Representación descriptiva y sustantiva: la doble

brecha de género en América Latina

María Antonia Martínez* y Antonio Garrido**

Resumen: El presente estudio pretende inda- Abstract: This study seeks to determine the im-
gar cómo ha impactado la vigencia de las leyes pact of quota laws in the cases of Mexico and
de cuotas en los casos de México y Argentina, y Argentina, and compare the results with two
comparar los resultados con otros dos países en other countries where there is no legislation to
los que no hay ninguna legislación que potencie promote the presence of women in the parlia-
la presencia de la mujer en la arena parlamen- mentary arena: Chile and Uruguay. It addres-
taria: Chile y Uruguay. Asimismo, aborda la ses the specific work of legislators regarding sec-
labor específica de los legisladores en relación toral areas of interest for new representatives,
con los ámbitos sectoriales de interés para las and the impact that the increase in the female
nuevas representantes, así como el impacto que legislative contingent has had on the political
el aumento del contingente femenino ha teni- agenda and, specifically, on the gender agenda
do sobre la agenda política y, específicamente, and equality policies.
sobre la agenda de género y las políticas de
igualdad.

Palabras clave: calidad de la democracia, representación política, estudios de género, femocracias.

Key words: quality of democracy, political representation, gender studies, femocracies.

E
l cuestionamiento del principio de igualdad en la disputa del
poder consustancial al pluralismo, así como el de la neutralidad
etnocultural del Estado liberal, junto con el desarrollo de los es-
tudios feministas y la relevancia de los planteamientos multiculturalistas,
con sus argumentos en favor del reconocimiento de derechos colectivos

* Doctora en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Ma-

drid. Universidad de Murcia/Centro de Estudios de México en la Unión Europea de la
Fundación Ortega-Marañón de Madrid. Temas de especialización: calidad democrática,
campañas electorales, política comparada. Calle Fortuny 53, 28010, Madrid, España.
Tel.: (0034) 60978-0761. Correos electrónicos: <[email protected]> y <cesmue.direc-
[email protected]>.
** Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Ma-
drid. Universidad de Murcia. Temas de especialización: formas de gobierno, campañas
electorales y política comparada. Calle Ronda de Levante 10, 30150, Murcia, España.
Correo electrónico: <[email protected]>.

D. R. © 2013. Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociología 75,
núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438. México, D.F. ISSN: 0188-2503/13/07503-03.
408 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

a grupos sociales con determinadas particularidades, han causado que

el tema de las características de los representantes se haya convertido en
un asunto central en las discusiones sobre la calidad de la democracia
política (Martínez, 2006: 34-35).
La política del reconocimiento, política de la identidad o política de la
presencia (Phillips, 1999: 248) incide en la dimensión simbólica de la repre-
sentación. La política de la presencia implica la representación formal, en
el sentido de Hanna Pitkin, pero junto a ella hay otras dos dimensiones de
la representación igualmente relevantes: la dimensión descriptiva, esto es,
el número y las características de los dirigentes políticos que acceden a los
cargos, y la dimensión sustantiva, es decir, la introducción de prioridades
y de una agenda legislativa específica por parte de aquellos elegidos para
los puestos representativos, lo que hemos denominado “la política de la
diferencia”, refiriéndonos al debate acerca de si la mayor presencia de
la mujer en los órganos legislativos ha supuesto una diferencia en la
actividad legislativa y en la aprobación de políticas públicas de igualdad
de género (Martínez y Garrido, 2010).
Si se modifican las bases de la conformación de los órganos representa-
tivos (representación formal, en los términos de Pitkin), se asegurará que
los ciudadanos se involucrarán más en la gestión de los asuntos públicos,
se potenciará la comunicación vertical y horizontal y, por lo tanto, habrá
una mayor transparencia y accountability, se facilitará la receptividad de
los representantes, y todo ello incidirá de forma positiva en la legitimidad
del sistema (Phillips, 1999: 240-242). Asimismo, fomentar la presencia de
representantes de dichos sectores en las instituciones contribuirá a po-
tenciar la comunicación horizontal entre los mismos representantes y
ello incidirá positivamente en la elaboración de la agenda pública y en
la representación sustantiva (Phillips, 1999: 245).
En el presente trabajo, estos argumentos normativos se transforman
en algunas hipótesis para la investigación empírica, relativas tanto a la
descriptive representation como a la substantive representation:

Hipótesis 1: La introducción de cuotas electorales de género supone un

incremento en la representación descriptiva de las mujeres en el seno del
poder legislativo.

En primer lugar, el presente estudio pretende indagar sobre cómo ha im-

pactado la vigencia de leyes de cuotas en la composición (representación
descriptiva o política de la presencia) en dos casos nacionales, México y

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 409

Argentina, y comparar los resultados con otros dos países en los que no
hay ninguna legislación que potencie la presencia de la mujer en la arena
parlamentaria: Chile y Uruguay (hasta 2009). En los primeros apartados
se analizará la primera hipótesis acerca del impacto de la legislación
de cuotas sobre la representación descriptiva. Los datos confirman sólo
parcialmente la hipótesis propuesta, lo que sugiere que otras variables
intervinientes (sistema electoral, mandatos de posición, etcétera) pueden
condicionar el resultado final de la aplicación efectiva de la política de
cuotas, como han mostrado algunos análisis previos (Martínez y Garrido,
2010, 2011).
Además, se investigará la labor específica de los legisladores (re-
presentación sustantiva o política de la diferencia) en relación con los
ámbitos sectoriales de interés para las nuevas representantes, así como
el impacto que el aumento del contingente femenino ha tenido sobre
la agenda política y, específicamente, sobre la agenda de género y las
políticas de igualdad.

Hipótesis 2: La mayor representación política de las mujeres supondrá una

mayor presencia de los intereses de la mujer en los distintos ámbitos políti-
cos sectoriales.

Hipótesis 3: El aumento en el número de representantes femeninas impli-

cará un cambio en la agenda legislativa y un aumento del interés por las
políticas públicas de género.

En cuanto a la segunda hipótesis presentada, el impacto de las cuotas y

el aumento en el número de mujeres legisladoras sobre la representación
sustantiva en distintos ámbitos, se han considerado cuestiones como la
participación de las mujeres en los órganos y comisiones legislativas,
la elaboración de políticas públicas, las asignaciones presupuestarias
para el desarrollo de políticas de igualdad, el efecto de difusión de cuotas
en el nivel subnacional de los estados federales y el papel comparativo de
las mujeres respecto a los hombres en el impulso político de iniciativas
y proyectos de ley con orientación de género. Aunque el análisis es aún
tentativo, los resultados preliminares obtenidos parecen mostrar algunos
vínculos entre la introducción de cuotas y el desarrollo de una agenda
de género, aunque será necesario desarrollar un análisis estadístico em-
pírico en el futuro capaz de mostrar la relación entre la representación
sustantiva y su impacto en la producción legislativa (Tremblay y Pelletier,
2000, 2003).

