Rev Saúde Pública 2011;45(3):519-28 Artigos Originais

Cristiani Vieira MachadoI

Serviço de Atendimento Móvel
Fernanda Gonçalves Ferreira
SalvadorII de Urgência: análise da política
Gisele O’DwyerI
brasileira

Mobile Emergency Care Service:

analysis of Brazilian policy

RESUMO

OBJETIVO: Analisar a conformação da política de atenção móvel às urgências

no Brasil.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS: Com base no referencial da
análise de políticas públicas, foram realizados: revisão bibliográfica, análise de
documentos e dados oficiais e entrevistas com dirigentes federais relacionados
à formulação e implantação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência
(Samu) no Brasil na década de 2000.
ANÁLISE DOS RESULTADOS: O Samu teve prioridade na agenda federal
a partir de 2003. Nos primeiros anos de implantação predominaram serviços
de abrangência municipal; em 2008, os de abrangência regional tornaram-
se mais relevantes. A cobertura estimada alcançou 53,9% da população em
2009, residente em 20,5% dos municípios brasileiros. A implantação variou
entre os Estados e houve menos ambulâncias de suporte avançado do que o
recomendado, tanto no conjunto do País como em vários Estados.
CONCLUSÕES: O Samu foi adotado nacionalmente a partir de 2003, com
a elaboração de normas federais. A implantação da política compreende
desafios como realização de investimentos adequados, inserção do serviço
em uma rede articulada de atendimento de urgência, conformação de sistemas
de informações apropriados, capacitação dos profissionais. O enfrentamento
desses desafios permitirá que o Samu se configure como uma estratégia
estruturante da atenção à saúde no Sistema Único de Saúde.
I
Escola Nacional de Saúde Pública.
Fundação Oswaldo Cruz. Rio de Janeiro, RJ,
Brasil
DESCRITORES: Serviços Médicos de Emergência. Ambulâncias.
II
Curso de Medicina. Universidade Federal Prioridades em Saúde. Sistema Único de Saúde. Política de Saúde.
do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, RJ, Brasil

Correspondência | Correspondence:
Cristiani Vieira Machado
R. Leopoldo Bulhões, 1480 – Manguinhos
Prédio ENSP-FIOCRUZ – sl. 715
21041-210 Rio de Janeiro, RJ, Brasil
E-mail: cristiani@[Link]

Recebido: 9/6/2010
Aprovado: 14/11/2010

Artigo disponível em português e inglês em:

[Link]/rsp
520 Serviço de Atendimento Móvel de Urgência Machado CV et al

ABSTRACT

OBJECTIVE: To analyze the configuration of mobile emergency health care

policy in Brazil.
METHODOLOGICAL PROCEDURES: The study was based on public
policy analysis. Bibliographic and document review, analysis of official
data and interviews with federal administrators related to formulation and
implementation of the Mobile Emergency Care Service (SAMU) in Brazil in
the 2000s were performed.
ANALYSIS OF RESULTS: Priority was given to SAMU at the federal level
since 2003. During the first years of implementation, municipal level services
predominated; in 2008, services with regional scope became more significant.
Estimated coverage reached 53.9% of the population in 2009, in 20.5% of
Brazilian municipalities. Implementation varied between States, and there
were less advanced support ambulances than recommended, both nationally
and in several States.
CONCLUSIONS: SAMU was adopted nationwide since 2003 upon
development of federal norms. Implementation of the policy involves
challenges, including adequate investment, integration of the service into
an established urgent care network, arrangement of appropriate information
systems and personnel capacity. Addressing these challenges will allow SAMU
to become a key health care strategy in the unified health system.

DESCRIPTORS: Emergency Medical Services. Ambulances. Health

Priorities. Unified Health System. Health Policy.

