Vniversitas ISSN:

0041-9060
[email protected]
Pontificia Universidad Javeriana Colombia

Ustáriz González, Luis Humberto

El comité de Basilea y la supervisión bancaria Vniversitas, núm. 105, junio, 2003, pp. 431- 462 Pontificia Universidad
Javeriana
Bogotá, Colombia

Cómo citar el artículo

Número completo
Sistema de Información Científica
Más información del artículo Página
Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
de la revista en redalyc.org
Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN BANCARIA 431

EL COMITÉ DE BASILEA Y
LA SUPERVISIÓN BANCARIA

Luis Humberto Ustáriz González1

RESUMEN

El presente ensayo muestra el desarrollo e influencia que el Comité de

Basilea ejerce en la Supervisión Bancaria. Es así como, se presentan
aspectos relacionados con la creación del Comité, sus principales órganos, el
proceso de toma de decisiones y sus trabajos más importantes. Por otro lado,
se hace un análisis de los conceptos de Supervisión y Regulación, con el
propósito de relacionar éstos con las tareas que aborda el Comité de Basilea.
Adicionalmente, se hace un estudio de los 25 principios de supervisión
bancaria expedidos por el Comité de Basilea y su principal desarrollo en
Colombia y América Latina. Para finalizar, se cuestionan las
inflexibilidades que se presentan en la supervisión en particular las cargas
de carácter administrativo y las facultades sancionatorias respecto de las
entidades sujetas a vigilancia por parte de las Superintendencias de Bancos.

Palabras clave: Comité de Basilea, supervisión, regulación, regulación

prudencial, inspección, vigilancia y control, riesgo de crédito, riesgo país,
Fecha de recepción: 9 de marzo de

riesgo de mercado, riesgo de liquidez, riesgo operacional, riesgo legal,

riesgo reputación, riesgo tasa de interés, principios básicos de la supervisión
bancaria.

ABSTRACT

The paper herein is intended to outline the development and influence of the
Basle Committee on current banking surveillance. Indeed, this report
encompasses aspects regarding the following issues of said Committee: (i)
origin; (ii) management bodies; (iii) procedure for the adoption of

1 El autor es abogado de la Pontificia Universidad Javeriana; magíster en derecho económico; con

especialización en legislación financiera de la Universidad de los Andes; profesor titular de legislación
financiera en la Universidad Javeriana y es el vicepresidente jurídico de la Corporación Financiera del
Valle. Las ideas expresadas en el siguiente documento son opiniones personales, de exclusiva
responsabilidad del autor y no comprometen la posición oficial de la corporación o de cualquier otro
organismo respecto de los temas aquí tratados.
 4 VNIVERSIT

recommendations issued by said Committee; and, (iv) most relevant works

of the same.

In addition to the study of the rol of the Basle Committee in banking

surveillance, the paper also includes a study of the concepts of supevision
and regulation, and their connection with the works of the Basle Committee.
Furthermore, the paper analyses the 25 principles on banking supervision
issued by the Basle Committee, as well as their diverse development in
Colombia and Latin America by pertinent surveillance authorities of each
country.

Finally, the paper discusses the inflexibilities on banking supervision in

particularly the operational work and the sanctionatory faculties of the
supervisors with respect to the banks.

Key words: Basle Committee, Supervision, Regulation, Prudential

Regulation, Survillance and Control, Credit Risk, Country Risk, Market
Risk, Liquidity Risk, Operational Risk, Legal Risk, Reputational Risk,
Rate Risk, Basic Principles of Banking Supervision

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN

II. EL COMITÉ DE BASILEA

i) Antecedentes
ii) Las funciones
iii) La naturaleza y estructura
iv) Los trabajos
v) Las relaciones

III. LA REGULACIÓN Y LA SUPERVISIÓN

i) La regulación
ii) Regulación prudencial
iii) La supervisión
iv) Estructura y fines de la supervisión
v) Los riesgos
vi) Los principios básicos de la supervisión bancaria

IV. LAS INFLEXIBILIDADES DE LA SUPERVISIÓN

i) Costos de oportunidad
ii) Costos operacionales
iii) Costos de supervisión

V. COMENTARIOS FINALES
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
I. INTRODUCCIÓN

Nadie pone en duda la importancia del sistema financiero dentro del contexto de
la economía debido a su profesional función de intermediación, con lo cual se
canaliza el ahorro orientándolo hacia la inversión; se asignan eficientemente los
recursos; se facilita que el dinero opere como medio de pago y sea generador de
riqueza.

Pero, el avance de los mercados financieros aunado al contexto de la

globalización ha implicado también un acompañamiento tuitivo por parte de las
autoridades de manera que los efectos que pueden generar inestabilidad financiera
sean tratados de manera oportuna. No obstante, no son pocos quienes cuestionan
la efectividad de la supervisión bancaria y más bien la observan como elemento
obstaculizador de la dinámica de los negocios en el mundo actual.

Es así como, el presente ensayo pretende mostrar cómo la supervisión

bancaria, en América Latina y otras latitudes, no ha sido ajena a la neutralidad
regulatoria generada por el Comité de Basilea, de suerte que la supervisión se ha
constituido en un elemento fortalecedor del sistema financiero, y por ende en
elemento promotor de la eficiencia y estabilidad macroeconómica de un país.

