La participación en la Constitución de 1991
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Desde el preámbulo de la Constitución Política de 1991
encontramos el marco en el cual se pretende desarrollar el Estado
en Colombia que es calificado como Estado Social de Derecho,
democrático y participativo. El Estado ha sido tradicionalmente
considerado como de derecho, donde las decisiones de las
autoridades se tienen que basar en los postulados de la ley y no en
la arbitrariedad o discrecionalidad de éstas; democrático donde las
decisiones se toman por mayorías; y participativo donde se
introduce el gran cambio cualitativo, que representa un verdadero
avance de la nueva Constitución, para generar la transición del
Estado representativo al Estado participativo.
Entendemos que es un avance en el constitucionalismo actual del
país pasar de un Estado representativo a un Estado participativo.
Así los destinatarios finales de las normas, es decir las personas
que deben obedecer las normas, son las que pueden y deben
participar en la creación de las mismas, al igual que en la toma de
decisiones de la administración que las afecten.
La Constitución Política de 1991 surge en un momento en el cual
se venían ejerciendo en el país una serie de presiones tendientes a
lograr la apertura a mayores espacios democráticos. De allí que
este fue uno de los argumentos que con mayor énfasis se utilizó
para impulsar el nacimiento de la nueva Constitución. Por ello, es
importante comprender cuáles son los rasgos característicos de
este sistema de participación, para lo cual conviene aludir al
propósito que persigue la democracia participativa. La Corte
Constitucional1 señala que tal finalidad es otorgar al ciudadano la
certidumbre de que no será excluido del debate, del análisis, ni de
la resolución de los factores que inciden en su vida diaria.
La participación se concibe como principio fundante del Estado y
fin esencial de su actividad, lo que implica para sus autoridades el
deber de promoverla. La Corte Constitucional teóricamente resalta
la importancia de la participación ciudadana y no duda en aseverar
que "el fortalecimiento y la profundización de la democracia
participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional
Constituyente (…)"
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En principio podemos decir que se participa para:
Decidir,
Presentar iniciativas de origen popular,
Concertar y negociar,
Gestionar,
Fiscalizar y
Controlar.
La participación social la encontramos en casos como los
siguientes:
1. En las juntas directivas de las empresas que prestan
servicios públicos. Esta se presenta en la prestación de un
servicio público o en la ejecución de una obra mediante
contratación con la administración municipal (Ley 136/94).
2. En veedurías o sistemas de vigilancia de la gestión pública.
Esta se presenta en el control de la administración pública a
través de las veedurías ciudadanas.
3. En los planes de desarrollo. Esta se presenta especialmente
en la preparación de los planes integrales de desarrollo
municipal (Decreto 1306 de 1980).
4. En las juntas administradoras locales -JAL-. Por ejemplo en la
presentación y promoción de una propuesta normativa o en
la participación directa en la dirección de la misma JAL.
5. Los jóvenes en organismos públicos o privados que tengan a
cargo su protección o educación.
6. En los organismos de salud. En los procesos de diagnóstico,
formulación y elaboración de planes, programas y proyectos
de salud en los comités de participación comunitaria de las
instituciones locales de salud -COPACOS- (Ley 10 de 1990).
7. Los trabajadores en las empresas a las que pertenecen
(artículo 60 de la Constitución Política).
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8. Los consumidores y usuarios de bienes y servicios (artículo
78 de la Constitución Política).
9. En los procesos administrativos ambientales (artículo 69 y 72
de la Ley 99 de 1993).
La participación política se presenta en casos como:
Sufragio universal.
Plebiscito.
Referendo.
Consultas populares.
Revocatoria del mandato.
Iniciativa de las corporaciones públicas.
Desempeño de funciones y cargos públicos.
Conformación de partidos políticos.
Cabildo abierto.
El artículo 103 de la Constitución Política señala los mecanismos de
participación del pueblo y la ley 134 de 1994 los desarrolló.
Sufragio Universal
La Constitución de 1991 determinó que en Colombia el voto es un
deber y un derecho sin atreverse a acoger la tesis de que el voto
debe ser una obligación del ciudadano, razón por la cual es del
fuero interno de cada quien el votar o no, contrario a lo que
sucede en muchos países en los cuales el sufragio es obligatorio
para todo aquel que accede a las calidades de votante en ejercicio.