INTRODUÇÃO

As pressões sobre os serviços de emergência têm desde 1990. Assim, os hospitais ainda são importantes
aumentado em face de mudanças demográficas, portas de entrada para a assistência médica, o que
epidemiológicas e sociais, por isso muitos países pode se relacionar a dificuldades no acesso oportuno a
organizaram sistemas para atendimento às urgências, serviços básicos, especializados e de apoio diagnóstico.
sob modelos distintos.17,21,a Em geral, tais sistemas Ademais, o sentido de urgência para o paciente pode
apresentam bons resultados em termos de diminuição não ser o mesmo para profissionais de saúde.8
da morbidade e mortalidade e nenhum desses modelos
é comprovadamente mais eficaz.17,21,16 Para Carret et al4 a utilização inadequada dos serviços
de emergência é prejudicial para os pacientes graves,
O modelo francês permite o início precoce da terapêu- que precisam de atendimento oportuno, e para os não
tica, fundamental para as emergências clínicas, mas graves, que, ao buscarem o atendimento hospitalar, não
tem sido criticado na atenção ao trauma pelo retardo têm garantido o seguimento. O acesso à atenção básica
no transporte para o local definitivo de atendimento.21
reduz o uso inapropriado de serviços de emergência
O modelo americano, que tem influência internacional, apenas se o paciente tiver rápido acesso ao atendimento
propõe a remoção rápida do paciente do local de de urgência na atenção básica.4
atendimento.17,21 A intervenção é feita por técnicos em
Estudo de monitoramento em pronto-socorros de
emergências médicas (Emergency Medical Technician)
eventos sentinela da atenção básica concluiu que o
e por paramédicos.
atendimento médico oportuno na atenção básica é
No Brasil, parte expressiva da população busca fundamental e enfatizou a necessidade de superar a
consultas nos pronto-socorros dos hospitais, apesar deficiência numérica, organização fragilizada e recursos
da ampliação da oferta de serviços de atenção básica insuficientes para esse nível de atenção.18

a
Emergency Medical Services Systems in the European Union: report of an assessment project coordinated by the World Health Organization.
Copenhagen: WHO Regional Office for Europe; 2008. [citado 2009 jul 8]. Disponível em: [Link]
file/0016/114406/[Link]
Rev Saúde Pública 2011;45(3):519-28 521

Revisão da literatura internacional sobre intervenções análise de dados fornecidos pelo Ministério da Saúde;
para solucionar a superlotação dos serviços de emer- e entrevistas com sete dirigentes federais, selecionados
gência aponta que o caminho para superar o modelo segundo o cargo ocupado e período de atuação na
atual de atenção nos serviços de emergência no Brasil política (entre 2003 e 2010), sendo: dois ministros da
deve ter caráter sistêmico e foco no usuário, com saúde; dois secretários federais de primeiro escalão; três
redefinição e integração das vocações assistenciais, coordenadores federais de urgências e emergências. Na
reorganização de fluxos e repactuação dos processos apresentação dos resultados, os entrevistados são desig-
de trabalho.2 nados somente pelo tipo de cargo (respectivamente:
ministro, secretário e coordenador).
No Brasil, o atendimento às urgências mostra deficiên-
cias estruturais do sistema de saúde, como: dificuldades Utiliza-se no artigo genericamente o termo “urgências”,
de acesso em vários níveis de atenção, insuficiência de sem diferenciá-lo de “emergências”, como adotado nos
leitos especializados, incipiência dos mecanismos de documentos federais.
referência e inadequação na formação dos profissionais O projeto de investigação foi aprovado por Comitê de
de saúde. Ainda assim, somente no começo dos anos Ética em Pesquisa da Escola Nacional de Saúde Pública
2000 o Ministério da Saúde iniciou a estruturação de Sergio Arouca/Fiocruz sob o número [Link]-07.
uma política articulada para a área.

Diante do peso do Executivo federal na definição das ANÁLISE DOS RESULTADOS

políticas de saúde no Brasil,12 busca-se quais fatores
influenciaram a formulação nacional da política de Formulação da política: entrada na agenda e
atenção às urgências e as suas principais características. desenho do Samu