En efecto, el Comité de Basilea creado con el propósito de estudiar los

fenómenos financieros para preparar recomendaciones que permitan de manera
oportuna minimizar el riesgo al que se exponen las instituciones financieras, ha
desarrollado conceptos tales como el de “supervisión prudencial” revolucionario
en la década de los noventa y que hoy en día ha dejado de estar relacionado con el
estricto cumplimiento de un marco regulatorio y de vigilancia de los riesgos
propios de los instrumentos financieros, para dar paso a la evaluación integral de
riesgos.

Así las cosas, el concepto de supervisión prudencial está avanzando dentro de

un marco de desregulación y autorregulación, es decir, de la mano con los actores
financieros, de manera que a través de controles adecuados para prevenir el fraude
y operaciones no autorizadas por parte de empleados; el establecimiento de
políticas para las actividades que representan riesgo para el centro principal de
negocios de una entidad financiera; el monitoreo permanente de sistemas y el
continuo seguimiento por parte de la junta directiva y administración de las
directrices trazadas al interior de una institución financiera, constituyen
herramientas fundamentales del nuevo enfoque de la supervisión bancaria.

Sin embargo, las instituciones encargadas de velar por la confianza del público
en el sistema financiero deben estar preparadas para realizar una labor eficaz,
diseñando y vigilando el cumplimiento de las normas, pero sin entorpecer el
normal desarrollo de los negocios. En este documento reflejaremos algunas de
las
 4 VNIVERSIT

inflexibilidades que puede generar una supervisión agobiante, con lo cual desde
ya propugnamos por un justo equilibrio entre las preocupaciones por las
contingencias en un negocio de riesgos.

II. EL COMITÉ DE BASILEA

i) Antecedentes

El Banco Internacional de Pagos2 se estableció en 1930, época previa a la Segunda

Guerra Mundial, como respuesta de los bancos centrales para contar con un
organismo que suministrara mecanismos apropiados que permitieran abandonar el
manejo del patrón oro y contar con una adecuada cooperación monetaria
internacional. Se encuentra situado en Basilea, Suiza.

Las actividades y responsabilidades de la institución en comento están

dirigidas al otorgamiento de facilidades para la realización de operaciones
internacionales y para el estricto cumplimiento de las funciones propias de los
bancos centrales.

El Banco Internacional de Pagos cuenta con una estructura legal propia de una
sociedad por acciones, con categoría de organismo internacional, sujeto a la
legislación internacional y con los privilegios e inmunidades necesarias para
adelantar sus funciones, que lo ha convertido en sitio de encuentro de los
gobernadores de los bancos centrales de los países más industrializados 3 para
coordinar la política monetaria internacional y así establecer de manera ordenada
las condiciones de los mercados financieros internacionales.

Las funciones desarrolladas por el Banco Internacional de Pagos,

anticipándose al rol que después de la conferencia internacional de Bretton
Woods jugarían instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, establecieron un papel fundamental en la creación de varios acuerdos de
pagos entre diversos países de Europa, la coordinación de la intervención en el
mercado del oro y el manejo del dólar. No obstante, en 1973 la caída del sistema
de tasas fijas en materia de intereses, la progresiva internacionalización de los
mercados

2 En inglés se denomina The Bank for International Settlements ( BIS). Establecimiento creado en la Conferencia
de La Haya en enero de 1930. Actualmente podemos señalar que es la organización financiera internacional
más antigua.
3 Hoy en día debemos hacer relación a 12 países así: Alemania, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Francia,
Holanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Suecia, Suiza y Reino Unido.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
financieros y la notable insolvencia de las entidades bancarias Bankhaus Herstatt
y Franklin National Bank4, constituyeron circunstancias que abocaron la
necesidad de una nueva coordinación de los bancos centrales para intercambiar
información e intervenir en los mercados.

Bajo este escenario, en diciembre de 1974 se abrió paso el Comité en

Supervisión Bancaria para incrementar la colaboración entre los supervisores
bancarios de los correspondientes países integrantes del G-105.

ii) Las funciones

El trabajo del Comité de Basilea6 —de ahora en adelante el CB—abarca tres áreas
principalmente: la primera, responde a la idea de establecer un foro apropiado
para la discusión de los problemas propios de la supervisión; la segunda, consiste
en la coordinación de las responsabilidades de la supervisión entre las autoridades
encargadas de dicha función con el fin de asegurar una supervisión efectiva a
nivel mundial; y la tercera, radica en el señalamiento de estándares de supervisión
relacionados con la solvencia de las entidades financieras7.

iii) La naturaleza y estructura

El CB no constituye una autoridad supranacional en materia de supervisón, más

aún sus conclusiones o recomendaciones no contienen fuerza legal y no es su
intención que tenga algún tipo de coercibilidad, de hecho las primeras
recomendaciones del CB se podían considerar como “acuerdos entre caballeros”,
dada la falta de poder para hacerlos vinculantes. Empero, su incorporación en la
legislación interna en los países del G-10 ha generado una gran influencia en la
comunidad internacional, de manera que hoy en día la mayoría de los países han
introducido en su legislación interna dichas recomendaciones.

