Ab-REVISTA DE ABOGACÍA

AÑO II | N° 3 | NOVIEMBRE DE 2018

Un análisis de la
situación jurídica de los
municipios bonaerenses:
un debate saldado a favor
de la autonomía y un
reconocimiento que no llega

Agustín Túpac Cifre Puig*

1. Los municipios en la Constitución federal

Antes de la Reforma de 1994, la Constitución federal reconocía en su artículo 5 el “Régimen Muni-
cipal” sin ninguna otra mención más al respecto. De esta manera, se establecía un marco normativo/
institucional que organizaba la administración federal del territorio al que se divide en tres niveles:
federal, provincial y municipal. Si bien este esquema estaba claramente definido entre el nivel federal
y provincial, ya que varios artículos delimitan esta relación institucional, respecto de la delimitación
entre el nivel municipal y el provincial no hay ninguna evocación en el texto. Es así que se debe reali-
zar una interpretación hermenéutica de los contenidos de la Constitución para entender esta relación
institucional antes de la Reforma.

El artículo 5 establece:

Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo
con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su adminis-

* Abogado. Posgrado en Abogacía del Estado (Escuela del Cuerpo de Abogados, PTN). Doctorando UBA. Pro-
fesor (UNM/UNDAV). Ex Director de Sumarios (PTN).

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Agustín Túpac Cifre Puig

tración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno
Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.

En este sentido, cada provincia, además de la “administración de justicia” y la “educación primaria”,

debe garantizar el “régimen municipal”. En caso de no ser establecido en sus constituciones locales
o no ser respetado, el gobierno federal puede, en virtud de un análisis conjunto de los artículos 5 y
6,1 declarar la intervención federal. Es que, en el entendimiento de que la intervención federal a las
provincias es concebida como un instrumento eficaz para hacer efectiva la garantía federal, es decir, la
supremacía de la Constitución Nacional, el gobierno federal se encuentra habilitado para emplearla.

Como ya dijimos, es la única mención que se realiza de nuestro objeto de estudio en la primera
Constitución, pero aquí se puede apreciar la poca trascendencia de los municipios en la estructura
organizacional nacional, puesto que no se determina qué tipo de relación deben tener con las
provincias. Por otra parte, las provincias solo delegan las competencias expresamente declaradas en
la Constitución2 como consecuencia de ser Estados cuya existencia es anterior al Estado federal.
En esta lógica, solo se comprometen a establecer sus constituciones provinciales de acuerdo a lo
establecido en el artículo 5.3 Por lo tanto, podemos inferir que en una primera etapa, la decisión
sobre la autarquía o autonomía de los municipios es potestad de las provincias, las cuales solamente
deben organizar sus territorios en unidades político-administrativas. Nada se instituye sobre la
manera de administrarlos, controlarlos o sobre su nivel de independencia y gestión, siendo esta
atribución propia de las provincias.

Asimismo, la interpretación de la doctrina mayoritaria de ese tiempo, con algunas salvedades como es el
caso de Juan Bautista Alberdi,4 tiende a definir a los municipios como entes territoriales administrativos.
Es Alberdi quien en primer lugar participa modestamente de la idea del municipio como entidad política:

1 Argentina. Constitución Nacional. “Artículo 6º.- El Gobierno federal interviene en el territorio de las pro-
vincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de
sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición,
o por invasión de otra provincia”.
2 Argentina. Constitución Nacional 1860. “Artículo 104.- Las provincias conservan todo el poder no delegado
por esta Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales
al tiempo de su incorporación”.
3 Argentina. Constitución Nacional 1860. “Artículo 106.- Cada provincia dicta su propia Constitución, confor-
me a lo dispuesto en el Artículo 5”.
4 A favor de “Autonomía”, Alberdi, en el capítulo III de su tesis de grado expone: “nosotros vamos a tratar
de apartarnos de todos los extremos; de las conveniencias de la escuela centralista, de los argumentos
sacados de circunstancias anormales, y de las exageraciones de los autonomistas radicales que aspiran a
imposibles (ejemplo: el proyecto de Ley de 1880, para la Municipalidad de París) y vamos a intentar limi-
tarnos a exponer los argumentos a favor de la independencia Municipal que se derivan directamente de la
consideración de su naturaleza.
Y si su rol es de administración económica y doméstica y en su ejercicio ni hiere ni molesta al Estado, sería
lo más injusto negarle su autonomía aun prescindiendo de las inmensas ventajas que se ha comprobado
que obtiene con ella, sacrificándola a ideales políticos mezquinos, en lo que los asomos de libertad son
pesadillas tan terribles que se la desfigura con todas las sospechas para evitar su propagación y preparar
su ruina.
La comuna, además, siendo el lugar del nacimiento, o el de una larga residencia inspira en el grado más
elevado el amor que siempre inspira la patria. Su progreso no es indiferente para los habitantes; apare de
su propia conveniencia, el celo que despierta, el cariño que le tienen, o la emulación de alguna localidad