O presente estudo teve por objetivo analisar a confor- A construção da política federal para atenção às urgên-
mação da política de atenção pré-hospitalar à urgência cias no Brasil envolveu três momentos principais: 1998-
no Brasil nos anos 2000, com foco no Serviço de 2002 – primeiras iniciativas de regulamentação; 2003-
Atendimento Móvel de Urgência (Samu). 2008 – formulação e implantação da Política Nacional
de Atenção às Urgências, com priorização do Samu;
e a partir do final de 2008 – continuidade do Samu
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
e implantação de Unidades de Pronto Atendimento
O estudo baseou-se no referencial da análise de polí- (UPA). A Tabela apresenta as principais normas fede-
ticas públicas9,19 e enfocou o processo de formulação, o rais relativas ao desenho da política de urgências e do
conteúdo da política24 nacional do Samu e sua implan- Samu, de 1998 a 2009.
tação no Brasil.
O primeiro momento (1998-2002) foi caracterizado
A análise da entrada do Samu na agenda federal partiu pela emissão de normas pontuais para a implantação
da abordagem de Kingdon,10 em que “agenda” compre- dos sistemas estaduais para atendimento de urgência
ende o conjunto de temas que mobilizam seriamente a e publicação da primeira portaria voltada para o aten-
atenção dos agentes governamentais ou pessoas asso- dimento pré-hospitalar móvel. Ainda que não existisse
ciadas em determinado momento. O estudo considerou uma política nacional estruturada para a área, debates
os três fluxos relevantes para a definição da agenda: subsidiaram sua formulação, como as discussões sobre
problemas (relacionado ao reconhecimento de uma experiências internacionais, de municípios específicos
questão como problema pelos governos), soluções e do Corpo de Bombeiros no atendimento às urgências
(concernente à formulação de alternativas pelos espe- no País.
cialistas) e política (relativo a variáveis como mudanças
Comunidades de especialistas destacaram-se na formu-
de governo ou de equipes). Segundo essa abordagem,
lação de alternativas para a área, incluindo os conselhos
a convergência entre os fluxos abre uma “janela de
profissionais (de Medicina e de Enfermagem) e a Rede
oportunidade” para que o tema entre na agenda gover-
Brasileira de Cooperação de Urgência e Emergência.
namental e se traduza em política pública.
Em documentos oficiais e nas entrevistas, foi mencio-
Foram definidas como categorias de análise: inserção nado o congresso promovido por essa Rede em 2000:
do Samu na agenda federal (antecedentes, influências,
motivos); conteúdo da política (desenho da proposta, “O Secretário de Assistência à Saúde (...) veio na
relação com outras estratégias); e implantação do Samu abertura do congresso e disse que realmente ainda
(evolução nacional dos serviços de 2004 a julho de 2009 não tinha uma política estabelecida sobre as urgências
e sua distribuição territorial). no Ministério e que ele estava aberto a discutir (...)
trabalhamos o congresso entusiasmados em fazer um
As estratégias metodológicas foram: revisão biblio- relatório e tirar uma proposta nacional para ser levada
gráfica; análise de documentos e portarias federais; para o Ministério”. (Coordenador)
522 Serviço de Atendimento Móvel de Urgência Machado CV et al