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

410 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

La aprobación de leyes de cuotas

Uno de los ámbitos en los que estos planteamientos han sido instru-
mentados de forma más general es el que se refiere a la presencia de las
mujeres en la vida política y a la representación por medio de lo que se
conoce, genéricamente, como modelo de cuotas. Esta política ha sido
fruto, globalmente, de la confluencia de la movilización transpartidaria
de las mujeres dentro de los distintos partidos latinoamericanos, del cre-
cimiento del apoyo de las redes internacionales y de la propia presión de
las organizaciones feministas y las femocracias institucionalizadas en los
diferentes gobiernos (Norris y Lovenduski, 1993; Reynolds, 1999; Caul,
2001; Htun y Jones, 2002; Inglehart y Norris, 2003; Dahlerup, 2003;
Crocker, 2005; Jones, 2005; Araújo y García, 2006; Krook, 2006, 2009;
Tripp y Kang, 2008; Franceschet y Kroop, 2008; Jones, 2009; Franceschet
et al., 2009).
Argentina fue el primer país latinoamericano en el que se aprobó
una ley nacional para la inclusión de un mínimo de mujeres en las listas
electorales de los partidos políticos (Molinelli, 1994; Jones, 1996,1998;
Tula, 2002; Marx et al., 2006, 2007; Archenti y Tula, 2008; Franceschet
y Piscopo, 2008; Driscoll y Krook, 2009). El proceso para contar con una
ley de estas características comenzó en noviembre de 1991, cuando el
Congreso de la Nación aprobó por una amplia mayoría, con el respaldo
tanto del presidente Carlos Menem como de las dos principales fuerzas
políticas del país (el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical), la
Ley 24.012, la llamada “Ley de Cuotas”o “Ley de Cupo Femenino”, que
introducía distintas reformas en el Código Electoral. La sanción de esta
nueva norma fue consecuencia de la resistencia de los partidos políticos
mayoritarios a la introducción de cuotas femeninas en sus cartas orgá-
nicas o declaraciones de principios. En general, y pese a los problemas
suscitados en la implantación de la normativa, la aprobación de la Ley
de Cuotas de 1991 tuvo un importante efecto “demostración” dentro y
fuera del país (Jones, 1996, 1998; Krook, 2006, 2009; Driscoll y Krook,
2009).
En el ámbito interno, la aprobación de esta modificación electoral
tuvo diversas consecuencias. En primer lugar, la reforma constitucional
de 1994, pactada entre el presidente Menem y algunos líderes de la
Unión Cívica Radical, incluyó en su artículo 37 la política de las acciones
afirmativas y una disposición transitoria que impedía cambios a la baja
en el porcentaje de la cuota ya establecida. En segundo lugar, la modi-

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 411

ficación progresiva de distintas cartas orgánicas partidarias, que fueron

introduciendo progresivamente a la mujer en los máximos órganos de
decisión y dirección. En tercer lugar, entre 1992 y 2000 se aprobaron
leyes provinciales que extendían e incorporaban la legislación sobre
cuotas aprobada a nivel nacional prácticamente en todas las provincias,
generalmente replicando la cuota de 30% pero también imponiendo
porcentajes mayores.
En el ámbito externo, la adopción de la Ley de Cuotas en Argentina
tuvo un gran impacto en el resto de países de América Latina. En los
años sucesivos, siguieron este ejemplo diversas naciones: Bolivia (2001),
Brasil (1997), Costa Rica (1996), Ecuador (1997), Honduras (2000),
México (1996), Panamá (1997), Paraguay (1996), Perú (1997), República
Dominicana (1997) y Venezuela (1997).
En el caso de México, la adopción de cuotas voluntarias en distintos
partidos políticos precedió a la introducción de las cuotas legales. El
primero que introdujo un porcentaje de mujeres en sus órganos de li-
derazgo fue el Partido de la Revolución Democrática (prd), que aprobó
una cuota de 20% de mujeres en su dirección en 1990 y en sus listas
electorales en 1992, un porcentaje que aumentó a 30% en 1993, gra-
cias al compromiso con esta agenda de reforma de líderes del partido.
Por parte del Partido Revolucionario Institucional (pri), fue la aproba-
ción de una recomendación de no presentar más de un 70% de candi-
datos del mismo sexo en su convención de enero de 1996. El influjo de
estas cuotas voluntarias determinó que en 1993, 1996 y 2002 comenzaran
las modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (Cofipe) en relación con el acceso de las mujeres a las candi-
daturas partidistas y la adopción de políticas de acción (Peschard, 2003;
Baldez, 2004; Reynoso, 2008).
Por último, la ventana de oportunidad (policy window), en el sentido de
John Kingdon (1995), para la introducción de una reforma sobre esta ma-
teria se abrió con la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en relación con la acción de inconstitucionalidad iniciada por dirigentes
gubernamentales panistas frente a una ley de cuota de género aprobada
por la asamblea del estado de Coahuila. Finalmente, la Suprema Corte
de Justicia declaró la constitucionalidad de la cuota introducida en la ley
electoral del estado y, pocas semanas después, los defensores del meca-
nismo de las cuotas, liderados por la priísta Beatriz Paredes, trasladaron
la discusión al propio Congreso, donde un frente unido de mujeres de
todos los partidos, con el apoyo institucional mostrado por el Instituto

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

412 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

Nacional de las Mujeres, se impuso a las objeciones y reticencias plan-

teadas por algunos líderes del Partido Acción Nacional (pan). La ley fue
aprobada por 403 votos a favor, siete en contra y 12 abstenciones, casi
todas de diputados del pan.
El último avance en la evolución de la política de cuotas se produjo en
el marco de la reforma electoral de 2007, que modificó nuevamente las
disposiciones relativas a la representación de los géneros introduciendo el
nuevo artículo 219.1 y estableciendo que las candidaturas deben integrarse
con al menos 40% de candidatos propietarios de un mismo género, en
procura de la paridad. De este modo, México tiene actualmente una de
las legislaciones más avanzadas en materia de cuotas de género, dado que,
como mínimo, 40% de las candidaturas en las elecciones al Congreso de
la Nación para las elecciones de 2009 debían estar ocupadas por mujeres
y, adicionalmente, se especificaba que estas nominaciones debían cubrir
las candidaturas propietarias y no las suplentes.
Paradójicamente, en Uruguay y Chile, pese a ser los dos primeros
países de América Latina en reconocer el derecho de voto para las mu-
jeres, no se ha aprobado una ley basada en el modelo de cuotas, hasta
la reciente modificación uruguaya en 2009. En Uruguay sólo algunos
partidos de la izquierda, todos ellos miembros de la coalición Encuentro
Progresista-Frente Amplio-Nueva Mayoría, como el Partido Socialista
(ps) en 1992, Nuevo Espacio en 1998 y la Vertiente Artiguista en 2006,
habían acogido las cuotas voluntarias, mientras que los distintos proyec-
tos de ley presentados en la Cámara de Representantes y en el Senado
de la nación han fracasado en su intento de introducir la cuotificación
(Johnson, 2008).
No prosperaron ni la iniciativa presentada en 1988 por una dipu-
tada del Partido Colorado (pc) bajo los auspicios de una organización
no gubernamental, el Consejo Nacional de Mujeres, ni el proyecto in-
troducido por diputados de Nuevo Espacio y Frente Amplio en 1992.
Finalmente, en mayo de 2006, mujeres representantes de la coalición
ep-fa-nm presentaron simultáneamente en la Cámara de Representantes
y en el Senado sendos proyectos de ley, con una propuesta de una cuota
mínima de un tercio de candidatos del mismo sexo y la inclusión de un
mandato de posición para hacer efectiva la aplicación del cupo estable-
cido, así como disposiciones relativas a las garantías del cumplimiento
de esta normativa por parte de los distintos partidos, la Corte Electoral
y las Juntas Electorales. Este proyecto de ley fue aprobado, pese a las
reticencias de muchos legisladores de distintos partidos, en el Senado