4 El primero corresponde a un banco situado en su momento en Alemania Occidental y el segundo en Nueva

York, Estados Unidos.
5 NOBEL, METER, Swiss Finance Law and International Standards, Editorial Kluwer Law International, Berna,
2002, pág. 279 y sigs.
6 Comité denominado “Comité de Basilea” por la ciudad donde se está situado. La primera reunión se llevó
acabo en febrero de 1975 y desde entonces las reuniones han mantenido una regularidad que se práctica entre
tres y cuatro veces en el año.
7 Regulación y supervisión financiera avances y perspectivas en América Latina y el Caribe , Editorial
Superintendencia de Recursos Jerárquicos, Bolivia, Santa Cruz de la Sierra, 2000.
 4 VNIVERSIT

Su estructura administrativa radica en una secretaría rotativa entre los distintos

países y tiene la obligación de reportar las distintas iniciativas al Comité de los
Gobernadores de los bancos centrales, donde se discuten y acogen las
recomendaciones del mismo. La mayoría de los países están representados por
dos delegados, a saber, un directivo del banco central con experiencia de los
mercados de cambio y un alto funcionario responsable del control bancario8.

iv) Los trabajos

El CB busca la convergencia de los estándares de supervisión en aras de armonizar

las técnicas de supervisión con los sistemas propios de cada país para que la
supervisión sea adecuada y no exista banco extranjero que escape a los principios
básicos de la supervisión.

Es así como, en 1975 el CB expidió un documento denominado “El

concordato” dirigido a reformular los cambios en los mercados e incorporar el
principio de supervisión consolidada por grupos, cuyo concepto cambió al de
“capital adecuado” y hoy en día es lo que se conoce como “El nuevo acuerdo de
capital de Basilea”9.

Aunado a lo anterior, el CB ha adelantado trabajos en supervisión de

instituciones bancarias internacionales10, riesgos (fuera de balance, país, tasas de
interés, informáticos y telecomunicaciones11), negociaciones con derivados12, la
supervisión de conglomerados financieros13, las relaciones entre supervisores
bancarios y bursátiles así como con auditores externos14 y prevención del uso
delictivo del sistema bancario para lavado de dinero15, entre otros.

8 FAUS, MOMPART, ESTEBAN M. Regulación y desregulación, Editorial Península, Barcelona, 2001, pág. 314
y sigs.
9 El acuerdo sobre capital adecuado ha tenido tres (3) enmiendas: a) noviembre de 1991, relativa a las
provisiones generales para protección de activos; b) julio de 1994, relativa a la ponderación de riesgo de los
activos en los cuales la contraparte pertenezca a un país miembro de la OECD; y abril de 1995, respecto de
algunas contingencias y obligaciones garantizadas con valores emitidos por entidades del sector público
descentralizado de países de la OECD. El nuevo acuerdo de capital se aplicará en forma consolidada a los
bancos internacionalmente activos, siendo ésta la mejor manera de preservar la integridad del capital en
bancos con filiales, eliminando el doble apalancamiento de capital.
10 En 1983 el CB expidió el documento “Principios para la supervisión de instituciones financieras
internacionales”, donde señaló procedimientos de autorización para el establecimiento de instituciones
bancarias internacionales y el secreto bancario entre otros.
11 Risk in Computer and Telecommunication Systems, julio 1989.
12 Risk Management Guidelines for Derivates, julio 1994.
13 The Supervision of Financial Conglomerates, julio 1995.
14 The relationship between bank supervisors and external auditors, julio 1989.
15 Prevention of Criminal use of the banking system for the purpose of money laundering, diciembre 1988.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
Igualmente, en 1997 emitió el documento “Principios básicos para la
supervisión bancaria efectiva”, el cual consta de 25 principios, que el Comité
considera deben ser implementados por las autoridades bancarias en todos los
países para lograr una adecuada protección del interés público. Destacamos el
citado documento como quiera que a lo largo de este ensayo volveremos a éste
como base del concepto de supervisión16.

v) Las relaciones

Por otro lado el CB mantiene relaciones con otros organismos internacionales entre
los cuales contamos con el Comité de Estándares de Contabilidad Internacional; el
Comité de Prácticas de Auditoria Internacional; la Federación Internacional de
Contadores y la Cámara de Comercio Internacional.

Asimismo, con organismos de supervisión como el Grupo de Contacto de

Supervisores de la Unión Europea; el Grupo de Supervisores de OFFSHORE; la
Comisión de América Latina y el Caribe en Supervisión Bancaria e Inspección; el
Grupo de Supervisores del Caribe; el Grupo de los Estados Árabes y SEANZA17.

Finalmente, también mantiene activos contactos con el Centro de Estudios

Latinoamericanos (CEMLA); el Comité Ejecutivo del Sudeste Asiático y los Bancos
Centrales del Pacífico (EMEAP); Bancos Centrales del Sudeste Asiático (SEACEN); la
Asociación Asiática para la Cooperación Regional (SAARC) y Sur África (SADC).

III. LA REGULACIÓN Y LA SUPERVISIÓN

i) La regulación

La arquitectura regulatoria del sistema financiero se define en función del interés

público, como quiera que las entidades bancarias captan, manejan, aprovechan e
invierten el ahorro de terceros. Igualmente, ese interés debe cobijar a los
accionistas e inversionistas de las entidades bancarias, dado que ellos también
son sujetos de

16 RODRÍGUEZ, JESÚS DE LA FUENTE, Tratado de derecho bancario y bursátil (seguros, fianzas, organizaciones y
actividades auxiliares de crédito, grupos financieros), 3ª edición, Editorial Porrúa, México, 2000.
17 Hace relación a la India (subcontinente); sudeste de Asia, Australia y Nueva Zelandia.
 4 VNIVERSIT

protección dentro del actual esquema jurídico y económico de las entidades que
conforman el sistema financiero.

