Exclusiva-
FP mente FP mente FP mente FP mente FP mente FP
Público Público
Reclutamiento Político Político Político Político Meritocráti-
co*
Puesto Directo del Secretario Director Ge- Director de Subdirector
Gabinete General neral unidad
Alemania
Presencia de Raramente Mayoritaria- Mayoritaria- Exclusiva- Exclusiva-
FP FP mente FP mente FP mente FP mente FP
Público Público
Reclutamiento Político Político Político Meritocrá- Meritocrá-
tico tico
Puesto Sº de Estado Secretario Director Ge- Director Director de
parlamenta- de Estado neral (B9) (B6) división (B3/
rio (B11) A16/A15)
146 Salvador Parrado

Tabla 15. Selección de los niveles superiores de la Administración en varios

países OCDE
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5
España
Presencia de Mayoritaria- Mayorita- Exclusiva- Exclusiva- Exclusiva-
FP mente FP riamente FP mente FP mente FP mente FP
Público Público Público
Reclutamiento Político Político Político Político Meritocráti-
co *
Puesto Secretario de Subsecre- Director Ge- Subdirector Jefe de Área
Estado tario neral General
Reino Unido
Presencia de Raramente Raramente Mayoritaria- Mayorita- Mayoritaria-
FP FP FP mente FP riamente FP mente FP
Reclutamiento Político Meritocrá- Meritocrá- Meritocrá- Meritocrá-
tico tico tico tico
Puesto Secretario Secretario Director Subdirector Director de
de Estado y Permanente una agencia
Subsecretario (Subsecre- ejecutiva
Parlamentario tario)
Estados Uni-
dos
Presencia de Raramente Raramente Raramente Raramente Mayoritaria-
FP FP FP FP FP mente FP
Reclutamiento Político Político Político Político / Político /
Meritocráti- Meritocráti-
co + co +
Puesto Subsecreta- Subsecre- Ayudante Asistente Varios car-
rio y director tario, pre- del Secreta- del Admi- gos depen-
de agencia sidente y rio y Conse- nistrador diendo del
ejecutiva (ES miembro jero General y Director departa-
II) de las co- (ES IV) (ES V, SES mento (SES
misiones 5, 6) 1-4)
directivas
de ciertas
agencias(ES
III)
Fuentes: OECD 2008

FP= Funcionario público; Reclutamiento mixto implica un proceso meritocrático seguido de una
designación de confianza de un candidato de una lista corta.
La Función Pública 147

Otros nombramientos basados en la confianza política recaen en

los asesores. Frente al personal político con funciones ejecutivas,
este personal de asesoramiento se diferencia no sólo por las fun-
ciones que desarrolla (de apoyo), sino también porque en algunos
sistemas el cese del superior que lo nombra supone un cese auto-
mático de los asesores (véanse sus funciones en el Capítulo 3).

Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo

Un sistema de empleo público permite conocer las relaciones que

los funcionarios tienen con la Administración en la que desempe-
ñan sus funciones. Existen dos sistemas de empleo público, aunque
la tendencia es crear sistemas híbridos con elementos de ambos
modelos.
El sistema de carrera se basa en que los candidatos que ingresan
en la Administración acceden a una constelación de puestos or-
denados y jerarquizados que constituyen la carrera potencial que
pueden desarrollar a lo largo de su vida laboral. Esta carrera se
puede desarrollar dentro de un único ministerio, como es el caso
típico de los diplomáticos, o en varios ministerios, como ocurre
con los administradores civiles del Estado en países como Francia
y España. En algunos casos, la promoción puede producirse me-
diante un concurso con otros candidatos (i.e. sin la necesidad de
realizar examen); mientras que en otros casos, la promoción puede
exigir la realización de un examen, aunque normalmente con con-
diciones diferentes a los candidatos externos. En este sistema se
espera que el empleo sea de duración indefinida.
El reclutamiento se suele hacer para los puestos inferiores de
esa carrera administrativa potencial. Salvo excepciones, no se re-
cluta directamente a nadie del exterior para ocupar los puestos
superiores de la jerarquía. Es frecuente exigir determinados títulos
o un nivel educativo específico para carreras determinadas. Por
ejemplo, es común que los técnicos comerciales del Estado sean
licenciados en ciencias económicas. En algunos sistemas se produ-
ce un sistema de formación al inicio de la carrera administrativa
148 Salvador Parrado

y, adicionalmente, se puede incorporar un período de prueba en el

momento inicial.
En el sistema de puestos de trabajo, el candidato ingresa a un
único puesto, inferior, medio o superior de la jerarquía adminis-
trativa. Los candidatos deben mostrar unos conocimientos y unas
habilidades para desempeñar las funciones del puesto concreto por
el que compiten. En el sistema de puestos no existe promoción. Si
un empleado quiere ascender en la jerarquía administrativa, podrá
hacerlo cuando se produzca una vacante de un puesto de nivel
superior y compita en condiciones de igualdad con candidatos ex-
ternos (e internos). Si el puesto es abolido en el organigrama de
la organización, esto puede suponer el despido del funcionario,
aunque existen salvaguardas frente a este tipo de estrategias (véase
más abajo).
En la práctica, los sistemas, sin embargo, no son totalmente pu-
ros y es bastante común que en los sistemas de carrera aparezcan
elementos del sistema de puestos y viceversa (véase la siguiente
Tabla). En la Unión Europea, el número de Estados con sistema de
carrera es algo superior, pero también hay numerosos ejemplos de
sistema mixto.
Tabla 16. Sistema de carrera, de puestos y mixto en los Estados miembros de la
Unión Europea

Sistema de Carrera Mixto Sistema de puestos

Austria Bulgaria República checa
Bélgica Italia Dinamarca
Chipre Letonia Estonia
Francia Lituania Finlandia
Alemania Malta Países Bajos
Grecia Polonia Suecia
Hungría Eslovaquia Reino Unido
Irlanda Eslovenia
Luxemburgo
Portugal
Rumanía
España
Fuente: Kuperus y Rode 2009
La Función Pública 149

El sistema híbrido puede estar presente en los puestos de la al-

ta función pública. En esta zona, los requisitos de reclutamiento
y condiciones laborales (especialmente las salariales) de los altos
funcionarios difieren del resto de los funcionarios. Es frecuente
detectar que en los sistemas de puestos hay cierta carrera en la alta
clase funcionarial y en los sistemas de carrera se elijan caracterís-
ticas predominantes del sistema de puestos para esta alta función
pública.
El modelo ideal de función pública no converge en la realidad
con las políticas de recursos humanos. Una primera razón de esta
divergencia se debe a que los gobiernos han contratado a veces
más empleados aplicando la legislación laboral (y no el derecho
público funcionarial). Otra razón se debe a que en muchos países
(por ejemplo en Escandinavia) hay una alta profusión del empleo
temporal y del trabajo a tiempo parcial, lo que se aleja del contrato
indefinido del modelo ideal. No obstante, la permanencia del mo-
delo ideal de función pública lo convierte en un punto de referen-
cia para los políticos, los funcionarios y las relaciones laborales de
todos los empleados públicos.

El tamaño del empleo público

La respuesta a la pregunta de cuántas personas trabajan para el

sector público no es fácil ni tampoco resulta sencillo comparar el
tamaño del empleo público entre países. La razón principal de esta
dificultad estriba en el hecho de que no todos los países contabili-
zan de la misma forma el empleo público, a pesar de los esfuerzos
de organismos internacionales como la OCDE. En este apartado
se ofrecen las claves para entender el tamaño del sector público a
través de la medición del gasto y del empleo público. Para ello se
sigue el texto de Christensen y Pallesen (2008).
En las últimas décadas (exceptuando los años de la crisis eco-
nómica mundial entre 2007 y 2011), el Estado se ha expandido
debido fundamentalmente a dos razones. Por una parte, han au-
mentado sus labores regulatorias en numerosos sectores en los que
antes no intervenía: regulación social, medioambiental, económica
150 Salvador Parrado

de las empresas privadas Por otra parte, han aumentado los ser-
vicios vinculados al Estado del Bienestar como la educación, la
salud, los servicios sociales así como el número de las prestaciones
sociales concedidas. Estas tareas han sido integradas en el sector
público en tiempos recientes, pues anteriormente eran prestadas y
financiadas por organizaciones no gubernamentales, por asocia-
ciones sindicales y redes sociales comunitarias.

El tamaño según el gasto público y el empleo público

Tradicionalmente, cuando se analiza el gasto del sector público,

existen dos posiciones extremas. Estados Unidos, cuyo sistema de
provisión de servicios se basa predominantemente en el mercado,
suele tener el menor gasto público y los países escandinavos, que
tienen un desarrollado Estado del Bienestar, muestran una alta
proporción de gasto público sobre el PIB. Esta imagen más típica
se confirma parcialmente con los datos de gasto público mostrados
en la Tabla siguiente.
La Función Pública 151

Tabla 17. Gasto público como proporción del Producto Interior Bruto (en
porcentajes)

País 2000 2007 2009

1 México 19,11 20,45 23,51
2 Chile 24,62
3 Corea 22,43 28,65 30,45
4 Suiza 35,10 32,32 33,74
5 Australia 35,52 33,39 35,30
6 Japón 39,05 35,90 37,08
7 Turquía 34,53 39,38
8 Eslovaquia 52,14 34,32 41,51
9 Nueva Zelanda 38,32 39,38 41,91
10 Luxemburgo 37,59 36,17 42,17
11 Estados Unidos 33,88 36,76 42,18
12 Canadá 41,11 39,35 44,05
13 Israel 48,50 44,94 44,27
14 Polonia 41,08 42,19 44,40
15 Estonia 36,12 34,39 45,17
16 España 39,12 39,18 45,80
17 República Checa 41,82 42,50 45,93
18 Noruega 42,30 41,13 46,32
19 Alemania 45,11 43,56 47,50
20 Portugal 41,13 43,78 48,17
21 Irlanda 31,27 36,79 48,90
22 Eslovenia 46,73 42,43 49,02
23 Hungría 46,76 49,98 50,46
24 Islandia 41,87 42,27 50,86
25 Países Bajos 44,20 45,30 51,40
26 Reino Unido 39,05 43,97 51,64
27 Italia 46,18 47,86 51,87
28 Austria 52,13 48,48 52,32
29 Grecia 46,69 46,81 53,63
30 Bélgica 49,14 48,45 54,22
31 Suecia 55,09 50,97 55,16
32 Francia 51,64 52,31 55,99
33 Finlandia 48,29 47,25 56,25
34 Dinamarca 53,68 50,81 58,42
OCDE 41,94 41,31 46,24
Fuentes: OECD National Accounts Statistics.
152 Salvador Parrado

Por el extremo del mayor gasto público, tres países escandina-

vos (Dinamarca, Finlandia y Suecia) se encuentran entre los paí-
ses más gastadores (se incorpora también Francia). Sin embar-
go, por el lado de los países menos gastadores de las economías
desarrolladas que se agrupan en la OCDE, Estados Unidos ya
no se encuentra ni siquiera entre los 10 países con menos gasto
público, al menos en 2009, aunque solía ocupar uno de los lu-
gares de menor gasto tradicionalmente en las últimas décadas
(Christensen y Pallesen 2008).
Si se mide el empleo del sector público como parte de la
fuerza laboral total (incluyendo el sector público y el privado),
Suecia tiene la proporción más alta con un 28,8 por ciento.
Estados Unidos tiene la mitad aproximadamente (14,7 por cien-
to), aunque no se encuentra al principio de la Tabla, a pesar
de adaptarse al cliché de ser la economía más liberal. Otros
países tienen realmente un porcentaje bajo como Japón (5,9
por ciento) y Corea (6,5 por ciento). España, por ejemplo, que
no es considerada una economía liberal y que ha desarrollado
en las últimas décadas un Estado del Bienestar fuerte con un
gasto expansivo derivado de la creación del nivel autonómico
de gobierno sólo tiene un 13,7 por ciento de empleo público.
De nuevo, Francia (25,2 por ciento) y el Reino Unido (20,4 por
ciento) se acercan algo al modelo sueco, aunque no pertenezcan
al grupo de los países escandinavos. Es más, el Reino Unido
adoptó políticas fuertemente liberalizadoras en la década de los
años ochenta y noventa.
La Función Pública 153

Tabla 18. Empleo público de los países de la OCDE como porcentaje de la fuerza
laboral

Año de los Corporaciones Total sector

AAPP
datos públicas público
Japón 2005 5,3 0,7 6
Corea 2004 5,5 1,0 6,5
Turquía 2005 9,2 1,1 10,3
Austria 2005 10,2 0,5 10,7
México 2005 11,1 1,2 12,3
España 2005 13,0 0,7 13,7
Alemania 2005 10,4 4,0 14,5
Estados 2005 14,1 0,7 14,7
Unidos
Australia 2005 13,6 1,7 15,3
Irlanda 2005 14,7 2,2 16,9
Canadá 2005 15,6 1,5 17,1
Bélgica 2005 17,1 2,2 19,3
Eslovaquia 2005 9,5 9,8 19,3
República 2005 12,9 7,2 20,1
Checa
Reino Unido 2005 19,1 1,3 20,4
Países Bajos 2005 12,8 8,5 21,3
Francia 2004 21,9 3,3 25,2
Suecia 2005 28,3 0,4 28,8

Fuentes: OECD 2011 (con actualización de los datos a 14 noviembre 2010)

Excepto algunos paralelismos, el tamaño del sector público medido

en términos de gasto y de empleo público es diferente. Sin embargo,
de acuerdo con Christensen y Pallesen (2008), si el gasto público
se dividiera entre el consumo público y los gastos transferidos, se
podría ver que existe mucha mayor correlación entre el consumo
público y el empleo (alcanzando casi un 0,91 de correlación en las
últimas décadas) dado que los salarios constituyen una gran pro-
porción del gasto público. En cambio, el gasto público a secas, sólo
correlaciona por término medio un 0,75 con el gasto público total.
154 Salvador Parrado

En el análisis de esta ratio, estos autores descubrieron que cuatro

países se desvían considerablemente de ella: Alemania (con una
ratio de 1 a 3 de empleo público sobre consumo público) y Sue-
cia y Dinamarca (con una ratio de 2 a 3 de empleo público sobre
consumo público). La explicación del desvío obedece a diferentes
causas en ambos extremos del hipotético continuum. En Alemania,
el relativo bajo empleo público se explica por la alta proporción de
servicios, casi la mitad del consumo público frente a un tercio en
otros países externalizados. Es decir, en Alemania, los estados y los
gobiernos locales regulan y financian los servicios públicos, pero
su gestión está realizada por terceros, no necesariamente empresas
privadas, pues en la mayoría de las ocasiones son organizaciones
no gubernamentales (véase la Tabla siguiente). Alemania, los Paí-
ses Bajos y Bélgica son los países con mayor proporción de bienes
y servicios externalizados. La forma de estructurar la prestación
de servicios, por tanto, sirve para explicar parcialmente la falta de
correlación entre la proporción de empleo público sobre la fuerza
laboral y el gasto público sobre el PIB.
La Función Pública 155

Tabla 19. Gastos en externalización de bienes y servicios como porcentaje del PIB
en los países de la OCDE
2000 2000 2009 2009
Bienes y servi- Bienes y servi- Bienes y servi- Bienes y servi-
cios utilizados cios financiados cios utilizados cios financiados
por el gobierno por el gobierno por el gobierno por el gobierno
Reino Unido 9,4 0,0 13,3 0,0
Israel 13,3 0,0 12,9 0,0
Islandia 10,3 0,0 12,5 0,0
Canadá 8,3 0,0 10,2 0,0
Estados Unidos 6,9 0,0 9,0 0,0
Grecia 6,4 0,0 7,2 0,0
México 2,6 0,0 2,7 0,0
Chile 3,5 4,2 0,3
Suiza 3,8 0,8 3,9 0,8
Dinamarca 7,8 1,2 10,3 1,6
Estonia 8,2 1,6 7,7 2,0
Irlanda 5,1 1,1 5,8 2,1
Polonia 6,0 1,9 5,6 2,2
Eslovenia 6,6 2,0 6,5 2,2
Noruega 6,5 1,6 7,0 2,3
Australia 6,7 2,3 6,5 2,3
Finlandia 7,9 1,6 11,2 2,7
Corea 3,3 1,7 4,0 2,8
Italia 5,0 2,3 6,1 2,9
Hungría 6,6 2,5 7,7 3,0
España 4,3 2,3 5,8 3,0
Suecia 9,3 2,6 9,5 3,5
Turquía 4,3 4,4
Nueva Zelanda 7,1 3,4 7,3 4,5
Portugal 4,4 1,8 4,6 5,0
Luxemburgo 3,2 4,1 3,6 5,2
Eslovaquia 6,8 2,5 5,4 5,2
Austria 5,0 5,0 4,7 5,8
República Checa 6,6 5,3 6,6 6,0
Francia 5,2 4,9 5,4 6,2
Japón 3,4 5,4 3,3 6,7
Bélgica 3,3 6,2 3,9 8,1
Alemania 4,0 7,4 4,6 8,2
Países Bajos 6,5 7,0 8,3 11,1
OCDE 6,2 2,5 6,9 3,2
Fuentes: OECD 2011
156 Salvador Parrado

La alta proporción de empleo público en Dinamarca y Suecia se

debe al empleo temporal (aproximadamente un tercio) y a la con-
siderable feminización (dos tercios aproximadamente) del empleo
público. Esto, a la vez, se relaciona estrechamente con una conside-
rable proporción de empleos relacionados con el bienestar (apro-
ximadamente la mitad en países como Alemania, el Reino Unido
y Francia, e incluso algo superior en los países escandinavos). Adi-
cionalmente, el aumento de empleo público en las áreas típicas del
Estado del bienestar como educación, salud y servicios sociales va
unido a una mayor proporción de contratados laborales.
Los aspectos mencionados anteriormente dificultan una com-
paración del tamaño del empleo público entre países. Sin embargo,
según Christensen y Pallesen (2008), el verdadero obstáculo de la
comparación es la configuración de los servicios considerados públi-
cos. En la forma pura, el servicio es prestado por una organización
pública, financiado mediante el presupuesto público y gestionado
por personal con estatus de funcionario o empleado público. Esta
forma pura no cubre la totalidad de los servicios considerados pú-
blicos. Hay servicios externalizados y prestados por asociaciones del
sector no gubernamental y por empresas privadas. A pesar de que
los servicios sean prestados por estas entidades y sean parcialmente
financiado por los usuarios, gran parte de su presupuesto proviene
del sector público. Además, los contratos de los empleados de estas
organizaciones pueden emular las condiciones laborales de los em-
pleados públicos. Por tanto, no son servicios públicos en su forma
pura, pero son gestionados por organizaciones financiadas a cargo
de los presupuestos públicos y contando con personal con un estatus
asimilado al de los empleados públicos. Estas consideraciones difi-
cultan una comparación adecuada del tamaño del empleo público.
Por tanto, si se compara el empleo público considerando tam-
bién los empleados de las organizaciones privadas o no guberna-
mentales que prestan servicios públicos y son fundamentalmente
financiadas mediante dinero público, se podría decir que la cifra
del empleo público en Estados Unidos es muy superior, especial-
mente por cómo se presta el servicio en educación universitaria
y en sanidad, no así en la educación primaria y secundaria que
siguen la fórmula del sector privado puro.
La Función Pública 157

La determinación del tamaño del empleo público

El tamaño del empleo público, que tiene implicaciones presupues-

tarias en el presente e influye en la sostenibilidad futura de las
burocracias públicas, ha sido objeto de acciones gubernamentales
recientemente.
El tamaño del empleo público suele aumentar porque ninguna de
las estrategias empleadas para determinar el tamaño adecuado fun-
ciona bien. La determinación del tamaño del empleo público implica,
según las respuestas a la encuesta a expertos de los Estados miembros
de la UE (Parrado 2010), tres tipos de estrategias. Una primera estra-
tegia consiste en establecer desde el centro un tope de personal para
todos los departamentos y los organismos del sector público, como
en Irlanda y en el Reino Unido. Una segunda política implica más
autonomía para que cada ministerio decida el número de empleados
dentro de las restricciones presupuestarias globales, cómo en Finlan-
dia, Suecia y Estonia. Por último, en la mayoría de los países de la
encuesta (12), se determina la dimensión del empleo público con un
procedimiento mixto. Los ministerios manifiestan sus necesidades de
personal y un departamento central (el Ministerio del Interior o de la
Administración Pública o similar) concede la aprobación final, nor-
malmente con el acuerdo del Ministerio de Hacienda.
Las negociaciones individuales y bilaterales entre los ministerios
relevantes y los departamentos centrales (administración pública y
finanzas) aumentan el volumen del empleo público. Sin embargo,
la subida permanente del tamaño del empleo público en el nivel
central no ha sido frenada por ninguna de las políticas descritas
anteriormente, según demuestran los informes del OCDE y las me-
didas gubernamentales en los casos de Irlanda (límite centralizado
de personal) y Finlandia (las agencias y los departamentos pueden
determinar el tamaño de forma independiente).

La jubilación y el tamaño del empleo público

Existen al menos cuatro razones para reformar la edad de jubila-

ción, con consecuencias considerables para el tamaño del sector
158 Salvador Parrado

público. Un primer grupo de razones se refiere al coste y el aho-

rro de la plantilla activa y pasiva del sector público. Esto tiene
que ver con el porcentaje de personal que se jubila a la edad
obligatoria. En 9 países de la UE, por ejemplo, el 80 por ciento
de la plantilla o menos se jubila antes de la edad legal. Esta
práctica puede activar dos políticas opuestas. En algunos casos,
existen incentivos para aplazar la edad de jubilación hasta la fe-
cha obligatoria, mientras que en otros países se ha incentivado
la jubilación anticipada.
Tabla 20. Porcentaje de personal jubilado a la edad obligatoria en los Estados de la
Unión Europea

Número de
países

0-20% 5
21-40% 2
61-80% 2
81-100% 8
No hay datos 8

Total 25

Fuente: Parrado 2010

Por una parte, los costes para el pago de las pensiones aumen-
tan. En general, los recursos generales para pagar las pensiones
suelen incluir aportaciones de empresarios y empleados a unos
fondos generales complementados con fondos contratados en el
sector privado. Estos costes están soportados por los emplea-
dores públicos en forma de porcentaje de los salarios pagados
a sus empleados. Para reducir estos costes, se ha planteado el
aplazamiento de la edad de jubilación al hilo de la crisis econó-
mica y financiera, como se refleja en el debate público en Fran-
cia, España, y Rumania.
En algunos países (12 de la encuesta de Parrado 2010), se ha
aplazado la edad de jubilación, ya que los empleados públicos tie-
nen derecho a jubilarse antes. Por ejemplo, Portugal ha optado por
esta solución en una propuesta gubernamental aprobada en marzo
La Función Pública 159

de 20102. En principio, la pensión del empleado público que no se

jubila cuando tiene derecho a ello recibe un plus, calculado según
los años de servicio.
En cambio, algunos países han fomentado la jubilación antici-
pada para permitir a las burocracias públicas reducir sus costes de
personal, al mismo tiempo que se congelan la contratación y las
promociones y se recortan los salarios.
Por ejemplo, en Irlanda la implantación del Plan Incentivación
de la Jubilación Anticipada intentaba reducir la plantilla del sec-
tor público y se dirigía a funcionarios de más de 50 años de edad
(Government of Ireland 2009). Dicho plan permite al funcionario
con derecho a la jubilación que no se le aplique una reducción ac-
tuarial en la pensión, además de recibir un pago único del 10 por
ciento. El resto se abona al llegar a la edad de jubilación, de 60 ó
65, aunque habitualmente ocurre a los 60 años. En 2009, una de
las medidas para hacer más atractiva la jubilación anticipada fue
que ese pago único no estaría sujeto al pago de impuestos. Este
plan de incentivación no es un derecho de los empleados, aunque
el gobierno animó a que los departamentos facilitaran el cese an-
ticipado de personal, dando prioridad a aquellos con más años de
servicio. Dichas jubilaciones anticipadas no se pueden cubrir con
nuevas contrataciones, y el responsable del departamento tiene
que reestructurar la plantilla y fomentar la movilidad para satisfa-
cer las demandas del servicio.
Una segunda serie de razones para reformar la edad de jubila-
ción está relacionada con la aplicación de un principio de igualdad
entre los trabajadores del sector privado y del público. En muchos
países, los empleados públicos disfrutan de un régimen de pen-
siones más favorable (jubilación anticipada o edad de jubilación
– véase la Tabla siguiente) que los empleados del sector privado
(OECD 2007).
Una tercera razón para modificar la edad de jubilación es la de
alentar al personal cualificado de más edad a permanecer en su
puesto, es lo que se denomina “envejecimiento activo”. En Eslo-

2
http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2011/02/articles/pt1102019i.htm
160 Salvador Parrado

venia, Polonia, Reino Unido (desde 2010) y Dinamarca (desde

2009) no hay límite de edad para la jubilación obligatoria, pero
no supone una medida de envejecimiento activo. Por ejemplo,
la idea subyacente a eliminar la edad obligatoria de jubilación
en el Reino Unido es aplicar una política de no discriminación,
transponiendo la Directiva de la Unión Europea sobre Igualdad
de Trato en el Empleo (2000/78/EC), que intenta evitar la dis-
criminación por motivos de edad. La idea de “envejecimiento
activo” ha sido una prioridad explícita sólo en Luxemburgo y
Dinamarca. En Luxemburgo se han utilizado los complementos
de la pensión para retener personal (OECD 2007).
En cuarto lugar, la armonización de la edad de jubilación
entre hombres y mujeres es una reforma habitual en la UE (se-
gún el informe del OCDE 2007). Las diferencias en la edad de
jubilación (véase la siguiente Tabla) para las mujeres se han jus-
tificado habitualmente en términos de la política familiar, con-
siderándose que dichas diferencias compensan la habitual carga
de la mujer como consecuencia de la división de las responsa-
bilidades familiares. Sin embargo, este argumento pierde fuerza
según el papel del hombre se asimila cada vez más al de la mu-
jer. Además, es posible que una edad de jubilación más tempra-
na disminuya la duración de cobertura de la mujer, al mismo
tiempo que reduce la cuantía de su pensión. Por lo tanto, estas
políticas sólo refuerzan las divisiones y los papeles tradicionales
de hombres y mujeres, y son contrarios a la agenda de igualdad
en el empleo formulada en 2000 por la Unión Europea.
La Función Pública 161

Tabla 21. Edad de jubilación en los Estados Miembros de la Unión Europea

Sector Opciones de jubilación
País Todos los sectores
público anticipada
Hombres Mujeres
Austria 65 60 65 Hombres: 62, mujeres: 57

Bélgica 65 64 65 A los 60 años

Bulgaria 63 60 60 mujeres Para funcionarios de de-

63 para fensa, interior (policía y
hombres seguridad), mineros, etc.

Chipre 65 65 63 A los 55 años, 58 para

empleados que ingresaron
en el servicio después de
30.6.2005

República 61,75 Según el número 65 2-3 años antes de la jubila-

Checa de hijos ción legal

Dinamarca 65 67 71 Si se cumplen ciertos cri-

terios (p.e. invalidez)

Estonia 63 60.5 63

Finlandia 63-68 63-68 63-68 62 años

Francia 60 60 60 56 años

Grecia 65 60 (65 para 67 37 años de cotización, 55

aquéllos con años de edad
cobertura desde
1993)

Hungría 62 (65 para 62 (65 para los 70 Posible en diferentes gra-

los nacidos nacidos después dos, bajo ciertas condi-
después de de 1957) ciones
1957)

Irlanda 65 65 65 Ninguna

Italia 65 60 65 57 años de edad (después

de 35 años de cotización)
o en cualquier momento
después de 40 años de
cotización

Latvia 62 61 62 Hasta 2 años antes de la

jubilación legal
162 Salvador Parrado

Tabla 21. Edad de jubilación en los Estados Miembros de la Unión Europea

Sector Opciones de jubilación
País Todos los sectores
público anticipada
Hombres Mujeres
Lituania 62.5 60 65 Menos de 5 años antes
de la jubilación legal (des-
pués de 30 años de coti-
zación)

Luxemburgo 65 65 65 57 años de edad (después

de 40 años de cobertura
estatutaria) o 60 años de
edad

Malta 61 60 (2020: 65 65
para ambos)

Países Bajos 65 65 65 Ninguna

Polonia 65 60 55 años para las mujeres,

posible para otros grupos
si se cumplen ciertos cri-
terios

Portugal 65 65 70 55 años de edad (después

de 30 años de cotización)

Rumania 62-65 57-60

Eslovenia 63 61 58 años de edad (después

de 38 o 40 años de coti-
zación)

España 65 65 65 61 años de edad si se

cumplen ciertas condicio-
nes

Suecia 65 65 67 Ninguna

Reino Unido 65 60 Ninguna

Fuentes: Públicas-privadas (encuesta a expertos); y the European Foundation for the Improvement
of Living and Working Conditions, jubilación anticipada y escalonada en la empresa europea, 2007
y EURES - portal europeo de movilidad en el empleo; datos 2007-2008 citado en Kuperus y Rode
(2010: 18).

Austria, Grecia, Lituania, Rumania, Eslovenia y Polonia reflejan

las diferencias de género en el sistema de pensiones del sector pú-
blico. En Rumania, se presentó un proyecto de ley en 2009 que
La Función Pública 163

proponía la necesidad de igualar paulatinamente la edad de ju-

bilación habitual entre hombres y mujeres. A pesar de aceptar la
igualdad de trato, no hay consenso respecto a si hay que equiparar
la edad de jubilación de mujeres y hombres.

NEUTRALIDAD TÉCNICA Y SENSIBILIDAD

POLÍTICA

Dos tendencias contrapuestas configuran la lógica de los actores

del poder ejecutivo. Por un lado, el desarrollo del Estado admi-
nistrativo supone un aumento de la racionalidad administrativa,
realzando los valores de la profesionalización, la continuidad en
el puesto de trabajo, la experiencia administrativa y la eficiencia,
entre otros. Esta racionalidad administrativa promociona la neu-
tralidad técnica de los funcionarios. Por otro lado, se observa un
refuerzo de la racionalidad política, donde la responsabilidad y
el liderazgo político son los principales valores. Aunque estas dos
racionalidades pueden generar modos divergentes en la cúpula
del poder ejecutivo, la investigación de Aberbach et al. (1981: 5)
muestra su convergencia especialmente en los puestos superiores
de la administración, donde confluyen los cargos de designación
política y los altos funcionarios. Se está produciendo una hibrida-
ción de la neutralidad técnica y la sensibilidad política.

La politización

En el ámbito del poder ejecutivo existe una continua tensión entre

la idea de neutralidad técnica (neutral competence) que los funcio-
narios públicos deben observar y la sensibilidad política (political
responsiveness) frente a las demandas de los cargos de designación
política, que son sus superiores jerárquicos, pero que siguen una
lógica distinta a la de la racionalidad administrativa. Esta tensión
está relacionada con la comprensión que se tenga de qué sea el
164 Salvador Parrado

interés público. Los funcionarios y los políticos mantienen que su

función principal es preservar el interés general, pero cada grupo
ofrece ideas muy diferentes sobre este concepto. Los funcionarios
vinculan el interés público a la idea de Estado y velan por la sos-
tenibilidad de los servicios y las políticas públicas. Los políticos
aducen que han sido elegidos por unos votantes determinados pa-
ra satisfacer sus aspiraciones y ellos representan el interés público,
al estar legitimados por las elecciones.
En aras del interés general, los funcionarios deben velar para
preservar el principio de igualdad de trato así como otros princi-
pios protegidos por el sistema jurídico. Por ello, los funcionarios
deben desarrollar unas competencias técnicas, que constituyen los
conocimientos y las habilidades que los funcionarios públicos po-
nen desinteresadamente al servicio de los políticos en el diseño
de las políticas, independientemente del partido por el que hayan
ganado las elecciones (véase Rourke 1992). En definitiva, los fun-
cionarios tienen que servir a gobiernos de cualquier signo político.
Al mismo tiempo, los cargos de designación política reclaman
cierta respuesta proactiva (sensibilidad política) ante las demandas
específicas derivadas del programa electoral por el que ocupan el
poder. El equilibrio entre estos dos principios no es fácil de alcan-
zar. Una parte de este equilibrio tiene que ver con la selección de los
funcionarios que ocupan los puestos superiores de la administra-
ción y constituyen la interfaz directa con los cargos de designación
política, de nombramiento discrecional. Adicionalmente, existen
otros dos aspectos de relevancia para entender los términos de esta
tensión: la facilidad con la que se puede cesar a los altos funcio-
narios de los puestos concretos que ocupan y el número de niveles
jerárquicos destinados a nombramientos no meritocráticos.
Las competencias técnicas se garantizan mediante un recluta-
miento meritocrático. La selección que no se basa en el mérito y
que tiende a primar los criterios políticos se considera politización
(Peters y Pierre 2004). Por tanto, politización no se refiere a la
afiliación a un partido político de los cargos reclutados, sino más
bien un aumento del control político sobre las estructuras admi-
nistrativas.
La Función Pública 165

El número de puestos de la cúpula del poder ejecutivo cubiertos

mediante criterios no competitivos importa porque desde ellos se
puede controlar la implantación de las promesas electorales y un
nuevo gobierno tiende a expandir el tamaño de la esfera políti-
ca a expensas de la administrativa. Esta ampliación de la esfera
política se denomina politización de la estructura, que contempla
el número de puestos que pueden ser disputados como “botín”
electoral así como el número de niveles organizativos en los que
se pueden realizar nombramientos discrecionales. El fenómeno
contrario, “administrativización” de la estructura, implica que la
esfera administrativa crece a expensas de la política, aumentando
los puestos superiores cubiertos mediante criterios meritocráticos.
La Tabla 15 (más arriba) puede transmitir la idea de que Fran-
cia, Italia, España y los Estados Unidos son los países que poseen
la mayor proporción de niveles jerárquicos para puestos de desig-
nación política mientras que Canadá y el Reino Unido parecen
poseer la mayor proporción de puestos administrativos.
España y Francia tienen el mismo número de niveles politizados
que Estados Unidos, aunque el número de puestos politizados en Es-
tados Unidos es superior (unos 1700). Sin embargo, la mayor parte de
los cargos de designación política en Francia y España deben ser fun-
cionarios. Por esta razón, los altos funcionarios franceses y españoles
pueden mantener una neutralidad técnica (incluso en los puestos de
designación política) porque dicen defender los intereses generales del
Estado antes que los intereses del gobierno que los nombra.
Con los nombramientos discrecionales basados en la confianza
política (politización), se aumenta por tanto el nivel de sensibili-
dad política de los puestos superiores de la Administración. Sin
embargo, la verdadera tensión entre neutralidad técnica y sensibi-
lidad política se halla en la función pública directiva, ubicada entre
los cargos políticos ejecutivos y los demás funcionarios.

La función pública directiva

La función pública directiva (senior civil service en inglés) es

un sistema diferenciado de personal para las posiciones jerárqui-
166 Salvador Parrado

cas superiores del poder ejecutivo que son ocupadas por criterios
meritocráticos y competitivos. En este grupo se aprecia la tensión
entre la neutralidad técnica y la sensibilidad política. Estos puestos
están normalmente abiertos a cualquier candidato del sector pú-
blico o del privado, sin necesidad de haber accedido a puestos in-
feriores de la Administración. Las funciones de este grupo pueden
ser de asesoramiento político, prestación de servicios directos a
los ciudadanos y de servicios corporativos (financieros, humanos,
contratación pública ) al resto de los empleados públicos.
La función pública directiva está gestionada de forma centrali-
zada y no por cada uno de los departamentos ministeriales. A este
grupo se aplican reglas diferentes que al resto de los funcionarios
públicos sobre la estructura salarial, la forma de reclutamiento,
el impacto del desempeño en la carrera del alto funcionario entre
otros aspectos. No todos los países tienen una función pública di-
rectiva diferenciada. Por ejemplo, España tiene altos funcionarios,
pero sus condiciones laborales son similares a las del resto de los
funcionarios públicos.
El número de niveles jerárquicos que ocupan los funcionarios
públicos directivos varía de unos sistemas a otros. En algunos ca-
sos se menciona el grado o la escala de los puestos desempeñados
por estos directivos (por ejemplo, escalas 15 a 19 en Países Bajos).
En otros casos se refiere la banda salarial aplicada como en Esta-
dos Unidos, Australia y el Reino Unido.
La creación de una función pública directiva separada del resto
de la función pública se ha debido a distintas razones según los
países. En algunos países, se creó este grupo con el objetivo de me-
jorar la coordinación de las políticas e intentar superar la fragmen-
tación de los departamentos ministeriales y de las agencias ejecuti-
vas (Nueva Zelanda, Países Bajos y Reino Unido). En otros países
primaba la necesidad de aumentar la flexibilidad del reclutamiento
y de las condiciones de empleo de estos directivos (Bélgica, Italia
y Países Bajos). Finalmente, otro argumento esgrimido ha sido la
clarificación de los límites entre la política y la administración en
Bélgica, Italia y los Países Bajos. Por tanto, en algunos países se ha
aducido más de una razón para crear esta función pública directi-
va separada.
La Función Pública 167

La hibridez entre la neutralidad técnica y la sensibilidad políti-

ca puede apreciarse en la forma de reclutar los altos funcionarios
en algunos sistemas, mientras que otros sistemas se basan en un
proceso exclusivamente meritocrático. En sistemas híbridos como
en Bélgica, Nueva Zelanda y los Países Bajos, la decisión final so-
bre qué candidato se nombra de la lista corta se deja en manos del
ministro. Por ejemplo, en los Países Bajos, se da un sistema híbri-
do y centralizado. El director de la oficina de la función pública
directiva junto con un comité de selección ofrece una lista de 2 a
4 candidatos que han superado el proceso selectivo. La comisión
está presidida por alguien que trabaja fuera del sector público e
incluye dos secretarios generales; uno de estos secretarios gene-
rales procede el ministerio en el que se va a cubrir una plaza de
director general, por ejemplo. La comisión se encarga de hacer un
seguimiento de todo el proceso de selección, procurando que ningún
candidato se vea en desventaja y ayudando al director de la oficina
de la función pública directiva (responsable del sistema) a tomar
una decisión. El nombramiento es responsabilidad del ministro del
Interior (superior jerárquico del director de la oficina de la función
pública directiva). En este caso, el ministro del Departamento donde
se produce la vacante no puede seleccionar al candidato de su pre-
ferencia, pero sí puede vetar un candidato determinado. Si surgen
problemas, se puede involucrar al primer ministro en el proceso de
selección. A pesar de que el ministro tenga la última decisión sobre
quién ocupará el puesto, estos sistemas son relativamente meritocrá-
ticos. Se combina la meritocracia con cierta sensibilidad política en
la decisión final.

LAS COMPETENCIAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Las competencias se refieren, en este apartado, a las habilidades y

las capacidades y no a la autoridad legal de un funcionario. Hood
y Lodge (2006: 88) definen las competencias como las habilidades,
el conocimiento y las capacidades necesarias para el ejercicio ade-
cuado del poder administrativo. Hay dos tipos de competencias:
competencias de contenido y de proceso (Van der Meer / Steen
168 Salvador Parrado

2007). Las competencias de contenido se refieren al conocimiento

técnico que tienen los funcionarios para influir en el proceso deciso-
rio. Se pueden distinguir dos grupos de funcionarios con estas com-
petencias: generalistas y especialistas. Los generalistas poseen un
“conocimiento institucional” (como el conocimiento de las reglas
del juego, los principales actores influyentes en el proceso decisorio,
las fuentes de información sobre un tema determinado así como las
redes de poder creadas) empleado para trabajar en distintos pues-
tos de la Administración. Los generalistas típicos británicos son li-
cenciados en humanidades en Oxford y Cambridge y son capaces
de entender los problemas y resolverlos de una manera genérica.
Durante la década de los años ochenta fueron denominados “talen-
tosos amateurs” porque eran brillantes pero sin los conocimientos
especializados necesarios para superar las crisis económicas de la
época. Los generalistas en Francia y España (administradores ci-
viles del Estado) suelen ser licenciados en derecho o en ciencias
sociales y se mueven entre departamentos gracias a conocer el fun-
cionamiento de los entresijos de la Administración y a las redes es-
tablecidas con otros miembros del mismo cuerpo de funcionarios.
Los especialistas basan su poder en sus conocimientos técnicos,
vinculados a un área específica de la Administración: medio am-
biente, servicios sociales, educación, economía, salud, infraestruc-
turas por citar algunos ejemplos. A diferencia de los generalistas,
sus conocimientos no pueden transferirse entre departamentos y
los especialistas normalmente deben desarrollar su carrera en un
ministerio determinado, casi sin rotación.
En tiempos recientes, muchos sistemas administrativos han pri-
mado las habilidades vinculadas al proceso, es decir, a las habili-
dades gerencialistas para prestar servicios conforme a las metas y
los objetivos establecidos.
Muchos países han fomentado la adquisición de competencias
por parte de los funcionarios directivos y no directivos a partir de
programas específicos. Estos programas reflejan en cierto modo
las tendencias sobre la proporción de generalistas, especialistas y
gerencialistas en estos países. Del estudio de Parrado (2008) para
la OCDE se pueden extraer las siguientes conclusiones sobre el
La Función Pública 169

empleo de programas específicos para mejorar las competencias de

los funcionarios directivos de Nueva Zelanda, Reino Unido, Países
Bajos y Estados Unidos.
Tradicionalmente, la mayoría de los países han desarrollado las
competencias de contenido. En tiempos recientes, las competen-
cias específicas de liderazgo y la capacidad de alcanzar resultados
(competencias más bien gerencialistas) constituyen una tendencia
en continuo auge en estos países.
La mayoría de los programas se basan en la formación en las
aulas. No obstante, en muchos de estos países la formación se
complementa con otros instrumentos como los empleados en el
Reino Unido y los Países Bajos: la tutoría de un directivo por un
mentor senior, la celebración de grupos de discusión, la transferen-
cia provisional a un puesto determinado para que adquiera las ha-
bilidades necesarias para desempeñar las funciones de ese puesto y
la movilidad obligatoria.
En los Países Bajos preocupa recientemente que un excesivo én-
fasis en las competencias de proceso (gerencialistas) haga peligrar
el conocimiento técnico necesario para implantar determinadas po-
líticas públicas. De hecho, el conocimiento especializado que solía
existir entre los funcionarios públicos se está perdiendo. Para con-
trarrestar esta tendencia, la oficina de la función pública directiva ha
promovido la movilidad obligatoria, pero entre puestos de un mis-
mo ámbito de especialización aunque estén en distintos ministerios:
por ejemplo rotar entre puestos de salud en Agricultura y Sanidad.
En general, en estos países se han dado pasos para que los di-
rectivos dominen tanto las competencias de contenido como las
de proceso, pues ambas son necesarias para que la organización
consiga resultados relevantes.
En la Unión Europea se detectan dos tendencias (Parrado 2010).
Por una parte, en los últimos 15 años se aprecia un cambio desde
la primacía de especialistas en la cúpula directiva a una distribu-
ción más equitativa entre especialistas y generalistas. Hay países
como la república checa, Francia y los Países Bajos que tienen fun-
damentalmente generalistas en la cúpula directiva. Por otro lado,
si se considera la proporción de gerencialistas y no gerencialistas,
el número de países con una mayor proporción de gerencialistas
170 Salvador Parrado

ha pasado de uno (Malta) hace 15 años a cuatro en la actualidad

(Dinamarca, Finlandia, Países Bajos y el Reino Unido).
En líneas generales, la existencia de una política de competen-
cias y de un programa de desarrollo de competencias ha potenciado
la proporción de gerencialistas en la cúpula directiva; sin embargo,
en Dinamarca y Finlandia la mayor proporción de gerencialistas
no ha estado ocasionada por estos programas específicos, sino por
la introducción de una cultura gerencialista.

SISTEMAS DE RECOMPENSAS

Recompensa se refiere a cualquier tipo de renta o compensación

tangible o intangible vinculada al ejercicio de un cargo público
(Véase Parrado 2011). La recompensa de los servidores públicos
está vinculada a la transparencia y el rendimiento organizativo. En
las teorías normativas se intenta prescribir la elección del nivel de
compensación de acuerdo con ciertos valores como la representati-
vidad, la competitividad y la funcionalidad de las recompensas de
los funcionarios públicos en relación con el resto de la sociedad.
Las teorías positivas, en cambio, intentan explicar la elección rea-
lizada para recompensar a los servidores públicos.

Tipología de recompensas

La estructura de las recompensas de los servidores públicos está

compuesta de elementos monetarios (el salario), materiales (que
se pueden traducir en valores monetarios) e intangibles. La com-
binación de estos elementos varía entre países, entre miembros del
poder legislativo, el judicial y el ejecutivo, entre el tipo de institu-
ciones o incluso entre las áreas públicas de intervención.
Las recompensas financieras constituyen las remuneraciones re-
cibidas por los empleados públicos, que pueden ser básicas y com-
plementarias. La remuneración básica es el salario pagado por el
La Función Pública 171

desempeño de las funciones de un puesto de trabajo e incluye las con-

tribuciones a la seguridad social. Las complementarias se refieren a
diferentes ítems, que varían entre países: nivel o grado en el que el
puesto se desempeña, riesgos especiales o peculiares condiciones la-
borales asociadas con un puesto determinado, complemento por los
años de antigüedad en el servicio, deberes o responsabilidades espe-
ciales vinculados al puesto y complementos ligados al desempeño o
rendimiento del empleado público. Hay algunos países como Molda-
via en los que se puede contabilizar hasta 20 tipos de complementos.
Estos complementos están directamente relacionados con el tipo de
trabajo que se realiza, con la organización donde se desempeña ese
trabajo, o con las circunstancias personales del empleado público. Los
complementos no se incluyen en el salario básico, a veces, porque se
han ido añadiendo a la recompensa total de los trabajadores de forma
gradual, sin cambiar el razonamiento subyacente al salario básico. En
otras ocasiones, estos emolumentos no son incluidos en el salario bá-
sico para que no computen para el cálculo de la pensión, que gravaría
considerablemente el presupuesto público.
Las recompensas materiales tienen una traducción monetaria
e incluyen ítems como la promoción a puestos de nivel superior,
uso gratuito de transporte municipal o intermunicipal, vivienda
o condiciones especiales de acceso a la vivienda, comidas, deduc-
ciones en la declaración de la renta y seguros privados de salud
entre otros elementos. Normalmente estos ítems no están sujetos
a tributación, por lo que representa una ventaja adicional para los
empleados públicos.
Finalmente, las recompensas intangibles se refieren a aspectos
como el reconocimiento social, tener más autoridad delegada, y
seguridad en el trabajo entre otros. El valor de estas recompensas
depende del sistema y de la importancia relativa del funcionariado
(i.e. respeto entre la población) en un país determinado.
Con la introducción de la Nueva Gestión Pública, muchos paí-
ses han implantado sistemas de remuneración más flexibles con el
doble propósito de hacer más atractivos los puestos del sector pú-
blico y también de aumentar el rendimiento de estas organizaciones.
Esto se ha producido especialmente en las nuevas agencias semiau-
tónomas y autónomas. En algunos países, como el Reino Unido se
172 Salvador Parrado

ha hecho un esfuerzo por ofrecer remuneraciones atractivas para

aquellos candidatos que proceden del sector privado y quieren acce-
der directamente a los puestos de la cúpula directiva. La vinculación
de las remuneraciones al rendimiento organizativo ha sido otro ele-
mento de importancia en este contexto. Si se hace apropiadamente,
el pago de un complemento por el nivel de productividad alcanzado
no se consolida como parte del salario básico, pues la compensación
de un nivel superior de rendimiento tiene que ser ganada cada mes.
El rendimiento extra se reconoce explícitamente bien a partir de
la comparación de los logros alcanzados en relación con unas me-
tas predefinidas o bien mediante las negociaciones entre superiores
y subordinados para valorar lo logrado en un período de tiempo
determinado como ocurre en Suecia y en Bélgica.
El pago del complemento de productividad está asociado a las
teorías de las expectativas y las teorías del refuerzo. Las teorías de
las expectativas predicen que la motivación de los empleados está
condicionada por su creencia de que el esfuerzo individual afecta-
rá al rendimiento organizativo. Este incremento del rendimiento
redundará en los beneficios monetarios del empleado, quien va-
lora especialmente estos beneficios. En otras palabras, un salario
vinculado al desempeño motiva a los empleados. Las teorías del
refuerzo mantienen que los individuos probablemente elegirán res-
puestas asociadas en el pasado con resultados positivos. El refuer-
zo positivo implica que una conducta bien valorada será preferida
y repetida a lo largo del tiempo porque arroja resultados positivos,
como por ejemplo, una remuneración más alta.
Frente a las predicciones de las teorías señaladas anteriormente,
la investigación empírica ha encontrado a menudo un desajuste
entre los beneficios potenciales del pago por desempeño y la moti-
vación de los empleados públicos. La gran mayoría de los estudios
revisados por Perry (2000) y Perry et al. (2006, 2009) no mues-
tra efectos positivos del complemento de productividad sobre el
desempeño individual y sobre la motivación de los funcionarios
directivos, pues éstos desarrollan tareas complejas, que no pueden
ser ejecutadas de forma rutinaria.
En los últimos tiempos ha habido un alejamiento generalizado
del esquema anterior de remuneraciones fijas. Estas remuneracio-
La Función Pública 173

nes fijas estaban principalmente promovidas por los autores fun-

cionalistas, quienes creían en el principio de la suficiencia salarial
y en la necesidad de uniformizar el sistema de remuneraciones en
todo el sistema para empleados públicos que desempeñan tareas
en puestos similares. La NGP ha representado una mayor indivi-
dualización de los salarios de los altos funcionarios en el poder
ejecutivo, pero esta tendencia no se ha observado en el poder le-
gislativo y el judicial en la mayor parte de los países occidentales.

La evaluación del desempeño

Para retribuir el desempeño individual de forma diferenciada es

necesario evaluarlo. En informes de la OCDE (2008), se ofrecen
conclusiones sobre la utilidad de la evaluación del desempeño.
En primer lugar, el desempeño individual parece ser superior en
aquellos países en los que los altos funcionarios son selecciona-
dos competitivamente sin las interferencias del poder político. En
segundo lugar, es más útil emplear la evaluación del desempeño
en las decisiones sobre la promoción de los empleados públicos
que en las compensaciones monetarias. Por ejemplo, en los Países
Bajos, los resultados de la evaluación del desempeño de los altos
funcionarios son empleados para las promociones, la retención de
los directivos en los puestos y, en su caso, para los despidos. En
los Estados Unidos, según la legislación, los directivos públicos
que pertenecen al SES (Senior Executive Service) pueden ser des-
pedidos en el caso de que su desempeño individual sea pobre. Sin
embargo, el cese como consecuencia de un mal desempeño apenas
ocurre en los niveles directivos de la Administración federal esta-
dounidense. En tercer lugar, la combinación de un derecho a tener
la condición de funcionario a tiempo indefinido con la ocupación
de un puesto concreto mediante un contrato de tiempo fijo ayuda a
promover la movilidad forzosa de personal que no está rindiendo
en determinados puesto de trabajo. Los contratos por tiempo defi-
nido para puestos específicos se emplean en países como Australia,
Bélgica, Chile, los Países Bajos, Nueva Zelanda, el Reino Unido e
Italia para todos o algunos puestos directivos según los casos. En
174 Salvador Parrado

estos países, la duración del contrato por tiempo definido varía en-
tre un año y la duración del mandato parlamentario. La duración
máxima permitida en un contrato va desde tres años como mínimo
en Italia hasta 5 a 7 años en otros países (véase la Tabla)

Tabla 22. El uso de contratos de dirección para los funcionarios públicos directivos
¿Hay contratos para Duración mínima/ Vinculación en-
algunos o todos los fun- máxima en un puesto tre el desempe-
cionarios directivos? ño individual y
el rendimiento
organizativo
Australia Sí - -
Bélgica Sí 6 años, renovable Sí
Canadá No Permanente, pero la Sí
evaluación del desem-
peño puede ocasionar
el despido.
Francia Sí Después de 2 a 3 Sí
años, se promueve
la movilidad a otros
puestos.
Alemania No Permanente, para No
B11, B9 con posibili-
dades de retiro tem-
poral en caso de cese
Italia Sí 3 a 5 años No
Países Bajos Sí 3 a 7 años renovable, No
para los altos directi-
vos.
Nueva Zelanda Sí 5 años – renovable -
para los directores
ejecutivos, máximo 8
años.
Reino Unido Sí 5 años renovable pa- Sí
ra los directores de
agencias ejecutivas
Estados Unidos No Permanente, la eva- Sí
luación del desempe-
ño puede ocasionar el
despido
Fuente: OECD 2008
La Función Pública 175

El complemento de productividad en la práctica

En este apartado se siguen los estudios realizados por la OCDE

(2011). En las dos décadas recientes, la mayoría de los sectores
públicos de los países miembros de la OCDE han practicado la
gestión orientada a resultados. Para ello, se ha promocionado la
evaluación del desempeño de los empleados públicos para mejo-
rar el rendimiento de las unidades organizativas. La evaluación
del desempeño es obligatoria en la Administración central en casi
todos los países de la OCDE excepto en Canadá, España, Islandia,
México, y Noruega. Portugal y Dinamarca han situado la evalua-
ción del desempeño individual y el rendimiento organizativo para
adoptar decisiones sobre la carrera, las promociones y las remune-
raciones de los empleados públicos. El pago del complemento de
productividad cada vez es más frecuente, especialmente empleado
en Finlandia, el Reino Unido, Suiza y la república checa.
La evaluación del desempeño sigue procesos muy diferenciados
en distintos países. En Dinamarca y en Bélgica se emplea el método
de valoración de 360º. En este proceso, cada empleado recibe las
opiniones de sus pares, del personal a su cargo y de sus superiores.
Los directivos que ocupan los puestos superiores son valorados
mediante encuestas a los empleados.
En la práctica, la mayor parte de las remuneraciones se concen-
tra en el salario básico y otros complementos garantizados, no en
el complemento de productividad, con la excepción de Finlandia,
donde el complemento de productividad puede constituir hasta un
40 por ciento de toda la remuneración. La siguiente Tabla muestra
la distribución en porcentajes entre el salario básico y el comple-
mento de productividad en algunos países de la OCDE.
176 Salvador Parrado

Tabla 23. Composición de las remuneraciones y práctica de la evaluación del

desempeño

Salario básico, Complemento de ¿Discrimina la

prestaciones garantizadas, productividad evaluación del
antigüedad y desempeño entre
complementos del puesto quienes son
productivos y quienes
no lo son?

Australia 97% 3% (hasta el Sí

15%)

Bélgica - - -

Canadá 90% to 85% 10-15% para los -

altos directivos

Francia - - Sí

Alemania 92% 8% -

Italia 100% No

Países Bajos 97% 3% Sí para la bajada de

nivel o para las promo-
ciones

Nueva Zelanda 85% 15% -

España 94% 6% No

Reino Unido 89% 11% Sí

Estados Unidos 99% 1% Sí

Fuente: OECD 2008

Finalmente, la vinculación entre los objetivos individuales y los

objetivos organizativos no es común en la mayoría de los países.
Solamente el Reino Unido y los Estados Unidos evalúan conjun-
tamente el desempeño individual de los altos directivos y el ren-
dimiento de su agencia. En los Estados Unidos, incluso hay un
proceso de certificación de los sistemas de evaluación de la agen-
cia, dirigido por la Oficina de Gestión de Personal con el concurso
de la Oficina de Gestión del Presupuesto. Por ejemplo, el máximo
salario que pueden conseguir los altos funcionarios depende de si
la agencia tiene un proceso de certificación.
La Función Pública 177

A pesar del aumento general de los salarios de los altos fun-

cionarios en la mayoría de los países que han adoptado reformas
gerenciales, no ha habido una equiparación salarial entre los direc-
tivos públicos y los directivos de las empresas privadas.

Sistema de remuneraciones y transparencia

La transparencia, referida a las remuneraciones, se refiere a la pu-

blicidad y la disponibilidad de datos para los ciudadanos sobre las
compensaciones salariales y no salariales de los empleados públi-
cos. El nivel de transparencia depende del número de componentes
del sistema de compensación que están abiertos al escrutinio, del
grado de publicidad de esta información sin que sea necesaria ha-
cer una petición específica de información y de la disponibilidad
real de los datos solicitados.
La falta de transparencia está relacionada al menos con dos gru-
pos diferentes de prácticas. Por una parte, mientras que el salario
básico puede estar vinculado a la tasa de inflación, con lo que los
ciudadanos observan que el crecimiento salarial visible no es dema-
siado grande; otras compensaciones monetarias variables o las com-
pensaciones no monetarias pueden aumentar y mantenerse alejadas
del escrutinio público. Por otra parte, también se pueden observar
algunos comportamientos poco éticos de los empleados públicos
(del poder ejecutivo o el legislativo), reclamando compensación por
gastos de dudosa justificación (ej. el escándalo ocasionado por los
diputados del parlamento británico por solicitar la retribución de
gastos privados no relacionados con su actividad pública).
Parece que los niveles de transparencia respecto a la compensa-
ción de los empleados públicos están reduciéndose en los últimos
años (Brans y Peters 2012). Los niveles de transparencia son dife-
rentes entre distintos cargos públicos. Mientras que las compen-
saciones a los diputados parecen ser cada vez más transparentes
según los resultados de la investigación comparada, la disponibi-
lidad de datos sobre las remuneraciones de los funcionarios de la
Administración y, especialmente, de los altos funcionarios es cada
vez menor.
Capítulo 6
Los gobiernos y las administraciones
locales

César Colino

INTRODUCCIÓN

L
os gobiernos locales han transformado su papel en los úl-
timos 25 años, fundamentalmente a causa de los cambios
producidos en los modos de gobierno, en el sistema econó-
mico globalizado y en las reformas del Estado de Bienestar. Han
resurgido como entidades gubernamentales que deben responder a
demandas políticas y sociales crecientes y diversificadas. Los siste-
mas político-administrativos locales muestran rasgos procedentes
de diferentes tradiciones estatales y características sociopolíticas
de cada país. Al mismo tiempo, esos rasgos responden a demandas
funcionales y territoriales comunes a todos los países.
Las diferencias entre sistemas de gobierno local se producen en
el número de niveles de gobierno, el tamaño de las autoridades lo-
cales, el grado de autonomía local y regional, la forma de represen-
tación democrática, las competencias y las tareas administrativas,
las dinámicas políticas y las reformas emprendidas y conseguidas
en este nivel de gobierno (Norton, 1994; John 2001; Kersting y
Vetter, 2003; Bobbio, 2004; Denters y Rose, 2005).
Según Loughlin (2007), el modelo de Estado de Bienestar clási-
co del último medio siglo determinó en gran medida las relaciones
entre los niveles centrales y locales de todos los países. Este modelo
se basaba en parte en una centralización que permitía redistribuir
los recursos para elevar y homogeneizar la calidad de vida de los
individuos, los grupos y los territorios. La preeminencia del Estado
central frente a las autoridades subestatales redujo su autonomía
180 César Colino

en muchos países. Incluso en los Estados escandinavos, donde los

gobiernos locales ocupaban una posición importante en la presta-
ción de servicios sociales, los parlamentos y los gobiernos nacio-
nales establecían el marco de la actuación pública local. Incluso en
Estados federales, como Alemania y Austria, el papel de los Länder
se centró principalmente en la gestión de las políticas establecidas
por el gobierno federal. En todos los países hubo una tendencia
hacia la centralización fiscal, que socavó aún más la autonomía de
las autoridades subestatales.
En los últimos tres decenios, sin embargo, la globalización, el
cambio económico y cultural, las reformas en la gestión pública y
otros factores han ocasionado la reestructuración del Estado del
Bienestar. Esto ha producido una descentralización de las funcio-
nes estatales a los niveles subestatales de gobierno, además de una
transferencia de funciones a entidades supranacionales como la
Unión Europea. Sin embargo, el propio concepto de la descentra-
lización puede tener varios significados, dependiendo del período
en el que se produce y las circunstancias concretas de un Estado.
En los últimos años hay una tendencia general hacia la descen-
tralización política frente a la descentralización administrativa del
pasado. Si el objetivo de la descentralización administrativa era
sobre todo aliviar la carga excesiva del Estado del Bienestar clásico
altamente centralizado, la descentralización política iniciada en la
década de los años ochenta y noventa ha primado la delegación
de mayor poder político de decisión a las autoridades regionales y
locales (Loughlin 2007).
La tendencia a la descentralización política, potenciada por
organizaciones supranacionales como el Consejo de Europa y la
Unión Europea1, ha tenido otras justificaciones como la consecu-
ción de una mayor eficacia en la gobernanza y la prestación de
servicios públicos y una mejora de la calidad democrática (Pollitt,

1
El Consejo de Europa adoptó la Carta Europea de Autonomía Local en 1985
que comenzó a ser firmada y ratificada por los Estados miembros a partir de
1988. Esta Carta es un documento legal que, una vez firmado y ratificado por un
Estado miembro, puede ser utilizado para evaluar la “salud” de la autonomía y
la democracia local en ese Estado.
Los gobiernos y las administraciones locales 181

2005; Denters y Rose, 2005; Kuhlmann, 2006). Asimismo, esta

tendencia ha tenido efectos claros en los modelos de organización
de la administración pública, las relaciones intergubernamentales
y el rendimiento de los gobiernos locales.
Según Reiter, Ebinger y Grohs (2009), no todos los países han
seguido un mismo enfoque de descentralización para conseguir los
objetivos propuestos (Kuhlmann 2006). Se distinguen tres modos
típicos de descentralización.
• La descentralización política se puede definir como la trans-
ferencia de las funciones del nivel central de gobierno al go-
bierno local, que permite a las autoridades locales decidir de
forma autónoma sobre la planificación, la financiación y la
administración de nuevas funciones.
• La descentralización administrativa consiste en la transfe-
rencia de funciones y servicios del poder central a las autori-
dades administrativas locales, sin la creación de órganos lo-
cales electos para decidir de forma autónoma. Los gobiernos
locales actuarían como agentes de los gobiernos nacionales
y estarían sometidos formalmente al control de legalidad y
de eficacia del nivel central.
• La desconcentración administrativa se define como la dele-
gación de funciones del Estado central a órganos administra-
tivos del nivel sub-central de gobierno. Estos órganos siguen
siendo parte de la administración central, que tiene cierta
capacidad para realizar las tareas encomendadas adaptán-
dose a las necesidades territoriales de su jurisdicción.

LA CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE

GOBIERNO LOCAL

Tipologías tradicionales

A pesar de las dificultades existentes para comparar los gobiernos

locales en su vertiente institucional (local government) y su ac-
182 César Colino

tuación (local governance), en los últimos años se han apreciado

notables avances (véanse Lidstrom 1999; John 2001; Stoker 2006;
Wollman 2011).
Entre las dimensiones principales de comparación destacan una
dimensión horizontal, referida a las relaciones internas de los ac-
tores políticos y administrativos locales, y otra vertical, vinculada
a las relaciones entre el nivel local y el central2. Varias tipologías
ya clásicas como las de Page y Goldsmith (1987) o Page (1991) se
centraban en los diferentes papeles que el gobierno local desempe-
ña en los sistemas político-administrativos.
Una dicotomía clásica distingue entre sistemas de jerarquía fu-
sionada y de jerarquía dual. Esto se refiere a si el Estado tiene
una participación en la administración local mediante delegados
o prefectos o si la esfera de gobierno local es completamente inde-
pendiente de los delegados estatales. Actualmente, se ha usado otra
distinción dicotómica entre sistemas monistas y dualistas (Woll-
mann 2008a, Bobbio 2004). En el modelo monista, típico de los
países escandinavos y del Reino Unido, todos los poderes corres-
ponderían a una asamblea de cargos electos y sus comisiones que
se encargan de adoptar las decisiones y de su ejecución administra-
tiva. El modelo dualista es típico de los países de la Europa conti-
nental. En este modelo se distingue entre las funciones decisorias
y las funciones administrativas o ejecutivas. Las primeras recaen
en el pleno local elegido y las segundas en un órgano ejecutivo
funcionalmente autónomo, que puede tener la forma de asamblea,
de órgano ejecutivo colegiado o de alcalde elegido directamente.

Las tradiciones estatales del gobierno local

Hendriks, Loughlin y Lidström (2010) han aplicado el concepto

de tradiciones estatales al estudio de los sistemas de gobierno local
en Europa, distinguiendo cinco grupos (sistemas de gobierno local
en los Estados de la cuenca del Rin, las islas británicas, los Estados

2
Sobre las diferentes tipologías de sistemas de gobierno y administración local
puede verse Heinelt y Hlepas (2006).
Los gobiernos y las administraciones locales 183

nórdicos, los Estados del sur de Europa y las nuevas democracias

europeas), a los que se podría añadir el grupo norteamericano.
Estos son “tipos ideales”, es decir, que tiene una correspondencia
más o menos fiel en la realidad. Los “tipos” pueden ser considera-
dos como puntos de partida del análisis en lugar de una descripción
completa de un determinado país.
Los sistemas de gobierno local de los países de la cuenca del Rin
se hallan claramente influidos por la tradición estatal germánica.
Algunos combinan esto con influencias del modelo napoleónico
(véase el Capítulo 1 de este libro), que se remonta a la ocupación
francesa de estos países durante el siglo XIX. Los Países Bajos se
convirtieron en Estados unitarios en este período, con institucio-
nes intermedias que llegaron a parecerse a los departamentos fran-
ceses y los sistemas de prefectura. Los Países Bajos adoptaron un
sistema de organización territorial similar con las provincias (Pro-
vincies) y las comunas o municipios (Gemeenten). Bélgica, creada
en 1830, siguió al principio un modelo de Estado jacobino francés
con las provincias y los municipios dominados por los francófonos
y sin concesiones a la comunidad de habla flamenca. Luxembur-
go, dado su pequeño tamaño, también adoptó el modelo unitario
francés. Sin embargo, en los tres casos, también hubo influencias
“germánicas”. Los Países Bajos, aunque son un Estado unitario en
términos formales, también están muy descentralizados, influidos
por la tradición federal de su época de Provincias Unidas hasta
la ocupación francesa. Bélgica ha estado dividida por el conflicto
lingüístico desde sus comienzos y ha evolucionado lentamente, pri-
mero hacia un Estado unitario regionalizado en los años 1960, y
luego hacia un Estado federal. En Alemania y Austria, el federalis-
mo fue impuesto por los aliados victoriosos de la Segunda Guerra
Mundial, pero ambos países se basan en tradiciones mucho más
antiguas que se remontan al Sacro Imperio Romano y a las orga-
nizaciones políticas locales fuertes que existían hasta los tiempos
modernos. Todos los Estados de este grupo (excepto el pequeño
Estado de Luxemburgo) poseen fuertes gobiernos intermedios, con
un fuerte entrelazamiento de los niveles locales y nacionales de
gobierno.
184 César Colino

El grupo de las islas británicas contiene sólo dos casos, aunque

su peculiaridad histórica justifica, según estos autores (Loughlin et
al. 2010), un tratamiento distinto. El Reino Unido e Irlanda son
claras manifestaciones de la tradición anglosajona, caracterizada
por un sistema relativamente separado de dos niveles del gobierno
local, un Estado unitario relativamente centralizado, y un nivel
intermedio de gobierno relativamente débil. El Reino Unido se ha
caracterizado por ser un Estado muy centralizado, que solo ha
empezado a descentralizarse con las reformas introducidas por el
Nuevo Laborismo elegido en 1997, estableciéndose parlamentos
en Escocia y Gales, y asambleas en Irlanda del Norte y Londres,
pero fracasando el intento de establecer asambleas regionales en
Inglaterra. Con la devolución a Escocia, Gales e Irlanda del Norte,
el Reino Unido se ha acercado en algunos elementos a la tradición
germánica federal, aunque de forma limitada. El Reino Unido, sin
embargo, se mantiene similar al clásico sistema político dualista,
con una gran centralización en Londres, por un lado, y una consi-
derable autonomía local en las áreas asignadas por el parlamento.
Irlanda, por su parte, refleja un mayor grado de centralización y
concentración del poder.
Los países nórdicos, conformados por Suecia, Noruega, Finlan-
dia y Dinamarca, tienen un sistema local de gobierno con caracte-
rísticas que los distinguen del resto de Europa. En estos países, el
gobierno local goza de una alta capacidad financiera para proveer
los servicios en unos sistemas de bienestar muy fuertes. Los ciuda-
danos confían en sus autoridades locales más que en otros países
y el nivel de corrupción es bajo. La tradición estatal escandinava
predominante mezcla elementos de la tradición anglosajona (au-
tonomía local, fuerte centralismo, nivel intermedio débil), y de la
tradición germánica (descentralización, defensa orgánica de los in-
tereses, protección legal de los gobiernos subestatales). A pesar de
la fuerte posición de los gobiernos locales en los países nórdicos,
éstos operan dentro de los parámetros definidos por el gobierno
o parlamento central. Dos tendencias recientes son destacables en
este sentido. En primer lugar, a finales de la década de los años
ochenta y principios de los noventa, se experimentó la reducción
del control central mediante la “comuna libre” (también conocida
Los gobiernos y las administraciones locales 185

como “autorregulación municipal“). Esta reforma, comenzada en

Suecia y seguida en versiones ligeramente diferentes en Dinamar-
ca, Noruega y Finlandia, permitió a las autoridades locales libe-
rarse de la tutela central en ciertos sectores como la educación o
la atención infantil. Esta experiencia se amplió lentamente y ahora
forma parte del modelo de gobierno local de estos países. El segun-
do acontecimiento importante, adoptado en diferentes versiones
por los países nórdicos, fue la creación de “regiones” (aunque a
veces este término se utiliza para referirse a lo que en otros países
suele denominarse condados o provincias, lo que lleva a confu-
sión). Desde la década de los años noventa, y también influidos por
las demandas de la integración europea, los países nórdicos expe-
rimentaron con la creación de regiones. Finlandia ha mantenido
su sistema de regiones con asambleas elegidas de forma indirecta.
Dinamarca creó recientemente regiones de mayor tamaño, aunque
financieramente débiles. Suecia emprendió una sustitución gradual
de sus consejos de condado con un menor número de regiones
(tres) con asambleas de elección directa que poseen funciones más
amplias (Loughlin et al. 2010).
El grupo de Estados del sur de Europa es internamente más
diverso que los anteriores, pero aun así pueden observarse algunas
pautas generales. Estos Estados se desarrollaron en la tradición del
Estado napoleónico, que sigue siendo de gran influencia3. Todos
ellos comparten una historia de fuerte centralización y concentra-
ción del poder político y administrativo. A través de la descon-
centración, la descentralización, e incluso la federalización en las
últimas décadas, algunos de estos países han adoptado elementos
de la tradición germánica del Estado. Esto ocurre en España, Italia,
y en menor medida en Francia. Por su parte, Portugal y Grecia se
han mantenido como Estados unitarios centralizados. Aunque la
Constitución portuguesa de 1974 prevé algún tipo de autonomía,
esto sólo se ha aplicado en las islas Azores y en Madeira. Un inten-
to de aplicar la autonomía al Portugal continental fue rechazado

3
Las pequeñas islas de Malta y Chipre son casos excepcionales y especiales,
habiendo recibido influencia también de la práctica administrativa británica.
186 César Colino

en el referéndum de 1995. En Grecia, se han centralizado las rela-

ciones con el Estado mediante la adopción de los prefectos electos,
reforma exitosa impulsada por los socialistas griegos. Por otro la-
do, Grecia, al igual que Portugal, sigue siendo muy centralizada y
dominada por los partidos políticos nacionales.
El sistema estadounidense tiene muchos puntos en común con
el británico. Se basa también en dos niveles de gobierno dentro
de cada estado federado: el condado (county) y una gran varie-
dad de gobiernos municipales (municipalities, towns, townships).
El gobierno local no goza de ninguna protección constitucional y
depende de los estados, que pueden regularlos con sus leyes. Tam-
bién están subordinados al principio de ultra vires y no pueden
por consiguiente adoptar decisiones que no estén fundamentadas
explícitamente en una ley. No hay un sistema de prefecturas en
los estados. Los estados federados poseen jurídicamente un poder
absoluto sobre sus propios gobiernos locales. Asimismo, junto a
los gobiernos locales de tipo general existe un gran número de
organismos locales especializados en sectores específicos (agua,
transportes, residuos) llamados special districts, que en parte son
elegidos y en parte emanan de los gobiernos locales. También se
reserva la gestión de las escuelas públicas a organismos separados
llamados school districts, que son dirigidos por un consejo elegido
(school board). De aquí resulta un cuadro muy complejo y variado
de más de 80.000 gobiernos locales entre condados, municipios,
special districts y school districts, lo que le diferencia del caso bri-
tánico que no llega a 500 gobiernos locales (Bobbio 2004).
En las nuevas democracias de Europa del Este también predo-
mina la tradición estatal napoleónica, de implantación previa al
régimen comunista. Durante el siglo XIX, Francia era considerada
como el modelo del Estado moderno y progresista deseado por los
nacionalistas en los Balcanes y Europa Central. Asimismo, el mar-
xismo-leninismo admiraba la tradición jacobina francesa y esto
sin duda influyó en la forma del Estado comunista. Por otro lado,
también la tradición estatal germánica ha influido Hungría y Esto-
nia, mientras que las influencias escandinavas se pueden apreciar
en los Estados bálticos. Prácticamente todos los países de Europa
del Este han introducido reformas ambiciosas después de la caí-
Los gobiernos y las administraciones locales 187

da del comunismo, con el objetivo de mejorar la democracia y el

autogobierno local. Estas reformas incluyen fusiones (en algunos
casos la división) de los municipios, el establecimiento de niveles
regionales de gobierno, la descentralización de las funciones del
nivel central al local, la mejora de las capacidades de gestión, y el
establecimiento de nuevas formas de participación ciudadana. Sin
embargo, las autoridades locales en estos países disponen, por lo
general, de pocos recursos y de una autonomía financiera limitada.