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 Un análisis de la situación jurídica de los municipios bonaerenses

como una garantía del recto ejercicio de la soberanía popular en el Poder Ejecutivo, la ciencia ha sub-
dividido este poder en político y administrativo, entregando el primero, como más general, más arduo
y comprensivo, al gobierno o Poder Ejecutivo propiamente dicho; y el segundo a los Cabildos o repre-
sentaciones departamentales del pueblo, como más inteligentes y capaces de administrar los asuntos
locales que interesan a la justicia inferior, a la policía, a la instrucción, a la beneficencia, a los caminos, a
la población, etc. (Alberdi, 1853: 84).5

En 1921, fruto de la lucha de Lisandro de la Torre y el Partido Radical, la autonomía municipal es

reconocida en la Constitución de la Provincia de Santa Fe mediante las cartas municipales, auténticos
estatutos comunales, decididas en asambleas vecinales constituyentes a través de los cuales se ejerce
autonomía municipal. Pero es a finales de la década de 1950 cuando gran parte de las provincias co-
mienzan a reconocer la autonomía municipal en sus constituciones de manera generalizada. Es así en
los casos de Chubut,6 Neuquén, Río Negro (las tres en 1957), Misiones (1958), Santiago del Estero
(1960) y Formosa (1957).7

A partir de la apertura democrática operada en 1983 otro grupo de provincias reforma su Constitución
trayendo como corolario la incorporación del régimen municipal autónomo. Como explica Difalco:

Este ciclo de reformas es propio de los años ochenta y de principios de los noventa que se caracteriza princi-
palmente por enmarcarse en el contexto de la transición democrática, buscando adaptar las constituciones
a las nuevas realidades de la democracia de partidos y a las tendencias más modernas de reconocimiento de
nuevos derechos y garantías propios del constitucionalismo postindustrial8 (Difalco, 2013: 482).

Entre este grupo de provincias podemos encontrar a Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago del Este-
ro, mientras que Córdoba y San Luis lo hacen en el año 1987, Catamarca y Río Negro en 1988, Tucu-

vecina más afortunada son incentivos y coadyuvantes poderosísimos, para conseguir una administración
ejemplar y laboriosa”.
De todas maneras, la posición de Alberdi respecto de los municipios no es pacífica, varios son los autores
que lo enmarcan dentro de la postura autárquica (por ejemplo, Aritz Recalde). Más allá de esta catalogación
respecto del pensamiento de Alberdi, no cabe dudas de que, en el contexto histórico en el cual escribe, su
posición resulta moderada ya que no se puede negar que reconoce en el localismo municipal un espíritu de
unidad política y social que excede lo meramente administrativo.
5 Alberdi, J. B. (1853). Elementos del Derecho Público Provincial para la República Argentina. Recuperado de
https://books.google.com.ar/books?id=tQkwAAAAYAAJ&printsec=frontcover&hl=es&source=gbs_ge_
summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false
6 El preámbulo de esta constitución ya indica la amplitud de participación política que tendrá la constitución:
“Nosotros, representantes del pueblo de la Provincia del Chubut, reunidos en Convención Constituyente a fin
de reformar la Constitución de 1957, ratificando sus principios e incorporando los que la historia vivida y nues-
tro destino nos proponen, con el objeto de garantizar a todos los habitantes el pleno goce de sus derechos, su
protagonismo político”. Asimismo, los artículos que establecen la autonomía son muy claros: “Artículo 225.-
Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones y gozan de autonomía
política, administrativa y financiera con arreglo a las prescripciones de esta Constitución”.
7 Cabe mencionar que en gran medida la reforma de estas Constituciones se debió a la presión que ejerció el
gobierno de facto sobre estas provincias.
8 Difalco, D. R. (2013). La autonomía municipal. La Plata: Universidad Nacional de la Plata. Recuperado de
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/21012/Documento_completo.pdf?sequence=1

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mán en 1990, Formosa en 1991 y Corrientes en 1993. Por otro lado, la provincia de Tierra del Fuego,
como consecuencia de su creación, se da su primera Constitución a principios de la década de 1990.