El artículo 260 de la carta política enumera los cargos que son de
elección popular, a saber:
"Presidente y vicepresidente de la República, senadores,
representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales
municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras
locales, y en su oportunidad, los miembros de la asamblea
nacional constituyente y las demás autoridades o funcionarios que
la constitución señale."
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El voto será secreto y cuando la ley lo determine por el sistema del
tarjetón, que consiste en colocar en una tarjeta que se entregará a
cada elector, la foto de cada candidato con un número específico
que le identifique e individualice de todos los demás.
Iniciativa popular legislativa y normativa
"La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones
públicas es el derecho político de un grupo de ciudadanos de
presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso
de la República, de ordenanza ante las asambleas
departamentales, de acuerdo ante los concejos municipales o
distritales y de resolución ante las juntas administradoras locales,
y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades
territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según
el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,
modificados o negados por la corporación pública correspondiente"
(artículo 2 Ley 134 de 1994).
Se puede adelantar ante el Congreso de la República, las
Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales o Juntas
Administradoras Locales -JAL-.
La presentación de estas iniciativas genera para la corporación
pública la obligación de debatir el proyecto, sin que tenga que ser
aprobado tal como se presentó, pues puede ser modificado e
incluso negado en su totalidad.
A grandes rasgos el procedimiento es el siguiente: para
promoverla debe recogerse el apoyo del 0,5% de los ciudadanos
inscritos en el respectivo censo electoral, constituir un comité de
promotores y elegir un vocero. Cumplido lo anterior, se inscribe la
iniciativa (presentada en forma de articulado) ante la Registraduría
del Estado Civil quien revisa la solicitud y entrega un formulario
para que en el se recoja, en el término de 6 meses, el respaldo del
5% de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. Si
esto se logra, el proyecto popular se presenta ante la corporación
respectiva quien lo estudia siguiendo las reglas del artículo 163
Constitucional. El vocero debe ser convocado y escuchado en las
sesiones en que se tramite el proyecto.
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Las temáticas susceptibles de ser reguladas a partir de este
mecanismo se encuentran limitadas por la Constitución y la Ley.
No se puede presentar cuando la iniciativa es de competencia
exclusiva del ejecutivo, como en el caso de los planes de
desarrollo, amnistía o indulto, relaciones internacionales, orden
público, comercio exterior, contratación, créditos y empréstitos,
impuestos, presupuesto, régimen salarial y estructura de los
gastos de la administración.
Referendo
"Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma
ya vigente" (Artículo 3, Ley 134 de 1994).
Teniendo en cuenta el ámbito territorial en que opere, el referendo
se clasifica en nacional, regional, departamental, distrital,
municipal o local; atendiendo a la naturaleza de las normas objeto
de referendo este puede ser constitucional, legal o infralegal -
normas jurídicas como ordenanzas, acuerdos, resoluciones locales-
; y en cualquiera de los casos, según lo que con el mecanismo se
persigue puede ser aprobatorio -cuando se quiere que un proyecto
normativo se consolide como norma jurídica-, o derogatorio -
cuando una norma ya vigente se pone en consideración de la
ciudadanía, quien decide si la deroga o no.
Es importante señalar que están excluidos del referendo
derogatorio las leyes aprobatorias de tratados internacionales, la
ley del presupuesto y leyes referentes a materias fiscales o
tributarias.
El procedimiento para efectuar un referendo inicia cuando los
promotores inscriben su solicitud ante la Registraduría del Estado
Civil y reciben el formulario con el cual deben recoger, en un
máximo de 6 meses, el apoyo del 10% de los ciudadanos que
integran el respectivo censo electoral. Si se logra conseguir dicho
apoyo el gobierno convoca mediante Decreto a votaciones en las
cuales se determina si se aprueba o no el respectivo referendo. La
decisión se adopta por la mitad más uno de los votos, siempre que
haya participado al menos la cuarta parte del censo electoral
respectivo.
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En el caso del referendo constitucional, los promotores deben
recoger en un máximo de 6 meses, el apoyo del 5% de los
ciudadanos que integran el respectivo censo electoral. Si lo logran,
el paso siguiente es la aprobación por parte del Congreso de la
respectiva ley de convocatoria (que contiene el texto mismo de la
reforma que será sometida a decisión popular). Seguidamente
viene el control que ejerce la Corte Constitucional; luego se dan
las votaciones en las cuales el pueblo decide si reforma o no la
Constitución.