LA ORGANIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE

GOBIERNO LOCAL

Para entender la configuración, la fragmentación y la estruc-

tura de las autoridades locales, se distingue entre el nivel bási-
co de gobierno local, municipio u otros nombres como comu-
na, o villa, de otros niveles intermedios (provincias, condados,
distritos). Las competencias del gobierno se distribuyen entre
estos dos niveles según criterios funcionales. Sin embargo, en
las reformas de los últimos 40 años, la distinción se ha vuel-
to más compleja, ya que, en algunos casos, los municipios han
acumulado las funciones propias y aquéllas del nivel superior.
Por ejemplo, en Alemania a los municipios urbanos (Stadt) más
importantes se les otorga el estatus y las competencias de los
municipios (Gemeinde) y de las comarcas (Kreis) a la vez. En
Inglaterra, esto ocurre con el distrito y el condado. Antes de la
reforma de 1972, algunas localidades tenían las atribuciones de
un condado, y tras las reformas de 1986 y 1996, ciertas zonas
tienen una administración local de un solo nivel: los distritos
de las zonas metropolitanas por ejemplo. En España, Bélgica
e Italia, las competencias de las provincias han sido asumidas
en algunos casos por las regiones o comunidades autónomas y
en otros, los gobiernos provinciales se han fusionado con los
regionales. En Francia, por el contrario, las regiones se han con-
cebido como un gobierno local de tercer nivel, al igual que en
188 César Colino

Polonia. Por otro lado, en los países donde no se ha realiza-

do una reforma territorial, se han desarrollado instituciones de
cooperación intermunicipal para asumir las funciones que los
municipios demasiado pequeños no podían asegurar. En todo
caso, la existencia de un determinado número de niveles, y de
autoridades locales no depende solo de la tradición estatal, sino
también del tamaño del país y su organización territorial bási-
ca, más o menos descentralizada (Velasco 2010; Vetter y Soós
2008).

Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades

locales

El análisis del ámbito local a partir de los niveles existentes de

gobierno no es suficiente para conocer la realidad. Además, es
frecuente encontrar una organización asimétrica, puesto que el
número y naturaleza de los gobiernos locales puede variar de
una parte a otra del territorio. Los sistemas de gobierno local,
por tanto, deben analizarse tanto desde el punto de vista de la
organización territorial del Estado en su conjunto, como de las
diferencias de estatus de las instituciones en cada uno de estos
niveles.
En la Tabla 24 se muestran varios tipos de países en función del
número de niveles y del carácter unitario o compuesto/federal de
la organización del Estado.
Los gobiernos y las administraciones locales 189

Tabla 24. Organización territorial y niveles de gobierno local en Europa

Niveles Estados unitarios Estados compuestos

3 niveles: Francia, Polonia Alemania, Bélgica, España (10

– municipio; CCAA), Italia
– departamento/ provincia/
condado/distrito;
– región o entidad federada

2 niveles: Tipo 1: Croacia, Grecia, Tipo 1: ninguno

Tipo 1: – municipio; Hungría, Irlanda, Letonia,
– provincia / departamento/ Noruega, Países Bajos,
distrito / condado Polonia (ciudades con
estatus de distrito), Ru-
manía

Tipo 2: – municipio, Tipo 2: Reino Unido (Ingla- Tipo 2: Alemania (kreisfreie Städ-
región o entidad federada terra, País de Gales), Sue- te), Austria, Bélgica (Bruselas-
cia, Albania, Dinamarca, Capital), Federación de Bosnia
Francia (París), República y Herzegovina, España (7 CCAA
Checa, Serbia (Vojvodine), uniprovinciales), Reino Unido
Eslovaquia, Portugal (re- (Escocia), Suiza
giones insulares),

1 nivel: Reino Unido (Inglate- Alemania (ciudades-estado: Ber-

municipios y agrupaciones rra: unitary councils y lín, Bremen, Hamburgo); Austria
de municipios metropolitan districts), (Viena)
Bulgaria, Chipre, Estonia,
Finlandia, Islandia, Litua-
nia, Malta, Ex República
yugoslava de Macedonia,
Montenegro, Luxembur-
go, Portugal (continen-
tal), Serbia, Eslovenia
2) algunas capitales: Bu-
carest, Budapest, Praga,
Zagreb

Fuente: adaptado de Marcou y Wollman 2007.

Como puede observarse, se obtienen seis grandes grupos, aunque

algunos países pueden aparecer en varios de ellos en función del
estatus especial de sus grandes ciudades o capitales o las asimetrías
entre diferentes estados o regiones. La mayoría de los Estados euro-
peos son unitarios y tiene dos niveles o uno en función usualmente
de su tamaño.
190 César Colino

Para entender la variedad de situaciones y las agrupaciones

de casos, es útil considerar los países en función del número de
niveles de gobierno local, independientemente de su estructu-
ra unitaria o federal. Las tablas siguientes presentan datos de
tres grupos de países según su número de niveles de gobierno
territorial. También se presentan datos de la fragmentación de
la planta municipal, por tanto de la superficie del país y del nú-
mero de municipios.

Tabla 25. Países con un nivel de entes territoriales

Población Superficie
1er nivel 2º nivel 3er nivel
(miles) (km²)

Bulgaria 7.547 111.002 264 municipios - -

Chipre 804 5.695 378 municipios - -

Estonia 1.340 45.227 226 municipios - -

Finlandia 5.363 338.145 342 municipios 2 regiones (Kai- -

nuu y Åland)

Irlanda 4.476 69.797 114 consejos - -

locales

Letonia 2.239 64.589 119 municipios - -

Lituania 3.287 65.300 60 municipios - -

Luxemburgo 507 2.586 105 municipios - -

Malta 414 316 68 consejos - -

locales

Portugal 10.636 92.152 308 municipios 2 regiones autó- -

nomas (Madera
et Azores)

Eslovenia 2.049 20.273 210 municipios - -

Fuente: Direction de l“information légale et administrative 2012.

Los gobiernos y las administraciones locales 191

Como se observa en la Tabla 25, con la excepción de Bulgaria y Fin-

landia, la mayoría de los países con un solo nivel de gobierno local
son países relativamente muy pequeños en cuanto a su superficie y
población, con un número pequeño de municipios, y estos países
pertenecen a casi todas las tradiciones estatales mencionadas.
En los países con dos niveles de gobierno (Tabla 26), también
hay varias tradiciones estatales, con una población (excepto Ru-
mania) de entre 6 y 15 millones de habitantes y con gran diver-
sidad en cuanto al número de municipios o de entes intermedios
que no parece tener que ver estrictamente con la población o la
superficie de los países ni con motivos de racionalidad funcional.
Destaca el escaso número de unidades de nivel básico municipal en
Dinamarca y el elevado número en la República Checa.

Tabla 26. Países con dos niveles de entes territoriales

Población Superficie
1er nivel 2º nivel 3ème nivel
(miles) (km²)

Austria 8.370 83.871 2.357 municipios 9 Länder –

Dinamarca 5.546 43.098 98 municipios 5 regiones –

Grecia 11.305 131.957 325 municipios 13 regiones –
Hungría 10.000 93.029 3.177 municipios 19 condados –

Países Bajos 16.611 41.528 430 municipios 12 provincias –

Rep. Checa 10.538 78.868 6.250 municipios 14 regiones –

Rumania 21.431 238.391 3.180 entidades 41 departa- –

locales mentos

Eslovaquia 5.430 49.034 2.928 municipios 8 regiones –

Suecia 9.378 449.964 290 municipios 20 condados –

Fuente: Direction de l“information légale et administrative 2012.

En los países con tres niveles de entidades territoriales (Tabla 27),

la mayoría de estos países tienen población y superficie relativa-
mente grande, incluso continental, como EEUU y Canadá, y con
una organización federal o regionalizada del Estado. Sin embargo,
192 César Colino

dentro de este grupo también se observan diferencias en cuanto

a la fragmentación y el número de gobiernos locales en el nivel
básico y en el intermedio, que sin duda responde a la población
y a razones históricas. No obstante, también se observan algunos
rasgos comunes entre las diferentes tradiciones estatales.

Tabla 27. Países con tres niveles de entes territoriales

Población Superficie
1º nivel 2º nivel 3º nivel
(miles) (km²)
Alemania 81.744 357.027 12.104 munici- 301 distritos 16 Länder
pios y ciudades rurales
distritos
Bélgica 10.883 30.528 589 municipios 10 provincias 6 comunidades
y regiones

España 46.073 505.997 8.116 munici- 46 provincias o 17 CCAA

pios consejos insula-
res, 2 ciudades
autónomas
Francia 64.812 632.834 36.682 muni- 100 departa- 26 regiones
cipios mentos

Italia 60.468 301.336 8.094 munici- 110 provincias 20 regiones 5

pios con estatuto
especial

Polonia 38.191 312.685 2.479 munici- 379 condados 16 regiones

pios
Reino Unido 62.195 243.820 406 entidades 28 condados 3 naciones con
locales devolución

Estados Uni- 308.000 9.629.091 19.372 muni- 3.043 condados 50 estados

dos cipios
16.629 ciudades
(townships)

Canadá 34.000 9.984.670 4.507 munici- Diversos 10 provincias

pios modelos en las 3 territorios
provincias

Fuente: Direction de l“information légale et administrative 2012.

Los gobiernos y las administraciones locales 193

El nivel municipal básico

En el nivel básico o municipal, las estructuras y las denominacio-

nes son muy diversas, lo que hace en ocasiones algo compleja la
comparación, especialmente después de algunas reformas en los
últimos 30 años.
Para el análisis comparado, el primer criterio de distinción ha
sido el grado de fragmentación de la planta municipal. El segundo
criterio sería la existencia o no de un régimen o estatuto municipal
único para todos los municipios (Marcou y Wollman 2007).
De este modo, puede distinguirse, en primer lugar, entre aquellos
países con una fuerte fragmentación municipal (Francia, Austria,
España, Italia, Suiza, Hungría, República Checa), y aquellos países
que han realizado una reorganización municipal cuyo objetivo era
constituir unidades más grandes (Alemania, Bélgica, Grecia, Reino
Unido, los países nórdicos, los países de la Europa del Este entre la
década de los años cincuenta y setenta).

Tabla 28. Ejemplos de autoridades locales del nivel básico

Alemania Stadt/Gemeinde
Austria Gemeinde
Bélgica Gemeente/Commune
Dinamarca Kommune
España Municipio
Finlandia Kunnat/Kommune
Francia Commune
Grecia Demotiko/Koinotiko
Irlanda County Boroughs
Italia Comuni
Luxemburgo Commune
Países Bajos Gemeente
Portugal Freguesia
Reino Unido District/IUA/LEC County/
Suecia Kommuner
194 César Colino

Asimismo, puede distinguirse entre aquellos países con un es-

tatuto municipal único para todos los municipios (Europa oc-
cidental y Europa del Norte a excepción del Reino Unido), y
aquellos países donde las ciudades disfrutan de un régimen par-
ticular (Reino Unido, Europa central y oriental, Alemania). Esta
última distinción se generó en Inglaterra ante la presión ejercida
por la urbanización (previa a las reformas de la década de los
años setenta); en los otros países fue una consecuencia de las
estructuras sociales y demográficas existentes, que durante años
han obstaculizado la introducción del régimen municipal en las
zonas rurales. En los países muy urbanizados se ha realizado
una reorganización municipal importante, con el objetivo de
crear instituciones de proximidad a nivel inframunicipal (Reino
Unido, Suecia). Estas evoluciones y experiencias nos señalan la
importancia de las “entidades locales menores”, como expre-
sión de la democracia local, y en particular, los casos de Portu-
gal y Bulgaria, donde los grandes municipios se apoyan sobre
instituciones inframunicipales fuertes.
Por otra parte, la nueva fusión de gobiernos locales llevada a
cabo en Dinamarca en 2007, que redujo el número de munici-
pios de 271 a 98 y el número de condados de 14 a 5 “regiones”,
obedecía a una lógica de economía de escala, tomando en con-
sideración el aumento previsible de los gastos sociales (de las
personas mayores en particular). Mientras que los municipios
gestionan prácticamente la totalidad de los servicios públicos, el
sistema sanitario se administra en los condados ampliados (re-
giones), los cuales asumen también otras funciones (transporte
público, desarrollo y planificación regional, y algunos servicios
sociales).
En la mayoría de países, sin embargo, con competencias mu-
nicipales más limitadas, la solución a estos problemas ha sido el
desarrollo de un segundo nivel de administración local para so-
lucionar los problemas relacionados con la ejecución de determi-
nadas funciones por parte de los municipios, sin cuestionar los
municipios existentes.
Los gobiernos y las administraciones locales 195

El nivel intermedio

En el nivel intermedio se han producido los cambios más impor-

tantes en la organización territorial del Estado a lo largo de los
últimos 30 años, tanto en el plano institucional como funcional
(Marcou y Wollman 2007). Históricamente, el nivel intermedio ha
estado estrechamente vinculado a la construcción del Estado, y,
más concretamente, a lo que se denomina la función de “penetra-
ción territorial”, es decir, al proceso político e institucional que
permitió al poder central implantar su autoridad sobre el conjunto
del territorio y de su población (ilustrado de forma muy clara por
Francia, Prusia y el Reino Unido). Este proceso no se completó en
todos los países europeos, o se terminó muy tardíamente, e incluso
a veces fue cuestionado en recomposiciones políticas ulteriores.
No obstante, el proceso ha determinado la formación de ciertas es-
tructuras territoriales permanentes (el departamento francés y las
provincias en los países vecinos marcados por el modelo napoleó-
nico, el condado en Inglaterra o Suecia, el distrito —Kreis, powiat,
okres…—, en la mayoría de países de Europa central, el distrito
—Regierungsbezirk— en Alemania) y a veces algunas institucio-
nes típicas (el prefecto, pero también en Alemania el Landrat —
bajo distintos nombres— cuando el Kreis adquiere el carácter de
gobierno local, sin dejar de ser una autoridad administrativa del
Estado).
El nivel intermedio ha experimentado dos trayectorias típicas
de evolución institucional y funcional. En primer lugar, se ha crea-
do un gobierno local próximo a los municipios en el plano ins-
titucional y en las funciones ejercidas. Esta tendencia dio origen
al sistema de administración local a dos niveles que caracteriza a
la mayoría de los países europeos. La elección de una asamblea
representativa en este nivel supramunicipal se impuso progresiva-
mente en todos los países (por ejemplo en Francia la introducción
de la elección del consejo general del departamento en 1831; en
Gran Bretaña la elección de consejos de condado, la elección indi-
recta de las diputaciones provinciales en España).
En segundo lugar, se produjo una diferenciación y reducción
de las funciones administrativas del Estado. Desde fines del siglo
196 César Colino

XX, la regionalización constituye una tendencia que responde a

las evoluciones socioeconómicas, pero también políticas en algu-
nos países; se manifiesta a veces por la aparición de nuevas estruc-
turas territoriales e institucionales, pero también a menudo por la
evolución y la reforma de las instituciones existentes.
Estos gobiernos locales intermedios han asumido progresiva-
mente las funciones que le atribuye la ley. La asignación respon-
de a dos necesidades: la de asegurar las funciones de interés local
que superan las capacidades y el área de los servicios municipales
(carreteras, instituciones escolares, centros de salud —según los
países—), y la de asumir las funciones de solidaridad y de redis-
tribución dentro de su territorio (servicios sociales, apoyo a los
pequeños municipios). Estas funciones suelen encontrarse en los
gobiernos locales de segundo nivel en Europa central y oriental
actualmente.
Sin embargo, los gobiernos locales intermedios se diferencian al
menos en tres dimensiones: el tamaño, el régimen de las ciudades y
la existencia de administraciones sectoriales paralelas.
En los países donde la autonomía municipal se introdujo tar-
díamente en las zonas rurales, o que fueron influidos por Alemania
o por Austria, los gobiernos locales de segundo nivel son de tama-
ño pequeño (Kreis alemán y powiat polaco). En otros países exis-
ten gobiernos locales de mayor tamaño (departamento francés,
condado inglés o sueco, megyei húngaro, provincias en Bélgica,
España, Italia, Países Bajos, nomos en Grecia, “regiones” checas o
eslovacas). A excepción de la República Checa y Eslovaquia, estas
divisiones territoriales son de origen antiguo y están vinculadas a
las circunscripciones de las instituciones centrales del Estado que
han precedido la creación de gobiernos locales. A las diferencias
de tamaño no siempre corresponden diferencias de funciones. De
hecho, existen otros factores que influyen en el tipo y número de
funciones ejercidas a este nivel, tales como las competencias ejerci-
das a nivel municipal, el papel de las administraciones del Estado
y la existencia de administraciones sectoriales (Marcou y Wollman
2007).
Los gobiernos y las administraciones locales 197

Las grandes ciudades y las áreas metropolitanas

En algunos países, las ciudades no se integran en este nivel terri-

torial intermedio y absorben sus atribuciones como consecuencia
de la diferenciación institucional del régimen municipal entre rural
y urbano. En estos países, las ciudades que acumulan las funcio-
nes del nivel intermedio disfrutan de un estatus reforzado en el
sistema administrativo. Encontramos esta situación en Alemania
(con las 116 ciudades de distrito libre o kreisfreie Städte), tam-
bién en el Reino Unido entre 1888 y 1972 (los burgos-condados
borough-county) y nuevamente, tras la supresión, en 1986, de los
consejos de condado en las zonas metropolitanas, y la constitución
a partir de 1996 de los unitary councils. También se encuentran
en Hungría (22 ciudades tienen el rango de megyei), y en Polonia
(65 ciudades tienen el rango de powiat) (Le Galés 2002; Marcou
y Wollman 2007).
En las grandes áreas metropolitanas que abarcan a más de un
municipio, los problemas de organización se han solucionado con
la creación de un segundo nivel de administración, puesto que el
desarrollo urbano ignora la división municipal y los límites admi-
nistrativos (Hoffmann-Martinot y Sellers 2007; Le Galès 2002,
Bobbio 2004). Así, en Francia existe la fórmula de mancomunidad
urbana (communauté urbaine) para las aglomeraciones más im-
portantes y para las aglomeraciones menos importantes, la man-
comunidad de aglomeración (communauté d’agglomération). En
los Países Bajos, la cooperación voluntaria reemplaza la fracasada
tentativa de crear regiones urbanas en las 7 aglomeraciones más
grandes del país, dotándolas de un establecimiento público de coo-
peración “pero sin fiscalidad propia”, a diferencia de la fórmula
francesa. En Alemania, algunas leyes de los Länder han institui-
do en algunas ocasiones este tipo de organismos de aglomeración
(para Frankfurt, Munich y Stuttgart). En cambio, en Italia, la Città
Metropolitana introducida por la ley en 1990 sigue siendo un fra-
caso, a pesar de ser incorporada en la revisión constitucional de
2001.
198 César Colino

En varios países, por último, las capitales nacionales tienen un

estatus particular que las sitúa en una relación directa con el poder
central (Berlín, Bucarest, Budapest, París, Praga, Viena).

Las tendencias hacia la regionalización

En muchos países se han producido reformas territoriales no solo

debido a motivaciones funcionales sino también con el objetivo de
fortalecer políticamente a los gobiernos locales básicos y garantizar
su autonomía. En cuanto a los niveles intermedios se ha observado
la tendencia a la regionalización, aunque la constitución de fuertes
regiones políticas se haya producido solo en una minoría de Estados,
donde las competencias regionales se han fortalecido a veces en detri-
mento de los municipios, como en España.
La regionalización se manifiesta a través de una gran diver-
sidad institucional. En muchos casos se limita a una regiona-
lización administrativa, es decir, se apoya sobre instituciones
subordinadas al poder central (por ejemplo: Inglaterra, Gre-
cia, Portugal continental, Bulgaria y Hungría). En otros países
ocurre lo contrario, es asumida por las autonomías regionales
(España, Italia y estatuto de Escocia). En muchos Estados, la
regionalización se traduce en las competencias de los gobiernos
locales o de las instituciones que dependen de ellos (Finlandia,
Irlanda, Países Bajos, Rumanía ) (Vetter y Kersting 2003, Woll-
man 2004; Kuhlmann 2006).
Desde el punto de vista funcional, esta tendencia a la regio-
nalización responde a la creciente importancia que se atribuye al
territorio en el desarrollo económico. Desde el punto de vista ins-
titucional, la regionalización consagra el cambio de las funciones
de los niveles intermedios. Así, la regionalización se manifiesta en
Estados de tamaño, constitución e instituciones territoriales extre-
madamente variadas que ejercen funciones distintas a aquéllas que
están vinculadas al desarrollo regional. En otros casos, como Fran-
cia, la reforma territorial se ha hecho mediante el establecimiento
de la cooperación entre municipios (intercommunalité). En un país
con 36.000 municipios, la cooperación ha permitido gestionar los
Los gobiernos y las administraciones locales 199

servicios públicos que un municipio en solitario no podría asumir.

Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromiso
del Estado y a incentivos financieros, se han desarrollado con rapi-
dez entidades públicas de cooperación intermunicipal dotadas de
capacidad impositiva propia, que concentran las competencias es-
tratégicas (ordenación del territorio, desarrollo económico, princi-
pales equipamientos ) y disponen de un poder fiscal independiente
al de los municipios.

COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS

GOBIERNOS LOCALES

En lo que respecta a los poderes y las funciones de los gobiernos

locales, también hay cierta variedad y pautas comunes (Council of
Europe 2007b). La mayoría de las competencias ejercidas por los
gobiernos locales vienen determinadas por la ley. En los últimos
años se ha constatado una tendencia general a la extensión del vo-
lumen de las competencias locales, a veces bajo la forma de “com-
petencias para fines específicos” (según la terminología de la Carta
de autonomía local: art. 4), las cuales son ejercidas en nombre del
poder central del Estado o de las regiones o los estados federados
y bajo su dirección. En este apartado se examinan algunos de los
principios típicos que regulan la asignación de poderes y tareas al
gobierno local y algunas de sus funciones principales en la mayoría
de los países, a la vez que se observan sus recursos personales y
financieros, y las formas de actuación.

Principios de la distribución del poder local y tipos de compe-

tencias y tareas

En muchos países, se ha generalizado la llamada “cláusula de com-

petencia general”, prevista por el artículo 4.2 de la Carta Europea
de la Autonomía Local, al menos en el nivel municipal (Council of
200 César Colino

Europe, 2007b). Como han señalado Marcou y Wollman (2007),

esta cláusula de competencia general no es un principio de dis-
tribución de competencias sino un principio de libertad; de ahí
su importancia, aunque las actividades que autoriza siguen siendo
modestas en términos presupuestarios. La mayoría de los Estados
europeos que pertenecen al Consejo de Europa reconocen jurídi-
camente el principio de la cláusula de competencia general de los
municipios. Sin embargo, hay algunas excepciones (Portugal y al-
gunos países de Europa central y oriental), mientras que otros paí-
ses plantean cuestiones de interpretación (España e Italia).

Las tareas del gobierno local

Muchas de las funciones se ejercen por los municipios o sus

agrupaciones y, cuando procede, por sus subdivisiones (caso de las
freguesias en Portugal). En los municipios europeos, las principales
funciones ejercidas son:
• en materia de urbanismo (planificación, mejora y autoriza-
ción de la utilización del suelo),
• la asignación de ayudas sociales y la gestión de instituciones
sociales destinadas a ciertos grupos de población (personas
mayores en particular),
• el servicio de vías y obras, así como el transporte público,
• agua potable (con excepción de Inglaterra),
• vivienda y hábitat (con excepción de los Países Bajos, Reino
Unido, Italia y Suiza),
• construcción y mantenimiento de los edificios escolares —a
los cuales en todos los países europeos se añaden actualmen-
te unas actividades de acompañamiento educativo, y
• el desarrollo económico.
Hay variaciones en materia de educación, sanidad y protección
social. Estas competencias son ejercidas en general por los gobier-
nos locales en los países nórdicos sobre la base de la legislación
nacional. Por ejemplo, en Dinamarca, los condados administran
desde 2007 el sistema sanitario y el seguro de enfermedad. En Sue-
cia, la gestión de la seguridad social compete al nivel nacional,
Los gobiernos y las administraciones locales 201

mientras que los condados garantizan la gestión de los hospitales.

En Alemania, Francia, Italia y España, los gobiernos locales ejercen
en estos ámbitos solamente competencias parciales o marginales.
Lo mismo sucede en el ámbito de la educación: la contratación y la
gestión del personal son, en general, competencia del Estado o los
poderes regionales (Länder alemanes y austriacos, comunidades
autónomas españolas y las comunidades en Bélgica. En los países
nórdicos, y también en gran medida en el Reino Unido, éstas son
competencias propias de los municipios.
Además, existen situaciones diferentes en materia de policía y
orden público. En algunos países se trata de competencias impor-
tantes, tradicionalmente en manos de los alcaldes y de las auto-
ridades locales (Bélgica, Países Bajos, Reino Unido). En cambio,
en otros países están prácticamente ausentes de las competencias
locales (Alemania, Hungría, Suecia) (Council of Europe, 2007b;
Marcou y Wollman 2007).

Recursos, gastos y financiación

El gasto y los ingresos de las entidades locales se suele medir habi-

tualmente como proporción del PIB de cada país. En este apartado
se aportan algunos datos comparativos sobre la situación de las
haciendas locales en varios países (United Cities and Local Gover-
nments, 2009).

El gasto de las autoridades locales

A pesar de las peculiaridades y el número de niveles implicados

en cada uno de los países (que hace difícil a veces la comparación),
destacan varias tendencias claras que permiten agrupar los dife-
rentes sistemas de gobierno local en relación con el gasto público.
Así, en Europa:
• Los países nórdicos (sobre todo Dinamarca, Finlandia y Sue-
cia), así como Suiza, destacan por un gasto público local su-
perior al 20 por ciento del PIB.
202 César Colino

• En un segundo grupo de países, el gasto público local se

encuentra entre el 13 y el 6 por ciento del PIB. En Ita-
lia, los gastos de los municipios, sus agrupaciones, y de
las provincias representan aproximadamente el 6,3 por
ciento del PIB (en 2003), y en los Países Bajos el 8,5 por
ciento del PIB (2003). Entre estos países encontramos so-
lamente por debajo del 8 o 8,5 por ciento del PIB, a países
de tamaño relativamente pequeño para mantener cierta
centralización financiera, y los Estados federales o con au-
tonomías regionales.
• Finalmente, en un pequeño grupo de países, los gastos pú-
blicos locales se sitúan a un nivel inferior al 5 por ciento del
PIB: Grecia, Chipre, la ex República yugoslava de Macedo-
nia y Malta.
Para caracterizar la autonomía financiera real de los municipios
no basta con examinar el porcentaje de gasto sobre el PIB sino que
debe analizarse el tipo de gasto que hacen, si es de inversión o no,
y a qué dedican su gasto, es decir a qué funciones del gobierno. La
Tabla 29 presenta algunos datos sobre la distribución del gasto en
diferentes funciones de los gobiernos locales europeos. Los datos
de gasto confirman las principales funciones que se señalaban en
el apartado anterior.
Los gobiernos y las administraciones locales 203

Tabla 29. Principales áreas de gasto del sector público local (en % del presupuesto
en 2007)
Protección Servicios Asuntos
Educación Sanidad Otros
Social Generales Económicos
Alemania 20,7 25,0 22,0 3,1 11,6 17,5
Austria 18,0 19,5 15,5 21,5 14,4 11,0
Bélgica 32,1 17,0 18,4 1,8 15,6 15,1
Bulgaria 30,4 7,2 4,6 10,0 14,1 33,6
Chipre 0,0 0,0 42,9 0,0 0,0 57,1
Dinamarca 10,9 53,7 4,0 22,5 4,2 4,7
Eslovaquia 39,3 7,2 14,9 0,5 14,6 23,5
Eslovenia 41,4 9,7 17,9 10,9 8,7 11,4
España 19,9 6,5 17,6 25,0 12,9 18,1
Estonia 39,5 6,4 6,3 15,1 12,3 20,3
Finlandia 20,2 23,8 13,7 28,5 6,5 7,3
Francia 16,4 15,7 19,0 0,7 12,3 35,8
Grecia 2,9 11,0 40,2 0,0 17,8 28,1
Hungría 29,2 12,5 18,0 14,4 7,2 18,7
Irlanda 15,4 3,5 10,8 0,0 28,0 42,3
Italia 8,4 4,6 13,9 44,9 14,3 14,0
Letonia 37,0 6,6 10,1 9,5 13,3 23,5
Lituania 37,8 6,3 6,5 21,1 10,8 17,5
Luxemburgo 24,1 3,8 20,8 0,5 15,8 35,0
Malta 0,0 0,0 59,3 0,0 8,7 31,9
Países Bajos 27,6 14,3 15,7 1,7 16,9 23,8
Polonia 28,6 13,0 9,3 15,3 15,1 18,8
Portugal 8,3 2,6 35,0 5,5 19,2 29,3
Reino Unido 31,8 27,9 6,5 0,0 8,6 25,2
República 29,3 11,7 12,2 2,2 21,5 23,1
Checa
Rumania 27,5 13,2 11,5 0,5 25,5 21,9
Suecia 21,4 26,8 11,3 26,9 6,0 7,7

Fuente: CEMR-Dexia (2009)

204 César Colino

Asimismo, el grado de discrecionalidad con que los municipios pue-

den gastar y controlar sus propios recursos debe medirse también
por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo públicos y
por la capacidad de invertir, es decir, la llamada formación bruta de
capital fijo. La Tabla 30 presenta algunos datos comparativos.

Tabla 30. Deuda, gasto y consumo público y formación bruta de capital de las
entidades locales
CC.LL./AA.PP. Deuda Gasto Consumo Inversión
Alemania 7,8 15,8 20,3 55,0
Austria 3,1 15,8 19,7 51,8
Bélgica 5,9 14,2 20,9 57,9
Bulgaria 2,0 18,3 31,3 33,7
Chipre 3,3 4,7 5,5 21,0
Dinamarca 17,4 64,7 72,3 72,3
Eslovaquia 5,3 17,6 27,0 61,9
Eslovenia 3,2 19,5 27,6 48,6
España 7,1 16,2 19,1 33,1
Estonia 57,3 25,4 35,3 36,4
Finlandia 13,7 40,2 63,1 70,1
Francia 11,1 20,8 24,5 72,1
Grecia 0,7 6,7 Nd 23,5
Holanda 15,9 33,3 40,1 66,2
Hungría 3,6 24,9 43,0 45,4
Irlanda 9,0 19,9 22,2 76,6
Italia 7,8 31,2 57,2 81,0
Letonia 27,1 27,4 44,6 42,3
Lituania 4,9 25,1 38,7 28,1
Luxemburgo 34,7 13,2 17,3 43,2
Malta 0,1 1,5 2,5 3,9
Polonia 5,1 30,8 49,8 66,3
Portugal 5,5 13,0 17,6 65,9
Reino Unido 10,9 29,0 39,1 58,0
República Checa 8,9 27,4 37,1 50,4
Rumania 9,4 24,0 34,5 33,2
Suecia 12,5 45,0 72,8 52,9
Fuente: Utrilla de la Hoz (2008)

Aparte del porcentaje de gasto sobre el producto interior bruto,

dadas las diferencias en tamaño y población de los países, resulta
Los gobiernos y las administraciones locales 205

también útil como indicador el gasto per cápita que hacen diferen-
tes gobiernos locales. La Tabla siguiente presenta los dos indicado-
res para 2007 en los países mayores de la UE.
Tabla 31. Gasto público municipal
% de gasto de los municipios en el Gasto local por habitante (en
total de gasto público euros)
Alemania 11,7 1.498
Francia 8,2 1.211
Reino Unido 29,5 (los dos niveles) 3.930 (los dos niveles)
Suecia 27,1 4.923
Italia 8,8 1.040
España 12,0 1.000

Fuente: Wollman a partir de datos proporcionados por Dexia (2008)

Los ingresos de las administraciones locales

Los sistemas de gobierno local se diferencian en la configuración

de sus haciendas y financiación, sobre todo por razones históricas,
en función del origen de los ingresos de los presupuestos locales.
Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos locales pro-
pios (por ejemplo sobre bienes inmuebles), transferencias de otros
niveles de gobierno (central y regional), impuestos compartidos y
tasas sobre servicios públicos locales. Los países se diferencian en
función del peso de estos ingresos sobre los ingresos totales y las
características de los recursos más importantes. Por consiguiente,
las haciendas locales se comparan en función de si dominan los
tributos propios o las transferencias, incluyendo la participación
en la recaudación de los impuestos nacionales.
En la mayoría de los Estados europeos, por ejemplo, los ingre-
sos fiscales de los gobiernos locales son parte de la recaudación de
los impuestos compartidos, cuya regulación corresponde al poder
central. La participación en impuestos estatales o regionales com-
partidos por parte de las entidades locales equivale así, política y
económicamente, a la financiación mediante transferencias de los
niveles superiores. La única diferencia es que la parte correspon-
diente al gobierno local a veces se calcula sobre los ingresos obteni-
dos en una localidad por impuestos (por ejemplo, la participación
206 César Colino

de los municipios alemanes en el impuesto sobre la renta). En este

caso se supone que el contribuyente se siente satisfecho de saber que
una parte de su contribución se utiliza para financiar los servicios
públicos locales, aunque los cargos electos no tienen ningún poder
sobre el grado de presión fiscal y no existe relación alguna entre el
nivel de la imposición y el nivel de los servicios prestados.
Además de esta participación, casi todos los gobiernos locales
tienen también cierta capacidad fiscal sobre algunos tributos pro-
pios y sobre las tasas que cobran por algunos servicios públicos
a los usuarios. Dado que los ingresos por la explotación de los
servicios públicos dependen mucho del modo de gestión (directa o
mediante concesión a una empresa), la capacidad fiscal mediante
impuestos propios es la variable más importante para determinar
la evolución de sus recursos.
Los tributos locales propios son superiores a la suma de las par-
ticipaciones en la recaudación de impuestos nacionales compartidos
y transferencias del nivel central o regional en ocho países europeos:
Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y
Suiza. En todos ellos, los ingresos por tributos locales propios repre-
sentan más de un 40 por ciento del total de los presupuestos locales.
En los demás países, los tributos propios se encuentran por debajo
del 35 por ciento del total de los recursos. Globalmente, se ha cons-
tatado una erosión continua de los ingresos por tributos propios, en
beneficio de los recursos controlados por el poder central.
Otras fuentes de ingresos, sobre todo para financiar inversiones,
son las distintas fórmulas de colaboración público-privada (Public-
Private Partnership-PPP). Bajo formas jurídicas diversas, muchos
países han adoptado una legislación sobre las PPP desde finales de
la década de los años noventa, pero el principio de las PPP es el mis-
mo: la autoridad pública confía a una empresa o a un consorcio la
concepción, realización, financiación y explotación o mantenimien-
to de una obra pública. Las PPP amplían las posibilidades tradicio-
nalmente ofrecidas por las concesiones, pero la verdadera razón del
desarrollo de las PPP es de carácter presupuestario.
Los gobiernos y las administraciones locales 207

Los recursos humanos de los gobiernos locales

Las capacidades administrativas de los sistemas de gobierno local

dependen del personal que emplean y de los métodos de gestión,
que a lo largo de los últimos años han sufrido importantes transfor-
maciones. Las diferencias en cuanto al personal empleado por los
gobiernos locales se relacionan con las competencias ejercidas. Los
países donde los gobiernos locales, y los municipios en particular,
administran los servicios públicos básicos emplean el mayor número
de personal (Kuhlmann y Bogumil 2007; Marcou y Wollman 2007).

Diferencias y semejanzas en la función pública local

En los países nórdicos, en el Reino Unido y en Suiza, el personal

empleado por los gobiernos locales representa en torno al 80 por
ciento del conjunto de los empleados públicos (63 por ciento so-
lamente en Noruega). Se trata, en su mayoría, de empleados del
sector de la educación y de la sanidad. Los gobiernos locales de
Europa del Este, a pesar de la extensión de sus competencias, em-
plean un número de personal menos elevado (en torno al 40 por
ciento) a excepción de Hungría (69 por ciento) y Eslovaquia (90
por ciento) (Pollitt y Bouckaert 2004).
La organización territorial del Estado, es decir, su carácter uni-
tario o federal, no parece tener un efecto claro sobre la cantidad
de empleados públicos del gobierno local. Así, en los Estados uni-
tarios encontramos proporcionalmente un mayor número de em-
pleados de los gobiernos locales. Aparte de los casos precedentes,
las situaciones son más bien comparables: 35 por ciento en Ale-
mania, 30 por ciento en Francia, 24 por ciento en España, 34 por
ciento en Bélgica, 14 por ciento en Italia y 18 por ciento en Portu-
gal. La Tabla 9 muestra el porcentaje de empleados públicos que
trabajan para cada uno de los dos o tres niveles gubernamentales
y aquellos que trabajan para agencias independientes en los casos
donde la sanidad tiene sus propios empleados.
208 César Colino

Tabla 32. Porcentaje de empleo público por niveles de gobierno

Local Regional central Agencias Públicas

Alemania 35 53 12
Francia 30 51 19,0 Hospitales públicos
Reino Unido 56 16,9 26 National Health Service
Suecia 83 17
Italia 13,6 3,8 54,7 20,3 Servizio Sanitario Nazionale
España 23,6 49,9 22,5
Fuente: Wollman 2009 basado en Dexia (2008)

La naturaleza del empleo público local no sólo está vinculada

con el empleo público nacional, sino con las características es-
pecíficas del sistema local de gobierno. La estructura y la cuali-
ficación de los funcionarios públicos locales dependen en gran
medida de las funciones de los gobiernos locales. Las diferen-
cias entre países derivan principalmente de factores y trayecto-
rias históricas. Por ejemplo, los municipios en el Reino Unido
han tenido un gran tamaño y una gran densidad de empleados
públicos que reflejaba el dualismo del sistema y el alto grado
de self-government de las entidades locales. En Francia, por su
parte, el centralismo napoleónico y la tradición jacobina siguen
siendo influyentes, lo que se refleja en un tamaño más pequeño
del empleo público local en comparación con el empleo público
central. En EEUU, Suecia y Canadá, el empleo del nivel local es
también muy superior al de los otros niveles. En otros países,
como Grecia e Irlanda, el reducido número de empleados de los
gobiernos locales es un reflejo de las escasas competencias de
que disponen estos gobiernos.

El régimen de función pública de la administración local

A lo largo de los últimos años, las autoridades locales en muchos

países se han visto obligadas a reducir su personal por razones
presupuestarias y por la contratación externa de numerosas ac-
tividades, respondiendo a las estrategias inspiradas en la “Nueva
Los gobiernos y las administraciones locales 209

Gestión Pública”. El estatuto del empleado público es también un

elemento importante de la calidad de la función pública local: debe
asegurar una contratación basada sobre criterios de mérito y debe
proteger la neutralidad del servicio público. Asimismo, también
debe permitir la movilidad de los empleados entre los gobiernos
locales, para facilitar que los municipios pequeños y medianos
puedan atraer empleados (Marcou y Wollman 2007).
Según estos autores, dentro del régimen del empleado de los go-
biernos locales, como en el régimen general del empleado público,
distinguimos dos tipos de régimen:
• Un régimen de carrera, de derecho público, caracterizado
esencialmente por el nombramiento y la garantía del empleo.
• Un régimen contractual, vinculado al derecho privado, basa-
do en un contrato y sin implicar garantía de empleo.
En la mayor parte de los casos hay gran diversidad y una
combinación de regímenes diferentes de función pública. En al-
gunos casos, los regímenes de derecho público y de carrera no
van necesariamente juntos ya que en los Países Bajos, por ejem-
plo, prevalece un régimen contractual en el marco de un estatus
de derecho público, mientras que los empleados públicos de los
gobiernos locales de Italia y República Checa tienen acceso a un
sistema de carrera gracias a una serie de acuerdos colectivos. La
Tabla 33 resume la situación de los diferentes países en Europa
con respecto al régimen de los empleados públicos.
210 César Colino

Tabla 33. Regímenes de la función pública local en Europa

Régimen de carrera de Régimen de carrera Régimen de contratación

derecho público o derecho de derecho público de de derecho privado o de
privado para los cargos aplicación general derecho público
directivos

Albania Bélgica Bulgaria

Alemania Chipre Dinamarca
Austria España Ex República yugoslava de
Bosnia-Herzegovina Francia Macedonia
Croacia Grecia Noruega
Estonia Hungría Países Bajos
Finlandia Irlanda Polonia
Italia Letonia Reino Unido
República Checa Lituania Eslovaquia
Serbia Luxemburgo Suecia
Suiza Malta
Montenegro
Portugal
Rumanía
Eslovenia

Fuente: Marcou y Wollman 2007

En todo caso, los regímenes del empleado público local han evo-
lucionado hacia una flexibilización de las condiciones de empleo y
la introducción de incentivos económicos, inspirados en los prin-
cipios de la “Nueva Gestión Pública”, pero siguen diferenciándose
en función de las tradiciones nacionales específicas. Mientras que
algunos países se han orientado más claramente hacia el “régimen
contractual”, a veces mucho antes de la difusión de estas doctri-
nas, otros han mantenido la primacía del régimen de carrera. No
obstante, en numerosos casos hay un tipo “híbrido”, que mezcla
elementos de los dos modelos (Véase la Tabla 10).
La equiparación de los empleados de los gobiernos locales con
los del sector privado se ha intentado conseguir en el Reino Unido,
donde no es tradicional la distinción jurídica entre sector público
y sector privado desde el punto de vista del empleo, y en otros
países que han introducido un régimen contractual: Suecia (1974),
Dinamarca (1969) e Italia (1993). En la mayoría de los países se
ha introducido parcialmente el régimen de empleo contractual
manteniendo al mismo tiempo un régimen de carrera para las fun-
Los gobiernos y las administraciones locales 211

ciones de dirección. Este tipo de sistemas “mixtos”, con un fuerte

componente del régimen de carrera, se encuentra, en particular, en
Alemania, Finlandia y Suiza.

Reformas en la administración local

En este apartado se hace referencia a las reformas, que han tenido

que ver con la gobernanza y la búsqueda de una mayor eficacia
y economía en la gestión pública. Estas reformas se han aplicado
con intensidad variable en los diferentes sistemas.

Las reformas de la Nueva Gestión Pública (NGP)

Desde principios de la década de los años ochenta, la moderniza-

ción de las administraciones locales en muchos países anglosajones
y del continente europeo se ha inspirado en los conceptos de la
Nueva Gestión Pública (NGP). Más recientemente, estos concep-
tos parecen haber alcanzado un cierto agotamiento y se han pro-
ducido algunas reacciones contra ellos (Kersting y Vetter 2003;
Pollitt y Bouckaert 2004; Wollmann y Thurmaier 2012).
La idea central de la NGP se fundaba en la superación de la
rigidez e ineficacia atribuida a la Administración pública median-
te el eslogan (“dejar que los gestores gestionen“) y la sustitución
del control jerárquico por una gestión basada en indicadores y el
rendimiento organizativo. En el Reino Unido, a partir de 1979,
las reformas impusieron a las autoridades locales que en su or-
ganización separaran las funciones de comprador y proveedor, y
abriesen sus servicios a la competencia de proveedores externos.
Estos principios se revisaron parcialmente a partir del año 2000
con el nuevo programa conocido como “mejor valor” (best va-
lue), haciendo mayor hincapié en las prestaciones que en los cos-
tes. La separación de las funciones de comprador y proveedor se
introdujo también en el gobierno local sueco. En Alemania, esta
evolución quedó manifiesta con el “nuevo modelo de dirección”
212 César Colino

(Neues Steuerungsmodell), que ponía en entredicho la primacía

tradicional de la legalidad y el control jerárquico.
En los países de Europa central y oriental, la creación de las
nuevas estructuras administrativas siguió en primer lugar el mo-
delo tradicional, mientras que el modelo de gestión moderno fue
penetrando más lentamente. En el debate sobre la modernización
del sector público, se promovieron las privatizaciones y la filosofía
del mercado. Por un lado, se defendió la privatización como un
medio para reducir el peso de las funciones centrales del Estado
de bienestar permitiendo que las fuerzas del mercado tomaran el
relevo. Desde la década de los años ochenta, la idea del “Estado
modesto” (lean state, schlanker Staat) se difundió, tanto a nivel
nacional como internacional.
Por otro lado, se impulsó el mercado para el suministro de los
servicios con la idea de que las autoridades públicas se limitaran a
una función capacitadora (enabling function), mientras que la eje-
cución de estas funciones sería confiada por contrato a empresas
privadas sobre una base competitiva. Estas doctrinas han tenido
mayor impacto en el Reino Unido y en Suecia, ya que el mono-
polio del sector público estaba más extendido en estos países. Sin
embargo, en Suecia, sólo se externalizó el 15 por ciento de los
servicios municipales aproximadamente. En Alemania, tradicio-
nalmente la mayoría de los servicios sociales están garantizados
por organismos privados sin ánimo de lucro (freie Wohlfahrtsver-
bände), y los gobiernos locales se concentran en las funciones de
organización y control.
En general, las repercusiones de la NGP en el gobierno local
han sido bastante limitadas, y sólo han conducido a una diversi-
ficación de los “proveedores”. En países como Francia o España,
donde desde hacía tiempo era habitual delegar al sector privado la
explotación de los servicios públicos locales, este discurso resul-
tó poco pertinente, aunque más recientemente se crearon nuevos
instrumentos para facilitar la participación del sector privado en
los servicios públicos. No obstante, el imperativo de mejora de re-
sultados ha ido avanzando, tanto a través de las intervenciones del
Estado como por las iniciativas de los mismos gobiernos locales
(Marcou y Wollman 2007, Wollmann y Thurmaier 2012).
Los gobiernos y las administraciones locales 213

Otras reformas estructurales locales

Una de las reformas estructurales más frecuentes en los gobiernos

locales europeos ha sido el aumento o la reducción de la escala de
gobierno. En algunos casos, la fusión de municipios pequeños, o la
descentralización o desconcentración en entidades inframunicipa-
les se ha considerado que da lugar a una gobernanza más eficiente
bien en términos de capacidad decisoria del sistema o de eficacia
de los ciudadanos. Como han señalado Schaap et al. (2010), las
unidades más grandes se adaptan mejor a la escala y la compleji-
dad de los actuales problemas sociales. Asimismo, la ampliación
del tamaño de los gobiernos llevaría a producir economías de es-
cala. Se ha citado ya como ejemplo la reforma en Dinamarca, que
fusionó 271 municipios en unidades más grandes creando 98 nue-
vos municipios, aboliendo los condados y creando cinco grandes
regiones. Con esta reforma, Dinamarca ha mostrado una notable
capacidad para implementar programas integrales e innovaciones
administrativas estructurales. En otros casos también ha habido
reformas de este tipo, pero los resultados no han sido siempre los
esperados en términos de capacidad del sistema y de eficacia.
Por otro lado, una mayor capacidad del sistema también puede
obtenerse mediante la reducción de la escala. De acuerdo con el
argumento de una gestión eficaz, las unidades de gobierno más
pequeñas son a la vez más eficaces y más eficientes, ya que se ajus-
tan mejor a las necesidades locales y permiten considerar mejor
el contexto local haciendo frente a los problemas de manera más
adecuada. La desconcentración administrativa y la descentraliza-
ción política son las principales formas de reducción de escala.
Mucho más frecuente es, sin embargo, la reducción de la escala
de gobierno para aumentar la participación de los ciudadanos. Se
cree que la reducción de escala aproxima el gobierno y la formu-
lación de políticas a los ciudadanos y, por tanto, hace que sean
más reconocibles y más accesibles. Además, los ciudadanos esta-
rían más inclinados a participar en los procesos de formulación de
políticas en los niveles administrativos inferiores. La participación
de los ciudadanos en consecuencia aumentaría. Esto hace que la
reducción de escala sea una típica estrategia de reforma en varios
214 César Colino

países. Uno de los principales ejemplos es el establecimiento de varias

entidades desconcentradas del ejecutivo local en el nivel inframuni-
cipal, por ejemplo en los diferentes distritos de las grandes ciudades.
Casos interesantes se pueden encontrar en Italia (Bolonia), el Reino
Unido (Birmingham), Eslovaquia y en varios países escandinavos.

LA DEMOCRACIA EN EL ÁMBITO LOCAL

En casi todos los países, los gobiernos municipales son elegidos

por sufragio universal directo, libre y secreto. La situación es más
diversa en los gobiernos locales de nivel intermedio. En algunos
casos, se ha optado por el sufragio indirecto para mantener los
lazos entre las funciones del nivel intermedio y las competencias
municipales, evitando así el surgimiento de legitimidades contra-
puestas y para proteger la autonomía de los municipios (por ejem-
plo: las diputaciones provinciales en España, las autoridades regio-
nales en Irlanda, los consejos regionales en Finlandia). En España
se considera que las diputaciones provinciales forman parte del
nivel local y están al servicio de los municipios. En Noruega y en
Hungría, por el contrario, se ha renunciado al sufragio indirecto
para los consejos de departamento.

Ejecutivos, liderazgo político y formas de elección del alcalde.

Por lo que respecta a la legitimidad democrática, la evolución re-

ciente más significativa es la tendencia a la elección directa de los
alcaldes, en Alemania, Italia y el Reino Unido (Wollmann 2009;
Schaap et al. 2009a; 2009b). Asimismo, cabe destacar la parlamen-
tarización de las asambleas locales. En este apartado se hace referen-
cia a las cambiantes relaciones entre los ejecutivos y las asambleas
locales y sus consecuencias sobre la democracia y los ciudadanos.
Como han señalado Velasco et al. (2010), los gobiernos munici-
pales se estructuran habitualmente como mínimo en dos órganos:
Los gobiernos y las administraciones locales 215

el alcalde y el Pleno o consejo. Ésta es la forma de gobierno de los

entes locales británicos, que cuentan con dos órganos: council y ma-
yor, cuya constitución es necesaria de acuerdo con la legislación na-
cional. Lo mismo sucede en la mayoría de los municipios en Alema-
nia que cuentan con dos órganos de gobierno, un Gemeinderat, de
tipo asambleario, y un Bürgermeister, unipersonal y con funciones
de dirección. En cualquier caso, el sistema de gobierno municipal
se regula detalladamente por las legislaciones regionales, de modo
que el margen para la autoorganización municipal es muy limitado.
En Italia y en algunos Länder de Alemania existe una distribución
del poder municipal entre tres órganos legalmente reconocidos: el
Pleno, el alcalde y la Junta de Gobierno. Esta misma fórmula se ha
aplicado en la nueva organización introducida en España de for-
ma obligatoria por la Ley 57/2003 para los municipios con más de
5.000 habitantes.
En Estados Unidos, se ha distinguido principalmente entre dos
modelos de gobierno local: el “alcalde fuerte” (strong-mayor) y
el “gerente” (council-manager). En el primer caso, el alcalde es el
ejecutivo, a la vez que “jefe” de la administración municipal; en el
otro modelo, en cambio, el alcalde constituye la figura política, y
la administración está dirigida por un gerente profesional. Mien-
tras en Estados Unidos los municipios tienen cierta independencia
para elegir el modelo de gobierno local, en la mayor parte de los
países, la distribución de competencias y funciones entre ejecutivo,
pleno y administraciones municipales están fijadas por las normas
constitucionales y legales. Por ello, se han ido generando otras cla-
sificaciones para dar cuenta de estas realidades (Rouquaud 2010).
Para entender los tipos de ejecutivos existentes y las relacio-
nes entre la política y la administración local, Mouritzen y Svara
(2002) han distinguido cuatro tipos de gobierno local:
• Modelo de alcalde fuerte (strong mayor) basado en un ejecu-
tivo electo como figura central del gobierno que gobierna la
dimensión política y administrativa del municipio;
• Modelo de “líder de comisión” (committee-leader), basa-
do en un poder ejecutivo compartido entre el alcalde y los
miembros de diversas comisiones sectoriales conformadas
por concejales que tienen el poder decisorio;
216 César Colino

• Modelo “colectivo” de gobierno local (collective form), en

la que el ejecutivo está conformado por un pleno municipal
integrado por concejales; y
• Modelo de “gerente” (council-manager), donde el pleno mu-
nicipal es encabezado por un alcalde sin funciones ejecutivas,
desarrolladas por el gerente ejecutivo (el “city-manager”).
Estos tipos de ejecutivo local propuestos por Mouritzen y Svara
(2002) se han puesto en relación con las tipologías clásicas aludidas
en el primer apartado, basadas en la dimensión vertical de las rela-
ciones intergubernamentales, como la ya mencionada de Hesse y
Sharpe (1991), basada en las relaciones entre el gobierno central y el
local. Combinando estas dos tipologías, y con el objeto de compren-
der mejor los estilos de liderazgo en los gobiernos locales, Heinelt
y Hlepas (2006: 33-34) han propuesto una tipología llamada “PO-
LLEADER” que diferencia cuatro tipos de líderes locales:
• Alcalde político (political mayor): los alcaldes son represen-
tantes políticos de su comunidad, y cuentan también con
cierta responsabilidad sobre la administración municipal. Se
incluyen en este tipo los países del Sur de Europa: Grecia,
Francia, Portugal y España.
• Alcalde ceremonial (ceremonial mayor): en este caso, los al-
caldes ejercen una función principalmente ceremonial, dado
que no hay líder local elegido como cabeza del municipio y
la administración municipal es dirigida por un gerente pro-
fesional. Es un modelo que, básicamente, se da en Irlanda.
• Líder colegiado (collegial mayor): este tipo requiere la coo-
peración colegiada de otros actores. Si bien existen algunas
variaciones entre los países, en general no son elegidos direc-
tamente y ofrece diferentes opciones para la conformación
de los plenos. Incluye países del Norte de Europa: Inglaterra,
Dinamarca, Suecia, Alemania, Bélgica o República Checa.
• Alcalde ejecutivo (executive mayor): el alcalde es formal-
mente la cabeza de la administración municipal, responsable
de la provisión de servicios y de su administración. El alcalde
es elegido de forma directa en países del centro de Europa
como Hungría, Polonia, Alemania, y Austria.
Los gobiernos y las administraciones locales 217

Con la elección directa del alcalde, en la mayoría de los casos se

plantea el fortalecimiento del liderazgo político del nivel munici-
pal. Por supuesto, esta cuestión no se ha planteado en aquellos paí-
ses, como Francia o los Länder del sur en Alemania, donde existe
desde hace tiempo la tradición de un alcalde fuerte. Este sistema
influyó directamente en los nuevos Länder surgidos tras la Reuni-
ficación, que debieron aprobar sus propias leyes de régimen local
durante la década de 1990.
En muchos países de Europa occidental no existía hasta la fecha
ningún órgano ejecutivo distinto del pleno. En Europa del Este, la
aspiración a la democracia impuso la elección directa del alcalde
en la mayoría de los países. La elección directa del alcalde se con-
sidera la fórmula que mejor garantiza la responsabilidad política,
en la medida en que el mandato del alcalde es renovable. Pero en
los Países Bajos, y probablemente en el Reino Unido, se busca este
mismo liderazgo a través del fortalecimiento del papel político del
consejo (Marcou y Wollman 2007). Este modelo significa el reco-
nocimiento por los niveles superiores de gobierno de la verdadera
naturaleza política de los entes locales. El alcalde ve reforzado su
liderazgo y su capacidad de dirección de la política local, esta-
bleciendo una conexión más directa con la ciudadanía. El Reino
Unido fue el último país en asumir la elección directa del alcalde,
aunque limitada a Inglaterra y Gales. Además, el impacto de la
medida no es muy grande pues hay pocas corporaciones locales
con alcaldes directamente elegidos.

El pleno y sus relaciones con el ejecutivo

En muchos sistemas, el pleno se configura como el órgano de con-

trol y regulación compuesto por el alcalde y los concejales. Sin
embargo, en algunos modelos, el alcalde deja de ser el presidente
del pleno —en Italia, sólo en los municipios con más de 15.000
habitantes—. Además, en Italia se exige que la presidencia de las
comisiones recaiga sobre un miembro de la oposición municipal.
De este modo se produce una cierta separación entre el ejecutivo
municipal y su órgano de control. En cuanto a las relaciones entre
218 César Colino

el alcalde y el Pleno, hay que destacar que tanto en Italia como en

Alemania (por regla general), el Pleno puede presentar una moción
de censura al alcalde. De modo que sólo la primera elección, pero
no la permanencia del alcalde, depende de la voluntad popular.
En el mismo sentido, es llamativo que en Italia el alcalde pueda
provocar la disolución del Pleno mediante la presentación de su
dimisión. No se produce, por tanto, una disociación real entre la
legitimidad del Pleno y del alcalde, en cuanto que ambos pueden
influir recíprocamente en su propia existencia.
Por lo que se refiere a los plenos locales, por tanto, parece pro-
ducirse una cierta “parlamentarización”, caracterizada por el re-
fuerzo de los derechos de los concejales y la posibilidad de cues-
tionar la responsabilidad política del ejecutivo. Esta evolución se
observa especialmente en España, y se acompaña de la transfe-
rencia de funciones del consejo al alcalde, en aras de reforzar la
capacidad de acción del ejecutivo, en particular en las ciudades
más importantes (leyes de 1999 y de 2003). La posibilidad de cues-
tionar la responsabilidad del alcalde puede ir, en algunos países,
hasta un procedimiento de revocación por parte de los ciudada-
nos (en la mayoría de los Länder alemanes y en algunos países
de Europa central, como Polonia, donde ya se han dado varios
casos). De manera más general, se observa la oficialización de los
grupos políticos en las asambleas locales de los gobiernos locales
de mayor tamaño, y, en algunos casos, como en Francia, la ley les
reconoce algunos derechos. Esta tendencia corresponde asimismo
a una determinada oficialización del papel de los partidos políticos
en el funcionamiento de las instituciones locales.
Heinelt y Hlepas (2006: 30) también han propuesto una tipo-
logía para entender los tipos y el papel de las asambleas o los ple-
nos municipales combinando la tipología que distingue entre tipos
monista-dualista de Wollman (2008) y la tipología de Bäck (2005)
que distinguía entre forma mayoritaria frente a formas consocia-
cionales de adopción de decisiones en los sistemas democráticos
locales. Combinando estas dos tipologías surgen cuatro modelos
de gobierno democrático del pleno y su relación con el ejecutivo:
Los gobiernos y las administraciones locales 219

a) Gobierno del pleno (Assembly Government): el poder eje-

cutivo está en manos de una junta formada proporcionalmente,
combinando monismo con consociacionalismo;
b) Parlamentarismo (parliamentarism): un ejecutivo colectivo
designado por el consejo sin usar técnicas proporcionales, pero
con alguna variación del principio de la mayoría; combina monis-
mo con mayoría.
c) Presidencialismo (presidentialism): el alcalde elegido separa-
damente se apoya en su propio consejo de gobierno y con indepen-
dencia de la composición de partidos del pleno. En este modelo se
combina la forma dualista y el principio de la mayoría; y
d) Semipresidencialismo (semipresidentialism): el alcalde está
rodeado por un ejecutivo colectivo apoyado por el pleno. Combi-
na dualismo con consociacionalismo, dependiendo de cuánto apo-
ye el pleno al ejecutivo colectivo.

Participación ciudadana

En términos de legitimidad democrática de los gobiernos locales

cabe referirse a la participación ciudadana, tanto en los procesos
electorales locales como a través de otros mecanismos. A pesar
de las distintas reformas, se ha observado la reducción de la par-
ticipación en las elecciones locales, o su estabilización en un nivel
relativamente bajo de participación. Podría decirse, sin embargo,
que esta constatación es signo de cierta desafección hacia la políti-
ca, más que hacia los gobiernos locales propiamente dichos. En los
países de Europa del Este, en las elecciones locales se da un nivel de
participación bastante más bajo que en las elecciones nacionales,
lo cual se traduce en el sentimiento difuso de que los gobiernos
locales tienen pocas responsabilidades. Cuatro países escapan a
esta tendencia: Hungría, Irlanda, Reino Unido (a partir de una
tasa de participación muy baja) y Suiza, mientras que en España la
evolución es incierta.
Esta evolución de la participación electoral ha ido paralela a un
notable desarrollo de las formas de participación institucional de
los ciudadanos en las decisiones de los gobiernos locales. La forma
220 César Colino

más visible de participación ciudadana es el referéndum, en parti-

cular bajo la forma de referéndum de iniciativa popular, previsto
en algunos países por la ley. Su utilización parece sin embargo más
bien restringida a los países donde es una institución tradicional,
como Suiza y otros países en menor grado (véase más abajo). A la
vez, hay una importancia creciente de las entidades inframunici-
pales, que permiten garantizar la representación y participación
de los ciudadanos en el nivel más cercano a su residencia. Estas
entidades existen principalmente en los países que tienen munici-
pios de gran tamaño. En varios países se han establecido consejos
de barrio en representación de los habitantes. Por ejemplo, son
obligatorios en Francia en las ciudades de más de 80.000 habitan-
tes y facultativos en las ciudades menos importantes. En Italia, los
consejos de barrio conocieron una cierta popularidad en la década
de los años setenta, pero entraron en declive posteriormente. En
temas sectoriales se han detectado ciertos progresos en la parti-
cipación ciudadana, por ejemplo: en cuestiones de urbanismo, de
protección del medio ambiente y de calidad de vida.

TENDENCIAS Y REFORMAS EN LAS

DEMOCRACIAS LOCALES

Se podrían resumir algunas de las reformas y tendencias que afec-

tan a los sistemas de gobierno local en su vertiente democrática en
dos aspectos.
Por una parte, como han señalado Schaap et al. (2010), en la
mayoría de los países se ha producido una tendencia a involucrar
a los ciudadanos en la adopción de decisiones. Para ello se ha desa-
rrollado una creciente variedad de instrumentos como los jurados
de ciudadanos, los paneles ciudadanos, los presupuestos de distrito
y así sucesivamente (Colino y Del Pino 2008). La participación
ciudadana se ha utilizado tradicionalmente en la planificación ur-
bana y regional y cada vez se utiliza más en las políticas sociales
y de seguridad. En este sentido, pueden encontrarse grandes dife-
Los gobiernos y las administraciones locales 221

rencias entre las democracias locales de los distintos países. Hay

una tradición de por lo menos veinte años con la participación
ciudadana en la Europa occidental y nórdica. En el sur de Europa,
como España, Portugal, Francia e Italia, los gobiernos reconocen
la urgencia de un enfoque más democrático, además de la demo-
cracia representativa. Sin embargo, la participación ciudadana aún
no ha sido aplicada de manera sistemática y está en muchos casos
en fase experimental.
Por otra parte, los referendos constituyen un instrumento
basado en la democracia directa y aplicado en muchos países.
Tiene como objetivo básico la obtención de legitimidad para
una decisión concreta o una política pública prevista. La ex-
periencia de los referendos en Europa es diversa. Suiza y, en
menor medida, Austria tienen una larga tradición y variedad de
referendos. En otros países, como Holanda, los referendos son
utilizados de forma selectiva. Los holandeses los han utilizado
más a nivel local que nacional. En Alemania, se observa un au-
mento significativo de referendos desde la década de los años
noventa tanto en el nivel de los Länder como en el nivel local
(Schaap et al. 2010).

EL GOBIERNO LOCAL Y LAS RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES

La interacción entre las autoridades locales y centrales (estatales

y regionales) se rige por una serie de principios, la mayoría de los
cuales están establecidos en las leyes nacionales o en la propia Car-
ta Europea de Autonomía Local. Estos principios regulan el modo
de distribución de las competencias separadas y compartidas y los
mecanismos para facilitar la interacción del nivel local con los ni-
veles superiores en su caso. Asimismo, en todos los países se desa-
rrollan mecanismos de comunicación y negociación informal que
habitualmente sirven y coordinan las políticas compartidas entre
los niveles de gobierno.
222 César Colino

Los principios de las interacciones entre niveles

La relación entre niveles y la asignación de responsabilidades en la

mayoría de los países se suelen basar en los principios siguientes:
autonomía, legalidad, cláusula de competencia general, subsidia-
riedad y delegación de competencias (Council of Europe 2007a).
Un segundo grupo de principios, que podrían llamarse instrumen-
tales, son los que regulan las relaciones adecuadas y el respeto de
cada nivel, una vez que los poderes y las responsabilidades se han
distribuido. Estos son los principios de colaboración, información,
consulta, suficiencia financiera, supervisión, etc. Mientras que los
primeros principios establecen la posición de cada autoridad y su
esfera de responsabilidades, los segundos regulan las interacciones
entre ellos.
• El principio de autonomía local constituye la base de la di-
mensión política de las autoridades locales. El principio de
autonomía local diferencia a una autoridad local como ente
territorial elegido con competencias propias de una simple
unidad administrativa. Sin embargo, un autogobierno efecti-
vo depende de la atribución de una esfera de responsabilida-
des con el apoyo financiero suficiente y que no esté limitado
por los mecanismos superiores de tutela.
• El principio de cooperación entre las autoridades centrales
y locales está presente en las disposiciones constitucionales
o legales de muchos Estados (por ejemplo, Finlandia, Litua-
nia, Portugal, España). Produce un mandato general de com-
prensión mutua y de apoyo en beneficio de los ciudadanos.
Implica el respeto por el ejercicio legítimo por otras autori-
dades de sus responsabilidades, teniendo en cuenta toda la
gama de los intereses públicos en el ejercicio de competen-
cias propias y, especialmente, los correspondientes a otras
autoridades públicas, así como la necesidad de facilitar el
acceso de otras autoridades a la información relevante para
el desarrollo de sus responsabilidades.
• El principio de información y consulta mutua (presente
en Lituania, Noruega, Eslovaquia, España, Suiza) subyace
en la mayoría de las buenas prácticas identificadas en las
Los gobiernos y las administraciones locales 223

interacciones entre las autoridades locales y centrales. Su-

pone que las autoridades locales deben ser informadas y
consultadas en el proceso de decisión de políticas centra-
les y regionales, lo que favorece la adecuada implantación
local de esas políticas.

La tutela y supervisión del nivel local

Por lo que respecta a la capacidad de supervisión de los poderes

del gobierno local o la tutela de la actuación local por parte del
nivel central o regional, ésta suele limitarse al control de la legali-
dad “ex post”. La mayoría de los países tiene la posibilidad de una
jurisdicción administrativa o judicial para controlar la legalidad
de las decisiones de las autoridades locales (España, Portugal). En
Dinamarca, la supervisión legal se asigna a los órganos regionales
del Estado, que suelen ofrecer asesoría legal a los municipios e
incluso pueden sancionar sus incumplimientos de la ley, a pesar de
que rara vez lo hacen. Las sanciones que pueden imponerse son la
anulación, suspensión, multas por omisión y la acción por daños y
perjuicios (Council of Europe 2007a).
En los Estados federales, son normalmente las entidades fe-
deradas o las comunidades autónomas las que realizan los con-
troles de legalidad de ciertas decisiones. En estos países tam-
bién existe una tendencia general a limitar la supervisión a un
control de legalidad, al menos en relación a las competencias
propias. Esta evolución es favorable a la autonomía local, pero
se puede constatar que, en la mayoría de los Estados, la auto-
ridad administrativa dispone del poder de censurar los actos
controvertidos e inclusive de suspenderlos al presentarlos ante
los tribunales; y sólo después el gobierno local puede acudir al
juez para apelar ese acto de control. Son pocos los países que
reducen el poder de control: Francia, España, o Hungría, donde
las resoluciones del gobierno local siguen aplicándose hasta la
decisión del juez (Marcou y Wollman 2007).
224 César Colino

Mecanismos y prácticas de interacción

Por lo que respecta a los mecanismos de interacción más frecuen-

tes entre el nivel local y otros, cabe destacar los siguientes:
• Las estructuras y los mecanismos bilaterales de consulta: Ca-
si todos los países practican la consulta como modo más fre-
cuente de interacción. En los casos de reforma del régimen
local, la consulta suele ser obligatoria y suele hacerse con las
Asociaciones de Autoridades Locales. La interlocución suele
llevarse a cabo entre estas Asociaciones de Municipios y los
altos funcionarios del poder central.
• La información y el asesoramiento a las autoridades loca-
les: las autoridades centrales también pueden desempeñar
un papel importante en el asesoramiento a las autoridades
locales. Por lo general, las relaciones de información son más
informales y tienden a tener como interlocutores a los altos
funcionarios del poder central y de los distintos municipios,
en lugar de contactos institucionalizados a nivel político. En
los Estados compuestos o descentralizados, los gobiernos
autonómicos son a menudo los responsables de este tipo de
interlocución, ya que la proximidad es muy importante para
el éxito de esta tarea. En algunos casos, la orientación y la
información se complementan también con capacitación de
los empleados públicos locales, en un intento de ayudar a los
municipios a mejorar su rendimiento.
• Las interacciones para garantizar la suficiencia financiera y
la definición negociada de los ingresos locales: otra forma
de interacción tiene que ver con la definición de los meca-
nismos de apoyo financiero para que las autoridades loca-
les dispongan de recursos suficientes para ejercer las tareas
bajo su responsabilidad. En muchos casos —sobre todo en
los Estados nórdicos— existen mecanismos para negociar
los presupuestos locales con el poder central. Estos proce-
dimientos también se ocupan a menudo de la definición de
los tributos locales, los límites o porcentajes de gasto o la
formulación de otros acuerdos para garantizar la suficiencia
financiera y una adecuada coordinación de los presupuestos.
Los gobiernos y las administraciones locales 225

Estas interacciones se suelen llevar a cabo a nivel político,

habitualmente con los ministros o los altos funcionarios y
tienen a las asociaciones de municipios como interlocutores.

El papel de las asociaciones de municipios y provincias

En la mayoría de los países, las asociaciones de municipios se cons-

tituyen en el principal interlocutor entre los niveles central y local.
Esto se produce especialmente cuando se trata de las reformas le-
gislativas y las negociaciones presupuestarias. En muchos Estados,
las leyes de régimen local y aquellas que afectan a la financiación
local se someten a consulta previa con los órganos de representa-
ción municipal.
Estos órganos y las asociaciones permiten unificar la posición
de los municipios y representan los intereses de las autoridades
locales. La existencia de estructuras representativas de los muni-
cipios (es decir, las asociaciones) conviene también a las propias
autoridades centrales, ya que mediante ellas puede llevar a cabo
consultas y negociaciones de una manera más ordenada, y pueden
confiar en que los compromisos alcanzados pueden ser asumidos
por un número significativo de autoridades locales. Las asociacio-
nes permiten, especialmente a las municipalidades más pequeñas,
participar en el proceso de adopción de decisiones e influir así de
algún modo en el resultado final, lo que no sería posible sin la aso-
ciaciones (Council of Europe 2007a).
Las asociaciones de gobiernos locales ocupan un lugar muy des-
tacado en Europa, aunque su relevancia difiere de un país a otro.
Una de las dimensiones de la construcción de la autonomía local
en Europa central y oriental consistió precisamente en la creación
de asociaciones de gobiernos locales. El papel de estas asociaciones
en los países europeos puede abordarse de dos maneras: por su es-
tatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto,
en todos los casos son asociaciones de derecho privado, que tienen
un nivel de oficialización más o menos reconocido. En la mayoría
de los países, existe una única organización representativa de los
municipios, o respectivamente de los gobiernos locales de nivel in-
226 César Colino

termedio (Bélgica, Dinamarca, España, Italia, Países Bajos, Suecia).