Vale la pena mencionar, asimismo, que a partir de 1989 la Corte Suprema de Justicia de la Nación
consagró el régimen municipal en el precedente “Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galván de c/
Municipalidad de Rosario”, imponiendo una interpretación positiva a la autonomía municipal. Com-
partimos, aquí dos de sus principales fundamentos:

8) […] Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provincia-
les vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los
municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la
existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades;
la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que
tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales
frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas;
el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33,
Cód. Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield), frente al carácter
posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los
habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades
autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posi-
ble que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular
de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.

9) Que, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base
constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régimen municipal
impuesta por el art. 5º de la Constitución determina que las leyes provinciales no sólo no puedan legíti-
mamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias
para el desempeño de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal,
designarlo y removerlo. Fácil es advertir que si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de
una autoridad extraña –aunque se trate de la provincial– ésta podría impedirles el cumplimiento de sus
funciones negándoles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la
ruina económica imponiéndoles un número excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos
no permitiesen afrontar.9

En 1994 la Reforma constitucional de Paraná trae un nuevo régimen municipal al establecer en su ar-
tículo 123 que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo
5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero”.

9 CSJN. (1989). “Rivademar, Ángela D.B. Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario”.

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Desde el dictado de la nueva Constitución, todas las provincias deben asegurar la autonomía muni-
cipal bajo tales principios y, al encontrarse expresamente integrada a la Constitución federal, deja de
ser una competencia propia de las provincias para consagrarse como una obligación de estas en virtud
de los artículos 3110 y 121.11 En otras palabras, a diferencia del antiguo esquema donde el nivel pro-
vincial solo debía asegurar el régimen municipal sustantivamente, es decir, como unidad institucional
territorial guardando para sí la potestad de otorgarle el nivel de autarquía o autonomía que creyera
necesario, en la nueva redacción de la Constitución Nacional las provincias deben dotar a las unidades
territoriales llamadas municipios de autonomía en el orden institucional, político, administrativo y
financiero. Así, en la actualidad, el régimen municipal tiene un contenido adjetivo que debe ser respe-
tado y de transgredirse se es pasible de intervención federal.

En este marco, nuevamente las provincias debieron modificar sus constituciones con el fin de adaptar-
se a la nueva realidad imperante. Es así que luego de la Reforma de 1994, cuatro provincias reforman
su Ley Superior en ese mismo año: La Pampa, Chubut, Chaco y Santa Cruz y, tiempo después, San-
tiago del Estero ( 1997), Salta (1998), Santa Cruz (1998), La Rioja (2000 y 2002), Córdoba (2001),
Formosa (2003), Santiago del Estero (2005), Tucumán (2006) y Entre Ríos (2008). La provincia de
Buenos Aires también reforma su Constitución en 1994 pero, a diferencia de las anteriores, esta deja
intacto su régimen municipal que data de 1934.

Siguiendo nuevamente a Difalco, podemos establecer tres categorías de municipios respecto al nivel
de autonomía alcanzado:

- Autonomía municipal semiplena: se trata de constituciones que no reconocen la autonomía

local en el orden institucional, es decir, los municipios no poseen la capacidad de dictarse
su propia carta orgánica, sin perjuicio de ostentar autonomía en los demás ámbitos, aunque
con matices. En este grupo encontramos las constituciones de Mendoza y Santa Fe, las cuales
confieren al Poder Legislativo Provincial la facultad de dictar la ley orgánica que regirá a los
municipios.

- Autonomía municipal condicionada, limitada o restringida: en estos casos se reconoce la autono-

mía municipal, pero se exige que la carta orgánica municipal sea aprobada por el Poder Legislativo
Provincial. En este grupo encontramos a las constituciones de Neuquén, Chubut y Salta.

- Autonomía Municipal Plena: se reconoce la autonomía en todos los ámbitos enumerados en el

artículo 123 de nuestra Constitución Nacional. En este grupo podemos incluir las constituciones
de Misiones, Santiago del Estero, San Juan, La Rioja, Jujuy, San Luis, Córdoba, Catamarca, Río
Negro, Formosa, Tierra del Fuego, Corrientes, La Pampa, Chaco, Santa Cruz y Tucumán, las
cuales reconocen algunos municipios, en general denominados como de “primera categoría”, la
facultad de dictar su propia carta orgánica sin perjuicio de reglamentar también la autonomía en
los demás ordenes (político, administrativo, económico y financiero) (Difalco, 2013).

10 Argentina, Constitución Nacional. Artículo 31.- “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su con-
secuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la
Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera
disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”.
11 El artículo 121 del año 1994a es el antiguo artículo 104 del año 1860.

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De esta manera, resulta extraño el régimen municipal de la provincia de Buenos Aires, ya que es el
único que no se adapta a lo dispuesto por la Constitución Federal.