El carácter de interés público de la actividad bancaria se concreta en las

disposiciones gubernamentales que desarrollen condiciones de igualdad,
transparencia y que no pongan en peligro, ni lesionen el interés de los depositantes
e inversores.

Así las cosas, la opción regulatoria importa decisiones de orden político y

jurídico con el propósito de establecer un marco legal que brinde seguridad,
adopte los mecanismos que el mercado necesita y minimice las deficiencias de la
acción pública18. En otras palabras, la regulación debe señalar el camino que
recorrerán los supervisores.

En el ámbito financiero la regulación se mide en términos monetarios de

eficiencia, tiempo empleado, esfuerzo y seguridad. Por ello, el sistema regulatorio
debe corregir las deficiencias del funcionamiento y garantizar el ahorro de la
sociedad.

JOSEPH STIGLITZ asegura que la regulación de los mercados financieros exitosos

está al servicio de los siguientes propósitos:

a. mantener la seguridad y la solidez;

b. promover la competencia;
c. proteger a los consumidores y;
d. asegurar que los grupos menos favorecidos tengan algún grado de acceso al
capital.

Estos fines inmersos dentro de un contexto internacional donde la

liberalización de los movimientos de capitales ha provocado una paralela
ampliación del campo de la actividad bancaria, implica que los reguladores se
vean ante la disyuntiva de proponer medidas restrictivas o abrir los mercados
domésticos para mejorar el bienestar global al integrar las economías de una
forma más decidida19.

18 PRATS, CATALA JOAN, Desarrollo humano, Estado de derecho y estabilidad financiera.

19 BALBE, MANUEL y otro, Estado competitivo y armonización europea, Ariel, 1977, pág. 11.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
Esto se ha reflejado en América Latina en procesos de convergencia de las
diversas regulaciones, en cierta medida se observa una tendencia de los sistemas
jurídicos a crecer juntos, a desarrollar similitudes en estructuras, procesos y
resultados; que ha contribuido a la liberalización y modernización de los
mercados.

Ahora bien, el marco regulatorio también debe estar preparado para afrontar
las deficiencias que presenta el mercado y las consecuencias de que sus normas
sean objeto de cuestionamiento por parte de la sociedad.

La respuesta simple a esta problemática es la regulación de la competencia,

dado que cuando una entidad financiera ofrece mejores condiciones que las de
mercado, aparte de las repercusiones sobre las políticas comerciales del resto de
los operadores, su selección del riesgo podría ser adversa. Por consiguiente, la
regulación debe ser efectiva, dinámica y no debe generar dificultad en la
aplicación de las reglas o inestabilidad en su aplicación y supervisión.

Por otro lado, los sistemas financieros presentan fallas que no necesariamente
obedecen a la regulación, entre ellas algunas de carácter endógeno como los
problemas de información que ocurren en las transacciones debido a la baja
calidad de los prestatarios, quienes están dispuestos a tomar créditos aun si las
tasas de interés están elevadas, y otras de índole exógeno como el riesgo moral,
dado que los prestatarios se sienten incentivados a desviar los recursos recibidos a
fines indeseables para el banco, lo cual termina con la imposición de fuertes
condiciones (covenants20) para el otorgamiento del crédito.

Adicionalmente, también encontramos que las grandes entidades bancarias

podrían asumir que pueden aumentar su riesgo de manera indiscriminada porque
una equivocación podría colocar al gobierno en una posición de pánico
económico tal, que sólo una intervención favorable a sus intereses sería lo
correcto. Ésta también es considerada como una variable endógena, la cual
conlleva a establecer una reglamentación adecuada para controlar los grandes
riesgos.

Asimismo, están las consecuencias que deben asumir los reguladores cuando
las normas mediante las cuales se implementa la regulación son objeto de
cambios, condicionamientos o incluso desaparición por parte del poder de los
jueces. Si toda causa genera un efecto, una regulación no ajustada a derecho
puede no sólo restringir el marco de competencia del sector financiero, sino
también afectar la confianza del público en las entidades bancarias.

20 Promesa contenida en un instrumento formal y de carácter obligatorio para el deudor de manera que
cumpla con ciertas obligaciones, v.gr. no repartir dividendos.
 4 VNIVERSIT

Esto nos lleva a dos cuestionamientos, el primero es qué tipo de estructura

regulatoria debemos adoptar y el segundo es si los supervisores deben regular.
Ante el primero cabe señalar que existen básicamente cuatro tipos de esquemas
regulatorios conforme a la clasificación de PRATS21 así:

a. el tradicional, donde los reguladores trabajan por funciones y objetivos, y en

éste su razón de ser es asegurar la confianza del público en el sistema
financiero;

b. funcional, el regulador se ocupa de las operaciones de las entidades

independientemente de su naturaleza;

c. institucional, el cual se focaliza en las instituciones sin tener en cuenta las

funciones que realizan; y

d. sistémico, el regulador se encarga de las instituciones que están en capacidad

de generar un riesgo sistémico22.