En Alemania y Austria, existe una marcada diferenciación entre las
ciudades y los municipios que queda reflejada en dos asociaciones
diferentes, a las cuales se añaden la asociación representativa de los
distritos (Landkreise). En cambio, Austria es el único país donde el
papel de las asociaciones queda enmarcado en la constitución. En
efecto, según el artículo 115.3, la Federación Austriaca de Munici-
pios y la Federación Austriaca de Ciudades deben representar los
intereses de los municipios. Algunas otras constituciones recono-
cen el derecho de asociación de los municipios para representar sus
intereses (Bulgaria, Estonia y Hungría). Por último, varios países
han experimentado cierta multiplicación de las asociaciones, en
función de las categorías de gobiernos locales o de consideraciones
partidistas (Francia y Hungría) (Marcou y Wollman 2007).
Capítulo 7
Reino Unido

Salvador Parrado

EL CONTEXTO

D
e forma intercambiable se usan los nombres de Inglaterra,
Gran Bretaña (Escocia, Gales e Inglaterra) y el Reino Unido
(se añade Irlanda del Norte); sin embargo, es el Reino Uni-
do la denominación más correcta para referirse a esta Monarquía
parlamentaria centralizada. Gales fue asimilada por la Administra-
ción inglesa y perdió la autonomía institucional en 1536. Escocia
(1707), tras la unión de los parlamentos con Inglaterra en cambio,
mantuvo su iglesia nacional presbiteriana, las peculiaridades del or-
denamiento jurídico, del sistema educativo y de su Administración.
Los irlandeses estuvieron vinculados a Gran Bretaña por medios mi-
litares (1800-1921), y sus intentos de independencia definitiva por
la fuerza ocasionaron la división de las dos Irlandas. Desde 1921,
Irlanda del Norte tuvo una asamblea de cargos electos, el parlamen-
to de Stormont, que fue abolido en 1972 y revitalizado en 1999.
Para identificar el sistema político administrativo del Reino
Unido se emplea la expresión Westminster-Whitehall, que denomi-
na al poder legislativo y al ejecutivo respectivamente. El palacio de
Westminster es la sede de las dos cámaras parlamentarias y Whi-
tehall es la avenida londinense donde se ubica una parte impor-
tante de las oficinas ministeriales. Bajo este binomio se esconden
las características del sistema político-administrativo, aunque hace
tiempo que el modelo no se adapta a la realidad (Rhodes 1997,
Marsh et al. 2001). Aun así, el modelo constituye una mitología
legitimadora de la peculiaridad británica y de su sistema político-
administrativo (véase más abajo) (Richards 2011).
 228 Salvador Parrado

La soberanía reside en el parlamento bicameral (véase la Figu-

ra), que puede legislar sobre cualquier asunto sin los obstáculos de
un texto constitucional ni de la revisión judicial existente en los
Estados Unidos. Según la famosa frase de Blackstone “la corona
en el parlamento puede, en realidad, hacer todo aquello que no es
naturalmente imposible” (citado por Rose 1982: 52): la función
pública puede dejar de existir de la noche a la mañana, los muni-
cipios pueden desaparecer y hasta el mismo gobierno puede con-
vertirse en una gran agencia privada manejada por el parlamento.
No obstante, existen leyes, convenciones y disposiciones judiciales
UCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN EL REINO UNIDO
que regulan las relaciones entre la corona y sus súbditos y entre los
poderes públicos y los ciudadanos.
Figura 2. La distribución territorial del poder del Reino Unido

Cámara de los Comunes

nacional
House of Commons

Primer Ministro
Prime Minister

Cámara de los Lores Gobierno [20]

House of Lords
Government

Agencia
Agency
regional

As. de Gales As. Irlanda del N. Parl. Escocia

Senedd Assembly Parliament

Consejos Condado
local

unitarios County

Distrito Distrito no London boroughs

metropolitano metropolitano
Metrop. district Non metropol. district

Pueblo
Parish

electorado

sufragio universal órgano ejecutivo órgano legislativo

Fuente: Parrado (2002). Versión adaptada.

Reino Unido 229

El entramado institucional se apoya en un sistema bipartidista y

un sistema electoral mayoritario. Estos sistemas han favorecido
que dos partidos, el laborista (Labour party) y el conservador
(Conservative party), hayan dominado el poder ejecutivo durante
décadas, representando conjuntamente como mínimo al 70 por
ciento de los votantes. Esta situación cambió en 2010 con la llega-
da al poder de los liberales (liberal democrats) formando una coa-
lición gubernamental con los conservadores. En estas elecciones, el
voto al partido laborista y conservador no pasó del 60 por ciento
de los votantes.
El sistema electoral y el de partidos propician unas relaciones
de adversario entre los dos principales partidos. El ganador de
las elecciones construye la política a partir de cero, sin basarse
en los logros de los gobiernos anteriores, y puede influir de forma
duradera en los asuntos públicos, normalmente durante más de
un mandato electoral. Esta capacidad de influencia se basa en al
menos tres características del sistema Westminster-Whitehall (Ri-
chards 2011: 30). En primer lugar, el gobierno dirige los destinos
del país en el interés de los ciudadanos, por lo que debería tener el
último poder de decisión. El proceso legislativo está dominado por
el gobierno, quien con su mayoría parlamentaria (monocolor o en
coalición) puede imponer las decisiones que considere. La Cámara
de los Comunes es una cámara de debate, con escasa capacidad
de hacer un escrutinio real de las propuestas legislativas (Green-
wood y Wilson 1989: 273-274). En segundo lugar, la primacía del
gobierno se ve contrarrestada convencionalmente por la responsa-
bilidad colectiva e individual de sus ministros ante el parlamento.
Un fallo grave de un funcionario ministerial puede hacer dimitir
al ministro. Finalmente, se enfatiza un gobierno “responsable” y
fuerte, que tome decisiones, incluso en contra de la mayoría de la
población (por ejemplo, la guerra contra Irak). Esto supone una
visión jerárquica de la política desde arriba hacia abajo (en la je-
rarquía ministerial) y desde el centro a la periferia (en relación a
las corporaciones locales).
Richards (2011: 31) mantiene que los siguientes elementos con-
tribuyeron a que esa hegemonía de Whitehall se fuera perdiendo
230 Salvador Parrado

y a que los sucesivos gobiernos laboristas de Blair y Brown inten-

taran devolver al gobierno central la capacidad de coordinación:
• La devolución del poder de decisión a Escocia, Gales e Ir-
landa del Norte (por abajo) y a la Unión Europea en ciertos
asuntos (por arriba).
• La fragmentación de la prestación de servicios públicos me-
diante la creación de agencias, la privatización y la subcon-
tratación de servicios públicos, y la transferencia a las or-
ganizaciones no gubernamentales de parte de esta gestión y
responsabilidad.
• El debilitamiento de la rendición de cuentas y de la respon-
sabilidad ministerial (incluso en los casos de mala gestión)
con la creación de las agencias relativamente semiautóno-
mas responsables de la implantación de las políticas y los
servicios públicos.
A pesar de la alta estabilidad del sistema institucional y la lenta
evolución de instituciones como la corona, la Cámara de los Co-
munes, o la Cámara de los Lores, los gobiernos laboristas de Blair
(1997-2007) y Brown (2007-2010) han introducido profundos
cambios constitucionales: la independencia del Banco de Inglate-
rra del gobierno respecto a la política monetaria, la posibilidad de
referéndum para la independencia de Escocia y Gales, y también
en Irlanda del Norte, tras los acuerdos de Viernes Santo de 1999
con el Sinn Féin, la introducción de la representación proporcional
para las elecciones al Parlamento europeo, la reforma del gobierno
local con elección directa del alcalde en algunos casos y la intro-
ducción del sistema de gestión (city manager) en 2000, la reforma
de la Cámara de los Lores y la abolición del cargo de Lord Chan-
cellor, estableciendo un Tribunal Supremo en 2004.

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

El gobierno está formado por los ministros y el primer ministro,

que es un primus inter pares, aunque en la realidad el poder del
Reino Unido 231

que goza el primer ministro es mucho mayor que el de un simple

primus inter pares. Para entender el poder del primer ministro, es
necesario analizar cómo se configura el centro del gobierno, en el
que además del primer ministro participan otros actores relevantes
como Hacienda (Treasury) y el Cabinet Office.

El gobierno y su capacidad de coordinación: del gobierno con-

servador al laborista

La configuración del centro de gobierno y su capacidad de influen-

cia sobre el poder ejecutivo ha variado con los diferentes gobier-
nos. En la década de los años ochenta, la coordinación recaía en
el tándem formado por Thatcher y el ministro de Hacienda, quien
acumulaba entonces las funciones económicas y financieras y la
dirección sobre la función pública. De esta forma, Hacienda con-
trolaba los gastos de inversión y los gastos corrientes. Además, este
ministerio participaba en casi todas las comisiones interministeria-
les y coordinaba las más importantes.
A partir de 1994 se traspasó la actividad de coordinación al
entorno del primer ministro, transfiriendo los asuntos de personal
al Cabinet Office, con lo que el departamento de Hacienda con-
trolaba los gastos totales, pero no el detalle de los gastos de per-
sonal (gastos corrientes). Además, cuando se crearon las agencias,
la labor fiscalizadora del ministerio de Hacienda se ha limitado a
controlar que el nivel de gasto no supera lo estipulado en el con-
trato de gestión, mientras que los controles restantes son ejercidos
por el ministerio con el que se vincula directamente la agencia. En
este período queda relativamente marginado el departamento de
Hacienda, y entran en escena la oficina del primer ministro y el
Cabinet Office, con un conjunto de unidades que apoyan la labor
estratégica del primer ministro. Este entorno del primer ministro
ha experimentado una continua expansión en los últimos años.
El Cabinet Office es una estructura administrativa que relacio-
na los diferentes órganos que interactúan en la cúpula. Tradicio-
nalmente ha tenido escasos recursos para hacer un verdadero se-
guimiento de las políticas públicas, pero este papel se incrementó
232 Salvador Parrado

notablemente con el gobierno de Blair. El Cabinet Office circula

los documentos preparatorios de las reuniones del gobierno y de
las comisiones interministeriales además de desempeñar otras fun-
ciones, cuya naturaleza depende del primer ministro.
El estilo del primer ministro influye considerablemente en la
configuración del centro del gobierno y en cómo se realiza la coor-
dinación de las tareas ministeriales. Tony Blair centralizó crecien-
temente el poder a partir de una serie de medidas. En primer lugar,
el Cabinet Office se expandió en términos organizativos con la crea-
ción de varias unidades de gestión de estrategias y de resultados:
En segundo lugar, aumentó el tamaño de personal del Cabi-
net Office, que pasó de 650 personas en 1998 a 1.620 en 2012
(con 2.020 personas en 2002) (ONS 2012). Si bajo Thatcher y
Major el personal de la Oficina del primer ministro (dependiente
del Cabinet Office) sumaba cerca de 90 personas, en 2005 había
alcanzado un máximo de 226. En realidad, aunque la Oficina del
Primer Ministro (coloquialmente conocida como Number 10) de-
pende funcionalmente del Cabinet Office, esta Oficina disputaba
el poder del centro del gobierno con el propio Cabinet Office y con
el Departamento de Hacienda.
En tercer lugar, el estilo de decisión de Blair no era colegiado
para las decisiones importantes, sino que se basaba en una consul-
ta limitada a un pequeño grupo de personas, lo que podía deno-
minarse como un “gobierno de sofá”, según Lord Butler (2004)
cuando describía su decisión de participar en la guerra contra Irak.
Este estilo decisorio se producía gracias a la ampliación de la base
a partir de la cual se asesoraba el primer ministro. Por una parte,
aumentaron los asesores especiales (special advisers) del primer
ministro. El Primer Ministro Mayor tenía 8; Blair pasó de tener
16 en 1998 a 28 en 2004. Los ministerios también tenían asesores
especiales (aunque su número nunca ha sido tan amplio como los
asesores de los gabinetes ministeriales de España, Francia, Italia o
Bélgica). Estos asesores especiales son nombrados mediante crite-
rios partidistas y se encargan de ofrecer una asesoría más política
y partidista al primer ministro y los ministros, asegurando la cohe-
rencia de la política gubernamental.
Reino Unido 233

Por otra parte se nombraron zares para asesorar sobre determi-

nados temas. Según Levitt y Solesbury (2013: 77), los zares “son
individuos ajenos a la Administración pública (pero no necesa-
riamente a la política) nombrados por un ministro (o el primer
ministro) siguiendo un proceso no meritocrático para asesorar so-
bre el desarrollo de políticas o la implantación de un conjunto de
medidas”. Esta definición puede solaparse con la de los asesores
especiales, pero en realidad es diferente, pues los asesores especia-
les se encargan de un amplio abanico de temas dentro de las res-
ponsabilidades del ministerio o de la Oficina del Primer Ministro.
Sin embargo, a los zares se les encomienda trabajar sobre temas
específicos (al menos en el 83 por ciento de los casos) como el zar
de la conducta escolar, el de las familias con problemas, el de la
activación de la política de alquiler entre otros. Estos autores han
identificado el nombramiento de 260 zares en 1997. El número de
nombramientos se ha acelerado con el paso del tiempo pasando
de 11 nombramientos anuales a principios del laborismo hasta 26
nombramientos en los últimos años y 43 nombramientos por el
gobierno de David Cameron. Por ejemplo, Blair nombró cinco za-
res; Brown 23 y Camerón 21 (en dos años de mandato).
Adicionalmente se crearon unas unidades o comisiones ad hoc,
denominadas task forces que se encargan de asesorar sobre los
temas interdepartamentales. En total se llegaron a crear unas 200
task forces, nombrando personas del sector privado, público o del
voluntariado.
En cuarto lugar, dado que los departamentos ministeriales aún
desplegaban una notable autonomía en la gestión de los asuntos
bajo su responsabilidad, Tony Blair y Gordon Brown establecieron
un sistema de metas de ámbito nacional que deberían alinear y
subsumir las políticas de los distintos departamentos ministeriales.
La tendencia consistía en imponer metas que debían ser cumplidas
bien individualmente por los ministerios o en coordinación con
otros departamentos. En este proceso, el papel de Brown, como
canciller (ministro) de Hacienda, fue crucial, pues él impuso un
sistema de metas (Acuerdos de Servicios Públicos “Public Service
Agreements—) y de auditorías para comprobar en qué medida es-
tas metas se cumplían tanto por los ministerios como por sus agen-
234 Salvador Parrado

cias dependientes. Esto otorgó considerable poder al ministerio de

Hacienda y originó una pugna de poder con el Cabinet Office por
ocupar el centro de gobierno.
Cuando Brown se convirtió en primer ministro en 2007, pro-
metió restaurar los procesos colegiados del gobierno en su conjun-
to así como el trabajo de las comisiones interministeriales al mis-
mo tiempo que pretendía reducir el número de asesores especiales.
Además, Gordon Brown se había propuesto incrementar el poder
del parlamento sobre el ejecutivo, tal como se manifestaba en el
Green Paper The Governance of Britain (2007). Finalmente, se
transfirieron algunas funciones del Número 10 al Cabinet Office,
y se nombró a un funcionario como Subsecretario (Permanent Se-
cretary) del Número 10, evitando así nombramientos discreciona-
les y no meritocráticos. Según Richards (2011), estas medidas no
constituían un desafío al modelo de Westminster, sino más bien un
intento por mostrar un estilo de gobernar distinto al de Tony Blair.
Al principio, el personal de la Oficina del Primer Ministro y del
Cabinet Office disminuyó. El Cabinet Office perdió algunas uni-
dades, pero, posteriormente, Brown continuó e intensificó el estilo
de liderazgo de Blair, contando también con 18 asesores en 2007.
No obstante, este número de asesores (unos 80 si se consideran
todos los ministerios) no es suficiente para contrarrestar la capaci-
dad de asesoramiento de unos 3000 altos funcionarios.
El gobierno de Brown se vio influido por la crisis económica
mundial que empezó en el Reino Unido en 2008 y el escándalo
de los gastos de las dietas de los miembros del parlamento en el
verano de 2009. Estos factores debilitaron un liderazgo del primer
ministro que no era muy fuerte de por sí. En cualquier caso, en el
período entre 2007 y 2010, el poder se transfirió desde los depar-
tamentos ministeriales hacia el centro del gobierno, dominado por
el Cabinet Office, Número 10 y el departamento de Hacienda. Esta
tendencia se intensificó a partir de la Unidad encargada de hacer un
seguimiento de las políticas públicas. Al mismo tiempo, el centro del
gobierno se ha tornado en un conglomerado complejo debido a la
proliferación de unidades y de “zares”, lo que no deja siempre claro
a los departamentos ministeriales, quiénes son sus interlocutores.
Reino Unido 235

El gobierno de la coalición conservadora liberal

El gobierno de coalición ha supuesto un punto de ruptura en el

poder ejecutivo británico. Es la primera vez desde 1930 que un
único partido no forma gobierno. En este gobierno, el conserva-
dor David Cameron es el Primer Ministro y Nick Clegg es Vice-
Primer Ministro del partido liberal demócrata. Las características
de este tándem se resumen a continuación siguiendo a Bennister y
Heffernan (2012). En primer lugar, existe un proceso más bien de
coordinación negativa en el sentido que ninguno de los dos líderes
perseguirá una política que no es del agrado del otro. En segundo
lugar, la figura de vice-primer ministro se empleaba de una forma
más bien simbólica para destacar a algún ministro en especial. Con
el gobierno de coalición, este puesto cuenta con características que
se han formalizado. Por ejemplo, Camerón no le puede cesar o
cambiar el título y los poderes del puesto de Nick Clegg.
En tercer lugar, el programa de gobierno se pactó en el Coali-
tion Agreement for Stability and Reform (Acuerdo de la Coalición
para la Estabilidad y la Reforma). Este acuerdo es la fuente de ins-
piración del gobierno y sus ministros. De hecho, desde la unidad
que sustituye a la Delivery Unit, es decir, la unidad que hacía un
seguimiento de las metas y los resultados alcanzados en el pasado,
se hace un seguimiento del cumplimiento de los acuerdos de la
coalición con el nuevo gobierno conservador-liberal.
En cuarto lugar, los ministros son nombrados por cada parti-
do en relación proporcional al número de escaños parlamentarios
conseguidos. Además todos los nombramientos (y ceses) realiza-
dos por Camerón deben ser consultados con Clegg. En cambio, la
negociación de los ministerios que serían asignados a cada partido
no se plasmó en el acuerdo de coalición.
En quinto lugar, Cameron ha tenido que recuperar la tradición
de reunir a los ministros en el Consejo de Ministros. En el pasado,
los primeros ministros laboristas habían abandonado la colegiali-
dad para abrazar una política de consulta restringida a los minis-
tros más experimentados. Con la coalición, no sólo ha aumentado
la regularidad de las reuniones del Consejo de Ministros (y las
comisiones interministeriales) sino que también se producen dis-
236 Salvador Parrado

cusiones en torno a los temas candentes llegándose a procesos de

decisión colectiva.
En sexto lugar, la mayoría de las decisiones importantes se to-
man en las reuniones que mantienen Cameron y Clegg (al menos
una vez por semana, los lunes). Aparte tienen numerosas conver-
saciones privadas. Posteriormente, estas conversaciones suelen dar
lugar a un mayor detalle y desarrollo en las diferentes comisiones
formales e informales de ministros y funcionarios.
En séptimo lugar, se creó un comité de la coalición, con cinco
miembros de cada partido. Este comité se encarga de los asuntos
que no se pueden solucionar en los Consejos de Ministros, con la
idea de que el recurso a este comité se reduzca a la mínima expre-
sión. Aunque se había propuesto una reunión semanal del comité,
las reuniones celebradas hasta el momento han sido escasas.
Finalmente, el comportamiento de David Cameron como líder
de la oposición sugería que su disposición personal, si se convertía
en primer ministro, sería reducir al mínimo el papel del centro del
gobierno. Un compromiso similar habían desarrollado los demó-
cratas liberales. Pero el advenimiento de un gobierno de coalición
conservador / liberal-demócrata crea una presión hacia una ma-
yor colegialidad y una consecuente mayor necesidad de asesores
especiales. Así, el número de asesores de David Cameron, Primer
Ministro, y Nick Clegg, el vice Primer Ministro, eran 18 y 4 respec-
tivamente en 20101. Además, Camerón ha nombrado casi tantos
zares como Brown, en sólo dos años.
El discurso, por tanto, de conservadores y liberales propugna
reducir el poder del centro del gobierno y construir un sistema de
gobernanza basado en “La Gran Sociedad” (Big Society). Eso se
opone al “Gran Gobierno”, que ellos critican del período anterior,
y pretende transferir poder a organizaciones no gubernamentales
y a los propios usuarios para la gestión de los servicios públicos.
Al mismo tiempo que se daba más poder a las organizaciones del
sector no voluntario, la ley de los entes públicos de 2010 (Public

1
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.cabinetoffice.gov.uk/
newsroom/statements/wms-special-advisers.aspx
Reino Unido 237

Bodies Bill) intentó reducir el Estado mediante una disminución

de los quangos (véase más abajo). En ese proceso de “descentra-
lización” del poder se encuentra la medida de abolir la unidad de
Gestión del Cumplimiento, que se ubicaba en Hacienda y rendía
cuentas directamente al primer ministro, renunciando así a contro-
lar si los distintos ministerios están cumpliendo con metas trans-
versales y prioritarias del gobierno.
Del proceso descrito se desprende que los funcionarios ya no
son los protagonistas exclusivos del asesoramiento al primer mi-
nistro. Este papel lo tienen que compartir con los propios asesores
del primer ministro y con expertos externos, que proceden en mu-
chas ocasiones de la empresa privada (“think tanks”) y del partido
del gobierno. Estos expertos se encargan de asesorar en el proceso
de adopción de decisiones, pero no de la implantación, por lo que
muchos programas quedan bajo el control de los altos funciona-
rios, quienes desempeñan un papel más activo en su implantación.
Algunos expertos mantienen que la actividad de coordinación
real se ejerce en las comisiones interministeriales y no en el entorno
del primer ministro. Si bien es cierto que muchas decisiones guber-
namentales se adoptan en las comisiones interministeriales, su ca-
pacidad coordinadora no hay que sobreestimarla por dos razones:
sólo entienden sobre políticas sectoriales sin desarrollar una visión
de conjunto y su importancia depende del papel que desempeñe el
primer ministro. Thatcher, por ejemplo, redujo el número de co-
misiones en un tercio entre 1979 y 1990, pues prefería organizar
encuentros informales bilaterales o multilaterales (inner cabinets)
con sus ministros (Burch y Holliday 1996: 45). Blair prefería el
trabajo de las task forces (grupos de trabajo), que están formados
por miembros de su propia oficina y expertos externos proceden-
tes de institutos de investigación y empresas consultoras (think
tanks). En el gobierno de Camerón, la coordinación más estre-
cha se efectúa con el Vice Primer Ministro, Nick Clegg, que es
el líder del partido liberal demócrata. No obstante, a pesar de
esta coordinación bilateral también ha aumentado el número de
reuniones y la relevancia de las comisiones interministeriales así
como del Consejo de Ministros con la coalición conservadora-
liberal.
238 Salvador Parrado

El ministerio, las agencias y las entidades no departamentales

La Administración central se estructura a partir de departamentos

ministeriales y entes semiautónomos, que incluyen agencias (re-
guladoras y ejecutivas), corporaciones públicas y quangos (entes
cuasi-gubernamentales).
El concepto de ministro es diferente al empleado en otros
sistemas. Cada ministerio puede tener uno o varios ministros,
aunque sólo uno de ellos ostenta el título de ministro (Secre-
tary of State), que representa al ministerio en las reuniones del
gobierno. De forma excepcional, el departamento del Tesoro
(Hacienda) y algún otro ministerio pueden tener más de un re-
presentante en las reuniones gubernamentales. En el nivel in-
mediatamente inferior se encuentran los secretarios de Estado
(Ministers of State), equivalentes a los secretarios de Estado es-
pañoles, quienes pueden dirigir unidades independientes peque-
ñas o coordinar la actividad de una parcela del ministerio. El
tercer rango de la jerarquía está ocupado por los subsecretarios
parlamentarios (Parliamentary Under Secretaries of State), que
suelen coordinar las relaciones con la Cámara de los Comunes
y de los Lores. Debajo de esta estructura se encuentra el Per-
manent Secretary (subsecretario), puesto superior de la función
pública, que suele depender de un secretario de Estado.
 Reino Unido 239

ACIÓN MINISTERIAL BRITÁNICA TÍPICA

Figura 3 La organización ministerial típica en el Reino Unido

Ministro
Secretary of State POLÍTICOS

Secretario de Estado Secretario de Estado Secretario de Estado

Minister of State Minister of State Minister of State Subsecretario Parlamentario
Parlamentary Undersecretary

1 Subsecretario Permanent Secretary

FUNCIONARIOS
1A 2º Subsecretario 2nd Perm. Secr.

2 Director General Deputy secretary

Función Pública Directiva

3
Sub. General Under secretary Senior Civil Service

4
Jefe Servicio Asssistant secretary

Grado 6 Jefe Sección Senior principal

Grado 7
SEO
HEO Senior Executive Officer
Executive Officer
Higher Executive Officer
Administrative Officer
Nombramiento discrecional

Cesa con cambio de gobierno Carrera administrativa

Fuentes: Adaptado de Parrado (2002)

Además de los ministerios, hay un amplio número de entidades

semiautónomas encargadas de la prestación de servicios públicos.
Este número ascendía a 1148 en 2008. La apuesta por las agencias
de Margaret Thatcher (gobierno conservador) no ha sido revertida
ni por el partido laborista cuando formó gobierno entre 1997 y
2010 ni por la coalición conservadora liberal en 2010.
De estas entidades, las agencias ejecutivas son las que prácti-
camente han revolucionado el sistema de prestación de servicios
del Reino Unido en las últimas décadas. En las agencias trabaja el
240 Salvador Parrado

50 por ciento del empleo público de la Administración central y

constituyen junto con los quangos (entidades no departamentales)
el principal vehículo para la prestación de servicios públicos. El
personal que trabaja en las agencias tiene el estatuto de funciona-
rio, no así en las entidades no departamentales. De la ausencia de
agencias ejecutivas en 1988, su número creció hasta 139 en 1998
y se redujo a unas 90 en 2010 (James et al. 2012). Esta reducción
puede estar más debida a razones vinculadas con la crisis econó-
mica y la necesidad de fusionar algunas de ellas.
La agencia cuenta con cierta autonomía en la gestión de sus
recursos para conseguir los objetivos encomendados. Esta autono-
mía varía de unas agencias a otras y puede implicar la creación de
sistemas específicos de personal (separados del ministerio) con lo
que su selección y carrera son tareas de las propias agencias, y no
de los ministerios. La creación de una agencia no requiere una ley,
mientras que sí es necesaria para crear entes no departamentales.
La financiación de las agencias puede producirse de tres formas: fi-
nanciación completa a partir del presupuesto público, financiación
parcial (gastos netos) y financiación comercial (es decir, a partir
de los servicios prestados a los usuarios). En este último caso, las
funciones y los servicios prestados pueden cambiarse en función de
las demandas de los usuarios.
En el documento marco de la agencia se crea un patrocinador
ministerial, normalmente un alto funcionario, quien tiene enco-
mendada la tarea de asesorar y hacer un seguimiento del rendi-
miento de la agencia. Esta persona ayuda en la elaboración del
contrato de gestión. Los objetivos anuales así como los estándares
esperados de servicio y la distribución de responsabilidades se es-
tablecen en este contrato de gestión, que regula las relaciones en-
tre el ministerio y la agencia. Cada año se evalúa si la agencia ha
conseguido los resultados asignados. En algunos casos, el ministe-
rio establece un consejo, normalmente formado por personas que
pertenecen al ministerio, para que asesore al ministro en asuntos
como la dirección estratégica de la agencia, su plan de negocios,
el pago del complemento de productividad del gerente entre otros
asuntos. El gerente de la agencia es contratado por unos tres años,
con posibilidad de renovación si cumple con los objetivos.
Reino Unido 241

Después de cinco años se revisa la actividad de la agencia para

ver si ésta debe continuar, se privatiza o se reorganiza (Greer 1994:
60; Horton y Jones 1996, James et al. 2012). Es más fácil hacer
teoría que aplicarla. En ocasiones, las agencias se han quejado de
no disfrutar de la independencia plasmada en el documento marco
de gestión y de la intervención del ministro en asuntos operativos
de pura gestión (Rhodes 2000: 154). En cualquier caso, la reforma
o la abolición de una agencia en particular tiene más que ver con
razones ideológicas y políticas que con el rendimiento organizativo.
El proceso de creación y abolición de agencias es bastante fluido,
pues entre 1998 y 2010 se abolieron 130 agencias y se crearon 217.
Los entes públicos no departamentales (non-departmental pu-
blic bodies-NDPBs), creados en épocas anteriores, tienen una na-
turaleza muy diversa y se conocen coloquialmente como quangos.
Esto los hace diferentes de las agencias ejecutivas, que sí pertene-
cen al ministerio. Aunque es difícil su clasificación (James et al.
2012), estos entes podrían distribuirse entre entes ejecutivos (por
ejemplo, agencia medioambiental), asesores (por ejemplo, la co-
misión sobre los estándares de la vida pública), tribunales (por
ej. Comisarios y diputados del tráfico) y juntas independientes de
seguimiento (por ejemplo para hacer un seguimiento de los centros
penitenciarios). Las diferencias entre los quangos ejecutivos y las
agencias son mínimas, pero importantes pues los quangos no de-
penden de la jerarquía ministerial. No obstante, los directivos de
los quangos reclaman operar bajo los principios de las agencias,
e incluso algunos quangos se han convertido en agencia (Massey
1995: 74-79).
El número de quangos se ha reducido en los últimos 30 años
pasando de 2167 entidades a solamente 766 en 2009. El gobierno
de la coalición conservadora comenzó un ambicioso programa de
reformas de estos entes públicos para reducir más su número me-
diante la fusión de algunos entes y la absorción de otros por los
departamentos ministeriales. Otro proceso de reducción de estos
entes se inició en 2010 con la intención de aumentar su rendición
de cuentas (pues al ser independientes no responden ante los mi-
nistros, quienes deben responder ante el parlamento) y reducir el
déficit presupuestario. Por ejemplo, en 2010 se descubrió que al-
242 Salvador Parrado

gunos tribunales nunca se reunían u otros entes como Food From

Britain, no tenían ninguna actividad, pero costaban unas 5000 li-
bras anuales en auditorías. En 2012 se habían abolido 130 entes y
150 se habían fusionado en unos 70 (Cabinet Office 2013).

LA FUNCIÓN PÚBLICA

En 2010 se promulgó el Constitutional Reform and Governan-

ce Act, una Ley que ha regulado por primera vez de una manera
homogénea el estatuto de los funcionarios públicos. En la ley se
recogen algunos de los elementos del modelo Whitehall de función
pública. Según este modelo, los funcionarios se caracterizan por su
permanencia frente a la temporalidad de los políticos; por su neu-
tralidad, al no poder actuar con intereses partidistas ni siquiera afi-
liarse a un partido; y por su anonimato, como corolario al hecho
de que los ministros son los responsables (públicos y visibles) ante
el parlamento. Como parte de la tradición política británica, los
funcionarios no sólo administran, sino que en teoría ayudan a los
ministros en la elaboración de políticas en una relación simbiótica.
Esta coparticipación ha fomentado la cohesión entre la clase po-
lítica y la administrativa durante décadas (Greer y Jarman 2012).

La función pública y los directivos públicos

La función pública (civil service) se compone de tres grupos: el

grupo de administradores generales (en donde se ubica la elite fun-
cionarial), el grupo de las clases especialistas (médicos, científicos y
juristas entre otros) y un conjunto de clases departamentales tam-
bién especialistas (por ejemplo, inspectores financieros). El sistema
de función pública se basa en una combinación de un sistema de
carrera y un sistema de puestos. Los puestos están ordenados de
forma jerárquica de acuerdo con una escala de grados. Los grados
del puesto y de la persona coinciden, pues la persona adquiere el
Reino Unido 243

grado del puesto que ocupa cuando lo desempeña durante un de-

terminado periodo de tiempo, de modo, que el aumento de grado
no se produce por el simple hecho de cumplir antigüedad en la
función pública, independientemente del puesto ocupado.
En los departamentos ministeriales trabajaban 422.000 perso-
nas en 2012. El tamaño del empleo público experimentó una re-
ducción considerable a partir de 2007, cuando el empleo público
ascendía a 501.000 personas. La crisis obligó al gobierno de Gor-
don Brown a realizar unos recortes considerables (véase Mc Guin-
nes y Coleman 2013). Dentro de este grupo habría que distinguir
a la función pública directiva y los cuadros medios.
La función pública directiva, el llamado Senior Civil Service,
agrupa desde 1996 al Subsecretario y a los funcionarios de los
grados 2 al 5 (véase la Figura 3), y se caracteriza por la movilidad
de los miembros entre diversos ministerios y la posibilidad de flexi-
bilizar tanto la contratación como la determinación individual del
salario. Esta estructura en grados se aplica también a las agencias
ejecutivas, aunque existen notables diferencias entre ellas en la for-
ma de aplicar la estructura. Algunas agencias, aun teniendo varios
miles de empleados, asignan al puesto de gerente el grado 3, mien-
tras que al gerente de una agencia con unos cientos de empleados
se puede asignar el grado 1, sin justificarlo objetivamente (Horton
y Jones 1996: 25). Por tanto, los directivos de las agencias y de los
departamentos ministeriales pueden pertenecer a la función públi-
ca directiva.
La función pública directiva creció de 3.000 efectivos en 1996
a 4.418 en 2012, suponiendo solamente un 1 por ciento de toda
la función pública británica (ONS 2012). Este incremento de la
función pública directiva se ha producido en un contexto en el que
el empleo público se ha reducido considerablemente. Según el in-
forme de la OECD (2008), la función pública directiva fue creada
para fomentar una cultura corporativa en la cúpula de Whitehall,
con lo que se prestaría mayor atención a la transversalidad de los
asuntos públicos y no a los problemas exclusivamente ministe-
riales. Gracias a tener funcionarios que podían ocupar puestos
directivos entre ministerios, se podía transferir el conjunto de
conocimientos y de contactos de un ministerio a otro fomen-
244 Salvador Parrado

tando una cúpula más cohesionada del poder ejecutivo. Para

cumplir este propósito, el tamaño de la función pública directi-
va es demasiado numeroso por lo que se creó en 2006 el Cross
Civil Service Leadership (Liderazgo transversal de la Función
Pública). Posteriormente, el nombre con el que se conoce a este
grupo es el Top 200, en honor al número de personas que apro-
ximadamente lo integra. Este grupo permite un mejor trabajo
en redes y facilita la labor de introducir ciertos valores en la
función pública. Esta medida junto con el hecho de que en los
primeros 10 años de vida un 90 por ciento de los funcionarios
habían permanecido en un puesto durante menos de cinco años,
ayuda a establecer una cultura corporativa más transversal, con
la desventaja de que se puede perjudicar la política concreta de
un departamento ministerial si los puestos directivos cambian
continuamente (OECD 2008).
El ascenso en la carrera administrativa se realiza mediante un
proceso selectivo en el que intervienen distintos actores según los
niveles. En los grados inferiores al 3, la promoción se realiza en el
seno del ministerio o de la agencia. Para los grados 1 y 2, la deci-
sión final es adoptada conjuntamente por el secretario del Cabinet
Office y el primer ministro. Algunos puestos vacantes del grado
1 y 2 están abiertos a candidatos externos de otros sectores de la
economía, especialmente en las agencias (un 27,3 por ciento de los
puestos de los grados 2 y 3 fueron ocupados por término medio
por personas del sector privado entre 1996 y 2006 (OECD 2008).
En opinión de los entrevistados, la introducción de una cultura
del sector privado en el sector público no parece haber puesto en
peligro el ethos público del servicio (OECD 2008).
Para el reclutamiento a estos niveles, existe un Comité de Lí-
deres Senior (Senior Leadership Committee), que se encarga de
recomendar el proceso para los nombramientos meritocráticos del
nivel de Permanent Secretary y de directores generales (grados 1 y
2). Este comité está compuesto por algunos Permanent Secretaries,
el primer Comisario del Servicio Civil, un alto directivo del sector
privado y otro del sector público. Uno de los mayores problemas
tradicionales para reclutar personal de calidad para estos puestos
es el nivel salarial del que disfrutan. Aunque los salarios son re-
Reino Unido 245

lativamente altos, en la época de bonanza económica existía una

brecha de aproximadamente un 40 por ciento entre puestos equi-
valentes en el sector privado y en el público (OECD 2008).
Los funcionarios superiores del Reino Unido tenían una re-
putación como generalistas que se habían formado en materias
clásicas (Latín, Humanidades ) en las universidades de Oxford
y Cambridge. Estos generalistas tenían un enfoque abierto ha-
cia problemas especializados. A lo largo de las últimas décadas
ha habido quejas (OECD 2008) argumentando que estos ge-
neralistas eran aficionados con talento, incapaces de resolver
problemas específicos de política económica o de mejorar la
prestación de servicios. Por tanto, una deficiencia encontrada
en la función pública directiva del Reino Unido era la escasa
formación en habilidades gerenciales de los directivos públicos.
Esta deficiencia ha marcado la política de formación desde fina-
les de la década de los años noventa.
Por debajo de la función pública directiva se encuentran los
cuadros medios, cuya naturaleza es difícil de describir porque no
hay estadísticas sobre ellos y desde 1996 los departamentos minis-
teriales pueden regular el sistema de grado y de remuneraciones
de estos cuadros. En el pasado había una escala salarial que se
aplicaba a todo el personal del mismo grado. La nomenclatura
presentada en la Figura 3 utiliza etiquetas genéricas (por ejemplo,
Grado 6 y 7); sin embargo, estos nombres no son empleados uni-
formemente por los ministerios. En algunos se mantiene esta eti-
queta (Grado 7), mientras que en otros, la etiqueta es B2 o rango
E. Los “fast streamers” (personal de avance rápido) se encuentran
en los niveles superiores de los cuadros medios. Estas personas,
con grado universitario, tienen la posibilidad de alcanzar los pues-
tos de la función pública directiva sin pasar por todos los puestos
de la escala. Este grupo de cuadros medios tienen también una alta
participación en el proceso de adopción de decisiones, según la
investigación de Page and Jenkins (2005).
246 Salvador Parrado

Los asesores especiales de los ministros y del primer ministro

En las últimas décadas, el gobierno ha intentado controlar la fun-

ción pública mediante la introducción de asesores políticos con el
carnet del partido en el entorno cercano del ministro y del primer
ministro. Esto ha causado numerosas interpelaciones e informes
del Parlamento, poco acostumbrado a la introducción de elemen-
tos más políticos en el poder ejecutivo.
Tanto los gobiernos conservadores como los laboristas se
han quejado de cierto obstruccionismo o falta de entusiasmo
de los funcionarios públicos a la hora de poner en marcha sus
políticas. Como consecuencia de ello, se han adoptado algunas
medidas para aumentar el control político de la función públi-
ca. Principalmente se ha recurrido a ampliar la base de asesoría
en las políticas públicas, no sólo empleando a think tanks (con-
sultoras, fundaciones, institutos) externos sino también incre-
mentando el número de asesores políticos de los ministros y del
primer ministro.
Los asesores especiales fueron introducidos inicialmente para
apoyar a los parlamentarios, especialmente aquellos que se supo-
ne ocuparán puestos gubernamentales (ministros “en la sombra”
a la espera de ganar las elecciones). Hasta la década de los años
noventa, los diputados británicos no consiguieron una oficina y un
teléfono. Por tanto, la ayuda de los asesores especiales les permitía
contrarrestar el conocimiento y el apoyo de los funcionarios a los
ministros del gobierno. Una vez en el gobierno, estos ministros
“en la sombra” querían mantener sus asesores especiales. En 1994,
había 34 asesores entre todos los departamentos ministeriales y el
Número 10 (oficina del Primer Ministro); en 2009 este número
subió a 74 (25 en el Número 10 y 49 en los departamentos) (Gay
2012), y en 2010/2011, la coalición conservadora liberal de Came-
ron tenía 81 asesores, a pesar de las críticas vertidas por Cameron
sobre el sistema de asesores (PASC 2012). En una encuesta realiza-
da por Page et al. (2012), se descubrió que el 94 por ciento de estos
asesores había pertenecido al partido político de quien los nombró
(el 79 por ciento por más de cinco años).
Reino Unido 247

De acuerdo con Page et al. (2012), hay dos papeles que los
asesores pueden realizar: comisarios políticos y los “muñidores”
políticos. Los comisarios políticos son aquellos que constituyen
los ojos y los oídos de quien los nombra para conocer e incluso
influir en la ejecución de los programas de actuación pública del
departamento. No quiere decir esto que los comisarios siempre
desempeñen un papel de intervención o intrusismo en los asun-
tos departamentales, pueden conformarse con informar al político
que los nombró. Se pueden distinguir dos tipos: el comisario sabio
(que ofrece consejo sobre la política en concreto) y prestador (se
encarga de que las políticas se pongan en marcha tal cual se ha
decidido). Los “muñidores” políticos realizan trabajos de natura-
leza política para quienes les nombró porque los funcionarios no
pueden ejecutar estas tareas como relacionarse con los colegas del
partido político, los legisladores o redactando discursos de carác-
ter más político para el ministro.
Page et al. (2012) señalan que la actividad más realizada por
los asesores es la de la comunicación con distintos actores (59 por
ciento de los asesores), tarea propia de los “muñidores” políticos.
Un 34 por ciento pasaba la mayor parte de su tiempo en tareas
vinculadas a la prestación de servicios. Cuando se analiza todas
las tareas, se puede comprobar que las tareas de muñidor y de co-
misario tienen bastante importancia en el papel desempeñado por
los asesores. Los asesores poseen un nivel alto de interacción con
los funcionarios, especialmente con los de un rango inferior al de
Permanent Secretary. En general, a pesar de que las funciones que
desempeñan los asesores pueden entrar en conflicto con las de los
funcionarios del departamento, por el hecho de realizar algunas
tareas que son encomendadas tradicionalmente a los funcionarios,
no parece que hubiera un conflicto importante entre ambos grupos
(OECD 2008). Finalmente, todos los observadores concuerdan y
así se concluyó en el informe de PASC (2012), que el poder de
influencia de los asesores especiales no es tan importante como pa-
ra eclipsar la capacidad que tienen los funcionarios para asesorar
también a los ministros.
248 Salvador Parrado

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

La filosofía de la Revolución Francesa de identificar todo núcleo

de población con un municipio nunca formó parte de la tradición
anglosajona, que adoptó un criterio más pragmático. A diferencia
de otros países, en el Reino Unido se han producido tres fusiones
en el siglo XX, dos de las cuales han tenido lugar en las últimas dé-
cadas. Entre 1931 y 1975, el número de funciones de las entidades
locales fue disminuyendo considerablemente como consecuencia
de la nacionalización de las empresas municipales de electricidad,
gas y agua y el traspaso de la sanidad al gobierno central. A pesar
de la reducción de las funciones, el gasto público local se elevó co-
mo consecuencia de la política educativa y de vivienda, con lo que
el gobierno local se encargaba de la expansión del Estado del Bien-
estar, y la factura la pagaba el gobierno central (Dunleavy 1984:
52). En este contexto, se fusionaron los municipios en 521 corpo-
raciones locales principales para una prestación más eficiente de
los servicios. Adicionalmente, el control central sobre el gobierno
local aumentó, reduciendo la discrecionalidad de las corporacio-
nes locales para prestar servicios. En la década de los años noventa
se reduce aún más el tamaño de la planta local sin una justificación
clara a veces y con reformas continuas. En la actualidad, el número
total de corporaciones es de 431, después de haber creado los con-
sejos unitarios, que agrupan a dos niveles territoriales existentes.
Aparte de la fusión de municipios en el ámbito local, otra re-
forma territorial vinculada al ámbito regional ha tenido lugar en
el Reino Unido. La regionalización en el Reino Unido comenzó en
1999, y su implantación obedece a factores endógenos y exógenos.
La especificidad y el deseo de diferenciación de las elites políticas
escocesas y galesas constituyen el factor endógeno, mientras que la
política europea de distribución de recursos, orientada fundamen-
talmente hacia las regiones sería el factor exógeno. La Comisión
Europea siempre ha sido partidaria de establecer relaciones direc-
tas con las organizaciones regionales, eludiendo los ministerios
londinenses. La falta de regionalización de los intereses británicos
ha hecho perder numerosas subvenciones europeas hasta que el
Reino Unido 249

gobierno de Major estableció oficinas gubernamentales y agencias

de desarrollo en las regiones (Dunleavy 1997: 134). Blair adoptó
una política territorial muy activa en 1999 dotando de autogobier-
no a Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En Inglaterra, en cambio,
el intento de dotar de autonomía política y legislativa a las regio-
nes administrativas fracasó con el fallido referéndum en Northeast
en noviembre de 2004, y posteriormente la regionalización de la
política inglesa ha fracasado por lo que se refiere a la consecución
de una mayor autonomía (Scully y Jones 2011).

Las corporaciones locales

La existencia misma de las entidades locales depende de la volun-

tad del parlamento. De hecho, el gobierno local no tiene derecho
constitucional a existir y su autonomía no tiene protección legal, a
pesar de que el Reino Unido ha firmado y ratificado las recomen-
daciones de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985.
Dado que el poder ejecutivo domina la agenda parlamentaria,
su capacidad para influir en la actividad local a través del parla-
mento es considerable. En el caso de una coalición gubernamental,
el partido mayoritario necesita el consenso de los socios de la coa-
lición. Una vez alcanzado, el tipo de influencia sobre el parlamento
es la misma. Como consecuencia de la supremacía parlamentaria,
las entidades locales están dotadas de una “autonomía controlada”.
Las corporaciones locales del Reino Unido han sufrido diversas
reformas cambiando su denominación y su estructura. Además,
éstas varían ligeramente entre Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda
del Norte (véase la Tabla 34). El primer nivel está formado por los
condados (counties). El segundo nivel está formado por los districts
(distritos), que pueden ser metropolitanos y no metropolitanos.
Por razones históricas, algunos de ellos pueden autodenominarse
ciudades o municipios (boroughs). En las zonas no metropolitanas
de Gran Bretaña existe un tercer nivel formado por las parroquias
(parishes), es decir, los pueblos en Inglaterra y los concejos vecina-
les (community councils) en Gales y Escocia. Existe una tendencia
a equiparar los barrios (neighbourhoods) a las parroquias (Wilson
250 Salvador Parrado

y Game 1998: 69). El distrito no coincide necesariamente con una

ciudad, pues puede agrupar a varios pueblos. En Londres existe un
nivel metropolitano, para el que se eligió alcalde por primera vez
en 2000, y 32 distritos. En las áreas metropolitanas hay un único
nivel administrativo. Entre Inglaterra, Gales y Escocia se crearon
99 consejos unitarios a partir de los dos niveles existentes.
Tabla 34. Estructura del gobierno local en el Reino Unido

Inglaterra

Consejos de condado 27
Consejos unitarios 55
– Escocia 32
– Gales 22
Consejos de los distritos (boroughs) metropo- 36
litanos
Consejos de distrito 201
– Irlanda del Norte 26
Distritos de Londres 32

Total 431

Fuentes: John and Copus (2010)

Los servicios se reparten entre ambos niveles de gobierno. El con-

dado es responsable de los servicios más costosos como la educa-
ción y los servicios sociales. Sus competencias abarcan a más de un
distrito. Los distritos, con menor presupuesto, se concentran en los
servicios de cobertura local. No obstante, en competencias concu-
rrentes como las de ordenación territorial y el ocio, los problemas
de coordinación entre los dos niveles son considerables (Wilson y
Game 1998: 51).
El consejo de la corporación es elegido por el sistema mayori-
tario. El partido que gana las elecciones forma un gabinete (poder
ejecutivo), de hasta diez miembros, incluyendo un líder, que es res-
ponsable de las decisiones que se toman en este gobierno munici-
pal. Esto sustituye la organización del ayuntamiento en comités.
En el pasado, cada comité tenía un presidente, que despachaba
con el director del servicio administrativo relacionado con el área
Reino Unido 251

del comité. Al no existir alcalde, el poder se fragmentaba entre los

comités, dificultando así la coordinación de las tareas municipales.
Por ello, la organización interna de las corporaciones locales
experimentó cambios considerables en las últimas tres décadas,
uno de las cuales es la creación del gabinete. Además se implantó
una gestión más corporativa para poder coordinar la parte ad-
ministrativa del municipio. Ya en 1972 se introdujo la figura del
gerente (chief executive), coordinador de los directores de servicio,
y se creó un comité de programación y recursos para coordinar
todos los comités. Ante la fragmentación política, el gerente pa-
recía simbolizar la integración de la gestión, desempeñando un
papel bastante intervencionista, pues dirige el equipo directivo,
es responsable de la visión estratégica municipal y se encarga de
la asignación de recursos. En definitiva, el gerente es responsable
del asesoramiento técnico de los concejales, del desarrollo de los
planes estratégicos y de la traducción de los criterios políticos en
gestión (Barlow, Farnham y Horton 1996: 115-116).
El gobierno laborista buscó una “repolitización” de las enti-
dades locales mediante la implantación de un alcalde electo. En
la propuesta del gobierno laborista, el gerente quedaría bajo la
autoridad de un alcalde que concentraría el poder ejecutivo. Se
proponen varias fórmulas de elección del alcalde. En todas ellas se
subraya la búsqueda un liderazgo político fuerte, para convertir a
las entidades locales en verdaderos líderes de la comunidad local.
En 2002, se eligieron directamente los primeros once alcaldes en
algunas corporaciones locales, con lo que se institucionalizaba una
nueva figura por encima del gerente. Según un estudio de Fenwick
et al. (2006), los alcaldes electos han aumentado su capacidad de
coordinación de los grupos externos de interés y su llegada a los
municipios ha generado algunas tensiones con los concejales y con
los gerentes de los servicios municipales. No obstante, John and
Copus (2010) mantienen que, a pesar de este fortalecimiento del
poder ejecutivo, su capacidad de escrutinio del gerente y su equipo
no es fuerte.
El gobierno laborista decidió establecer un poder ejecutivo se-
parado en las corporaciones locales para sustituir un sistema en el
que el poder decisorio procedía exclusivamente del Ayuntamiento
252 Salvador Parrado

(council). En este nuevo sistema, todo el Ayuntamiento acordaría

el presupuesto marco y el poder ejecutivo local se encargaría de
adoptar las decisiones, aunque estas decisiones estarían sometidas
al escrutinio de los concejales que no formasen parte del poder
ejecutivo. Todas las corporaciones locales de más de 85000 habi-
tantes estaban forzadas a cambiar, aunque podían elegir el modelo
de reforma. Menos de un 3 por ciento eligió un sistema de alcalde;
el 14 por ciento eligió un sistema de comité. Un 83 por ciento de
las corporaciones locales optaron por un municipio en el los con-
cejales son elegidos y éstos eligen a su vez al alcalde, (como el caso
español). En algunos casos, el alcalde tiene el poder de elegir su
gabinete de entre los concejales elegidos y puede disfrutar de con-
siderables prerrogativas para el ejercicio del poder (John y Copus
2010).

El nivel regional de gobierno

Antes de la descentralización política iniciada en 1999, el gobier-

no designaba unos ministros regionales en Escocia, Gales e Ir-
landa del Norte, quienes actuaban como agente “doble”. Por
una parte, representaban los intereses regionales ante el centro,
por otra parte, gestionaban políticas públicas nacionales en el
ámbito de la vivienda, la educación y la agricultura. Por tanto,
para los asuntos locales, estos ministros regionales constituían
la primera instancia con la que las entidades locales tienen que
tratar, mientras que en Inglaterra, los ministros de los departa-
mentos centrales (educación, transportes, vivienda) gestionan
los asuntos locales. En la actualidad, estos ministros regionales
se encargan de las relaciones con Escocia, Gales e Irlanda del
Norte. El gobierno escocés se ha configurado a semejanza del
sistema Westminster con un ejecutivo que domina el legislati-
vo; mientras que el poder legislativo ha tenido tradicionalmente
más poder que el ejecutivo en Gales.
Según Scully y Jones (2011), el Reino Unido podría ser con-
siderado un sistema cuasi-federal asimétrico, pues el proceso
de devolución de poderes a Irlanda del Norte, Gales y Escocia
Reino Unido 253

ha seguido procesos diferentes y las competencias transferidas

también difieren. Por ejemplo, Escocia ha recibido más com-
petencias que Gales y la forma en que se gestionan en estas
dos naciones difieren y también es distinta al tipo de gestión de
Inglaterra. Aunque la transferencia de estas competencias es im-
portante, desde el punto de vista demográfico, Escocia y Gales
no tienen un peso importante con unos 5 y 3 millones de habi-
tantes respectivamente. Escocia y Gales se encargan de la salud,
la educación, el gobierno local, y el transporte, mientras que el
número de funciones atribuidas exclusivamente al Reino Unido
son escasas. Las relaciones entre estos territorios y el gobierno
londinense son bilaterales. No existen conferencias sectoriales
multilaterales como en otros sistemas.
Desde la transferencia de poderes a estos dos países, se han
registrado cuatro elecciones, cuyo nivel de participación es me-
nor que las elecciones nacionales con 51,7 por ciento en Escocia
y 43,6 por ciento en Gales en 2007 frente al 63,8 y 64,9 por
ciento respectivamente de escoceses y galeses en las elecciones
del Reino Unido en 2010. Mientras laboristas y conservadores
han dominado el parlamento galés desde los comienzos con más
del 50 por ciento del apoyo electoral, en 2011, el partido nacio-
nal escocés (“SPN” Scottish National Party) ganó las elecciones.
Este partido tiene una aspiración independentista y parece que
se celebrará el reférendum de independencia del Reino Unido en
septiembre de 2014, según ha acordado el líder del SNP con el
Primer Ministro David Cameron. En principio, no parece que
el resultado de la consulta sea la independencia si se tienen en
cuenta las encuestas, dado que sólo el 20 por ciento de los esco-
ceses piensan que Escocia debería ser independiente del Reino
Unido (Citizens after the Nation State survey, 2009). En Gales
se votó en marzo de 2011 el deseo de tener más competencias de
Londres (63,5 por ciento lo aprobó) (Scully y Jones 2011: 120).
Otro de los aspectos controvertidos de la cuestión “federal”
en el Reino Unido es lo que se conoce como la West Lothian
question o la cuestión de West Lothian originada en los debates
de la década de los años setenta en relación a la descentraliza-
ción de poderes. Posteriormente, la pregunta se encuentra en
254 Salvador Parrado

los debates de las relaciones entre Inglaterra y Escocia. Según

Scully y Jones (2011: 126-127), la pregunta se puede formu-
lar de la siguiente forma: “¿cómo se puede justificar un sistema
que permita a los diputados del parlamento de Westminster que
proceden del oeste de Lothian (o de Gales e Irlanda del Norte, y
Escocia también para el significado de la pregunta) decidir sobre
la política educativa de Inglaterra, cuando la devolución implica
que los diputados ingleses no pueden decidir en los parlamentos
de estos países?”.
Inglaterra ha seguido una trayectoria diferente al no haber bus-
cado autonomía del sistema del Reino Unido. Para coordinar la
política regional, sobre todo en Inglaterra, el gobierno conserva-
dor de John Major estableció delegaciones gubernamentales regio-
nales (government offices of the regions), que deberían coordinar
las delegaciones periféricas de los demás departamentos de White-
hall. Durante el primer mandato laborista, el gobierno estableció
las Agencias de Desarrollo Regional para catalizar el desarrollo
económico, al mismo tiempo que los ministerios establecían Ofi-
cinas Gubernamentales en las Regiones con el encargo de admi-
nistrar las políticas del centro en estas regiones. De acuerdo con el
análisis de Pearce et al. (2007), el número de tareas desempeñadas
por estas Oficinas Regionales se ha ido expandiendo, por lo que
se ha producido una considerable desconcentración de las tareas
ministeriales.

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LAS
CORPORACIONES LOCALES

Las relaciones intergubernamentales con el ámbito local son fru-

to de las acciones de un poder centralizador y desconfiado de las
entidades locales y las reacciones de los municipios en busca de
autonomía.
Reino Unido 255

La época de los gobiernos conservadores

A partir de la década de los años ochenta, los problemas fiscales

crónicos se han intentado resolver con diversas medidas. El control
sobre el gasto local se realizó en diversos momentos y con instru-
mentos distintos. En 1980 se implantó un sistema de transferencias
condicionadas (Newton y Karran 1985: 117). A partir de 1981, se
impusieron multas a las entidades locales que sobrepasaran deter-
minados niveles de gastos impuestos por el gobierno central. Al no
poder controlar el gasto corriente, que suponía aproximadamente
el 80 por ciento del gasto total, el gobierno central limitó el nivel
impositivo de determinados municipios, pero esto no solucionó el
problema. Se implantó un impuesto sobre la propiedad (poll tax),
altamente visible que perjudicó la carrera política de Margaret
Thatcher y tampoco solucionó enteramente el problema.
En general, el gasto corriente no disminuyó, mientras que se
consiguió disciplinar el gasto en inversiones (Rhodes 1997: 126).
A mediados de los años noventa, el gasto público local suponía
alrededor de un 25 por ciento del gasto público total (ahora es
aproximadamente de un tercio (John y Copus 2010), y el gobier-
no local solamente podía cubrir el 15 por ciento con sus ingresos
propios. El resto procedía de las transferencias gubernamentales o
del impuesto sobre actividades económicas, que pasaron de repre-
sentar el 35 por ciento de los ingresos, en 1979, al 53 por ciento
entre 1989 y 1990. Por tanto, la capacidad de autofinanciación de
las entidades locales se redujo considerablemente.
Además del control sobre el gasto local, el gobierno ha obligado
a transferir ciertas competencias locales intensivas en gasto a otros
entes autónomos de ámbito nacional como la vivienda en alquiler
(gran parte de cuyo parque se privatizó), la educación primaria y
secundaria (se traspasó en algunos casos el control y la gestión a
asociaciones privadas), y la política de ordenación del territorio.
A partir de la década de los años noventa, se obligó a las entida-
des locales a subcontratar la prestación de servicios (compulsory
competitive tendering). La obligatoriedad del concurso impactó
notablemente en la organización del municipio, pues los servicios
256 Salvador Parrado

debían someterse a concurso para comprobar si la misma corpora-

ción o una empresa privada se encargarían de gestionarlo.
A diferencia de Francia, el sistema británico se basa en una po-
lity dual en el ámbito de las elites políticas (Bulpitt 1983: 3), pues
no existe ningún mecanismo de integración entre las elites locales
y las elites nacionales. El cúmulo de mandatos es un fenómeno
inexistente, y el paso de la política local a la nacional es raro. Tam-
poco hay una cámara legislativa territorial. Finalmente, no existe
una tradición de delegaciones periféricas o de una figura parecida
al prefecto que supervise a las entidades locales. El papel del pre-
fecto era desempeñado hasta 1999 en Escocia, Gales e Irlanda del
Norte por el ministro destacado en estas regiones. En ese caso, el
ministro hacía las veces del prefecto actuando como agente de las
entidades territoriales y del centro. Aun así, su papel no alcanzó
la importancia del prefecto, y a falta de mecanismos que permitan
interactuar directamente a las elites políticas locales y nacionales,
la integración entre estos dos niveles de gobierno es muy débil.
Entre 1979 y 1996, el gobierno conservador intentó minar la
discrecionalidad y la capacidad de elección de las entidades locales
desarrollando un estilo duro, adoptando medidas arbitrarias y sin
negociar con las propias entidades afectadas (Stoker 1988: 139;
Rhodes 1986: 377). A partir de 1997, el gobierno laborista aban-
donó la confrontación y recurrió a fórmulas más cooperativas con
las autoridades locales, pero ello no quiere decir que abandonara
totalmente su afán centralizador.

La agenda de la modernización del gobierno laborista

Desde su llegada, los laboristas desarrollaron un programa moder-

nizador intensivo bajo el paraguas de la Agenda de Modernización
del Gobierno Local (—LGMA— Local Government Moderniza-
tion Agenda). Esta agenda constaba de nueve instrumentos, de los
que se destacan los cuatro más importantes (Best Value Regime,
Comprehensive Performance Assessment, Local Public Service
Agreements y Beacon Council Scheme).
Reino Unido 257

a) The Best Value regime El régimen del Best Value es un ins-

trumento para mejorar el rendimiento en la prestación del servicio
al mismo tiempo que se reducen los costes. Frente a la política
del gobierno conservador, el gobierno laborista puso énfasis en el
“Best Value”, y no en la subcontratación obligatoria de los servi-
cios municipales como en el pasado. Ya no se buscaba que el ser-
vicio fuera dispensado de la forma más barata, sino con la mayor
calidad posible.
Las evaluaciones del Best Value en 2001 mostraron que este
instrumento era eficaz para mejorar el rendimiento, reducir los
costes de prestación del servicio e introducir cierto cambio cultu-
ral en las corporaciones locales británicas como consecuencia de
la implicación del personal y de los usuarios en la prestación del
servicio (Martin et al, 2001). Por otra parte, la evaluación mostró
que el modelo jerarquista de dominación del gobierno central se-
guía presente, tal como reconocían las propias autoridades locales.
El Best Value requiere que el ayuntamiento elabore un plan de
rendimiento llamado de “mejor valor” con el objetivo de prestar
unos servicios públicos en las mejores condiciones posibles en re-
lación a los principios de economía, eficiencia y eficacia. Las cor-
poraciones locales deben revisar los servicios cada cinco años para
asegurar que estos principios de mejora se aplican. Este instru-
mento local interno es evaluado e inspeccionado por el gobierno
central, lo que hace que sea un instrumento de control del centro
sobre la periferia. La inspección se realiza cada cinco años, funda-
mentalmente por el Tribunal de Cuentas (Audit Commission). Los
inspectores valoraban cada función en dos dimensiones: calidad
del servicio (pobre, adecuada, buena y excelente) y perspectiva de
mejora (ninguna, improbable, probable y sí). El ministro de Asun-
tos Locales tenía la capacidad de intervenir (incluso cambiando a
los gerentes) si los inspectores juzgaban que una corporación local
no estaba prestando los servicios de acuerdo con los principios del
mejor valor.
b) Comprehensive Performance Assessments (CPA), (Evalua-
ción Comprensiva del Rendimiento). Por este sistema se evaluaba
el rendimiento de prácticamente todos los servicios prestados por
las corporaciones locales. Las corporaciones locales son someti-
258 Salvador Parrado

das a una evaluación exhaustiva de su rendimiento por el Tribu-

nal de Cuentas sobre la base de una serie de datos (indicadores
de rendimiento, los resultados de las auditorías y las inspecciones
anteriores entre otros). Con el programa se valoran las corpora-
ciones locales respectivas en cinco categorías: excelente, buena,
adecuada, débil y pobre. Dependiendo de los resultados, una bue-
na valoración supondría una recompensa del gobierno central en
términos de subvenciones o flexibilidad en la forma de gestionar
los recursos. Una valoración negativa supondría la retención de
esas subvenciones o incluso la intervención en la gerencia de la
corporación local, como ocurrió en cuatro ocasiones al principio.
c) Local Public Service Agreements (LPSAs), Acuerdos de Servi-
cios Públicos Locales. Por estos acuerdos se ligaba la financiación
a contratos de resultados. Estos acuerdos son voluntarios para las
corporaciones locales y cubren doce áreas claves del ámbito lo-
cal. En estas áreas, el gobierno central establecía unas metas de-
terminadas que formaban parte del Acuerdo. Si las corporaciones
locales aceptaban voluntariamente estas metas, podían recibir fi-
nanciación suplementaria así como mayor flexibilidad de gestión.
Adicionalmente, las corporaciones locales podían seleccionar sus
metas más específicas. Sin embargo, tal como se menciona más aba-
jo, parece que la agenda de reforma del gobierno laborista ha prima-
do las prioridades nacionales sobre las locales y ha impedido que los
municipios puedan realmente desarrollar iniciativas de interés para
sus vecinos. Por tanto, el sistema jerárquico de relaciones entre el
centro y la periferia parece haber prevalecido durante el laborismo
aunque se haya dado algo de más voz a las corporaciones locales.
d) El Beacon Council Scheme – El Programa Beacon para po-
tenciar el aprendizaje entre las corporaciones locales. Este progra-
ma intentaba fomentar que los ganadores del estatus Beacon ad-
quirieran formalmente la responsabilidad de diseminar su buena
práctica con otras organizaciones. Por lo tanto, si una corporación
local era distinguida con el premio, debía ir más allá de la publi-
cación de un estudio de caso sobre cómo había implantado una
práctica innovadora determinada. Por ejemplo se fomentaba la vi-
sita de otras organizaciones a la organización ganadora para que
hubiera un intercambio de experiencias.
Reino Unido 259

La evaluación de la agenda de modernización no arroja unos

resultados tan positivos como los esperados. En primer lugar, se-
gún una evaluación de Martin y Bovaird (2004) del impacto de la
agenda de modernización en la mejora de los servicios públicos
locales, los servicios locales habían mejorado considerablemente
con el programa de modernización. A partir de los resultados de
la Evaluación Comprensiva del Rendimiento, las corporaciones
locales habían mejorado un 10 por ciento en los indicadores selec-
cionados en 2004, excepto en los servicios de educación primaria.
Especialmente habían mejorado las corporaciones locales que peor
rendían. Las razones de la mejora, según los funcionarios locales
entrevistados, eran diversas. Se mencionaron como más importan-
tes la introducción de la Administración electrónica, una mejor
gestión de las relaciones con los usuarios, la obtención de finan-
ciación extra desde el centro para mejorar determinados servicios
y la promoción del trabajo conjunto con otros actores locales. Sin
embargo, no había evidencia de que los servicios fueran más efi-
cientes. Además, según el informe de Martin y Bovaird (2004),
la percepción de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios
públicos no había seguido esa tendencia positiva. En general, los
ciudadanos estaban poco satisfechos con los servicios locales, pues
se había bajado el nivel de satisfacción general del 65 por ciento
en el año 2000 al 55 por ciento en 2004. Había un desajuste entre
los datos objetivos de la mejora de los servicios locales (indicado-
res del rendimiento) y los datos subjetivos (percepción ciudadana).
Las razones de este desajuste no son fáciles de explicar. Puede ser
debido a que no se haya comunicado bien las mejoras objetivas o
a que las expectativas cambiantes de los ciudadanos se han incre-
mentado y los servicios locales no son capaces de satisfacer esas
expectativas. Martin y Bovaird (2004) piensan que se debe a que
la agenda de modernización ha primado las prioridades nacionales
sobre las locales.
En segundo lugar, el liderazgo comunitario derivado de la
Agenda de modernización se desarrolló a partir de tres principios
normativos: un poder ejecutivo local reforzado debe coordinar y
concitar las alianzas necesarias con los principales grupos de in-
terés de la zona, sean estos grupos públicos o privados; se debe
260 Salvador Parrado

incentivar la participación pública y se debe ofrecer los mejores

servicios posibles. El liderazgo de la comunidad local por las cor-
poraciones locales se practicó mediante fórmulas asociativas con
el resto de las organizaciones. Estas fórmulas estaban encuadradas
bajo el nombre más genérico de Partenariados de Servicios Lo-
cales (Local Service Partnerships) y las Estrategias Comunitarias
(Community Strategies). El balance de estas iniciativas no es del
todo unánime. Una evaluación más amplia del sistema (Bovaird
et al. 2004) arroja resultados más ambivalentes. En la valoración
del liderazgo local se muestra que éste parecía estar más aceptado
por otros agentes públicos y privados (empresas) que por los entes
asociativos y agentes comunitarios.
En tercer y último lugar, según la evaluación de Martin y Bo-
vaird (2004) se detecta una percepción generalizada del incremen-
to del control del gobierno central sobre las corporaciones locales.
Esto ha permitido centrar al sistema en las prioridades nacionales
en detrimento de las locales. Según los autores, esto ha podido
contribuir a un cierto declive en la satisfacción de los ciudadanos
con los servicios públicos locales. La percepción dominante entre
los entrevistados es que las corporaciones locales se están convir-
tiendo en agentes del gobierno central, con escaso margen para
ejercer la discreción local. En general, la Agenda de Modernización
del Gobierno Local descansaba fuertemente en un régimen de fi-
nanciación vinculada a metas “impuestas” desde el centro y a un
sistema de inspección para comprobar el cumplimiento de estas
metas nacionales.
Kelly (2006) mantiene que en el período laborista se produjo
un cambio en la forma en la que el gobierno central ha intentado
controlar las corporaciones locales. En el pasado, durante la época
de los gobiernos conservadores, se había empleado una política de
control directo mediante las diferentes medidas que implicaban
un control sobre el gasto o los ingresos locales. Estas medidas se
emitían por parte del gobierno, mientras que con los gobiernos
laboristas se había recurrido a una agencia independiente, la Audit
Commission para realizar este tipo de control. El papel de la Audit
Commission no ha sido solamente fiscalizador sino también faci-
litador, en el sentido de que ha generado muchas redes y grupos
Reino Unido 261

de trabajo con las corporaciones locales para diseñar los mismos

sistemas destinados a su control, como la decisión sobre qué metas
e indicadores son los más relevantes para controlar su gestión o
como estableciendo grupos de aprendizaje para que las corpora-
ciones locales puedan nutrirse del conocimiento de los instrumen-
tos empleados por otros municipios para mejorar.