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 413

en mayo de 2008, por una abrumadora mayoría de 28 votos a favor de

30, y fue confirmado por la Cámara de Diputados con la aprobación de la
Ley nº 18476, del 3 de abril de 2009.
Chile es el único de nuestros cuatro casos de estudio que no ha apro-
bado aún una legislación de este tipo. Este resultado es paradójico, puesto
que en Chile las mujeres han obtenido en tiempos recientes importantes
éxitos en su participación en el poder ejecutivo, tanto asumiendo el cargo
más relevante de la nación, la presidencia, en el caso de Michelle Bache-
let, como dirigiendo diversos ministerios bajo la presidencia de Ricardo
Lagos y alcanzando la paridad en el desempeño de carteras ministeriales
con la propia Bachelet. Sin embargo, tan importantes avances no se han
extendido al ámbito del poder legislativo y aún no se ha aprobado nin-
guna legislación específica en relación con cupos electorales, por lo que
en la actualidad sólo funcionan en algunos partidos las cuotas voluntarias
(Franceschet, 2008).

La brecha de género de la representación política

Las políticas de acción positiva —concretamente, el modelo de cuo-

tas— han tenido un notable, aunque desigual, impacto en el número
de mujeres que han accedido a las asambleas legislativas de la región
(Reynolds, 1999; Htun y Jones, 2002; Dahlerup, 2003; Krook, 2006,
2009; Araújo y García, 2006; Jones, 2009). No obstante, la tabla 1 (en la
siguiente página) muestra, en una perspectiva comparada, este avance en
relación con otras áreas geográficas: América tiene el mayor porcentaje
de mujeres en sus asambleas legislativas, con la excepción de los países
nórdicos, que duplican o triplican la representación femenina del resto
de áreas del mundo.
En Argentina, la primera aplicación de las cuotas en las elecciones de
renovación parcial de la Cámara de Diputados de 1993 supuso el acceso
de un significativo número de mujeres a este cuerpo legislativo, lo que
aumentó el porcentaje de las mismas de 5.4% en los comicios precedentes
de 1991 a 14.4%. El cambio en el Senado fue, incluso, mucho más pro-
nunciado, y aumentó de 4.1% en 1999, antes de aplicarse el mecanismo
de las cuotas, a 36% en 2001, año en el que se renovaba en su totalidad
esta cámara en cumplimiento de la reforma constitucional de 1994, y
desde entonces todas las provincias tienen representantes femeninas
entre sus delegaciones.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

414 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

Tabla 1
Representación femenina en los parlamentos por área geográfica (2011)

Parlamento
Cámara (ambas
de Diputados Senado cámaras)
Países nórdicos 42.3% --- ---
América 22.6% 23.4% 22.7%
Europa-osce (incluyendo 22.3% 20.5% 22.0%
países nórdicos)
Europa-osce (excluyendo 20.5% 20.3% 20.5%
países nórdicos)
Asia 18.3% 15.2% 18.0%
África Subsahariana 20.4% 19.1% 20.3%
Pacífico 12.6% 32.6% 15.2%
Países Árabes 13.5% 7.3% 12.2%
Fuente: Inter-Parliamentary Union (<www.ipu.org>, diciembre de 2011).

A partir de dichas elecciones, el número de mujeres que se han incorpo-

rado al Congreso argentino ha experimentado un crecimiento progresivo
y sostenido, aunque en algunas legislaturas hubo ciertos retrocesos, como
puede observarse en las siguientes tablas: un incremento de más de 30
puntos porcentuales para la Cámara de Diputados entre 1991 y 2005,
una etapa en la que el porcentaje de mujeres parlamentarias pasó del
5% inicial precuota a más de 35%, y un aumento de casi 40% en el caso
del Senado entre 1999 y 2005 (tabla 2, en la siguiente página).
En México, las mujeres han pasado a tener una mayor presencia en las
listas electorales, pero en aquellos puestos en los que no saldrán electas
y/o ocupando puestos de suplente. Esto es, las cúpulas de los partidos
han cumplido la letra de la ley pero no su espíritu, de forma que, como
se observa en las siguientes tablas, la equidad de género todavía está lejos
de ser lograda en México. No obstante, el aumento de la representación
femenina en la Cámara de Diputados de México también ha tenido un
crecimiento sostenido, pero mucho menos significativo y acusado que en
el caso de Argentina: de 8.8% en 1994 a 23% en 2003 y 2008 en la Cámara
de Diputados, y de 12.5% a 18% o 19% en el Senado, según la elec-
ción de referencia, entre 2003 y 2009.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 415

Tabla 2
Argentina. Presencia de mujeres en las Cámaras

Cámara de Diputados Cámara de Senadores

HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES
Porcentaje sobre Porcentaje sobre Porcentaje sobre Porcentaje
el total el total el total sobre el total
1985-1987 95.7 4.3 93.5 6.5
1987-1991 95.3 4.7 93.5 6.5
1989-1991 94.5 5.5 91.3 8.7
1991-1993 94.6 5.4 91.3 8.7
1993-1995 85.6 14.4 95.8 4.2
1995-1997 72.0 28.0 93.9 6.1
1997-1999 71.6 28.4 93.9 6.1
1999-2001 71.6 28.4 95.9 4.1
2001-2003 70.4 29.6 63.9 36.1
2003-2005 65.7 34.3 56.9 43.1
2005-2007 64.6 35.4 58.3 41.7
2007-2009 60.0 40.0 61.1 38.9
2009-2011 58.4 41.6 62.5 37.5
Fuente: Elaboración propia.