2. El régimen municipal de la provincia de Buenos Aires

En lo referido al régimen municipal establecido en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires,
es de destacar que no registra modificaciones desde 1934, y es organizado mediante la “Ley Orgánica
de Municipalidades”, Decreto-Ley Nº 6769/58. En este sentido, los municipios bonaerenses se ven
impedidos de ejercer una autonomía formal, aunque la observación de las actividades diarias de estas
instituciones permite ver que distan mucho de ser simples organizaciones administrativas territoria-
les, por ejemplo, la implementación del presupuesto participativo en varias localidades bonaerenses
(Morón, Tres de Febrero, San Isidro, etc.), oficinas de capacitación de emprendedores, creación de
entidades autárquicas por parte de los municipios (por ejemplo: Banco Social de Moreno).

2.1. Análisis constitucional

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires es la única que, a diferencia de sus pares, se rige por
un régimen de gobierno municipal autárquico. Este surge claramente del análisis del Título IV, “Del
Régimen Municipal”, donde los artículos 190 a 197 establecen un esquema fuertemente restrictivo
respecto de las atribuciones comunales. Así, podemos encontrar que su régimen institucional, políti-
co, administrativo, económico y financiero se ve predeterminado por el nivel provincial.

En el aspecto institucional encontramos que el diseño de las instituciones municipales corresponde a

la provincia, por ejemplo, al determinar los órganos deliberativos y ejecutivos:

Artículo 190.- La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los
partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento
ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis
ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y
serán elegidos en el mismo acto que se elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley.

Asimismo, sin intención de hacer una exhaustiva muestra del régimen autárquico en la provincia,
algunos ejemplos permiten graficar las restricciones normativas en las que se encuentran estos munici-
pios; ya que, por ejemplo, las funciones y atribuciones políticas municipales vienen determinadas por
la Legislatura provincial: “Artículo 191.- La Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades

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 Un análisis de la situación jurídica de los municipios bonaerenses

de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficaz-
mente a todos los intereses y servicios locales”.

Por otro lado, también podemos encontrar que la disposición de administrar los recursos también está
limitada:

Artículo 192. Inciso 7. Recaudar, distribuir y oblar en la Tesorería del Estado las contribuciones que la
Legislatura imponga al distrito para las necesidades generales, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo
nombre funcionarios especiales para este objeto, si lo cree más conveniente.

Por último, referido a lo económico y financiero, la Constitución también determina algunas pautas
sobre las cuales los municipios deben regirse:

Artículo 192. Inciso 5. Vencido el ejercicio administrativo sin que el Concejo Deliberante sancione el
presupuesto de gastos, el intendente deberá regirse por el sancionado para el año anterior. Las ordenanzas
impositivas mantendrán su vigencia hasta que sean modificadas o derogadas por otras. El presupuesto
será proyectado por el departamento ejecutivo y el deliberativo no está facultado para aumentar su
monto total. Si aquél no lo remitiera antes del 31 de octubre, el Concejo Deliberante podrá proyectarlo
y sancionarlo, pero su monto no podrá exceder del total de la recaudación habida en el año inmediato
anterior. En caso de veto total o parcial, si el Concejo Deliberante insistiera por dos tercios de votos, el
intendente estará obligado a promulgarlo.

Artículo 193. Inciso 3. No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Municipa-
lidad, sino por ordenanza sancionada en la forma que determina el inciso anterior; pero en ningún caso
podrá sancionarse ordenanza de esta clase cuando el total de los servicios de amortización e intereses,
afecte en más del 25 por ciento los recursos ordinarios de la Municipalidad. Cuando se trate de contratar
empréstitos en el extranjero o enajenar o grabar los edificios municipales, se requerirá, además, autori-
zación legislativa.

Finalmente, la Reforma constitucional provincial de 1994 impuso entre sus cláusulas transitorias
que la “Ley Orgánica de las Municipalidades deberá contemplar la posibilidad que los municipios
accedan a los institutos de democracia semidirecta” (art. 211). Pero, como sostienen Reca: “nada se ha
reglamentado sobre el primer punto y que sepamos la instrumentación por parte de los municipios
ha quedado aislada a modalidades plebiscitarias que se han constituido más en un referéndum sobre
determinada iniciativa, que en un ensayo embrionario sobre la institucionalización de la participación

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pública”.12 Como se aprecia, muy pobre ha sido el aporte de la Convención Constituyente bonaerense
de 1994 al régimen de autonomía municipal consagrado en la Constitución federal.