El gobierno de coalición

A principios de mandato del gobierno de coalición, la principal

preocupación fue recortar el gasto público. Se hizo un recorte del
27 por ciento a la financiación prevista de las entidades locales pa-
ra el presupuesto de 2010 a 2014. Ese recorte ha tenido un efecto
dominó en las empresas privadas y las asociaciones que prestan
servicios públicos locales, ocasionando un considerable aumen-
to del desempleo. Adicionalmente, el gobierno de la coalición ha
propuesto varias medidas con el objetivo de comprometerse con
el localismo y con la autonomía local, alejándose del sistema de
control desde el centro que había impuesto el gobierno laborista
(Lowndes y Pratchett 2012).
La nueva filosofía del gobierno consiste en descentralizar más
poder desde el centro a las corporaciones locales mediante una
serie de ideas: utilización de presupuestos personales para que los
usuarios paguen los servicios que reciben (por ejemplo en servicios
sociales); aumento de la provisión de servicios públicos mediante
el empleo del pago por resultados; apoyo al papel de las asocia-
ciones civiles, los ciudadanos y los voluntarios en la provisión de
servicios públicos. Esto debe realizarse en un ámbito de austeridad
pero con libertad para que las corporaciones locales decidan sobre
sus prioridades, sin tanto sometimiento a las directrices del centro
como en el pasado.
Uno de los elementos fundamentales de la política local se plas-
ma en la Ley del Gobierno local de 2011, donde se apuesta por un
mayor localismo, apoyando la cláusula de competencia general,
por la que las corporaciones locales pueden hacer todo aquello
que no esté expresamente prohibido por la ley. Hasta ahora, la
262 Salvador Parrado

aplicación de esta cláusula no estaba clara, pues se seguía la cos-

tumbre de ultra vires (sólo se puede hacer lo estrictamente autori-
zado por el parlamento). Con la ley se suprimen también algunas
disposiciones normativas que reducen la capacidad de maniobra
de las corporaciones locales para mejorar su desarrollo económico
y social. Por otra parte, quedan suprimidas todas las obligaciones
de las corporaciones locales de informar acerca de su rendimiento
de acuerdo con objetivos e indicadores establecidos por el centro.
Con la nueva Ley, las entidades locales podrán decidir cuáles son
sus sistemas de medición. Se introduce también la posibilidad de
que las corporaciones locales (y los residentes) puedan celebrar un
referéndum. A pesar de esta vocación localista, el gobierno central
impuso el referéndum sobre la elección directa de alcaldes en 12
grandes ciudades que aún no tienen este sistema. Con esta medida
se intenta profundizar en un mayor control político local de los
directivos públicos locales y sus sistemas de gestión.
A falta de una evaluación del sistema, Lowndes y Pratchett
(2012) sugieren que las medidas de la coalición conservadora pue-
den no tener éxito desde el punto de vista de la coherencia porque
hay división dentro del ala conservadora-liberal sobre cómo abor-
dar las políticas del gobierno local, por el cortoplacismo de las me-
didas a la vista de la necesidad de reducir el déficit fiscal y porque
la idea de partenariado y gestión del rendimiento promovido por
los laboristas aún permea el ámbito local.
Capítulo 8
Alemania

César Colino y Salvador Parrado

EL CONTEXTO

La construcción histórica del estado

A
lemania es en la actualidad una de las democracias más es-
tables del mundo a pesar de su pasado beligerante y de haber
experimentado varios sistemas políticos desde finales del siglo
XIX (Jesse 2010). Al igual que Italia, Alemania pertenece a la tercera
generación de Estados contemporáneos, dado que su unificación da-
ta de 1871. Desde que se unificaron los estados germánicos bajo el
mandato de Bismarck y la preeminencia de Prusia, diversas formas
políticas han precedido a la configuración actual del Estado. Entre
1871 y 1918 fue proclamado el II Reich, un imperio dominado por
Bismarck y por las elites prusianas. Al imperio, después de su derrota
en la I Guerra Mundial, le siguió una república democrática inestable
(Weimar 1919-1933). En el seno de este sistema parlamentario, ataca-
do tanto por los comunistas como por los nacionalsocialistas, surgió
la dictadura totalitaria de Hitler, el III Reich (1933-1945). Después
de los resultados de la II Guerra Mundial, Alemania sufrió una ocu-
pación militar (1945-1949) por los cuatro países aliados que habían
ganado la contienda (los Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y la
Unión Soviética). Dado que el entendimiento entre los aliados se en-
turbió, la Guerra Fría configuró un nuevo escenario, dividiendo Ale-
mania en dos Estados (1949-1990), una república federal en occiden-
te bajo la influencia de Francia, Gran Bretaña y los Estados Unidos y
un Estado dominado por el partido comunista en su parte oriental
bajo la influencia de la Unión Soviética.
264 César Colino y Salvador Parrado

La Ley Fundamental (o la Constitución alemana) de Bonn de

1949 estableció un Estado deliberadamente fragmentado formado
por Estados federados (Länder) y basado en la división de poderes,
la negociación y la cooperación, siguiendo la tradición histórica
alemana, a diferencia de la tradición francesa e inglesa, basada en
la idea del Estado-nación y la concentración de poder. En 1990 se
culminó el proceso de formación del Estado alemán mediante la
incorporación del sistema oriental al occidental, dando lugar a la
actual República Federal de Alemania.
La nueva RFA (República Federal de Alemania) nació a partir
de cuatro acuerdos, utilizando como base el artículo 23 de la Ley
Fundamental por el que el sistema occidental se trasladaría al Este
después de la unificación (Beyme 2011: 18-26):
1) Una unión económica, monetaria y social, que evitaría la
emigración masiva de trabajadores del este hacia el oeste y
que homogeneizaría el nivel de vida de los Länder.
2) Un acuerdo sobre el proceso electoral para adaptar la situa-
ción de la antigua RDA (República Democrática de Alema-
nia) al nuevo contexto.
3) Un tratado sobre la unificación por el que se designaba a
Berlín la capital de Alemania y se pretendía la uniformiza-
ción de las Administraciones públicas y de la legislación.
4) El acuerdo de Dos (Unión Soviética - RDA) más Cuatro (los
Estados Unidos-Francia-Reino Unido - RFA) por el que se
incluía a la nueva RFA en el sistema occidental de seguridad.
En este acuerdo se reducía el tamaño de las tropas alemanas
a 370.000 soldados, se permitía la estancia de los soldados
soviéticos hasta 1994 y se adquiría el compromiso de no
establecer tropas de la OTAN en el territorio de la antigua
RDA.
Los soviéticos se dieron por satisfechos con este último acuerdo
y con el pago de una pequeña suma de dinero por renunciar a la
soberanía sobre la antigua RDA. La nueva RFA fue un hecho a
partir del 3 de octubre de 1990.
Alemania 265

El sistema político institucional

La turbulenta República de Weimar sirvió de contraejemplo en la

construcción del sistema político de la segunda posguerra y en el
diseño de la Ley Fundamental de Bonn en 1949. Tres principios
de la Ley Fundamental suscitaron un consenso unánime entre sus
principales artífices (Glaeßner 1996: 18-19): a) Debía implantarse
el Estado de derecho (Rechtsstaat) en Alemania. b) Se debía ga-
rantizar el bienestar social (Sozialstaat). c) El Estado alemán debía
constituirse en una república con estructura federal (Bundesstaat).
Los tres principios sirven para entender la concepción del Estado,
sus relaciones con la sociedad civil y las relaciones entre los fun-
cionarios y los políticos en la formulación de las políticas públicas.
El Estado de derecho, basado en la primacía de la ley y la de-
fensa de los ciudadanos frente a los abusos del poder, restringe la
discrecionalidad de los funcionarios, los protege de las injerencias
del poder político y les permite configurarse en un poder autónomo
(Goetz 2000: 68). El principio del Estado social supone una expan-
sión de las Administraciones públicas porque se obliga al Estado a
proporcionar bienestar a la población. Al ser un principio constitu-
cional, la redefinición y el retraimiento del Estado tienen considera-
bles límites. En aras de la igualdad, el desarrollo económico y social
debe ser llevado a todos los rincones de Alemania (Derlien 1995).
Finalmente, la fórmula federal haría más difícil que cualquier grupo
monopolizara el poder (Wagener y Blümel 1997: 110). En el ámbito
territorial, al equilibrio vertical de poderes entre la Federación y los
estados federados (Länder), se unía el principio de autonomía local.
Gracias a este principio, el nivel local (municipios-Gemeinde, ciuda-
des o comarcas) son independientes de los Länder aunque jurídica-
mente formen parte de ellos. En el reparto de tareas, al gobierno le
corresponde básicamente la tarea legislativa, salvo excepciones, y a
las administraciones territoriales, las tareas ejecutivas.
Junto a los principios señalados anteriormente, habría que aña-
dir otros tres fenómenos que enmarcan la posición del sistema ad-
ministrativo: la creciente importancia del parlamento, la expan-
sión de los partidos políticos y las consecuencias del proceso de
integración europea.
266 César Colino y Salvador Parrado

En primer lugar, la jefatura del Estado está desempeñada por

el Presidente de la República, a quien corresponden funciones de
representación. En el ejercicio de este cargo, el Presidente se carac-
teriza por su neutralidad en la política gubernamental. Su elección
se produce cada cinco años por la Asamblea Federal (Bundesver-
sammlung), órgano constitucional dominado por el Bundestag
que sólo se convoca a tal efecto.
El poder legislativo alemán, de naturaleza bicameral, compues-
to de una Cámara Baja (Bundestag) y de una Cámara Alta (Bun-
desrat) (Figura 4), se encuentra en la intersección de la división
horizontal del poder y la distribución territorial de competencias
entre la Federación y los Länder (véase más abajo). Frente a la om-
nipotencia del parlamento británico, la Ley Fundamental de Bonn
estableció que determinados principios constitucionales como el
federalismo, por ejemplo, nunca podrían ser cambiados, ni siquie-
ra por el voto unánime del parlamento. La creciente importancia
del parlamento en la vida política alemana habría que buscarla
en el papel que desempeña el Bundesrat en la formulación de las
políticas públicas nacionales (Oeter 2005).
El Bundesrat está constituido, no por senadores electos, sino por
los miembros del poder ejecutivo de los Länder, en concreto por
69 miembros de pleno derecho y 130 miembros delegados de los
gobiernos de los Länder. En las sesiones plenarias del Bundesrat
sólo hay 69 escaños con derecho a voto. Los escaños pueden estar
ocupados por miembros de pleno derecho y miembros delegados.
Cada Land posee de tres a seis escaños en función de su tamaño de
población. Las votaciones son expresadas en bloque por el líder de
la representación de cada Land. Las personas designadas para los
escaños cambian en función de los temas tratados en el Bundesrat.
La mayoría política de los Länder en el Bundesrat no tiene por qué
coincidir con la del Bundestag.
Dado que el Bundesrat debe aprobar gran parte de la legisla-
ción federal, la que afecta a los Länder, todo proyecto federal de
ese tipo que no se encuentre respaldado por los gobiernos de los
Länder puede ser vetado en el Bundesrat. Por esta razón, el gobier-
no federal intenta involucrar a los Länder en la fase previa de la
formulación de las políticas (Leunig 2010a). Entre 1949 y 2008 el
 Alemania 267

53 por ciento de toda la legislación federal debió contar obliga-

toriamente con la aprobación del Bundesrat, aunque en algunas
legislaturas llegó a más del 60 por ciento. Tras la reforma consti-
tucional de 2006, que tenía como uno de sus objetivos reducir la
cantidad de legislación que necesita asentimiento, el número de
disposiciones normativas sometidas al asentimiento del Bundesrat
TERRITORIAL DEL PODER EN ALEMANIA
se ha reducido (Zohlnhöfer 2011).

Figura 4 La distribución territorial del poder en Alemania

Asamblea Federal

federal
Presidente República Bundesversammlung
Bundespräsident

Cámara Baja Cámara Alta

Bundestag Bundesrat
Canciller
Bundeskanzler

Ministros
federales [14]
Bundesminister

Gobierno estatal
Asamblea
estatal
estatal Landesregierung
Landstag
Ministro estatal
Landesminister

Delegado del
local

Regiones
gobierno
Bezirke Regierungs
-direktor

Comarca
kreisfrei Stadt
Ciudad

Kreise

Comuna
Gemeinde

electorado

sufragio universal nombramiento órgano ejecutivo órgano legislativo

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

268 César Colino y Salvador Parrado

De las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo se des-

prende que los verdaderos ganadores del proceso son los partidos
políticos, representados en el parlamento y en el poder ejecutivo.
En el primer caso es una obviedad; en el segundo, más bien un
fenómeno reciente. Mientras la adscripción partidista de los minis-
tros es normal, la pertenencia a un partido político de los puestos
superiores de la Administración, aquellos que actúan de bisagra
entre los políticos y los funcionarios, es una tendencia que se ha
producido más bien a partir de la década de 1980.
Del sistema de partidos habría que destacar varios elementos.
En primer lugar, para evitar la fragmentación del sistema se intro-
dujo la cláusula del 5 por ciento, porcentaje por debajo del cual
no se permitiría la entrada de un partido en el parlamento. En
segundo lugar, el sistema se caracteriza por su continuidad y la
estabilidad. Por un lado, los dos principales partidos han pasado
de sumar el 67 por ciento de los escaños en 1949 al 92 por ciento
en 1976. Pero esta hegemonía de estos dos partidos comenzó a
reducirse en las siguientes elecciones hasta el 62 por ciento de los
622 escaños repartidos en las elecciones de 2009. Por otro lado,
las coaliciones gubernamentales estuvieron dominadas por dos
partidos principales y dos partidos bisagra en los últimos 60 años.
Tradicionalmente, el partido liberal constituía el partido bisagra
en las coaliciones lideradas bien por la CDU-CSU (Christlich-De-
mokratische Union-Christlich Soziale Union) Unión Democrática
Cristiana, Unión Social Cristiana) o por el SPD (Sozialdemokratis-
che Partei Deutschlands - Partido Socialdemócrata Alemán). En las
elecciones generales de 1998, con el ascenso al poder de Gerhard
Schröder y la caída de Helmut Kohl, el SPD encontró en el partido
de los Verdes a su socio de coalición, con quien gobernó de 1998
hasta 2005.
Esto se debe a que la unificación alemana influyó en el sistema
de partidos en tres sentidos al menos. Por una parte, el sistema
se extendió hacia la antigua RDA, aunque con suerte diversa se-
gún los partidos. Por otra parte, se incorporó al sistema el PDS,
el sucesor del partido del régimen comunista, que no sólo se ha
configurado en la tercera fuerza de los Länder de la antigua RDA,
sino que ya entró en el Bundestag en 1990, y en 2005 se unió con
Alemania 269

una facción desgajada del SPD debido a las políticas del Canciller
Schröder, creándose el partido de la izquierda Die Linke, que me-
joró los resultados del antiguo PDS en toda Alemania. El recha-
zo de los dos grandes partidos federales a pactar con el PDS/Die
Linke llevo inevitablemente a formar una Gran Coalición entre
ellos en 2006 como no se había dado desde 1969-1972.
En 2009, la Gran Coalición volvió a fracturarse debido a la
debacle del SPD y se retornó a la coalición cristiano-demócrata-
liberal CDU/CSU/FDP. Actualmente existe, por tanto, un sistema
de cinco partidos que participan en los gobiernos y se ha llamado
bipolar por consistir en dos grandes bloques (Rudzio 2011). Di-
ferentes Länder han experimentado también con distintas com-
binaciones de coaliciones entre estos cinco partidos. Por último,
los partidos de extrema derecha y de extrema izquierda no han
arraigado en la antigua RDA. La alteración del sistema de partidos
propiciada por la unificación ha debilitado la identificación parti-
dista, por lo que el índice de volatilidad ha aumentado considera-
blemente.

LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL

Se suelen denominar órganos federales superiores (oberste Behör-

den) al Canciller y su gabinete, los ministros federales, el Tribunal
de Cuentas y el Banco Central (Bundesbank). Las estructuras de
apoyo alrededor del Presidente Federal, el Bundestag y el Bundes-
rat, y el Tribunal Constitucional federal suelen incluirse a veces en
esta categoría, pero no son en realidad parte de la estructura ad-
ministrativa del poder ejecutivo. Aparte de la Cancillería y los mi-
nisterios, la Administración federal alemana consiste en una serie
de entidades y organismos autónomos especializados o agencias
públicas (Behörde) (Holtmann 2005).
Asimismo, estas agencias federales como la administración tri-
butaria, la administración de vías fluviales, la administración mili-
tar, la policía federal de aduanas y el servicio exterior pueden tener
270 César Colino y Salvador Parrado

oficinas territoriales. Las direcciones territoriales de la administra-

ción tributaria (Oberfinanzdirektionen) son estructuras comunes
del gobierno federal y del gobierno de los Länder. Los directores
de esas direcciones son a la vez funcionarios federales y del Land,
y dirigen los servicios tributarios federales y del Land (Gunlicks
2003: 83). Se distingue en estos casos entre autoridades adminis-
trativas federales superiores (Bundesoberbehörden), autoridades
del nivel intermedio (Bundesmittelbehörde) y autoridades del nivel
inferior (untere Bundesbehörde). La mayor parte de las entidades
administrativas federales, sin embargo, no dispone de infraestruc-
turas territoriales subordinadas como por ejemplo, la Oficina de
Información y Prensa del gobierno federal, la Oficina Federal de
Estadística, la Agencia Federal contra el Delito, la Comisión Fede-
ral de la Competencia, la Oficina de Patentes, la Agencia de Pro-
tección Constitucional, la Agencia Federal del Medio Ambiente o
el Servicio Meteorológico Federal.
No está claro cuántas agencias federales existen. Aunque el go-
bierno federal en 2006 cifraba su número en 445, algunos exper-
tos consideran que su número es menor (Döhler 2007). En todo
caso, todas ellas se encuentran dentro del ámbito de competencia
de un ministerio. El diseño legal de estas organizaciones es muy
variable, tal como reflejan los siguientes ejemplos (Döhler 2007:
50; Bogumil y Jann 2009: 94):
• Administración federal directa (por ejemplo, las agencias y ofi-
cinas federales señaladas como la administración tributaria),
• Administración federal indirecta (por ejemplo, los organis-
mos autónomos como la Agencia Federal del Empleo, las
entidades y mutuas de la seguridad social y sanitaria u otras
fundaciones públicas),
• Administración federal proporcionada a través de entidades
de derecho privado (empresas públicas federales o con par-
ticipación federal, fundaciones o instituciones de investiga-
ción o educación como la Sociedad Max-Planck, el Goethe-
Institut o Telekom),
• Administración privada por encargo o comisionadas para
unas tareas (empresas para protección de los consumidores
o promoción de la cultura).
Alemania 271

Por lo que respecta al número de los empleados públicos de

la administración federal, la mayor parte de ellos se concentran
en la administración federal directa, sobre todo en el ejército,
que en 2007 suponía el 62 por ciento de los empleados federales
(unas 300.000 personas), así como en la administración tributaria
(43.000) y en la policía federal de aduanas (46.000). En los minis-
terios solo trabajan unos 24.000 empleados públicos (Bogumil y
Jann 2009: 96).
La sede de la capital federal se divide entre Bonn y Berlín, lo
que tiene consecuencias negativas para el trabajo del poder ejecu-
tivo federal en tres dimensiones: la coordinación interministerial,
la coordinación intraministerial y la división entre ministerios y
unidades organizativas de primera (los que están en Berlín) y se-
gunda clase (los que se quedan en Bonn). Si quedaba claro que
Berlín sería la capital de la Alemania unida (Bundeshauptstadt), la
decisión de qué se trasladaría estuvo sometida a las presiones de
los que querían que gran parte de la maquinaria gubernamental
se quedara en Bonn, denominada la ciudad federal (Bundesstadt).
En realidad, el reparto de las tareas ministeriales entre estas dos
ciudades obedece al doble compromiso de respeto por la ciudad
de la unidad (Berlín) y por la historia alemana de la posguerra
(Bonn) (König 1997). Es quizá el único caso en el mundo en el que
el poder ejecutivo está dividido geográficamente por una distancia
de 600 kilómetros. Según datos publicados por el semanario Der
Spiegel, el número de empleados ministeriales con sede en Berlín
era de 9.192 y de 9.734 en Bonn en 2006.

La cancillería

El Canciller federal (Bundeskanzler) y los ministros federales

(Bundesministern) se encuentran en la cúpula del poder ejecutivo.
El Canciller es elegido por el Bundestag y puede ser cesado me-
diante una moción de censura constructiva, como ocurrió en 1982,
cuando Helmut Kohl accedió al poder. Normalmente, el Canciller
es el candidato del partido que ha obtenido la mayoría en el Bun-
destag y suele ser también el secretario general del partido que
272 César Colino y Salvador Parrado

forma el Gobierno, aunque, por ejemplo, Gerhard Schröder, que

inició su mandato en 1998, no era secretario general del partido
socialdemócrata. El Canciller propone los miembros del Gobier-
no, cuyo nombramiento formal le corresponde al Presidente de
la República. Dado que la mayoría de un partido político sólo se
consiguió una vez después de la segunda posguerra en 1957, y no
se prevé que esto ocurra muy a menudo, la composición del Go-
bierno es normalmente negociada con los partidos de la coalición
gubernamental, por lo que el socio del partido menor dispone de
una importante posición de veto (Helms 2005, Korte y Fröhlich
2009, Busse y Hofmann 2010).
La cúpula del ejecutivo federal, el conjunto de la cancillería
y los ministros federales se rigen por tres principios (art. 65 Ley
Fundamental), similares a los proclamados en la Constitución de
Weimar de 1919 (Bogumil y Jann 2009: 90):
1. El Canciller marca las directrices de política general (Kan-
zlerprinzip o Richtlinien-Prinzip) y es responsable por ello
ante el Bundestag.
2. Dentro de las directrices establecidas por el Canciller, ca-
da ministro actúa autónomamente y es responsable de los
asuntos de su propio departamento, respondiendo ante el
Canciller (Ressort-Prinzip), no ante el Bundestag.
3. En las cuestiones relevantes, el Gobierno federal adopta las
decisiones de forma colegiada en el consejo de ministros
(Kabinettsprinzip o Kollegial-Prinzip).
Se combinan, por tanto, los poderes unipersonales del Canciller
(Richtlinien-Prinzip) con la adopción colegiada de las decisiones
más importantes (Kollegial-Prinzip). Si el Canciller se queda en
minoría con su propuesta, debe reconsiderarla y adaptarla a la de
la mayoría, que es la que triunfará finalmente. El cumplimiento de
estos tres principios depende considerablemente de la posición que
el principal partido político ocupe en la coalición gubernamental,
de la personalidad y capacidad de influencia del Canciller y de la
constelación de intereses, redes personales y profesionales que se
formen en torno a los ministros. En función de esta conjugación
de intereses, primará el poder del Canciller o el poder de algunos
ministros que fuercen una decisión colectiva. En los primeros man-
Alemania 273

datos de Adenauer, su margen de maniobra fue considerable, hasta

tal punto que el sistema se denominó “democracia del canciller”.
Los cancilleres de gobierno de coalición están en gran medida so-
metidos a las posibilidades de veto de los otros partidos de la coa-
lición o al poder de los ministros con peso político dentro de su
propio partido.
Así, a partir de 1966, cuando se formó una gran coalición entre
el SPD y la CDU, se estableció un sistema informal de coordina-
ción (Rudzio 1972) en el que participan el Canciller, los ministros
y los líderes de los partidos de la coalición, llamado el Comité de
Coalición (Koalitionsauschuss). Este comité ha tenido una impor-
tancia variable en los diferentes gobiernos de coalición habidos
hasta el presente, pero en algunos casos ha sido un contrapoder al
poder real del Canciller, que no podría nombrar ministros o tomar
decisiones sobre políticas públicas en contra de la opinión de este
comité (Rudzio 2011).
Por otra parte, dado que el nivel federal legisla y no ejecuta,
salvo excepciones, sus esfuerzos de coordinación se centran más
bien en el proceso de adopción de decisiones y no en el segui-
miento de la implantación, misión del gobierno estatal o el local.
Para el ejercicio de la coordinación, el Canciller alemán dispone de
un gabinete, con una estructura y composición algo diferente a la
de los gabinetes franceses pero que se ha ido fortaleciendo con el
tiempo, conformándose casi en un ministerio. Las tareas principa-
les de la cancillería son la difusión de información, la coordinación
interministerial, la formulación y la supervisión de ciertas políticas
gubernamentales. Para ello, el gabinete está formado por dos ti-
pos de unidades. Las “unidades espejo” se encargan del detalle de
la política de un único ministerio. Las “unidades intersectoriales”
hacen el seguimiento de las políticas en las que participan varios
ministerios. En 2009, la cancillería estaba organizada en seis direc-
ciones generales, de las cuales cuatro reflejaban líneas sectoriales
de ministerios, una se encargaba de política europea y otra del ser-
vicio de prensa. Estas direcciones generales se dividen a su vez en
15 “grupos” y éstos en 45 servicios (Referate) (Busse y Hofmann
2010; Rudzio 2011). En este entorno, los funcionarios aprenden y
desarrollan las “habilidades políticas” (Goetz 1997). De las apro-
274 César Colino y Salvador Parrado

ximadamente 537 personas que ocupaban la cancillería en 2009,

unas seis tenían un perfil claramente político, mientras que el resto
de los puestos están ocupados por funcionarios, para quienes la
estancia en el gabinete forma parte de su carrera administrativa.
Del bajo perfil político de la estructura de apoyo del Canciller se
desprende que las tareas de coordinación se basan fundamental-
mente en funcionarios seleccionados meritocráticamente.
La influencia real del gabinete depende del Canciller. El primer
gabinete de Kohl se convirtió en un servicio de información. Ade-
más, Kohl despachaba directamente con los directores y los subdi-
rectores generales sin pasar por el filtro de su jefe de gabinete. El
segundo jefe de gabinete, en cambio, reforzó los lazos entre la canci-
llería y el resto de los ministerios. Su tercer jefe de gabinete coordinó
el trabajo preparatorio del tratado de la unificación sin consultar a
los ministros. Durante el mandato de Kohl, el gabinete pasó de ser
un servicio de información a convertirse en un centro neurálgico de
adopción de decisiones. Kohl reforzó el gabinete proporcionando a
los funcionarios una posición inmejorable para relacionarse con el
resto de los ministerios y con el parlamento. El Canciller Schröder
también comenzó su mandato dando mucha relevancia al gabinete,
donde puso a personas de peso político y de su confianza, pero luego
su papel fue perdiendo importancia (Fleischer 2009).
La participación de los dos grandes partidos en el gobierno de
la Gran Coalición entre CDU-CSU y SPD (2005-2009) afectó de
manera considerable al poder de la Canciller y al tipo de coordina-
ción del ejecutivo federal en estos años. Se ha producido una espe-
cie de centro dual con diferentes actores y dinámicas. Con la crea-
ción de una Vice-Cancillería en manos del titular del ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales (del SPD), que se encargaba de coordi-
nar los ministerios del SPD y resolver los conflictos entre ellos, la
capacidad de maniobra de la Canciller Merkel se vio limitada, no
pudiendo desarrollar proyectos políticos personales como habían
hecho otros cancilleres anteriores. Asimismo, el papel tradicional
del gabinete de la Cancillería como centro de coordinación ejecu-
tiva fue dejado de lado en parte por la creación de nuevos órganos
de coordinación de políticas y gestión de conflictos. El vicecanciller
creó, por ejemplo, una tercera secretaría de Estado que organizaba
Alemania 275

reuniones regulares de los ministros del SPD y miembros del parti-

do antes de las reuniones del consejo de ministros (Fleischer 2010).
El papel coordinador del gabinete de la Cancillería ha vuelto a
tener una mayor importancia con el gobierno actual de coalición
CDU-CSU-FDP desde finales de 2009 (Knoll 2010).

Los ministerios federales

Los cargos políticos del ministerio son el ministro, el secretario de

Estado parlamentario y los secretarios de Estado. Mientras que
el ministro no tiene por qué ser diputado, el secretario de Estado
Parlamentario debe ser miembro del Bundestag. Este cargo apoya
al ministro en la planificación política y le representa en el exterior
y en el Bundestag.
Si los ministros constituyen el nexo de unión entre la Adminis-
tración y el Gobierno, los funcionarios políticos actúan de bisagra
entre la política y la administración. Los ministerios tienen una
estructura nítida, al contrario de lo que ocurre en Gran Bretaña,
Francia o Italia, por ejemplo. La unidad básica del ministerio es el
servicio (Referat). Seis servicios como máximo forman una subdi-
rección general (Unterabteilung); las subdirecciones generales se
agrupan en direcciones generales (Abteilung), y éstas se subordi-
nan a una secretaría de Estado. El secretario de Estado y el direc-
tor general son funcionarios políticos (politische Beamte), que son
nombrados discrecionalmente, y pueden ser retirados temporal-
mente por el ministro. No todos los secretarios de Estado ni los
directores generales (Ministerialdirektor) son funcionarios políti-
cos, porque se permite el nombramiento de personas del exterior,
a quiénes no se les otorga el status de funcionario. El resto de los
órganos subordinados al director general están ocupados por fun-
cionarios, cuya promoción se basa en principios meritocráticos.
El número de ministerios lo determina en principio el Canciller,
aunque en gobiernos de coalición este número es fruto de las nego-
ciaciones de la coalición. Desde la creación de la RFA, el número
de ministerios ha variado entre 21 y 13. En los años recientes se ha
situado en torno a los 14. El número de servicios (Referate) de to-
 276 César Colino y Salvador Parrado

dos los ministerios es alrededor de 1.000, integrados en unas 210

subdirecciones generales y unas 110 direcciones generales (Bogu-
mil y Jann 2009: 155).
En tiempos recientes, sin embargo, junto a estos órganos de
línea se desarrolla una estructura de soporte o gabinetes ministe-
riales (Leitungsstab o Ministerbüros), que incluyen asesores perso-
nales y oficinas de prensa y suelen estar formados básicamente por
funcionarios. Los gabinetes se han ido implantando en el entorno
del Canciller y en el de los ministros.

Figura
NIZACIÓN MINISTERIAL ALEMANA 5 La organización ministerial típica en Alemania
TÍPICA
Ministro
Minister
POLÍTICOS
Gabinete Asesores Secretario de Estado
Leitungsstab políticos Parlamentario
Oficina de Relac. con parl. Parlamentarische
prensa y gobierno Staatssekretär

B11 Secretario de Estado Secretario de Estado FUNCIONARIOS

POLÍTICOS
Statssekretär Statssekretär

B9 Director General Director General Director General Departamento Z

Ministerialdirektor Ministerialdirektor Ministerialdirektor Abteilung Z

B7 Sub. General
FUNCIONARIOS

Ministerialdirigent

B3-A16 Jefe Servicio

Ministerialrat

A15 Jefe Sección

Regierungs-
direktor

A13

Niveles salariales
Nombramiento discrecional

Cesa con cambio de gobierno No cesa con cambio de gobierno Entre funcionarios Carrera administrativa

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

Alemania 277

La burocracia es fiable, técnicamente eficiente y sensible a la vo-

luntad política del gobierno de turno (lo que se ha llamado politi-
zación funcional), independientemente de que se encuentren en los
órganos de línea o de asesoramiento. El papel de coordinación se
ha desarrollado gracias a los funcionarios políticos, que ocupan
los dos escalones superiores de la jerarquía administrativa. Los
problemas de coordinación entre los ministerios son inevitables
como consecuencia de los poderes discrecionales del ministro en su
departamento (Ressorts-Prinzip) y de la existencia de un gobierno
de coalición, con las fricciones normales que los intereses diversos
propician.

LA FUNCIÓN PÚBLICA

La importancia de los funcionarios en la formulación de las políticas

públicas y su relativa independencia frente al poder político tienen
raíces históricas. La construcción del Estado alemán es deudora de
la burocracia prusiana, que precedió a la democracia en una fase
inicial. La existencia de una burocracia fuerte, que dota al Estado de
unidad y de continuidad, implica normalmente la elaboración de un
estatuto protector de los derechos y los intereses de los funcionarios.
Ya en 1794, el derecho territorial prusiano concedía a los funciona-
rios la seguridad en el puesto de trabajo, el derecho a una pensión y
la seguridad de una carrera profesional (Mayntz 1997). Recuérdese
que en España, por ejemplo, esta seguridad en el puesto de trabajo
no se consiguió hasta 1918, con el Estatuto Maura.
Desde sus inicios, la función pública alemana se concibió como
un factor de equilibrio del poder político, por lo que la continui-
dad de la Administración debía ser un contrapeso a la inestabi-
lidad y el continuo cambio político. De ahí que la configuración
constitucional de la función pública se haya caracterizado por la
independencia y la autonomía frente a los demás elementos del
sistema (Derlien 2003a).
278 César Colino y Salvador Parrado

La configuración del sistema

Entre 1950 y 1989, el número de empleados públicos se duplicó

de 2,2 a 4,6 millones, estabilizándose en torno a esa cifra durante
la década de los años ochenta. Con la unificación, el número de
empleados públicos ascendió a 6,7 millones, excesivamente eleva-
do en términos comparados. El Gobierno federal tuvo que reducir
el empleo público para poder aliviar así el coste económico de la
unificación. A partir de 1995 se adoptó una estrategia de “adelga-
zamiento” del Estado (Schlanker Staat), que contribuyó a reducir
el empleo público a 5.163.800 en 1997 y que, siguió reduciéndose
hasta los 4,5 millones en 2005, nivel en el que se estabilizó y se ha
mantenido hasta la actualidad.
Desde la unificación de las dos Alemanias, el número de los re-
cursos humanos empleados por el gobierno federal se redujo entre
1991 a 2010 en 194.700 personas, lo que representa una reduc-
ción del 29,9 por ciento. El empleo público de los Länder se redujo
en este mismo periodo en 631.300 personas (24,5 por ciento de
reducción) y en el nivel municipal en 752.700 (un 36,7 por ciento),
reducción producida sobre todo en los Länder orientales (Bundes-
ministerium des Innern, 2011). Esta reducciones se explican por la
privatización de los ferrocarriles federales y el servicio de correos
a mediados de la década de 1990, por la reducción del tamaño del
ejército federal, los recortes de personal de las entidades locales y
de los Länder de la Alemania oriental y por la política restricti-
va de empleo público (Bogumil y Jann 2009: 114). Asimismo, ha
aumentado mucho el empleo a tiempo parcial. De 1991 a 2010,
aumentaron en 28.800 (124,1 por ciento) los empleados a tiempo
parcial, siendo ahora el 11 por ciento de los empleados públicos
federales (Bundesministerium des Innern 2011).
Actualmente, los Länder (con un 46 por ciento) y las entidades
locales (28 por ciento) totalizan las tres cuartas partes del empleo
público, mientras que la Federación da trabajo a un 10 por ciento
de los servidores públicos (véanse los datos en la Tabla). Estos da-
tos reflejan un Estado cuya prestación de servicios se lleva a cabo
en los niveles territoriales de gobierno y la programación de las
políticas se acomete en el nivel federal.
Alemania 279

Tabla 35. Empleados públicos por categorías y niveles territoriales en Alemania

Funcionarios
Militares Contratados Total
y Jueces

Federación
129.556 141.983 457.264
– Admón. directa 185.725
36.571 255.305 291.876
– Admón. indirecta

Total Federación 166.127 397.288 749.140

Länder 1.253.453 687.243 1.940.696

Municipios, mancomu-
nidades y consorcios 184.637 1.114.040 1.298.677
locales

Función pública indi-

40.134 512.667 552.801
recta (sin la federación)

Total 1.644.351 185.725 2.711.238 4.541.314

Patrimonio de la red de
42.702 2.121 44.823
Ferrocarriles

Empresas sucesoras
88.600 88.600
del servicio de correos

Total 1.775.653 185.725 2.713.359 4.674.737

Fuente: Bundesministerium des Innern (2011)

La proporción de funcionarios (Beamte) (38 por ciento del total)

es inusualmente baja en Alemania frente a los empleados (Anges-
tellte) y los trabajadores manuales (Arbeiter), que suponen el 62
por ciento restante. En cambio, la diferencia de estatus entre los
tres grupos (funcionarios, empleados y trabajadores) no es impor-
tante, porque la legislación ha consolidado el contrato permanente
para los que hayan estado 15 años en el puesto. Estos grupos se
diferencian en que las competencias soberanas son exclusivas de
los funcionarios.
El régimen jurídico de la función pública es homogéneo para
todos los niveles territoriales. Hasta hace poco ha existido una ley
marco que servía de referencia para las leyes específicas de los 16
280 César Colino y Salvador Parrado

Länder, por lo que las diferencias entre los tres niveles territoriales
son insignificantes (Röber 1996: 171). Este diseño legal homogé-
neo no daba lugar a un sistema uniforme. La fragmentación se re-
flejaba en el reclutamiento y en la promoción, pues no existía una
oferta única de empleo para todo el sector público ni tampoco una
única comisión encargada del reclutamiento. Cada unidad orga-
nizativa (ministerio federal o estatal, o comuna) recluta su propio
personal y establece las pautas de promoción. Con la reforma de
la Ley Fundamental en 2006, las competencias sobre el régimen
de la función pública han sido descentralizadas a los Länder, que
pueden, por ejemplo, establecer sus propios regímenes de remune-
ración de los funcionarios y otros empleados públicos, y regular
sus sistemas de carrera.
Por otra parte, el sistema carece de cuerpos funcionariales que
aglutinen y cohesionen a sus miembros y de instituciones educati-
vas elitistas. El sistema educativo está bastante estandarizado y en
una burocracia dominada por los juristas, la formación recibida
en Heidelberg, Greiswald o Berlín es la misma. No existe ningu-
na universidad que claramente predomine sobre las otras en las
biografías de los altos funcionarios. Por tanto, la estandarización
del sistema educativo consigue una formación homogénea, pero la
ausencia de una institución predominante priva a los futuros di-
rectivos públicos de la creación de redes informales y cohesionadas
de trabajo.
La función pública se divide en cuatro niveles (directivo, eje-
cutivo, administrativo y auxiliar) relacionados con los niveles
educativos exigidos para el acceso. El acceso es regulado por el
ministerio de acogida, quien decide los requisitos y los criterios
de evaluación. Algunos ministerios anuncian las plazas vacantes;
otros seleccionan los currículos que llegan. La entrevista es el pro-
cedimiento más empleado en la selección, a veces por una comi-
sión, otras por el responsable de personal y el director general bajo
cuyas órdenes va a trabajar el aspirante. Es bastante normal que
muchos aspirantes demuestren una experiencia de más de 7 años
en el sector privado, en institutos de investigación o en agencias
públicas dependientes del ministerio. Una vez seleccionado, el as-
pirante debe pasar un período de prueba, cuya superación le ga-
Alemania 281

rantiza el estatus definitivo de funcionario (Goetz 1999a, 1999b).

Probablemente extrañe que no exista oposición en una cultura
tan legalista. Ésta se celebra antes, como corolario de los estudios
universitarios. Los juristas se someten a dos exámenes estatales
(Staatsexam), cuya superación los cualifica para desempeñar un
empleo público entre otros empleos. Por tanto, una vez superado
este segundo examen, sólo se trata de ver quién es el mejor candi-
dato para el puesto vacante.
El reclutamiento fragmentado y la inexistencia de una univer-
sidad específica en la que se licencien los candidatos a los puestos
directivos no permiten la formación de una elite cohesionada. La
fragmentación de la política de personal también dificulta la rota-
ción interministerial, por lo que la movilidad se circunscribe a la
carrera administrativa ascendente (basada en la antigüedad en la
mayoría de los casos hasta la reforma reciente), y ello dificulta la
creación de redes de trabajo interministeriales.
En los últimos años, y en parte como consecuencia de la falta
de flexibilidad percibida y la necesidad de optimizar la organiza-
ción de los recursos humanos y la calidad de los servicios tanto
en el nivel federal como en los Länder, el gobierno federal de la
Gran Coalición inició una serie de reformas en la gestión de los
recursos humanos y el derecho de la función pública. Con la Ley
de Reforma del Derecho de la Función Pública de febrero de 2009
se han aprobado o enmendado de manera significativa toda una
serie de leyes que organizaban la gestión de los recursos humanos
(funcionarios y empleados públicos) de la administración federal
y de los Länder.
Con la reforma de las leyes que regulan el estatuto de los fun-
cionarios, se perseguía, por ejemplo, que los funcionarios de ca-
rrera se adaptasen a las circunstancias cambiantes y los retos de
futuro en el derecho de organización, retribución y protección so-
cial y jubilación, poniendo un mayor énfasis en la productividad
individual, la asignación más flexible de destinos y el aumento del
rendimiento global de la función pública. Las diferentes medidas
contenidas en estas reformas de la ley de función pública pueden
resumirse en varios aspectos (véase Battis 2009a, 2009b; Reichard
2011):
282 César Colino y Salvador Parrado

• Reforma del sistema de carrera: adaptación de los requisitos

de ingreso a la alta función pública a los cambios en el siste-
ma de educación superior; reducción del número de niveles
de carrera; fomento de la carrera horizontal.
• Refuerzo del principio de evaluación del rendimiento de los
funcionarios: mayores posibilidades de ascenso de los fun-
cionarios con alto rendimiento al nivel siguiente de carrera;
aumento de la exigencia de evaluación tras el transcurso de
la mitad del periodo de prueba; obligación de publicidad
de los destinos libres; cambios en el cálculo del sueldo base
que no aumenta con la antigüedad sino con la experiencia
dentro de la función pública.
• Nueva regulación de la promoción profesional del funcio-
nario: posibilidades de ascenso mediante participación en
cursos especializados de capacitación superior; supresión del
ascenso mediante prácticas; refuerzo de la movilidad entre
función pública y ámbito empresarial, entre administracio-
nes y con instituciones supranacionales europeas.
• Reformas en la regulación de las clases pasivas y en la con-
ciliación familiar: la edad de jubilación se retrasa hasta los
67 años; fomento de la conciliación de vida laboral y vida
familiar de los funcionarios.

Los funcionarios políticos

Los funcionarios políticos median entre la política y la administra-

ción. El derecho prusiano permitía la afiliación política y la parti-
cipación de los funcionarios activos en las campañas electorales.
Esta permisividad hacía peligrar su neutralidad y la lealtad hacia
los dirigentes políticos, por lo que se creó la figura del funcionario
político (politische Beamte) en 1852. El funcionario político ocupa
los puestos de secretario de Estado y de director general además
de otros cargos de confianza política. Estos puestos forman parte
de la carrera administrativa para aquellos que los ocupen y tengan
previamente la condición de funcionario. El nombramiento para
estos puestos obedece a criterios discrecionales, y, en el caso de
Alemania 283

cese, los funcionarios son retirados temporalmente (einstweilige

Ruhestand) del servicio, sin que haya degradación de rango. Dis-
frutando del retiro temporal por un tiempo limitado, el funciona-
rio puede ser llamado para ocupar un puesto del mismo rango o
superior al que ocupaba como funcionario político. Los ocupantes
de estos puestos que proceden del sector privado no disfrutan de
este retiro temporal ni tampoco se convierten en funcionarios con
el nombramiento. Por ello, cuando cesan, deben reintegrarse a la
actividad privada. La creación de esta figura obedece a la necesi-
dad legítima que tienen los dirigentes políticos de ser asesorados
por personas de su completa confianza, sin conculcar los princi-
pios de antigüedad y experiencia profesional que dominan en la
carrera burocrática (Mayntz s.f.: 479). Se facilita así la labor de
mediación entre la política y la administración, sin necesidad de
que la carrera administrativa de los funcionarios sufra las conse-
cuencias (Schröter 2004), como ocurre en España.
Investigaciones recientes demuestran que en los últimos dos
decenios se ha incrementado el número de los altos funcionarios
afiliados a un partido. Aunque el estudio de Ebinger y Jochheim
(2009) cubre un número de cargos superior al de los funcionarios
políticos, la tendencia de afiliación partidista por encima del nivel
de jefe de servicio es ilustrativa. Por ejemplo, la proporción de
funcionarios de estos niveles sin afiliación partidista entre 1970 y
1995 se redujo del 72 al 40,4 por ciento. Luego aumentó otra vez
por sorpresa en 2009 hasta al 73,5 por ciento (Ebinger y Jochheim
2009).
Los funcionarios políticos que ocupan los puestos de los dos
rangos superiores de los ministerios conforman la elite administra-
tiva. El perfil de esta elite no se diferencia de otras elites sectoriales
ni se destaca en sus características sociales del resto de la pobla-
ción. En ese sentido, Goetz (2000) afirma que la elite administra-
tiva es plural. Su único rasgo distintivo es la alta proporción de
juristas. En la década de los años sesenta, los juristas ocupaban el
75 por ciento de los puestos destinados a los funcionarios políti-
cos. La preponderancia de este grupo permitía utilizar el término
Juristenmonopol. Treinta años más tarde, la proporción de juristas
entre los directivos ministeriales era aún del 60 por ciento, ha-
284 César Colino y Salvador Parrado

biéndose reducido solo un 5 por ciento en los últimos 30 años. A

esta proporción le siguen los economistas con un 13 por ciento y
los politólogos o sociólogos con un 10 por ciento y los científicos
naturales con un 9 por ciento (Schwanke y Ebinger 2006). Si bien
la formación jurídica aleja a la elite administrativa de las elites del
sector privado, no ocurre así con las elites políticas. El número de
ministros con formación jurídica es bastante alto, y el número de
parlamentarios que son funcionarios es considerable: el 34,1 por
ciento entre 1994 y 1998 (Goetz 2000). Además, algunos altos
funcionarios piden una licencia sin sueldo para trabajar como ase-
sores de los parlamentarios. Por tanto, el bagaje jurídico común
sienta las bases de unas relaciones fluidas entre los funcionarios y
los políticos.
Asimismo, la mayor parte de los altos cargos de la administra-
ción, la llamada elite administrativa (secretarios de Estado y di-
rectores generales), está formada predominantemente por funcio-
narios. Esta proporción se ha ido reduciendo algo, pero en 1999,
por ejemplo, la proporción de funcionarios con una carrera inin-
terrumpida en la administración era del 41, 1 por ciento (Derlien
2003b).

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

La organización territorial del Estado alemán debe su configura-

ción presente a la tradición histórica más que a la influencia de los
modelos extranjeros aportados por las potencias aliadas después
de la II Guerra Mundial. Desde el punto de vista formal, dos ca-
racterísticas lo distinguen del sistema federal estadounidense: a)
En líneas generales, el nivel federal legisla y el nivel estatal ejecuta
la legislación. b) La cámara federal no está formada de senadores
elegidos directamente por la población, sino de representantes del
poder ejecutivo de los Länder. Al igual que en otros sistemas fede-
rales, las entidades locales y su legislación dependen de los Länder,
no de la federación.
Alemania 285

Los Länder

El modelo de división de poderes del nivel federal se reproduce

en el ámbito estatal. Los 16 Länder disponen de órganos legisla-
tivos, ejecutivos y judiciales propios y tienen autonomía para au-
to organizarse. El Landtag, el parlamento estatal, tiene soberanía
para dictar leyes en los ámbitos de su competencia: las entidades
locales, el sistema policial, la administración de justicia, la cultura
y la educación. Como los Länder desempeñan fundamentalmente
tareas administrativas, la actividad legislativa del Landtag es bas-
tante reducida ya que la mayor parte de la legislación se genera en
el nivel federal y europeo.
La mayor parte de los empleados públicos de los Länder, que
son, con más del 50 por ciento (1.940.000 personas) el grupo más
numeroso de empleados públicos alemanes, trabaja en el ámbito
educativo y científico (el 51 por ciento de los empleados públicos),
seguido de policía y seguridad pública 14 por ciento, protección
jurídica 9 por ciento y administración tributaria 8 por ciento (Bo-
gumil y Jann 2009: 98).
Los Länder son responsables de su propia organización admi-
nistrativa. A pesar de algunas diferencias, la organización de los
Länder muestra algunos principios comunes, basándose en la es-
tructura ministerial y en agencias especiales que operan en tres
niveles: el nivel del gobierno del Land y los ministerios, el nivel
intermedio de los gobiernos regionales (Regierungsbezirk), y en
el nivel de las comarcas o ciudades no regidas por una autoridad
comarcal. La excepción a estos principios la constituyen las tres
ciudades-estado y el Sarre, Schleswig-Holstein, Renania-Palatina-
do, Brandeburgo, Mecklemburgo-Prepomerania, Turingia, todos
ellos Länder pequeños o medianos sin el nivel intermedio (Gun-
licks 2003).
En el nivel superior de la administración de los Länder, la direc-
ción política le corresponde al Ministro-Presidente (Ministerpräsi-
dent). Éste representa los intereses de su Land frente a los demás
Länder en la conferencia de ministros-presidentes y frente al nivel
federal en el Bundesrat, donde tiene una influencia considerable
sobre la legislación federal (März 2006).
286 César Colino y Salvador Parrado

Para su dirección política, los presidentes cuentan con un gabi-

nete de apoyo (Staatskanzlei)1. Estos gabinetes han aumentado su
personal en los últimos años y su tarea principal es la coordinación
del trabajo de los ministerios, el apoyo al presidente, la gestión
de la información y la propuesta e iniciación de nuevas políticas.
Asimismo, estos gabinetes coordinan la postura del Land en las
comisiones y las sesiones plenarias del Bundesrat, lo que supo-
ne una parte muy importante de su actividad. Además organizan
la conferencia de ministros-presidentes con otros Länder y con el
Canciller federal (Zerr 2006).
Por lo que respecta al nivel superior de las administraciones de
los Länder, las tareas administrativas son acometidas en tres nive-
les distintos por sus delegaciones periféricas:
a) El nivel superior está formado por los ministerios del Land,
que desempeñan las funciones que abarcan todo el territorio. En la
mayoría de los Länder existen entre siete y nueve ministerios. Los
seis ministerios clásicos suelen ser Interior, Educación y Cultura,
Hacienda, Economía, Asuntos Sociales y Justicia (Gebauer 2006).
Bajo la responsabilidad de un ministerio, también existen orga-
nismos autónomos (Landesoberbehörden) como los institutos de
estadística, las oficinas contra el delito, las oficinas de protección
constitucional, los institutos geológicos o las agencias de protec-
ción medioambiental, las agencias de investigación, las agencias de
desarrollo agrícola, etc.
b) El segundo nivel de demarcación administrativa se corres-
ponde con la región (Bezirk). En la región hay un delegado del go-
bierno estatal (Regierungsdirektor o Regierungspräsident), quien
coordina la Administración estatal en la región y supervisa las ta-
reas administrativas que afectan a las comarcas, (Kreise2) y a las
ciudades no regidas por la autoridad comarcal.
c) Por último, las autoridades inferiores están constituidas por
los municipios, que asumen competencias de los Länder por dele-
gación.

1
En Baden-Württemberg, esta estructura de apoyo se llama Staatsministerium, en
las ciudades-estado, Senatskanzleien.
2
A veces traducido también como provincias o distritos.
Alemania 287

En el nivel estatal, además del peso que la unificación supuso

para los Länder occidentales, habría que tener en cuenta el enve-
jecimiento de la población funcionarial. Por esta y varias razones
vinculadas a la búsqueda de una mayor eficacia, los Länder han
adoptado distintas estrategias de reforma de sus administraciones,
además de reducir los costes de personal mediante la reducción del
número de efectivos, abandonar algunas tareas públicas y preferir
la contratación administrativa frente a la “funcionarización” de
su personal. En algunos casos han emprendido reformas estruc-
turales de sus organizaciones periféricas y la creación de agencias
independientes especializadas (Jann et al. 2004; Bach, Jantz y Veit
2011; Reiners 2008). Así, durante los años 2000 han intentado re-
ducir las duplicidades entre los organismos autónomos y agencias
especializadas y el nivel ministerial para economizar recursos. En
varios Länder se ha emprendido un proceso de descentralización
de tareas hacia los niveles locales (Kommunalisierung) y se ha pro-
seguido con la privatización de muchas tareas. Algunos autores
han distinguido varias estrategias de reforma en la organización
de los Länder (Bogumil y Ebinger 2011):
• La concentración del primer y el segundo nivel de la admi-
nistración, no estableciendo, o suprimiendo los servicios pe-
riféricos del nivel intermedio. Con ello, se reducen las agen-
cias descentralizadas o se transfieren sus tareas a empresas
públicas.
• La concentración de tareas de otros niveles en el nivel supe-
rior del Land. De esta forma se han entregado al nivel muni-
cipal o al sector privado muchas de las tareas desarrolladas
hasta ahora por el Land. En muchos casos han restructu-
rado los organismos autónomos, integrando organizaciones
de diferentes niveles territoriales, lo que en algunos casos ha
supuesto el refuerzo de las tareas del nivel intermedio.
La presión por la reforma ha sido mucho mayor en las enti-
dades locales, pues éstas han estado sumidas en una crisis fiscal
considerable como consecuencia de los costes que implicaba la
implantación de los programas federales. En las reformas locales
se han seguido dos modelos. Por un lado se ha adoptado un en-
foque participativo, por el que los ciudadanos toman parte activa
288 César Colino y Salvador Parrado

en los asuntos públicos (Bogumil y Jann 2009). Por otro lado, se

ha adoptado un enfoque orientado hacia la gestión, tal como se
detalla a continuación.

El nivel local

Las entidades locales autónomas se estructuran de forma dife-

rente en función del tamaño de los Länder (grandes, pequeños o
ciudades-estado). En los nueve Länder grandes3 existen tres nive-
les político-administrativos: las regiones (Bezirke), las comarcas
(Kreise) y los municipios (Gemeinde); mientras que en los cuatro
Länder pequeños4 no existe el nivel regional intermedio. También
hay ciudades de distrito libre (Kreisfreistädte), que fusionan las
competencias de las comarcas y de los municipios. Por tanto, por
encima de estas ciudades no existe una comarca; en todo caso estas
ciudades dependerán de una región en los Länder grandes para de-
terminados asuntos. En las tres ciudades-Estado5 no existen órga-
nos intermedios. De estos tres niveles, el más importante es el que
se corresponde con el municipal (pueblos y ciudades) (Wollmann y
Kuhlmann 2008; Rodríguez de Santiago et al. 2010).
Desde un punto de vista histórico, el desarrollo local en Alema-
nia no es unilineal ni homogéneo para todos los estados, dado que
el responsable de la legislación local es el Land y no el gobierno
federal. En esta evolución se aprecian algunos hitos relevantes. La
autonomía municipal y la cláusula de competencia general fueron
establecidas mediante una carta municipal por Freiherr vom Stein
en Prusia en 1808. Inicialmente, además de la asamblea elegida
por los ciudadanos, se estableció una junta elegida (Magistrat),
compuesta de concejales y ciudadanos competentes, que ejecutaba
las tareas administrativas de la comuna y las delegadas por el es-
tado. Esta carta se aplicó a los municipios relativamente grandes,

3
Baden-Württemberg, Baviera, Hessen, Renania del Norte-Westfalia, Renania Pa-
latinado, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Turingia. Baja Sajonia existía hasta 2005.
4
Brandemburgo, Baja Pomerania, Schleswig-Holstein, Sarre.
5
Berlín, Bremen y Hamburgo.
Alemania 289

pero no a las aldeas. En el resto de los estados se copió la idea de

la carta, pero no su contenido, por lo que apareció un modelo
distinto de organización prácticamente en cada Land. En conso-
nancia con la doctrina legal, la autonomía de las entidades locales
se circunscribe más bien a las tareas administrativas, no a las polí-
ticas. La misma denominación “Administración estatal indirecta”
(mittelbare Staatsverwaltung) transmite esta noción subordinada.

Tabla 36. La evolución de la planta territorial de Alemania

Antes de Tras la reforma Alemania

la reforma (1981) reunificada
administrativa (2007)
1964

Federación 1 1 1

Estados federados (Länder) 11 11 16

Regiones (Regierungsbezirke) 33 26 27

Comarcas rurales (Landkreise) 425 237 313

Ciudades Libres (kreisfreie Städte) 91 116

Municipios (Gemeinden) 24.411 8.513 12.682

Fuente: Bogumil y Jann (2009) basado en Statistisches Jahrbuch der Bundesrepublik 2007.

Durante finales del siglo XIX, la Administración municipal adqui-

rió un conjunto considerable de competencias propias y delegadas
del Land, sufragando los gastos de estos servicios con sus propios
recursos. Las comarcas (Kreise) se establecieron a finales del siglo
XIX para acometer tareas propias y tareas estatales delegadas, evi-
tando así la duplicación de la Administración con la creación de
delegaciones periféricas. Después de la II Guerra Mundial, las en-
tidades locales fueron inmediatamente restauradas como órganos
democráticos electos, antes que los Länder y el gobierno federal.
Las entidades locales desempeñaron un papel fundamental en res-
tañar las heridas de la guerra (Hesse 1990: 359).
Los aproximadamente 24.500 municipios existentes en los años
cincuenta demostraron ser excesivos para una prestación eficiente
de los servicios públicos. Dado que la política local es asunto de
290 César Colino y Salvador Parrado

los Länder, cada Land siguió una política diferente. En algunos se

fusionaron muchos municipios pequeños, dejando su población en
una media de unos 43.000 habitantes. En otros, en cambio, se res-
tringió la política de fusiones y se permitió que las aldeas tuvieran
su propio concejo y alcalde, aunque se vieran obligadas a asociarse
con otras aldeas para la prestación de servicios. Con la fusión se
pasó de 24.000 a unos 8.500 municipios y de unas 425 a 237 co-
marcas en la Alemania occidental (Laux 1999: 175).
Aproximadamente 20 millones de habitantes de la ex RDA vi-
ven en unos 7.500 municipios, por lo que la fragmentación mu-
nicipal es mayor en Alemania oriental. Las entidades locales no
tuvieron un lugar predominante en la agenda política de la unifica-
ción. En la actualidad, con 13.401 municipios en la Alemania uni-
da, la fragmentación municipal sigue constituyendo un problema
para la prestación de servicios, que se intenta solucionar mediante
asociaciones de municipios y consorcios con otros entes públicos
o privados.
Las entidades locales se caracterizan formalmente por tres ele-
mentos (Knemeyer 1997: 205-207). En primer lugar, gozan de au-
tonomía (Selbständigkeit), por lo que son independientes de los
Länder. En segundo lugar, se atienen al principio de competencia
general (Allzuständigkeit), por el que pueden prestar servicios que
no hayan sido atribuidos a otros niveles territoriales por la ley.
Finalmente, estos dos principios se combinan con el de dependen-
cia de los Länder en cuestiones organizativas. Como consecuencia
de esta particularidad, y siguiendo las tradiciones históricas, han
existido cuatro modelos básicos de sistemas organizativos locales.
En algunos Länder, como Schleswig-Holstein, conviven los cuatro
modelos, en otros Länder predomina uno. Para no dificultar la
explicación, se mostrarán las características de los tres modelos
más importantes: el modelo meridional, el septentrional y el de
magistratura.
• En el modelo meridional de comuna, o sistema dualista6, seme-
jante al modelo estadounidense, el órgano representativo y el

6
Baden-Württemberg y Baviera.
Alemania 291

ejecutivo son elegidos directamente por el electorado. El alcal-

de, elegido directamente por los ciudadanos por un período de
6 años, administra los acuerdos del pleno y preside la asamblea
representativa. En las comunas grandes, el alcalde ejecuta las
competencias delegadas de otros niveles territoriales sin que
intervenga la asamblea. En el caso de que la población de la
comuna sea superior a 10.000 habitantes, la asamblea desig-
na por un período de 6 años a delegados de servicio bajo la
supervisión del alcalde. En este modelo, el alcalde tiene mucho
poder al subordinársele el órgano representativo y la estructura
administrativa. Es un modelo de corte presidencialista.
• El modelo septentrional de comuna7, o sistema monista, se
asemeja al del gobierno local británico. La asamblea es el
único órgano elegido directamente por los ciudadanos, y
combina las facultades ejecutivas y legislativas. El alcalde
es un primus inter pares y no dirige la Administración. La
dirección de la Administración le corresponde al gerente,
nombrado por el Ayuntamiento por un período de 12 años.
• En el modelo de “magistratura”8 hay también variantes, y
tiene ciertas semejanzas con el sistema francés. La asamblea
es el órgano elegido directamente por los ciudadanos, que
elige a su vez a su presidente, el alcalde, por un período entre
6 y 12 años. Al mismo tiempo, la asamblea elige la “ma-
gistratura” (Magistrat), el órgano administrativo compuesto
del alcalde y de concejales honoríficos y profesionales. Los
acuerdos de la “magistratura” son ejecutados por el alcal-
de, quien dirige la Administración comunal en nombre de la
“magistratura”.
A pesar de las variantes introducidas en cada Land, existe una
tendencia a implantar un modelo presidencialista, es decir, que el
alcalde sea directamente elegido por los ciudadanos por un pe-
ríodo que oscila entre 5 y 12 años (Bogumil y Jann 2009: 106).
De esta forma se va fortaleciendo el poder ejecutivo, haciéndose

7
Baja Sajonia y Renania del Norte-Wesfalia.
8
Hessen, Schleswig-Holstein, Bremen.
292 César Colino y Salvador Parrado

responsable no sólo de la representación del municipio, sino tam-

bién de la dirección de la administración y de la delegación de las
competencias de niveles territoriales superiores.
Los municipios desempeñan ciertas funciones obligatorias (por
ejemplo, escuelas, jardines de infancia, mantenimiento de la red
viaria…), que se especifican en la legislación de cada Land, además
de ejecutar leyes federales y estatales. Las comarcas (Kreise), dota-
das de autonomía política y administrativa, ejercen también com-
petencias propias y delegadas. Se especializan sobre todo en com-
pensar la incapacidad financiera de algunas comunas para prestar
servicios que requieren fuertes inversiones, como por ejemplo la
construcción de carreteras y el mantenimiento de hospitales. En
las ciudades se combinan las competencias de los dos niveles ante-
riores. Finalmente, en las regiones (Bezirke) de los Länder grandes
se asumen dos tipos de servicios: servicios sociales y servicios cul-
turales, además de fomentar una política de desarrollo territorial.
En la reforma de las entidades locales, la KGST (http://www.
kgst.de/) ha desempeñado un papel crucial desde finales de la dé-
cada de los años ochenta. Esta asociación está compuesta por mu-
nicipios de más de 10.000 habitantes y de comarcas, y se encarga
de promover la reforma entre sus miembros. Las recomendacio-
nes del KGST se publicaron bajo el lema Neues Steuerungsmodell
(NSM el nuevo modelo de dirección). Estas recomendaciones fue-
ron elaboradas por un grupo de directivos (gerentes y alcaldes) de
diversas ciudades, y se basan fundamentalmente en la experiencia
del ayuntamiento de Tilburg (Países Bajos). En este municipio se
había adoptado un modelo de gestión corporativa al estilo de las
empresas privadas. Las reformas auspiciadas por el Neues Steue-
rungsmodell son diversas: la mejora de la responsabilidad de los
gestores de línea mediante una mayor autonomía en la gestión de
los recursos, la reforma del sistema contable para que refleje los
costes reales y la orientación hacia el ciudadano mediante la in-
troducción del enfoque de la gestión de la calidad (Reichard 2003;
Kuhlmann Bogumil y Grohs 2008; Bull 2011). Estas reformas son
muy parecidas a las de la Nueva Gestión Pública.
Este modelo, después de ser retocado y experimentado en algu-
nas ciudades, se extendió por la Alemania occidental, afectando al
Alemania 293

70 por ciento de los municipios grandes en 1997. En la Alemania

oriental apenas se implantó debido a que las entidades locales de
esta zona acababan de experimentar el cambio de un sistema tota-
litario a otro democrático. Este modelo de reforma exige una re-
organización de las estructuras administrativas (descentralización
interna), la modernización de la gestión (por ejemplo, la orienta-
ción hacia los resultados en lugar hacia a los recursos), sistemas de
control (por ejemplo, evaluación del rendimiento, y adopción de
nuevos sistemas de contabilidad) y una nueva relación entre polí-
tica y administración (Reichard 2003).
Según un estudio reciente, prácticamente todos los munici-
pios alemanes con más de 10.000 habitantes (93 por ciento) han
realizado actividades de modernización; el 80 por ciento de ellos
guiadas por las ideas del Neues Steuerungsmodell. Sin embargo,
después de más de diez años de modernización en Alemania, no
hay un solo elemento del NSM que haya sido implantado por la
mayoría de los gobiernos locales alemanes. Solo unos 22 munici-
pios o ciudades (un 2 por ciento) puede ser considerado como “fa-
náticos” del NSM, considerando que han implantado (según sus
propias declaraciones), siete elementos fundamentales del NSM
(Wollmann y Kuhlmann 2008).

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS

Tendencias y reformas recientes

Tres principios inspiran el federalismo alemán: a) La lealtad al sis-

tema federal, por el que se tienen en cuenta los intereses de toda la
nación y de las demás jurisdicciones territoriales. b) La supremacía
de la Federación sobre los Länder. c) La cooperación entre la Fe-
deración y los Länder. Estos principios propician la cooperación
entre todos los niveles territoriales. Las decisiones adoptadas en el
centro deben ser ejecutadas en la periferia. Si la periferia ejecuta, el
294 César Colino y Salvador Parrado

centro debe permitir su participación en la adopción de decisiones.