En América Latina podemos afirmar que tenemos una tendencia mayoritaria

del esquema institucional, dado que los entes reguladores dirigen su normatividad
para que las instituciones financieras realicen un manejo óptimo y seguro de los
recursos del público. Pero, el enfoque funcional se constituye hoy en día en una
alternativa válida porque busca reducir los costos que se pueden presentar entre
los distintos organismos del Estado que vigilan dichas instituciones y
adicionalmente la regulación sería más transparente23.

El otro cuestionamiento consiste en la conveniencia o no de delegar en los

supervisores la responsabilidad de establecer el marco regulatorio. En Colombia,
así como en otros países de América Latina dicha responsabilidad recae bien en
los ministerios de Hacienda y en comités regulatorios. Consideramos que esta
distinción es fundamental para una apropiada supervisión, dado que de no existir
éstas, se corre el riesgo de ser juez y parte ante la toma de decisiones, porque las
entidades financieras generalmente son sujetos pasivos de la potestad
sancionadora del ente supervisor.

21 Ibídem 12.
22 Surge cuando una entidad bancaria o un conjunto de entidades entran en problemas de solvencia,
colocando en peligro la totalidad del sistema financiero.
23 NORTON, JOSEPH J., The Banking Regulators and Supervisors.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
En efecto, los supervisores deben contar con la capacidad necesaria de
expresar sus lineamientos e instrucciones24; empero esto no puede llegar al
extremo de consagrar normas sobre capitales mínimos; definir esquemas de
sistemas financieros o señalar restricciones en el manejo de los activos, entre
otros. Estos aspectos deben ser conducidos por órganos al interior del Estado que
tengan la única responsabilidad de establecer un marco regulatorio apropiado,
porque de lo contrario el supervisor también puede caer en la tentación de regular
materias con el propósito único de fijar sanciones ante presuntos incumplimientos
de su propia normatividad.

En suma, el marco regulatorio resulta cardinal dentro de los mercados

financieros a punto tal que a través de la regulación se establece sin lugar a dudas
la competencia, protección y seguridad tanto del público como de los inversores,
cuyo rol debe ser asumido por órganos distintos a los supervisores.

ii) Regulación prudencial

La regulación de carácter prudencial implica, como su nombre lo indica, un

ejercicio preventivo donde el gobierno establece las regulaciones dirigidas a la
disminución del riesgo y los supervisores monitorean a los bancos respecto del
cumplimiento de las normas y de la asunción de riesgos excesivos25.

Ahora bien, la regulación prudencial comprende los siguientes aspectos:

❑ Restricciones en las actividades y activos de la matriz. El gobierno debe

imponer al sector bancario regulaciones estrictas encaminadas a centrar a los
bancos en el objeto principal de sus negocios y restringir la exposición de los
activos de la matriz.

❑ Separación de la banca del sector real. En la medida que los bancos asuman
inversiones en empresas del sector real podrían verse abocados a un sistema
financiero frágil, como quiera que existe la posibilidad de utilizar el ahorro del

24 En Colombia la Superintendencia Bancaria se expresa a través de actos administrativos denominados: a)

resoluciones, las cuales se utilizan básicamente para la expedición de normas contables, las cuales debido
a la complejidad de las instrucciones suelen dividirse en capítulos y artículos; b) circulares externas, mediante
las cuales se utilizan para fijar las instrucciones que permitan la correcta interpretación y aplicación de las
normas o a calificar alguna práctica nociva para el sector o para los usuarios del mismo; y c) cartas circulares,
tienen como finalidad efectuar aclaraciones operativas, es decir, no contienen instrucciones de carácter
sustancial.
25 MISHKIN, FREDERIC S., Prudential Supervisión: Why is it important and what are the issues?, marzo de 2000.
 4 VNIVERSIT

público para adquirir estas compañías. Esto constituye fuente permanente de

conflictos de interés26 y afecta el equilibrio competitivo del sistema financiero.

❑ Restricciones competitivas. El incremento de la competencia puede aumentar

en los bancos el riesgo moral y de esta manera forzarlos a la asunción de un
riesgo mayor. Por ello, algunos gobiernos han optado por establecer límites a
la entrada de nuevos bancos; consagrar restricciones para la apertura de
sucursales; y el establecimiento de topes en materia de intereses.

❑ Requerimientos de capital. Cuando un banco es forzado a mantener una

cantidad elevada de capital, la institución tiene más que perder y esto puede
incentivarlo a que realice actividades menos riesgosas.

❑ Seguros de depósito. Si el riesgo que asumieran los depositantes y ahorradores

de una entidad estuviera cubierto en su integridad por esta figura, el riesgo
moral desaparecería, no obstante ello no es así y lo importante es que los
países cuenten con un mecanismo de esta naturaleza.

❑ Requerimientos de revelación. Los reguladores pueden requerir que los bancos

se adhieran a principios estándares de contabilidad y de esta manera revelen un
amplio rango de información que facilite al mercado medir la exposición de
riesgo de la entidad financiera.

❑ Autorización para operar bancos. Este es uno de los métodos que contribuyen
a la prevención en la selección adversa de los agentes del mercado financiero.

❑ Supervisión bancaria. Como bien sabemos no es suficiente contar con una

regulación tendiente a minimizar el riesgo, sino que los bancos requieren ser
vigilados en aras a cumplir con las disposiciones propias de la regulación.