Tabela. Relação das principais portarias federais que estabelecem normas legais da Política Nacional de Urgências e do
Serviço de Atendimento Móvel às Urgências no Brasil.
Instrumento/ Ano Conteúdo
Institui o programa de apoio à implantação dos sistemas estaduais de referência hospitalar para
Portaria 2923/1998
atendimento de urgência e emergência.
Cria mecanismos para implantação dos sistemas estaduais de referência hospitalar em atendimento
Portaria 479/1999
de urgências e emergências.
Portaria 824/1999a Aprova a normatização de atendimento pré-hospitalar.
Estabelece conceitos, princípios e diretrizes da regulação médica das urgências. Estabelece a
Portaria 814/2001a normatização dos Serviços de Atendimento Pré-Hospitalar Móvel de Urgências já existentes, bem
como dos que viessem a ser criados no País.
Regulamenta o atendimento dos Sistemas Estaduais de Urgência e Emergência; estabelece seus
Portaria 2048/2002 princípios e diretrizes; define normas, critérios de funcionamento, classificação e cadastramento
dos hospitais de urgência.
Institui a Política Nacional de Atenção às Urgências (Pnau), a ser implementada em todas as
Portaria 1863/2003
unidades federadas, respeitadas as competências das três esferas de gestão.
Institui o componente pré-hospitalar móvel como primeira etapa da Pnau, por intermédio da
Portaria 1864/2003 implantação do Serviço de Atendimento Móvel às Urgências (Samu), em municípios e regiões de
todo o território brasileiro, no âmbito do SUS.
Institui o Comitê Gestor Nacional de Atenção às Urgências e define suas atribuições e
Portaria 2072/2003
responsabilidades.
Institui o Samu em municípios e regiões do território nacional e estabelece o processo de adesão
Decreto 5055/2004
para esse tipo de serviços.
Institui incentivo financeiro para adequação da área física das Centrais de Regulação Médica de
Portaria 1828/2004
Urgência em Estados, municípios e regiões de todo território nacional.
Estabelece incentivo financeiro aos Estados e municípios qualificados pelo Ministério da Saúde já
Portaria 1927/2004 cadastrados com Samu para a adequação de áreas físicas das Centrais de Regulação Médica de
Urgência no território nacional.
Constitui o Grupo Técnico visando avaliar e recomendar estratégias de intervenção do SUS na
Portaria 2420/2004
abordagem dos episódios de morte súbita.
Estabelece as atribuições das Centrais de Regulação Médica de Urgências e o dimensionamento
Portaria 2657/2004
técnico para a estruturação e operacionalização das Centrais Samu.
Institui o Programa QualiSUS e define competências. Estabelece as diretrizes de estruturação e
Portaria 3125/2006 organização da atenção à saúde nas urgências tendo como foco ações nos componentes pré-
hospitalar fixo e hospitalar da Rede de Atenção às Urgências.
Institui a Câmara de Assessoramento Técnico à CGUE/DAE/SAS/MS, para desenvolvimento
Portaria 491/2008 de estudos, elaboração de descritivos técnicos e termos de referência, voltados aos editais de
aquisição de itens relacionados ao Samu.
Estabelece diretrizes para a organização de redes loco-regionais de atenção integral às urgências.
Portaria 2922/2008a Define conceitos, atribuições e pré-requisitos para a implementação das UPA e SE em locais/
unidades estratégicas para a configuração dessas redes.
Portaria 2970/2008 Institui diretrizes técnicas e financeiras de fomento à regionalização da Rede Nacional Samu.
Institui e implanta o veículo motocicleta - motolância - como integrante da frota de intervenção
Portaria 2971/2008 em toda a Rede Samu, e define critérios e parâmetros para sua aquisição, utilização,
financiamento e custeio.
Orienta a continuidade do Programa QualiSUS, priorizando a organização e a qualificação de
Portaria 2972/2008
redes loco-regionais de atenção integral às urgências.
Estabelece diretrizes para a implantação do componente pré-hospitalar fixo - UPA e SE - visando a
Portaria 1020/2009
organização de redes loco-regionais de atenção integral às urgências.
Fonte: Sistema SaudeLegis. Disponível em: <[Link]
Elaboração do autor.
a
As portarias assinaladas foram revogadas/substituídas por portarias posteriores.
QualiSUS: Programa de Qualificação da Atenção Hospitalar de Urgência no Sistema Único de Saúde. CGUE/DAE/SAS/MS:
Coordenação Geral de Urgência e Emergência/Departamento de Atenção Especializada/Secretaria de Atenção à Saúde/
Ministério da Saúde. UPA: Unidades de Pronto Atendimento. SE: Salas de Estabilização.

Do congresso resultaram debates para a construção de que culminaram na publicação do Regulamento do

uma política federal nos anos seguintes, com o envolvi- Atendimento dos Sistemas Estaduais de Urgência
mento de profissionais da área e o apoio de dirigentes, e Emergência em 2002, a base para a estruturação
Rev Saúde Pública 2011;45(3):519-28 523