La decisión adoptada por el pueblo sólo tiene efectos jurídicos si
así lo determinan la mitad más uno de los votantes, siempre que
haya participado al menos la cuarta parte de quienes integran el
respectivo censo electoral. Se trata en este caso de requisitos que
en gran parte se sustentan en las exigencias de la Constitución.
Otro aspecto que debe tomarse en consideración es el siguiente: la
actual Constitución y la propia Ley 134 de 1994 contemplan el
denominado referendo constitucional que en principio es un avance
con respecto a la Constitución anterior, en la cual el único
mecanismos de reforma era el Acto Legislativo. Ahora en cambio
existen tres posibilidades: el Acto Legislativo, la Asamble
Constituyente y el Referendo.
Sin embargo, este es un avance en términos muy relativos pues
en cualquiera de los tres casos se requiere de la intervención del
Congreso. Así, en el Acto Legislativo el Congreso es el autor de la
reforma; en la Asamblea Constituyente y en el Referendo el
Congreso debe expedir previamente la ley de convocatoria.
En consecuencia, una reforma a la Carta está supeditada en gran
parte al interés del Congreso de llevarla a cabo. De allí que en la
práctica las reformas hechas a la Constitución del 91 suelen
adoptar la vía del Acto Legislativo, lo que parece contradictorio
cuando la propia Norma de normas pretendía marcar un tránsito
hacia una democracia más participativa.
Merecen además especial mención, el referendo derogatorio
establecido en el artículo 377 de la Constitución Política para las
reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se
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refieran a los derechos fundamentales del Capítulo I del Título II y
a sus garantías, a los procedimientos de participación popular o al
congreso, en caso que así lo solicite el 5% de los ciudadanos del
censo electoral. La reforma se deroga siempre que voten en forma
negativa la mayoría absoluta de los votantes y que en la votación
voten por lo menos una cuarta parte de las personas inscritas en
el censo electoral respectivo. Y además, el referendo aprobatorio
obligatorio que está consagrado en el artículo 307 de la
Constitución Nacional como requisito para convertir una región en
entidad territorial.
Finalmente es importante señalar que el referendo se diferencia
del plebiscito en que este, que también es una consulta popular,
se refiere a una decisión que no se ha plasmado en un texto
normativo escrito.
Es importante precisar lo relativo al control constitucional de este
tipo de actos jurídicos. En efecto, en los referendos infralegales el
control (que está a cargo de la jurisdicción contencioso
administrativa) es automático, previo al pronunciamiento popular y
analiza los aspectos formales y materiales. Por su parte, en los
referendos sobre leyes hay un control posterior al pronunciamiento
popular que es llevado a cabo por la Corte Constitucional quien
revisa los aspectos formales y materiales, requiriéndose para ello
la interposición de la correspondiente acción ciudadana
(Constitución Política artículo 241 numerales 2 y 3).
Consulta popular
"La consulta popular es la institución mediante la cual, una
pregunta, de carácter general sobre un asunto de trascendencia
nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida
por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según
el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie
formalmente al respecto.
En todos los casos la decisión es obligatoria.
Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una
asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a
consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la
República" (Artículo 8, Ley 134 de 1994).
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El procedimiento, en sus líneas generales, es el siguiente: el
mandatario (Presidente de la República - con la firma de todos los
ministros y previo concepto favorable del Senado-; el gobernador -
previo concepto favorable d de la Asamblea departamental-; o el
alcalde - previo concepto favorable del Consejo o de la Junta
Administradora Local-, según el caso) redacta la consulta en un
texto que pueda ser contestado mediante un "sí" o un "no". La
constitucionalidad de dicho texto es examinada por el respectivo
Tribunal Administrativo en el caso de las consultas
departamentales, municipales o locales, o por la Corte
Constitucional en el caso de las de rango nacional. Se procede
entonces a la respectiva votación teniendo claro que la decisión
popular es vinculante si fue adoptada por la mitad más uno de los
votos válidos siempre y cuando participe al menos de la tercera
parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.