También el número de candidaturas sufrió un significativo aumento en

México para las elecciones de 2003: 22% en el caso del pan, 10% en el
caso del pri y 12% en el del prd. En los anteriores y posteriores comicios
los incrementos en el número de candidaturas femeninas habían sido
sensiblemente menores, entre 2% y 6% en el caso del pan, y de 2% a 4%
entre 1994 y 1997 en el caso del prd, por ejemplo; incluso, en las elec-
ciones de 2006 se produjo un retroceso en el número de candidaturas
femeninas: 9% en el caso del prd, 1% en el del pri y 3% en el caso del
pan (tabla 3, en la siguiente página).
Estas cifras tienen una correspondencia también con los datos sobre
candidatas. Desde la perspectiva de los partidos, analizando la ratio o re-
lación entre el número de candidatas respecto al número de candidatos,
la tendencia hacia una disminución de la preponderancia masculina ha

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

416 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

sido muy acusada: en 1994 los partidos tenían de cinco (prd) a 11 (pan)
más candidatos que candidatas, en tanto que esta proporción se redujo
drásticamente hasta dos candidatos por cada candidata en 2003 y 2006.
Por otro lado, se equilibró esta relación entre los tres partidos principales,
ya que el pan pasó de ser el partido con menos candidatas en 1994 (más
de 11 hombres por mujer) al grupo con más candidatas en 2003 y 2006
(entre 1.7 y 2 hombres por mujer, respectivamente). En el pri y el prd,
el descenso en esta proporción ha sido más suave y progresivo, como
muestra la gráfica 1, en la siguiente página. En las recientes elecciones
de 2009, no incluidas en la gráfica, esta relación se ha situado en los
siguientes parámetros: 1.47 en el caso del pan; 1.6 en el caso del prd y
1.93 en el del pri.

Tabla 3
México. Presencia de mujeres en las Cámaras

Cámara de Diputados Cámara de Senadores

HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES
Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
sobre sobre sobre sobre
el total el total el total el total
1991-1994 91.2 8.8 1994-1997 87.5 12.5
1994-1997 85.9 14.1 1997-2000 85.2 14.8
1997-2000 82.6 17.4 2000-2003 84.4 15.6
2000-2003 84.0 18.8 2003-2006 81.3 18.8
2003-2006 77.4 22.6 2006-2009 83.6 18.4
2006-2009 77.0 23.0 2009-2012 80.5 19.5
2009-2012 71.9 28.1
Fuente: Elaboración propia.

En cambio, en los casos estudiados que no han añadido políticas de acción

positiva, la incorporación de la mujer a la política parlamentaria apenas
ha experimentado avances. Por ejemplo, en Chile, pese a tener como
presidente a una mujer, Michelle Bachelet, y a haber constituido gabinetes
paritarios, el hecho de que no se haya desarrollado, y aplicado, una ley de
cuotas hace que las mujeres sólo ocupen 19%, actualmente, de los escaños

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 417

Gráfica 1
Relación de género de los candidatos en México, 1994-2006

Fuente: Huerta García y Magar Meurs (2006: 180), con datos del Instituto
Federal Electoral.

Tabla 4
Chile. Presencia de mujeres en las Cámaras

Cámara de Diputados Senado

HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

sobre el total sobre el total sobre el total sobre el total
1989-1993 94.2 5.8 98 3

1993-1997 92.5 7.5 98 3

1997-2001 89.2 10.8 95 5

2001-2005 85.8 14.2 95 5

2005-2009 84.2 15.8 95 5

2009-2013 80.8 19.2 98.1 1.9

Fuente: Elaboración propia.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

418 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

en la Cámara de Diputados, lo que supone un aumento progresivo de 10%

desde las primeras elecciones celebradas tras la redemocratización. En el
Senado la perspectiva es aún mucho más desalentadora, ya que esa cifra
se reduce drásticamente (ver tabla 4).
En Uruguay, el porcentaje de mujeres en la Cámara de Representantes
apenas ha superado en dos elecciones, en 1999 y 2004, la cifra de 10%,
y en el Senado se ha registrado una pauta similar; el mayor contingente
femenino se sitúa también alrededor de 10% en 2004. Uruguay es, por
lo tanto, una de las democracias con menores tasas de representación
parlamentaria femenina del continente (tabla 5).

Tabla 5
Uruguay. Presencia de mujeres en las Cámaras

Cámara de Diputados Senado

HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES
Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
sobre el total sobre el total sobre el total sobre el total
1984-1989 100.0 0 100.0 0
1989-1994 93.9 6.1 95.4 4.6
1994-1999 92.9 7.1 35.0 6.5
1999-2004 87.9 12.1 90.3 9.7
2004-2009 88.9 11.1 90.3 9.7
2009-2014 85.9 14.1 87.1 12.9
Fuente: Elaboración propia.

El contraste en términos de representación femenina entre los países de

América Latina que han incorporado cuotas de género en sus legislacio-
nes y aquellos que no lo han hecho es elocuente, como refleja la tabla 6,
en la siguiente página.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 419

Tabla 6
Porcentaje de mujeres en los parlamentos de América Latina

% mujeres
% de mujeres después de la % mujeres % mujeres
antes de las introducción penúltima última
País cuotas de cuotas elección elección
Países con cuotas
Argentina 6 28 31 35
Bolivia 11 12 11,5 17
Brasil 7 6 7 9
Costa Rica 14 19 35 39
República Dominicana 12 16 16 20
Ecuador 4 17 15 25
Honduras 9 23
México 19 23 23 28
Panamá 8 11 10 17
Paraguay 3 3 2.5 10
Perú 10 17.5 17.5 29
Países sin cuotas
Chile - - 15 19
Colombia - - 13 8
El Salvador - - 9.5 17
Guatemala - - 9 12
Nicaragua - - 21 15
Uruguay - - 12 12
Venezuela - - 10 18
Fuente: Jones, 2005; International Idea (<www.quota-project.org>, 2008); Inter-Par-
liamentary Union (<www.ipu.org>, 2008).

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

420 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

¿hay una brecha de género en las políticas públicas

y en la representación sustantiva?