Los elementos esbozados constituyen un parámetro que cada país debe evaluar
para adoptar un marco regulatorio propio del sistema financiero que quiera
construir. A su vez, como se ha anotado son mecanismos que generan una
salvaguardia, aumentando la fortaleza y la solvencia en el sistema financiero.

26 No obstante cabe anotar que países como Alemania cuentan con un sistema bancario de banca universal con
inversiones cruzadas y ha funcionado. Cabe señalar que el esquema se acogió para reconstruir al país después
de la Segunda Guerra Mundial y hoy en día la Unión Europea avanza también en dicha dirección. Al igual
que Estados Unidos. En consecuencia, lo principal no es evitar que los bancos inviertan en el sector real, sino
establecer mecanismos claros que permitan discernir en el apalancamiento que utilicen para dichas inversiones
y que las mismas se vean reflejadas de manera consolidada en sus estados financieros.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
iii) La supervisión

El concepto de supervisión ha tenido variación a lo largo del tiempo, es claro que

para América Latina alrededor de 1920 la incipiente supervisión integrada en
nuestras leyes bancarias no constituía hecho diferente al del represivo y orientado
a un control posterior.

A partir de los noventa se introdujo el concepto de “supervisión prudencial” y

hoy en día estamos frente al “acercamiento de la supervisión”. Es decir, pasamos
de velar por la confianza del público a una concepción más integrada, donde
todos vigilamos la fortaleza de la entidad bancaria y el papel comprensivo de
estabilidad financiera del país.

La supervisión tradicionalmente se ha enfocado en velar por la calidad de los

activos de los bancos en los estados financieros y el estado de la cartera. Esto era
suficiente para reducir los riesgos excesivos asumidos por las entidades bancarias,
en lo que se ha conocido como “la supervisión prudencial”. Sin embargo, en el
mundo actual la innovación financiera ha generado nuevos mercados e
instrumentos que fácilmente pueden colocar a un banco y a sus empleados en
situaciones excesivas de riesgo27.

Por lo tanto, el enfoque de la supervisión también ha cambiado, dado que se ha

venido adaptando a las nuevas concepciones y al nuevo contexto de los negocios.
Es así como, en los países desarrollados se observa una menor preocupación por
el incumplimiento que se puede presentar con ciertas normas28 y en cambio se
observa una mayor prevención sobre el control integral de los riesgos y en
particular de las políticas de la administración.

De hecho, la ocupación principal de los supervisores se concentra en vigilar la

calidad de vigilancia que presten los miembros de junta directiva y la
administración sobre las actividades de la entidad bancaria; el cumplimiento de
las políticas y

27 El ejemplo perfecto es Barings, donde un trader llamado NICHOLAS LESSON llevó, en un período de seis
meses, a la insolvencia un banco sólido cuya antigüedad era de 233 años. M AYER, MARTIN, The Bankers. The
Next Generation, Truman Talley Books/Pluma, New Cork, 1998, pág. 333 y sigs.
28 Es el caso de la Reserva Federal que en materia de supervisión presenta un enfoque informal o formal
para efectos de hacer cumplir la regulación. En el primer caso la Reserva Federal resuelve las situaciones
con la entidad bancaria de manera simple, dado que le recuerda el incumplimiento y le otorga un plazo para
ajustar la situación. En el segundo, el tema resulta más complejo porque usualmente hace relación sobre
ajustes en materia de capital, para lo cual aplica de manera inmediata correctivos que van desde multas
hasta acciones de carácter penal. HANSEN, JOYCE M., The Federal Reserve System´s Supervision and
Regulation of the Transactions and Affiliations of United States Member Banks. World Bank
Colloquoium on Regulation & Supervision of Financial Conglomerates, Miami, Florida, abril de 1998.
 4 VNIVERSIT

límites cuando se trate de operaciones que generen riesgos significativos; la

calidad de medición y monitoreo que tenga la entidad sobre los riesgos que
asume; y un ambiente adecuado de control interno que impida las operaciones no
autorizadas a los empleados y ayude a prevenir el fraude.

Este cambio se encuentra dirigido a una supervisión que de manera conjunta

con la entidad desarrolle los instructivos y las políticas internas en los principales
aspectos donde se pueden presentar los riesgos que asume una entidad financiera.
Así las cosas, la supervisión verifica que el banco y su alta dirección, fijen unas
políticas adecuadas de riesgo, las cumplan y comprueben que los funcionarios
sean acatadores de las mismas. En otras palabras, se puede colegir que la
supervisión ha dejado de ser una función de policía administrativa en estricto
sensu para ser más un co-administrador de riesgos.

Ahora bien, lo anterior no implica que el cumplimiento de las normas por parte
de las entidades bancarias haya dejado de ser importante, dado que no sólo
constituyen la primera protección cuando se trata de una asunción excesiva de
riesgos, sino también porque el marco regulatorio provee a los supervisores de las
herramientas adecuadas para exigir a los bancos el cumplimiento de los
procedimientos en manejo de riesgos.

La supervisión implica entonces tres componentes a saber la inspección, la

vigilancia y el control, conditio sine qua non para realizar una supervisión
adecuada.