Ahora, si la consulta es sobre la conveniencia o no de convocar
una Asamblea Constituyente, debe expedirse previamente la ley
de convocatoria, la cual se remite a la Corte Constitucional para su
respectivo control; luego se realizan las votaciones. Sólo se
entiende convocada la Asamblea si así lo decide al menos la
tercera parte de los ciudadanos que integran el censo electoral. En
tal caso, en fecha posterior se eligen los delegatarios de la
Asamblea Constituyente quienes elaboran la reforma siguiendo las
directrices definidas en la consulta popular.
La consulta se divide en obligatoria y facultativa. La primera
cuando la Constitución exige que ella se lleve a cabo como conditio
sine qua non para la adopción de ciertas decisiones. Así ocurre en
eventos tales como la formación de nuevos departamentos
(artículo297), vinculación de municipios a áreas metropolitanas o
para la conformación de éstas (artículo319), ingreso de un
municipio a una provincia ya constituída (artículo321). Es
facultativa cuando no se origina en una exigencia específica de la
Constitución, sino que el respectivo gobernante considera
importante conocer la opinión del pueblo en torno a un asunto
determinado.
También en relación con la consulta popular, debe tenerse en
cuenta que si bien se presenta como un mecanismo interesante en
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cuanto la decisión popularmente adoptada debe ser acatada, la
verdad es que ello sólo ocurre en el evento de cumplirse el difícil
requisito cuantitativo impuesto por la Ley. En efecto, en lo que
hace a la consulta para convocar a una Asamblea Constituyente, la
Ley prevee que ella sólo se entiende convocada si así lo decide al
menos la tercera parte de los ciudadanos que integran el censo
electoral. En este caso, la exigencia se fundamenta en el
artículo376 inciso 2° de la Carta.
Ahora, frente a las demás formas de consulta popular también se
hace esa exigencia, pese a que aquí no existe norma constitucional
que sustente el requisito1 . No obstante, la Corte Constitucional lo
declaró exequible argumentando que "esta norma se ajusta a la
Constitución, en cuanto reproduce el artículo 104 de la Carta
Política", lo cual no guarda relación con la realidad pues el
artículo104 constitucional se limita a prescribir que "la decisión del
pueblo será obligatoria", sin condicionar este efecto a la
participación de un número determinado de votantes.
Finalmente, en relación con el mecanismo de la consulta popular,
es fundamental que las personas que van a ser consultadas tengan
autonomía para tomar sus decisiones. Si se tiene en cuenta que tal
autonomía se reduce ante factores como la miseria, el miedo o la
ignorancia, ello hace que deban resolverse estos problemas so
pena de terminar implementando un esquema de democracia
participativa meramente formal.
Plebiscito
"El plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el
Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una
determinada decisión del ejecutivo". (Artículo 7, Ley 134 de 1994)
El procedimiento y las reglas básicas de este mecanismo son las
siguientes: el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, elabora la convocatoria al plebiscito e informa de
inmediato al Congreso de la República su intención de hacer uso
del mecanismo. Si el Congreso no rechaza esta determinación se
lleva a cabo la votación.
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El plebiscito versa sobre políticas del ejecutivo que no requieran
aprobación del Congreso, excepto sobre el tema de estados de
excepción; tampoco puede referirse a la duración del período
presidencial ni utilizarse para modificar la Constitución.
Paolo Biscaretti Di Ruffia precisa:
A pesar de que la doctrina y la legislación frecuentemente usan
indistintamente los términos de referendo y plebiscito, este último
[...] debería más precisamente referirse a una manifestación del
cuerpo electoral no actuada en relación a un acto normativo (como
el referendo), sino más bien respecto a un simple hecho o suceso,
concerniente a la estructura del Estado o de su gobierno [...]
Con el plebiscito, mecanismo inspirado en el principio de soberanía
popular, se recurre al pueblo para que defina su destino. Es clave
entender que no se trata de la refrendación de políticas ya
adoptadas sino de la determinación del rumbo a seguir.
Ahora bien, esta figura no escapa a la orientación inherente a la
Ley 134 de 1994, cuyas exigencias son tan rigurosas que lejos de
impulsar el mecanismo pueden obstacuizar su efectividad. No otra
conclusión puede deducirse a partir del artículo80 de la Ley que
prescribe: "El pueblo decidirá, en plebiscito, por la mayoría del
censo electoral".