subseqüente da política. Ainda não havia uma área O Samu permaneceu na agenda federal de prioridades
técnica na estrutura do Ministério responsável pela polí- nas gestões ministeriais subseqüentes, o que é eviden-
tica de urgências, nem instrumentos de financiamento ciado por: destaque como meta presidencial; presença
para a sua operacionalização. nos discursos do presidente e de todos os ministros;
expansão de serviços no território; e reconhecimento
O segundo momento (2003-2008) foi marcado pela por todos os entrevistados da pesquisa, como na fala:
formulação da Política Nacional de Atenção às
Urgências e pelo destaque na agenda governamental “O presidente me pediu: ‘você dê um jeito de atingir
da estratégia do Serviço de Atendimento Móvel de as metas previstas para o Samu’. (...) Era uma conti-
Urgência (Samu), a ser implantado como primeiro nuidade da administração.” (Ministro)
componente dessa política. As principais mudanças
institucionais no período foram: a formalização da A defesa da implantação do Samu como primeira etapa
Coordenação Geral de Urgências e Emergências na da política baseou-se no argumento de que as centrais
estrutura ministerial, a construção das regras nacionais de regulação seriam importantes para a organização dos
relativas ao Samu e a instituição de mecanismos de fluxos de atenção integral às urgências, pois poderiam
financiamento específicos. exercer o papel de observatórios das redes de assis-
tência no sistema de saúde. Dados provenientes de seu
A Política Nacional de Atenção às Urgências de 2003 funcionamento seriam relevantes para o planejamento
propôs a conformação de sistemas de atenção às de ações, visando ampliar e qualificar o acesso ao aten-
urgências estaduais, regionais e municipais, norteada dimento de urgência no País. O Samu, devido a suas
pelos princípios do Sistema Único de Saúde (SUS). atribuições, constituiria uma das portas de entrada do
Essa política estruturou-se em cinco eixos: promoção sistema, ao receber demandas da população e evidenciar
da qualidade de vida, organização em rede, operação as deficiências da rede.
de centrais de regulação, capacitação e educação conti-
nuada e humanização da atenção. Em face da prioridade conferida ao Samu, o desenho
da estratégia se traduziu em instrumentos de indução,
Os seguintes componentes foram considerados para a como normas federais e mecanismos financeiros. Os
organização de redes de atenção integral às urgências: Samu são compostos por centrais reguladoras e por
pré-hospitalar fixo (unidades básicas de saúde e de um conjunto de ambulâncias, e requerem profissionais
saúde da família, equipes de agentes comunitários, qualificados e equipamentos adequados para o atendi-
ambulatórios especializados, serviços de diagnóstico mento às urgências. As centrais podem ser acionadas
e terapia, e unidades não-hospitalares de atendimento pelo número de telefone 192 e médicos reguladores
às urgências); pré-hospitalar móvel (Samu); hospitalar; designam as ambulâncias apropriadas para cada
e pós-hospitalar (atenção domiciliar, hospitais-dia e atendimento. No modelo brasileiro, adotaram-se dois
projetos de reabilitação integral). tipos principais de ambulâncias. As de suporte básico
contam com motorista, técnico de enfermagem e mate-
Segundo os entrevistados, a entrada do Samu na agenda rial básico para o primeiro atendimento às urgências,
federal de prioridades em 2003 teria sido favorecida em casos sem risco imediato de vida, sob orientação
pela articulação anterior de especialistas, pela existência dos médicos das centrais. Já as de suporte avançado
de experiências municipais e de uma regulamentação incluem motorista, médico e enfermeiro, além de
nacional prévia. O apoio dos novos dirigentes federais, equipamentos para cuidados intensivos, nas situações
incluindo o Ministro da Saúde e o Presidente, teria de risco iminente de vida. Foram propostos também
sido decisivo: meios alternativos de transporte, como as “ambulan-
“o ministro Humberto Costa conhecia o pré-hospitalar chas”, para o atendimento de populações ribeirinhas;
porque ele implantou em Recife (...) foi defender as “motolâncias”, para áreas remotas ou de tráfego
essa proposta de ser o primeiro componente para o intenso; e o transporte aéreo, para situações específicas.
Ministério implantar na área de urgência e emergência. Segundo os entrevistados, apesar de inspirado por
(...) foi um trabalho espetacular do diretor, do secretário experiências internacionais, o modelo brasileiro do
e do ministro junto ao presidente Lula para que fosse Samu adquiriu características próprias:
priorizado esse projeto dentro da coordenação e que
tivéssemos recursos para implantar esse serviço no “No modelo francês, é 100% medicalizado. Mas não
Brasil. Foi muito gratificante quando o presidente Lula teríamos condições de fazer isso. (...) nos espelhamos
ficou entusiasmado.” (Coordenador) muito no modelo francês, mas nosso Samu é um modelo
brasileiro: é feito de acordo com as nossas condições.”
“Teve um idealismo do presidente de dizer: eu quero (Coordenador)
isso ‘pro’ País. Teve um apoio político, e não só técnico,
que vinha sendo discutido, para que se implantasse isso A idéia do “socorrista”, apesar de debatida no Brasil
‘a’ nível nacional.” (Coordenador) no final dos anos 1990, foi descartada na definição
524 Serviço de Atendimento Móvel de Urgência Machado CV et al