A los principios constitucionales señalados se añaden tres factores,
que constituyen la base de las relaciones entre todos los actores
del sistema: a) El grado de polarización del sistema de partidos.
b) La coincidencia de las mayorías políticas en el Bundestag y el
Bundesrat. c) La divergencia o la convergencia partidaria entre el
Gobierno federal y los Länder.
En la distribución de tareas entre el nivel federal y el estatal se
aprecian dos tendencias: en primer lugar, una centralización de la
legislación en el nivel federal y, en segundo lugar, la primacía del
poder ejecutivo sobre el legislativo en todos los niveles. Respecto
a la centralización del proceso legislativo, las competencias legisla-
tivas están asignadas tanto al nivel federal como al de los Länder
según el diseño constitucional. Además, las tareas administrativas
están compartidas por ambos niveles y, por último, ambos nive-
les participan de los recursos económicos del Estado. La Admi-
nistración federal de programas públicos se restringe a las áreas
de asuntos exteriores, administración financiera, defensa, policía
aduanera y otras fuerzas de seguridad del Estado. En la mayoría
de estas áreas existen delegaciones periféricas en los Länder y en
las corporaciones locales. En el resto de los casos, los Länder son
responsables de la aplicación de la ley en su territorio (Laufer y
Münch 2010).
La práctica ha pervertido la distribución de competencias. La
federación se está beneficiando de mayores competencias legisla-
tivas (concurrencial y general) con la excusa de homogeneizar las
condiciones de vida para todos los ciudadanos, al tiempo que las
competencias legislativas de los Länder disminuyen. Las decisio-
nes de los parlamentos de los Länder se reducen y el gobierno
estatal se convierte paulatinamente en el brazo ejecutor de las me-
didas federales. Ésta es una razón del debilitamiento del Landtag
(parlamento estatal), pero no la única. Se añaden tres más:
• El poder ejecutivo del Land puede intervenir a través del
Bundesrat en la formulación de las políticas que atañen a
los Länder. En este proceso, el parlamento regional queda
marginado. El papel del Bundesrat es primordial por la ca-
pacidad de veto parcial y total que tiene sobre aproximada-
Alemania 295

mente un 50 por ciento de las leyes federales; situación que

ha cambiado ligeramente desde 2006 (véase más abajo).
• Los poderes ejecutivos de los Länder y el de la Federación se
reúnen periódicamente a través de Conferencias sectoriales
(ministros de un ramo) para solucionar los problemas co-
munes en la implantación de las políticas públicas. La Con-
ferencia más importante es la que reúne a los presidentes de
los Länder y al Canciller federal.
• El poder ejecutivo de los Länder tiene importancia incluso a
la hora de predecir la carrera del canciller. Kohl y Schröder,
los dos últimos cancilleres, habían sido previamente presi-
dentes de sus respectivos Länder. Otros ministros del SPD
de 1998 (Lafontaine y Scharping) también habían ocupado
la presidencia de su Land.
Debido a las repetidas críticas a las tendencias a la centraliza-
ción del sistema y a la falta de autonomía de los Länder, la comi-
sión mixta de reforma constitucional del Bundestag y el Bundesrat
reunida en 1994 introdujo una importante reforma constitucional,
la enmienda del Artículo 72.2 y 72.3 de la Ley Fundamental. Según
esta enmienda, el gobierno federal podría usar su poder legislati-
vo concurrente solo si la legislación federal es “indispensable” para
crear condiciones de vida equivalentes en toda la federación (antes
el artículo decía condiciones uniformes). Esta enmienda semántica
que habían forzado los Länder más ricos tardó más de diez años en
concretarse mediante la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Federal, que fue introduciendo restricciones a los poderes legisla-
tivos concurrentes del gobierno federal. Estas restricciones fueron
incorporadas a la constitución en la reforma constitucional de 2006.
En el ámbito institucional, la unificación no supuso la introduc-
ción de cambios básicos en las cámaras parlamentarias, aunque
sí la modificación sustancial de los votos en el Bundesrat. Con la
inclusión de los nuevos Länder, los grandes Länder de la ex RFA
perderían la mayoría de las votaciones. La firma del Tratado de
Unificación se condicionó a que los grandes Länder no perdieran
el control del Bundesrat (Glaeßner 1996: 26). Aunque el voto su-
plementario que ganó cada Land grande no les da la mayoría, sí
les permite vetar las propuestas de los Länder pequeños.
296 César Colino y Salvador Parrado

Por lo que respecta al sistema de partidos y su importancia pa-

ra las relaciones intergubernamentales, en el período que se inicia
después de la unificación, el modelo dual de conflicto entre el SPD
y la CSU se “pluralizó”, pues se produjo la regionalización del
sistema de partidos, y las elites regionales no siempre han estado a
favor de las elites nacionales. Esta “pluralización” del sistema no
permite la existencia de una mayoría clara en el Bundesrat, por
lo que las mayorías se deben negociar para cada caso, pudiendo
predominar los intereses de los Länder sobre los de los partidos.
La enorme deuda pública generada a todos los niveles, la falta
de crecimiento económico y el desempleo llevaron a los gobiernos
a buscar las reformas institucionales que propiciaran una salida de
los problemas económicos de Alemania. Algunos políticos y aca-
démicos coincidían en que el Bundesrat y las relaciones interguber-
namentales, eran responsables de la imposibilidad de llevar a cabo
las reformas económicas y fiscales necesarias. Aunque muchos es-
tudios desmienten esa relación causal, actores políticos y expertos
propusieron como solución una reforma del sistema federal con-
sistente en una separación de las competencias (con devolución de
algunas competencias a los Länder y retirada de la Federación de
la legislación marco o concurrente), una menor implicación del
Bundesrat en la legislación federal y un cambio en el sistema de
financiación que promoviera mayor competencia y menores trans-
ferencias de nivelación de los Länder ricos a los pobres.
La primera Comisión para la Modernización del Orden Fede-
ral, creada en 2003, intentó separar las competencias concurren-
tes y las estructuras de cooperación intergubernamental. Se tra-
taba de reducir la cantidad de legislación federal que requería el
asentimiento del Bundesrat y devolver algunas competencias a los
Länder como la educación. Aunque esta comisión no llego a un
acuerdo en 2004, la Gran Coalición que formó gobierno en 2005
asumió la mayor parte de sus propuestas y en 2006 produjo la
mayor reforma constitucional en mucho tiempo. Así, se redujo la
intervención del Bundesrat y se dio más autonomía a los Länder
en varias competencia, permitiéndoles también desviarse de la le-
gislación federal en algunos casos (Arroyo 2009).
Alemania 297

Asimismo, el gobierno de la Gran Coalición emprendió la lla-

mada “segunda” modernización del federalismo, que debía afectar
a la financiación del sistema y cambiar las relaciones fiscales inter-
gubernamentales. Al final se concentró sobre todo en la deuda y en
algunas cuestiones administrativas (Arroyo 2010).
Los resultados de la segunda comisión de reforma del federa-
lismo en 2009 produjeron la 57ª reforma de la Ley Fundamental,
que contiene enmiendas sobre la administración pública (artículos
91c y 91d); las haciendas públicas de los Länder (artículos 104b,
109, 109a, 115 y 143d) y enmiendas que fomentan la cooperación
de las administraciones de la Federación y los Länder en el uso de
las tecnologías de la información (artículo 91c). Algunas de estas
reformas son las siguientes (Renzsch 2010):
• Se permite al gobierno federal apoyar financieramente a los
Länder en casos de catástrofes naturales o emergencias ex-
traordinarias.
• Se reforma el artículo 109 en lo relativo al cumplimiento de
las obligaciones europeas por parte de la República Federal
de Alemania (los criterios de Maastricht).
• Se incorpora en la Constitución, como novedad más impor-
tante, el llamado “freno de la deuda“, que establece que los
presupuestos de la Federación y de los Länder tienen que
estar equilibrados entre ingresos y gastos (artículo 115.2).
• Se establecen mecanismos de control para el “freno de la
deuda”
• Se otorga a los Länder más endeudados el derecho a una
ayuda financiera en su proceso de consolidación fiscal.
• Se ordena que las sanciones económicas de la UE por vio-
lación de la disciplina fiscal por la Federación o los Länder
serán asumidas en un 65 por ciento por la Federación y un
35 por ciento por los Länder.
• Se instituye la evaluación y los estudios comparativos (ben-
chmarking) para promover la eficiencia de las administracio-
nes públicas.
298 César Colino y Salvador Parrado

Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontales

Como se ha expuesto ya, el sistema de gobierno alemán está ba-

sado en la cooperación entre niveles de gobierno. En el caso de
los Länder y el nivel federal, hay una serie de pautas estables de
colaboración intergubernamental vertical y horizontal, tanto en
el nivel legislativo como en el de los ejecutivos (Laufer y Münch
2010; Leunig 2010b). Además de las actividades encaminadas a
coordinar sus decisiones en el Bundesrat, los Länder alemanes
cooperan horizontalmente en sus propios ámbitos sectoriales de
política pública para gestionar los efectos externos, para definir
sus intereses comunes frente al gobierno federal y la UE o para
armonizar el derecho y las prácticas administrativas (Benz 2010).
Aunque estas relaciones intergubernamentales no se basan en
ninguna normativa constitucional, los ministros de los Länder se
reúnen en conferencias sectoriales, al igual que los Ministros-presi-
dentes. En la actualidad, la mayoría de las conferencias funcionan
de acuerdo a reglas formales, formuladas en reglamentos. Casi to-
das las conferencias se reúnen regularmente; muchas, en particular
la conferencia de primeros ministros y de ministros de hacienda,
también convocan reuniones extraordinarias. El ministro federal
responsable es miembro de algunas de estas conferencias de minis-
tros de los Länder; en todas las demás, se invita con regularidad a
los representantes federales, que participan como invitados. La pre-
sidencia de estas conferencias es rotatoria entre todos los Länder,
con el ministro del Land en ejercicio actuando como secretario.
Sólo la Conferencia de Ministros de Asuntos Culturales y de Edu-
cación tiene su propio aparato burocrático, creado sobre la base
de un convenio administrativo en 1959. En 2004, por ejemplo, su
secretariado tenía 216 funcionarios. Además, la conferencia tiene
establecidos no menos de 36 comisiones, subcomisiones y grupos
de trabajo. Después de que el gobierno de Baja Sajonia amenazara
con retirarse del acuerdo, la conferencia decidió reformar sus es-
tructuras y aligerar su estructura burocrática (Benz 2010).
Otras conferencias funcionan sin un aparato burocrático mix-
to. En general, los técnicos sectoriales de los ministerios del Land
preparan las decisiones de sus ministros o coordinan las políticas
Alemania 299

por su cuenta. Estas redes de “tecnócratas” han sido criticadas por

su ineficiencia y por su falta de legitimidad. En el curso de las re-
formas del sector público, los primeros ministros de los Länder se
esforzaron por consolidar las estructuras existentes de relaciones
intergubernamentales. Durante el final de la década de 1990, el
número de comisiones y de grupos de trabajo se redujo significati-
vamente en las áreas de agricultura, medio ambiente, salud y trans-
porte. En junio de 2004, la Conferencia de Primeros Ministros
aprobó una resolución solicitando a las conferencias sectoriales
específicas de ministros la reducción del número de comisiones y
de grupos de trabajo. Los resultados hasta el momento varían en-
tre sectores de actuación. En la mayoría de los casos se han supri-
mido o fusionado comisiones y grupos de trabajo. En general, los
ministros intentaron controlar mejor el trabajo de los funcionarios
subordinados definiendo los mandatos y el orden del día de las
comisiones y grupos de trabajo. Ha habido reformas significativas
en aproximadamente la mitad de los sectores. En las reuniones de
2004 y 2005 de la Conferencia de Ministros de Medio Ambiente,
se decidió reducir el número de comisiones administrativas (de 12
a 8) y de grupos de trabajo (de 61 a 24) y reforzar las competencias
de los líderes políticos frente a los técnicos y los altos funcionarios
(Benz 2010).
Los funcionarios de los ministerios federales y de los Länder
están además relacionados permanentemente mediante numerosas
comisiones que vinculan todos los niveles administrativos. Aquí es
donde se elaboran muchos anteproyectos de ley y donde se estan-
darizan los procedimientos y prácticas administrativas. En general,
las reuniones y las comisiones constituyen canales de comunica-
ción entre niveles que están estrechamente conectados con las rela-
ciones intergubernamentales horizontales (Benz 2010).
Capítulo 9
Estados Unidos

Salvador Parrado

EL CONTEXTO

E
l sistema estadounidense ejemplifica el sistema presidencia-
lista, caracterizado por la estricta división de poderes entre
el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial. Los miembros
del gobierno no pueden pertenecer simultáneamente al Congreso,
a diferencia de los sistemas parlamentarios. Los ministros depen-
den jerárquicamente del Presidente, pero no actúan como órgano
colegiado, sino que se relacionan con él mediante contactos bilate-
rales o multilaterales. Los ministerios no implantan directamente
los programas públicos; esto es tarea de las agencias. Pese a la
división de poderes, tanto el Presidente como el Congreso influyen
directamente sobre las agencias administrativas sin la intermedia-
ción de los ministerios. La burocracia se somete, por tanto, directa-
mente a las tensiones entre el poder legislativo y el ejecutivo.
Las relaciones entre los distintos poderes hay que enmarcarlas
en el seno de un Estado débil y una sociedad civil fuerte. En realidad,
la noción de Estado como ente que abarca todo los niveles territo-
riales de gobierno, formado por servidores permanentes garantes
del interés general, no existe. Muchos de los primeros colonizadores
de Norteamérica huían de la represión política y religiosa de las islas
británicas. Estos colonizadores buscaban una organización que les
permitiera profesar sus creencias religiosas y ejercer el intercambio
económico en libertad sin el control de un Estado fuerte (Chandler
2000). Con estos antecedentes, las elites estadounidenses procura-
ron crear el menor gobierno posible, debilitándolo con una estricta
división de poderes y una estructura federal.
302 Salvador Parrado

Con el objetivo de preservar la libertad política individual, los

constituyentes estadounidenses diseñaron múltiples mecanismos
de equilibrio en la distribución vertical del poder, creando un Es-
tado federal. En este Estado, el gobierno federal se encargaría en
principio de los asuntos exteriores, de la defensa, de la política
monetaria y de la regulación del comercio entre los estados; los
gobiernos estatales se harían cargo del resto. En la práctica, esta
separación de funciones no se ha desarrollado así, y las tensiones
entre el centro y la periferia han estado siempre presentes.
La independencia de los Estados Unidos del imperio británico en
1776 traducía la consigna de libertad frente al imperio y dentro del
imperio (Beer 1978: 11-12). Entre 1781 y 1789, los estados eran re-
lativamente fuertes y el centro débil, lo que propició que los estados
defendieran sus intereses sin preocuparse por un bienestar común.
Este desarrollo motivó que la Constitución de 1789 propusiera un
modelo federal y una división de poderes en cada nivel territorial.
Según la teoría nacional, defendida por Beer, los padres cons-
titucionales querían proteger la libertad individual mediante la
división y el equilibrio de poderes en la comunidad política. La
Constitución combinaba el pluralismo territorial de ascendencia
“montesquiana”, por el que pequeñas repúblicas separadas con-
trarrestaban las tendencias de corrupción del centro, con la idea
del pluralismo social, originado en Hume, por el que un gobierno
federal podría contrarrestar los abusos de los gobiernos subordi-
nados (Beer 1978: 12-15).
La Constitución estadounidense consta de siete artículos y 27
enmiendas. Los tres primeros artículos de esta Constitución tan
breve enuncian la división de poderes sin entrar en detalles excesi-
vos. En el artículo primero se trata el poder legislativo bicameral:
la Cámara de Representantes y el Senado. La Cámara de Repre-
sentantes está compuesta de 435 miembros elegidos por sufragio
universal directo, y los 100 senadores son elegidos por sufragio
universal directo a razón de dos senadores por estado. Las funcio-
nes compartidas de ambas Cámaras son la elaboración y la apro-
bación de las leyes, la declaración de guerra, la legislación sobre
las fuerzas armadas y la elaboración y la aprobación de enmiendas
constitucionales. De forma independiente, ambas Cámaras pue-
 Estados Unidos 303

den investigar sobre materias de su jurisdicción y además pueden

iniciar procesos de recusación de funcionarios públicos y del Pre-
sidente (impeachment) por traición, cohecho y otros delitos como
el de perjurio. Además, el Senado participa preceptivamente en las
relaciones internacionales y en la confirmación de algunos nom-
bramientos realizados por el Presidente.
ERRITORIAL DEL PODER EN LOS ESTADOS UNIDOS
Figura 6 La distribución territorial del poder en los Estados Unidos

Presidente
federal
P id t
President Congreso
Vicepres. Cámara de Repr. Senado
Vicepresident House of Representatives Senate

Secretario de
Departamento
Secretary

Agencia
Agency

Asamblea General

estatal
Gobernador
Governor Cámara de Repr.
Agencia House of Representatives
Agency
g y Senado
Senate

Condado
local

County

Alcalde Ciudad Distrito

Mayor especial
City
Special district

Colegio electoral

electorado

sufragio universal sufragio restringido nombramiento órgano ejecutivo

[ ] nº de miembros ( ) nº de entidades colegio electoral órgano legislativo

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

304 Salvador Parrado

A pesar de la existencia de varios partidos, solamente el partido

republicano y el demócrata compiten realmente por la Presiden-
cia, los escaños del Congreso y los cargos electos de los estados
y de las entidades locales. Según el número de partidos presenta-
dos a las elecciones, el sistema es multipartidista; en función de
los resultados electorales, bipartidista. A diferencia de los partidos
europeos, los partidos estadounidenses son instituciones semipú-
blicas que están sometidas a las leyes estatales, diferentes entre sí,
trasladando esas diferencias al sistema de partidos de cada estado.
Por ello, se podría decir que en los Estados Unidos no hay sólo dos
partidos, sino un centenar. A diferencia de Europa, los partidos
no poseen muchos miembros, pero sus afiliados tienen un mayor
grado de participación en sus estructuras mediante, por ejemplo,
las elecciones primarias para elegir a los candidatos electorales.
La división de poderes entre el Congreso y la Presidencia también
debilita las estructuras partidarias e invita al disenso entre am-
bas instituciones. Los partidos deben dividir sus intereses entre el
poder legislativo y el ejecutivo, incluso aunque el Presidente y los
congresistas pertenezcan al mismo partido. Finalmente, a diferen-
cia de Europa, el partido no aglutina a miembros de una tradición
ideológica similar que traducen sus aspiraciones en políticas públi-
cas. Los intereses de los afiliados miembros pueden manifestarse
en público de forma divergente.
La fragmentación de las instancias gubernamentales y legis-
lativas del nivel federal y la división “interna” de los partidos
facilitan la presencia de los grupos de interés, interlocutores pri-
vilegiados de la Presidencia y el Congreso a través de diversos
mecanismos. En primer lugar, los congresistas dependen de los
apoyos de los políticos y los grupos locales o sectoriales de in-
terés, por lo que, si quieren repetir mandato, deben incorporar
la dimensión local en las políticas públicas de su competencia.
En segundo lugar, los grupos de interés pueden participar en las
comisiones y las subcomisiones del Congreso según el protocolo
acordado por el presidente de la comisión y los partidos ma-
yoritarios. En tercer lugar, la Presidencia también experimenta
la influencia de los grupos de interés cuando busca su apoyo
para que influyan sobre congresistas y senadores. Finalmente,
Estados Unidos 305

los grupos de interés hacen llegar sus preferencias a las agen-

cias cuando elaboran la regulación específica para implantar los
programas públicos (Bowles 1998: 235-236).

LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL

El poder ejecutivo está notablemente fragmentado y se halla in-

merso a su vez en un sistema fragmentado. Como consecuencia de
esta fragmentación doble, Richard Rose (1980) acuñó la expresión
del “gobierno en contra de los subgobiernos”. Aunque el Presiden-
te sea el jefe del Estado y el máximo dirigente del poder ejecuti-
vo, no existe una cúpula integrada con posibilidades de coordinar
y dirigir todas las agencias administrativas, pues muchos de los
poderes presidenciales sobre las agencias son compartidos con el
Congreso (Peters 2013).

El centro del gobierno

Según la Constitución, el Presidente dirige la Administración fe-

deral, nombra los cargos de confianza, propone medidas legislati-
vas, puede vetar determinada legislación emanada del Congreso,
firma los tratados internacionales “con el consentimiento de dos
tercios del Senado” y es, además, el jefe de las fuerzas armadas.
Su liderazgo se basa en su capacidad estratégica y constitucional
para establecer la agenda política y su capacidad para negociar sus
propuestas con los grupos de interés para que ganen el favor del
Congreso y de los medios de comunicación.
El Presidente es elegido por un colegio formado por 538 gran-
des electores. El colegio electoral se justifica por su capacidad de
recabar las preferencias de los electores a la vez que limita el des-
orden que unas elecciones directas podrían causar, según sus de-
fensores. El cuerpo de electores intermediarios es designado por
las asambleas de los estados federales. La cadena de la legitimidad
306 Salvador Parrado

democrática depende de la legislación estatal: o bien los ciudada-

nos eligen a los legisladores de su estado, que a su vez designan a
los grandes electores, o bien los ciudadanos eligen directamente a
los grandes electores. Los grandes electores se reúnen y votan en el
estado en el que han sido elegidos y después comunican el resulta-
do de la elección al Congreso. La Presidencia la obtiene quien haya
recibido mayor número de sufragios.
El Presidente es ayudado por un Vicepresidente, también ele-
gido como él. Su importancia no depende de lo que es, sino de lo
que podría llegar a ser, como candidato aventajado en las elec-
ciones presidenciales, cuando el Presidente haya agotado los dos
mandatos consecutivos que le impiden presentarse de nuevo. El
Vicepresidente ha sido candidato de las elecciones presidenciales
mientras estaba en el puesto en 1960, 1968, 1988 y 2000. La esca-
sa importancia constitucional del Vicepresidente le ocasiona cierta
frustración en el desempeño de su cargo. En las últimas décadas,
el Presidente ha compensado esta falta de responsabilidades. Por
ejemplo, Al Gore, el vicepresidente de Bill Clinton, se encargó del
programa de “reinvención del gobierno” y tuvo una gran influen-
cia en la política exterior y medioambiental; Dick Cheney era uno
de los asesores más importantes de George Bush (hijo).
El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo el
paraguas de la Oficina Ejecutiva del Presidente (OEP) creada en
1939. Dentro de este complejo presidencial existen varias organi-
zaciones: el Consejo de Asesores Económicos, el Consejo de Segu-
ridad Nacional, la Oficina de la Casa Blanca y la Oficina de Ges-
tión y del Presupuesto (OGP) (Office of Management and Budget).
Por su importancia en la Administración se destacarán la Oficina
de la Casa Blanca y la OGP.
En la Oficina de la Casa Blanca trabajan los colaboradores más
estrechos del Presidente (465 personas en 2011) (OEP 2012). En
teoría, este personal debe asesorar al Presidente; en la práctica,
sus funciones exceden normalmente las tareas de asesoría, ya que
hacen el seguimiento de las actividades de las agencias ejecutivas.
Además, los asesores revisan las propuestas que presentan los dis-
tintos secretarios del gobierno (nombre que se da a los ministros)
antes de que el Presidente se decida por una opción determinada.
Estados Unidos 307

La OGP, encargada de la elaboración del presupuesto, refuerza

la iniciativa presupuestaria del Presidente y facilita su control sobre
los ministros, que disfrutan en la práctica de cierta independencia
política. La neutralidad inicial de la OGP fue reemplazada por una
dirección más política. Ante esta evolución, el Congreso creó tam-
bién una oficina presupuestaria que pudiera fiscalizar la propuesta
presidencial, pues no confiaba en la OGP de la Presidencia.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe a varios fac-
tores. En primer lugar, se ha centralizado el poder político en el
gobierno federal y se ha propiciado un papel más activo del Presi-
dente en las políticas públicas. En segundo lugar, la dispersión de
las agencias ejecutivas y sus relaciones directas con el Congreso
han fomentado el crecimiento del entorno del Presidente, quien
desconfía de estas relaciones (Levine, Peters y Thompson 1990:
55). En tercer lugar, la ausencia de un gobierno cohesionado y uni-
do con reuniones semanales de deliberación obliga al Presidente a
coordinar las políticas públicas a través de la OEP. Finalmente, la
posibilidad de que la mayoría política del Congreso sea diferente
de la que apoya al Presidente ha provocado el refuerzo de la Pre-
sidencia.
A pesar de los poderes atribuidos al Presidente y el fortaleci-
miento que su entorno ha experimentado, su verdadera capacidad
de acción está constreñida por el resto de los actores del sistema.
Cuando el general Eisenhower fue elegido Presidente, Truman, que
dejaba la Presidencia, comentó “él dirá ¡haz esto! ¡haz lo otro! y
nada pasará. Pobre Ike” no se parecerá nada al ejército” (Woll
1977: 206 en Chandler 2000: 217). En realidad, el poder del presi-
dente es menor comparado con el primer ministro de un gobierno
parlamentario por las múltiples constricciones que afronta.

El gobierno y las agencias ejecutivas

El gobierno, que no se regula en la Constitución como en otros

sistemas, dirige la burocracia federal bajo el control del Presidente.
El gobierno se compone de los ministros (secretarios del gobierno)
y de los máximos responsables de otras organizaciones relevantes.
308 Salvador Parrado

En 2013, el gobierno contaba con 15 ministerios. Los ministros

son nombrados por el Presidente y no pueden tener un escaño en
el Congreso debido a la estricta división entre el poder legislativo
y el ejecutivo.
Las decisiones del gobierno no son colegiadas sino de cada uno
de sus miembros. El Presidente no celebra reuniones colectivas se-
manales con sus ministros, sino que despacha individualmente con
cada ministro o forma pequeñas comisiones interdepartamentales
para tratar los asuntos transversales. La mayoría de los ministros
provienen del sector privado, adonde regresan una vez cesados de
su puesto. La organización de los departamentos es muy hetero-
génea. Mientras el Departamento de Defensa tiene varios cientos
de miles de empleados civiles, en Educación sólo trabajan unos
5.000 empleados; mientras que el Departamento de Agricultura
está compuesto básicamente por agencias, el Departamento de Vi-
vienda y Desarrollo Urbano se basa en una jerarquía ministerial
típica. No obstante, muchas de las organizaciones que conforman
la Administración federal tienen las características de las agencias
(véase más abajo) (Peters 2012).
ACIÓN MINISTERIAL ESTADOS UNIDOS TÍPICA

Estados Unidos 309

Figura 7. La organización ministerial típica en los Estados Unidos

Ministro
Secretary
POLÍTICOS

Viceministro
Deputy Secretary

Secretario General Secretario General

Under Secretary Under Secretary

Director general Director general

Assistant Secretary Assistant Secretary

Subsecretario FUNCIONARIOS

Chief Executive Office

Nombramiento discrecional

Cesa con cambio de gobierno Carrera administrativa

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

La expansión del gobierno federal, tanto de los departamentos co-

mo de sus agencias, se inició en los años treinta con el New Deal
de Roosevelt. Con este programa se intentaban superar los pro-
blemas económicos de la Presidencia de Hoover durante la Gran
Depresión y el “crack” bursátil de 1929. Aquellos programas fe-
derales propiciaron la creación de agencias ejecutivas. Desde en-
tonces siempre han existido y constituyen la forma más común de
organizar la Administración federal. Otras organizaciones públi-
cas relevantes son las comisiones y las agencias reguladoras y las
corporaciones federales.
Las agencias ejecutivas gozan de cierta autonomía de los mi-
nisterios con los que se relacionan pues tienen un estatuto jurídico
310 Salvador Parrado

basado en el derecho público, poseen su propio presupuesto y per-

sonal y, además de relacionarse con el ejecutivo, establecen rela-
ciones directas con el Congreso y los grupos de interés vinculados
sin la mediación del ministro. Según Levine, Peters y Thompson
(1990: 57), hay cuatro razones que explican la independencia de
las agencias. En primer lugar, la independencia realza la importan-
cia política de la agencia (por ejemplo, la Agencia de Veteranos).
Una segunda razón es la implantación de programas públicos que
requieren de una nueva cultura gestora. En tercer lugar, algunas
agencias sirven a más de un ministerio, por lo que su independen-
cia les permite servirlos a todos de la misma manera. Finalmente,
en unas docenas de agencias ubicadas fuera de los ministerios, los
directivos de las agencias informan directamente al Presidente, es-
pecialmente cuando tratan un tema de su interés. El Presidente
puede nombrar unos 4.500 cargos directivos de las agencias, por
lo que puede ejercer considerable control sobre ellas (Peters 2012).
Un ejemplo de este tipo de organización es la NASA (National
Aeronautics and Space Administration), creada al margen del mi-
nisterio de Defensa, por lo que puede desempeñar su misión sin
la interferencia militar (tipo 2 de agencia según la Tabla 11 del
Capítulo 4).
La autonomía de las agencias puede ser más ficticia que real,
pues dependen del poder ejecutivo y del Congreso y son influidas
por los grupos de interés. Al mismo tiempo, la dependencia múlti-
ple que se genera sirve para hacerlas más fuertes. Por ejemplo, los
comités del Congreso que las “controlan” (véase más abajo) sirven
los intereses de unos grupos de presión particulares. En este con-
texto, no es extraño que el comité, ayudado por el grupo de inte-
rés, intente proteger a la agencia de la interferencia del Presidente
y del poder ejecutivo.
El Presidente sigue las actividades de la agencia a través de
la OEP y mediante el contacto con sus directores en algunos ca-
sos. Esta relación con los directores de las agencias no siempre
ha conseguido que las prioridades presidenciales sean respetadas,
pues los programas de las agencias son autorizados, financiados
y controlados por los comités y los subcomités del Congreso. Por
tanto no existe una decisión colectiva del poder ejecutivo sobre
Estados Unidos 311

las agencias y la actividad de las agencias está bastante politizada

como consecuencia del control ejercido por los congresistas. En
ocasiones, las relaciones entre la agencia y el comité “específico”
creado en el Congreso son más estrechas que las existentes entre la
agencia y el ministro.
Las comisiones y las agencias reguladoras (Independent Regu-
latory Agencies) son formalmente independientes del Congreso y
del poder ejecutivo, con las que se intentaba despolitizar algunas
decisiones importantes, por ejemplo, la Comisión que regulaba el
comercio entre los estados (creada en 1887) (McGerr 2005). Con
la despolitización se creía que la regulación sería más justa, más
objetiva y generalmente mejor. Estas agencias según Peters (2012)
tienen una gran autonomía de gestión, sus directivos están nom-
brados para períodos temporales largos y son difíciles de cesar.
Las decisiones de la agencias sobre licencias y casos individuales,
como por ejemplo la violación de la ley anti-carteles, apenas son
supervisadas por el Presidente o el Congreso. En estas organizacio-
nes, la dirección es encomendada a un comité directivo más que a
un único director general. Los miembros del comité directivo son
nombrados por el Presidente con la aprobación del Congreso. A
partir del nombramiento, gestionan los asuntos encomendados a
la institución sin supervisión del poder ejecutivo. No obstante, el
poder ejecutivo realiza una revisión de las regulaciones (ex ante)
de estos entes, con lo que se controla si la regulación de estas agen-
cias tiene consecuencias económicas adversas.
La excesiva regulación parecía encorsetar la actividad privada,
por lo que muchas actividades se desregularon a partir de finales
de los años setenta: el tráfico aéreo (1978), billetes de ferrocarril
(1980), la gestión del ahorro individual (1982) y las tarifas de la
televisión por cable (1984). La desregulación no fue absoluta; de
hecho, las empresas privadas no siempre se han opuesto a la regu-
lación, que ha beneficiado en ocasiones tanto a los ciudadanos co-
mo a los negocios privados. Los directivos de las grandes empresas
han preferido incluso la regulación federal a la de los estados, en
ocasiones con estándares más estrictos (Bowles 1998: 265).
Por último, las corporaciones federales, como la Autoridad del
Valle del Tennessee, buscan también cierta autonomía del Congre-
312 Salvador Parrado

so. Este tipo de organismo no es muy común, pues la intervención

en las actividades comerciales de interés público se ha canalizado
a través de la regulación y no mediante la nacionalización de las
empresas privadas. Dado que las actividades comerciales contro-
ladas por el gobierno federal son escasas, no existe la posibilidad
de grandes privatizaciones. Junto a las corporaciones públicas,
habría que considerar las organizaciones cuasi-públicas, como las
fundaciones, que reciben fondos públicos, pero operan como si
fueran empresas privadas (por ejemplo, la Comisión de la Reserva
Federal. Estas organizaciones tienen gran autonomía y constituyen
el tipo 3 de la tipología de van Thiel (2012) (véase la Tabla 11 del
Capítulo 4).
En cualquier caso, la independencia de estas entidades es iluso-
ria. Levine, Peters y Thompson (1990) muestran que las agencias
ejecutivas y las comisiones reguladoras dependen considerable-
mente del Presidente y del Congreso, a su vez independientes entre
sí. El control que ejerce el Congreso sobre el poder ejecutivo es
bastante peculiar. El Congreso se organiza reproduciendo la or-
ganización del poder ejecutivo a través de comités y subcomités.
En cada una de las cámaras del Congreso (Cámara de Represen-
tantes y Senado), cada agencia ejecutiva tendrá que enfrentarse a
la supervisión de al menos dos comités. Cada Cámara de repre-
sentantes tendrá un comité que supervisará la organización de la
agencia y un subcomité encargado de hacer un seguimiento de las
asignaciones presupuestarias (así como de establecer la cantidad
de recursos de los que dispondrá la agencia). Por lo tanto, cada
agencia (en realidad cada organización con cierta independencia
del poder ejecutivo) es supervisada por cuatro comités en total de
representantes. Además, estos comités tienen suficientes recursos
humanos como para hacer un seguimiento detallado y bien fun-
dado de la actividad de la agencia. Adicionalmente, el Congreso
puede acudir a la General Accounting Office (GAO) (equivalente
al Tribunal de Cuentas) para que hagan un estudio de la eficiencia
y la eficacia de la agencia. Finalmente, el Congreso puede vetar la
normativa procedente de la agencia. Todos estos mecanismos re-
ducen considerablemente la autonomía de las agencias ejecutivas
(incluso las regulatorias), supuestamente autónomas.
Estados Unidos 313

Aparte de los nombramientos de los cargos directivos de las

agencias, el Presidente tiene otros medios para controlar y limi-
tar la autonomía de todas estas agencias. La Oficina Ejecutiva del
Presidente contiene el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo
de Política Económica. Estas dos organizaciones, que hacen el se-
guimiento de agencias independientes, pueden limitar su autono-
mía. Además, la oficina de Gestión y del Presupuesto (dentro de la
Oficina Ejecutiva del Presidente) desempeña un papel fundamental
en el proceso presupuestario, preparando las recomendaciones que
luego irán al Congreso.

Las relaciones entre el Presidente y el Congreso

El Presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso (Cámara

de Representantes y Senado) para sus iniciativas legislativas, sus
propuestas presupuestarias y para el nombramiento de ciertos car-
gos del poder ejecutivo y del poder judicial. Además, el Presidente
puede vetar la legislación del Congreso. Algunos presidentes utili-
zan el veto frecuentemente (Roosevelt en 635 ocasiones), y otros
raramente (George W. Bush (hijo) en 12 ocasiones). Finalmente,
el Presidente puede hacer recomendaciones al Congreso, que no
necesariamente las acepta.
En la práctica, la capacidad de negociación del Presidente,
su control sobre la agenda política y su poder para influir en el
Congreso son considerables, aunque estos poderes dependen en
muchas ocasiones de su capacidad de persuasión. Por ejemplo, el
presidente Obama encontró mucha resistencia para conseguir la
aprobación del Congreso para aumentar el techo del déficit. Al
Presidente no le basta que su partido tenga la mayoría de esca-
ños en las Cámaras, pues la falta de disciplina de voto dificulta el
apoyo estable de su propio partido. Esta falta de disciplina, tan
incomprensible para la cultura política europea, se produce tanto
en el seno del partido republicano como en el demócrata (Wil-
son 1998: 22). El fracaso de la política presidencial es mucho más
usual que el éxito. Ello se debe al carácter tan fragmentado de sus
314 Salvador Parrado

instituciones. El diseño institucional es contrario y hostil a la po-

lítica presidencial
El Congreso, a su vez, tiene instrumentos importantes para con-
trolar el poder ejecutivo al poder relacionarse directamente con las
agencias ejecutivas y controlar su actividad sin necesidad de contar
con la cooperación del gobierno o del Presidente (Bowles 1998:
268-275). En sus relaciones con el Presidente, el Congreso disfruta
de varias competencias:
1) El Senado autoriza algunos nombramientos presidenciales.
2) Los comités del Congreso que controlan las actividades de
una agencia determinada autorizan la financiación de sus
programas para un período de tiempo específico.
3) El poder legislativo puede a su vez vetar las decisiones presi-
denciales, como por ejemplo la reorganización del ejecutivo
y las agencias.
4) La Oficina de las Cuentas Públicas (General Accounting
Office), dependiente del poder legislativo, comprueba que
las agencias han ejecutado el presupuesto eficientemente y
de acuerdo con la legalidad.
Tres tipos de escenarios se han desarrollado históricamente en
la lucha por la dominación del aparato burocrático: de dominación
de la Presidencia, de dominación del Congreso o de equilibrios en-
tre ambas instancias. En cualquier caso, las dos instituciones no
pierden totalmente su influencia sobre las agencias ejecutivas. Si
esta configuración institucional supone la imposibilidad de que un
único poder se convierta en absoluto y en arbitrario, la misma
configuración confiere una incertidumbre considerable a los buró-
cratas, quienes continuamente se mueven en las aguas movedizas
de las relaciones Presidencia-Congreso.
Las instituciones y los grupos de interés compiten abiertamente
por los recursos y por hacer prosperar sus iniciativas. Tanto los
miembros electos del Congreso como los cargos políticos del po-
der ejecutivo se encuentran en un sistema altamente competitivo.
Las instituciones estatales, los partidos políticos, y los intereses
privados se encuentran en continua interacción y competición. El
diseño constitucional de la Administración federal estadounidense
y la práctica cotidiana muestran que la negociación continua, no el
Estados Unidos 315

mando jerárquico, domina las relaciones entre los distintos actores

públicos y privados.
Según Peters (2013), este sistema fragmentado y carente de
coordinación posee la ventaja de que la confluencia de numerosos
decisores con diferentes perspectivas institucionales reduce el nú-
mero de errores que se pueden cometer al adoptar una decisión. La
ventaja de la fragmentación puede derivar en inmovilismo, pues
muchos políticos se encuentran atrapados en una red de múltiples
intereses en los que las instituciones bloquean las decisiones de
otras instituciones.

La reforma de la Administración federal

Según Peters (1994: 283-284), es paradójico que una sociedad co-

mo la estadounidense, caracterizada por tener unas relaciones flui-
das entre el sector privado y el sector público, no haya introducido
técnicas de gestión privada en las organizaciones públicas. Varias
razones explican este fracaso. La razón principal está relacionada
con el sistema de división de poderes. Una Administración que
quiera adoptar técnicas privadas de gestión precisa de capacidad
de autoorganización, pero las agencias dependen doblemente del
Presidente y del Congreso. El Congreso, por ejemplo, siempre ha
rechazado una mayor independencia de las agencias o un mayor
fortalecimiento de la Presidencia. Los congresistas se preocupan
de los ciudadanos como usuarios de los servicios, siempre que se
anteponga su papel de electores. Por lo tanto, no es la óptica del
cliente la que interesa al Congreso, sino la del ciudadano-elector.
La Presidencia también tiene parte de la culpa del fracaso de la
reforma empresarial de la Administración. Reagan, por ejemplo,
desarrolló un doble discurso. Por una parte, quería eliminar la ex-
cesiva reglamentación del sector público y flexibilizar la gestión
de personal. Por otra parte, criticaba continuamente a los funcio-
narios. Esta crítica persistente minó la moral de los funcionarios
y propició ciertas reticencias ante las reformas. Con Clinton se
implantó el NPR (New Performance Review) en 1993. Esta re-
forma liderada por el vicepresidente Al Gore se basaba en varios
316 Salvador Parrado

principios que giraban en torno a poner al usuario en el centro de

la prestación de servicios (Kamensky 1997: 3).
La primera fase del NPR estuvo dominada por la idea de “me-
nor coste” y no por “el mejor funcionamiento”. Las medidas de
eficiencia y de reducción de costes “medidas paralelas, pero no
idénticas” requerían la legislación del Congreso. Aparentemente,
la Presidencia no siempre negoció con el Congreso las medidas
legislativas necesarias para mejorar la eficiencia. En consecuencia,
el NPR ha fallado en sus objetivos fundamentales por el erróneo
tratamiento de los problemas. Los problemas fundamentales eran
de naturaleza política y debían ser resueltos por el Congreso, cuyo
poder sobre las agencias es considerable.
Adicionalmente, el Congreso promulgó en 1993 la Ley sobre
los Resultados y el Rendimiento del Gobierno (—GPRA— Gover-
nment Performance and Results Act) que intenta vincular eficien-
cia y presupuesto. Las implicaciones presupuestarias habían sido
obviadas por el NPR. Las agencias deben pedir a la Oficina de
Gestión Presupuestaria y al Congreso que autoricen su plan estra-
tégico de resultados. En 2002 se implantó otra medida (Program
Assessment Rating Tool —PART—) (Instrumento para valorar la
ejecución de los programas) que tenía como objetivo vincular los
resultados de los programas a la asignación de recursos. El PART
intenta juzgar la eficacia del programa, es decir, el contraste entre
lo planificado y lo realmente alcanzado. Adicionalmente, aquellos
programas que no son eficaces pueden ser sometidos a sanciones
financieras. No obstante, las evaluaciones derivadas del PART no
tienen consecuencias financieras automáticas, pues en los casos de
ineficacia o de no ser capaces de determinar los resultados obteni-
dos se tenían que identificar aquéllos que requerían más recursos
para cumplir con los objetivos. En 2008 se habían valorado 1000
programas con el PART, lo que suponía una evaluación de un 98
por ciento del presupuesto (Breul y Kamensky 2008). Los resulta-
dos de las valoraciones de las agencias fueron publicados en una
página web, indicando qué organizaciones rendían adecuadamen-
te y cuáles tenían problemas de rendimiento. Esto es lo que se
denomina como la estrategia de “nombrar y avergonzar”. De esta
forma, se pretendía que las agencias rezagadas fueran más activas.
Estados Unidos 317

En general, estas reformas consiguieron buenos resultados pues

las agencias se concentraron paulatinamente en los resultados a
obtener y comenzaron a integrarse las decisiones presupuestarias
con las evaluaciones del rendimiento obtenido por las agencias y
los programas públicos de intervención.
Al igual que el NPR, el GPRA intenta transformar la activi-
dad de las agencias mediante instrumentos de gestión. El Congreso
simplemente pide a las agencias que definan más claramente sus
metas, los medios para conseguirlas y los instrumentos de evalua-
ción. En principio, esta forma de actuar se asimila a la gestión de
las empresas privadas, sin embargo, qué pasa cuando las metas de
varias agencias entran en conflicto, qué ocurre si no se cumplen, y
en qué medida pueden participar realmente los congresistas en la
definición de las metas de las agencias (microgestión). Esta cues-
tión nos devuelve al planteamiento de que los conflictos entre las
diferentes agencias son políticos, y los instrumentos de gestión só-
lo sirven para centrar los problemas, no para resolverlos.
George W. Bush, primer presidente de los Estados Unidos que
tenía un MBA (Máster en Gestión de Empresas), también implan-
tó una agenda de reforma para la Administración federal desde
2001 (Breul and Kamensky 2008). Sus estrategias de reforma ad-
ministrativa fueron desarrolladas por la Oficina de Gestión y del
Presupuesto, cuyo subdirector despachaba directamente con el
presidente. Las iniciativas principales desarrolladas durante los 8
años de mandato incluían la mejora de la capacidad de gestión de
las agencias, un sistema de seguimiento de la agenda estratégica
presidencial y una valoración de la eficacia de los programas públi-
cos de intervención. Los tres principios de la reforma eran que las
iniciativas se centrarían en los ciudadanos (no en los burócratas),
en los resultados (no en los procesos administrativos) y estarían
basadas en mecanismos de mercado (para promover la competen-
cia y la innovación). Estas ideas configurarían la Agenda Gerencial
del Presidente, que se centraría en cinco problemas crónicos de
gestión: la gestión estratégica de las personas, la búsqueda estra-
tégica de recursos, la mejora del rendimiento financiero, la expan-
sión de la Administración electrónica y la integración entre la ges-
tión presupuestaria y el rendimiento organizativo. Las iniciativas
318 Salvador Parrado

asociadas a estos problemas crónicos fueron asignadas a cargos

políticos ejecutivos de la Oficina de Gestión y del Presupuesto y
de la Oficina de Gestión de Personal. Cada 90 días se publicaba la
evaluación de cada agencia en relación con los estándares estable-
cidos. Los resultados alcanzados eran discutidos por el subdirector
de la OGP y el director de la agencia en cuestión. El presidente
también discutía estos resultados con los ministros de cada depar-
tamento en ciertas ocasiones. Por tanto, el énfasis en los resultados
constituía un elemento muy importante de la agenda presidencial.

LA FUNCIÓN PÚBLICA

Con la Pendleton Act de 1883 se crea el sistema de función públi-

ca, erradicando así la práctica generalizada de las cesantías (spoil
system) por el que los ganadores de las elecciones se quedaban con
el botín y se repartían todos los puestos de la Administración. A
partir de entonces, las cesantías sólo se producen en los puestos
de la cúpula administrativa. La configuración actual de la función
pública se debe a la reforma de 1978 por la que se forman varias
categorías de empleados.

Categorías de empleo público

La Administración federal cuenta con cuatro grupos de empleados

públicos: funcionarios públicos de la escala general, el servicio ex-
cepcional, el servicio ejecutivo senior y los cargos de designación
política. La escala general (general Schedule) (de 1.416.099 em-
pleados en 2004 (OPM 2005) a 1.865.866 empleados en 20121,
2.043.331 empleados si se tienen en cuenta todas las agencias del
gobierno federal) se divide en 15 niveles y se compone de funcio-
narios de carrera reclutados de forma meritocrática. El acceso a

1
http://www.fedscope.opm.gov/ibmcognos/cgi-bin/cognosisapi.dll
Estados Unidos 319

la escala general se produce una vez obtenido el título educativo

requerido y después de haber adquirido experiencia en el ejerci-
cio de la profesión en una empresa privada. Con esta experiencia
externa inicial no es necesaria una formación especializada en la
Administración, pues se espera que el candidato entre ya forma-
do. Los exámenes de acceso son más bien prácticos, vinculados
a la especialidad exigida para el puesto. Hasta 1982 se hacía un
examen estándar para todos los candidatos de la Administración.
Desde entonces, las agencias organizan el reclutamiento de sus em-
pleados, por lo que la selección de personal se caracteriza por la
heterogeneidad, y algunas agencias poseen un sistema de carrera
diferenciado del sistema general (Ingraham 1997: 2).
La especialización (medicina, ingeniería, abogacía,…) de los em-
pelados condiciona la carrera en la Administración y en el sector
privado. La función pública estadounidense está caracterizada por
la proliferación de especialistas y no de generalistas, así como por
las transferencias constantes entre el sector privado y el público. Los
científicos y los profesionales especializados son designados para
ocupar los puestos generales de gestión. Aparte de esta movilidad
entre los puestos especializados y los generales de gestión, la movili-
dad fuera de la especialidad del empleado es muy difícil. El sistema
estadounidense es, por tanto, abierto, y bastante fragmentado como
consecuencia de los distintos sistemas de las agencias y de la prepon-
derancia de los especialistas sobre los generalistas.
El servicio excepcional incluye un número de posiciones asig-
nadas a la escala general así como otros sistemas de personal sepa-
rados que han sido creados por agencias o departamentos específi-
cos, por ejemplo, el servicio diplomático.
El servicio ejecutivo senior (SES) constituye la función pública
directiva. Se ubica entre los cargos de designación política y el res-
to de la función pública. El SES tenía 8.328 posiciones asignadas
en 2012 (Plum Book).
Por encima del servicio ejecutivo senior se encuentran los car-
gos de designación política que suponían 8.045 posiciones en
2012, según el Plum Book, que es el libro que determina el número
máximo de puestos de designación política que pueden existir en
el poder ejecutivo.
320 Salvador Parrado

Los cargos de designación política y la función pública directiva

La función pública directiva tiene que buscar el equilibrio entre

varios elementos: la sensibilidad política hacia las demandas del
Presidente y su entorno, la neutralidad de los funcionarios en la
búsqueda del interés público y su experiencia en la gestión de or-
ganizaciones. A partir de 1978, la cúpula directiva de las agencias
está formada por un primer círculo de cargos de designación po-
lítica (nombramiento no meritocrático), y por un segundo círculo
formado por funcionarios públicos nombrados mediante criterios
meritocráticos, el servicio ejecutivo senior (SES) (Senior Executive
Service).
La mayoría de los puestos de designación política son ocupa-
dos por expertos del sector privado, por lo que acceden a la Ad-
ministración sin haber formado parte de la función pública an-
teriormente, sin conocer los elementos de la cultura organizativa
pública. Por esta razón, Heclo (1977) señalaba que el sistema es-
tadounidense estaba gobernado por unos “extraños” con escasas
relaciones con los funcionarios de carrera de los puestos superio-
res. Estos “extraños” duran poco en el puesto, por lo que, “si los
cargos de designación política quieren dejar su impronta, más vale
que lo hagan rápidamente” (Kingdon (1995: 30). Este gobierno de
“extraños” se potencia porque cualquier funcionario con nombra-
miento político debe abandonar su estatus de funcionario, opción
muy poco atractiva y apenas adoptada. Dado que los funcionarios
de carrera se caracterizan por la permanencia, la estabilidad en el
puesto y la continuidad del quehacer administrativo, en 1978 se
buscó un punto de encuentro entre los cargos de confianza política
y los funcionarios de carrera: el servicio ejecutivo senior (SES).
El servicio ejecutivo senior, creado en 1978 e implantado en
1979, fue pionero en el mundo al intentar diferenciar las condicio-
nes laborales y las características de los funcionarios directivos del
resto de los funcionarios y de los cargos de designación política. Se
han ofrecido varias razones para la creación del SES (OECD 2008):
• Superar un sistema muy fragmentado de unas 60 funciones
públicas directivas.
Estados Unidos 321

• Mejorar la movilidad en la cúpula de distintas agencias a

través de este grupo corporativo, que tendría más bien habi-
lidades directivas
• Adaptar las retribuciones del trabajo directivo.
• Reemplazar el sistema del rango (grado) asignado a la posi-
ción por uno de rango asignado a la persona. Bajo el nuevo
sistema, a una persona se le asociarían los derechos vincula-
dos al rango, que serían válidos incluso aunque ocupara un
puesto jerárquico de nivel inferior en la misma agencia o en
otra organización pública. Esto permitiría una mayor movi-
lidad de los directivos públicos.
El SES constituye un nivel directivo que se ubica entre los car-
gos de designación política y la escala general, cuyos miembros
están demasiados especializados en función de la profesión y de
la agencia en la que desempeñan su trabajo. Con el SES se reco-
noce la necesidad de contar con una función pública directiva no
necesariamente partidista, más bien generalista y con cierta mo-
vilidad entre las distintas agencias. En el SES se fusionaron tanto
los puestos ocupados por los altos funcionarios de carrera de los
cuatro grados superiores como los cargos de designación política
de los dos niveles inferiores de la Escala Ejecutiva, es decir, aque-
llos cargos nombrados por el Presidente o sus subordinados para
los que no se requiere la confirmación del Senado. De esta forma
se incentivaba que los cargos de confianza política siguieran una
carrera administrativa. Sólo un 10 por ciento de los integrantes del
SES pueden ser cargos de designación política (Ingraham y Rosen-
bloom 1988: 311).
En el SES hay puestos de carrera y puestos generales. Los pues-
tos de carrera se proveen mediante un proceso meritocrático y se
emplean para funciones como la auditoría, la inspección, las con-
trataciones públicas, y las subvenciones. Los puestos generales
pueden ser desempeñados por un funcionario de carrera, de no-
carrera o un nombramiento para un período limitado. Estos dos
últimos puestos, a diferencia del funcionario de carrera, son nom-
brados por criterios no meritocráticos y su cargo está a disposición
del superior que los nombró. El nombramiento para un período
limitado se restringe para nombramientos de cierta emergencia,
322 Salvador Parrado

para proyectos que no tienen una duración superior a 3 años o

para una necesidad no anticipada y urgente que no dure más de 18
meses. El número de nombramientos para puestos de no-carrera
y de período limitado está restringido a un 10 y un 5 por ciento
respectivamente en la Administración federal.
La existencia de puestos de no-carrera dentro del SES es una pe-
culiaridad del sistema estadounidense. A pesar de las posibles ten-
siones que se esperarían de la convivencia de ambos sistemas, los
conflictos entre estos dos grupos no son numerosos (OECD 2008).

Tabla 37. Posiciones y nombramientos del SES en Estados Unidos (1987-2004 y

2012)

Posiciones
Nombramientos
asignadas

% del No % del Limita- % del

Plum Book Carrera Total
total carrera total do total
1987 7.781 6.223 89.6 682 9.8 43 0.6 6.948
1988 7.838 6.400 90.0 659 9.3 49 0.7 7.108
1989 8.167 6.703 91.8 523 7.2 79 1.1 7.305
1990 8.314 6.829 90.0 699 9.2 62 0.8 7.590
1991 8.610 7.220 90.1 722 9.0 70 0.9 8.012
1992 8.804 7.426 90.6 704 8.6 70 0.9 8.200
1993 8.805 7.387 94.5 360 4.6 69 0.9 7.816
1994 8.751 6.740 89.8 704 9.4 65 0.9 7.509
1995 8.302 6.473 88.7 733 10.0 88 1.2 7.294
1996 7.896 6.191 88.6 684 9.8 110 1.6 6.985
1997 7.698 6.105 88.7 659 9.6 121 1.8 6.885
1998 7.736 6.010 88.3 649 9.5 145 2.1 6.804
1999 7.753 5.953 88.6 301 4.5 164 2.4 6.718
2000 7.813 6.066 88.9 593 8.7 165 2.4 6.824
2001 7.795 6.118 92.3 265 4.0 243 3.7 6.626
2002 7.671 5.962 88.9 575 8.6 166 2.5 6.703
2003 7.786 5.948 88.3 631 9.4 157 2.3 6.736
2004 7.868 5.997 88.0 674 9.9 140 2.1 6.811
2012 8.328 7.199 89.94 675 8.43 130 1.62 8.004
Notas: Asignados = Número máximo de posiciones autorizadas del SES; Nombramientos = Número
de posiciones del SES ocupadas.
Fuente: Office of Personnel Management (2006, 2012)
Estados Unidos 323

Con la implantación del SES no se cumplieron algunos de los obje-

tivos propuestos, al no poderse corregir la excesiva especialización
de los directivos. Más que crear un cuerpo de directivos generalis-
tas, se reclasificaron los directivos de las agencias, por lo que los
directivos del SES se identificarían fuertemente con los intereses de
las agencias. No obstante, recientemente se han implantado dis-
tintos sistemas de gestión del rendimiento que pueden ocasionar
un aumento de las habilidades gerenciales no especializadas de los
directivos públicos (OECD 2008).
Por otro lado, el Congreso ha protegido la profesionalidad del SES
mediante un seguimiento estricto y estableciendo ciertas restricciones
a la conversión de puestos del SES que no son de carrera (de desig-
nación política) en puestos de carrera (véanse los datos de la Tabla
anterior). Adicionalmente, a pesar de todos los mitos que circulan
por la Administración (cargos de designación política incompetentes
y funcionarios públicos poco cooperativos), parece que las relaciones
entre ambos grupos son razonablemente buenas (OECD 2008).
La introducción del reclutamiento meritocrático y del SES no
acabó con el nombramiento político de los cargos de confianza a
disposición del Presidente, de los gobernadores de los estados y de
los alcaldes municipales. En 2012, por ejemplo, había unas 1.581
posiciones para cargos de designación política en el gobierno fe-
deral. De estos cargos, sólo algunos puestos requieren la confirma-
ción del Senado. El crecimiento paulatino de los puestos directivos,
ocupados con criterios de confianza política, se debe a dos razones
fundamentalmente. Por un lado, un sistema pluralista con varios
centros de poder obliga a las agencias a ampliar la cúpula directiva
para fortalecer así los lazos con el resto de los actores. Por otro la-
do, el Presidente necesita aumentar su personal de confianza para
poder supervisar adecuadamente el trabajo de los ministerios y de
las agencias (Arnold 1998).
324 Salvador Parrado

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

La mayoría de los programas públicos se implantan en el nivel

estatal o el local. Según la Constitución, las competencias no asig-
nadas explícitamente a la federación pertenecen a los estados, con
lo que se produciría un modelo de separación estricta de poderes,
cual si fuera una tarta en capas. En esta interpretación, la federa-
ción se encargaría de la defensa, la política monetaria, el comercio
interestatal y poco más, mientras que los estados serían respon-
sables del resto de las actividades públicas. Con la expansión del
Estado, se han disuelto las fronteras entre el gobierno federal, el
estatal y el local.

La Administración estatal

El nivel estatal posee una notable autonomía y discrecionalidad

en numerosos aspectos de la vida pública, incluyendo los aspectos
penales, pues es su potestad la aplicación de la pena de muerte.
En ausencia de especificación constitucional, se presume que las
prestaciones sociales son responsabilidad de los estados, aunque el
gobierno federal haya intervenido considerablemente en este ám-
bito en tiempos recientes.
Los estados pueden nacionalizar, privatizar o establecer sistemas
complejos de prestación de servicios. A pesar de esta capacidad de
decisión sobre la organización, todos los estados se organizan de
manera similar. El estado está conformado por un poder ejecutivo,
uno legislativo (normalmente bicameral) y uno judicial. El jefe del
estado es el gobernador, elegido por un período de cuatro años. A
diferencia del Presidente, el gobernador no nombra muchos de los
cargos de su Administración porque son también electos, aunque
existe una tendencia a sustituir los cargos electos de las agencias
estatales por cargos de confianza política. Todos los estados tienen
un poder legislativo bicameral, excepto Nebraska, y el equilibrio
de poderes que existe entre el poder ejecutivo y el legislativo es
muy parecido al existente en el nivel federal (Chandler 1993: 139).
Estados Unidos 325

Los estados se han caracterizado tradicionalmente por ser

débiles en su capacidad organizativa de adoptar decisiones y de
obtener recursos para prestar los servicios de su competencia.
Esta debilidad se debe a que la Constitución de muchos estados
ha reducido la autoridad gubernamental y ha fragmentado la
estructura del poder ejecutivo. Además, el gasto público se ha
concentrado en autopistas, educación universitaria y sanidad;
no ha prestado atención a las nuevas competencias necesarias
para satisfacer las demandas cambiantes de la sociedad. Por úl-
timo, los estados han evitado a toda costa elevar la carga fiscal,
por lo que la capacidad de financiar nuevos programas se ha
visto muy limitada (Stenberg 1996: 37-38).
Para afrontar esta debilidad, los estados emprendieron diversas
reformas en la década de los años noventa, fortaleciendo el poder
ejecutivo estatal:
• La iniciativa presupuestaria de los gobernadores, así como
su capacidad para vetar las disposiciones del poder legisla-
tivo estatal, se ha fortalecido en los últimos cincuenta años.
En 2011, 40 gobernadores tenían poderes presupuestarios
plenos, y en todos los estados (excepto en 7) podían vetar
ítems de las disposiciones presupuestarias. En la mayoría de
los casos, también pueden vetar las disposiciones legislativas
de la cámara estatal de representantes.
• Además se ha aumentado el período de estancia de los
gobernadores en el poder, permitiéndose incluso su ree-
lección, por lo que existen mayores posibilidades de pla-
nificar a largo plazo. Así, en 1944, 20 estados elegían a
sus gobernadores por un período de 2 años. En 2011, sólo
dos gobernadores (New Hampshire y Vermont) eran ele-
gidos por este período tan corto.
• Se ha aumentado el poder de los gobernadores sobre la Ad-
ministración estatal mediante el incremento del número de
puestos de designación política, que eran de carácter electo en
el pasado.
326 Salvador Parrado

Las entidades locales

Como en la mayoría de los sistemas federales, el gobierno local

forma parte del estado y está sometido a su legislación. El estado
decide los límites y la capacidad organizativa de las entidades loca-
les, que se encuentran sometidas al principio de ultra vires, es decir,
sólo pueden desempeñar las funciones para las que han sido auto-
rizadas. Debajo del nivel estatal existen tres niveles territoriales con
funciones múltiples: los condados, las ciudades y los pueblos y los
distritos especiales, que son unas entidades con una única función.
En 2011 había en los Estados Unidos unos 35.000 ciudades
y pueblos y alrededor de unos 3.100 condados, además de unos
37.000 distritos especiales. Teniendo en cuenta el tamaño del te-
rritorio estadounidense (9.629.047 km2), no se puede decir que el
número de municipios sea muy grande en términos comparados.
No obstante, el problema de inframunicipalismo es considerable,
pues muchas entidades locales son demasiado pequeñas para pro-
porcionar los servicios mínimos.
La organización administrativa interna de las entidades locales
es relativamente heterogénea, pues existen tres modelos organiza-
tivos, de los cuales dos son dominantes (Bowles 1998: 319-321):
• En las ciudades con modelo presidencial, el alcalde y el pleno
son elegidos por sufragio universal. El alcalde dirige la Ad-
ministración, y el pleno legisla. Las relaciones entre ambos
órganos dependen de los estatutos de la ciudad. En algunos
casos, el alcalde disfruta de bastante poder y controla fé-
rreamente la administración, nombrando a todos los direc-
tores de los servicios municipales. En otros casos, el alcalde
comparte estas funciones con el pleno. Aproximadamente,
la mitad de las 7.000 ciudades que poseen más de 2.500
habitantes han adoptado este modelo presidencial de orga-
nización en una u otra vertiente.
• En el modelo gerencial, el pleno, elegido por sufragio uni-
versal, designa a un gerente que se encarga de la gestión ad-
ministrativa y responde de sus acciones ante el pleno, quien
tiene el derecho de cesarlo en cualquier momento. En este
caso, la responsabilidad sobre las políticas públicas descansa
Estados Unidos 327

en el pleno, y no se divide entre el pleno y el alcalde como

en el modelo anterior. El pleno elige un alcalde, que es un
primus inter pares y no tiene mayor poder que el resto de los
concejales. Este sistema es usado aproximadamente por la
otra mitad de las ciudades.
• En el modelo de comisión, a los miembros elegidos se les
atribuyen responsabilidades especiales para el gobierno de
la ciudad. El precedente de este modelo surge tras el desastre
de 1900 de Galveston, Texas. Un maremoto asoló la ciudad
y su gobierno fue incapaz de hacer frente a la situación. El
gobierno del estado nombró una comisión de cinco empre-
sarios que debían normalizar la situación después del de-
sastre. Esta comisión temporal designó un comité que debía
elaborar un estatuto de la ciudad. Así se creó una especie de
corporación privada, cuyos miembros fueron elegidos des-
pués. Uno de los cinco miembros de la comisión es nombra-
do alcalde con poderes de supervisión, mientras que el resto
concentra las responsabilidades ejecutivas y legislativas de la
ciudad. Unas 150 de las 7.000 ciudades con más de 2.500
habitantes han adoptado este modelo. El escaso éxito de este
modelo se debe a la inexistencia de un ejecutivo fuerte.
Ebdon y Brucato (2000) sugieren que existe cierta convergen-
cia entre los dos primeros modelos, pues en el primero, el empleo
de un gerente se va incrementando y en las ciudades del segundo
modelo es cada vez más frecuente la elección directa del alcalde.
Cada una de las entidades locales mencionadas anteriormen-
te posee características específicas (Chandler 1993: 140-143). Las
ciudades reciben la carta de ciudadanía “título constitutivo de ciu-
dad” cuando los residentes de una comunidad elevan una petición
a las autoridades estatales después de la celebración de un referén-
dum. Muchos estados conceden competencias y autonomía a sus
ciudades en función del tamaño. Los servicios comunes para todas
las ciudades suelen ser los siguientes: mantenimiento de las vías
urbanas, de parques y zonas de recreo, policía local, bomberos,
abastecimiento de agua, servicios culturales, infraestructuras hos-
pitalarias, transporte público y planificación urbana, entre otros.
Los pueblos constituyen una categoría inferior, y proporcionan un
328 Salvador Parrado

número menor de servicios, como abastecimiento de agua y man-

tenimiento de las vías públicas, entre otros.
El condado se sitúa entre el estado y la ciudad. En las zonas
urbanas, los poderes del condado son asumidos por la ciudad do-
minante. El condado consta de un pleno elegido por sufragio uni-
versal, que puede prestar servicios propios y servicios delegados de
la Administración estatal. Entre los servicios delegados se encuen-
tran los siguientes: la administración de justicia, el registro civil,
la matriculación de automóviles, el mantenimiento de carreteras
vecinales en las áreas rurales, el mantenimiento del orden a través
de la oficina del sheriff, la gestión de actividades culturales, las
prestaciones sanitarias y el desarrollo económico.
Además de las ciudades y de los condados, existen otras enti-
dades locales, los distritos especiales, cuyos dirigentes son cargos
electos. Los distritos especiales gestionan normalmente un único
servicio. Por ejemplo, los distritos escolares gestionan la educación
estatal primaria y secundaria. Además de los temas educativos, tam-
bién se pueden establecer distritos especiales para otras cuestiones
concretas: el abastecimiento de agua, los programas de irrigación y
el control de la polución, entre otros. Al igual que otras entidades
locales, los distritos especiales pueden recaudar impuestos, cobrar
tasas por los servicios que prestan y endeudarse como una entidad
local territorial. Los distritos deben responder de la prestación de
los servicios ante los ciudadanos directamente, no ante los muni-
cipios u otras organizaciones públicas. Los distritos especiales han
ido asumiendo la mayoría de los servicios prestados en las ciuda-
des, reemplazando el papel desempeñado por los ayuntamientos.
Además, los distritos especiales prestan servicios que las ciudades
no prestan, como la lucha contra la polución medioambiental. El
aumento tan considerable de los distritos especiales parece deberse
a las reacciones de las ciudades ante los límites impositivos y de
endeudamiento impuestos por los estados. De esta forma pueden
seguir proporcionando servicios que no podrían ofrecer con los
límites impuestos sobre ellas (Burns 1994: 16).
La variedad de entidades locales es enorme, y su combinación
depende considerablemente de unos estados a otros. Existen tam-
bién diferencias dentro de un mismo condado. Con la existencia
Estados Unidos 329

de los distritos especiales se producen numerosos solapamientos.

El hecho de que los distritos se solapen implica que dos vecinos
pueden pertenecer al mismo distrito de transporte, pero distintos
distritos de abastecimiento de agua.

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS

El modelo actual de las relaciones intergubernamentales en los Es-

tados Unidos está caracterizado por el alto grado de imbricación
entre los distintos niveles de gobierno. Las relaciones se establecen
de forma bipartita: entre el nivel federal y el estatal por un lado; y
entre el estatal y el local, por otro. Las relaciones entre estos cen-
tros y sus periferias están caracterizadas por la tensión típica entre
el control del centro y la búsqueda de discrecionalidad y autono-
mía por parte de la periferia. En las relaciones intergubernamen-
tales estadounidenses se suceden dos etapas: hasta el New Deal,
se caracterizó por el federalismo dual, que fue reemplazado por el
federalismo cooperativo. La última etapa ha sido denominada de
federalismo coercitivo

Del federalismo dual al cooperativo

No existe acuerdo sobre el modelo que se desprende de la Consti-

tución (Bailey 1998: 116). Parece que la tesis del federalismo dual
fue predominante hasta la época del New Deal. El New Deal, el
programa de reactivación económica para salir de la crisis provo-
cada durante la Gran Depresión, supuso un avance en el acerca-
miento de los niveles territoriales de gobierno que se consideraban
soberanos, autónomos e independientes, por lo que la dualidad de
las soberanías se transformó en cooperación.
El federalismo dual tiene las siguientes características: 1) So-
lamente el gobierno federal tiene competencias tasadas, por lo
330 Salvador Parrado

que los fines que puede alcanzar son escasos; 2) ambos niveles de
gobierno son soberanos en sus respectivas esferas de influencia,
por lo tanto, son iguales. El elemento fundamental del federalismo
dual es que el gobierno federal ejerce poco poder sobre los estados
y que los ciudadanos tienen poco contacto con el gobierno federal,
sino más bien con el estado a través de sus políticas y servicios.
Dos tendencias han causado la conversión del federalismo dual
en cooperativo (Beer 1978). Por un lado, la especialización fun-
cional de las burocracias modernas ha ocasionado que los progra-
mas públicos nacionales “sanidad, vivienda, regeneración urbana,
transporte público, bienestar social, educación y energía, entre
otros” sean dominados por los expertos. Así, los burócratas perci-
ben el problema, lo introducen en la agenda política y participan
con los asesores del Presidente, los congresistas y sus asesores en
la elaboración de las decisiones. Dado que los estados y las enti-
dades locales no tienen los recursos necesarios para implantar los
programas públicos nacionales, el gobierno federal debe proveer
también estos recursos. Esta premisa es contraria a los principios
del federalismo dual.
El incremento de la profesionalización y de la especialización
ha implicado que se intensifique la segunda tendencia: el aumento
de la presión intergubernamental. Dado que los programas iban a
ser implantados por los gobiernos estatales y locales, los alcaldes,
los gobernadores y otros directivos de la Administración territorial
comenzaron a presionar sobre Washington. De esta forma, los en-
tes territoriales formaban parte de la decisión y de la implantación.
Por lo tanto, los gobiernos territoriales se aseguran su presencia en
Washington a través de los congresistas y de los directivos locales
que intervienen en los procesos decisorios.
Estas dos tendencias han generado tensiones centralizadoras y
descentralizadoras en los últimos setenta años: la etapa centrali-
zadora se desarrolla con el New Deal y la Great Society. Entre
finales de los años treinta y principios de los años sesenta muchas
competencias estatales pasaron al gobierno federal. Los progra-
mas amparados por el New Deal establecieron nuevas activida-
des federales y nueva legislación federal. Parte de esta legislación
suplantó o complementó la legislación estatal, sin eliminarla en
Estados Unidos 331

ningún caso. La única oposición a los programas federales de bien-

estar fue interpuesta por los políticos conservadores de los estados
sureños, pues temían las consecuencias sociales y políticas de la
independencia financiera de los trabajadores negros respecto de
sus empleadores blancos (Bowles 1998: 303-304). La Gran So-
ciedad (Great Society) pretendía continuar la obra del New Deal
en los años sesenta, avanzando en la centralización de los poderes
reguladores y financieros del gobierno federal. Este movimiento se
tradujo en el aumento de ayudas y transferencias condicionadas
a las autoridades locales y estatales. Paulatinamente, el gobierno
federal se hacía cargo del diseño, el seguimiento y la evaluación
de programas nacionales, mientras que los estados y los gobiernos
locales se encargaban de su implantación, alejándose del modelo
constitucional y acercándose hacia el federalismo cooperativo tí-
pico alemán.
La transición hacia el federalismo cooperativo se aprecia en la
evolución del sistema de financiación. En 1933, el gobierno federal
era el que menos gastaba de los tres niveles de gobierno; en 1978,
el gobierno federal gastaba el doble que los otros dos niveles to-
mados conjuntamente. Más de quinientos programas federales se
implantaban en otros niveles de gobierno gracias a las transferen-
cias federales, por lo que la financiación de los servicios públicos
se conseguía a través de una mezcla de impuestos locales, estatales
y federales, y la doctrina de la soberanía dual iba desapareciendo.
Las transferencias eran consideradas como una ayuda y no como
una imposición, por lo que los estados no podían reclamar que su
soberanía estaba siendo invadida. Los estados podían elegir en-
tre aceptar las transferencias o no aceptarlas. La mayoría aceptó
(Agranoff 1996: 214).
Las tendencias descentralizadoras comenzaron en 1972, cuan-
do Nixon propuso la provisión de fondos generales para otros ni-
veles territoriales. Con estos fondos, los estados y los gobiernos
locales tenían fuentes adicionales de recursos que podían utilizar
como quisieran, es decir, eran transferencias no condicionadas. Es-
tos fondos, por tanto, no estaban controlados por el Congreso,
como en el pasado. Además, varios factores inclinaron la balanza
hacia los estados gracias al triunfo del partido republicano tanto
332 Salvador Parrado

en los estados como en el gobierno federal. Reagan y Bush (padre)

dudaban de la eficacia del poder federal y fomentaron un movi-
miento de desregulación y de debilitamiento del gobierno federal
a favor de estados más fuertes. La mayoría republicana de ambas
cámaras a partir de 1994 permitió una ulterior transferencia de
poder hacia los estados. Finalmente, el programa de Clinton “la
Reinvención del Gobierno” proporcionó a los estados una flexibi-
lidad adicional para gestionar los programas federales.
Estos cambios apuntan a que los estados son potencialmente
capaces de actuar de forma más flexible para solucionar los pro-
blemas de su territorio. Con estos cambios, los estados han pasado
de ejecutar las políticas decididas en el ámbito nacional a promo-
ver el cambio. Los estados han dejado de esperar a que la fede-
ración ejerza su liderazgo y han comenzado a aplicar soluciones
locales a los problemas definidos en el ámbito nacional.
El federalismo cooperativo, según Kincaid (2008), que comenzó
en 1932 supuso una expansión de los poderes federales sin subor-
dinar los poderes estatales, pues estos programas federales tenían
la función de apoyar y potenciar las capacidades de los estados.
En esta nueva forma de concebir el federalismo, se supone que
todas las funciones públicas son co-responsabilidad del estado, el
gobierno federal y el local. No existe una única instancia central
donde se centraliza el poder pues se reparte entre el ejecutivo fe-
deral, el Congreso e incluso los tribunales. El aumento del poder
federal no supone una merma del poder estatal, pues no compiten
por los mismos espacios. Existe negociación intergubernamental
para aumentar la cooperación y disminuir la coerción del sistema.