La inspección consiste en la atribución que tiene el ente supervisor para

solicitar, confirmar y analizar la información requerida sobre la situación jurídica,
contable, económica y administrativa, de los entes vigilados, así como la práctica
de investigaciones administrativas a dichos entes. Este aspecto se supone es de
carácter ocasional de tal manera que el supervisor establece su frecuencia y
alcance de conformidad con el tamaño, los pasivos y complejidad de la
organización. Es lo que se denomina supervisión in situ29.

La vigilancia debe ejercerse permanentemente y se concreta en velar porque

los vigilados en su formación, funcionamiento y en desarrollo de su objeto social,
se ajusten al marco regulatorio y a los estatutos. Esto se conoce como supervisión

29 Las inspecciones in situ brindan herramientas al supervisor para evaluar la precisión de los informes remitidos;
las operaciones globales y la condición del banco; el manejo adecuado de los sistemas de administración
de riesgo y sus procesos de control interno; la calidad de la cartera crediticia, la suficiencia de provisiones
y reservas para pérdidas crediticias; la competitividad de la gerencia; lo adecuado de los sistemas
contables y de información gerencial; los asuntos identificados en procesos previos de supervisión y el
cumplimiento de las leyes y reglamentos. Tomado de Principios básicos para una supervisión bancaria
efectiva, Comité de Basilea, septiembre de 1997.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
extra- situ . La vigilancia permanente debe centrarse en una matriz de riesgo,
30

donde el supervisor identifica la actividad principal del banco, determina el tipo y

la magnitud de la organización y lo complementa con el adecuado control de los
riesgos identificados.

Y el control, está referido a ordenar los correctivos necesarios para subsanar

una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de
los entes vigilados. Su ejercicio generalmente es posterior, pero hoy en día, en
armonía con lo expuesto a lo largo de este documento, dicho control resulta
previo. En efecto, con las herramientas de control interno lo que se pretende no
sólo es que la entidad bancaria espere a que el supervisor le indique que está
incumpliendo, sino que la entidad misma a través de sus propias herramientas
identifique previamente sus deficiencias y las corrija.

Con base en lo anterior, se puede observar que los supervisores cuentan con
mecanismos adecuados para ejercer una supervisión prudencial que permita
reducir los riesgos a que se ven abocadas las entidades bancarias.
Desafortunadamente, también se puede caer en el extremo de aplicar un estricto
marco regulatorio que afecte no sólo los activos de las entidades, sino la forma en
que éstas realicen sus negocios.

Este tipo de situaciones se presentan cuando por ejemplo el supervisor ordena

provisiones excesivas sobre inversiones y cartera de las entidades bancarias o
restricciones respecto de las sucursales, de suerte que el sector financiero pierde
competitividad frente a otros mercados donde dichas situaciones no se presenten,
de ahí la importancia de tener en América Latina una reglamentación casi
uniforme respecto de las medidas adecuadas de supervisión.

Aunado a lo aquí expuesto, una disciplina de mercado resulta de vital

importancia para crear incentivos en el largo plazo y mediciones a las complejas
organizaciones bancarias. Es decir, los requerimientos de revelación de
información al público, la publicación de los indicadores de las entidades
bancarias, la calificación de los bancos por parte de sociedades calificadoras de
riesgo; indudablemente complementan la supervisión porque se convierten no sólo
en aspectos que interesen al supervisor o al administrador, sino también al
depositante e inversor.

30 Los supervisores deben revisar de manera periódica los estados financieros básicos, las provisiones, las
actividades fuera de balance, los informes de la entidad y términos generales la información que sirva
como soporte para evaluar el riesgo de la entidad. Principios básicos para una supervisión bancaria
efectiva, Comité de Basilea, septiembre de 1997.
 4 VNIVERSIT

En este orden de ideas, cabe destacar como sistema de disciplina de mercado

tendiente a la obtención del público de un mayor grado de información y
seguridad sobre sus colocaciones en el sistema bancario, el aplicado en Argentina
después del “efecto tequila” denominado BASIC, correspondiendo cada una de las
letras a la inicial del instrumento de control que podrán utilizar los depositantes
para analizar la situación de la entidad bancaria con la que planean operar31.

La letra B corresponde a “bonos” que debían emitir las instituciones

financieras con el propósito de obtener del mercado una percepción sobre el
estado patrimonial de la entidad; la A representa a la auditoria externa de la
entidad; la S equivale a la supervisión que para el caso argentino utiliza el
sistema CAMEL32; la I corresponde a la información y la C significa la calificación
por parte de las sociedades o agencias calificadoras de riesgo.

Con esto encontramos una vinculación entre el mercado y la supervisión de

modo que la estabilidad del sistema financiero tanto para ahorradores como
inversores sale fortalecida.

En todo caso, la supervisión prudencial debe propender por el señalamiento

claro de políticas respecto al cumplimiento del marco regulatorio, los reportes por
parte de las entidades y la respuesta oportuna a los requerimientos. Pero el marco
regulatorio debe permitir también que las entidades bancarias presenten ajustes
adecuados en tiempo y forma cuando se realicen cambios súbitos e imprevistos en
la normatividad. Propendiendo así por la aplicación del postulado de “confianza
legítima”, conforme al cual las entidades bancarias acatan las instrucciones del
supervisor con un adecuado plan de adaptación a las nuevas circunstancias que
puedan surgir.