da estratégia brasileira do Samu após resistências de tenham reconhecido que a capacidade de articulação
conselhos profissionais e da constatação da inexistência interinstitucional é variável no País.
desse profissional no País:
A compreensão do Samu como componente de uma
“Temos aqui o enfermeiro, o auxiliar de enfermagem, rede de atenção às urgências que requer a organização
o técnico (...) que têm as suas áreas atuantes e suas de sistemas articulados de serviços em determinado
legislações. Não temos aqui, como nos Estados Unidos, território, presente desde 2002, volta a ter ênfase no final
a legislação do socorrista.” (Coordenador) de 2008 no discurso e nas normas federais. O foco da
política deslocou-se para outras estratégias, com destaque
O desenho da estratégia do Samu previu um arranjo para as Unidades de Pronto-Atendimento (UPA):
federativo para o financiamento e gestão. Incentivos
federais foram adotados para investimento e custeio, “Na política nacional de atenção às urgências, a gente
com proposta de co-financiamento pelas outras tem outros dois componentes importantes. O QualiSUS,
esferas de governo, cuja adesão é fundamental para a que coloca dinheiro pras portas de emergência de
implantação do Samu. A responsabilidade pela gestão entrada do SUS, qualificando seu atendimento. (...)
das centrais pode ser de municípios ou Estados, e sua Apesar de existirem no Brasil todo unidades não
abrangência pode ser municipal ou regional, a depender hospitalares que funcionam 24 horas atendendo as
das condições institucionais e da pactuação no âmbito urgências, de na portaria 2048 de 2002 a gente ter
de cada Estado. No início, a adesão de municípios descrito as unidades não hospitalares de atendimento
isolados predominou, mas depois a preocupação com às urgências (...) ela se materializou em dezembro [de
a gestão regional do Samu cresceu: 2008] com o nome de UPA 24h, como Unidade de
Pronto-Atendimento.” (Coordenador)
“Cidades que tiveram maior capacidade de se organizar,
as que têm uma população maior, acabaram tendo o Um terceiro momento parece se configurar a partir do
serviço. Os municípios menores acabaram sem força final de 2008, quando a UPA ganhou destaque como
para se organizar. (...) Os estados que tiveram visão e o componente pré-hospitalar fixo da atenção, mobi-
conseguiram assumir o controle dessas redes foram os lizando os esforços federais nos âmbitos normativo,
estados que tiveram mais sucesso (...) Hoje a gente tem financeiro e político.
muitos Samu regionais.” (Coordenador)
Implantação nacional do Samu
“O equívoco do Samu é a base municipal dele. Se ele
tivesse uma base regional mais estabelecida, de gestão O número de Samu inaugurados no Brasil aumentou
regional...” (Secretário) progressivamente entre janeiro de 2004 e julho de 2009,
com desaceleração nesse último ano (Figura 1).
“Nenhum projeto de Samu vai sair a partir de agora que
não seja regional.” (Coordenador) Quanto ao tipo de abrangência, em 2008 os Samu regio-
nais ultrapassaram os municipais. Isso pode traduzir
Também foram propostos comitês de gestão, com o movimento de adesão mais precoce dos grandes
o envolvimento de atores como polícia, bombeiros, municípios à estratégia, bem como a preocupação do
gestores da saúde e da educação, embora os entrevistados Ministério da Saúde em estimular posteriormente a