2.1. Análisis de la Ley Orgánica de Municipalidades

(LOM) Decreto-Ley Nº 6769/58
Las leyes orgánicas son la normativa por medio de la cual las provincias ordenan el funcionamiento de
sus municipios. En ellas se atribuyen competencias, se asignan deberes y se establece la organización
del ente municipal. Esta disposición de la provincia de Buenos Aires es idéntica para todas las muni-
cipalidades desconociendo la riquísima vida institucional y la autodeterminación de las comunidades
locales, expresiones genuinas de la actividad política, social y económica en la que se desenvuelven
miles de argentinos diariamente.

Sin intención de agotar el tema y seleccionando las cuestiones que más relevancia tienen para nuestro
trabajo, se realizará un análisis del Decreto-Ley N° 6769/58, dictado bajo el régimen de facto de la
autodenominada “Revolución Libertadora” que estableció la base estructural sobre la cual se asienta la
organización municipal en la provincia de Buenos Aires.13

Al igual que en la Constitución de la provincia, un aspecto fundamental para entender el nivel de au-
tarquía al que se encuentran sometidos los municipios de Buenos Aires es la determinación cualitativa
y cuantitativa de sus instituciones. La LOM determina un esquema en el que se establece la cantidad
de ediles que deben participar en las legislaturas de acuerdo al número de habitantes de cada partido14
(art. 2), y también determina el número de extranjeros que podrán participar de la misma: “En el
Concejo no se admitirán extranjeros en número mayor de la tercera parte del total de sus miembros”.

Asimismo, la Ley Orgánica determina que el Concejo Deliberante de cada partido (división territo-
rial en la que se encuentra delimitada la provincia) tiene la facultad de establecer la división de sus
territorios en cuarteles o delegaciones (art. 28). Los mismos son meras extensiones administrativas
de la municipalidad de cada partido y se encuentran en cabeza de un delegado que es designado por
el intendente. Es interesante advertir que en los últimos años en algunos municipios, por ejemplo,
en Trenque Lauquen15 y Junín,16 estos cargos de delegados son sometidos a elecciones democráticas

12 Reca, R. P. (2010). El anacrónico Régimen Municipal Bonaerense. La Plata: UNLP. Recuperado de file:///C:/
Users/Agustin/Downloads/RICARDO%20PABLO%20RECA.pdf
13 El Decreto-Ley N° 6769/58 fue modificado posteriormente por las siguientes leyes Nº 7443/68, 8613/76,
8752/77, 8851/77, 9094/78, 9117/78, 9289/79, 9443/79, 9448/79, 9926/83, 9950/83 y 10100/83 y las
leyes Nº 5887, 5988, 6266, 6896, 10140, 10164, 10251, 10260, 10377, 10706, 10716, 10766, 10857, 10936,
11024, 11092, 11134, 11239, 11240, 11300, 11582, 11664, 11690, 11741, 11757, 11838, 11866, 12076, 12120,
12288, 12396, 12929, 13101, 13154, 13217, 13580, 13924, 14062, 14139, 14180, 14199, 14248, 14293, 14344,
14393, 14480, 14491 y 14515.
14 La provincia de Buenos Aires, se divide territorial y administrativamente en 135 municipios denominados
constitucionalmente partidos.
15 Decreto Nº463/12 del Departamento Ejecutivo de Trenque Lauquen.
16 Decreto Nº 157/16 del Departamento Ejecutivo de Junín.

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 Un análisis de la situación jurídica de los municipios bonaerenses

y es la decisión de la comunidad la que luego es homologada por el intendente. Sin lugar a dudas,
esta práctica excede lo previsto por la LOM.

Las atribuciones que el Decreto-Ley N° 6769/58 reconoce a las legislaturas locales es más que limitado.
Según el artículo 25, estas deben “responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, segu-
ridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encua-
dradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales”.
Para poder hacer cumplir y compeler a los vecinos a respetar su poder de policía delegado, los municipios

podrán prever inspecciones, vigilancias, clausuras preventivas, desocupaciones, demoliciones, reparacio-

nes, adaptaciones, restricciones, remociones, traslados, secuestros, allanamientos según lo previsto en
el artículo 24º de la Constitución, ejecuciones subsidiarias, caducidades y cuantas más medidas fueren
menester para asegurar el cumplimiento de sus normas (art. 26).

Por otro lado, la Ley Orgánica prevé otras competencias, pero bajo la condición de que debe respe-
tarse el “orden provincial”;17 este es el caso, por ejemplo, de los servicios públicos, estos pueden ser
atendidos por los municipios cuando no se encuentren suministrados por la provincia o la nación.18 Se
puede entender que una limitación como la impuesta afecta fuertemente a la posibilidad de obtener
recursos propios y, consecuentemente, poder disponer de ellos según su criterio.