La regulación legal del plebiscito nos aleja pues bastante de la
pretensión constitucional de implementar una democracia basada
en la participación efectiva de la población en las decisiones que la
afectan, lo cual puede conducir a que las decisiones sigan siendo
tomadas en forma vertical.
Ahora bien, de llegarse a superar las dificultades que
legislativamente plantea esta figura, existe un problema adicional
que siempre está latente cuando se habla de mecanismos como el
plebiscito y es la alta posibilidad de que tales instrumentos sean
utilizados para legitimar medidas lesivas para la misma población,
posibilidad que obviamente se incrementa en aquellos contextos
en los cuales no existe una opinión pública autónoma, capaz de
efectuar un permanente análisis crítico en torno a la realidad que
la circunda.
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Mauricio García V. alude a esa profunda desinformación en que
suele llegar el pueblo a los eventos plebiscitarios y asevera que
ello, sumado a unos partidos políticos estrechamente ligados a la
imagen televisiva y con gran capacidad de manipulación, puede
conducir a que dichos mecanismos sean mediatizados por las
maquinarias partidistas y convertidos en un instrumento adicional
del accionar político.
Cabildo abierto
"El cabildo abierto es la reunión pública de los Concejos distritales,
municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los
habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir
asuntos de interés para la comunidad". (Artículo 9, Ley 134 de
1994).
El procedimiento comienza por la solicitud que deben hacer por lo
menos el 0,5% del censo electoral respectivo -también las
organizaciones civiles pueden participar en el proceso de
convocatoria y celebración de los cabildos abiertos-, ante la
secretaría del Concejo o de la Junta Administradora Local, entidad
que debe divulgar el lugar, fecha y temas que se tratarán en el
cabildo. Al mismo pueden asistir las personas interesadas -
habitantes del lugar- pero sólo pueden hacer uso de la palabra el
vocero de quienes solicitaron el cabildo y aquellos que se inscriban
al menos con tres días de antelación y presenten el resumen
escrito de su intervención. Todos ellos pueden participar en la
deliberación; la decisión es adoptada por la Corporación
respectiva, dando respuesta escrita y razonada a las solicitudes
ciudadanas.
La Corte Constitucional alude a los orígenes del mecanismo:
Esta expresión de democracia directa remonta sus orígenes al
derecho español del cual se adoptó en Latinoamérica durante la
colonia. Más que una fórmula desarrollada por el derecho positivo
indiano, consistía en una práctica del fuero popular, mediante la
cual se tomaban decisiones.
Por oposición a lo anterior, lo que hace la Ley 134 de 1994 en
materia de cabildo abierto es desarrollar en el derecho positivo
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una serie de formalismos que deben agotarse para que opere el
cabildo, teniendo en cuenta que los ciudadanos que intervienen en
el mismo no adoptan propiamente decisiones, aunque sea este un
espacio donde se definirá precisamente la suerte que tendrán sus
propuestas. Ello resulta cuestionable para quienes asuman el
concepto de participación democrática del modo que lo hacía
Estanislao Zuleta cuando planteaba: "Que la gente pueda opinar
no es suficiente, que pueda actuar es necesario, y que pueda
actuar en aquello que le interesa, en su comunidad, en su barrio,
en su municipio [...]"
Un grupo de Magistrados de la Corte Constitucional manifestó su
disentimiento frente a la forma como la Ley 134 reguló el tema del
cabildo abierto. Veamos las dos concepciones de la Corte: La
posición mayoritaria se limita a resaltar teóricamente la
importancia del mecanismo3 y declarar exequible la norma que
impide que los ciudadanos tomen decisiones a través de tal
instancia, argumentando que no es inconstitucional pues queda
abierta la puerta para que en el futuro, el Congreso por la vía
Estatutaria le reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones
populares del cabildo.
Por su parte, el Salvamento parcial de voto suscrito por los
Magistrados Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,
Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa, considera que
es contrario a la Constitución atribuirle al cabildo abierto un
carácter meramente deliberante, pues con ello el mecanismo se
confunde con el derecho de petición consagrado en el artículo23 de
la Carta, cuando debiera ser un instrumento de participación
adicional, como forma de expresión de la soberanía popular. En
este Salvamento expresamente se alude -si bien de modo muy
tangencial- al efecto meramente simbólico que pueden tener este
tipo de normas de participación ciudadana.