Como se ha precisado en las páginas precedentes, el número de mujeres

ha ido incrementándose en las instituciones parlamentarias, si bien hay
distintos tipo de factores que inciden, negativamente, en el hecho de que
las asambleas legislativas reflejen, en menor medida, la composición de
la sociedad. Hay, sin embargo, diferencias en el número de diputadas
y senadoras en los distintos países analizados y, más allá de ellos, en el
resto del continente. Como ha puesto de relieve la bibliografía comparada
sobre la elección de mujeres y la política de cuotas, estas diferencias se
deben esencialmente a factores adicionales que interactúan con el mismo
modelo de cupo femenino, como el tipo de sistema electoral, la asigna-
ción de mandatos de posición o la ubicación precisa de mujeres en las
listas electorales y la imposición de sanciones en caso de incumplimiento
de la normativa establecida por parte de los partidos políticos (Reynolds,
1999; Htun y Jones, 2002; Dahlerup, 2003; Araújo y García, 2006; Jones,
2009). En este estudio no nos centraremos en el impacto del sistema
electoral sobre las cuotas, pero haremos alguna referencia a este aspecto,
que hemos desarrollado en otro lugar (Martínez y Garrido, 2010).
Indudablemente, la influencia del sistema electoral sobre las cuotas
es muy significativa (Rule y Zimmerman, 1994; Norris, 2004). En primer
término, los sistemas electorales proporcionales y con tamaños o mag-
nitudes de distrito mayores son más permisivos y ofrecen las mejores
perspectivas para la entrada de mujeres en los parlamentos. Sin embar-
go, en las nuevas democracias de América Latina han predominado las
barreras fácticas a la representación en la forma de un elevado número
de circunscripciones de baja magnitud.
Así, aunque un buen porcentaje de los escaños se disputan en dis-
tritos pequeños, en el caso argentino el sistema electoral proporcional
impuro, en términos sartorianos, no ha impedido la aplicación efectiva
de los mandatos de posición, ya que las candidatas femeninas obtuvieron
los puestos parlamentarios en distritos medianos y grandes. Asimismo,
el tipo de lista cerrada y bloqueada también contribuyó decisivamente
al notable incremento de mujeres en ambas cámaras del Congreso na-
cional. En México, en cambio, la alta proporción de escaños elegidos en
circunscripciones uninominales por mayoría relativa amortigua, en gran
medida, el impacto de la legislación de cuotas.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 421

A semejanza del impacto de las leyes de cuotas de género sobre la

representación legislativa, también hay diversas pautas diferenciadas
observables en la presencia de mujeres en las comisiones parlamentarias.
Es ésta una cuestión relevante para analizar, ya que tan importante es
el incremento del número de mujeres en las cámaras de representantes,
como establecer cuáles son las áreas de decisión, en el interior de dichas
instituciones, en las que se está en escenarios de igualdad. En este senti-
do, se observa cómo en aquellos países donde no se ha implantado una
ley de cuotas el porcentaje de mujeres que presiden comisiones es muy
reducido: sólo cinco mujeres frente a 31 hombres presidían comisiones en
Chile antes de las últimas elecciones (13.8%), mientras que en Uruguay
son únicamente cuatro mujeres frente a 22 hombres (apenas 15.4%).
En contraste, en los países donde se han aprobado leyes de cuotas,
como Argentina, el porcentaje de mujeres que presiden comisiones es
mucho mayor, 38%, y son 19 mujeres por 33 hombres las que ocupan
dichos cargos; en el caso de México, sólo 19% de las comisiones legisla-
tivas están dirigidas por mujeres. Antes de la entrada en vigor de la ley
de cupos, ninguna mujer había participado como miembro de comisiones
relevantes como las dedicadas a Asuntos Constitucionales, Presupuesto
y Hacienda, Finanzas o Vivienda. En 1992, de las 34 comisiones perma-
nentes de la Cámara sólo una de ellas (Familia y Mujer) estaba presidida
por una mujer. El número de mujeres presidentas de una comisión par-
lamentaria permanente se incrementa paulatinamente a tres en 1994, a
cuatro en 1996 y a nueve en 1998.
Si desagregamos el número de comisiones presididas por mujeres
según la temática de las mismas, de acuerdo con la tipología de Torild
Skard y Elina Haavio-Mannila (1985), que clasifica éstas en comisiones
de producción, reproducción y preservación del sistema, observamos
que todavía las mujeres aparecen recluidas, predominantemente, en co-
misiones de reproducción (política social, familiar, sanitaria, educativa,
de vivienda, medio ambiente, cultura, etcétera) y comisiones de preser-
vación del sistema (reforma política y administrativa, política exterior y
defensa, apoyo a grupos de interés y minorías, etcétera), mientras que
esta presencia se reduce considerablemente en la presidencia de las co-
misiones de producción (política económica, fiscal, laboral, industrial,
energética, etcétera), que abordan las cuestiones más relevantes de la
agenda política.
En un estudio realizado sobre la representación de las mujeres en
las distintas comisiones, observamos que el porcentaje de mujeres presi-

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

422 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

diendo comisiones de reproducción, las que abordan cuestiones más pro-

pias de la agenda de igualdad, es de 46.6% del total en Argentina, 27.3%
en México, 7.69% en Uruguay y 0% en Chile (Martínez y Garrido, 2010).
Este dato indica que la política de cupos y cuotas se traslada a la repre-
sentación interna de las cámaras legislativas. En cambio, en el caso de las
comisiones de producción, la distribución es claramente distinta, ya que
estos porcentajes disminuyen a 26% en Argentina y a 11.8% en México,
mientras que en los países que no aplican cupos, paradójicamente, las
mujeres que presiden este tipo de comités legislativos suponen un porcen-
taje mucho más significativo: 42% en Uruguay y 33% en Chile. Las cifras
relativas a las comisiones de preservación del sistema son intermedias:
42.8% de estas comisiones están presididas por mujeres en Argentina,
25% en Chile, 21% en México y ninguna en Uruguay (tabla 7).

Tabla 7
Presidencias de comisiones por mujeres
en cuatro democracias latinoamericanas

Comisiones
Comisiones Comisiones de preservación
Total de producción de reproducción del sistema

País M H M H M H M H
Argentina 19 33 6 17 7 8 6 8
36.5% 63.5% 26.1% 73.9% 46.6% 53.4% 42.9% 57.1%
México 8 34 2 15 3 8 3 11
19% 81% 11.8% 88.2% 27.3% 72.7% 21.4% 78.6%
Chile 5 31 4 8 0 20 1 3
13.9% 86.1% 33.3% 66.6% 0% 100% 25% 75%
Uruguay 4 22 3 4 1 12 0 6
15.4% 84.6% 42.85% 57.15% 7.69% 92.3% 0% 100%
Fuente: Elaboración propia. Datos referidos a 2008.