A pesar de todo lo expuesto, la evolución que sufrió el régimen municipal a nivel federal también
fue receptada, aunque de manera fragmentada y descontextualizada por la normativa específica de

17 Buenos Aires. LOM. “Artículo 27. Corresponde a la función deliberativa municipal reglamentar: 1. La radi-
cación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales, en la medida que
no se opongan a las normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a organismos
provinciales. 2. El trazado, apertura, rectificación, construcción y conservación de calles, caminos, puentes,
túneles, plazas y paseos públicos y las delineaciones y niveles en las situaciones no comprendidas en la
competencia provincial [...]. 6. La instalación y el funcionamiento de abastos, mataderos, mercados y de-
más lugares de acopio y concentración de productos y de animales, en la medida que no se opongan a las
normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a organismos provinciales [...]. 9.
La instalación y el funcionamiento de establecimientos sanitarios y asistenciales; de difusión cultural y de
educación física; de servicios públicos y todo otro de interés general en el Partido, en la medida que no se
opongan a las normas que al respecto dicte la Provincia [...]. 18. El tránsito de personas y de vehículos pú-
blicos y privados en las calles y caminos de jurisdicción Municipal, atendiendo, en especial a los conceptos
de educación, prevención, ordenamiento y seguridad, así como en particular, lo relativo a la circulación,
estacionamiento, operaciones de cargas y descargas, señalización, remoción de obstáculos y condiciones
de funcionamiento de los vehículos, por medio de normas concordantes con las establecidas por el Código
de Tránsito de la Provincia [...]. 20. La expedición de licencias de conductor, en las condiciones establecidas
por la legislación y reglamentación provincial. 21. El patentamiento de vehículos que circulen por la vía
pública, que no estén comprendidos en regímenes nacionales o provinciales. 22. El transporte en general
y, en especial, los servicios públicos de transporte de pasajeros, en cuanto no sean materia de competencia
nacional o provincial”.
18 Buenos Aires. LOM. “Artículo 52: Corresponde al Concejo disponer la prestación de los servicios públicos
de barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisión de agua, obras sanitarias y desagües pluviales, inspec-
ciones, registro de guías, transporte y todo otro tendiente a satisfacer necesidades colectivas de carácter
local, siempre que su ejecución no se encuentre a cargo de la Provincia o de la Nación. Tratándose de
servicios que puedan tener vinculaciones con las leyes y planes provinciales, el Concejo deberá gestionar
autorización ante el Poder Ejecutivo o proceder a convenir las coordinaciones necesarias”.

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la provincia de Buenos Aires. Prueba de ello es el instituto de la expropiación, expresado en el artí-

culo 58 de la LOM, donde se establece que

Corresponde al Concejo autorizar las expropiaciones de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en la

ley vigente que rija la materia. Además podrá autorizar la expropiación de fracciones de tierra, las que se de-
claran de utilidad pública, para subdividirlas y venderlas a particulares, para fomento de la vivienda propia.

Consecuencia de esta redacción y en virtud de la no consagración de la autonomía municipal por parte

de la constitución provincial, la facultad expropiatoria de las municipalidades bonaerenses fue debatida
fuertemente, ya que no se podía establecer con certeza si las ordenanzas emitidas por los concejos deli-
berantes constituían una ley en sentido formal o se trataba de meros actos administrativos. En el caso
“Promenade”,19 de 1989, en el dictamen de la Procuradora que la Corte va a tomar como propio, dice

la inderogabilidad particular de las reglamentaciones generales, pierde toda virtualidad, atento a que el
aludido principio no se aplica a los actos normativos de sustancia legislativa, como lo son las ordenanzas
municipales [...] En la LOM, las ordenanzas han sido nítidamente diferenciadas de las reglamentaciones
de los órganos burocráticos o descentralizados de la administración comunal, tanto por sus características
formales, como por el origen y conformación del órgano del que emanan y el procedimiento de su for-
mación y sanción. Las ordenanzas emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular; es,
como la ley, una expresión “soberana” de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada.20

En el mismo sentido, es interesante la pregunta que se realiza la Dra. María Carolina Fabre:

¿Acaso puede dudarse que es el órgano legislativo municipal el que está en mejores condiciones de decidir
respecto de la existencia de utilidad pública que habilite la expropiación de un bien situado dentro de su
jurisdicción que es requerido para satisfacer un interés general municipal, es decir, que concierne a los
habitantes de ese territorio?21

A partir de la modificación que implantó la Ley Provincial Nº 13101/03, este debate quedó saldado
al incorporar la siguiente redacción al artículo 77 de la LOM:

19 CSJN, (24/08/1989) “PROMENADE S.R.L. C/MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO S/DEMANDA CONTENCIO-

SO-ADMINISTRATIVA”.
20 Fabre, M. C. (2008). Municipios bonaerenses y facultades expropiatorias. Revista Colegio de Abogados de La
Plata, 70.
21 Idem.