Revocatoria del mandato
"La revocatoria del mandato es un derecho político, por medio del
cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han
conferido a un gobernador o a un alcalde". (Artículo 6, Ley 134 de
1994)
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El trámite inicia cuando un grupo de ciudadanos, en número no
inferior al 40% de los votos que obtuvo el gobernante respectivo,
solicita ante la Registraduría del Estado Civil que convoque a
votaciones para revocar el mandato del mismo, fundamentando su
solicitud en el incumplimiento del programa de gobierno o en la
insatisfacción general de la población. El Registrador informa a la
persona cuyo mandato pretende revocarse y posteriormente
convoca a votaciones; la revocatoria opera si así lo determinan la
mitad más uno de los votos, siempre que el número de sufragios
no sea inferior al 55% de la votación válida emitida el día en que
se eligió al mandatario. Si la revocatoria prospera, el Presidente de
la República procede a remover al gobernador revocado, o el
gobernador remueve al alcalde revocado -según el caso-, y a
nombrar un encargado transitoriamente hasta que se elija
popularmente al nuevo gobernante, el cual ocupará el cargo por el
período constitucionalmente establecido.
En relación con la revocatoria el gobierno enfatizó: "En el proyecto
se establecen una serie de controles que evitarán su uso
irresponsable e irracional"; luego, parece asumir que el mecanismo
será mal utilizado. De allí que la regulación inicial de la revocatoria
en gran medida se oriente a limitar el ejercicio de este mecanismo.
En la misma línea, el gobierno manifiesta: "Para desestimular la
proliferación de solicitudes de revocatoria, en el proyecto no se
establece financiación ni facilidades de acceso a los medios de
comunicación para los promotores".
De otro lado, la revocatoria sólo es establecida por la Ley para los
gobernadores y alcaldes. No se aplica para otros funcionarios de
elección popular como los Congresistas -órgano legislativo-,
Diputados, Concejales, o el propio Presidente de la República -
funcionario perteneciente, al igual que los gobernadores y
alcaldes, a la rama ejecutiva del poder público.
Vale la pena anotar que en la regulación inicial, sólo se habilitaba
para solicitar la revocatoria y participar en ella a quienes
sufragaron en la elección del funcionario, lo cual fue avalado por la
Corte Constitucional con fundamento en la teoría del mandato -
sólo quien otorga un mandato está facultado para revocarlo- y en
la interpretación derivada del artículo259 de la Constitución. No
obstante, esta exigencia legal fue suprimida mediante la Ley 741
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de 2002, y la Jurisprudencia de la Corte modificada, con lo cual
también podrán tomar parte en la revocatoria aquellos ciudadanos
del censo electoral municipal o departamental respectivo, aunque
no hayan participado en la elección del funcionario cuyo mandato
se cuestiona.
Otro aspecto a tener en cuenta es la disposición en virtud de la
cual si como resultado de la votación no se logra revocar el
mandato del funcionario, no podrá volverse a intentar dicha
solicitud en lo que resta del período, lo cual parece matizar la
pretensión constitucional de establecer un permanente control a
los mandatarios por parte de los gobernados.
Los anteriores elementos evidencian la importancia de estos
mecanismos a la vez que muestran las dificultades legales que
pueden reducir su aplicabilidad. Según Mauricio García Villegas,
más que buscar las causas del fracaso del derecho interesa
estudiar en qué medida tal "fracaso" responde a un juego de poder
dentro del cual el derecho cumple una función determinante. Tal
vez lo que acontece no es que el derecho choque con la realidad
que se resiste al cambio, sino que la realidad no cambia porque
choca con la resistencia al derecho, que en algunos casos
pareciera perseguir por sí mismo la ineficacia.
Pasando a otro punto, dentro de los aspectos contemplados en la
parte final de la Ley 134 de 1994 es conveniente resaltar el
siguiente: De manera tangencial la norma alude a la participación
democrática de las organizaciones civiles y lo hace precisamente
para evadir el tema, remitiendo a la Ley que regule la materia.
Dicha ley deberá ser estatutaria, pues en el marco de la actual
Constitución ha de quedar claro que el concepto de participación
no se circunscribe a la realización de eventos electorales.
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