Las mujeres se recluyen, predominantemente, en comisiones de asuntos

como equidad y género, familia, educación y cultura, salud, políticas de
atención a grupos vulnerables o derechos humanos; una conclusión que

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 423

confirma resultados de otros estudios comparados en el área latinoame-

ricana (Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005) y nos permite
enfatizar que esta tendencia es consistente y se ha mantenido a lo largo
del tiempo. Es en estas áreas sectoriales donde se concentra, prioritaria-
mente, la agenda de igualdad. Sin embargo, esta concentración depende
de la efectividad de las cuotas; así, donde las cuotas conducen a una
mayor representación femenina en los congresos, las mujeres han logra-
do “dominar” la agenda en temas de género y afines (familia, política
social, etcétera). Adicionalmente, en estos sectores donde la presencia
femenina es mayor se registran tres áreas que responden a pautas de
representación diferenciadas: un primer sector donde la representación
de la mujer alcanza sus mayores cuotas, en comisiones de equidad, gé-
nero y familia, donde su representación, donde la hay, supera 75%. En
segundo lugar, áreas donde la presencia femenina es superior a 40% de
los representantes y se aproxima a 50% de la paridad, como comisiones
destinadas a la tercera edad, al apoyo a los grupos vulnerables y a los
derechos humanos; finalmente, áreas donde la representación femenina
es significativa, superior a 25%, pero sin alcanzar el 40% del grupo an-
terior: educación (31.6%), salud (39.65%) y cultura (29.5%).
No sólo las mujeres están excluidas de la máxima representación en
las comisiones que denominamos de producción, sino que su presencia se
reduce hasta niveles mínimos en aquellas comisiones que están dedicadas
a abordar los temas más relevantes de la agenda política: presupuesto y
hacienda, economía, energía, obras públicas y transportes, agricultura,
pesca y ganadería, industria y comercio, defensa y seguridad interior,
etcétera. En estas comisiones la representación masculina suele ser supe-
rior a 80%: más de 90% en áreas como presupuestos y hacienda pública,
86% en energía y minería; más de 85% en defensa, 82% en materia de
transportes y obras públicas; casi 80% en agricultura, pesca o ganadería,
etcétera. Se produce, de esta manera, una nueva segregación de género
en la representación política en el interior de las cámaras legislativas,
independientemente de si el país ha introducido o no una legislación de
cuotas (tabla 8, en la siguiente página).
Por lo tanto, se deduce de los datos observados un incremento de la
mujer en la arena legislativa y una tendencia a concentrarse en aquellas
instancias más relacionadas con el desarrollo de la agenda de la igual-
dad.
¿Esto sugiere que el hecho de que los representantes sean hombres o
mujeres marca una diferencia en la orientación y el sesgo de los proyectos

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

424 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

Tabla 8
Porcentaje de mujeres en Comisiones del Congreso

Argentina México Chile Uruguay

cd s cd s cd s cr s
Comisiones
Comisiones con mayor presencia femenina
Equidad y Género - 100 92.6 87.5 66.7 - - -
Familia 83.9 - 85.7 - - - 61.5 -
Educación 68.6 66.7 33.3 20 9.1 28.6 15.4 0
Cultura 64.5 66.7 21.4 60 9.1 28.6 23.1 0
Salud 67.6 66.7 48.3 27.3 27.3 14.3 15.4 20
Tercera Edad 67.7 - 85.2 33.3 27.3 28.6 15.4 -
y Grupos Vulnerables
Derechos Humanos 56.7 - 62.1 30 33.3 - 15.4 20
Participación - - 58.6 60 - - - -
Ciudadana
Comisiones con mayor presencia masculina
Presupuesto 77.6 80 83.3 80 100 100 100 80
y Hacienda
Economía 77.4 73.3 77.8 100 -- - 84.6 100
Energía y Minería 85.3 60 83.3 100 83.3 85.7 92.3 80
Obras Públicas 76.7 86.7 83.3 86.7 83.3 100 84.6 100
y Transportes
Agricultura, Pesca 68.6 66.7 92.8 73.3 80 100 76.9 80
y Ganadería
Industria 77.4 73.3 - 80 83.3 85.7 92.3 -
Comercio 74.2 73.3 - 80 - 85.7 - -
Defensa 73.3 93.8 82.1 75 92.5 100 92.3 100
Seguridad Ciudadana 71.0 73.3 82.8 80 - - 92.3 -
Relaciones Exteriores - - 62.1 - 100 88.9 - 100
Fuente: Elaboración propia. Datos referidos a 2010.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 425

de ley presentados? En principio, como ha indicado Leslie Schwindt-Bayer

en un estudio comparado sobre las prioridades políticas de las mujeres
legisladoras latinoamericanas, “el factor significativo más consistente es
la comisión de asignación”, ya que “los legisladores que se sientan en una
comisión en un área temática es más probable que promuevan legislación
en dicha área” (Schwindt-Bayer, 2006: 581).1

La introducción de una agenda de género

en las políticas públicas

La mayor participación de mujeres en las cámaras legislativas se ha

transformado en la introducción de una agenda de género en los trabajos
legislativos y en una mayor aprobación de medidas, programas y leyes con

1 Desafortunadamente, hasta ahora, en relación con este asunto esencial, sólo dispone-

mos de algunas evidencias parciales e incompletas, pero los primeros estudios sistemáticos y
comparados sobre la actuación legislativa de las mujeres han mostrado que, en efecto, pro-
mueven más activamente que sus compañeros varones una agenda de género. Este análisis
ha sido efectuado, por ejemplo, en el caso de Uruguay de una manera más sistemática, con
resultados concluyentes: del total de iniciativas con contenido de género, la tasa promedio
por cada mujer parlamentaria era de 0.28 por sólo 0.05 para el caso de los hombres, lo que
representa un claro contraste en cuanto a qué colectivo promovió con mayor intensidad los
temas de género en la agenda parlamentaria; las legisladoras se centraron, especialmen-
te, en los temas de reproducción (42.8% de su actividad), por usar el mismo criterio que
empleamos al estudiar la representación en comisiones, y en menor medida en los temas
de producción (26.1%) y de preservación del sistema. Del mismo modo, los datos empí-
ricos refuerzan la tesis de que las legisladoras tienen una mayor tendencia que sus colegas
varones a presentar iniciativas con contenido de género: promovieron 53.6% de las expo-
siciones verbales sobre esta temática por 39.3% de los legisladores y 7.1% conjunto; fueron
responsables de 22.7% de los proyectos de ley presentados con orientación de género por
18.2% de los legisladores y 59.1% de proyectos presentados conjuntamente por hombres y
mujeres; únicamente en las exposiciones escritas los legisladores superaron notoriamente
(64.7%) a las legisladoras (35.3%). En un análisis estadístico comparado sobre las priori-
dades políticas de las legisladoras en Argentina, Colombia y Costa Rica, se concluyó que
hay diferencias de género muy relevantes en la génesis de los proyectos legislativos en muy
distintas áreas temáticas, mientras que otras variables por las que se controló para aislar
el efecto de género (como la ideología, la experiencia legislativa, la procedencia urbana o
no del legislador, su pertenencia o no a un partido mayoritario, etcétera) no mostraron un
impacto tan significativo. Esta brecha de género es muy acusada en políticas de igualdad
(las mujeres congresistas promueven iniciativas legislativas de género 10.5% más que sus
colegas masculinos), como ha sucedido en otros países (Swers, 2002; Taylor-Robinson y
Heath, 2003), pero también es significativa una brecha que va de 3% a 4.7% en el resto de
áreas temáticas relevantes analizadas (política familiar, educación, salud, economía y fisca-
lidad, agricultura).