Del federalismo cooperativo al coercitivo

Aunque es difícil establecer una fecha concreta, el federalismo coo-

perativo ha ido dando paso a un federalismo coercitivo, en el que
el gobierno federal se ha convertido en el actor más relevante. En
realidad, no se puede decir que el federalismo coercitivo haya sus-
tituido por completo al cooperativo y al dual, pues hay elementos
de ambos tipos de federalismo en algunos sectores.
Estados Unidos 333

De acuerdo con Kincaid (2008), el federalismo cooperativo es-

tablece el fundamento del federalismo coercitivo de cuatro formas.
En primer lugar, las ciudades grandes empezaron a encontrar ubi-
cación en los foros intergubernamentales, desplazando a los esta-
dos como únicos interlocutores del gobierno federal. Las ciudades
empezaron a recibir subvenciones sin pasar por el gobierno fede-
ral. En segundo lugar, el gasto del gobierno federal aumentó consi-
derablemente del 31 por ciento de todo el gasto público en 1927 al
64 por ciento en 2006, con lo que esta capacidad de gasto podría
imponer condiciones sobre los estados. En tercer lugar, muchos
ciudadanos americanos empezaron a comprender que los estados
y las corporaciones locales no podían satisfacer sus necesidades y
que el gobierno federal podía hacerlo mejor. Por último, la conti-
nua interacción de los tres poderes (ejecutivo, judicial y legislativo)
ha puesto de manifiesto la importancia que tiene el acceso de los
grupos de interés a los foros de elaboración de políticas públicas.
En este contexto, no importa qué nivel de gobierno está autoriza-
do a prestar un servicio o implantar una política sino quién puede
hacerlo. Dado el nivel de gasto desplegado por el gobierno fede-
ral, parece que este nivel de gobierno se encuentra más capacitado
para ello. Por tanto, todas estas razones permiten que el gobierno
federal ejerza cierta coerción.
Por lo tanto, el desarrollo de este federalismo coercitivo está
más vinculado a desvincular a las personas de la lotería del código
postal, es decir, se pretende que todos tengan unas prestaciones ho-
mogéneas de servicio y no vinculadas al lugar de residencia. Esto
ha sido importante a la hora de proteger ciertos derechos civiles
como la discriminación en contra de afroamericanos, hispanos,
mujeres u homosexuales como consecuencia de la legislación más
restrictiva de algunos estados.
Varios son los elementos del denominado federalismo “coer-
citivo” (Kincaid 2008, Conlan 2006). En primer lugar, las grants-
in-aid (subvenciones) han continuado empleándose. En el pasado,
el gobierno federal tenía poca confianza en la capacidad política
y administrativa de los estados para poder gestionar autónoma-
mente los programas públicos. Por tanto, las subvenciones siempre
estaban condicionadas a programas específicos, y el dinero no gas-
334 Salvador Parrado

tado debía ser devuelto al gobierno federal. En este nuevo periodo,

las subvenciones han evolucionado debido a tres razones. Prime-
ro, estas subvenciones han pasado de financiar el “territorio” a
financiar las “personas”, con lo que los gobiernos estatales actúan
prácticamente de bancos e intervienen muy poco en cómo se ofrece
la prestación. Casi dos tercios de las subvenciones se dedicaron en
2007 a las personas, por ejemplo, sanidad para las personas sin re-
cursos (Medicaid) frente a más de dos tercios de las subvenciones
destinadas al gasto local-estatal en 1978 en carreteras, educación,
protección medioambiental entre otros ítems. De esta forma, se
han reducido considerablemente las subvenciones para los estados
y las corporaciones locales. Según Bolleyer (2006), aunque la no
participación de los estados en estos programas es técnicamente
posible, apenas se produce, porque los estados están interesados
en los recursos que recibirán sus ciudadanos.
Por otra parte, el Congreso federal ha establecido condiciones
para la recepción de las subvenciones por parte de los estados,
como por ejemplo la recepción de ayudas para las carreteras se
condicionaba a que el estado adoptara legislación para aumentar
la edad legal para consumir alcohol o para disminuir la cantidad
de alcohol en la sangre cuando se conduce. Por último, muchas
subvenciones, pensadas de forma genérica, contenían cláusulas es-
peciales para financiar determinados proyectos de un estado o de
una ciudad (earmarking). El número de cláusulas a estas leyes del
Congreso ha aumentado considerablemente en los últimos años.
Aunque se ha intentado reformar el sistema, los resultados no han
variado sustancialmente. Esta medida es controvertida. Su efecto
principal es que el dinero va directamente del Congreso a las au-
toridades estatales que presionan por él, sin pasar por las agencias
federales, que distribuyen el resto de los recursos.
Un segundo elemento del federalismo “coercitivo” son los
“mandatos” (mandates). El mandato, que se ha empleado de for-
ma creciente en Estados Unidos, es un requisito legal que obliga
a las autoridades locales y estatales desempeñar ciertas funciones
y si no lo hacen pueden ser castigados con sanciones civiles y pe-
nales. Entre 1931 y 1969, el Congreso promulgó 11 mandatos;
desde 1970 a 1990 (52 mandatos). El mandato supone que las
Estados Unidos 335

autoridades estatales y locales deben usar sus recursos para dis-

posiciones normativas que proceden del Congreso federal, por
ejemplo, se establece una ley federal sobre servicios sociales cuyos
gastos deben ser sufragados por las entidades subnacionales de
gobierno. A veces, esta condicionalidad no aparece jurídicamente
en la legislación, pues en 1995 se promulgó una Ley para restringir
el número de “mandatos” que no tuvieran financiación adicional.
La forma de sortear esta restricción es indirecta. Por ejemplo, si
se obliga a adoptar un nuevo carnet de conducir, pero el Estado
no quiere hacerlo por no disponer de los fondos suficientes, se
pone como condición en otros servicios federales o regulados por
el gobierno federal la presentación de este carnet (por ejemplo, no
se puede acceder a un avión o a un tren sin este documento). En
cualquier caso, la queja de los estados declarando los “mandatos”
inconstitucionales porque dañan sus prerrogativas apenas se ha
producido (Derthick 2001), pues parece que lo importante es que
se implanten las políticas antes que tener una discusión acerca de
quién tiene las competencias. Gormley (2006) muestra en su es-
tudio de tres sectores (medio ambiente, salud y educación) que
cuando hay muchos mandatos y poca financiación, las autoridades
locales y estatales son más dadas a impugnar estos mandatos ante
los tribunales. Es decir, no se puede decir que el sistema de relacio-
nes intergubernamentales sea conflictivo o cooperativo en general,
pues depende del sector y sobre todo del número de mandatos y
del nivel de financiación.
Antes de llegar a los tribunales, hay otras medidas para reducir
el nivel de conflicto, especialmente las exenciones que piden los
estados para no cumplir una parte de la ley. Por tanto, en un área
en el que haya alto conflicto intergubernamental porque haya poca
financiación y muchos mandatos, es posible que los estados pidan
exenciones y la agencia federal responda positivamente. Una exen-
ción es una decisión otorgada por una agencia concediendo permi-
so a un tercero para violar una disposición normativa o legal que
tendría que aplicar. El Congreso tiene que aprobar que la agencia
pueda conceder esas exenciones; por ejemplo, la agencia que ges-
tiona los asuntos medioambientales no puede hacerlo. Normal-
mente, las agencias federales tienden a conceder esta exención en
336 Salvador Parrado

ámbitos conflictivos porque de esta forma se puede pacificar a un

estado al mismo tiempo que se mantiene el contenido de la ley en
lo esencial. Además, cuando un estado pide una exención es muy
posible que se movilicen muchos actores a su favor incluyendo
grupos de interés, la Casa Blanca o el Congreso, además de las
autoridades estatales. Por ejemplo, es fácil obtener exenciones en
sanidad y en educación.
Una tercera faceta del federalismo coercitivo es la prioridad fe-
deral (preemption). Según Kincaid (2008), el Congreso promulgó
320 prioridades federales entre 1970 y 2004, comparado con 200
entre 1789 y 1969. Las prioridades federales son disposiciones le-
gislativas del Congreso federal que sustituyen o desplazan las dis-
posiciones normativas de los estados, como por ejemplo permitir
al presidente el empleo de la guardia nacional en caso de que las
autoridades estatales no reaccionen adecuadamente ante un desas-
tre natural. De acuerdo con Conlan (2006), las prioridades federa-
les se han establecido porque la economía se ha globalizado y, en
muchas ocasiones, los estados son miopes a cambios que requieren
una cobertura federal. Por ejemplo, grandes corporaciones priva-
das prefieren una legislación uniforme del gobierno federal que
una legislación diferente por cada uno de los estados, por lo que
los grupos privados de interés han sido un factor importante en el
establecimiento de estas prioridades federales, como en el caso de
las telecomunicaciones.
Una cuarta dimensión del federalismo coercitivo ha sido la de
imponer límites sobre la capacidad impositiva y de endeudamiento
de las autoridades estatales y locales.
Una quinta dimensión se refiere a la federalización de la legis-
lación penal, por ejemplo promulgando leyes federales que susti-
tuyen a las estatales en temas penales como el terrorismo, droga o
incluso la pena de muerte.
Una sexta dimensión se refiere a la paulatina desaparición de las
instituciones federales dedicadas a los asuntos intergubernamenta-
les. Por ejemplo, en 1996 desapareció la ACIR (Comisión asesora
sobre las relaciones intergubernamentales). Esta comisión desem-
peñó una función fundamental en el desarrollo de las relaciones
intergubernamentales mediante el diseño de iniciativas políticas
Estados Unidos 337

como compartir ingresos, subvenciones en bloque (no condicio-

nadas), la implantación de entidades de coordinación regional así
como también la reforma de los mandatos sin financiación. Al des-
aparecer esta organización parece que se renuncia al concepto de
relaciones intergubernamentales dialogadas y se buscan más unas
relaciones clásicas de acciones federales con reacciones estatales.
Además, se ha limitado considerablemente la importancia de los
comités y subcomités encargados de las relaciones interguberna-
mentales en el Congreso (por ejemplo, en 1997 en el Senado). En
la Oficina de Gestión Presupuestaria también se abolió en 1983 la
Oficina de Relaciones Intergubernamentales (Conlan 2006).
En el apartado se observa la evolución del federalismo estadouni-
dense de una situación de independencia de las partes (federalismo
dual) a otra de cooperación (solapamiento entre las partes) y a una
última de primacía del gobierno federal (federalismo coercitivo).
Capítulo 10
Francia

Salvador Parrado

EL CONTEXTO

L
a V República instaurada en 1958 con el gobierno del gene-
ral De Gaulle ha evolucionado desde un sistema altamente
centralizado a otro más descentralizado y plural. Una refor-
ma constitucional de 2004 denominó a Francia como una Repú-
blica descentralizada, desterrando las raíces jacobinas y centralis-
tas del sistema político administrativo.
La V República se caracterizó inicialmente por la instauración
de un poder ejecutivo fuerte. El general De Gaulle, quien no milita-
ba en ningún partido, no gustaba del dominio del parlamento. En
los sistemas republicanos precedentes, el poder ejecutivo se había
doblegado continuamente ante un parlamento todopoderoso e in-
terventor, que hizo caer 20 gobiernos y 17 primeros ministros en
un período de 12 años de la IV República. De Gaulle optó por un
sistema democrático con un poder ejecutivo independiente de los
partidos políticos y con un parlamento con competencias restrin-
gidas. La primacía del poder ejecutivo se forjó gracias a la creación
de un presidente con poderes formales.
La elección directa del Presidente, así como la atribución de
ciertas prerrogativas constitucionales, le dan preminencia sobre el
resto del sistema político en general y sobre el primer ministro
surgido de la mayoría parlamentaria en particular. Por la debilidad
institucional del parlamento, compuesto de Asamblea Nacional y
Senado (véase la próxima Figura), el régimen francés no puede ser
caracterizado como parlamentario. El diseño institucional dual del
poder ejecutivo tampoco permite hablar en sentido estricto de un
340 Salvador Parrado

régimen presidencialista. Fuera de Francia, el sistema ha sido tilda-

do de “semipresidencialista”, según la tradición que inició Duver-
ger (véase el Capítulo 3).
El sistema francés es prototipo del sistema multipartidista. Pau-
latinamente, los partidos relevantes se han agrupado en torno a
unos seis bloques que compiten en las elecciones presidenciales. La
reducción del número de partidos confiere la etiqueta de “plura-
lismo moderado” al sistema francés en la terminología de Sartori.
Hasta 1974 dominaron los gaullistas; desde entonces se han alter-
nado las coaliciones gubernamentales de centristas-conservadores
con las de socialistas-movimientos radicales en el gobierno. En
2012, las elecciones presidenciales fueron ganadas por el socialista
François Hollande a Nicolas Sarkozy, quien había presidido la Re-
pública francesa entre 2007 y 2012.
En la descripción del poder ejecutivo, es relevante tener en
cuenta el papel del Consejo de Estado como contrapoder en la es-
fera cuasi-judicial. La originalidad del Consejo de Estado (Conseil
d’État), parte de la “excepcionalidad” francesa exportada a otros
países, se debe a sus funciones de tribunal supremo administrativo
y de órgano consultivo. Como tribunal puede rechazar reglamen-
tos y órdenes ministeriales “en ningún caso leyes” y, como órgano
consultivo, dictamina la oportunidad legal de los proyectos de ley
y de decreto que le remite el gobierno. A pesar del carácter con-
sultivo de los dictámenes del consejo de Estado, su opinión suele
tenerse en cuenta en la elaboración de las propuestas legislativas.
En caso de discrepancias, éstas se tratan en una reunión intermi-
nisterial de los departamentos afectados con la asistencia de un
representante del gabinete del primer ministro.
RRITORIAL DEL PODER EN FRANCIA
Francia 341

Figura 8 La distribución territorial del poder en Francia

Presidente República

nacional
Président

Cámara Baja Senado

Assemblée Nationale Sénat
Primer Ministro
Premier Ministre

Ministro Colegio electoral

Ministre Collège électoral

Prefecto Consejo

regional
regional regional
Préfet régional Conseil régional Presidente
Président

Prefecto

local
departamental Consejo
departamental
Préfet départament
Presidente Conseil général
Président
Consejo
municipal
Alcalde Conseil municipal
Maire

Electorado

sufragio universal nombramiento órgano ejecutivo órgano legislativo

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

Francia posee un poder ejecutivo bicéfalo con presidente y pri-

mer ministro. Esta bicefalia es el entorno institucional adecuado
para que se produzca un gobierno dividido. Según Elgie (2009),
342 Salvador Parrado

un ejecutivo bicéfalo ha conducido hacia un gobierno dividido es-

pecialmente en aquellos casos en los que el partido político que
ha apoyado el primer ministro es diferente al partido que ha apo-
yado al Presidente. Esto puede suceder cuando las elecciones al
parlamento y al presidente no coinciden o están muy alejadas en el
tiempo. La existencia de un gobierno dividido complica la gober-
nabilidad del sistema.
La coincidencia de las elecciones legislativas con las presiden-
ciales ha modificado considerablemente la posibilidad de que ha-
ya un gobierno dividido, es decir, con distinto color político en
el ejecutivo y en el legislativo en Francia. Por el momento, esta
coincidencia de las elecciones ha aparcado el problema de la co-
habitación entre un primer ministro y un presidente apoyados por
distintos partidos políticos.

El presidente y el primer ministro

El poder ejecutivo se distingue por su naturaleza dual: Presidente

de la República y primer ministro. El Presidente de la República,
cuya sede se encuentra en l’Élysée, encarna la soberanía nacional
desde 1962 junto con la Asamblea Nacional, disfrutando así de la
misma fuente de legitimidad de elección directa por parte de los
ciudadanos.
La preeminencia del Presidente sobre el primer ministro se ba-
sa en dos aspectos estructurales. En primer lugar, mientras que el
primer ministro es elegido por la Asamblea Nacional, el Presiden-
te se elige por sufragio universal e independiente del parlamento,
cada 5 años a partir de 2001 para hacer coincidir el mandato del
Presidente con el del parlamento (por ello, también del primer mi-
nistro). De la elección por sufragio universal del Presidente debe
destacarse que es él mismo quien aglutina el voto de los electo-
res y no los partidos políticos, porque al final, y especialmente al
decidirse el voto en la segunda vuelta, es su personalidad la que
más suele pesar en el voto de los ciudadanos. El hecho de que las
elecciones presidenciales precedan a las parlamentarias permite al
presidente influir en las elecciones de la Asamblea Nacional. De es-
Francia 343

ta forma, se espera que la cohabitación de mandatarios de partidos

diferentes en la presidencia y en el gobierno sea menos probable y
así ha ocurrido desde 2001. La coincidencia de mandatos no supo-
ne una coexistencia automática de mayorías políticas en el poder
ejecutivo, dado que el Presidente no puede ser obligado a dimitir,
mientras que el primer ministro puede ser sometido a una moción
de censura.
En segundo lugar, la Constitución de 1958 asigna al Presidente
importantes atribuciones, como el arbitraje entre las altas institu-
ciones, la defensa de la integridad del territorio, el nombramiento
de algunos cargos políticos de relevancia “los oficiales militares de
alto rango, los asesores políticos, los embajadores y los miembros
de diversos órganos judiciales” y la sanción de las leyes parlamen-
tarias. Respecto a la última función y a diferencia del Presidente
de los Estados Unidos, el Presidente francés no puede vetar una ley
parlamentaria, aunque puede pedir a la Asamblea Nacional que la
revise parcial o totalmente, retrasando así su implantación. Final-
mente, el Presidente puede disolver la Asamblea.
El primer ministro, cuya sede es el Hôtel Matignon, es nombra-
do por el Presidente y surge del partido o coalición que ostenta
la mayoría parlamentaria de la Asamblea. El primer ministro no
tiene por qué ser el líder del partido que haya ganado las elec-
ciones, como ocurre en otros sistemas político-administrativos,
ni necesita ser investido por la Asamblea Nacional después de su
nombramiento, aunque sí es responsable ante ella. Esta relativa in-
dependencia del primer ministro respecto al parlamento le permite
no tener un escaño, ni siquiera pertenecer a un partido político.
El primer ministro puede ser destituido por el Presidente, como
ha ocurrido con numerosos primeros ministros. Algunos de estos
primeros ministros fueron cesados por el Presidente, a pesar del
apoyo del que aún gozaban en la Cámara (Mény 1991: 113). Si al
Presidente se le atribuyen importantes recursos constitucionales, al
primer ministro tampoco le faltan instrumentos propios, como el
control de las relaciones con la Asamblea y la dirección del apa-
rato administrativo encargado de poner en marcha las políticas
públicas nacionales.
344 Salvador Parrado

En las relaciones entre el Presidente y el primer ministro debe

distinguirse entre los períodos en los que ambos pertenecen al mis-
mo partido político o coalición “primacía presidencial” y cuando
militan en partidos políticos distintos “cohabitación— (Thiébault
1988: 86). En la etapa de “primacía presidencial”, el Gobierno
normalmente ejecuta el programa sobre el que el Presidente ha
sido elegido, quien, además de las atribuciones anteriores, suele
liderar la mayoría parlamentaria. En las etapas de cohabitación, el
Presidente se limita a cumplir con las competencias encomendadas
y a hacer de árbitro cuando la Constitución se aplica defectuosa-
mente (Dreyfus y D’Arcy 1997: 88-89). Desde 1958 hasta 2013 ha
habido cohabitación durante 12 años en períodos alternos; mien-
tras que la “primacía presidencial” se ha experimentado en 43
años. Por tanto, la primacía presidencial ha sido la tónica general
durante la V República.
Según Quermonne (1991: 29), el centro del poder ejecutivo
francés está controlado por “los asesores”, es decir, por el estado
mayor del Presidente y el del primer ministro. Es precisamente en
sus interacciones donde se produce la coordinación y la integra-
ción del sistema. Además, el centro del poder ejecutivo está tam-
bién formado por los ministros, especialmente el ministro de Fi-
nanzas, y sus respectivos gabinetes.
Para el desarrollo de sus funciones, el Presidente dispone desde
1981 de una estructura administrativa mínima formada por una
secretaría general de la Presidencia (SGP), un gabinete y un estado
mayor particular para temas militares. Este personal del entorno
del Presidente suele provenir de la alta función pública, porque la
debilidad presupuestaria del órgano le impide contratar a perso-
nas procedentes del exterior y porque la cultura administrativa
fomenta el nombramiento de personas que tienen el estatuto de
funcionario (Dreyfus y D’Arcy 1997: 111-112). No obstante, en
la presidencia de Sarkozy se ha recurrido a contratar a muchos
asesores que no proceden precisamente de la alta función pública.
El gabinete gestiona la agenda del Presidente y asegura los re-
cursos financieros de la Presidencia. Los papeles tradicionales de la
SGP y del gabinete están intercambiados, pues, en otros sistemas,
la gestión de la agenda le corresponde a la SGP y el asesoramiento
Francia 345

político, al gabinete. El estado mayor realiza el seguimiento de los

temas militares relacionados con la defensa nacional y prepara los
informes para las reuniones de las comisiones interministeriales de
defensa.
La relevancia de la secretaría general de la Presidencia se debe
a que sirve de puente entre la Presidencia, el primer ministro y los
demás ministros. La SGP establece las relaciones con los gabinetes
ministeriales, que suelen ser jerárquicas en los períodos de “prima-
cía presidencial”. Además, la SGP participa en las comisiones in-
terministeriales y en la preparación del consejo de ministros junto
con la secretaría general del gobierno. Cuando los representantes
de la SGP participan en las comisiones interministeriales en perío-
dos de cohabitación se tienen que conformar con hacer llegar la
posición presidencial de una manera discreta, sin tener la capaci-
dad de imponerla.
En cualquier caso, las actividades de la Presidencia se circuns-
criben al establecimiento de la agenda política y a la definición
de las grandes líneas de orientación estratégica. En ningún caso,
independientemente de las relaciones entre la mayoría presidencial
y la parlamentaria, puede el entorno del Presidente reemplazar el
aparato administrativo de apoyo al primer ministro o adminis-
trar directamente las políticas públicas. Para estos menesteres debe
contar con el concurso directo del primer ministro, quien posee
recursos políticos y administrativos importantes, y está apoyado
por un aparato administrativo considerable. Sin embargo, esto
puede no siempre ocurrir como había demostrado la presidencia
de Sarkozy.
Sarkozy disfrutó de primacía presidencial sobre su primer mi-
nistro, François Fillon, y usó sus poderes presidenciales de varias
maneras de acuerdo con Cole (2008, 2012): se involucró perso-
nalmente en la reforma de la educación universitaria, en las fu-
siones industriales, en la política impositiva, en la inmigración, en
el diálogo social, en las pensiones y en las reformas del gobierno
local. Según Knapp (2013), el estilo de Sarkozy contrasta con el
estilo presidencial de Chirac, quien dejaba que los asuntos guber-
namentales se coordinaran desde Matignon, la oficina del primer
ministro. En cambio, Sarkozy presidió frecuentemente reuniones
346 Salvador Parrado

ministeriales sin la presencia del primer ministro. Sarkozy inclu-

so anunció nuevas iniciativas gubernamentales sin consultarle. En
definitiva, durante el período de la presidencia de Sarkozy, se ha
producido una presidencialización del liderazgo político, porque
se ha puesto una parte de la organización bajo su supervisión (Be-
zes et al. 2010). En este contexto, los asesores presidenciales han
desempeñado un papel fundamental.
Los dos órganos más importantes subordinados al primer mi-
nistro son la secretaría general del gobierno (secrétariat général
du gouvernment) (SGG), un órgano de carácter administrativo
que prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de
ministros y el programa de acción gubernamental, y el gabinete.
Su gabinete, a diferencia del gabinete del Presidente, es de carác-
ter político y controla la agenda política del primer ministro. Sus
miembros pueden adoptar decisiones en su nombre, además de
realizar funciones de arbitraje en caso de conflicto entre dos o más
ministerios. El personal del gabinete procede de los cuerpos de
funcionarios más influyentes (Mény 1991: 118). Los consejeros téc-
nicos del gabinete hacen el seguimiento de la política ministerial,
relacionándose directamente con los directores generales. Además,
los consejeros técnicos presiden en el nombre del primer ministro
las reuniones interministeriales en las que se discuten las propuestas
reglamentarias o legislativas, mediando entre ministerios en caso de
conflicto. El primer ministro sólo interviene en aquellos asuntos más
importantes, pues no puede participar en las numerosas reuniones
interministeriales anuales (Sadran 1997: 24; Schoettl 1996: 87).
Los resortes organizativos del primer ministro le permiten re-
trasar, obstaculizar e incluso dejar morir las iniciativas presiden-
ciales en tiempos de “primacía presidencial”, pues la capacidad
del Presidente para seguir adecuadamente todos los asuntos del
gobierno es limitada, como consecuencia del restringido papel que
puede desempeñar su entorno en tareas de seguimiento y del nú-
mero más bien escaso de sus colaboradores. El primer ministro es
quien se encarga de la implantación de las políticas públicas, pues
tiene a su disposición un órgano de apoyo más desarrollado que
el del Presidente. Sus colaboradores pueden mediar y coordinar la
Francia 347

actividad de uno o varios ministerios, y el primer ministro se en-

carga del impulso final de la implantación de las políticas públicas.
En tiempos recientes, los mecanismos de coordinación se han
complementado con el Comité de los cuarenta (Comité des qua-
rante), que reúne los secretarios generales y los prefectos regiona-
les bajo el liderazgo del secretario general de la presidencia. Este
comité se encarga de coordinar las reformas territoriales del poder
central (Bezes y Le Lidec 2011).
En la cúpula del poder ejecutivo también participan los minis-
tros, como miembros del gobierno y superiores jerárquicos de la
Administración, y sus respectivos gabinetes. Para entender cómo
se conectan estas dos piezas al resto del entramado, es preciso pri-
mero describir cuál es la composición del gobierno y la estructura
ministerial (véase la Figura) para después analizar las relaciones
habituales de trabajo.

Los ministerios y su organización de línea

Al definir el gobierno se encuentran dos círculos concéntricos. El

primero coincide con el consejo de ministros (conseil des minis-
tres), que se compone de los ministros de pleno derecho y de los
ministros delegados; el segundo, más amplio, incluye también a
los secretarios de Estado. Tanto el ministro delegado como el se-
cretario de Estado dependen del primer ministro o de un minis-
tro, ejerciendo sus funciones por delegación; y las diferencias entre
ambos desde la práctica política no son muy grandes, aunque los
secretarios de Estado suelen tener encomendada una parcela ad-
ministrativa.
 348 Salvador Parrado

N MINISTERIAL FRANCESA TÍPICA

Figura 9 La organización ministerial típica de Francia
Ministro
Ministre
Gabinete POLÍTICOS
Cabinet Ministro delegado

Ministre délégué

Gabinete
Cabinet

Secretario de Estado CARGOS DE

DESIGNACIÓN
Secretario General Secrétaire d’État POLÍTICA
Secrétaire Général Gabinete
Cabinet

Organismo Director de Director de Inspección Director General

Autónomo Administración Administración
Directeur général
Établissement Directeur d’
public Administration

FUNCIONARIOS
Encargado de
missión
Chargé du Subdirector Subdirector Subdirector Director Admón
mission General General General Periférica
Sous-directeur

Jefe servicio

Chef du bureau

Nombramiento discrecional

Cesa con cambio de gobierno No cesa con cambio de gobierno Entre funcionarios Carrera administrativa

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

El tamaño del Gobierno no paró de aumentar hasta 2007, año

en el que se redujeron los puestos de la cúpula gubernamental.
Durante la III República, el Gobierno se componía de unos 20
miembros; pasaba de 30 en la IV República y llegó a casi 50 con
el Gobierno de Rocard durante la V República. La tendencia ex-
pansiva del tamaño del gobierno ha influido negativamente en su
funcionamiento y ha causado numerosos problemas de coordina-
ción. De acuerdo con Bezes, et al. (2010), el número medio de
Francia 349

ministros de la V República ha sido de 18 y entre 4 y 30 ministros

delegados y secretarios de Estado subordinados a estos ministros.
Estos ministerios se estructuran en unas 150 direcciones generales
y su funcionamiento está determinado por su especialización, por
lo que operan de forma bastante autárquica.
El Departamento ministerial se compone de órganos de línea, en-
cargados de la gestión administrativa cotidiana, y de órganos de ase-
soramiento. Frente a la uniformidad y la homogeneidad de antaño, la
estructura del ministerio ha crecido desordenadamente, las relaciones
internas son algo confusas, y el proceso de desconcentración, parale-
lo al de la descentralización, no ha hecho sino introducir más com-
plejidad. Adicionalmente, la nueva ley presupuestaria, la LOLF (Loi
Organique Relative aux lois de finances), que se aplica desde 2006 ha
introducido importantes retos en el sistema (véase más abajo).
La unidad básica de gestión del ministerio es la dirección o la di-
rección general, denominación reservada a las direcciones con de-
legaciones periféricas. Por debajo de la dirección se encuentran las
subdirecciones, subdivididas en negociados (bureaux). La gestión de
los medios materiales, humanos y presupuestarios del ministerio le
corresponde normalmente al secretario general, con funciones simila-
res a las del subsecretario español. El secretario general es una figura
que se ha redescubierto en 2004 para reducir la actuación autárquica
de los ministerios. Los poderes del secretario general varían de unos
ministerios a otros. En 2010, se habían creado 9 secretarías generales,
que coordinan la política de modernización del Estado.
Los procesos de descentralización y de desconcentración han
fomentado que los servicios centrales se dediquen a la planifica-
ción y la asignación de recursos, mientras que la prestación de
servicios se ha traspasado a otros niveles de gobierno o a entes
semi-autónomos y autónomos de la misma Administración central
(Dreyfus y D’Arcy 1997: 243) (véase más abajo).

Los asesores y los gabinetes

El gabinete del ministro (diferente al concepto de gabinete como

consejo de ministros “véase el Capítulo 3) contribuye a coordinar
350 Salvador Parrado

las políticas del poder ejecutivo, al mismo tiempo que introdu-

ce cierta disfuncionalidad. El gabinete es otra manifestación de
la “excepcionalidad” francesa, que no ha parado de fortalecerse
durante la V República. El tamaño del gabinete se limitó por va-
rios decretos (1948, 1951 y 1954) a diez miembros por gabinete
ministerial, aunque este límite no se respetó nunca. Chirac pidió a
los miembros de su primer gobierno que nombraran como máxi-
mo 5 miembros por ministro y 3 para cada secretario de Estado
(Gohin 1996: 80), pero esta petición no se cumplió y no se exten-
dió a otros gobiernos posteriores. Los miembros del gabinete son
predominantemente altos funcionarios.
El aumento del personal eventual en los gabinetes ministeriales
en los últimos 40 años proporciona una idea de su uso para la
coordinación de las políticas públicas. Había 262 asesores en los
inicios de la V República, unas 500 personas en la década de los
años ochenta y se superaron los 600 en 2010. En este año, había
oficialmente 616 personas trabajando en los gabinetes ministeria-
les del gobierno de Fillon. A este número habría que añadir 45
personas trabajando en el gabinete del presidente, además de otras
personas que trabajan en los gabinetes de forma extraoficial (esta
cifra es imposible de conocer porque no aparecen en las estadís-
ticas, aunque pueden alcanzar un 15 a 25 por ciento adicional).
Respecto del pasado, el número de altos funcionarios procedentes
de la ENA que trabajan en el gabinete del Primer Ministro Fillon
se ha reducido considerablemente (Bezes y Le Lidec 2011).
Las funciones tradicionales del gabinete “asesoramiento, rela-
ciones con el parlamento y con la prensa y gestión de la agenda
del ministro” son complementadas por otras dos de enorme impor-
tancia (Ziller 1993: 325): la coordinación de la política ministerial
en nombre del ministro y el seguimiento de los programas públicos
del Departamento, saltándose incluso la autoridad de los directores.
Esta extralimitación de las funciones de los directores del gabi-
nete suscita dos críticas al menos. Por un lado, la intervención di-
recta de los gabinetes en los servicios administrativos, cortocircui-
tando a los directores y los subdirectores, supone intercambiar las
funciones de asesoramiento y las de gestión. Los asesores imparten
a veces “directrices” sobre la gestión de determinados asuntos pero
Francia 351

no son responsables de los resultados como los ministros ante el

Presidente de la República o el parlamento. Desde un punto de vis-
ta administrativo, los asesores no son sometidos al mismo régimen
disciplinario de los funcionarios de los servicios. Por otro lado,
la temporalidad de los gabinetes promueve la acción inmediata,
conducente a fomentar la imagen pública del ministro sobre la
continuidad administrativa. Parece que los gabinetes sean invulne-
rables (Quermonne 1994). No obstante, dada su “irresponsabili-
dad” administrativa, la nueva ley presupuestaria (LOLF, véase más
abajo) vigente desde 2006 puede cambiar ligeramente la relación
de fuerzas dentro de los ministerios. Esta ley presupuestaria con-
vierte a los directores de programa en responsables directos de
la consecución de resultados, teniendo que rendir cuentas ante el
parlamento, dado que los programas son examinados individual-
mente por los parlamentarios. Por tanto, el director del gabinete,
que no es responsable de ningún programa público reflejado en el
presupuesto, tiene cada vez menos capacidad de intervenir real-
mente en la implantación de las políticas públicas.
De forma sucinta, se pueden decir que el sistema administrati-
vo francés despliega dos modelos contradictorios de coordinación.
En el ámbito de la formulación de la política, existen mecanismos
jerárquicos de coordinación dentro de los ministerios. Sin embar-
go, la implantación de las políticas públicas refleja más bien una
coordinación a partir de redes de distintos actores, especialmente
de los asesores de distintos ministerios (Bezes y Le Lidec 2011).

Los entes semiautónomos y la gestión por resultados

La expansión del Estado del Bienestar, el proceso de reforma del

sector público y las directivas de la UE han contribuido a la frag-
mentación del sistema, fomentando la proliferación de entes pú-
blicos relativamente autónomos. Hay tres grupos de entes semi-
autónomos que no tienen personalidad jurídica mientras que otros
entes tienen personalidad jurídica y relativa autonomía de los mi-
nisterios (Lafarge 2012). Este proceso se ha visto beneficiado por
la promulgación de la LOLF, tal como se expone más abajo.
352 Salvador Parrado

Dentro de los entes públicos con autonomía y personalidad ju-

rídica propia habría que incluir al établissement public (estableci-
miento público), la corporación estatal y la agencia independiente.
El établissement public (EP) surgió para poder desempeñar las ta-
reas estatales en los momentos de auge del Estado del Bienestar. Su
relativa autonomía financiera y de gestión se encuentra limitada
por el sometimiento a la tutela ministerial (véase el concepto de tu-
tela en el Capítulo 4). Algunos EPs tienen competencias exclusiva-
mente organizativas, como las cámaras de comercio, mientras que
otros, como las autoridades aeroportuarias de París, desarrollan
una actividad comercial. La proliferación de estos EPs ha debili-
tado el poder de los prefectos, quienes han protestado contra esta
tendencia que les resta capacidad de coordinación en el territorio
(véase el papel de los prefectos más abajo) (Bricq 2007).
De acuerdo con Allix y Van Thiel (2005), hay aproximadamen-
te unos 1300 establecimientos públicos en Francia que se agrupan
en torno a unas 200 categorías distintas definidas por el Parla-
mento. Esto permite a los ministros crear organizaciones ajusta-
das a las tareas que desempeñan. Adicionalmente, hay unas 100
corporaciones públicas estatales, que apenas se diferencian de los
establecimientos públicos, pues ambos tipos de entes pueden ge-
nerar recursos propios a partir de las actividades comerciales que
realizan.
Las agencias independientes, ya introducidas en 1976, también
tienen personalidad jurídica propia y se han empleado reciente-
mente en el sector regulador gracias a que no están sometidas a
la tutela como los EPs, y tienen garantizadas, por tanto, cierta li-
bertad de acción. Estas agencias intervienen en muchos sectores
diferentes, por ejemplo, el del control de los medicamentos y los
productos sanitarios, además de las agencias clásicas relacionadas
con los sectores de las telecomunicaciones, la energía y los merca-
dos de valores.
Existes otros entes semi-autónomos que no tienen personalidad
jurídica propia: los centros de responsabilidad, los servicios de al-
cance nacional y las unidades operativas. Los centros de respon-
sabilidad, a modo de unidades administrativas autónomas, apare-
cieron a principios de la década de los años noventa. Estos centros
Francia 353

tenían la responsabilidad sobre un servicio concreto, y aunque se

les prometió autonomía en materia de personal, esta autonomía
nunca se materializó. No obstante, consiguieron cierta autonomía
financiera y un relajamiento del control de las auditorías. Final-
mente, la actividad de estos centros se regía mediante un contrato
de servicio con el ministerio.
Los servicios de alcance nacional se crearon en 1997. Estos ser-
vicios concentran los servicios prestados a todo el territorio fran-
cés. Forman parte de los ministerios, dependen jerárquicamente
del ministro y están financiados por los presupuestos públicos, ex-
cepto en las ocasiones en las que desempeñan actividades comer-
ciales a partir de las cuales pueden tener cierto grado de suficiencia
económica. Estas unidades constituyen un instrumento flexible del
ministro, quien las puede ubicar bajo su responsabilidad directa
o reportando directamente a una dirección general. El grado de
autonomía también puede variar en función de la voluntad del
ministro. El documento marco que crea un servicio de alcance na-
cional suele contener su misión, los resultados que se esperan y los
instrumentos para evaluar la consecución de esos resultados. En
cualquier caso, no parece que el margen de maniobra y autonomía
de estos servicios sea muy amplio para cumplir los objetivos que
se les asignan (Allix y van Thiel, 2005). Hay varios ejemplos de
servicios de alcance nacional: el Tesoro gestiona la deuda nacional
y la hacienda; otro servicio de alcance nacional gestiona los docu-
mentos oficiales confidenciales; y otro administra las propiedades
del Estado. Estas organizaciones mantienen cierta transversalidad
interministerial.
La LOLF de 2001 creó unidades operativas con un perfil similar
a los centros de responsabilidad y fueron ubicados en la adminis-
tración territorial (periférica) del Estado. Cada unidad operativa
se encarga de una política concreta y tiene autonomía sobre el
presupuesto operativo que se le asigna. No obstante, la autonomía
de estas unidades queda un poco mermada debido a que el poder
de los prefectos (responsables de la administración territorial del
Estado en su demarcación) se ha incrementado recientemente.
Además de la creación de estas unidades operativas, la LOLF
de 2001 ha tenido un impacto considerable en el poder ejecutivo
354 Salvador Parrado

francés. Las dos cámaras legislativas aprobaron casi por unanimi-

dad esta ley, con el visto bueno de todos los partidos. Esta una-
nimidad es bastante rara en las asambleas legislativas francesas.
La implantación de la LOLF comenzó en 2006. El origen de la
ley fue una apuesta del Parlamento, con acuerdo y trabajo con-
junto de los partidos con mayor representación, para aumentar
el control parlamentario sobre el presupuesto a través de un sis-
tema de indicadores. La reforma se centró en cambiar el formato
y los contenidos del presupuesto, alejándose del presupuesto por
ítems y encaminándose a una presupuestación marco, basada prin-
cipalmente en el rendimiento organizativo. Se intentaba que los
directivos se concentren en los resultados (productos e impactos)
de la actuación pública. El presupuesto programático se alineó en
torno a 40 misiones que se corresponden con 132 programas a los
que se asignan las partidas presupuestarias. El cambio del forma-
to del presupuesto se ha acompañado de la implantación de un
sistema de gestión del rendimiento organizativo. Anualmente, los
ministros y los gestores de los programas tienen que comprome-
terse a alcanzar determinadas metas y objetivos, que se plasman
en los Planes Anuales de Rendimiento, que, a su vez, constituyen
el anexo de los presupuestos generales del Estado para ese año.
Después de haberse ejecutado el presupuesto, los ministerios de
línea (encargados de los programas públicos) tienen que enviar a
los diputados y a los senadores un Informe Anual de Rendimiento.
En estos informes se explica el nivel de rendimiento alcanzado en
relación a los recursos que se les ha asignado. Adicionalmente, la
ley presupuestaria ha dotado mayores poderes de investigación y
auditoría al parlamento.
El presupuesto anterior a la LOLF tenía unas 850 líneas presu-
puestarias separadas con una posibilidad muy limitada para trans-
ferir recursos entre líneas diferentes. Estas líneas se correspondían
con las direcciones (o direcciones generales), unidades internas de
los ministerios. El sistema que lo reemplaza con 40 misiones y 132
programas es transversal a varios departamentos. Por ejemplo, hay
una misión que es investigación y grados universitarios. Anterior-
mente el presupuesto se articulaba en torno al departamento de
Francia 355

Educación. Ahora, el ministerio de Educación solamente gestiona

6 de los 13 programas incluidos en la misión de investigación y
enseñanza universitaria. No obstante, aunque las misiones sean
transversales y varios ministerios participen de ellas, un departa-
mento lleva el liderazgo de una misión determinada. Los minis-
terios tienen muchas menos misiones que direcciones. La unidad
presupuestaria es el programa, mucho más amplio que el capítulo
presupuestario que reemplaza. Cada programa está dirigido por
un funcionario, que es el director del programa. De nuevo, hay
menos directores de programas que directores (de direcciones). En
este sentido, los superiores de las direcciones tienen un papel jerár-
quico más débil que los directores de programa, quienes tienen la
autoridad jerárquica sobre el programa. Cada programa tiene su
presupuesto operativo.
Frente a la situación anterior, existe ahora mayor libertad pa-
ra transferir recursos entre categorías de gasto dentro de los pro-
gramas (por ejemplo, operaciones, inversiones, intervención). Hay
algunas limitaciones a estas transferencias. Créditos destinados a
costear la nómina de personal pueden ser transferidos a otras par-
tidas que no son de personal, pero no se puede transferir de otras
partidas a la de personal, para evitar la inflación de personal. De
esta forma la eficiencia en la ejecución de los programas se puede
conseguir mediante la reducción de los costes de personal. Esto
ya se ha practicado antes y durante la crisis mediante una tasa de
reposición que sólo permitía contratar a un nuevo funcionario por
cada dos funcionarios que alcanzaban la edad de jubilación. De
esta forma, con la LOLF se debilita la capacidad que tenían los
cuerpos para reclutar personal (Cole 2010).
El control del parlamento sobre el presupuesto ha aumenta-
do. En la actualidad, los diputados, en vez de votar en bloque el
presupuesto, pueden votar cada cláusula de los programas. Cada
programa se acompaña de un documento en el que se explican los
objetivos alcanzados en áreas como la seguridad vial, la recolec-
ción de tasas o la educación primaria. Frente al sistema anterior,
cualquier desviación presupuestaria ya no puede ser aprobada por
el gobierno sino por el parlamento. La misma propuesta de los
programas presupuestarios puede ser ahora cambiada mediante la
356 Salvador Parrado

intervención de los parlamentarios, por lo que la responsabilidad

de los directores de programa es mucho mayor que en el pasado.
Finalmente, la LOLF ha debilitado la base territorial de la Ad-
ministración francesa, especialmente los prefectos, ya que se favo-
reció a los ministerios y no se emplearon los prefectos para tener
un mejor control horizontal de los servicios periféricos del Estado
(Bezes y Le Lidec 2011).

LA FUNCIÓN PÚBLICA

El empleo público representa aproximadamente una cuarta parte

del empleo total. En 2010 había 5,2 millones de empleados públi-
cos. El 44,1 por ciento se encontraba en la función pública estatal,
el 34,6 por ciento en la Administración territorial, y el 21,2 por
ciento en los hospitales (DGAFP 2012). Si se exceptúan los países
escandinavos, Francia presenta una de las mayores tasas de empleo
público de los países desarrollados. Sarkozy se amparó en la crisis
económica y mundial de finales de la pasada década para recor-
tar el empleo público, alcanzando la cifra de 150.000 puestos (que
procedían de no ocupar las plazas de las personas jubiladas). Esta
medida supuso una reducción de un 7 por ciento de los empleados
del gobierno central con respecto al año anterior (Bezes 2012: 214).
A pesar del recorte, el papel del Estado como empleador y regu-
lador de la economía, junto con el prestigio de su función pública,
ha propiciado que las clases sociales privilegiadas estén interesadas
en acceder a la Administración (Rouban 1999: 67). Este apartado
se centra en la elite directiva de la Administración, sus característi-
cas y la forma en que contribuye a dar cohesión al sistema.
La elite administrativa se basa en el “cuerpo de funcionarios”.
La función pública se estructura en unos 900 cuerpos de funcio-
narios, después de haberse abolido más de 200 cuerpos en 2006.
Un cuerpo se compone de funcionarios sujetos a las mismas dis-
posiciones sobre el acceso, la promoción y otros aspectos de su
vida profesional. La pertenencia al cuerpo determina, por ejem-
Francia 357

plo, el nivel de remuneraciones. En algunos casos, las retribuciones

pueden diferenciarse para puestos del mismo nivel ocupados por
miembros de distintos cuerpos (Rouban 1998: 77). En la mayoría
de los casos, se accede directamente a un cuerpo y a un puesto de
trabajo, por ejemplo, los auxiliares administrativos. En unos 30
cuerpos, la selección se realiza mediante escuelas especializadas.
Los grandes cuerpos (grand corps) acceden a través de escuelas
especializadas. Su tamaño reducido, entre 200 y 500 personas por
cuerpo, permite a sus miembros estar muy cohesionados e influir
más allá del ámbito de especialización en el que desempeñan su
trabajo. Normalmente poseen una gran tradición histórica y se
dividen en cuerpos técnicos y administrativos. La escuela que los
selecciona sirve de instrumento de socialización a la vez que de for-
mación. Los grandes cuerpos técnicos “ingenieros de minas (1744)
e ingenieros de caminos, canales y puentes (1747)— proceden de
la École Polytechnique, fundamentalmente de París, y los grandes
cuerpos administrativos fundados hace unos 150 años “prefectos,
diplomáticos, inspectores financieros, letrados del consejo de Esta-
do y del tribunal de cuentas” se forman en la ENA (École Nationa-
le d’Administration) desde mediados del siglo XX. Otros cuerpos
menos prestigiosos proceden de los institutos regionales de admi-
nistración o de las escuelas politécnicas para los cuerpos técnicos.
La ENA, o la “fábrica de los enarcas” (Eymeri 2001), fue funda-
da en 1945 por el general De Gaulle para reclutar los cuadros ad-
ministrativos superiores, capacitándolos para dirigir los destinos
de la Nación frente a unos partidos políticos desprestigiados. La
ENA cumple fundamentalmente tres objetivos: a) Recluta a los al-
tos funcionarios potenciales mediante un concurso competitivo. b)
Examina, evalúa y selecciona a los candidatos para los diferentes
cuerpos en un período formativo de unos dos años. c) Proporciona
una iniciación en la vida administrativa y profesional de sus estu-
diantes contribuyendo a formar redes de trabajo.
El concurso competitivo mediante oposición para acceder a la
ENA se desdobla en tres vías: a) Concurso externo: para universita-
rios menores de 28 años, que desde 2004 pueden pertenecer a cual-
quier país de la Unión Europea. b) Concurso interno: para funciona-
rios menores de 35 años con una antigüedad en el servicio público de
358 Salvador Parrado

4 años como mínimo. c) Tercer concurso: para personas con al menos

8 años de experiencia profesional o para cargos electos de las asam-
bleas territoriales con más de un mandato de experiencia.
Los candidatos que aprueban, funcionarios en prácticas, expe-
rimentan un proceso de socialización muy competitivo en la ENA.
Durante los dos años aproximados que dura la estancia en esta
institución con sede en París y Estrasburgo, los alumnos pasan por
dos etapas: una de prácticas, en una organización pública normal-
mente, y otra de formación en ambas sedes. Durante este período,
los estudiantes se someten a varias pruebas, cuya nota final los
clasifica y los ordena, determinando así su carrera administrativa
futura. Se implanta “una lógica infernal”, que puede convertir la
experiencia en un “calvario” (Eymeri 2001: 155, 179). En reali-
dad, del ranking de los mejores sólo interesan los 15 ó 20 prime-
ros, que accederán a los grandes cuerpos más prestigiosos (consejo
de Estado, tribunal de cuentas e inspectores de finanzas), el resto
tienen que conformarse con cuerpos menos prestigiosos, como el
cuerpo de administradores civiles, generalistas que pueden desem-
peñar sus funciones en varios ministerios.
Salvo los administradores civiles, los demás cuerpos tienden a que-
darse en un único ministerio. Esta inamovilidad dificulta la coordi-
nación de las políticas transversales. Además, los altos funcionarios
tienden a permanecer largo tiempo en un puesto en concreto. Frente a
esta inamovilidad, en 2004 se decidió que los graduados por la ENA
sólo podían ser promovidos a un puesto de cuadro directivo inter-
medio si habían pasado dos de sus cinco años iniciales en el nivel
operativo (delegaciones periféricas y/o empresas públicas y privadas).
A partir del año 2000, los altos funcionarios no pueden estar en un
puesto más de 6 años (dos períodos de 3 años), lo que permite una
evaluación más frecuente de sus actividades (Bezes / Le Lidec 2007).
En cualquier caso, todos los alumnos de la ENA son enarcas que se
han socializado en el mismo entorno, que les permite reconocerse
y adoptar un mismo comportamiento cuando coinciden con otros
enarcas en las reuniones ministeriales o interministeriales. Hay fuerte
identidad entre ellos (Eymeri 2001: 247).
La pertenencia a un grand corp o el ser un enarca abre las puertas
a las organizaciones claves del poder ejecutivo: los gabinetes y las
Francia 359

secretarías generales del primer ministro y del Presidente; los gabi-

netes ministeriales, los cargos de designación política y los mismos
puestos de ministro. Los enarcas no se consideran políticos, sino
expertos independientes y neutrales que portan el interés general.
Sarkozy se propuso limitar el poder de los burócratas mediante
mayor control sobre los nombramientos de ciertos altos cargos de la
Administración. Además, en casos de fiasco político, Sarkozy cesó a
altos funcionarios de sus puestos. Paulatinamente se han reclutado
directamente funcionarios para puestos en los niveles altos de la
jerarquía y se han empleado contratos privados para estos puestos.
Esta estrategia forma parte de las responsabilidades de la Secretaría
General del Gobierno, debilitando considerablemente la autonomía
de los funcionarios públicos para acceder a los altos puestos minis-
teriales. Adicionalmente, al crearse la figura del secretario general en
todos los ministerios, se ha reducido el número de directores gene-
rales. De esta forma se aumenta el control político de la Administra-
ción, mediante la reducción del número de altos funcionarios que se
encuentran ocupando los puestos superiores y mediante una mayor
sumisión al poder político (Bezes y Le Lidec 2011).
En el pasado, Suleiman (1974) mantenía que los ministros eran
“cautivos” de sus asesores, que procedían de los grandes cuerpos
de funcionarios. Esta frase parece no encontrar eco en la Francia de
esta década. En la actualidad, los ministros no dudan en nombrar a
personas que no pertenecen a estos cuerpos. En algunos casos se ha
recurrido al nombramiento de prefectos para puestos de la Adminis-
tración central, algo que no era muy común en el pasado. Además,
parece que el número de asesores de los gabinetes procedentes del
exterior ha aumentado (Christensen y Gregory 2008).
El paso de los miembros de los grandes cuerpos por los puestos
claves de la Administración y de las empresas públicas y privadas
se conoce como pantouflage, fenómeno cuya intensidad y extensión
son difíciles de determinar. En 2003, Luc Rouban mostró que el
pantouflage en el cuerpo de inspectores financieros no dependía de
la proximidad a un partido político ni tampoco del origen social de
los altos funcionarios. El paso por un gabinete ministerial tiende a
asociarse con la transferencia a un puesto en una empresa privada.
360 Salvador Parrado

El pantouflage tiene una cierta connotación negativa, a pesar de

sus potenciales beneficios. Si el alto funcionario volviera de la empre-
sa privada al sector público, la experiencia adquirida sería enrique-
cedora (Rouban 2003), pero si una persona formada en una escuela
prestigiosa como la ENA (a cargo del erario público), con experiencia
en un gabinete ministerial, consigue puestos muy interesantes en el
sector privado, y no retorna al Estado, este gasto en formación y ex-
periencia se pierde. Por esta razón, se ha intentado restringir la prác-
tica del pantouflage estableciendo un régimen de incompatibilidades.
Los miembros de los grandes cuerpos, expertos en temas ad-
ministrativos, generalistas en espíritu y procedentes de los mismos
centros de socialización, constituyen una pieza clave para inte-
grar un sistema ministerial construido a modo de “silos”. Su par-
ticipación en los gabinetes les permite actuar activamente en la
coordinación ministerial e interministerial. Según Bezes y Le Lidec
(2007), la capacidad de ejercer influencia de los altos funcionarios
se ha debilitado un poco recientemente. Los factores que explican
este debilitamiento son la privatización de numerosas empresas
estatales sobre las que los altos funcionarios tenían cierto control,
la descentralización de las funciones estatales hacia las colectivida-
des territoriales y ciertos escándalos que han minado el prestigio
tradicional de los altos funcionarios.

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

En el siglo XIX se pusieron los cimientos de la Administración

territorial, cuya configuración duró hasta 1982. La Revolución
Francesa de 1789 dejó una Administración municipal uniforme y
Napoleón puso su impronta con la implantación del prefecto. En
este período domina la idea de la centralidad del Estado frente al
carácter residual del poder local, por lo que la acepción anglosajo-
na (gobierno local) no fue nunca aceptada; en su lugar, se empleó
la fórmula de Administración local, dando a entender su subordi-
nación a la Administración central.
Francia 361

Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo

La Asamblea Nacional Constituyente y los decretos de 1789 esta-

blecieron que todo núcleo de vecinos, independientemente de su
número, debía constituirse en municipio. De esta forma se abolían
las particularidades y los privilegios de las numerosas corporacio-
nes administrativas del Antiguo Régimen, cuyas relaciones estaban
dominadas por la anarquía, en vez de la jerarquía. Esta primera
medida ocasionó la creación de unos 43.000 municipios (comunas
según la terminología francesa). Al mismo tiempo, y con el afán de
evitar los citados particularismos, se propuso que todos los muni-
cipios, pequeños o grandes, ubicados en zona de montaña o en la
costa, estuvieran sometidos al mismo estatuto. Esta uniformidad
también se aplicó al departamento por los revolucionarios, quie-
nes diseccionaron el mapa de Francia de forma cartesiana. Se pre-
tendía crear un departamento con una capital en el centro, de tal
forma que ningún punto del departamento estuviera a más de una
jornada a caballo del centro administrativo (Cady 1996: 123). La
uniformidad debía llevar los principios revolucionarios de igual-
dad a todos los franceses.
Napoleón mantuvo la esencia del sistema creado por la Asam-
blea constituyente (Vandelli 1992: 63), incorporando la figura del
prefecto a la cabeza del departamento, al mismo tiempo que su-
primía las elecciones municipales y departamentales, restituidas a
finales del siglo XIX. Napoleón gustaba de los órganos monocrá-
ticos frente a los colegiales “deliberar es tarea de muchos; actuar
de uno solo” (Vandelli 1992: 30), por lo que para controlar la
periferia estableció una cadena jerárquica de mando que transmi-
tía las órdenes del gobierno hasta las últimas ramificaciones del
imperio. El prefecto se constituye así en el gozne de unión entre la
Administración central y la demarcación territorial. Según Napo-
león, el prefecto era “el emperador de a pie” (palabras recogidas
por Sainte-Hélène en Cassese 1987: 115).
El prefecto era el órgano ejecutivo del consejo general del de-
partamento (entidad territorial), y representaba además a la Admi-
nistración central en el territorio (circunscripción administrativa),
por lo que desempeñaba fundamentalmente tareas administrati-
362 Salvador Parrado

vas. Esta última razón es la que probablemente explique el arraigo

secular del prefecto en la periferia (Vandelli 1992: 53). Durante el
siglo XX, el poder del prefecto se basaba en, al menos, tres aspec-
tos: a) Dirigía el poder ejecutivo departamental. b) Tutelaba las
administraciones locales como si fueran menores de edad intervi-
niendo en la elaboración del presupuesto y en los propios órganos
locales. c) Dirigía la prestación de servicios en las comunas peque-
ñas, cuya insuficiencia presupuestaria era considerable.
La realidad de aquellos momentos distaba de este diseño jaco-
bino y centralista del poder territorial. Este jacobinismo se “do-
mesticó” “según la expresión de Gremion 1976” por dos razones.
Por un lado, el prefecto actuaba de correa de transmisión como
autoridad estatal y como agente local. Por tanto, el prefecto tam-
bién transmitía las inquietudes, las necesidades y los deseos de las
autoridades locales, constituyéndose en pieza clave de las deman-
das de la periferia (Worms 1966). Por otro lado, la acumulación
de mandatos de las elites locales “cargos electos y de designación
política”, un elemento más de la “excepcionalidad” francesa, pro-
piciaba que las demandas de la periferia ascendieran a través de las
asambleas representativas, tal como se expone más abajo.
Frente al alto número de municipios, se adoptaron dos medi-
das: la fusión de municipios y la regionalización del Estado. Con
la propuesta de fusión de municipios de 1971 se pretendía mejorar
la prestación de servicios en los municipios de tamaño pequeño,
emulando experiencias similares en Alemania y Dinamarca (Mau-
roy 2000: 35). Los resultados fueron insignificantes. Entre 1971 y
1974 se realizaron 804 fusiones reagrupando 1.972 comunas. Ca-
da fusión suponía unas dos o tres comunas y un porcentaje de po-
blación escaso. A partir de 1978 el número de comunas creció de
nuevo (Sadran 1997: 64). El inframunicipalismo persistió, alcan-
zando el número de más de 36.000 municipios. Con la regionaliza-
ción del Estado a partir de 1959 se quiso mejorar la planificación
económica, superando el inadecuado tamaño del departamento
(o provincia) para estos efectos. En 1972, la región adquirió la
personalidad jurídica de un établissement public, pero no de una
entidad territorial política con elecciones.
Francia 363

La verdadera descentralización comenzó a principios de la dé-

cada de los años ochenta a partir de la crítica de los socialistas de
ausencia de democracia en las instituciones locales y de carácter
arbitrario de la intervención estatal (Mény 1987: 66). Desde 1982
se han promulgado numerosas leyes y cientos de decretos relacio-
nados con la descentralización. En 1982 se separó completamente
a los prefectos, nombrados discrecionalmente por el gobierno, de
las autoridades regionales y departamentales, elegidas mediante
sufragio universal. De esta forma la región y el departamento de-
jaron de constituir una circunscripción administrativa del Estado.

El fortalecimiento del poder local desde 1982

En pleno proceso de descentralización, el “jacobinismo domestica-

do” del período 1789-1981 ha dado paso a un sistema en el que el
poder territorial está cobrando una notable importancia, no sólo
por las competencias que paulatinamente está incorporando, sino
también por el papel que los políticos locales han desempeñado en
la formulación de la política nacional de alcance local.
A pesar del escepticismo inicial acerca de la descentralización
y la resistencia jacobina, el proceso ha conseguido cambiar las re-
laciones con la periferia. Según Loughlin (2007), cuatro razones
explican la descentralización. En primer lugar, el sistema político-
administrativo francés ya no era capaz de integrar adecuadamente
los cambios derivados de un aumento considerable de los servicios
del Estado de Bienestar. En segundo lugar, los socialistas querían
diferenciarse de los conservadores, que habían gobernado duran-
te los 20 años previos, mediante un estilo menos autocrático de
ejercicio del poder, permitiendo una mayor cercanía al territorio,
alejándose de la centralización excesiva del Estado francés y vin-
culándose más a los principios de la democracia participativa y re-
presentativa. Esto obligaría a acercar las elecciones a los ciudada-
nos, y no concentrarlas en instituciones lejanas como la Asamblea
Nacional y la Presidencia de la República. En tercer lugar, durante
la década de los años setenta se produjo una ola descentralizadora
en Europa, que permitía a los socialistas justificar las reformas. En
364 Salvador Parrado

cuarto lugar, se tomaban demasiadas decisiones en París que eran

impuestas después en el resto del país sin consulta adecuada.
Los elementos clave de la reforma son los siguientes. En primer
lugar, se suprimió la tutela a priori que ejercía el prefecto sobre
los actos administrativos de las autoridades locales. Esta tutela se
sustituyó por la tutela a posteriori o supervisión de la legalidad
de dichos actos. En cualquier caso, el prefecto debe informar a
una autoridad local de su intención de enviar un caso a los tribu-
nales antes de que esto ocurra. Esta medida tiene el propósito de
resolver los problemas antes de acudir al poder judicial, lo que
fortalece el poder negociador de los prefectos. En segundo lugar, se
transfirieron poderes del prefecto a los presidentes de los consejos
departamentales y regionales, pues en el pasado, el prefecto era
la figura preeminente del poder ejecutivo de los departamentos, y
establecía la agenda del consejo departamental, presidía sus reu-
niones y hacía un seguimiento de la implantación de las decisiones
alcanzadas. En tercer lugar, se separaron los servicios periféricos
del Estado de los servicios administrativos del departamento (o
provincia). En el pasado, estos servicios estaban muy interrelacio-
nados como consecuencia de la función doble desempeñada por
los prefectos. En cuarto lugar, la autoridad regional, que tenía en
el pasado el estatuto de un établissement public, se transformó
en una colectividad territorial con consejo elegido por sufragio
universal. A diferencia de otros países, las regiones forman parte
de las autoridades locales y no constituyen un escalón intermedio
diferenciado al estilo de las Comunidades Autónomas o los esta-
dos. Además, no se estableció una línea jerárquica entre regiones,
departamentos y comunas, pues se temía que esto debilitaría la
autonomía de cada nivel de gobierno.
También se reformaron los recursos humanos en el ámbito te-
rritorial. En 1984 se aprobó el estatuto de la función pública te-
rritorial, con lo que se dotaba a las entidades territoriales de un
instrumento estable para la gestión de los servicios. En la función
pública territorial hay cadres d’emploi (cuadros de empleo), cuyo
acceso se regula mediante una oposición. Una peculiaridad de esta
oposición es que los candidatos admitidos son inscritos en un lista-
Francia 365

do por orden alfabético (no por orden de la calificación obtenida).

Las entidades territoriales son libres de elegir al candidato que pre-
fieren. Después de dos años en la lista sin ser escogido, el candidato
pierde el derecho a estar en ella.
En 2003 se promulgó una reforma constitucional para denomi-
nar al Estado la “République décentralisée”. Además, esta reforma
estableció unos principios para posteriores reformas y removería
las trabas del Tribunal Constitucional a las reformas locales de-
nunciando que éstas vulneraban la Constitución. Se destacan tres
aspectos relevantes: a) se estableció el principio de subsidiariedad;
b) se garantizó por primera vez la autonomía política local así
como la garantía de recursos adecuados para desarrollar esta au-
tonomía; c) se introdujeron elementos de democracia directa.
Los observadores internacionales del sistema francés piensan
que la tradición intelectual cartesiana desaparece en lo que con-
cierne a las reformas territoriales, pues son incapaces de suprimir
instituciones existentes cuando se crean nuevas como las regio-
nes con órganos electos o las distintas asociaciones de municipios.
Con la creación de estos niveles de gobierno se adquiría el compro-
miso de no tocar ni el número de departamentos (que tienen pro-
tección constitucional) ni el número de municipios. Esto es lo que
se conoce como el “milhojas” institucional, con todas las capas
superpuestas derivando en una gestión complicada de los asuntos
territoriales (Loughlin 2007).
A partir de la reforma descentralizadora, la Administración
territorial (así es como se denomina a las colectividades locales,
departamentales y regionales francesas) se caracteriza en la actua-
lidad por unos elementos comunes a todas ellas y otros que son
específicos a cada nivel territorial (Mabileau 1994):
1. Existen tres niveles de entidades territoriales con el nom-
bre genérico de collectivité territorial. En el primer nivel hay
36.681 comunas1; en el segundo, 101 departamentos y 27
regiones.

1
http://www.insee.fr/fr/methodes/nomenclatures/cog/documentation.asp. Consul-
tado en 30 marzo 2013.
366 Salvador Parrado

2. Los consejos de las entidades territoriales son elegidos por

sufragio universal. En cada nivel existe un tipo de escrutinio:
representación proporcional para los consejos regionales, es-
crutinio uninominal mayoritario a dos vueltas para los con-
sejos generales (de departamento) y dos modelos de escruti-
nio para los consejos municipales en función de su tamaño.
3. El órgano ejecutivo de estas entidades es elegido por el con-
sejo y dirige los servicios administrativos. En la dirección de
estos servicios no es raro encontrarse a un alto funcionario
del Estado, que suele proceder de la ENA. Con la descentra-
lización se exportó, por tanto, el modelo de alcalde muni-
cipal a los departamentos y a las regiones, aunque el poder
del alcalde es relativamente mayor por las competencias que
posee, su capacidad de delegación y la dirección directa de
los servicios administrativos municipales.
4. Existe una regulación uniforme para cada nivel territorial.
En el ámbito municipal se exceptúan de este tratamiento
uniforme París, Lyon y Marsella, que cuentan con un estatu-
to especial. En estas ciudades existe un nivel administrativo
inferior: el distrito (arrondissement) (342 en 2013), que po-
see cargos electos y dispone de cierta autonomía de gestión,
aunque no constituye una entidad local, sino una división
administrativa en el seno de la comuna.
La comuna (commune) constituye la “célula democrática bá-
sica” y se distingue por su carácter rural. Después de la reforma,
los cambios producidos en el seno de la organización comunal son
más bien de grado, a diferencia de los cambios cualitativos que
han experimentado las regiones y los departamentos. La actividad
y los efectivos municipales, de las grandes ciudades sobre todo,
se incrementaron como consecuencia del aumento de competen-
cias recibidas del Estado. En el funcionamiento de la comuna, el
alcalde desempeña un papel fundamental. El alcalde es a la vez
representante del Estado (registro civil, celebración de matrimo-
nios, policía judicial) y órgano ejecutivo de la comuna (ejecuta las
deliberaciones del pleno municipal, firma contratos, fija las tasas
comunales por delegación del consejo, dirige los servicios munici-
pales y la gestión del personal empleado por la comuna). Los ser-
Francia 367

vicios típicos municipales son el transporte urbano, las guarderías,

las instituciones de educación primaria, la planificación urbana,
las bibliotecas y los museos.
Los departamentos construyeron su administración propia des-
pués de 1982 gracias a la transferencia de efectivos de la prefec-
tura. Las transferencias fueron recibidas en dos tiempos. En una
primera fase, se transfirieron los servicios propios de la prefectura.
En una segunda fase se transfirieron los servicios periféricos del
Estado: los servicios sanitarios y sociales, el servicio de infraestruc-
turas viarias, transporte escolar entre ciudades, las instituciones de
educación secundaria (escuelas) y los servicios del departamento
de agricultura y bosques. La descentralización ha realzado el papel
del departamento gracias fundamentalmente al desempeño de dos
papeles: el de mediación (a través de subvenciones y de agencias
departamentales) y el de depositario de la solidaridad local (me-
diante servicios sociales directos o colaboración con los munici-
pios). En los departamentos urbanos, el departamento se encarga
de conectar la Administración estatal con las estructuras urbanas
existentes (Malibeau 1994: 57-63).
Las regiones fueron creadas por ley, y no están protegidas por la
Constitución, como los departamentos. En su creación, las regio-
nes no recibieron la potestad legislativa y no ejercen ningún tipo de
tutela sobre los dos niveles territoriales inferiores. La región tiene
responsabilidades en planificación económica, formación profe-
sional, y gestión de las instituciones de educación secundaria (ins-
titutos-liceos). De su organización administrativa cabría destacar
la relativa importancia que posee el Consejo Económico y Social,
compuesto por representantes del ámbito socio-profesional, cuyos
informes sobre planes y presupuestos son obligatorios, aunque sus
atribuciones son meramente consultivas.
En resumen, no existe una lista exhaustiva donde se determine
qué debe hacer el Estado y cada entidad territorial. Según Sadran
(1997), no existe una lógica coherente detrás del reparto de com-
petencias. No obstante, parece que las regiones tienen una voca-
ción planificadora, con la gestión directa de la formación profe-
sional, por ejemplo; los departamentos mantienen una vocación
redistributiva y solidaria entre las comunas de su territorio, ade-
368 Salvador Parrado

más de prestar directamente los servicios sociales; y las comunas

se encargan de la prestación directa de servicios. En la práctica, se
han producido algunos problemas, pues todas las entidades terri-
toriales, en aras del principio de cláusula general, se han intentado
introducir en terrenos que no les correspondían, o que se solapa-
ban con los servicios prestados por otros niveles territoriales. Por
ejemplo, la planificación económica era una competencia de las
regiones, pero los tres niveles de gobierno compiten entre sí para
establecer sus propias políticas de desarrollo económico (Le Galès
1993). Por tanto, los límites legales no han sido suficientes para
evitar las fricciones entre las distintas entidades locales.
El panorama institucional descrito anteriormente podría verse
modificado en el futuro. Uno de los pilares de la reforma territo-
rial en Francia consiste en intentar la implantación de los consejos
territoriales para reemplazar los consejos generales (de los depar-
tamentos) y regionales en 2014. Con esta reforma se pretende fu-
sionar los cargos electos de dos niveles territoriales de gobierno.
Esta medida fue iniciada en 2010 por Sarkozy (Le Lidec 2011),
pero el presidente Hollande, en el momento de escribir estas líneas,
parecía estar retrasando la implantación de la medida. En teoría, la
creación de los consejos territoriales llevaría a la supresión de los
consejos generales (de departamento) en el futuro.

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LAS
ENTIDADES LOCALES

En el estudio de las relaciones intergubernamentales se tendrán en

cuenta tres aspectos: la distribución de recursos y el impacto que
esta distribución ha tenido en la figura del prefecto; el uso de la
acumulación de mandatos como método informal de coordina-
ción y el establecimiento de diferentes fórmulas para aumentar la
cooperación intermunicipal y superar la alta fragmentación de la
Administración municipal.
Francia 369

La distribución de recursos

La mayor parte del gasto público le corresponde a la seguridad

social (44,7 por ciento); el Estado gasta un 35 por ciento y a las
colectividades territoriales les corresponde un 20,2 por ciento
del gasto público (OECD 2011). El reparto del gasto público
entre las tres entidades territoriales es muy desigual, pues el
55,5 por ciento corresponde a las comunas, el 32,1 por ciento a
los departamentos, y las regiones sólo gastan el 12,5 por ciento
restante (DGCL 2011). Por su vocación, las diferencias de gasto
entre inversiones y funcionamiento son menores: las regiones
invierten algo más que el resto (38,5 por ciento del presupuesto
total), las comunas (32,5 por ciento) y los departamentos (22,7
por ciento) (DGCL 2011). Las entidades territoriales han sido
capaces de sufragar los gastos de gestión, pero se han visto des-
bordadas por los gastos de personal. Al aumentar los gastos de
personal y al estar obligadas a reducir la deuda local, las entida-
des locales ven mermadas su capacidad de inversión en infraes-
tructuras. Esta situación se ha intentado resolver con fórmulas
asociativas intermunicipales (véase más abajo).
Al igual que otros países del entorno, Francia ha apostado
oficialmente por la implantación de la igualación fiscal de forma
gradual e incremental. El principal instrumento que tiene el go-
bierno central para igualar las disparidades territoriales es la dota-
tion globale de fonctionnement, que se basa en una fórmula cuyo
cálculo ha ido variando desde que se implantó en 1979. A pesar de
que la fórmula se haya vinculado, bien al IVA, bien a la inflación y al
crecimiento del PIB, el resultado final siempre depende de las negocia-
ciones de la Comisión de Finanzas Locales, en la que participan tanto
funcionarios nacionales como políticos locales. Según Keating y Mid-
winter (1994), es difícil saber si el objetivo de la igualación fiscal se
consigue por este mecanismo, pues la fórmula cambia prácticamente
cada año, y las disparidades territoriales se mantienen conforme a
unos criterios y no respecto a otros. La igualación fiscal también se ha
intentado con las fórmulas de asocianismo intermunicipal.
370 Salvador Parrado

El papel del prefecto

La descentralización ha supuesto cambios sustanciales en el papel

desempeñado por el prefecto. Por un lado, sus funciones ejecutivas
en el departamento han sido transferidas al presidente del conse-
jo. Esta nueva situación no ha supuesto una pérdida de influencia
para el prefecto por cuatro razones: a) El prefecto asumió la coor-
dinación de algunas delegaciones periféricas de la Administración
central (excepto la enseñanza primaria y secundaria, la inspección
de trabajo, las cuestiones tributarias, las cuestiones jurisdicciona-
les y las militares). Además, el prefecto supervisa la seguridad pú-
blica en el departamento. b) Las comunas rurales suelen recurrir
al prefecto para solucionar los problemas que no pueden abordar
con sus recursos. c) El papel político del prefecto se fortalece gra-
cias a su contacto directo y asiduo con los cargos electos locales. d)
Se refuerza la figura del prefecto con su poder para iniciar el pro-
ceso de creación de entidades intermunicipales, aunque los alcal-
des posean el poder final de confirmación. En resumen, el prefecto
combina la dirección de la Administración periférica estatal con la
interlocución con las entidades locales.
Por otro lado, el sistema de tutela que el prefecto ejercía ha
desaparecido. En la actualidad, la asamblea municipal elabora su
presupuesto sin necesidad de someterlo a la supervisión del prefec-
to. El prefecto puede ejercer el control de la legalidad a posteriori,
pero la cantidad de actos administrativos “más de cinco millones
cada año” que se remiten a la prefectura no le permiten hacer ade-
cuadamente este trabajo, por lo que el número de controles que
los juzgados realizan es bastante reducido, y los juicios favorables
al prefecto no suponen más del 20 al 40 por ciento de los recursos
presentados en un año (Sadran 1997: 31).
El prefecto regional también se ha visto reforzado desde 2007
con la Evaluación General de las Políticas Públicas (Révision géné-
rale des politiques publiques) encargada por Sarkozy. El resultado
de este ejercicio dio lugar a una reorganización de las delegaciones
periféricas del Estado en el territorio: se estableció una jerarquía
formal entre las delegaciones periféricas del Estado en las regiones
Francia 371

y en los departamentos, se enfatizó la especialización funcional de

los servicios periféricos y se reposicionó al prefecto en el sistema.
Frente a la clásica relevancia del departamento en las delegaciones
periféricas del Estado, en la actualidad, el nivel regional es el nivel
principal para la implantación de las políticas públicas en el terri-
torio. De acuerdo con esta lógica, las 23 direcciones ministeriales
regionales se han fusionado en 8 (Bezes et al. 2010).
Desde 2010, el prefecto regional es la pieza clave para cohe-
sionar y coordinar la acción estatal en las regiones. En total hay
26 prefectos regionales, que han aumentado su poder sobre estas
direcciones regionales, así como sobre otros servicios periféricos.
Adicionalmente, los prefectos regionales tienen poder formal sobre
los prefectos departamentales, excepto en los temas de orden pú-
blico, en los que los prefectos departamentales tienen autonomía.
Al mismo tiempo, los prefectos departamentales han incrementa-
do sus poderes interministeriales al tener una mayor capacidad
para coordinar los servicios ministeriales periféricos; pero esto no
quiere decir que ejerzan siempre esa coordinación en la realidad,
pues hay unidades ministeriales que tienen una gran autonomía de
servicio como las inspecciones de educación primaria y secundaria
y las unidades de finanzas públicas. Tanto el presidente como el
primer ministro y los ministros tienen relación frecuente con los
prefectos regionales, reforzando la capacidad del núcleo del poder
ejecutivo de coordinar y dar coherencia a todo el sistema (Bezes y
Le Lidec 2011).

La acumulación de mandatos

La acumulación de mandatos sirve para equilibrar la centraliza-

ción del sistema administrativo. La acumulación de mandatos se
refiere a la posibilidad de ostentar dos o más cargos electos. Este
fenómeno ha experimentado una evolución expansiva durante los
años setenta y los ochenta. Por ejemplo, en 1997, aproximadamen-
te la mitad de los 577 diputados de la Asamblea eran alcaldes. De
éstos, 121 diputados eran alcaldes de ciudades con más de 20.000
habitantes (Sadran 1997). En 2009, sólo 76 diputados (alrede-
372 Salvador Parrado

dor del 13 por ciento) de la Asamblea Nacional no tenían ningún

cargo electo en el municipio, el departamento o la región; en el
Senado, 90 senadores, es decir, un 26 por ciento de los 343 sena-
dores estaban en la misma situación. Algunos casos extremos han
generado numerosas críticas así como cierta disfuncionalidad del
sistema, que se tratará más abajo (Bach 2009). Esta acumulación
de mandatos no está favorecida únicamente por la instauración de
una cámara territorial nacional, el Senado, cuyos miembros son
elegidos por un colegio electoral formado por todos los cargos
electos territoriales, sino también por la combinación al mismo
tiempo o sucesivamente de cargos electos en varias asambleas po-
líticas: locales, regionales, nacional y europea.
La acumulación de mandatos, característica de la excepciona-
lidad francesa, ha sido funcional para acercar la política nacional
hacia las autoridades locales. No obstante, la excesiva acumula-
ción de mandatos ha hecho que las desventajas superen a las ven-
tajas. Las ventajas que la acumulación de mandatos presenta son
las siguientes (Sadran 2000): a) Integra la negociación política de
una periferia considerablemente fragmentada. b) Acumula recur-
sos aumentando el número de interdependencias estratégicas del
sistema, no sólo entre diferentes asambleas territoriales, sino entre
políticos nacionales, funcionarios, políticos locales y empresarios.
c) Reduce el número de representantes.
En el lado negativo, los recursos se distribuyen desigualmente,
consiguiendo más recursos los que más mandatos acumulan; y se
fomenta el absentismo en las asambleas representativas al tener
el cumulard que optar a veces entre tratar los asuntos locales o
asistir a una sesión de otra asamblea. En 1985 se detectó un caso
extremo de acumulación de mandatos. Jean Lecanuet era alcalde
de Rouen, diputado del Parlamento europeo, senador, presidente
del consejo del departamento Seine-Maritiem y miembro electo
del consejo regional. En ese mismo año se limitó a dos el número
máximo de puestos que un político local podía desempañar de la
siguiente lista: diputado nacional, senador, miembro del Parlamen-
to Europeo, alcalde de un municipio de más de 20.000 habitantes,
o miembro de la asamblea del departamento o de la región. Esta
ley no fue muy eficaz, pues los políticos consiguieron encontrar
Francia 373

modos de evadir la ley. Un alcalde, por ejemplo, daría el control

del municipio a un vice-alcalde, que mantendría el puesto hasta
que se redujeran el número de puestos del primero. El ex alcalde
todavía podría ejercer cierto control informal sobre el municipio
(Loughlin 2007).
La influencia de los políticos locales sobre la política nacional
que afecta a su territorio se ejerce a través de varios mecanismos:
la acumulación de mandatos y el papel desempeñado por el Sena-
do en las decisiones que afectan al ámbito local. Los miembros del
Senado son elegidos por los cargos electos de las entidades locales,
que se constituyen en un colegio de grandes electores. El Senado
está dotado de un poder “informal” de veto, dado que el Gobierno
no se arriesgaría a imponer reformas importantes que no tuvie-
ran el visto bueno del Senado (Mény 1991: 128). Por ejemplo,
la Comisión de las Finanzas Locales, que está involucrada en la
negociación de las transferencias de solidaridad interterritorial del
gobierno francés, está presidida por un senador del partido de la
oposición. Las características del sistema político francés hacen
que esta Comisión tenga un poder considerable.