160

140

120

100

80

60

40

20

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 (jul)
municipal regional total
Fonte: Coordenação Geral de Urgência e Emergência/Secretaria de Atenção à Saúde/Ministério da Saúde.
Figura 1. Evolução anual do número de Samu segundo tipo de abrangência Brasil, 2004 a julho2009.
Rev Saúde Pública 2011;45(3):519-28 525

participação dos Estados e a organização regionali- DISCUSSÃO

zada dos Samu, com o objetivo de incluir municípios
menores nas redes de atendimento às urgências. A atenção às urgências era reconhecida como problema
a ser enfrentado no SUS em vários municípios brasi-
A Figura 2 reitera essas hipóteses, ao mostrar que a leiros antes mesmo dos anos 2000. Esses municípios,
proporção da população abrangida é sempre maior do em face da descentralização político-administrativa,
que a proporção dos municípios brasileiros atendidos buscaram expandir os atendimentos e implantaram
pelo Samu. Entre 2007 e 2008, no entanto, a variação na experiências locais.6,20,22
proporção de municípios abrangidos foi maior do que
As comunidades de especialistas (conselhos e redes de
a variação na população abrangida por esses serviços,
profissionais) construíam alternativas para a atenção
sugerindo a incorporação de municípios de menor porte. às urgências e conseguiram espaço de influência sobre
Em 2009, a estratégia já estaria ao alcance de mais de o Ministério da Saúde no início dos anos 2000, o que
100 milhões de pessoas, ou seja, mais da metade da resultou nas primeiras normas para a área.
população, residente em 20,5% dos municípios do País.
Porém, a mudança de governo em 2003 foi decisiva
A população abrangida pelo Samu distribui-se de forma para a definição do Samu como prioridade na agenda
variada pelo território nacional (Figura 3). Isso se federal (fluxo da política). Naquela ocasião, uma janela
relaciona ao fato de a implantação descentralizada da de oportunidade abriu-se para que as propostas em
estratégia depender da adesão de Estados e/ou municí- debate se transformassem em política nacional, com a
pios, que têm situações diferenciadas quanto a: distri- configuração de instrumentos formais (normas, incen-
buição populacional no território, oferta e organização tivos) para a sua implantação.
prévia do sistema de saúde, priorização e capacidade de
De certa forma, o desenho abrangente da política
implantação do Samu, em face das responsabilidades de
nacional de urgências divulgada em 2003 expressa
gestão, co-financiamento e operacionalização.
uma lógica de dependência da trajetória,15 uma vez
A maioria das ambulâncias no País era de suporte básico que é coerente com as diretrizes do SUS e favorecido
em 2009; 21,5% delas eram de suporte avançado. Essa pela existência de uma norma desde 2002, resultante da
proporção está próxima da prevista na regulamentação maturação de debates nos anos anteriores. Em síntese,
nacional, que preconiza uma ambulância de suporte para que o Samu assumisse lugar de destaque na agenda
avançado para quatro de suporte básico. No entanto, federal e tivesse continuidade, tanto variáveis institu-
considerando a recomendação nacional de disponi- cionais (regras nacionais, experiências locais) como
políticas (adoção como marco de governo, valorização
bilidade de no mínimo uma ambulância de suporte
pelos atores) foram importantes.
avançado por 450 mil habitantes, observa-se que a
média nacional e a de vários Estados estão abaixo desse Dado o importante peso do Executivo Federal1 e do
parâmetro (Figura 4). Ministério da Saúde na indução de políticas no Brasil,12

60,0

50,0 52,9 53,9

49,0
40,0

30,0 33,0

24,3 20,5
20,0 18,4
15,3

10,0 6,9
7,8 3,7
1,2
0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 (jul)

% municípios abrangidos % população abrangida

Fonte: Coordenação Geral de Urgência e Emergência/Secretaria de Atenção à Saúde/Ministério da Saúde e Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística.
Figura 2. Proporção da população e dos municípios abrangidos pelo Samu Brasil, 2004 a julho de 2009.
526 Serviço de Atendimento Móvel de Urgência Machado CV et al

120,0

98,2 100,0 100,0

100,0 97,5

84,6
80,0
74,0
69,6
63,3
60,0 59,1 57,3
51,2 52,9 51,0 51,9
48,6
45,5 44,5 43,9
42,9 43,1 43,8
40,0 38,9 38,4 39,2
34,8