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

426 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

orientación de género, como expresa bien el caso argentino, en el que se

han elaborado numerosas leyes como las que se refieren a la protección
contra la violencia familiar (Ley 24.417), la institución del Día Nacional
de los Derechos Políticos de las Mujeres (Ley 24.785), la sanción de la
ley de participación femenina en las unidades de negociación colectiva de
las condiciones laborales o ley de “cupo sindical femenino” (Ley 25.674), la
reforma laboral en relación con la figura del despido discriminatorio
por razón de raza, sexo o religión (Ley 25.013), o de estímulos al empleo
estable y la incorporación de incentivos para el empleo femenino (Ley
25.250), la reforma penal relativa a los delitos contra la integridad sexual
(Ley 25.087), etcétera.
Menor ha sido la producción legislativa en el caso de México, donde
sólo en las últimas legislaturas (LIX Legislatura, 2003-2006, y LX Legisla-
tura, 2006-2009) se ha promovido una legislación en materia de género,
como refleja la aprobación de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
Discriminación (2003), la Ley General para la Igualdad entre Mujeres
y Hombres (2006), la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia (2007), o la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Perso-
nas (2008), etcétera. Por otro lado, en México, como ha señalado en su
exhaustivo análisis empírico Gisela Zaremberg (2009),

la evidencia muestra que el número de diputadas (la representación des-

criptiva) no necesariamente va de la mano con una similar representación
sustantiva. Las diputadas del pan son mayoría entre las mujeres que ocupan
un cargo electivo actualmente en la Cámara. También lo fueron en la Le-
gislatura anterior. Sin embargo, los contenidos defendidos mayormente por
ellas se ubican predominantemente en iniciativas que sesgan las demandas
provenientes históricamente del movimiento de mujeres y feminista.

Por supuesto, en los avances respecto de las políticas de igualdad en

Argentina han desempeñado un papel muy relevante, junto al aumento
de mujeres en los órganos de deliberación legislativos, la Cámara de
Representantes y el Senado, los organismos estatales de cariz feminista
o femocracias de nivel nacional, especialmente el Consejo Nacional de la
Mujer, creado en 1992 —aunque desde 1987 funcionó una subsecretaría
nacional de la mujer— y otras instituciones más especializadas, como la
Representación Especial para los Temas de la Mujer en el Ámbito Inter-
nacional, o la Comisión Tripartita de Igualdad de Trato y Oportunidades
entre Varones y Mujeres en el Mundo Laboral, por sólo mencionar dos
ejemplos diversos.

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 427

En el caso de México, la creación del Instituto Nacional de las Mujeres,

cuya ley se aprobó en noviembre de 2000 y que entró en funcionamiento
en marzo de 2001, se acompasó a la legislación de cuotas, muy tardía-
mente en comparación con otros casos, como el argentino, lo que limitó
el impacto comparativo de este tipo de organismo sobre la producción
legislativa en defensa de la mujer en México y puede explicar el menor
número de iniciativas de esta clase registradas.
En el mismo periodo se fueron creando en México distintas institucio-
nes, como la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados,
el Parlamento de Mujeres o el Centro de Estudios para el Adelanto de
las Mujeres, que también están desarrollando un destacado papel en la
promoción y el diseño de políticas de igualdad de género.
La relativa ausencia de mujeres en las cámaras legislativas de Uruguay
y Chile no se ha traducido, sin embargo, en una carencia o ausencia de
políticas públicas de igualdad y de legislación sobre temas de género, dado
que la intervención de otros actores políticos —como el poder ejecutivo y
femocracias como el Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu) uruguayo o
el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam) chileno, creados en 1987 y 1991
respectivamente— ha contribuido a compensar el déficit de representación
femenina en las asambleas representativas. El papel de las femocracias ins-
titucionales, como el Consejo Nacional de la Mujer (Argentina), el Instituto
Nacional de las Mujeres (México), el Sernam (Chile) o el Inamu (Uruguay),
en el impulso de políticas de igualdad e iniciativas con orientación de
género es importante. Sin embargo, estas instituciones gubernamentales
no disminuyen el peso relativo de las acciones políticas de las legisladoras
feministas en las asambleas parlamentarias de la región. El desafío, en este
ámbito de las consecuencias políticas de la mayor representación femenina
en las asambleas de América Latina, es probar teórica, política y empírica-
mente que existe una diferencia en la actividad legislativa y parlamentaria
de las legisladoras en múltiples aspectos: en las propuestas presentadas por
ellas, en los temas abordados en sus intervenciones y en su actividad par-
lamentaria, en su estilo de liderazgo y, en definitiva, en la forma de hacer
política desarrollada por las mujeres que ocupan estos cargos electivos.
En los estrechos límites de este estudio no podemos analizar las dife-
rentes consecuencias políticas derivadas de la introducción de cuotas de
representación femenina en las asambleas legislativas de América Latina.
No obstante, presentaremos algunos resultados preliminares sobre la
incidencia de este aumento de legisladoras en América Latina sobre tres
aspectos complementarios a los dos ya mencionados (participación de las

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

428 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

mujeres en los órganos legislativos y sus ámbitos sectoriales de actuación),

analizando su progreso en alguno de nuestros casos de estudio donde
se han introducido la legislación de cuotas: el crecimiento sostenido y
continuado de las asignaciones presupuestarias para el desarrollo de
políticas de igualdad en México, el efecto de difusión de estas cuotas en
el nivel subnacional de las asambleas provinciales argentinas y el papel
comparativo de las mujeres respecto a los hombres en el impulso político
de iniciativas y proyectos de ley con orientación de género en Uruguay.
Indudablemente, la extensión de estas evidencias parciales a un más
amplio número de casos es una tarea prioritaria para futuras investiga-
ciones sobre los efectos del aumento de mujeres en los parlamentarios
latinoamericanos. Por ello, concluiremos apuntando hacia algunas de las
direcciones en las que podría orientarse el análisis comparativo.
Un sector muy significativo en el que la mayor presencia de mujeres
legisladoras se ha traducido en un cambio significativo hacia la equidad de
género es en el ámbito presupuestario. El caso de México es una magnífica
ilustración, ya que se allí se han desarrollado destacadas actuaciones en
esta materia desde la LVII Legislatura (1997-2000) y, especialmente, en las
legislaturas LVIII (2000-2003) y LIX (2003-2006). En estos dos periodos de
trabajo parlamentario, la Comisión de Equidad y Género creó en su seno
una subcomisión de presupuesto, lo que incrementó la capacidad de esta
comisión para negociar con otras dentro de la Cámara y, en concreto, con
la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública la aprobación del Presupuesto
de Egresos de la Federación. Además, se impulsó decididamente el análi-
sis de los recursos presupuestarios desde una perspectiva de género me-
diante la desagregación del gasto etiquetado para mujeres, un instrumento
que permitió confirmar que, a mitad de la primera década de este siglo, el
gasto en políticas de igualdad no llegaba al 1% del gasto programable
del Presupuesto Federal.
Pese a ello, el crecimiento del presupuesto con orientación de género ha
sido continuado: de los 2 418 millones de pesos destinados a estos fines en
el presupuesto publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(shcp) para 2006, a 3 482.7 millones en 2007, 5 602 millones en 2008 y
7 441.5 en 2009 (véase la gráfica 2, que muestra los recursos destinados a
políticas de igualdad de género en el proyecto de presupuesto, en el decreto
de presupuesto y en el presupuesto publicado por la shcp). Los recursos
para la igualdad se incrementaron, por ejemplo, en términos reales más de
55% entre 2007 y 2008, con un aumento de casi 2 000 millones de pesos
entre un presupuesto y otro (ceameg, 2009: 11). En estos años crecieron