La cooperación intermunicipal

De acuerdo con Le Lidec (2012), las reformas propuestas en el

ámbito de la cooperación intermunicipal en las últimas décadas,
independientemente del gobierno que las promueve, se encaminan
en la misma dirección de conseguir una fusión de municipios por
la vía de las asociaciones intermunicipales o, dicho en otras pala-
bras, es una etapa en una larga marcha para transferir la soberanía
desde el ámbito municipal al intermunicipal.
Ante la incapacidad de la Administración central de solucionar
la fragmentación municipal mediante fusiones de municipios, se
ha fomentado la creación de EPCIs (establecimientos públicos de
cooperación intermunicipal). Los antecedentes de los EPCIs actua-
les aparecieron en 1890 con la creación del SIVU (syndicat à voca-
tion unique). El SIVU es una especie de mancomunidad de varios
municipios que se asocian para prestar un único servicio, como el
374 Salvador Parrado

proceso de electrificación, el abastecimiento de agua o para pres-

tar servicios que superaban el ámbito de un municipio como el
transporte o las cuestiones medioambientales. Desde entonces han
surgido varias fórmulas intermunicipales, con lo que se muestra
la capacidad inventiva de las autoridades francesas para atajar el
problema crónico de la fragmentación municipal. Los sindicatos
mixtos surgieron para propiciar la colaboración de los municipios,
los departamentos y las agencias locales. Posteriormente, se crea-
ron los SIVOM (syndicat à vocation multiple), que no se ceñirían
a la colaboración en un único servicio sino en varios. Con estas
fórmulas, los municipios se mancomunan para prestar un servicio
en común y aportan los fondos necesarios para costear la gestión
del servicio. La fórmula del syndicat ha sido exitosa. En 2013 ha-
bía 10.055 SIVUs, 1.329 SIVOMs y 3.296 sindicatos mixtos2. Sin
embargo, esta fórmula asociativa no ha solucionado los retos que
tienen las corporaciones locales, pues son fórmulas que presentan
un carácter muy “liberal”. Los municipios tienen un considerable
grado de autonomía y pueden cooperar cuándo y cómo lo deseen
en las áreas de interés. Se asemejan a las mancomunidades en Es-
paña.
En este contexto se publicó en 1992 una ley marco sobre la
Administración territorial de la República abriendo un paso inter-
medio entre el modelo de fusión de municipios (que nunca tendría
éxito en Francia por el arraigo del municipalismo) y el modelo
flexible, pero bastante ineficaz del syndicat. Esta nueva ley se basa-
ba en cuatro elementos:
a) Para conseguir una planificación territorial adecuada se creó
una comisión de la cooperación intermunicipal en cada de-
partamento. Esta comisión, presidida por el prefecto, diseña
la política departamental de la cooperación intermunicipal.
b) En vez de dejar a la voluntad de los municipios participantes
la transferencia de ciertas funciones y competencias, la ley

2
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/les_collectivites_te/intercommunalite/
intercommunalite_en/bilan_statistique/ Consultada el 30 de marzo de 2013.
Francia 375

define qué funciones deben obligatoriamente transferirse,

por ejemplo, en desarrollo económico y planeación espacial.
c) Las nuevas asociaciones intermunicipales tienen recursos
propios procedentes de los impuestos locales. A estos recur-
sos propios se añaden las subvenciones estatales.
d) El prefecto puede obligar a una municipalidad a cooperar
en las actividades intermunicipales una vez acordados los
límites intermunicipales por un acuerdo de dos tercios de los
municipios que representen la mitad de toda la población de
la entidad asociativa.
Sin embargo, estos principios no se cumplieron, porque los pre-
fectos no obligaron a la cooperación y ésta se basó en el princi-
pio de voluntariedad. Una vez más, esta ley dejó operativas las
estructuras asociativas existentes (por ejemplo, los syndicats), en
vez de suprimirlas, como consecuencia del enfoque de milhojas
institucional con el que se han realizado las reformas territoriales
en Francia.
Para integrarse en un EPCI, debe darse continuidad territorial
entre los municipios. La propuesta de creación de la asociación
parte del prefecto, y la decisión definitiva es adoptada por los al-
caldes de los municipios propuestos. El órgano dirigente del EPCI,
la asamblea, está compuesto por los cargos electos de los conse-
jos municipales integrantes. Con la creación de las EPCIs deben
transferirse obligatoriamente algunas competencias “desarrollo
económico, ordenación del territorio, transportes”, además de
las competencias voluntarias que se estimen oportunas “como los
equipamientos culturales y deportivos, políticas de saneamiento,
cuidado de las vías urbanas”, y el personal necesario para prestar
adecuadamente los servicios citados.
La financiación de la asociación se realiza mediante impuestos
directos recaudados por el EPCI. Esta financiación se basaba fun-
damentalmente en el impuesto profesional. Este impuesto suponía
casi el 50 por ciento de los ingresos de la comuna por vía impositi-
va. La transferencia de este impuesto al EPCI tenía una ventaja: la
fijación de un tipo único evita la competencia entre municipios ve-
cinos por la atracción de inversión privada. La tasa profesional fue
suprimida y reemplazada por la contribución económica territorial
376 Salvador Parrado

(un nuevo impuesto) y la transferencia de impuestos nacionales a

los entes territoriales en 2010. Esta reforma provocó cambios en
cascada en la asignación de los recursos financieros a los distintos
entes territoriales. Según Le Lidec (2012), el principal cambio de
esta nueva “ingeniería” impositiva es la renovada capacidad del
gobierno central de regular el volumen de los ingresos de los entes
locales. Los ingresos ofrecidos a cambio de la supresión de la tasa
profesional son fijados por el parlamento de tal manera que reduce
la autonomía de los entes locales, especialmente los consejos regio-
nales y generales (de regiones y departamentos respectivamente).
En cambio, tanto los municipios como las asociaciones intermu-
nicipales salen más reforzadas de estos cambios pues retienen los
ingresos más sustanciales de otros impuestos. La reforma favorece
un tipo de solidaridad interterritorial basada en las asociaciones
intermunicipales, incluso en detrimento de los municipios.
En cualquier caso, ninguna de estas entidades posee una legi-
timidad democrática, pues los miembros del consejo intermunici-
pal son nombrados por los respectivos municipios asociados. Por
tanto, se da la paradoja de que estas entidades pueden recaudar
impuestos pero no rinden cuentas directas ante los ciudadanos me-
diante las elecciones.
Los tres EPCIs propuestos por la ley están destinados a um-
brales demográficos diferentes. Las communautés de communes
(comunidades de comunas) se dirigen a los inframunicipios que no
superen conjuntamente los 50.000 habitantes; las communautés
d’agglomération (comunidades de aglomeración) se centran en la
franja de 50.000 a 500.000 habitantes, y las communautés urbai-
nes (comunidades urbanas) se usan para las mayores de 500.000.
El número de EPCIs no ha parado de aumentar desde 1992.
Las comunidades de comunas, destinadas a superar la eterna frag-
mentación rural, pasaron de 193 en 1993 a 2.223 en 20133. Se
crearon 15 comunidades urbanas, como la de Marsella y Nantes, y

3
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/les_collectivites_te/intercommunalite/
intercommunalite_en/bilan_statistique/ consultado en 30 marzo 2013.
Francia 377

213 comunidades de aglomeración, que sustituían a las fracasadas

communautés de villes.
En 2001 se intentó instaurar un sistema para mejorar los ser-
vicios prestados en municipios rurales dispersos. Previamente en
1995 se había introducido el concepto de pays como un espacio
coherente desde el punto de vista geográfico, cultural, económico y
social para crear una comunidad de intereses comunes. El pays se
ha implantado más bien en la Francia rural. La comunidad de aglo-
meración y el pays se diferencian en tres aspectos según Loughlin
(2007). En primer lugar, la aglomeración es una asociación de mu-
nicipios con el estatuto jurídico de un établissement public. Es una
institución de gobierno local que desempeña unas competencias y
unas funciones delegadas por los municipios miembros de la aso-
ciación. En cambio, el pays no es una entidad local sino una agru-
pación de municipios que se unen para impulsar un proyecto de
desarrollo económico y social. En segundo lugar, los límites terri-
toriales del pays se definen en torno a características económicas,
mientras que la comunidad de aglomeración se define en torno a
las pautas de residencia. El territorio del pays debería tener una
cohesión geográfica, económica, cultural y social y este territorio
no debería estar constreñido por límites administrativos ni tam-
poco existen límites de tamaño de población para definir el pays.
En cambio, la aglomeración debe adaptarse a las divisiones ad-
ministrativas existentes y debe respetar los límites de tamaño po-
blacional. En tercer lugar, cada tipo de asociación cumple funcio-
nes diferentes. El pays se centra en el diseño e implantación de un
proyecto de desarrollo mientras que la aglomeración se preocupa
más bien de la prestación de servicios. El pays es flexible y a partir
de la generación de un proyecto tiene la posibilidad de firmar un
contrato de desarrollo con la asamblea regional. La organización
administrativa del pays es mínima, lo suficiente como para formu-
lar su programa de desarrollo y firmar contratos con las distintas
partes involucradas en la financiación del proyecto (región o Esta-
do). Finalmente, en el pays está presente la sociedad civil con una
representación equilibrada en el consejo del desarrollo sostenible
(conseil de développement durable (CDD), y los políticos constitu-
yen una minoría de toda la representación del consejo. En cambio,
378 Salvador Parrado

el órgano de decisión de los EPCIs está conformado por los cargos

electos de los municipios integrados en esta entidad.
Según Le Lidec (2012), las últimas reformas han pretendido
cubrir todo el territorio con comunidades de municipios, forzando
la integración de los últimos municipios “aislados” en una comu-
nidad vecina. Además se ha intentado racionalizar el perímetro te-
rritorial de las comunidades existentes y reforzar la legitimidad de
los cargos electos de las comunidades mediante un tipo de sufragio
ya probado en los consejos municipales de París, Lyon y Marsella.
Finalmente, se ha simplificado el procedimiento requerido para la
fusión de municipios.
Detrás de las asociaciones intermunicipales no existe sino el
intento de una fusión velada o de transferencia de la soberanía
municipal al nivel intermunicipal. Se está articulando un sistema
en forma de malla, no de pirámide jerárquica, que permite realizar
economías de escala. En este tejido, salen ganando tanto los pre-
fectos como los alcaldes. Los prefectos se convierten en árbitros y
estrategas que buscan la creación de EPCIs y la ampliación de los
existentes. Los alcaldes ganan porque podrán hacer aquello que
con sus recursos no podían, sin perder la legitimidad de las eleccio-
nes. Los ciudadanos salen ganando también, al conseguir más ser-
vicios de los que antes disfrutaban. Sin embargo, existe un aspecto
negativo dado que los ciudadanos no pueden elegir directamente
a los cargos electos de las EPCIs. Los intentos de reforma en este
sentido aún no han triunfado, pero parece una consecuencia lógica
del sistema.
Capítulo 11
Canadá

César Colino

EL CONTEXTO

La historia constitucional del país

E
l territorio canadiense fue ocupado por franceses y britá-
nicos, quienes trajeron respectivamente su lengua, su pro-
pio sistema de gobierno, leyes y cultura. Tras una larga
guerra en 1763, todo el territorio quedó bajo el dominio bri-
tánico. El país se independizó y se fundó en 1867 por la unión
de las colonias británicas del norte de América a través de la
Ley de la Norteamérica Británica (British North America Act);
en 1949 se unieron las provincias de Terranova y Labrador. A
pesar del Estatuto de Westminster de 1931, que dio a Canadá
el control total de su política exterior, defensa y comercio, y
permitía al parlamento canadiense enmendar o rechazar las le-
yes británicas, Canadá siguió siendo constitucionalmente una
colonia de Gran Bretaña. El parlamento canadiense debía so-
licitar al parlamento del Reino Unido votar toda reforma a su
constitución. Aunque una ley del parlamento británico en 1949
dio ciertos poderes de reforma de la constitución al parlamento
canadiense, no era todavía posible cambiarla. El gobierno fede-
ral y los gobiernos provinciales no lograron ponerse de acuerdo
sobre estas reformas durante muchos años. No fue hasta 1982,
con la Ley constitucional sobre Canadá (The Canada Act) que
se produjo el cese del poder del Parlamento Británico sobre Ca-
nadá y la “repatriación” de la Constitución (Mitjans y Castellá
2001; Forsey 2010).
380 César Colino

La repatriación de la constitución canadiense fue objeto de lar-

gas negociaciones entre el gobierno federal y las provincias, que
trataban de impedir que su poder se redujera frente al poder fe-
deral. Después de numerosas negociaciones se llegó a un acuerdo
entre el Primer Ministro canadiense Pierre Elliott Trudeau y los
primeros ministros provinciales, con la única excepción de la pro-
vincia francófona de Quebec, que se apartó de las negociaciones
en el último momento (Graham 2011).
La Constitución de 1982 define a Canadá como una democra-
cia constitucional y ofrece una serie de fórmulas de su enmienda
implicando al gobierno federal y al de las provincias (estados). La
Constitución asigna a las provincias el control sobre los recursos
no renovables, y establece un sistema de nivelación financiera en-
tre ellas. Uno de los componentes fundamentales de la Constitu-
ción es la innovadora Carta Canadiense de Derechos y Libertades
Fundamentales, que garantiza varios derechos como las libertades
fundamentales, derechos de igualdad, derechos lingüísticos, inclu-
so los, hasta entonces inexistentes, derechos en educación para las
minorías lingüísticas oficiales; el reconocimiento de la composi-
ción multicultural de Canadá y el reconocimiento de los pueblos
aborígenes, incluyendo los indios o naciones originarias, los mesti-
zos y los inuit (Courtney y Smith 2010).
La mayoría de las reformas constitucionales posteriores a 1982
requieren del consentimiento del Senado y de la Cámara de los
Comunes del Canadá y de dos tercios de las Asambleas legisla-
tivas de las provincias que representen una mayoría (más del 50
por ciento) de la población canadiense. También es necesario el
consentimiento unánime de las Asambleas legislativas provinciales
para ciertas reformas que afecten a la Reina, el gobernador gene-
ral, los tenientes gobernadores provinciales, el estatus oficial de los
idiomas inglés y francés, la Corte Suprema de Canadá y la misma
fórmula de enmienda constitucional.
Para algo más de un 20 por ciento de los casi 34 millones de
canadienses, su lengua materna es el francés, la mayoría de los cua-
les viven en Québec. Además, aunque el sistema legal canadiense
se basa en un sistema de common law, los habitantes de Québec
se rigen por leyes basadas en el modelo legal francés. A esta di-
Canadá 381

versidad hay que sumar la existencia de tres grupos de aborígenes

(First Nations, Inuit y Métis), además de los inmigrantes asiáticos
y europeos que llegaron durante los siglos XIX y XX, haciendo
de Canadá un país con una alta tasa de inmigración (Bickerton y
Gagnon 2009).

El sistema político institucional

De acuerdo con la Constitución, el parlamento de Canadá está

constituido por el monarca de Canadá (actualmente la reina Isabel
II de Inglaterra), el senado, y la cámara de los comunes. El monar-
ca es el jefe de Estado, representado oficialmente por el goberna-
dor general en Canadá. El gobernador general (Governor Gene-
ral of Canada/Gouverneur général du Canada), siempre de origen
canadiense, gobierna mediante un consejo de ministros (cabinet),
dirigido por el primer ministro o premier. El premier elige a todos
los ministros que componen el consejo de ministros, normalmente
entre los miembros de su propio partido en el Parlamento, y estos
son nombrados formalmente por el gobernador general. El primer
ministro y el consejo de ministros necesitan tener el apoyo de la
mayoría de los miembros de la cámara de los comunes para per-
manecer en el cargo, pero no la confianza del senado o del monar-
ca. En realidad, el primer ministro ejerce las funciones de jefe del
gobierno y de la administración. El gobernador general, nombrado
por la Reina como su representante personal para aconsejar al pri-
mer ministro, asume las funciones de jefe del Estado. Las tareas del
monarca y del gobernador general son principalmente ceremonia-
les y simbólicas (Forsey 2010).
El gobernador general aprueba también formalmente los 105
miembros del Senado, quienes no son elegidos sino designados a
propuesta del primer ministro de Canadá. El papel del senado es
salvaguardar los intereses de las minorías y de las diez provincias
autónomas, que junto a los tres territorios gestionados por la ad-
ministración federal componen la federación. Los 308 miembros
de la cámara de los comunes son elegidos directamente por los
canadienses. Cada miembro representa uno de los 308 distritos
 382 César Colino

electorales (ridings) en los cuales está dividido el país. La cámara

de los comunes, o “cámara baja”, es el actor más relevante del
Parlamento canadiense, pues el Senado raramente se opone a la
voluntad de la cámara de los comunes. (Arbós 2012).
ISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN CANADA

Figura 10 La distribución territorial del poder en Canadá

Gobernador General
Governor General

federal
Cámara de los
Senado
Comunes
Senate
Primer Ministro House of Commons
Premier

Ministros
federales
Minister

Asamblea

estatal
provincia
Legislative Assembly

local
Regiones

Comuna

electorado

sufragio universal nombramiento órgano ejecutivo órgano legislativo

Fuente: Forsey (2010)

La Cámara de los Comunes es elegida por un sistema electoral ba-

sado en distritos uninominales y una fórmula electoral mayoritaria
(first past the post) regida por la Ley electoral (Canada Elections
Act, enmendada en 2012). Aunque la mayoría de los parlamenta-
rios son miembros de un partido político, los candidatos pueden
presentarse a las elecciones como independientes.
Canadá 383

Hay varios partidos representados en la cámara de los comu-

nes, pero históricamente los dos partidos dominantes del nivel
federal han sido el partido liberal y el partido conservador que
se han turnado en el gobierno desde 1867. El partido liberal, de
centro izquierda, es el partido político más antiguo y ha dominado
la política federal durante gran parte de la historia de Canadá. El
partido conservador de Canadá se formó en 2003 por la fusión
de la Alianza Canadiense (anteriormente llamada Partido Refor-
mista de Canadá) y el histórico Partido Conservador Progresista
de Canadá (conocido como los tories). Este partido se coloca a la
derecha del espectro político canadiense y tras breves periodos en
el gobierno federal en los años ochenta llegó al poder de nuevo
en las elecciones federales de 2006, con un gobierno en minoría,
que mantuvo tras las elecciones de 2008, antes de ganar su primer
gobierno con mayoría absoluta en 2011, con 167 escaños. A la
izquierda del Partido Liberal se encuentra el Nuevo Partido Demo-
crático (NDP), que tras la caída de los liberales, que consiguieron
solo 34 escaños en 2011, se convirtió, por primera vez, en el pri-
mer partido de la oposición, con 102 escaños. El Bloc Quebecois,
que representa a los nacionalistas de Quebec es el otro partido
tradicionalmente representado en la cámara de los comunes (Bic-
kerton y Gagnon 2009).
La provincias también tiene su propios sistemas electorales y
de partidos que están dominados por los mismos partidos políti-
cos que en el nivel federal, excepto en Quebec. Sin embargo, los
partidos provinciales no están vinculados organizativamente a los
partidos federales del mismo nombre.

LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL

El primer ministro y el consejo de ministros

En comparación con otros países pertenecientes al modelo Westm-

inster, sin embargo, el primer ministro canadiense es inusualmen-
384 César Colino

te poderoso. En el último siglo, todos los primeros ministros han

provenido de los dos principales partidos, el Liberal y el Conser-
vador, y la mayoría de ellos han sido quebequeses. El gran poder
del primer ministro viene en parte por su potestad de elegir a los
ministros y seleccionar a los cargos que ocupan los dos niveles
más altos de los ministerios. Asimismo, el primer ministro puede
actuar libremente sin la necesidad de la aprobación del consejo de
ministros en distintos asuntos. Además de dominar a su partido, el
grupo parlamentario no puede sustituir al primer ministro como
líder del partido. El primer ministro nombra también todas las co-
misiones delegadas del gobierno (Savoie 2005, Dunn 2010).
Convencionalmente, los miembros del consejo de ministros son
nombrados en Canadá atendiendo a criterios de representación
territorial (diferentes provincias o ciudades importantes de la fe-
deración) o de género. Otra peculiaridad del primer ministro ca-
nadiense es que nombra a todos los viceministros y viceministros
adjuntos (deputy ministers y associate deputy ministers) entre los
altos funcionarios de los ministerios, es decir, sin emplear criterios
partidistas (véase más abajo). Debido a la convención que obli-
ga a nombrar ministros representativos de diferentes territorios
para diferentes carteras, los primeros ministros han considerado
siempre muy importante su potestad para nombrar a los vicemi-
nistros, ya que a veces un primer ministro puede verse obligado
a nombrar ministros por motivos representativos y en esos casos
la competencia técnica para llevar los asuntos ministeriales recae
principalmente en el viceministro de ese departamento. Dada la
importancia de los viceministros, el primer ministro usa su discre-
cionalidad en los nombramientos y los ceses de forma muy cons-
ciente (Aucoin 1988; 1999; Savoie 1999).
El primer ministro tiene básicamente dos órganos de apoyo para
ejercer la dirección política y coordinar su gobierno: la Oficina del
Consejo Privado (Privy Council Office, o Bureau du Conseil pri-
vé), y el Gabinete u Oficina del Primer Ministro (Prime Minister’s
Office o Cabinet du premier ministre).
La Oficina del Consejo Privado (PCO) funciona como un mi-
nisterio de la presidencia y como secretaría del consejo de minis-
tros, ofreciendo asesoramiento y apoyo, oficialmente no partidista,
Canadá 385

al primer ministro. Esta oficina proporciona los recursos para lide-

rar, coordinar y apoyar a los distintos departamentos ministeria-
les y organismos autónomos del gobierno federal y gestionar los
recursos humanos de la administración pública federal (Canada
Privy Council Office 2010). Este órgano ha crecido en tamaño y
complejidad a lo largo de los últimos años y emplea actualmente
unos 1.000 funcionarios. Está estructurado principalmente en una
secretaría de operaciones y una secretaría de planificación. La pri-
mera se encarga principalmente de la coordinación de los asuntos
cotidianos del gobierno mientras que la segunda tiene una visión a
medio plazo sobre la evolución de la federación canadiense. Cada
nuevo primer ministro suele restructurar la Oficina del Consejo
Privado para adaptarla a su agenda de gobierno. Actualmente, in-
cluye también un departamento de asuntos intergubernamentales
y secretarías de comunicaciones, política exterior y de defensa, se-
guridad e inteligencia, de asuntos sociales, asuntos económicos,
relaciones con la Cámara de los Comunes, y funcionamiento ins-
titucional de la administración. El alto funcionario que dirige la
Oficina del Consejo Privado es considerado el cargo superior de
toda la administración pública y ostenta el título de Secretario del
Consejo Privado (Clerk of the Privy Council), y también actúa
como el secretario del consejo de ministros y como viceministro o
ministro adjunto al primer ministro (Secretary to the Cabinet and
Deputy Minister to the Prime Minister) (Johnson 2006, 2011).
Tradicionalmente, la Oficina del Consejo Privado ha servido
como una “escuela de perfeccionamiento” para los funcionarios
en puestos ejecutivos dentro del gobierno. Los funcionarios que
pasan varios años destinados en la PCO adquieren una experien-
cia desde la perspectiva del primer ministro, que les permite un
mayor conocimiento del funcionamiento global del gobierno y la
administración cuando vuelven a su ministerio de origen. Muchos
de estos funcionarios con experiencia en la PCO suelen luego des-
empeñar altos puestos en los ministerios o pasan a la empresa o la
política partidista activa.
El gabinete del primer ministro (Prime Minister’s Office, PMO)
es un órgano de asesoramiento personal y partidista. Se entiende
que el primer ministro no debe recibir el asesoramiento de una sola
386 César Colino

fuente institucionalizada. A tal fin, el papel de la Oficina del Con-

sejo Privado se complementa con este órgano de asesoramiento,
de orientación político-partidista y con personal nombrado por
criterios de confianza y que actúa no sólo como una fuente aseso-
ramiento sobre estrategia política y políticas públicas para el pri-
mer ministro, sino también como un mecanismo para centralizar
el poder político y coordinar al gobierno (Makarenko 2010). La
PMO actúa como una extensión del primer ministro en sus rela-
ciones con otros actores del gobierno y el parlamento y por ello
desempeña un papel muy importante en la adopción de decisiones
políticas.
El gabinete del primer ministro está formado por un equipo
de funcionarios y asesores políticos del partido, que no son ne-
cesariamente funcionarios de carrera. Se les denomina “personal
exento” (exempt staff) y son nombrados discrecionalmente por el
primer ministro, y le ofrecen apoyo en exclusiva. Además es un
órgano “partidista” con personal leal al primer ministro, no como
jefe de gobierno, sino como el líder del partido y como un políti-
co que busca mantener su poder en un sistema democrático. Por
ello, estos asesores se encargan de recomendarle cómo mantener
su control e influencia sobre el partido y el parlamento, o sobre
las políticas públicas para asegurar su éxito electoral futuro. En el
último mandato del primer ministro Pierre Trudeau, la oficina del
primer ministro se amplió hasta aproximadamente 100 empleados
(1980-1984). Desde entonces, el tamaño de esta oficina ha variado
entre 80 y 120 personas (Makarenko 2010).
Recientemente se ha criticado al Gabinete por falta de transpa-
rencia y por comprometer la responsabilidad del primer ministro
en algunas decisiones polémicas tomadas por el director del gabi-
nete u otros altos cargos. Así, por ejemplo, en un reciente escándalo
de corrupción durante el mandato del primer ministro liberal Jean
Chrétien, se demostró que su gabinete tuvo un papel fundamental
en la distribución ilegal de fondos de patrocinio federal en Quebec.
La comisión que investigó el caso exoneró al ex primer ministro de
responsabilidad legal pero fue acusado de mala administración de
su gabinete (Canada Commission of Inquiry into the Sponsorship
Program and Advertising Activities 2006).
Canadá 387

Los ministerios: departamentos ministeriales, ministros y carteras

Los departamentos ministeriales se establecen por ley y su jurisdic-

ción abarca un sector como la industria, la justicia o la sanidad. El
número de ministros con cartera ha ido aumentando con los años
desde la década de los años sesenta, siendo Canadá uno de los paí-
ses donde el gobierno o consejo de ministros tiene más miembros,
ya que todos los ministros senior y los llamados ministros de esta-
do pertenecen habitualmente al consejo de ministros. La mencio-
nada convención canadiense de nombrar ministros representativos
de diferentes regiones del país ha contribuido a este gran tamaño
del consejo de ministros y a un elevado número de carteras minis-
teriales que pueden llegar a 26 ó 27 (Aucoin 2010; Tardi 2010).
Los ministros de estado (ministers of state, en algunos momen-
tos llamados secretarios de Estado) son altos cargos políticos que
forman parte del consejo de ministros y son responsables de una
cartera o del apoyo a otros ministros senior del gobierno en un
área ministerial concreta. Con el primer ministro Mulroney y sus
sucesores, por ejemplo, el título de ministro de estado se ha utili-
zado también para nombrar a altos cargos sin responsabilidades
sectoriales concretas, antes llamados ministros sin cartera. Duran-
te el gobierno de Chrétien, los segundos de los ministros senior
del gobierno fueron denominados secretarios de Estado, como su-
bordinados a los ministros, y se llamó ministro de Estado tanto a
aquellos con una cartera específica como al viceprimer ministro,
al líder del gobierno en la cámara baja o en el senado. El primer
ministro Paul Martin eliminó la figura del secretario de Estado y
volvió a utilizar el título de “ministro de Estado” para los minis-
tros junior del gobierno. Cuando Stephen Harper fue elegido pri-
mer ministro en 2006, no incluyó ningún ministro de Estado en el
consejo de ministros, aunque nombró varios ministros de Estado
para dar a ciertos ministros del gobierno responsabilidades que
no pertenecían a sus departamentos. Más tarde volvió a incluir
en el consejo de ministros a todos estos ministros de Estado y a
nombrar secretarios de Estado excluidos del consejo. Actualmente,
desde enero de 2011 hay un total de 12 ministros de Estado en el
gobierno, que son miembros del consejo de ministros.
388 César Colino

La organización ministerial: el papel de los viceministros

Desde el punto de vista jerárquico administrativo, por debajo de

los ministros o ministros de Estado, que son cargos políticos, se
encuentran los viceministros (deputy ministers), equivalentes a la
figura de (permanent secretary) en el Reino Unido. Estos son altos
funcionarios que están bajo la dirección política de un ministro y se
encargan del funcionamiento administrativo cotidiano del ministe-
rio, su personal, su presupuesto y sus programas. Si el ministro es
jefe político del departamento, el viceministro es el jefe administra-
tivo. Los viceministros son nombrados y cesados a discreción del
gobierno en el poder y pueden ser destituidos si cambia el primer
ministro y se les percibe muy identificados con ciertas políticas del
gobierno anterior. Si no es cesado, un viceministro puede conti-
nuar en el cargo con varios gobiernos. El viceministro de más alto
rango en el gobierno federal es el llamado Secretario del Consejo
Privado de la Reina para Canadá (Clerk of the Queen’s Privy Cou-
ncil for Canada), que también es viceministro del primer ministro
de Canadá y secretario del consejo de ministros (Bourgault 2010)
y es el equivalente al Cabinet Secretary británico. Este alto cargo
es el encargado de gestionar la agenda del consejo de ministros,
coordinar las iniciativas de política pública y los nombramientos
para los altos cargos administrativos ministeriales y de resolver
conflictos entre departamentos.
Asimismo, en el organigrama típico de un ministerio, los vi-
ceministros adjuntos (assistant deputy ministers) dependen de los
viceministros. Estos cargos desempeñan puestos directivos respon-
sables de determinadas áreas funcionales de un ministerio y por
debajo de ellos se encuentran los directores generales o los vicemi-
nistros adjuntos segundos (véase el Figura 11).
 Canadá 389

MINISTERIAL CANADA Figura

TÍPICA 11 La organización ministerial típica en Canadá

Ministro
Minister

Jefe de Asesores
Presidente de
Chief of staff Agencia
Agency president

Vice Ministro

Deputy Minister
Vice Min. Asoc

Assoc. Dep. Min Ayudante Vice

ministro

Assistant Dep
Minister

Director General

Director General

Fuente: Elaboración propia basado en portales web de varios ministerios federales.

Organismos autónomos, agencias y empresas públicas de la

corona

Además de los departamentos ministeriales permanentes, la ad-

ministración federal canadiense está formada por muchos otros
entes administrativos, organismos autónomos y agencias (unas 66
entidades de la llamada administración central federal), 28 agen-
cias independientes, 17 agencias de operación especial, 3 corpora-
ciones departamentales, entre otros. Además habría que incluir las
llamadas empresas públicas de la corona (Crown corporations).
En 2010 había 409 organizaciones de este tipo (Tardi 2010, Trea-
sury Board of Canada Secretariat 2011a).
Los organismos autónomos son los entes más importantes. De-
penden de algún ministerio y responden a objetivos funcionales
390 César Colino

y operativos concretos de procedimiento administrativo, supervi-

sión, asesoramiento, regulación o adjudicación. Ejemplos de es-
tos organismos autónomos son la Policía Montada del Canadá,
Transportes de Canadá, la Agencia Canadiense de Evaluación Am-
biental, la Secretaría de la Conferencia Intergubernamental Cana-
diense, el Consejo de la Agencia de Inmigración y Refugiados, el
Consejo Canadiense de Radiodifusión.
Las llamadas corporaciones departamentales son entes depen-
dientes de un ministerio y establecidos por ley, que prestan servi-
cios o realizan funciones de investigación o de regulación. Se finan-
cian con presupuestos y con tasas cobradas a los usuarios y suelen
tener una junta de gobierno o similar como órgano de gestión.
Ejemplos de estas corporaciones son la Escuela de Administración
Pública, la Comisión Canadiense de Seguridad Nuclear, el Consejo
de Investigación Nacional de Canadá y los Institutos Canadienses
de Salud.
Las llamadas agencias de servicio son una forma especializada
de corporación departamental establecida por legislación específi-
ca para realizar una función o servicio sin equivalente en el sector
privado. Se financian con presupuestos y tasas a los usuarios y
tiene diferentes grados de autonomía en su gestión, como la Agen-
cia Tributaria de Canadá, la Agencia Canadiense de Inspección de
Alimentos, o la Agencia de Parques de Canadá.
Finalmente, las empresas estatales de la Corona son aquellas
entidades públicas que operan siguiendo el modelo del sector
privado, con una mezcla de objetivos empresariales y de servicio
público. Desde julio de 2011 hay 49 empresas públicas de la Co-
rona. Las llamadas sociedades públicas matrices (parent Crown
corporations) son propiedad directa del Gobierno de Canadá y
se establecen por ley o por fusión según el derecho mercantil. Las
empresas públicas federales varían en tamaño y en su dependencia
de los presupuestos estatales. En teoría, las empresas públicas ope-
ran de modo independiente, pero no con completa autonomía de
los ministerios, que tienen cierta capacidad para controlarlas (Au-
coin 2007). Ejemplos de grandes empresas públicas federales son
la Corporación de Correos de Canadá, la Radiotelevisión Pública
Canadiense (Canadian Broadcasting Corporation), la Empresa de
Canadá 391

Seguridad del Transporte Aéreo, Export Development Canada, la

Galería Nacional de Canadá, el Banco de Desarrollo de Negocios
de Canadá, o la Energía Atómica de Canadá S.L (Treasury Board
of Canada Secretariat 2011a).
La asunción por los conservadores de los principios de la Nueva
Gestión Pública en la década de los años ochenta y noventa llevó a
una serie de cambios estructurales en el sector público canadiense
que incluían la desregulación, la privatización y la reducción de
personal del sector público. Para ello se nombró un ministro para
la privatización. De las 61 empresas públicas estatales heredadas
por Mulroney en 1984, se habían privatizado al final de su manda-
to unas 23, y se habían transferidos al sector público unos 50.000
puestos de trabajo (Brooke 2011).

Las reformas del sistema

Canadá se caracteriza, igual que otros países anglosajones, por su

temprana aceptación de algunas de las ideas de la llamada Nueva
Gestión Pública “NGP” (Aucoin 2002; Dwivedi y Halligan 2003;
Savoie 2013). Además, la modernización de la administración ca-
nadiense ha tenido una clara influencia estadounidense, incluso
con la creación de distintas comisiones modernizadoras a imagen y
semejanza de los EEUU. Este fue el caso de la denominada Glassco
Commission on Government Organization (1962-64), inspira-
da en la Hoover Commission de Estados Unidos, que puede ser
considerada como el punto de partida para la modernización de
Canadá. El país también se vio muy influido por la llamada “rein-
vención del gobierno”.
Las provincias fueron los primeros gobiernos en aplicar algu-
nas de las propuestas de la NGP y de la reinvención del gobierno.
Más tarde, estas propuestas también se pusieron en marcha por el
gobierno central conservador. En general, la ideas que respaldan
las iniciativas más importantes adoptadas en Canadá son las si-
guientes: la reducción del papel del Estado en la vida de los ciuda-
danos y la concesión de un mayor protagonismo al sector privado,
la flexibilización, la desregulación y la privatización; la obsesión
392 César Colino

por la reducción del gasto público; la preocupación por la eficien-

cia en la gestión, la productividad y el rendimiento de las personas
y las organizaciones; la innovación en la prestación de servicios
públicos y la orientación al ciudadano (Tomblin 2009; Rouillard
et al. 2008).
Aunque Canadá se caracteriza tanto por la importación como
por su producción de ideas innovadoras sobre la gestión pública,
muchas de ellas no han logrado ser implementadas de forma sis-
temática. Estas ideas, más que abarcar la globalidad del gobierno
y la administración, se han limitado a determinadas prácticas de
gestión (Aucoin 2002; 2008; Halligan 2010).
En realidad, podría decirse que el gobierno canadiense no fue
tan lejos en la implantación de la NGP como los otros tres princi-
pales sistemas Westminster de gobierno (Australia, Gran Bretaña y
Nueva Zelanda) en asuntos tales como la creación de agencias, la
descentralización, los contratos de gestión con los directivos, o la
contratación externa. Además, las reformas implantadas no trans-
formaron fundamentalmente la arquitectura administrativa tradi-
cional del modelo canadiense (Aucoin 2008). En todo momento,
se mantuvieron e incluso reforzaron tres rasgos típicos del modelo:
• un servicio público integrado, con alta presencia de funcio-
narios de carrera y gestionado como recursos empresariales;
• organizaciones departamentales ministeriales estructuradas
jerárquicamente con el ministro como ejecutivo político de
un departamento que combina la adopción de decisiones so-
bre las políticas públicas con la provisión operativa de servi-
cios
• estructuras administrativas para abordar cuestiones tanto
gubernamentales como empresariales y temas de política pú-
blica y prestación de servicios de carácter transversal. Estas
características se siguen considerando como puntos fuertes
del modelo administrativo canadiense (Lindquist 2006).
Al mismo tiempo, se iniciaron algunas reformas para mejorar
la gestión pública que siguieron el patrón principal de la NGP:
transferencia de competencias de gestión de los organismos de la
administración central a los altos directivos de los departamentos
de línea para (a) lograr una mayor economía y eficiencia en el uso
Canadá 393

de los recursos públicos, (b) mejorar la prestación de servicios, y

(c) mejorar la colaboración entre los departamentos para hacer
frente a los problemas que cruzan las fronteras departamentales.
A partir de la década de los años noventa, el gobierno conserva-
dor lanzó un amplio programa de privatizaciones de empresas pú-
blicas emblemáticas como Air Canada, o Petro-Canada. Además,
se promovió la desregulación de varios de los principales campos
económicos como las industrias de gas y petróleo, los servicios
financieros o el transporte. El impacto de las dos medidas ha sido
muy significativo pero no puede decirse lo mismo de otras iniciati-
vas que pretendían mejorar el funcionamiento interno y la gestión
de la Administración (Johnson 2006: 527 y ss.). Entre estas inicia-
tivas se encontraba el Ministerial Task Force on Program Review,
que pretendía inculcar disciplina fiscal e introducir técnicas de ges-
tión inspiradas en el mercado, o el programa Increased Ministerial
Authority Accountability, cuyo objetivo fue incrementar el control
de algunos departamento ministeriales sobre sus propias activi-
dades, personal y presupuesto pero que, sin embargo, no lo logró
puesto que el centro seguía ejerciendo un intenso control. Final-
mente, otro programa con resultados cuestionables fue el PS2000,
que pretendía conseguir que el gobierno federal y sus departamen-
tos ministeriales fuesen más económicos, eficaces y eficientes, la
función pública más innovadora y orientada al servicio y la admi-
nistración más receptiva a las necesidades de los ciudadanos en su
calidad de clientes. Ello dio lugar a iniciativas de simplificación de
procedimientos, descentralización de las decisiones o gestión par-
ticipativa. Sin embargo, el programa también fracasó en lo esencial
debido a que conceptos como el de participación o empowerment
tenían un encaje complejo en una estructura jerarquizada y cen-
tralizada.
En la segunda parte de la década de los años noventa se puso en
marcha el llamado Program Review, el más ambicioso de la histo-
ria canadiense. Este programa pretendía reestructurar y reducir el
tamaño del gobierno federal, y contenía medidas como el recorte
del empleo público, tanto civil como militar, el “adelgazamiento”
de agencias federales responsables de la protección de consumido-
res y usuarios o del medio ambiente, la privatización del sistema
394 César Colino

nacional de control del tráfico aéreo, y el endurecimiento de los

requisitos para percibir prestaciones sociales, como la de desem-
pleo entre otras (Johnson 2006: 548 y ss.). El gobierno pretendía
así reducir el déficit, controlar las finanzas nacionales y sentar las
bases para obtener superávit presupuestario. Este importante pro-
grama de reforma iniciado a raíz de la victoria del Partido Libe-
ral en 1993 tuvo como resultado, en un plazo sorprendentemente
corto, superávits presupuestarios anuales de miles de millones de
dólares durante más de una década, un récord en los Estados del
G-8. En este aspecto, la voluntad política y la disciplina fueron
más importantes que la ideología (Aucoin 2008). Aunque el pro-
grama pudo ser eficaz en términos de recortes, algunos autores, sin
embargo, criticaron que no pudo conseguir su verdadero objetivo
de construir una nueva lógica más participativa y descentralizada
de funcionamiento administrativo.

LA FUNCIÓN PÚBLICA

La función pública tiene una larga tradición de profesionalización

e independencia en Canadá a partir de los dos primeros niveles
administrativos ministeriales (los deputy ministers y los associate
deputy ministers). Fue a principios del siglo XX cuando el patro-
nazgo político, similar al existente en Estados Unidos, fue susti-
tuido con la Ley de Función Pública (Civil Service Act) de 1908
por un sistema de carrera que trataba de garantizar los principios
de mérito y capacidad en el acceso al empleo público (Dwivedi y
Halligan 2003).

El modelo de función pública de carrera profesional: estatuto

y selección

La selección para la función pública, que está basada en el mérito,

también se ha adaptado a la diversidad de Canadá mediante la Ley
Canadá 395

de idiomas oficiales (1969), por la cual el bilingüismo se convir-

tió en un elemento de mérito para ocupar determinados puestos.
También ha habido programas de igualdad de oportunidades y
programas de acción afirmativa para algunos grupos (Lindquist
2006; Public Policy Forum 2007).
Los empleados públicos son empleados de su departamento y
de la función pública en su conjunto. La responsabilidad sobre la
gestión de personal se divide entre los diferentes ministerios, el
Consejo del Tesoro y la Comisión de la Función Pública (Public
Service Commission). El Consejo del Tesoro tiene la responsabi-
lidad general de las políticas de gestión de personal y representa
al empleador en la negociación colectiva, pero la Comisión de la
Función Pública establece los criterios de dotación de personal pa-
ra los departamentos y les ayuda en la formación y el desarrollo.
Esta Comisión, creada en 1918, es en la actualidad una agencia
ejecutiva independiente que rinde cuentas directamente al parla-
mento. Fue establecida para mantener a la función pública libre
de clientelismo político y garantizar el principio de mérito y capa-
cidad. Es responsable del reclutamiento, la selección competitiva,
la organización, los sistemas de remuneración, la promoción y las
transferencias de empleados públicos entre el gobierno federal y
los provinciales. La Comisión es además responsable de la salva-
guarda de los valores tradicionales de la función pública canadien-
se: contar con personal competente, asegurar la profesionalidad
del empleo público frente a posibles abusos en el intento de in-
troducir personal nombrado con criterios partidistas y disponer
de una función pública representativa de la diversidad social que
caracteriza al país (Molot 2010; United Nations, 2006). Esta Co-
misión también tiene la competencia para nombrar los cargos di-
rectivos ministeriales, salvo a nivel de viceministro. Es competente
para resolver los recursos sobre nombramientos o investigar las
denuncias de discriminación, decide en casos de politización par-
tidista y efectúa las auditorías de personal de los departamentos.
Aunque es el primer ministro quien nombra a los viceministros
de los departamentos, lo suele hacer asesorado por el secretario del
consejo de ministros (Clerk of the Privy Council) que, como se ha
señalado, es también el viceministro del primer ministro y el jefe
396 César Colino

administrativo de la Oficina del Consejo Privado y el funcionario

de más alto rango de toda la administración. Este cargo gestiona el
personal de carrera de los altos niveles ministeriales, con la ayuda
de una comisión de altos funcionarios de carrera (constituida por
un selecto número de los viceministros de más antigüedad). Este
modo de gestionar los nombramientos de los altos funcionarios
de carrera y evitar la politización promoviendo la selección por
mérito es considerado en muchos países como un ejemplo a seguir
(Bourgault 2007).
La más reciente reforma realizada en 2003 con el fin de moder-
nizar la función pública canadiense rechazó la idea de incrementar
la autoridad de los viceministros (deputy ministers) sobre la ges-
tión de su departamento ministerial, como ocurre en otros siste-
mas de tradición Westminster (Aucoin 2010: 66). Sin embargo, al
mismo tiempo, la reforma asumía que la Comisión de la Función
Pública podría delegar su potestad de nombramiento en los vice-
ministros, controlando esta práctica en caso necesario.
Los informes de la Comisión Lambert y de la Comisión
D´Avignon ponían en duda la capacidad gestora de los altos fun-
cionarios. Estos informes manifestaban que los altos funcionarios
eran seleccionados más por su carácter de experto en la política
pública a cargo del ministerio que por el hecho de tener verdade-
ras habilidades de gestión pública. Para solucionar el problema se
creó en 1980 el llamado nivel gerencial (management category).
Los miembros de este grupo eran seleccionados y formados para
fortalecer sus capacidades de gestión. Eran nombrados con una ca-
tegoría y podían ser asignados donde fuese necesario. Se evaluaba
su rendimiento y parte de su retribución depende de los resultados
de esta evaluación. Poco después se cuestionó la conveniencia de
sustituir el conocimiento técnico de expertos especializados en dis-
tintos sectores de política por gestores generalistas sin conocimien-
tos en la materia sobre la que tenían que gestionar. Con el nuevo
gobierno federal conservador se han emprendido también varias
reformas de la función pública en esa línea (Clerk of the Privy
Council 2011, véase más abajo).
En el ámbito de los recursos humanos, una de las iniciativas
más importantes y prácticamente una constante en Canadá desde
Canadá 397

la década de los años setenta ha sido tratar de vincular el salario

y la carrera profesional al rendimiento. En la segunda mitad de la
década de los años noventa se puso en marcha La Relève. Como
consecuencia de los recortes en materia de personal (congelación
de los salarios, despidos, recortes en formación o promoción) y en
otros aspectos de la gestión, de la primera mitad de la década de
los años noventa, se incrementó la preocupación por la desmotiva-
ción, la pérdida de talento y el deterioro de la calidad de los servi-
cios públicos. La Relève incluía nuevas contrataciones, formación,
promoción, mejoras salariales y mejoras en las condiciones de
trabajo. Adicionalmente se promocionaba un mayor poder de los
empleados, para que participasen en las decisiones organizativas.
Esta última medida volvió a encontrar la resistencia de un modelo
demasiado jerárquico y centralizado.
En 2000, diferentes estudios pusieron de manifiesto algunas de-
bilidades en la gestión de sus reformas. La Office of the Auditor
General planteó algunas dudas sobre la gestión del rendimiento
y otros temas. Sin embargo, a lo largo de los años 2000, se ha
avanzado en aspectos como la racionalización de la gestión de los
recursos humanos en las agencias y la evaluación del rendimiento
individual y organizativo.

El tamaño de la función pública

El empleo público en su conjunto, incluyendo las tres administra-

ciones públicas (federal, provincial y local), y los servicios de sani-
dad y servicios sociales, las redes de educación y las empresas pú-
blicas, comprende actualmente un número de más de tres millones
y medio de empleados. De ellos, solo el 17 por ciento pertenecía al
gobierno federal en 2011, el 50 por ciento de todos los efectivos
estaban empleados por los gobiernos provinciales o territoriales y
el 35 por ciento restante empleados de gobiernos locales o juntas
escolares.
Si se comparan los datos disponibles por provincias con el go-
bierno federal, se observan grandes diferencias entre provincias.
Algunas de ellas, como Ontario y Quebec con 752.579 y 593.500
398 César Colino

empleados respectivamente, tenían en 2007 sectores públicos ma-

yores que el gobierno federal, con 486.757 empleados. En el em-
pleo público provincial, la proporción mayor de empleados, de un
80 por ciento es la que se dedica a la sanidad, educación y servicios
sociales.
Si se atiende a la evolución del empleo público en los últimos
años, se puede decir que su tamaño se redujo durante la década de
los noventa. El alcance y la duración de estos recortes sin embargo,
variaron entre una provincia y otra. Quebec es la única provincia
cuyos cambios en el número de empleados provinciales claramente
se apartan de la tendencia predominante en Canadá. De 1981 a
1992, el empleo público creció también, pero a un ritmo menor
que el observado en las otras provincias y aumentó de nuevo de
1996 a 2003. Desde el año 2003, Quebec se ha distinguido de las
otras provincias en Canadá a causa de la disminución neta en el
tamaño de la administración provincial. Una de las razones detrás
de los cambios en este indicador de Quebec se encuentra en el
aumento del número de funciones asumidas por el Gobierno de
Quebec desde 1992, todo ello como una consecuencia del traspaso
de tres competencias ejercidas con anterioridad por el gobierno
federal y que no tienen las otras provincias.
A consecuencia de la Revisión Programática (Program Review)
efectuada sobre la administración federal en los años noventa y de
otros cambios estructurales en la administración pública en los úl-
timos años, también se ha producido una reducción del número de
empleados públicos federales. En respuesta a una grave situación
de deterioro financiero, el gobierno federal se vio obligado a redu-
cir el número de empleados a su servicio. En 1995 se aprobó una
directiva de ajuste laboral para facilitar la reducción de personal.
Para ello se modificaron algunas prestaciones de seguridad laboral
y se incluyó la jubilación anticipada y otros incentivos para los em-
pleados de los departamentos más afectados por las reducciones.
Varias comisiones paritarias de representantes de los empleadores
y los empleados trabajaron en colaboración para implantar estos
ajustes.
Así, entre 1991 y 1999, el número de empleados públicos fede-
rales se redujo en un 21 por ciento y también se redujo en 15.000
Canadá 399

el número de puestos permanentes a tiempo completo entre 1985

y 1990. Estos recortes fueron parcialmente “compensados” por la
contratación de empleados a tiempo indefinido y a tiempo parcial,
aunque hay poca correlación entre las áreas en que los despidos y
las contrataciones se produjeron. Posteriormente, el gobierno fede-
ral contrató personal de modo sostenido entre 1999 y 2008, con el
resultado de que en el año 2008, la dotación de personal público
federal estaba de nuevo en niveles de principios de los 1990 (Clerk
of the Privy Council 2011).

Personal político y politización de las elites administrativas

federales

Se puede afirmar que la administración canadiense está profesio-

nalizada. En la práctica, los altos cargos de la administración pú-
blica canadiense siguen siendo casi exclusivamente una reserva de
la función pública de carrera. Los nombramientos de externos a
los puestos de viceministro son raros, y casi nunca se recluta per-
sonas con claras simpatías partidistas, como sí ocurre con frecuen-
cia en las administraciones provinciales, aunque con variaciones.
Como se ha señalado ya, los nombramientos de los puestos que
ocupan los dos rangos superiores dependen del primer ministro y
se deciden sobre todo por recomendación del propio viceministro
del primer ministro, asesorado por una comisión de viceministros.
A pesar de todo ello, la relación de los funcionarios y los ministros
o políticos se ha visto afectada cuando ha habido un gobierno ma-
yoritario de un solo partido, normalmente, mayorías de gobierno
del partido liberal. En el interludio de estas etapas, el partido con-
servador ha venido lamentándose de un sesgo liberal en la función
pública canadiense (Savoie 2004; Brooke 2011).
A pesar de que en la última década se ha producido un incre-
mento de nombramientos para los puestos de confianza política de
personal no procedente de la función pública, todavía la mayoría
de estos puestos se siguen cubriendo con funcionarios de carrera.
Este personal además se ve así mismo más como perteneciente a
la función pública que cómo personal de confianza, posee una ele-
400 César Colino

vada sensibilidad con su obligación de responsabilidad individual

y colectiva y juega un papel relevante en el asesoramiento sobre
las políticas públicas y en el funcionamiento de la administración
(Goldenberg 2006). Sin embargo, junto a ese personal funcionario
en puestos de libre designación, crecientemente ha ido surgiendo
lo que se denomina en Canadá “exempt staff”. Se trata de perso-
nal no funcionario, de libre nombramiento y cese por los propios
ministros y que se encuentra en los gabinetes ministeriales y en
el gabinete del primer ministro (Aucoin 2010). Las funciones y
las responsabilidades del personal de asesoría política, los jefes de
gabinete y los asesores personales frente a los funcionarios de los
departamentos están definidas en documentos oficiales de la admi-
nistración (Canada Privy Council Office, 2011; Smith 2008).
Se calcula que actualmente el personal de asesoramiento políti-
co en la administración federal canadiense es de poco más de 500
personas, casi 100 de los cuales se encuentran en el gabinete del
primer ministro. Aunque formalmente no tienen autoridad para
actuar por separado en relación con los funcionarios públicos o
ciudadanos ni pueden dar instrucciones a los funcionarios públi-
cos, sino es a través de su superior jerárquico en el ministerio (el
viceministro), en la práctica los asesores han aumentado su in-
fluencia no sólo como asesores, sino como agentes ministeriales,
cuyas funciones se extienden más allá del papel de asesores. Así,
interactúan con los funcionarios de diversas maneras, algunas más
sutiles que otras, tratando de dirigir la acción administrativa.
Hasta hace poco en Canadá, el personal que había desempe-
ñado el puesto de asesor político en un gabinete ministerial o del
primer ministro podía consolidarse en la administración sin con-
curso alguno si había desempeñado su puesto durante tres años.
Esta “puerta trasera” para acceder al empleo público fue cerrada
parcialmente en 2007 mediante una enmienda a la Ley de Empleo
en la Función Pública (Public Service Employment Act) introduci-
da por el gobierno conservador de Stephen Harper dentro de un
paquete de reformas en respuesta a algunos casos de corrupción. A
pesar de ello, el cambio no ha sido tan radical como se prometió,
puesto que a aquellos que han desempeñado este tipo de puestos se
Canadá 401

les reconoce la posibilidad de participar en concursos para puestos

que no están abiertos a todos los ciudadanos.
La presidenta de la Comisión de la Función Pública inició en
2007 una investigación sin precedentes sobre la neutralidad polí-
tica de la administración pública canadiense que afectaba a cerca
de 100 funcionarios de la administración federal que habían sido
asesores de los ministros del gobierno liberal o del conservador
en los últimos 17 años (Canada Public Service Commission 2007;
May 2007). Los resultados de la investigación se presentaron al
parlamento con el informe anual de la Comisión. Se hizo un se-
guimiento de 162 burócratas que habían trabajado como asesores
ministeriales entre abril de 1990 y septiembre de 2006 y habían
vuelto a puestos en la administración pública. La lista se fue redu-
ciendo hasta los 97 considerados de “mayor riesgo”. Alrededor de
83 de ellos trabajaban aún en la administración. Las conclusiones
son optimistas respecto a la neutralidad de los funcionarios.

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

La federación canadiense está formada por diez provincias au-

tónomas y tres territorios administrados por el gobierno federal
(The Northwest Territories, Yukon y Nunavut). Tiene tres niveles
de gobierno: federal, provincial y local, aunque también se habla
habitualmente del llamado nivel territorial, que se refiere a esos
tres territorios, que han ido asumiendo gradualmente más com-
petencias parecidas a las de las provincias. Sus responsables son
denominados first minister y ahora forman parte de la mayoría
de los foros intergubernamentales (Pelletier 2010; Simeon 2010).
El nivel federal canadiense es responsable de menos de la mitad
del gasto público, lo que da idea de la notable descentralización
del país a favor de los gobiernos provinciales y de los entes locales.
Sin embargo, las provincias y los gobiernos locales tienen pocos
rasgos en común: mientras la administración provincial comparte
características con la federal, los entes locales están influidos por
el sistema local de los Estados Unidos.
402 César Colino

Al igual que el gobierno federal, las provincias son sistemas

parlamentarios de modelo Westminster (Sancton y Sams 2010:
447 y ss.). Dentro de cada provincia, el vicegobernador (lieute-
nant-governor), nombrado por consejo del primer ministro fede-
ral, actúa en representación del monarca. Cada provincia tiene un
jefe de gobierno conocido como primer ministro o premier que,
aunque es nombrado formalmente por el lieutenant-governor, en
la práctica es el líder del partido que ha conseguido el apoyo de
la mayoría de los miembros del legislativo. El premier provincial
nombra a los ministro de su gabinete y a los viceministros.

Los premiers y los consejos de gobierno de las provincias

Al igual que su equivalente al nivel federal, los primeros ministros

provinciales tienen la facultad de nombrar y cesar a los ministros
del consejo de gobierno. Esto, a su vez, les proporciona un poder
considerable para dirigir las prioridades de su gobierno así como
el funcionamiento general de la administración provincial. Un mi-
nistro puede optar por los ministros del gabinete que demuestran
lealtad y/o reflejan su propio punto de vista político. Asimismo,
pueden destituir a los ministros que no sigan las directrices del pri-
mer ministro (L’Observatoire de l’administration publique 2011;
Dunn 2006).
Los consejos de gobierno provinciales también operan con un
sistema de comisiones delegadas del gobierno, como las relaciona-
das con el desarrollo social y económico, hacienda, sanidad o econo-
mía. El nombramiento de los viceministros corresponde según la ley
al primer ministro aunque los ministros provinciales pueden ejercer
una mayor influencia en la selección de los ministros federales.
Como parte del apoyo a las actividades del Consejo Ejecuti-
vo, la gran mayoría de las provincias (Quebec, Isla del Príncipe
Eduardo, Terranova y Labrador, Nueva Escocia, Manitoba, Sas-
katchewan, Alberta) tienen órganos departamentales dependien-
tes de la de presidencia llamados Oficina del Consejo de gobierno
(Executive Council Offices, Ministère du Conseil exécutif, en Que-
bec), o por lo menos una organización que opera bajo la autoridad
Canadá 403

del primer ministro y con poderes para asignar gastos en el marco

general presupuestario de cada provincia. Estos órganos también
sirven de secretariado al consejo de gobierno provincial.

Las administraciones provinciales: ministerios y organismos

autónomos

El tamaño y la amplitud de las administraciones públicas de una

provincia dependen de una serie de factores como la población,
su capacidad financiera o la ideología del partido gobernante.
Las provincias son el principal nivel de gobierno encargado de la
provisión de servicios públicos, bien directamente o a través de
empresas públicas y organizaciones no gubernamentales, del sec-
tor privado o a través del gobierno local. Las empresas públicas
provinciales se gestionan como si fuesen empresas privadas y se
dedican a numerosas actividades como la electricidad o el agua.
Con frecuencia venden sus servicios a los gobiernos locales más
que directamente a los ciudadanos. Entre estas empresas cabe des-
tacar las vinculadas a la producción de bebidas alcohólicas, que
demostraron ser una fuente importante de ingresos para los go-
biernos provinciales, después de que el movimiento a favor de la
abstinencia perdiera su fuerza.
En cuanto a la organización en departamentos ministeriales,
todas las provincias cuentan con un ministro de hacienda y uno de
justicia responsable también de la policía. Todas las provincias tie-
nen también un ministerio (o equivalente) que actúa en las áreas de
sanidad y educación, aunque estas responsabilidades son definidas
de forma diferente en las provincias. En todas las provincias exis-
ten también ministros que se ocupan de las relaciones laborales y
el empleo. En muchas provincias puede encontrarse un ministerio
horizontal a cargo de la gestión financiera y de recursos humanos
de otros ministerios (Sancton y Sams 2010: 447 y ss.). Igualmen-
te, disponen de ministerios con competencias sobre el transporte,
las obras públicas, medioambiente, agricultura, servicios sociales,
desarrollo económico y turismo. En el ámbito del Estado de Bien-
estar, las provincias también son responsables de los programas
404 César Colino

de mantenimiento de ingresos, con la excepción de las pensiones y

las prestaciones por desempleo que siguen siendo competencia del
gobierno federal. Especial importancia se le concede en Canadá al
ministro responsable de los asuntos relacionados con los munici-
pios. Su principal competencia es la ejecución de las normas sobre
funcionamiento del gobierno local y el seguimiento de los gobier-
nos locales y su gestión financiera. Otros ministerios también tie-
nen algunas competencias en relación con los gobiernos locales en
función de las materias sectoriales de las que se ocupan.
El mandato político de los gobiernos provinciales de la admi-
nistración pública opera de la misma forma que a nivel federal. La
mayoría de los ministros son también los jefes de un departamento
ministerial y son apoyados por viceministros, que cumplen la mis-
ma función que sus contrapartes federales (en Quebec, el título es
el de “sous-ministre”). Estos departamentos ministeriales son, a
su vez, responsables de supervisar la actuación de los organismos
autónomos o empresas públicas en cada uno de los sectores de
política pública. La función púbica de las provincias también está
altamente profesionalizada.
Junto a las empresas públicas, existen también organizacio-
nes cuyo origen habría que buscarlo en las iglesias o las or-
ganizaciones de caridad o en los propios municipios del siglo
XIX y que, especialmente después de la Segunda Guerra Mun-
dial, empezaron a contar con financiación pública. Se trata de
universidades, hospitales o de los servicios sociales (Sancton y
Sams 2010: 448 y ss.).
La gestión, la organización y financiación de las universidades
es similar en todas las provincias. Sus activos no son propiedad de
la provincia ni su personal se contabiliza como parte de la función
pública provincial, aunque reciben fondos provinciales. En lo que
respecta a los hospitales y servicios sociales, las provincias han
realizado importantes reformas en los últimos años con el fin de
controlar los gastos, mejorar la coordinación e introducir la com-
petencia. Sin embargo, las soluciones adoptadas en cada una de
ellas no son idénticas.
Canadá 405

La diversidad de gobiernos locales en las provincias

La Constitución del Canadá reconoce a los gobiernos federal y

provincial como entidades relativamente independientes con sus
propios poderes y competencias autónomas. Estos poderes no
pueden ser alterados sin su consentimiento. Los gobiernos locales,
por el contrario, son simplemente reconocidos como criaturas de
las provincias, y obtienen sus poderes de la legislación provincial,
generalmente en forma de una Ley Municipal promulgada por el
parlamento provincial. Esto implica que las provincias tienen el
derecho de modificar los gobiernos locales bajo su jurisdicción,
en cualquier momento, ya sea para suprimir o fusionar munici-
pios, modificar sus estructuras financieras, modificar sus atribu-
ciones y responsabilidades, o cambiar los métodos de elección de
sus funcionarios. Por otra parte, la provincia puede realizar estas
modificaciones sin el consentimiento del gobierno local que se está
alterando. Las provincias también desempeñan a menudo un papel
importante en el funcionamiento diario de los gobiernos locales,
ya que muchas leyes locales requieren de la aprobación provincial
para poder ser implantadas, y a menudo las decisiones de planifi-
cación local pueden recurrirse ante el gobierno provincial (UCGL
2008; Collin y Léveillée 2003; Young 2009).
En Canadá, hay varios tipos diferentes de gobierno local: los
municipios, los gobiernos regionales, los organismos especiali-
zados (special purpose bodies) así como las juntas y comisiones.
Mientras que los primeros son responsables de numerosas com-
petencias y son gobernados por cargos electos; los segundos se
crean para desempeñar funciones específicas y sus directivos son
nombrados por un cargo superior. El tipo más frecuente de gobier-
no local es el de los municipios, que incluyen entidades como ciu-
dades, pueblos, aldeas y parroquias. La clasificación particular de
un municipio se basa generalmente en el tamaño de su población.
Las ciudades, por ejemplo, son municipios con gran población,
mientras que los pueblos y las parroquias tienen sólo un número
mínimo de habitantes.
Todos los municipios cuentan con un consejo local, que tiene la
responsabilidad de supervisar la actividad cotidiana del municipio.
406 César Colino

Este consejo está compuesto por lo general de miembros electos,

conocidos como concejales o regidores (councillors o aldermen),
y está dirigido por un alcalde (mayor) o juez local (reeve). En la
mayoría de los casos, el consejo se encarga de una amplia gama de
competencias y responsabilidades, tales como impuestos, presu-
puesto, planeación y desarrollo municipal, parques y la prestación
de los servicios públicos locales.
Entre las competencias de los gobiernos locales se encuentran
las siguientes: policía local, protección contra incendios, gestión
de emergencias, control de tráfico y carreteras, estacionamientos,
iluminación urbana, mantenimiento de las vías públicas, sumi-
nistro de agua (a veces también de gas, electricidad y teléfono),
tratamiento de las aguas residuales, gestión de residuos sólidos
urbanos, planificación del usos de suelo y su regulación, norma-
tiva sobre la construcción e inspección, desarrollo económico y
promoción, bibliotecas públicas, parques y zonas recreativas, ins-
talaciones culturales incluyendo museos, salas de conciertos y ga-
lerías de arte y licencias de negocios. En todas las provincias, sin
embargo, las administraciones locales tienen, además de cumplir
su función primordial de “prestación de servicios públicos en los
ámbitos expresamente delegadas por el gobierno provincial”, que
asumir cada vez más un papel secundario de representación de sus
comunidades locales y de prestadores de los servicios financiados
a través de los impuestos locales.
En algunos casos, ciertos poderes y responsabilidades del go-
bierno local se delegan a los organismos especializados, las jun-
tas o las comisiones. Dichos organismos tienden a disfrutar de un
cierto grado de autonomía de los consejos municipales. Los ejem-
plos más comunes de estas entidades incluyen las comisiones de
la policía (que supervisan las fuerzas de la policía municipal), los
consejos escolares (que supervisan las escuelas públicas locales),
las juntas de salud (que supervisan los hospitales, atención domi-
ciliaria y los servicios de ambulancia), los parques y las juntas de
recreación, y las autoridades de tránsito (que gestionan autobuses
locales y los servicios de tren ligero).
Otro tipo frecuente de gobierno local son los gobiernos re-
gionales o supramunicipales. Estas entidades son creadas por las
Canadá 407

provincias en las que varios municipios se agrupan en una sola

estructura político-administrativa regional con el propósito de
proporcionar una administración más eficiente a los municipios y,
al abarcar varios municipios, proporcionar una base tributaria su-
ficiente para prestar los costosos servicios o realizar proyectos de
inversión. En algunas circunstancias, un gobierno regional tendrá
una autonomía limitada de sus municipios constituyentes mientras
que en otros casos, los líderes municipales dirigen el gobierno re-
gional directamente. Uno de los ejemplos más típicos de gobierno
supramunicipal o regional es el Gran Distrito Regional de Vancou-
ver (o “GVRD”), que cuenta con 21 municipios miembros en la
Columbia Británica.
En cuanto al número y tamaño de los gobiernos locales, en Ca-
nadá existían en 2006 alrededor de 3.700 municipios, desigual-
mente repartidos entre las diez provincias autónomas y los tres
territorios. Por ejemplo, mientras Québec, sin ser la provincia más
poblada, cuenta con el mayor número de municipios, alrededor de
1.140, Nova Scotia no llega a 60 y en el territorio de Yukon hay
solamente 8.
Por lo que respecta a la evolución de la planta municipal entre
1965 y 2006, los cambios en el número de municipios varían con-
siderablemente de una provincia a otra. Algunas provincias han
sido testigos de una fuerte disminución en el número de sus mu-
nicipios (por ejemplo, Quebec y Ontario, que pasaron de 1.756
a 1.139 municipios y de 977 a 445 municipios respectivamente),
resultado de la reorganización municipal, es decir, fusiones o ane-
xiones, aunque esta tendencia está lejos de ser la regla para todo el
país. Por el contrario, la mayoría de las provincias experimentaron
una cierta estabilidad en cuanto al número de sus municipios o in-
cluso se registró un aumento, sobre todo en Terranova y Labrador
y la Isla Príncipe Eduardo.
Con la excepción de Ontario la gran mayoría de municipios de
Canadá (93 por ciento) es menor de 10.000 habitantes. Cerca del
80 por ciento de la población canadiense se concentra en munici-
pios de 10.000 o más habitantes.
408 César Colino

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LAS
PROVINCIAS

El sistema federal

La Constitución de 1982 establece la división de poderes entre

el gobierno federal y el de las provincias. Las competencias entre
estos dos niveles de gobierno se reparten de la siguiente forma. 1)
La competencia provincial exclusiva se refiere a las áreas en las que
sólo las provincias pueden aprobar leyes, mientras que el gobierno
federal no puede hacerlo. 2) La competencia federal exclusiva in-
cluye áreas en las que sólo el gobierno federal puede aprobar leyes.
3) Las competencias concurrentes se refieren a áreas en las que
tanto las provincias como el gobierno federal puede aprobar leyes.
En primer lugar, las provincias tienen jurisdicción exclusiva so-
bre las áreas clave de los servicios sociales, como salud, educación
y bienestar. Hoy en día, estas áreas forman el núcleo del Estado de
bienestar canadiense y se considera que constituyen el centro del
interés público. En segundo lugar, las provincias tienen jurisdicción
exclusiva sobre la propiedad y los derechos civiles. El primero ha
sido interpretado de conformidad con la Constitución para incluir
cualquier cosa sujeta a la propiedad, tales como bienes raíces, ani-
males, bebidas alcohólicas, vehículos, mercancías, acciones, bonos,
derechos, entre otros. Los derechos civiles incluyen los contratos,
las disputas laborales, el crédito, la adopción y el bienestar infan-
til entre otros. La amplitud de la propiedad y los derechos civiles
aumenta la importancia de las provincias en el sistema canadien-
se. Asimismo, las provincias tienen competencia exclusiva sobre el
régimen local. Si se añade esta competencia a la que posee sobre
el transporte y los derechos de propiedad, la provincia domina
una amplia gama de temas locales importantes, incluyendo el de-
sarrollo urbano y rural, impuestos sobre la propiedad y la infraes-
tructura local (por ejemplo, carreteras, alcantarillado, recogida de
basura, etc.).
Tabla 38. Distribución de competencias entre niveles de gobierno en Canadá
Canadá 409

Competencias provinciales Competencias federales Competencias

exclusivas exclusivas concurrentes

• Cualquier asunto de carácter • Paz, orden y buen go- • Inmigración

local o privado bierno • Agricultura
• Impuestos directos • Cualquier tipo de im- • Pensiones
• Tierras de la Corona y los re- puestos
cursos naturales • Comercio, comunicacio-
• Hospitales (sector sanitario) nes y transporte interna-
• Educación cional e interprovincial
• Bienestar • Bancos y moneda
• Municipios • Relaciones exteriores
• Obras locales (tratados)
• Transporte e industria intra- • Milicia y defensa
provincial • Derecho penal y centros
• Administración de justicia penitenciarios
• Propiedad y derechos civiles • Naturalización
• Cooperativas y cajas de aho- • Derechos de autor, pa-
rros tentes
• Naciones aborígenes
• Competencias residuales
• Competencia declarativa
• Poder de anulación de
leyes provinciales o de
someterlas a reserva
• Seguro de desempleo y
las pensiones de jubila-
ción

Una limitación al poder de las provincias es el poder de gasto del

gobierno federal (federal spending power). Si bien la Constitución
prohíbe a los gobiernos federales y provinciales aprobar leyes en
las materias bajo la competencia exclusiva del otro nivel, no se
les prohíbe gastar dinero en esas materias. El gobierno federal ha
usado activamente su poder de gasto para influir en las políticas
y los programas provinciales, particularmente en las áreas de sa-
lud y servicios sociales. Por otra parte, el gobierno federal impone
condiciones importantes a las provincias que quieren recibir sub-
venciones. Si una provincia no cumple con estas condiciones, el go-
bierno federal puede retener parte de las transferencias federales.
En cuanto al programa de nivelación, consiste en que las provin-
cias menos desarrolladas reciben más fondos federales con el fin de
410 César Colino

que puedan proporcionar a sus ciudadanos servicios equivalentes

a los ofrecidos en las provincias más ricas. Así, las provincias me-
nos ricas como las atlánticas, o las de Manitoba y Quebec reciben
sumas importantes en el marco de este programa. Otras transfe-
rencias federales a las provincias y territorios son las transferencias
sociales, y las de nivelación y financiación de la llamada Fórmula
Territorial. Además, el gobierno federal ha llegado a acuerdos par-
ticulares con algunas provincias, como Nueva Escocia y Terranova
y Labrador, en particular, que reciben subvenciones para el desa-
rrollo de las reservas de petróleo y gas.