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 Un análisis de la situación jurídica de los municipios bonaerenses

Artículo 77º. Las disposiciones que adopte el Concejo se denominarán: Ordenanza, si crea, reforma,
suspende o deroga una regla general, cuyo cumplimiento compete a la Intendencia Municipal. Las
Ordenanzas serán consideradas ley en sentido formal y material. Decreto, si tiene por objeto el rechazo
de solicitudes particulares, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna del
Concejo y en general, toda disposición de carácter imperativo, que no requiera promulgación del De-
partamento Ejecutivo. Resolución, si tiene por objeto expresar una opinión del Concejo sobre cualquier
asunto de carácter público o privado, o manifestar su voluntad de practicar algún acto en tiempo deter-
minado. Comunicación, si tiene por objeto contestar, recomendar, pedir o exponer algo.

Por último, la Ley Orgánica establece los recursos con los cuales cuentan los municipios, en su artículo
226 dice: “Constituyen recursos municipales los siguientes impuestos, tasas, derechos, licencias,
contribuciones, retribuciones de servicios y rentas”, y determina una larga lista de 32 ítems sobre los
cuales puede el municipio ejercer su facultad recaudatoria, por supuesto, siempre respetando el orden
provincial, como lo establece el artículo 227.22

Finalmente, podemos establecer una evolución jurisprudencial en el reconocimiento de las

autonomías municipales por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos
Aires. A partir de la Reforma constitucional de 1994 operada en el ámbito federal, el Máximo
Tribunal bonaerense ha trabajado el concepto de autonomía de los municipios generando una rica
jurisprudencia que admite esta intrínseca característica de los partidos bonaerenses.23 Por ejemplo,

22 Buenos Aires, LOM. “Artículo 227: La denominación ‘Impuestos’ es genérica y comprende todas las contri-
buciones, tasas, derechos y demás obligaciones que el municipio imponga al vecindario en sus ordenanzas,
respetando los límites establecidos en esta ley y los principios generales de la Constitución”.
23 En el excelente trabajo Estatus Jurídico de los Municipios Bonaerenses de los doctores Mirna Dallaverde,
Patricia Lavrut y Gabriela Vicente para el Colegio de Abogados de San Isidro publicado por la Fundación
CIJUSO, puede encontrarse una serie de fallos de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos
Aires a este respecto, a saber:
“Municipalidad de Bahía Blanca c/ Provincia de Buenos Aires s/ Inconst. ley 11.018, dec. 4604 y 5309”, del
8 de julio de 1997; “Sindicato de Trabajadores Municipales de Necochea c/ Municipalidad de Necochea s/
Declaración de inconstitucionalidad”, del 27 de diciembre de 2000;
“COPETRO S.A. c/ Municipalidad de Ensenada s/ Inconstitucionalidad”, del 20 de marzo de 2002;
“Seara, Juan Ignacio c/ Municipalidad de Berazategui s/ Inconstitucionalidad”, del 11 de marzo de 2009;
“Provincia de Buenos Aires c/ Municipalidad de Ensenada s/ Conflicto de poderes (art. 196, Const. Prov.)”,
(SCBA, B 64293 S), del 18 de marzo de 2009;
“Regueiro, Alfonso A. (Intendente Municipal de Presidente Perón) c/ Concejo Deliberante de Presidente
Perón s/ Conflicto de poderes”, del 30 de septiembre de 2009;
“Rusconi, Oscar c/ Municipalidad de La Plata s/ Demanda contencioso administrativa”, del 11 de septiem-
bre de 2013;
“Escobar, Hilda E. c/ Municipalidad de San Miguel s/ Daños y perjuicios”, del 10 de abril de 1997;
“Municipalidad de La Plata s/ Inconstitucionalidad del Dec. Ley 9111. Tercero C.E.A.M.S.E.”, del 17 de junio
de 1997;
“Mango, Eduardo Donato y otro c/ Provincia de Buenos Aires (Tribunal de Cuentas) s/ Demanda contencio-
so administrativa”, del 30 de noviembre de 2011;
“Bender, Celia María c/ Municipalidad de Berazategui s/ Demanda contencioso administrativa”, del 15 de
septiembre de 2012;
“Municipalidad de La Plata c/ Ministerio de Desarrollo Social Provincia de Buenos Aires s/ Conflicto de
poderes art. 161 inc. 2°, Const. Provincial” Y su acumulada, «Municipalidad de La Plata c/ Ministerio de
Desarrollo Social Provincia de Buenos Aires s/ Conflicto art. 196 Const. Provincial”, del 2 de mayo de 2013;
“Arias, Norberto c/ Municipalidad de General San Martín s/ Demanda contencioso administrativa”, del 14 de
agosto de 2013;
“Aguas Argentinas S.A. c/ Municipalidad de Lomas de Zamora s/ Inconstitucionalidad Ordenanza 7751/95”,
del 7 de marzo de 2005;