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

Representación descriptiva y sustantiva: la doble brecha 429

las asignaciones presupuestarias y los recursos financieros destinados a

programas de salud para mujeres, educación, apoyos al empleo femenino,
institucionalización de la perspectiva de género y a la prevención y sanción
de la violencia de género.

Gráfica 2
Presupuesto con orientación de género en México, 2006-2009

Fuente: ceameg (2009). Avances en la LX Legislatura de la Cámara de Diputados con relación

al presupuesto público para la igualdad de género. México: Cámara de Diputados.

A lo largo de la LX Legislatura (2006-2009), la implantación de la Ley

General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y de la Ley General
de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia, así como la puesta
en marcha del programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar
a madres trabajadoras, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social,
contribuyeron a la consolidación del presupuesto de género.
Asimismo, el efecto de difusión o de “bola de nieve” en la adopción
de estas iniciativas de mejora de la representación legislativa femenina
no sólo se ha producido entre los países de toda la región, sino también
a nivel interno en aquellos con una estructura federal en su ordenación
territorial. Así, en Argentina, entre 1992 y 2000, se aprobaron a nivel

Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 3 (julio-septiembre, 2013): 407-438.

430 María Antonia Martínez y Antonio Garrido

provincial legislaciones sobre cuotas que se extendieron prácticamente

al conjunto de los distritos de la nación, con determinadas excepciones
como Entre Ríos o Jujuy.
Este efecto contagio supuso, asimismo, la progresiva extensión de las
reglamentaciones adoptadas a nivel central para asegurar la efectividad
en el cumplimiento de las normas aprobadas: la introducción de precisos
mandatos de posición y la incorporación de mecanismos de suplencias
que considerasen obligatorio mantener el sexo del candidato en los ca-
sos de relevos y reemplazos. También supuso, obviamente, un notable
crecimiento en el porcentaje de mujeres en casi todas las legislaturas
provinciales, con incrementos por encima de los 30 puntos (en Santiago
del Estero, Corrientes y Santa Fe) y 25 puntos porcentuales (Córdoba,
Chaco, La Pampa o San Luis) en 10 años, entre 1991 y 2003-2007.
El crecimiento medio ascendió desde 9.7% antes de la introducción
de la legislación de cuotas a un porcentaje de mujeres legisladoras de
27.85% en 2005 y de 29.38% en 2007. En contraste, en los estados mexi-
canos la implantación de la legislación de cuotas ha registrado resultados
desiguales, del mismo modo que la extensión de esta política había
sido desigual, y se registran casos en los que el aumento es importante,
alrededor de 20%, como en Baja California Sur, Michoacán, Nayarit, Chi-
huahua, Oaxaca, Puebla, Hidalgo, Quintana Roo, Yucatán o Zacatecas, y
otros donde apenas si se ha apreciado o experimentado cambio alguno,
como en el Estado de México.

Conclusiones

En este estudio nos propusimos analizar la representación permanen-

te en los órganos legislativos latinoamericanos de un grupo con una
característica cultural y social determinada y sometido históricamente
a discriminación: las mujeres. Hemos detectado una doble brecha de
género en los países estudiados. En primer lugar, en el ámbito de la
representación descriptiva, los países que han adoptado leyes de cuotas,
como Argentina y México, presentan una menor brecha de género que
aquellas naciones, incluso con una más larga y asentada tradición de-
mocrática, como Uruguay o Chile, en las que no se ha introducido esta
legislación o se ha introducido muy tardíamente.
En este sentido, aun cuando hemos comprobado empíricamente la
incidencia positiva de la legislación de cuotas sobre el incremento de

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la presencia de las mujeres en la arena parlamentaria, también hemos

considerado que esta influencia no es directa, sino que depende de otras
variables intervinientes, como el tipo de sistema electoral del país, la in-
clusión de determinados mandatos de posición o mandatos de orden que
especifiquen el lugar que las mujeres han de ocupar obligatoriamente en
las listas electorales, y el recurso de las feministas a los tribunales para que
se aplique estrictamente la legislación vigente, dado que el cumplimiento
voluntario de la normativa por parte de los partidos no es un mecanismo
adecuado para la efectiva puesta en práctica de lo establecido por estas
leyes de cuotas.
Indudablemente, la reducción de esta brecha de género en la re-
presentación descriptiva gracias a la mayor presencia femenina en las
asambleas parlamentarias ha supuesto un efecto combinado de difusión
de esta normativa no sólo a nivel internacional sino también subnacional
—un ámbito de estudio en el que las investigaciones también podrían
desarrollarse en el futuro, especialmente en México y Argentina (Alles,
2009; Archenti y Tula, 2009)—, y de incremento sostenido de los presu-
puestos con orientación de género en estos países, así como una tendencia
paralela al mayor número de políticas de igualdad de género.
Asimismo, hemos detectado una segunda brecha de género en el
ámbito de la representación sustantiva, aunque en este ámbito nuestras
conclusiones son aún tentativas y parciales. Así, hemos sostenido que
donde se han introducido cuotas, la mayor presencia femenina se ha
concentrado en el desarrollo y la promoción de políticas de igualdad de
género y en determinadas políticas sectoriales de escaso relieve político,
y se mantiene aún marginada a la mujer en las áreas de decisión prin-
cipales. Por último, pusimos de relieve las diferencias en el impulso de
iniciativas y proyectos de ley sobre temas de género entre legisladores y
legisladoras, una discusión que merece ser extendida a nuevos casos que
corroboren si la inclusión de las mujeres en estos órganos representativos
tiene un efectivo impacto político más allá de lo simbólico y más allá de
la simple política del reconocimiento o política de la identidad (Phillips,
1995, 1999) y si, en el contexto de la representación sustantiva, se está
produciendo una cierta segregación en los ámbitos de influencia de la
mujer en las cámaras legislativas y existe una verdadera brecha de género
en las iniciativas políticas de los legisladores.

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Recibido: 9 de abril de 2012

Aceptado: 25 de febrero de 2013

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