La relaciones verticales y horizontales

La gestión de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno

en Canadá es extremadamente importante ya que muchas compe-
tencias sobre políticas públicas que afectan directamente a la vida
de los ciudadanos, como la sanidad, la educación, servicios socia-
les, el transporte, el desarrollo económico o el medio ambiente, son
compartidas entre dos o los tres niveles de gobierno. El sistema
fiscal está entrelazado y las transferencias entre niveles dominan
la relación entre los gobiernos (Simeon 2010). La formulación y la
implementación de las políticas requieren del diálogo y la coordi-
nación continua entre niveles. Las relaciones entre los distintos ni-
veles han ido cambiando de naturaleza y características a lo largo
del tiempo (Bakvis, Baier y Brown 2009; Pelletier 2010).
Las relaciones intergubernamentales en Canadá consisten en las
relaciones entre los ejecutivos federal y provincial (o territorial),
es decir, entre primeros ministros, ministros y altos funcionarios.
Estas relaciones sirven para varios propósitos. Proporcionan foros
para el intercambio de información, para la negociación y la for-
mación de consensos. Como en la mayoría de las federaciones, es-
tos instrumentos intergubernamentales no siempre están regulados
en la Constitución. Por el contrario, los mecanismos interguberna-
mentales han evolucionado en respuesta a la cambiante dinámica
política (Simeon y Robinson 2009; Simeon 2010).
Canadá 411

En el nivel federal, el primer ministro está asistido por un mi-

nistro de Asuntos Intergubernamentales, con responsabilidades es-
pecíficas en el área y con el apoyo de una secretaría dentro de la
Oficina del Consejo Privado. Las provincias y los territorios tienen
un departamento, una secretaría o una unidad de coordinación
dentro de la Oficina Ejecutiva responsable de relaciones intergu-
bernamentales. Sus funciones principales son la programación es-
tratégica, la coordinación de las actividades con otros ministerios,
el seguimiento de la situación en otras provincias o en el gobierno
federal y la relación cotidiana con sus contrapartes. En algunos
departamentos ministeriales también hay unidades administrati-
vas dedicadas a la gestión de las relaciones intergubernamentales.
Los instrumentos y los mecanismos de relaciones interguberna-
mentales son informales y, por tanto, no tienen rango constitucio-
nal. Tampoco tienen una base legal. Se han desarrollado de forma
ad hoc, en respuesta a las exigencias del momento. Son foros para
el intercambio de información, y para la negociación y la persua-
sión. En la cúspide del sistema, que reúne a la mayoría de los líde-
res políticos de Canadá, se encuentran las llamadas conferencias de
primeros ministros federal /provinciales /territoriales (First Minis-
ters Conferences or Meetings, FMM). Estas conferencias ofrecen la
oportunidad de encontrar metas comunes y definir orientaciones
políticas generales. Además, proporcionan un foro para el inter-
cambio de información e ideas, y para la negociación y la persua-
sión. Estas reuniones pueden ser regulares y tratar múltiples temas
o ser monográficas como las conferencias sobre política sanitaria
en los últimos años. La frecuencia de las reuniones ha variado con-
siderablemente con el tiempo, dependiendo de la agenda política,
ya que no hay calendario fijo para su celebración. Las convoca y
preside el primer ministro, sin que haya un procedimiento fijo para
su funcionamiento. Los representantes de las provincias suelen in-
tervenir en el orden de su ingreso en la Confederación canadiense.
No se suele votar. Partes de las conferencias pueden ser públicas,
pero la mayoría de los debates son a puerta cerrada. Además de
estas reuniones formales de los primeros ministros, hay muchos
contactos informales de los primeros ministros y ministros federa-
les y provinciales entre ellos, que a menudo son bilaterales.
412 César Colino

Gran parte del trabajo intergubernamental se lleva a cabo en

un número creciente de conferencias de ministros federales, pro-
vinciales y territoriales, responsables de desarrollar la coopera-
ción en sectores específicos como por ejemplo en política social o
medioambiental. Algunas de estas conferencias se han institucio-
nalizado, con reuniones periódicas, a menudo co-presididas por
los ministros federales y provinciales, y con un apoyo adminis-
trativo importante. Varias conferencias también han desarrollado
relaciones de trabajo con grupos de interés involucrados en los
sectores correspondientes. Por debajo del nivel político se desarro-
llan innumerables reuniones, formales e informales, entre los vice-
ministros y/u otros altos funcionarios. Estos encuentros pueden ser
bilaterales o multilaterales.
La mayoría de estas conferencias intergubernamentales son
apoyadas por una agencia administrativa dependiente de la Oficina
del Consejo Privado, la llamada Secretaría de la Conferencia Inter-
gubernamental (CICS). Esta secretaría proporciona apoyo logísti-
co y hace un seguimiento de la organización de conferencias inter-
gubernamentales, colaborando en la distribución de documentos y
comunicados de prensa. No tiene un papel de asesoramiento sobre
políticas sectoriales. Fue creada en 1973 por los primeros minis-
tros. Los gobiernos reconocieron, en ese momento, la necesidad de
un mecanismo para atender de manera continua las conferencias
de los primeros ministros y un número creciente de reuniones in-
tergubernamentales. Es una agencia a la vez del gobierno federal
y de los provinciales y recibe el apoyo de estos dos niveles de go-
bierno. Su personal también proviene tanto del gobierno federal
como los gobiernos provinciales. La CICS informa al Parlamento
a través del ministro de asuntos intergubernamentales.
Capítulo 12
Suecia

Salvador Parrado

EL CONTEXTO

D
e todos los sistemas analizados, Suecia es el que tiene el
mayor gasto público como proporción del producto inte-
rior bruto, el mayor empleo público y la mayor ratio em-
pleado público / población. La proporción del gasto público sobre
el PIB se redujo aproximadamente del 66 por ciento en la década
de los años ochenta al 55,2 por ciento en 2009. Esta reducción
se debe no sólo a las medidas implantadas para la mejora de la
eficiencia del sector público, sino también a una cuestión conta-
ble relacionada con la imputación de los intereses que el gobierno
obtiene por los fondos de pensiones, pues antes no se imputaban.
La peculiaridad del sistema no sólo se basa en el gran tamaño del
sector público sino también en la forma de entender la Administra-
ción, sus relaciones con la política y la participación de los grupos
de interés en el diseño de los servicios públicos.
La cultura del consenso, también denominada “consulta estruc-
turada” (Heclo y Madsen 1987), domina el sistema administra-
tivo. El gobierno integra la participación de los ciudadanos y de
los grupos de interés, marginando los escasos elementos radica-
les existentes (Jahn 1997: 113-114). En la participación y en el
consenso influye considerablemente la aplicación del principio de
transparencia. Por ejemplo, toda carta dirigida a un funcionario
es de dominio público desde que entra en el registro de la orga-
nización. Por el principio de publicidad, los funcionarios tienen
el derecho constitucional de informar a los medios acerca de las
actividades de las agencias no consideradas secretas. En la mayoría
414 Salvador Parrado

de los sistemas, un acto o documento oficial tiene carácter secreto,

a menos que se diga explícitamente que es público. En Suecia, rige
el principio opuesto: se considera público un documento a menos
que se clasifique como secreto. A pesar de este derecho, la práctica
demuestra que los funcionarios tienden a desarrollar cierto grado
de lealtad hacia su agencia, por lo que no suelen criticarla en pú-
blico (Larsson 1995: 106).
La protección de lo público ha supuesto la consolidación de
uno de los Estados del Bienestar más desarrollados del mundo.
Este Estado también ha entrado en crisis. La “tercera vía” sueca,
entre el capitalismo y el socialismo, poseía características únicas
hasta principios de los años noventa. Por un lado, se intentaba
combinar la eficiencia económica con la igualdad social mediante
la elevación de la calidad de vida de los ciudadanos a partir de la
provisión de servicios públicos. Por otro lado, los actores sociales
“partidos políticos y grupos de interés” participaban en la adop-
ción de las decisiones sobre la prestación de los servicios públicos
(Jahn 1997: 91). Finalmente, el modelo se completa con la creencia
de que el sector público es capaz de generar el cambio social que
solucione los problemas de los débiles (Wise C. et al 1994: 1831).
Después de la II Guerra Mundial, Suecia confió en su capaci-
dad para seguir su propio camino, alejado de los avatares de la
economía internacional. Durante los años setenta, la crisis del pe-
tróleo y el incremento persistente de la inflación afectaron también
a la economía sueca y a su deseo de autonomía para seguir la vía
sueca. Después de la recuperación de la economía a finales de los
años setenta, la crisis económica mundial de principios de los años
noventa también repercutió en Suecia, incluso antes que en otros
países (Statskontoret 1998: 5).
Lane (1995) cree que la erosión del modelo sueco se debe a que
ha predominado una estrategia de distribución de los beneficios
económicos a favor de la justicia social “se tiende, por ejemplo,
a proporcionar un 90 por ciento de la renta para proteger a la
población de cualquier riesgo” en detrimento de una estrategia de
crecimiento económico. Los gobiernos suecos de los años noventa
“tanto conservadores como socialdemócratas” han entendido que
la unión entre el equilibrio económico y la justicia social se ha
Suecia 415

resquebrajado, que el sector privado es demasiado pequeño y que

el enorme sector público constituye un lastre para la economía.
Por ello, una nueva estrategia de crecimiento ha ido sustituyendo
parcialmente a la estrategia de distribución (Gustafsson 1995: 53).
Entre otras medidas, se ha reducido del 90 por ciento al 75 por
ciento de la renta la protección de los riesgos que puede sufrir la
población en todos los programas sociales de importancia, como
desempleo, enfermedad, maternidad (paternidad) y apoyo econó-
mico a los hijos.
El hecho de que Suecia no haya sido ocupada por una poten-
cia extranjera desde que Gustav Vasa unificara el país en el siglo
XVI, que se haya mantenido neutral en las dos contiendas mun-
diales y que tampoco haya sufrido una guerra civil ha influido
indudablemente en la evolución no traumática de su monarquía
parlamentaria. A principios del siglo XIX, Suecia tenía un sistema
parlamentario monárquico con primacía de los ministros. Fren-
te al excesivo poder que podían tener los ministros, se afianzó la
independencia de las agencias, cuyos orígenes datan de los siglos
XVI y XVII. De esta forma se limitaba también el poder del mo-
narca y del parlamento. A partir de 1809 se establece un sistema
“dual” con ministerios pequeños encargados de la planificación y
agencias responsables de la prestación de servicios.
La Constitución sueca consta de cuatro leyes fundamentales se-
paradas: la ley sobre la forma de Gobierno de 1974 (se remonta
a 1634), la ley de sucesión de 1979 (anteriormente, 1810), la ley
de prensa de 1949 (anteriormente, 1766) y la ley de libertad de
expresión (1991). En la Constitución, el monarca ocupa la jefatura
del Estado. De compartir el poder legislativo con el Riksdag (par-
lamento) y recaudar en exclusiva impuestos a principios del siglo
XIX, la monarquía desempeña ahora tareas desprovistas de todo
poder. A la jefatura del Estado, sólo le restan funciones de repre-
sentación y promoción de Suecia en el exterior.
El Riksdag ha pasado de ser bicameral (1866) a unicameral
(1970). En la actualidad, cuenta con 349 miembros elegidos me-
diante un sistema de representación proporcional por períodos
fijos de cuatro años. Las elecciones nacionales coinciden con las
elecciones de los municipios (kommun) y las regiones (landsting).
416 Salvador Parrado

Este período fijo de cuatro años no se altera ni siquiera con la for-

mación de un nuevo gobierno mediante una moción de censura,
pues el mandato expira cuando se celebran las elecciones al cabo
del período fijo. Por tanto, las elecciones no pueden ser adelanta-
das. La combinación de una cláusula que obliga a alcanzar el 4
por ciento de los votos en el ámbito nacional (o el 12 por ciento
en cualquier distrito electoral) y el condicionamiento de la finan-
ciación pública de los partidos a su presencia en el parlamento han
evitado la proliferación de los partidos pequeños.
Muchos parlamentarios forman parte de los consejos de direc-
ción de las agencias, donde se inicia en muchas ocasiones el proce-
so legislativo. Al mismo tiempo, las comisiones de trabajo del Rik-
sdag son también foros de discusión en los que se invita a expertos
del sector privado y de las agencias, sin que los ministros puedan
hacer nada para impedir que un funcionario cualquiera participe
en estos trabajos legislativos preparatorios (Larsson 1995: 30-36).
Los partidos políticos y los grupos de interés constituyen una
pieza esencial de la cultura de consenso, negociación y coalicio-
nes del sistema. El sistema de partidos ha estado dominado por
la continuidad y la estabilidad, que se debe en parte a la primacía
del partido socialdemócrata (Socialdemokratiska arbetarepartiet =
SAP) en las coaliciones gubernamentales. Su permanencia en el po-
der cubre aproximadamente el 80 por ciento del tiempo transcu-
rrido desde que entró en el Gobierno en 1917 hasta la actualidad,
con la pérdida de las elecciones en 2006 y 2010 a favor de una coa-
lición de centro derecha. Casi siempre ha gobernado con la ayuda
de otros partidos, especialmente con el partido centrista (Center-
partiet = CP). El éxito de la socialdemocracia sueca también se
debe a la división del bloque de la derecha (Jahn 1997: 101-106).
Los grupos de interés han desempeñado un papel importante
en la construcción del Estado de Bienestar. Destaca el poder de
negociación disfrutado por sindicatos y asociaciones empresaria-
les, quienes han sentado las bases del “modelo sueco” corporativo.
La cooperación entre los sindicatos y la patronal, sin la ayuda del
Estado, se inició en Saltsjöbaden en 1938. Paulatinamente se cen-
tralizaron las negociaciones concentrando los esfuerzos de ambos
bandos. Los grupos de interés participan activamente en la planifi-
Suecia 417

cación y en la administración de los programas públicos. La parti-

cipación se ha desarrollado no sólo en el Riksdag, sino también en
los consejos de dirección de las agencias administrativas, encarga-
das de implantar los programas públicos de ámbito nacional (Wise
C. et al. 1994: 1831).
La crisis económica originada por la expansión del sector pú-
blico ha amenazado el modelo corporativo de negociación de los
principales actores del mercado laboral. Por un lado, las negocia-
ciones entre los sindicatos y la patronal encuentran numerosas di-
ficultades en un contexto de aumento imparable de la inflación, de
desaparición del pleno empleo, de imposibilidad de mantener los
acuerdos sobre política salarial y de reducción de productividad
del sector público (Jahn 1997: 112). Por otro lado, la participa-
ción de los grupos de interés en las agencias administrativas era
atractiva en los momentos de crecimiento económico. En cambio,
en la época de crisis presupuestaria, estos programas sólo podrían
continuar si la escasez se traspasaba a todos los miembros de los
consejos de dirección de las agencias, es decir, los programas públi-
cos exigían en muchas ocasiones la reducción del empleo público,
y los sindicatos deberían presentarse como valedores de este tipo
de medidas, perdiendo el prestigio del que gozan. A principios de
1992, el Gobierno propuso desvincular a algunos grupos de inte-
rés de los consejos de dirección de determinadas agencias. A partir
de principios de los años noventa, por tanto, se aprecia cómo las
pautas corporativas se van diluyendo paulatinamente, y aparece
un modelo de negociación más pluralista (Wise C. et al. 1994:
1832). No obstante, los sindicatos aún participan activamente en
las decisiones derivadas de la crisis económica que afectan al em-
pleo (Parrado 2010), como por ejemplo ha ocurrido recientemente
con el empleo público (véase más abajo).
ERRITORIAL DEL PODER EN SUECIA

418 Salvador Parrado

Figura 12 La distribución territorial del poder en Suecia

nacional
Parlamento
Primer Ministro Riksdag

Statsminister

Gobierno
Regering

Agencia
Ämbetsverk

Gobernador
Landshövding

Delegación Asamblea
Región

Provincial
/regional
regional condado
Junta administrativa Region Landsting Comisión
ejecutiva
Länstyrelser

Delegación

local
local comuna

Kommun
Comisión
ejecutiva

electorado

sufragio universal nombramiento órgano ejecutivo órgano legislativo

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

Dos aspectos son fundamentales en la organización y el funciona-

miento del gobierno y la Administración estatal: las decisiones del
gobierno (Regering) son colectivas y las agencias que implantan
estas decisiones son independientes del gobierno.
Suecia 419

El gobierno y el sistema “dual”

El Gobierno estaba formado en 2013 por el primer ministro y

23 ministros, repartidos en 11 ministerios. Esto supone que un
ministerio puede tener un ministro principal y varios viceminis-
tros, aunque todos ostenten el título de ministro. Por ejemplo, el
ministerio de Sanidad y Asuntos Sociales contaba en 2013 con
cuatro ministros: el ministro responsable del departamento, más
el ministro de Administraciones públicas y vivienda, el ministro
para la Seguridad Social y la ministra para la Infancia y la Terce-
ra Edad. Los ministros departamentales o ministros responsables
se integran junto al primer ministro (statsminister) en la Oficina
Gubernamental, creada en enero de 1997. La creación de esta Ofi-
cina Gubernamental tenía un objetivo doble de fortalecer la coor-
dinación política del gobierno así como animar la movilidad del
personal. Por tanto, aunque los departamentos tienen sus propios
ministros y personal, ahora todos forman parte técnicamente de
una única organización (Pierre 2004).
El complejo ministerial es bastante reducido. En total, 4.345
personas (4.427 si se calcula el empleo a tiempo completo) tra-
bajaban en los ministerios en 2011, sin contar el personal de las
embajadas (571). Estas cifras se han mantenido estables a lo largo
tiempo de las últimas décadas (Murray 2000: 171). A cada minis-
tro le asiste un secretario de Estado, un jefe de prensa y asesores,
cuyos nombramientos son políticos, con lo que el cese del ministro
implica el cese de estos cargos, 203 en 2011 (Government Offices
of Sweden 2012). Además, cada ministerio cuenta con un subse-
cretario para la gestión de los recursos del departamento y un se-
cretario general para asuntos legales (véase la Figura 12). Estos
puestos se proveen de forma meritocrática.
Para la coordinación del ejecutivo, el primer ministro dispo-
ne de un pequeño gabinete (Statsrådsberedningen). En su en-
torno, además, se incluye un departamento administrativo que
no está dirigido por el propio gabinete. El fortalecimiento del
entorno del primer ministro se produjo a partir de los años se-
senta con el objetivo de auxiliarle en la planificación y la coor-
dinación del trabajo gubernamental. El entorno administrativo
420 Salvador Parrado

del primer ministro no se encarga de hacer un seguimiento del

trabajo de las agencias, ni se inmiscuye en la implantación de
las políticas públicas.
Los miembros del gabinete del primer ministro son nombrados
y cesados de acuerdo con criterios políticos. Desde el gabinete se
hace un seguimiento de la actividad de los ministerios y también
se coordinan las relaciones con los partidos políticos que forman
la coalición gubernamental. Cada partido de la coalición posee
además una pequeña oficina para coordinarse con sus homólogos
y para vigilar estrechamente la actividad de aquellos ministerios
que estén dirigidos por los miembros de otros partidos políticos
(Larsson 1995: 48).
El gobierno adopta decisiones colectivas; los ministros ape-
nas adoptan decisiones individuales, que se restringen a la or-
ganización de su departamento. Cuando las decisiones de un
ministerio afectan a los programas públicos, deben intervenir
los demás miembros del gobierno. Para estructurar este trabajo
colectivo se celebran reuniones formales semanales del conse-
jo de ministros, reuniones informales periódicas y comidas de
trabajo. Al igual que en otros sistemas, también existen comi-
siones y negociaciones preparatorias de los consejos de minis-
tros. Estas reuniones preparatorias (gemensam beredning) se
celebran entre representantes de dos o más ministerios y un re-
presentante del ministerio de Economía, quien estudia la viabi-
lidad económica de los proyectos. Las propuestas se formalizan
posteriormente en el consejo de ministros. Muchas decisiones
son adoptadas en las sesiones informales del gobierno (allmän
beredning) que organiza el primer ministro. En estas sesiones
se discuten temas que no fueron tratados con la suficiente am-
plitud en el consejo de ministros; y en ellas, un ministro, acom-
pañado de altos funcionarios del departamento, expone el tema
en cuestión. Estos funcionarios deberán abandonar la sala para
las deliberaciones de los miembros del gobierno. Tras las de-
liberaciones, el primer ministro expondrá la política guberna-
mental. La legislación sueca requiere la presencia de al menos
cinco ministros para que se puedan adoptar decisiones colecti-
vas. Otros mecanismos informales de coordinación se producen
Suecia 421

prácticamente de forma diaria, pues la mayoría de los ministros

suelen almorzar juntos (lunchberedning) para tratar los asuntos
comunes o individuales que puedan tener. Los nombramientos
suelen ser discutidos en estas comidas de trabajo. Por tanto, la
preparación, la planificación y la coordinación de los asuntos de
interés general se realizan de forma colegiada por el gobierno.
Si un ministro intenta adoptar decisiones sin el consentimiento
escrito de sus colegas, está arriesgando su cargo. A diferencia de
otros sistemas, no existe la responsabilidad ministerial indivi-
dual, que incluso es criticable en Suecia (Larsson 2001).
Aparte de las reuniones del gobierno, las comisiones de exper-
tos (utredning) estudian los temas interdepartamentales, a diferen-
cia de otros países en los que se usan comisiones interministeriales.
Las comisiones de expertos pueden estar formadas por parlamen-
tarios, funcionarios de las agencias y consultores privados. Para
orientar el trabajo de estas comisiones, el gobierno elabora un do-
cumento marco con las instrucciones y los límites dentro de los
que la comisión debe buscar las soluciones a los problemas plan-
teados. Estas instrucciones son elaboradas por un alto funcionario,
quien suele participar en la comisión en representación del minis-
tro. Estos mecanismos ayudan al gobierno a controlar el proceso y
los resultados de la comisión, intentando alinear estos resultados
con la política gubernamental.
El informe elaborado por la comisión se transmite a las agen-
cias afectadas, y éstas incorporan las modificaciones oportunas.
Los ciudadanos también pueden hacer observaciones a título in-
dividual. Toda la documentación que se ha generado en el estudio
sirve para la decisión gubernamental o para la propuesta legisla-
tiva que deberá pasar por el Riksdag (Statskontoret 1998: 7). Las
comisiones de expertos constituyen un elemento más del modelo
participativo y la forma consensuada de elaborar las políticas pú-
blicas en el sistema sueco.
En consecuencia, el mecanismo más efectivo de coordinación
que posee el sistema sueco es la búsqueda de consenso entre los
principales actores. Ello obliga a estas instituciones a mantener
una amplia base de negociación, teniendo en cuenta no sólo los
puntos de vista de los funcionarios, los políticos del poder ejecuti-
422 Salvador Parrado

vo y los parlamentarios, sino, a veces, también de otros grupos de

interés. Una de las desventajas del consenso es que las decisiones
tardan en adoptarse. Muchas comisiones de expertos tardan más
de un año en proponer alternativas.
La responsabilidad ministerial colegiada directa sobre cómo
las agencias interpretan la ley no es exigible como consecuencia
de la independencia y de la dualidad del sistema. La Constitu-
ción tampoco permite al parlamento ejercer un control directo
sobre la actividad de las agencias. Ante esta aparente falta de
rendición de cuentas, el ombudsman (Defensor del Pueblo) sue-
co tiene la llave de la responsabilidad política (Ziller 2001). A
diferencia de sus homónimos europeos, el ombudsman sueco se
encarga de comprobar que las agencias respetan el principio de
transparencia frente a terceros y frente a la prensa. Dado que los
funcionarios son criminalmente responsables de sus acciones, el
parlamento ha delegado en el ombudsman el control de la mala
administración, es decir, el ombudsman puede actuar como un
fiscal; podría llevar a los funcionarios a prisión, mientras que en
otros países europeos la acción del defensor del pueblo se limita
a los casos en los que los tribunales ya no tienen jurisdicción.
 Suecia 423
ANIZACIÓN MINISTERIAL SUECA TÍPICA
Figura 13 La organización ministerial típica en Suecia
Ministro
Minister POLÍTICOS

Viceministro

Biträdende minister
gabinete
Gabinete
prensa
Asesores CARGOS DE
políticos DESIGNACIÓN
POLÍTICA
Sakkunniga
Agencia
Statsrådsberedningen

Secretario de Estado Secretario de Estado Ämbetsverk

Statssekreterar Statssekreterar Director General

Generaldirektör

Subsecretario Asuntos FUNCIONARIOS

Administrativos y
Jurídicos

Subsecretario Subsecretario Subsecretario Subsecretario

de Estado de Estado de Estado de Estado

Secretaría Asuntos Secretaría Asuntos Subdirector Gen

Administrativos Jurídicos
Avdelningschef

Nombramiento discrecional

Cesa con cambio de gobierno No cesa con cambio de gobierno Carrera administrativa

Fuentes: Parrado (2002). Versión adaptada.

Las agencias independientes

El segundo pilar del gobierno nacional, la “Administración dual”,

está formado por 345 agencias que rinden cuentas ante el gobierno
(Government Offices, 2012). Todas las agencias referidas pertene-
cen al tipo 2 de la tipología de van Thiel (2012, véase el Capítulo
4). Dentro de este número se incluyen las juntas que reciben ór-
denes estatutarias del gobierno. Cuando las agencias poseen de-
legaciones regionales, cada delegación cuenta como una agencia
diferente. En 2007, el número de agencias era de 447 y empleaban
240.600 personas en ese año (Niklasson 2012). La reducción del
número de agencias se debe a diversas fusiones realizadas, prin-
cipalmente incorporando las delegaciones regionales a la agencia
424 Salvador Parrado

matriz, como las que se fusionaron bajo el paraguas de la Agencia

de Empleo Público.
Solamente 10 agencias rinden cuentas directamente ante al Par-
lamento, como por ejemplo aquellas que desempeñan funciones
vinculadas a las actividades parlamentarias (elecciones generales,
salarios de los diputados) o la Agencia Nacional de Auditoría o el
Defensor del Pueblo.
El gobierno los programas públicos y las agencias independien-
tes implantan estos programas. Estas agencias tienen una natu-
raleza muy variopinta que va desde las unidades con varios mi-
les de empleados hasta pequeñas entidades que desarrollan una
tarea muy específica y sólo cuentan con uno o dos funcionarios
(Larsson 2001). La implantación del Estado del Bienestar en los
años cincuenta y sesenta coadyuvó al crecimiento del número de
agencias y de su relevancia: a veces más importantes que los pro-
pios ministros por su capacidad de intervenir en la implantación
de las políticas públicas y en el proceso decisorio. A partir de los
años ochenta, el poder central de las agencias fue cuestionado, y
se introdujeron varios mecanismos para aliviar la excesiva cen-
tralización del sistema. Para ello se recurrió a la descentralización
territorial, la eliminación de algunas agencias y la fusión de otras.
Algunas agencias, con motivo de la política liberalizadora de la
UE, fueron convertidas en empresas públicas (correos, telecomuni-
caciones), otras, privatizadas, y, otras, como la Agencia Tributaria,
la de Empleo Público o la de la Seguridad Social resultaron de un
proceso de fusión.
Las agencias tienen cierta autonomía de gestión, especialmente
de los recursos financieros y de personal. Desde 1988, las agen-
cias tienen un presupuesto marco, lo que permite a sus directivos
adoptar la mayoría de sus decisiones financieras sin necesidad de
pedir una autorización al ministerio de Finanzas. Gracias a la in-
troducción de la contabilidad analítica, se puede traspasar de 3 a
5 por ciento de las asignaciones presupuestarias al año siguiente,
lo mismo que también se puede endeudar sobre las asignaciones
futuras. Los recursos obtenidos a través de la actividad comercial
de la agencia están estrictamente regulados (Pollitt et al. 2004).
Adicionalmente, las agencias suecas tienen una notable autonomía
Suecia 425

para determinar el tamaño del personal y su relación de puestos

de trabajo, respetando siempre los límites legales y presupuestarios
(Parrado 2010).
El modelo participativo predominante en las agencias ha entra-
do en declive, según se aprecia en la evolución de su órgano direc-
tivo. El máximo responsable de la agencia puede ser un director
general o un órgano colegiado. Una agencia tiene normalmente un
director general cuando proporciona servicios regulados estricta-
mente por la ley. Si se requiere un mayor nivel de transparencia y
las competencias de la agencia incluyen algunos aspectos vincu-
lados a la integridad, al director le asiste un consejo consultivo
de expertos. Los miembros del consejo (procedentes de diferentes
partidos políticos y de grupos de interés) son nombrados por el
gobierno. El consejo proporciona conocimiento técnico, pero no
toma decisiones.
Si la dirección de la agencia le corresponde a un órgano cole-
giado (comité), lo más normal es que éste se rija por el principio
de responsabilidad limitada del órgano. Este órgano es presidido
por un director general e incluye otros miembros nombrados por
un período de tres años. El segundo tipo de órganos colegiados se
rige por el principio de “responsabilidad extendida”, donde el di-
rector de la agencia no es el presidente de la junta y los miembros
tienen un mandato de un año. En este caso, la junta se compone
de representantes de otras agencias, miembros del Riksdag “tanto
del partido gubernamental como de partidos de la oposición” e in-
cluso empresarios o representantes de otros grupos de interés. En
el pasado también se nombraba a expertos que no representaban
a ninguna institución concreta, sino que venían a título individual
por sus conocimientos sobre la materia. Esta composición de la
agencia permitía no sólo que se concentrara en los asuntos particu-
lares relacionados con sus competencias, sino también en asuntos
más generales. En definitiva, la agencia venía a representar un go-
bierno de los “hombres comunes” (Larsson 2000). Los cargos de
las agencias son de designación política, aunque se les suele exigir
conocimientos profesionales en el ámbito sectorial de la agencia
(Pierre 2004).
426 Salvador Parrado

Paulatinamente, esta forma de operar ha ido cambiando. La

inclusión de los intereses sectoriales afectados en las reuniones de
la junta directiva de las agencias debilita el ideal weberiano de la
burocracia racional imparcial, ya que estos intereses afectados de-
ciden sobre las políticas que les conciernen (March y Olsen 1989:
135), es lo que se conoce como la organización por clientelas exa-
minada en el Capítulo 4. Al mismo tiempo, los grupos de interés
han perdido la confianza en la eficacia de estas negociaciones corpo-
rativas para conseguir sus metas (Wise C. et al. 1996: 157). Como
consecuencia de ello, estos órganos directivos se van sustituyendo
paulatinamente por un director general. En 2008, el 57 por cien-
to de las agencias estaban dirigidas por un director general, sólo o
acompañado de un consejo consultivo (Niklasson 2012: 251).
Además de los ministerios y las agencias, el poder ejecutivo se
compone de las delegaciones, las corporaciones estatales (statli-
ga aktiebolag), las empresas públicas (affärsverk), las fundaciones
(stiftelser) y las agencias especiales.
Las delegaciones son unidades con menos de 100 empleados.
Los miembros de las delegaciones son colectivamente responsables
ante el gobierno por las decisiones adoptadas y suelen estar ligadas
a una agencia, aunque los lazos de unión varían de unas situacio-
nes a otras. Las relaciones, el apoyo administrativo y las líneas de
responsabilidad entre las agencias y las delegaciones no son muy
claras. Por esta razón, se han ido fusionando las delegaciones con
la agencia con la que se relacionan principalmente como en la ad-
ministración tributaria, la de empleo público o la seguridad social.
Esta última, por ejemplo, fue creada en 2005 para supervisar el
trabajo de 21 unidades territoriales, con el objetivo de mejorar la
eficiencia operativa de las mismas al mismo tiempo que se refuerza
la seguridad legal en el sistema, porque se ha eliminado bastante
variación en cómo se interpretaba la ley por las distintas unidades
territoriales (Quist y Pauloff 2009).
Las corporaciones estatales son entidades legales separadas. Su
número se ha reducido considerablemente en los últimos años y
pueden desarrollar actividades comerciales. Se regulan por la mis-
ma legislación que las agencias aunque tienen más autonomía que
éstas. Las empresas públicas, en cambio, forman parte del Estado,
Suecia 427

y no constituyen una entidad legal separada. Las fundaciones son

entes de propiedad privada creados y financiados parcial o total-
mente por el gobierno, que tiene menos control sobre las funda-
ciones que sobre las agencias y las delegaciones. Las fundaciones
se emplean en el ámbito cultural.

La interdependencia entre el gobierno y las agencias

La flexibilidad de las agencias, fruto de su autonomía, ocasiona

ciertos problemas potenciales de coordinación entre ellas y el go-
bierno, que son superados mediante mecanismos informales, y que
abarcan desde el control político hasta el control operativo de los
resultados. El gobierno depende de las agencias no sólo para la
implantación de las políticas, sino también para la adopción de
decisiones, pues los expertos de las agencias tienen un papel im-
portante en el proceso decisorio. Las agencias, por otro lado, de-
penden del gobierno para conseguir los recursos que precisan para
implantar los programas públicos.
La independencia de las agencias ejecutivas posee cobertura
constitucional, pues ninguna autoridad pública (ni siquiera el Rik-
sdag) puede interferir en la adopción de decisiones de la agencia
cuando ejerce el poder público sobre un sujeto privado, sobre una
comuna o en la aplicación de la ley (Larsson 1995: 58; Niklasson
2012: 248). Por tanto, un ministro no puede dar instrucciones a
una agencia sobre cómo debe gestionar una cuestión particular.
La Constitución prohíbe todos los contactos formales entre los
ministerios y las agencias. El resultado de esta división tan estricta
es que los ministros no son responsables de la interpretación de
la ley que los funcionarios de las agencias realizan. Sin embargo,
cuando las agencias desempeñen tareas que no estén relacionadas
con la interpretación de la ley, entonces tienen que someterse a las
directrices del gobierno (Jahn 1997: 117). La independencia de
las agencias es asimilable a la que tienen las instancias del poder
judicial. Además, las agencias pueden trabajar para varios minis-
terios, aunque las vinculaciones por razón de la materia se den
fundamentalmente con un ministerio.
428 Salvador Parrado

Pese a las prescripciones formales de independencia, los contac-

tos informales y los instrumentos indirectos de control guberna-
mental sobre la actividad de las agencias constituyen una práctica
cotidiana por lo que las fases de adopción de decisiones y de su
implantación se hacen más interdependientes (Niklasson 2012). El
gobierno dispone de varios instrumentos para controlar las agen-
cias administrativas. En primer lugar, el gobierno puede redactar
directrices sobre cómo deben interpretarse las disposiciones par-
lamentarias. Esto se suele realizar mediante cartas de asignación,
que son preparadas por el gobierno en consulta con las agencias
(46 por ciento de los casos). Sólo en un 7 por ciento de los casos,
el gobierno establece las metas sin consultar la agencia. En el resto
de los casos, el papel desempeñado por la agencia en establecer sus
metas es importante, en algunos casos en solitario (19 por ciento
de los casos) (Niklasson 2012).
En segundo lugar, también puede elaborar instrucciones (un to-
tal de 341 en 2011) detalladas sobre el uso de los fondos públicos
asignados por el Riksdag. Esto se produce para unas 200 agencias
que están reguladas por decretos gubernamentales. Las directrices
que reciben sobre las asignaciones presupuestarias establecen las
metas a alcanzar por las agencias, los recursos económicos que
disponen y cómo deben distribuirse los fondos entre las distintas
áreas operativas. Durante el año presupuestario, estas directrices
pueden estar sujetas a enmiendas (99 enmiendas de asignaciones
presupuestarias y 225 enmiendas a las agencias se contabilizaron
en 2011) (Government Office 2012).
En tercer lugar, el gobierno nombra a los máximos responsa-
bles de la agencia, aunque este instrumento de control tiene un
inconveniente que puede realzar la independencia de la agencia. El
director de la agencia es nombrado por un período de seis años re-
novable por otros tres más, y el relevo antes de que expire el plazo
del mandato es bastante infrecuente. Por tanto, teniendo en cuenta
que el mandato gubernamental es de cuatro años como máximo,
es muy posible que un director general de una agencia trabaje con
gobiernos diferentes. Este solapamiento de mandatos es un indicio
de la independencia de las agencias (Murray 2000).
Suecia 429

En cuarto lugar, el gobierno puede requerir una memoria anual

de actividades y de objetivos alcanzados. Esto podría asimilarse a
la filosofía del contrato de gestión, aunque sin emplear esta etique-
ta en concreto, pues es poco apropiada en el contexto legal sue-
co de independencia constitucional de las agencias. Los objetivos
planteados a las agencias tienden a establecerse en términos de
amplias prioridades políticas, más que objetivos específicos (Pollitt
et al. 2004).
En quinto lugar, el gobierno puede crear nuevas agencias,
desposeyendo de funciones a las existentes o transfiriendo com-
petencias de las agencias que no cumplan con las instrucciones
gubernamentales (Larsson 1995; Pierre 1995a: 146). La fusión de
agencias (además de la privatización y la abolición) ha permitido
reducir 447 agencias de 2007 a 345 en 2008. No obstante, no
está claro cuándo estas fusiones han respondido a un “exceso” de
independencia de las agencias. Muchas agencias que desempeña-
ban actividades comerciales fueron privatizadas (sobre bosques,
energía hidráulica, producción industrial de defensa). Se intentaba
que el Estado se concentrara en las actividades de ejercicio de la
autoridad pública y que se privatizaran las actividades en las que
podía haber competencia. En cualquier caso, aunque el número de
agencias ha disminuido, no ha descendido el presupuesto destina-
do a ellas, pues entre 2000 y 2005 sólo decreció un 1 por ciento
(Niklasson 2012).
En sexto lugar, la ausencia de contactos formales se ve equili-
brada por los contactos informales (diálogos sobre objetivos y re-
sultados) entre la agencia y el ministerio. Las reuniones informales
se estructuran en torno a una lista de ítems que ha elaborado el
ministerio de Finanzas. Adicionalmente, el director de la agencia
puede incorporar aspectos que afecten a la gestión de la agencia.
En las entrevistas realizadas por Pollitt et al. (2004), había diferen-
tes visiones sobre estos diálogos. En algunos casos se consideraban
como encuentros de rutina que no duraban más de 30 minutos
mientras que en otros casos se reflejaba un debate intenso sobre los
temas a tratar. En cualquier caso, ésta es una buena oportunidad
para que las agencias pidan un incremento de sus asignaciones pre-
supuestarias. Por tanto, a pesar de la idea de “dualidad” que trans-
430 Salvador Parrado

mite el diseño del sistema, parece que la interdependencia opera en

la práctica. Finalmente, la irresponsabilidad ministerial sobre las
decisiones de la agencia no es tan estricta, dado que algunos minis-
tros han tenido que dimitir como consecuencia de los escándalos
de alguna agencia vinculada (Larsson 1995: 62-63).
En cualquier caso, en una encuesta realizada a las agencias
(Niklasson 2012), éstas declararon tener un alto grado de auto-
nomía operativa de gestión (66 por ciento de las agencias que res-
pondieron a la pregunta), no sufriendo restricciones sobre cómo
desempeñar sus funciones. Además tienen una considerable auto-
nomía financiera (68 por ciento), pues pueden transferir sin pro-
blemas los recursos de la partida de personal a la de costes ope-
rativos. Tienen mayores restricciones cuando tienen que realizar
inversiones.

LA FUNCIÓN PÚBLICA

El sistema de puestos de trabajo

El sector público sueco incluía aproximadamente al 39 por ciento

de la fuerza laboral del país en 1996. Este porcentaje se redujo a
28,8 por ciento en 2011, aunque esta tasa sigue siendo la más alta
de los países desarrollados. El gasto público de Suecia, 55,16 por
ciento del PIB, se reparte casi a partes iguales entre el gobierno cen-
tral (43,9 por ciento) y las corporaciones locales (44,8), mientras
que el resto le corresponde a la seguridad social (11,3 por ciento).
El porcentaje de empleo en el ámbito central es mucho en menor
en relación a la distribución del gasto público. En 2008, el 17,9
por ciento de los empleados públicos trabajaban en el nivel cen-
tral, es decir, unas 240.000 personas que trabajan en las agencias
fundamentalmente (OECD 2011). Además de las transferencias de
competencias y de personal del nivel central al local, la reducción
del empleo público en el nivel central se debe a la transformación
de algunas agencias en entidades comerciales y, recientemente, al
recorte del empleo como medida de austeridad para atajar la crisis
económica.
Suecia 431

Los puestos de la Administración central son ocupados prin-

cipalmente por funcionarios, y sólo 203 puestos se proveían con
criterios políticos de las 4.427 personas que trabajaban en 2011 en
los Departamentos ministeriales (Government Office 2011). Los
puestos directivos de las agencias también son nombrados por el
gobierno. Aunque el nombramiento está abierto a funcionarios y
no funcionarios, muchos de estos puestos son cubiertos por per-
sonas que han ocupado puestos políticos (ministros, secretarios de
Estado o diputados).
El sistema sueco es básicamente un sistema de puestos de traba-
jo. Los candidatos son seleccionados para desempeñar un puesto
concreto y se someten normalmente a una entrevista, previa se-
lección del currículum más adecuado para el puesto. El candidato
que gane el concurso será empleado por una agencia específica
y su ámbito de trabajo se circunscribirá a esa agencia. En teoría,
la abolición del puesto de trabajo supone el cese del funcionario,
pues no se le garantiza el acceso a una constelación de puestos
como ocurre en los sistemas de carrera. En la práctica, una vez en
la Administración, una persona se puede presentar a otras plazas
vacantes concursando con candidatos externos. De esta forma se
configura la “carrera” de los funcionarios públicos (Murray 2000).
Se puede, por supuesto, cambiar de puesto de trabajo dentro de la
misma agencia o en otra agencia. Sin embargo, en este caso, los
empleados públicos compiten en igualdad de condiciones con los
candidatos externos para conseguir ese puesto.
La promoción dentro del mismo puesto se basa principalmente
en las aptitudes de los funcionarios, su rendimiento y, en menor
medida, en la antigüedad en el puesto. Las responsabilidades que
se requieren de un funcionario suelen ser amplias y esto incluye
numerosas posibilidades para mejorar tanto el nivel responsabili-
dad como el nivel salarial. Para esta promoción o carrera dentro
del mismo puesto se emplean los diálogos entre empleados y sus
jefes. En Suecia, el dialogo entre supervisores y subordinados es
útil a la hora de involucrar al personal y de definir los objetivos
individuales anuales. En este diálogo también se hace un segui-
miento de los resultados del año anterior, además de debatirse las
medidas a tomar para mejorar el desempeño.
432 Salvador Parrado

Los contratos de los funcionarios suelen ser por tiempo indefi-

nido. Esto no significa que tengan garantizado un trabajo de por
vida en la Administración. En los casos en los que se deba realizar
una reestructuración organizativa o haya causas económicas acu-
ciantes, los funcionarios pueden ser despedidos de su puesto de
trabajo y de la Administración, con ciertos compromisos por parte
del Estado para garantizar una compensación por unos meses así
como ayuda en la búsqueda de otro empleo. Antes de iniciar uno
de estos procesos de despido colectivo, la agencia tiene que consul-
tar con los sindicatos. Sin embargo, una vez que se ha seguido este
procedimiento de consulta, no hay nada que impida a la agencia
a tomar una decisión unilateral sobre las cuestiones mencionadas.
A partir de 1989, las agencias gubernamentales son libres de
reclutar y de despedir a su personal y de establecer el nivel salarial
que estimen oportuno. Salvo el director y el subdirector (ambos
nombrados por el gobierno), el resto del personal es reclutado por
la propia agencia. Su actuación se regula por las leyes laborales
aplicadas a empresas privadas y organizaciones públicas. Una ley
específica de la función pública añade un número limitado de pe-
culiaridades del sector público en el ámbito del despido, de las
comisiones de servicios y de las sanciones disciplinarias. A pesar
de la descentralización de la política de recursos, el gobierno hace
un seguimiento de esta política. Para ello, examina la información
sobre el desarrollo de las remuneraciones, la distribución por gé-
neros, la estructura de la pirámide de edad así como la rotación de
personal que aparece en la memoria anual de la agencia. La infor-
mación es enviada directamente al gobierno o a la Agencia Sueca
para el Empleo Gubernamental, creada en 1994.
Las disposiciones normativas que se aplican al empleo son las
mismas para los sectores privado y público de la economía. Pue-
de existir una regulación separada para determinados puestos con
responsabilidades particulares o para las disputas en ciertas agen-
cias del gobierno, pero esas particularidades son las mínimas.
Los acuerdos colectivos con los sindicatos se realizan a través
de la Agencia Sueca para el Empleo Gubernamental, controlada
por el resto de las agencias, que pagan una cuota para sostenerla.
Su consejo de dirección es elegido por los directores de las demás
Suecia 433

agencias “aunque el nombramiento formal le corresponda al go-

bierno” y el director general es nombrado por el consejo de direc-
ción. Con esta agencia, el gobierno se desentiende de las negocia-
ciones salariales.
En la reforma del sector público, los sindicatos se han mostrado
bastante cooperativos. En primer lugar, se ha fomentado la partici-
pación de los trabajadores en todas las decisiones que les afectan.
Por ejemplo, las agencias están obligadas a informar regularmente
a los sindicatos relevantes (es decir, aquéllos con los que tienen un
acuerdo colectivo básico) sobre el estado financiero de la agen-
cia así como las directrices de personal. El Estado y los sindicatos
crearon un fondo de ayuda para las iniciativas de reformas descen-
tralizadoras. Estas reformas, destinadas a la mejora de la eficacia
de la organización, eran financiadas parcialmente con estos fondos
especiales, y en la discusión sobre la financiación participaban los
trabajadores mediante acuerdos colectivos. La organización que
se quiere acoger a los fondos debe presentar un proyecto viable y
contar con el apoyo de sus trabajadores. Esta iniciativa se conside-
ra única en el ámbito internacional. En segundo lugar, los sindica-
tos y el Estado acuerdan las condiciones de despido en un contexto
en el que la seguridad en el empleo ha dejado de ser un baluarte
del sector público. Entre otras medidas, ambas partes han crea-
do una fundación para obtener nuevos empleos para las personas
despedidas. Si la fundación no logra reubicarlas, existe un sistema
de compensaciones para resarcir a los desempleados, se ofrecen
cursos de formación que permitan la adaptación profesional, se
presta dinero para que los desempleados puedan establecer su pro-
pio negocio y se facilita la jubilación anticipada (Parrado 2010).

La alta función pública

A pesar de la homogeneidad pretendida entre el empleo público y

el empleo privado con la legislación aplicable, la movilidad entre
estos dos sectores es prácticamente inexistente. Además, la movi-
lidad intrasectorial entre ministerios y agencias es prácticamente
nula, por lo que no existe una función pública directiva polivalente
434 Salvador Parrado

formada por generalistas con conocimientos sobre varios sectores

de la Administración. Gran parte de los altos funcionarios de los
ministerios y de las agencias pasan la mayor parte de su vida pro-
fesional en una única organización (Pierre y Ehn 1999). No existe
una única universidad o institución que canalice el reclutamiento
de las elites funcionariales. Finalmente, tampoco existe una carrera
predominante como parte del currículum de los directivos públi-
cos. Si en el pasado la mayoría estudiaba derecho, en la actuali-
dad, la proporción de carreras queda muy repartida entre ciencias
sociales, economía, derecho y físicas. Por tanto, el sistema sueco
no se ha orientado hacia la construcción de una elite funcionarial
homogénea (Larsson 2001a).
Los cargos directivos del poder ejecutivo nombrados por el
gobierno son los secretarios de Estado, los asesores políticos del
ministro, los subsecretarios de Estado, los directores y los subdi-
rectores de las agencias. Tanto el secretario de Estado como los
miembros de la oficina de prensa y los asesores políticos son nom-
bramientos claramente políticos, que deben abandonar el cargo
con la expiración del mandato del gobierno. Los subsecretarios de
Estado son fundamentalmente funcionarios que consiguen desem-
peñar este puesto gracias a criterios meritocráticos. Finalmente, los
directores y los subdirectores de las agencias pueden permanecer
en el cargo después del cambio de gobierno, y es muy raro que el
gobierno entrante cese a los directores nombrados por el gobier-
no anterior. A pesar de la discrecionalidad que puede ejercer el
gobierno en estos nombramientos, las designaciones pueden ser
cuestionadas si no tienen el mérito adecuado para desempeñar las
funciones del cargo (Öberg 2012).
En términos comparados, la politización de la alta función pú-
blica en Suecia es baja cuando se analiza el número de cargos po-
líticos que son nombrados discrecionalmente. La proporción de
cargos con nombramiento discrecional se ha mantenido bastante
estable en los últimos casi veinte años, sólo superando el 4 por
ciento en 1993 y a partir de 2008 (véase la Tabla).
Suecia 435

Tabla 39. Número de cargos de designación política en Suecia

Año 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2008 2009 2010 2011

Empleados 3484 3515 3770 3893 4149 4025 4220 4472 4771 4856 4471 4345

Cargos de
designa-
144 129 135 134 127 111 126 159 193 196 191 203
ción polí-
tica

% 4,1 3,7 3,6 3,4 3,1 2,8 3,0 3,6 4,0 4,0 4,3 4,7

Fuentes: Pierre 2004: 47; Government Offices (2009, 2011)

Por lo que respecta a las agencias, la politización, entendida como

la pertenencia a un partido político en el momento de ser nom-
brado para el cargo ha sido cambiante en las últimas décadas. En-
tre 1960 y 1982, la proporción de directores de agencia que eran
miembros de un partido político pasó del 35 al 51 por ciento. Esto
se produjo en un contexto en el que los políticos querían tener
cierto control sobre una burocracia que se resistía a los cambios
propuestos por el gobierno conservador, por ejemplo, de 1976. El
porcentaje cayó hasta el 33 por ciento en 2009. Es decir, bajó el
nivel de politización, lo que implica que no se había empleado
este recurso para reducir la autonomía de las agencias, en un pe-
ríodo de gerencialización del sector público en el que, si cabe, la
autonomía de las agencias suecas había aumentado (Niklasson y
Dählstrom 2013).
En general, se podría decir que el control político de la Admi-
nistración por parte del gobierno no es demasiado alto. Por una
parte, la tradición del Estado de derecho es imperante y esta tradi-
ción subraya la neutralidad competente de los funcionarios, quie-
nes sirven al gobierno de turno. Sin embargo, por otro lado, con la
expansión del Estado del bienestar y la primacía del partido social-
demócrata en el poder durante gran parte de la historia reciente
del país, se espera de la función pública quizá cierta simpatía por
los valores de los partidos socialdemócratas.
Por tanto, los altos funcionarios mantienen una cierta sensibili-
dad política a la vez que preservan su profesionalidad. Su partici-
pación en el proceso decisorio se produce a través de las comisio-
436 Salvador Parrado

nes de expertos o de las comisiones parlamentarias, por ejemplo.

El número de encuentros informales entre los altos funcionarios
y el resto de los actores del sistema político son también conside-
rables, llegando a plantearse su inconstitucionalidad en ocasiones
(Pierre y Ehn 1999: 259). La cultura del consenso y de la partici-
pación contribuye a la relativa cohesión del sistema a pesar de su
fragmentación. En el sistema sueco, la Administración “dual” ha
servido para despolitizar a la función pública dotándola de auto-
nomía y protegiéndola del control político.

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

En la Administración territorial sueca se distinguen los municipios

y los condados (landsting). Tradicionalmente, la relevancia de la
autoridad del condado ha sido menor que la de los municipios. No
obstante, la demarcación del condado (equivalente a las provincias
en España) es relevante, porque en los condados se implantan las
delegaciones periféricas de las agencias. La tradición de gobierno
local fuerte del sistema sueco se vincula a los municipios (denomi-
nados comunas).

Las comunas, los condados y las regiones

El poder territorial se distribuye entre 18 condados (landsting),

dos regiones (regioner) y 290 comunas (kommuner). La isla de
Gotland es un municipio que también desempeña las funciones de
un condado. Los municipios tienen un tamaño de población medio
de unos 30.000 habitantes. Son relativamente grandes en compa-
ración con la media Europea para poder prestar los servicios que
tienen encomendados.
En el ámbito del condado se cumplen básicamente dos funcio-
nes. Por un lado, el condado sirve de ámbito territorial para la eje-
cución de las políticas nacionales de las delegaciones periféricas de
Suecia 437

las agencias estatales (véase el siguiente apartado). Por otro lado,

el gobierno del condado desempeña competencias propias de asis-
tencia sanitaria, básicamente la gestión de hospitales de cobertura
supramunicipal.
El gobierno del condado es desempeñado por un consejo, cuyos
miembros son elegidos por sufragio universal cada cuatro años
el mismo día en que se eligen los diputados del Riksdag. Las fun-
ciones más importantes de este consejo se vinculan a los temas de
salud general, la salud dental y algunas prestaciones a las perso-
nas discapacitadas. Adicionalmente, el consejo del condado se ha
encargado en algún momento de algunos servicios de ámbito su-
pramunicipal como el transporte público, que es suministrado por
operadores privados y contratado por el gobierno del condado.
En el ámbito municipal existe también una asamblea con cargos
electos cada cuatro años, también coincidiendo con las elecciones
al Riksdag. A partir de 2011, dos tercios de los concejales pueden
decidir que se disuelva la asamblea y se convoquen elecciones en
ese municipio en cualquier momento, cuyos resultados durarían
hasta las próximas elecciones municipales convocadas para todo
el territorio cada cuatro años. Los miembros de esta asamblea des-
empeñan sus tareas mediante comisiones, aunque estas comisiones
no siempre tienen que estar dirigidas por concejales. Existe una co-
misión ejecutiva (que es obligatoria para todos los municipios) que
hace las veces de gobierno municipal y dirige y coordina las activi-
dades de las restantes comisiones. El líder de esta comisión ejecuti-
va es normalmente el líder del partido que ha obtenido más votos
en las elecciones del municipio. Este puesto es remunerado como
trabajo a tiempo completo (Lidström 2010). En el pasado, fruto de
la uniformidad nacional, todos los municipios debían tener unas
comisiones sectoriales fijas, pero esta medida fue suprimida.
La organización administrativa de los landstings y de las co-
munas varía en función de su tamaño. En los landstings, lo más
común es que exista una oficina dirigida por un gerente nombrado
por el consejo del condado. En las comunas más pequeñas exis-
te una oficina para cada comisión con un director que asume la
responsabilidad. En la mayoría de las comunas grandes, la orga-
nización se hace más compleja con la creación de subcomisiones,
438 Salvador Parrado

algunas de las cuales tienen una oficina. No obstante, suele haber

un gerente municipal, que se nombra sobre una base meritocrática.
En estas comunas, las responsabilidades de las oficinas en la ejecu-
ción de los programas públicos son mayores; las comisiones, por
el contrario, se encargan principalmente de planificar y adoptar las
decisiones políticas.
El gobierno municipal se ha caracterizado por una concepción
monista que supone que el poder es ejercido por el consejo local y
sus comisiones, como los órganos que ostentan el poder normativo
y ejecutivo de la comuna. En líneas generales, este poder se ejer-
ce de una forma colegial o asamblearia por personas que no son
profesionales de la política (Bäck 2005). En Suecia no existen al-
caldes; el presidente de la comisión ejecutiva es el líder del partido
que ostenta la mayoría, quien se alía con otros partidos del mismo
espectro (izquierda o derecha) para gobernar, aunque los puestos
en las comisiones son ocupados en función de los votos obtenidos.
Este líder de la comisión ejecutiva no puede adoptar decisiones en
solitario.
En tiempos recientes se ha dado cada vez mayor importancia a
la estructuración de los intereses ciudadanos en un ámbito regio-
nal, de mayor tamaño que los actuales condados o simplemente
reforzando el principio de autogobierno de algunos condados que
ya tienen una superficie considerable. Esta evolución ha sido fo-
mentada en parte por la política regional de la Unión Europea.
La evolución hacia la regionalización se ha producido en dos mo-
mentos: en 1998 se crearon dos regiones mediante la fusión de
varios condados alterando así un mapa de condados que se había
dibujado en el siglo XVII. En estas dos regiones (Västra Götaland
Region y Skåne) se ha instaurado una asamblea con cargos electos
que sustituye a los consejos de los condados existentes. A estas
asambleas se les ha dado competencias en planificación y desarro-
llo regional. La creación de estos dos entes regionales fue pensada
como un experimento, pero se han convertido en permanente desde
2010 (Nergelius 2011). Adicionalmente, la última modificación
del “Instrument of Government” refleja en el artículo 7 que exis-
ten entidades locales (no municipios y condados como solía decir)
Suecia 439

en el ámbito regional y local del gobierno. De esta forma, se está

dando entrada a la existencia de más regiones en el futuro.
En el condado de Kalmar se inició otro experimento para in-
troducir una asociación (samversksansorgan) de los condados y
los municipios para ejecutar la planificación regional en vez de
dejársela a la junta del condado. Posteriormente, esta medida se ha
trasladado a otros condados (Wollmann 2008). Estas asociaciones
no eliminan del todo a los condados, sus juntas y asambleas, pues
aún se encargan de prestar otros servicios a la población.

Las reformas del ámbito local

Las reformas más importantes del gobierno local se produjeron en

la segunda mitad del siglo XX. A partir de los años cincuenta se
desarrollaron cuatro reformas: la reducción del número de comu-
nas mediante fusiones, la introducción de mayor democracia local,
la introducción de mecanismos de mercado en la gestión de las
corporaciones locales, la orientación voluntaria hacia resultados
y la evaluación del rendimiento de algunas corporaciones locales.
En la primera ola de reformas se fusionaron muchos municipios
pequeños. Antes de 1950 había en Suecia unas 2.500 comunas
rurales. Muchas de ellas tenían muy pocos habitantes como para
poder proporcionar los servicios de un Estado de Bienestar en con-
tinua expansión. Mediante las reformas de 1952 y 1974 se redujo
el número de municipios a 286. Este proceso de fusión no siempre
aconteció de forma pacífica y, en algunos casos, se tuvieron que se-
parar comunas fusionadas. Durante este período aumentaron los
recursos tanto de los municipios como de los landstings (conda-
dos). De las agencias estatales se transfirieron las funciones educa-
tivas y de vivienda a las comunas, y las prestaciones sanitarias se
traspasaron a los landstings. El nivel impositivo local aumentó y
crecieron las transferencias financieras estatales. Paralelo al incre-
mento de las transferencias se desarrolló un aumento del control
gubernamental sobre la periferia mediante la regulación de las ac-
tividades locales (Häggroth 1994: 1854).
440 Salvador Parrado

Un segundo grupo de reformas propició un aumento del poder

administrativo en las comunas que ponía en peligro el control de-
mocrático sobre las acciones comunales. Para superar este déficit
democrático se acometieron tres acciones básicas a partir de 1977:
a) Incrementar la participación de los ciudadanos en los asuntos
municipales a través de las asociaciones de vecinos e implantando
consejos de distritos en las entidades metropolitanas. b) Transferir
el poder de los funcionarios a los concejales. c) Relajar el nivel de
regulación estatal al que estaban sometidas las comunas. A partir
de 1982 se pretendía funcionar mediante leyes marco (ramlagar)
donde se expusieran las pautas más generales sobre la prestación
de los servicios “por ejemplo en el ámbito de los servicios sociales”
y se dejaba la legislación más detallada a las comunas.
El tercer grupo de reformas está relacionado con la reducción
del elevado gasto público. Con la ley del gobierno local de 1992
y la eliminación de los obstáculos que impedían a las comunas
autoorganizarse, se dividió entre la provisión y la producción del
servicio, es decir, las comunas se centran en formular los objetivos
globales, decidir la forma más apropiada de prestar el servicio y
elegir los instrumentos para hacer un seguimiento de la prestación
del servicio. La producción del servicio, es decir, su prestación, se
lleva a cabo, bien mediante las oficinas administrativas de la co-
muna, bien a través de empresas comunales o mediante fórmu-
las de cooperación con otras comunas y/o empresas privadas, o
simplemente se subcontrata el servicio con una empresa privada
(Lundqvist 1998: 99 y ss.). La división entre unidades compra-
doras de servicios y unidades productoras ha sido necesaria para
la introducción de mecanismos de mercado en las corporaciones
locales y así hacer más eficiente el gasto y ahorrar recursos. Este
movimiento ha sido muy similar al que se había producido casi
en la misma época en el Reino Unido. La asamblea electa de las
entidades locales también ha tenido que ser reformada para poder
hacerse responsable tanto de los departamentos centrales compra-
dores de servicios como de las unidades prestadoras de servicios.
Estas reformas han propiciado un considerable aumento de la sub-
contratación de servicios públicos locales (Johansson 2008).
Suecia 441

Un cuarto y último grupo de reformas tiene que ver con la in-

troducción de la evaluación del rendimiento en el ámbito local.
Desde mediados de la década de los años noventa, algunos muni-
cipios y condados han empezado a compararse con sus homólo-
gos en cuanto a los servicios prestados en función de los recursos
empleados. La evaluación del rendimiento no es obligatoria. Según
Johansson y Siverbo (2009), hay varios factores que explican la
implantación de una evaluación del rendimiento comparándose
con sus homólogos por parte de las entidades locales, según unos
resultados de una encuesta que estos autores administraron en el
nivel local. La posibilidad de realizar esta evaluación comparada
del rendimiento aumenta cuando empeora la situación histórica
fiscal del municipio, y también aumenta y cuando hay un gobierno
conservador (más propicio a las ideas gerencialistas y del sector
privado). Sin embargo, cuando hay mucha competencia electoral
entre dos o más partidos que pueden ganar las elecciones en un
municipio, es muy difícil que se haga la evaluación porque pueden
perjudicar potencialmente a los partidos, al no tener éstos un apo-
yo muy claro.
En resumen, todas estas reformas se han encaminado a refor-
zar el ámbito local, hacerlo más autónomo y más co-responsable
de la prestación de servicios públicos. Para ello, se ha tenido que
fusionar municipios, profesionalizar a los cuadros directivos y au-
mentar el control democrático de la gestión.

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL

GOBIERNO CENTRAL Y LAS ENTIDADES LOCALES

Las relaciones intergubernamentales del sistema sueco responden

a un sistema político-administrativo de características tradicio-
nalmente centrípetas, a pesar de la fuerte tradición de autonomía
local. El sistema ha sido caracterizado como un “Estado unitario
descentralizado” (Loughlin 2000). Esta expresión contradictoria
encierra la combinación de la búsqueda de cierta uniformidad en
las condiciones de vida de todos los ciudadanos por parte del go-
bierno central con una mayor libertad de las comunas para proveer
442 Salvador Parrado

los servicios públicos mediante la desregulación de muchos aspec-

tos de la vida local. Por otra parte, la tendencia descentralizadora
localista ha triunfado sobre la regionalista (o del condado) como
consecuencia de la importante tradición local del sistema, aunque
el regionalismo está empezando a tener relevancia recientemente.

El sistema de prefectos y la integración de los cargos electos

locales en el Riksdag

El poder central se asegura cierta presencia en la Administración

territorial mediante la designación de un gobernador del condado
(Landshövding) que coordina las delegaciones periféricas regiona-
les de las agencias nacionales. Estos gobernadores tienen normal-
mente una dilatada experiencia política en otros ámbitos.
La administración periférica de las agencias nacionales es-
tá representada en cada condado por una junta administrativa
(länstyrelser). Esta junta está presidida por el gobernador y está
compuesta por miembros de la delegación regional de las agen-
cias y otros cuerpos administrativos directamente subordinados
a las agencias nacionales. El gobernador es nombrado por un
período de 6 años, y los demás miembros de la comisión son
nombrados por el consejo del condado, que se elige a su vez por
sufragio universal. La misión principal del gobernador consiste
en coordinar las políticas de los distintos niveles de gobierno
“nacional, condado y municipal” en el ámbito del landsting, así
como supervisar ciertas áreas de competencia de las comunas:
planificación urbana, vivienda, servicios sociales, carreteras, y
tráfico entre otros servicios.
Los concejales locales electos dirigen una amplia variedad de
servicios públicos sin la intervención directa del centro. Este sis-
tema es un híbrido entre el modelo dual británico, en el que las
corporaciones locales actúan como el brazo principal del Estado
del Bienestar y son las principales prestadoras de servicios, y el
sistema fusionado francés, en el que se mezcla la unidad básica del
gobierno local elegido mediante sufragio y los servicios periféricos
del gobierno central. Estos servicios están administrados por fun-
Suecia 443

cionarios de la Administración central y están coordinados por el

representante del centro en el territorio, quien también controla o
supervisa las corporaciones locales. Como en otros países, el go-
bernador del condado es una figura que debería ayudar a implan-
tar estándares nacionales y valores comunes en todo el territorio.
Sin embargo, esta figura asimilable al prefecto (como los gober-
nadores del condado) parecía haberse implantado en países muy
centralizados. No obstante, aún está presente en países descentra-
lizados como Noruega, Dinamarca y Suecia para poder asegurar
que se aplican los estándares nacionales en todo el territorio.
En principio, la figura del gobernador en Suecia ha experimen-
tado una evolución muy similar a la de Francia. Con la expansión
del Estado del Bienestar, se aumentaron los servicios prestados en
la periferia por las diferentes agencias nacionales. Con este aumen-
to, el gobernador se sentía incapaz de coordinar adecuadamente
estos servicios, por lo que la mayoría de las reformas recientes se
han destinado a reforzar este papel de cohesión y coordinación.
En 1991 se implantó una reforma para que el gobernador gestio-
nara las competencias sobre agricultura, pesca, planificación de
las carreteras del condado, la seguridad vial y los programas de
vivienda, además de aumentar su papel como agente de desarro-
llo regional (Bjorna and Jenssen 2006). Al mismo tiempo, se ha
intentado debilitar el papel del gobernador en los experimentos
realizados recientemente con la fusión de varios condados en dos
regiones. En estos casos se ha transferido el poder del gobernador
sobre el desarrollo regional hacia el nuevo ente creado.
La integración vertical de la política nacional y la regional se
articula gracias a que los políticos locales ocupan en muchas oca-
siones un escaño tanto en la comuna como en el Riksdag. También
ayuda la participación de los políticos locales en las asociaciones
de corporaciones locales y la representación del gobierno local en
las comisiones nacionales de consulta sobre temas determinados
(procedimiento de remiss). Como contrapartida, el gobierno y el
Riksdag también tienen algunos medios para controlar las comu-
nas, aparte de la financiación. Los funcionarios de las agencias
deben supervisar a veces algunas actividades municipales rela-
cionadas con la legislación de obligado cumplimiento. Además,
444 Salvador Parrado

el gobierno negocia a veces con las federaciones de comunas y

landstings la consecución de acuerdos voluntarios por los que las
corporaciones locales suscriben una estrategia común.

La distribución de competencias y recursos

La distribución de competencias refleja la importancia de la auto-

nomía local, pero al igual que otros países (como España), la legis-
lación sectorial puede ser un factor importante de interferencia en
el desarrollo autónomo de las competencias locales.
Existe una cláusula de competencia general por la que los mu-
nicipios y los condados pueden prestar todo servicio a la comuni-
dad, siempre que no vaya expresamente contra la ley. Como con-
secuencia de esta competencia general, las entidades locales suecas
están expandiendo continuamente sus servicios (Hudson 1992:
196-198). No obstante, otras competencias de los entes locales son
obligatorias. En general, el Gobierno central es responsable de los
servicios colectivos, mientras que las comunas y los landstings pro-
porcionan los servicios individuales. A la Administración central le
corresponde establecer las líneas básicas de la política económica
y social del país, la gestión de la política exterior, la defensa, la
policía, la administración de justicia, la educación superior, la in-
vestigación, la seguridad social y la política laboral, además de ser
responsable de las comunicaciones en general. En los landstings se
gestionan servicios médicos y hospitalarios. Se exceptúan algunos
hospitales estatales o privados. Además, los landstings tienen algu-
nas competencias específicas en el sector educativo y en las activi-
dades culturales recreativas. Las comunas, finalmente, gestionan
la mayoría de los servicios sociales (para discapacitados, personas
de la tercera edad entre otros). También son responsables de la
enseñanza primaria y secundaria. Al mismo tiempo se ocupan de
los servicios básicos relacionados con la vivienda: la planificación
urbana, la salud pública, el suministro de agua, el alcantarillado,
la electricidad y el gas (Wollmann 2008).
En el ámbito de la regulación legislativa se ha originado tam-
bién un profundo proceso de descentralización. De una situación
Suecia 445

en la que la legislación específica prescribía la actividad de las Ad-

ministraciones territoriales en el ámbito de los servicios sociales,
la educación, el urbanismo y la asistencia sanitaria, se ha pasado a
una situación en la que el Riksdag promulga leyes marco y el deta-
lle lo deja para las Administraciones territoriales. Este proceso, no
obstante, no ha estado exento de problemas.
El problema reciente se deriva de la “falta de proporcionalidad”
de la legislación sectorial y su potencial injerencia en el autogobier-
no local. El principio de proporcionalidad requiere que los niveles
superiores de gobierno pueden intervenir en el ámbito local con
medidas adecuadas. Existen dos requisitos para esta intervención:
que haya un mandato legal que habilite la intervención y que haya
intereses por encima del nivel local que recomienden dicha inter-
vención. La proporcionalidad se deriva del hecho de que la acción
gubernamental de niveles territoriales superiores no debe ir más
allá de lo que se requiera para lograr los objetivos nacionales de
solidaridad, equidad, igualdad, etc. Esta intervención de los niveles
superiores puede requerir la coordinación de los municipios o la
coordinación de sus competencias sobre determinadas funciones
o servicios. Incluso en estos casos, los municipios deberían tener
cierta libertad de maniobra para poder co-decidir.
En enero de 2011, se estableció una nueva regla en el Instru-
mento Sueco de Gobierno por la que la Administración nacional
debía realizar una valoración de los intereses de los municipios
durante el proceso legislativo para aplicar correctamente el princi-
pio de proporcionalidad. Este principio, por tanto, se aplica espe-
cialmente a la legislación sectorial, que puede requerir acciones de
los entes locales que interfieran considerablemente con el principio
de auto-gobierno y no busquen precisamente el cumplimiento de
principios nacionales como la solidaridad, la equidad o principios
similares (Statskontoret 2011).
Una base de la autonomía del ámbito local en Suecia es el mo-
do de financiación del ámbito local. Los tres niveles de gobierno:
regiones (las dos que se han creado), los condados y los municipios
tienen capacidad impositiva (tanto para recaudar impuestos como
tasas) para poder sufragar el coste de los servicios públicos que
proporcionan. Los tres niveles de gobierno deciden la cantidad de
446 Salvador Parrado

impuestos a recaudar en su territorio. Adicionalmente a esta ca-

pacidad impositiva deben añadirse las subvenciones recibidas del
gobierno central.
En línea con la distribución de competencias y la amplia auto-
nomía de las corporaciones locales suecas, el gobierno local tiene
una posición financiera relativamente fuerte, pues el gasto público
local representaba el 25 por ciento del PIB y el 44 por ciento de
todo el gasto público (en España, el gasto público local ronda en
torno al 13 por ciento de todo el gasto público) en 2005. Por tanto,
el ámbito local gasta casi lo mismo que el gobierno central. De este
gasto, dos tercios son ejecutados por las corporaciones locales y el
tercio restante por los condados. Según Lidström (2010), el siste-
ma local sueco es uno de los que más gasta en el mundo (si se ex-
ceptúa Dinamarca donde tienen gasto vinculado a las pensiones).
A lo largo del tiempo, el sistema de financiación ha evoluciona-
do. Se pasó de un proceso de transferencias condicionadas a trans-
ferencias no condicionadas y se fomentó la delegación de poder de
decisión a los gestores encargados de los servicios (Montin 1992:
33-34). Tras esta reforma, el nivel local se benefició adicionalmente
de una importante transferencia de competencias estatales. Como
las transferencias eran no condicionadas y además los municipios
y condados tienen recursos propios, las corporaciones locales han
alcanzado un alto nivel de autonomía. Los ingresos por impuestos
proceden del impuesto sobre la renta.
En el ámbito de la financiación se han producido tensiones cen-
tralizadoras y descentralizadoras. A principios de los años noven-
ta, el gobierno central prohibió que las comunas incrementaran
el nivel de impuestos, lo que supuso una merma de la autonomía
local (Hudson 1992: 204). Al mismo tiempo comenzó a relajar-
se el control de la Administración central sobre las subvenciones.
Aproximadamente un 25 por ciento de los ingresos de las comu-
nas proviene de transferencias condicionadas del nivel central. Las
transferencias condicionadas están destinadas principalmente a
financiar los servicios municipales obligatorios y a respaldar las
actividades que el gobierno central desea estimular. Paulatinamen-
te, estas transferencias han dado paso a las subvenciones no condi-
cionadas (Statskontoret 1998: 76).
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