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Agustín Túpac Cifre Puig

en “Municipalidad de La Plata s/ Inconstitucionalidad del Dec. Ley 9111. Tercero C. E. A. M. S.

E.” (1997), el Máximo Tribunal expreso que

Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las provincias. Los Municipios en
consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien estas reconocen autono-
mía, pero esta autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial. No es concebi-
ble un municipio sino como referencia a una provincia.

Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una
autonomía relativa o de segundo grado.

Por otra parte, en autos “Abb-Elster S. A. c/ Municipalidad de Lanús s/ Demanda contencioso admi-
nistrativa” (2012) dice:

El art. 123º de la Constitución nacional –incorporado por la reforma de 1994– no confiere a los mu-
nicipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula cons-
titucional les reconoce autonomía en los órdenes “institucional, político, administrativo, económico y
financiero” e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación
que éstas realicen la determinación de su “alcance y contenido”. Se admite así un marco de autonomía
municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de
los poderes que éstas conservan (arts. 121º, 122º, 124º y 125º de la Constitución Nacional), con el ma-
yor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art.123º.

En “Municipalidad de Trenque Lauquen c/ Provincia de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad Ley

13.154” (2013), la Suprema Corte de Justicia declara que

el límite fundamental para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las autonomías de los
municipios en los órdenes institucional, político, administrativo y financiero, se encuentra en el princi-
pio de razonabilidad contenido en el Artículo 28 de la Ley Fundamental, en virtud del cual las constitu-
ciones provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar la autonomía, trasponer los límites de
lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios.

“Carba S.A. c/ Municipalidad de Tandil s/ Demanda contencioso administrativa”, del 23 de abril de 2008;
“Sociedad Española de Socorros Mutuos de Tres Arroyos c/ Municipalidad de Tres Arroyos s/ Demanda
contencioso administrativa”, del 8 de julio de 2008;
“Rabuffetti, Daniel Alberto y otra c/ Municipalidad de Berazategui s/ Inconstitucionalidad Cap. XI art. 26
inc. II. Ord. Imp. Vigente”, del 6 de mayo de 2009;
“Municipalidad de Trenque Lauquen c/ Provincia de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad Ley 13.154”, del
11 de octubre de 2013.

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 Un análisis de la situación jurídica de los municipios bonaerenses

3. Conclusiones
La Reforma de la Constitución federal de 1994 trajo aparejado un nuevo régimen municipal que reco-
gió los cambios que se venían expresando en las constituciones provinciales, la jurisprudencia y la doc-
trina. Este cambio quedó plasmado en el artículo 123, donde se reconoció la autonomía municipal,
condicionando adjetivamente los municipios reconocidos previamente en el artículo 5.

La totalidad de las provincias reconocieron este régimen con anterioridad a la reforma, o posteriormente,
modificando sus constituciones, con la única excepción de la provincia de Buenos Aires donde, desde
el punto de vista formal, la Constitución todavía establece a los municipios como autárquicos.

Finalmente, el régimen de la Ley Orgánica de las Municipalidades expresa un marco claramente

autárquico donde, como vimos, las atribuciones de las instituciones municipales, su diseño
institucional, las cualidades de composición de sus órganos deliberativos, sus competencias, la
determinación de sus recursos etc. se encuentran condicionados por su imperio. A pesar de estas
limitaciones, en el plano material, los municipios han generado políticas que exceden lo prescripto
en la ley, por ejemplo, para legitimar democráticamente sus autoridades ad hoc, como es el caso
de algunas delegaciones de partidos o el presupuesto participativo, dando cuenta de la riquísima
vida cultural e institucional de cada localidad y expresando su autonomía que, en el marco de la
jurisprudencia de los máximos tribunales de la nación y la provincia, ya ha encontrado recepción. De
esta manera, se hace imprescindible la urgente reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires, no solamente para cumplir con la garantía federal expresada en el artículo 5 de Constitución
Nacional, sino para adecuar su régimen a una realidad que no se puede seguir negando desde lo
formal, como lo es el reconocimiento de la autonomía de los 135 partidos bonaerenses.

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