25,5
21,0
20,0

0,0
AC AP AM PA RR RO TO MA PI CE RN PB PE AL SE BA GO MT MS DF RJ SP MG ES PR SC RS
Fonte: Dados fornecidos pela Coordenação Geral de Urgência e Emergência/Secretaria de Atenção à Saúde/Ministério da
Saúde e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
Figura 3. Proporção da população abrangida pelo Samu por Unidade Federativa. Brasil, julho 2009.

a implantação do Samu foi expressiva no território Vários países adotaram estratégias de atendimento
nacional. No entanto, como é esperado no contexto pré-hospitalar móvel como componentes dos sistemas
federativo, há diferenças entre os Estados quanto à abran- de atenção às urgências.17,a A regulação médica do aten-
gência populacional e características da implantação do dimento pré-hospitalar pode contribuir para estruturar a
Samu. Tal diversidade de implantação requer a realização relação entre os serviços e os fluxos dos pacientes, bem
de estudos específicos para a compreensão dos resultados como para identificar os determinantes dos problemas e
da estratégia, de suas possibilidades e de seus limites. auxiliar no planejamento da assistência às urgências.20

7,0

5,9
6,0

5,0

4,0
3,4
3,2 3,0
3,0 2,9 2,7
2,4 2,3
2,1 Parâmetro
2,0 1,9 1,9 1,9 2,0 recomendado*
2,0 1,7 1,7 1,7
1,5 1,4 1,5 1,6
1,4 1,4
1,1 1,2
1,0 1,0
1,0 0,8

0,0
AC AP AM PA RR RO TO MA PI CE RN PB PE AL SE BA GO MT MS DF RJ SP MG ES PR SC RS Brasil

Fonte: Coordenação Geral de Urgência e Emergência/Secretaria de Atenção à Saúde/Ministério da Saúde e Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística.
Nota: A norma nacional recomenda uma unidade de suporte avançado para cada 450 mil habitantes, o que corresponde a
2,2 unidades de suporte avançado para 1.000.000 de habitantes.
Figura 4. Número de ambulâncias de suporte avançado por 1.000.000 de habitantes segundo Unidade Federativa. Brasil,
julho de 2009.
Rev Saúde Pública 2011;45(3):519-28 527

No Brasil, o Samu pode favorecer a organização de redes Atualmente existem diferentes sistemas de informações
de atenção, uma vez que exige a conformação de centrais nos Estados e municípios, mas não há informações
de regulação, que por sua vez podem impulsionar estra- consolidadas sobre o perfil e o resultado dos atendi-
tégias de regulação assistencial em outras áreas. mentos realizados pelo Samu. Estas seriam úteis para o
planejamento das ações visando à melhoria da atenção
Pesquisas recentes apontam avanços, mas também
problemas, na implantação do Samu relativos a condi- às urgências.
ções estruturais,5,11,13 gestão,3,5,7,11 integração na rede,7,11,13
Outra lacuna relaciona-se à qualificação dos profissio-
capacitação dos profissionais5 e práticas de atenção.14,23
nais que atuam nas centrais e nas ambulâncias, dada
Tais pesquisas sugerem a persistência de lacunas
a especificidade desse tipo de atendimento. Apesar
também citadas pelos entrevistados deste estudo.
de previstas no desenho da política, as iniciativas de
Uma delas é que a organização de um sistema inte- formação ainda têm alcance limitado.
grado de atenção às urgências requer maiores investi-
mentos públicos nos diversos níveis (atenção básica, O enfrentamento dessas lacunas é fundamental para que
especializada, hospitalar), articulação de serviços o Samu se consolide como estratégia estruturante para o
no território e mecanismos efetivos de regulação SUS, componente de uma política integrada de atenção
pública. A ênfase em componentes específicos da às urgências, e não somente como um programa de alta
política – Samu, UPA – parece insuficiente diante da visibilidade, porém com risco de limitada efetividade
complexidade dessa questão. na resolução dos problemas de saúde da população.

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Pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq - Processo
n. 565982/2008-7) e pela Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (Faperj - Processo n.
E-26/102.283/2009).
Salvador FGF foi apoiada pelo CNPq (bolsa de iniciação científica).
Os autores declaram não haver conflitos de interesses.