Finalmente, la supervisión seguirá centrando sus esfuerzos en que las

entidades financieras asuman un estricto cumplimiento de los requerimientos de
capital que exige el regulador de suerte que cuenten con la posibilidad de requerir
oportunamente las capitalizaciones o las restricciones necesarias, v.gr. no
distribución de utilidades, cambio de administración, emisión de acciones, entre
otros.

Esto nos lleva a reconocer que el supervisor debe contar con mecanismos que
le permitan la imposición de sanciones o correctivos a las entidades financieras,

31 BOLLINI SHAW, CARLOS y otro, Manual para operaciones bancarias y financieras, 4ª edición actualizada,
Abeledo Perrot, 1997, pág. 150 y sigs.
32 Sistema utilizado en los Estados Unidos para evaluar el capital, activos, gerenciamiento, ganancias y liquidez
(Capital, Assets, Management, Earnings, Liquidity).
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
nos referimos a las facultades sancionatorias. No obstante, la imposición de las
mismas debe estar precedida de la previa presentación de explicaciones, con lo
cual se garantiza a la entidad bancaria el derecho de defensa y debido proceso. El
supervisor podrá optar por encontrar de recibo las explicaciones o continuar con
la aplicación de la sanción o correctivo dentro del principio de proporcionalidad y
el concepto de culpa.

iv) Estructura y fines de la supervisión

¿Dónde debe hacerse la supervisión? este cuestionamiento que debería contar con
una respuesta simple presenta importantes disyuntivas en la estructura de
supervisión que los Estados han adoptado. Ciertamente, para algunos la
supervisión debe ejercerse a través de organismos técnicos e independientes;
mientras que para otros la supervisión se realiza al interior del Banco Central33.

La diferencia entre uno y otro esquema radica en la posibilidad de emplear la

supervisión como una herramienta más de carácter monetario en la dirección de la
economía. En efecto, la sinergia que surge entre estas entidades puede
incrementar la precisión de los pronósticos macroeconómicos 34, variable
fundamental para los bancos centrales cuando establecen metas inflacionarias.

Igualmente, existe la posibilidad de anticipar medidas de liquidez cuando se

trate de ejercer la función de banquero de última instancia frente a una institución
financiera o cuando se trate de establecer restricciones de carácter cambiario35.

Por otro lado, están quienes señalan que no existe la necesidad de integrar a los
dos tipos de entidades, como quiera que no sólo son diversas sus funciones y
objetivos, sino que con intercambios coordinados de información es factible que
el banco central pueda realizar las actividades arriba expuestas36.

En este orden de ideas, cabe señalar que la mayoría de países en América

Latina han optado por delegar la función de supervisión en organismos
técnicos,

33 Cabe señalar que en algunos países el organismo de supervisón se encuentra adscrito al Ministerio de
Hacienda. Sobre este particular no haremos un mayor análisis como quiera que a pesar de depender del citado
ministerio estas entidades actúan en forma independiente.
34 PETERSEN y otros, The Benefits of Firm-Creditor Relationships: Evidence from Small Business Data. Journal
of Finance 49 (1):3-37.
35 Argentina es uno de los países que cuentan con ese esquema.
36 PEEK y otros, Bank Regulation and the Credit Crunch. Journal of Banking and Finance. 19 (2-4): 679:92.
 4 VNIVERSIT

independientes de los bancos centrales; pero dependientes del poder ejecutivo. Es

así como, los presidentes de todos los países en América Latina realizan el
nombramiento del superintendente correspondiente, bien directamente o sujeto a
ratificación del Senado37.

Ahora bien, las ventajas de este esquema se ven reflejadas en la independencia

de las funciones de la supervisión con las de la banca central, las cuales podemos
señalar de complementarias, es decir, no excluyentes en el contexto de la
economía, dado que cada entidad persigue objetivos y fines diversos38.

Asimismo, el ejercicio de la supervisión puede llegar a distraer las

principalísimas funciones de la banca central, donde además se ejerce claramente
el marco regulatorio en materias tales como la fijación de encajes, posición propia
y controles cambiarios entre otros, con lo cual se dejaría bajo un mismo techo a la
regulación y supervisión con las consecuencias aquí expresadas.

El otro asunto son los fines de la supervisión bancaria, los cuales están
orientados a propugnar por la estabilidad financiera, es decir, no sólo velar por la
confianza del público —depositantes y usuarios—en las instituciones financieras,
sino también por el interés de los accionistas.

En consonancia con lo anterior, la supervisión debe generar valor agregado a

la órbita macroeconómica de un país, debido a la interrelación directa que existe
entre el comportamiento del sistema financiero y la economía. Ciertamente
cambios en la supervisión v.gr. métodos de valoración de inversiones o
calificaciones de riesgo crediticio, pueden afectar el comportamiento de los
agentes financieros, con lo cual debe existir una clara coordinación entre las
entidades que direccionan la economía, para que los reguladores no sean víctimas
de la política de supervisión.

Finalmente, podemos afirmar que la supervisión tiene como objetivo final

vigilar el buen funcionamiento del sistema financiero, para mantener la solidez y
eficiencia del mismo, a través del estricto cumplimiento de las leyes, estatutos y
reglamentos, para proteger y promover la confianza e interés público en el
sistema.

37 Obsérvese el cuadro anexo al presente documento.

38 Esto conduce necesariamente al establecimiento de mecanismos de intercambio de información e incluso de
participación del superintendente en la junta directiva del Banco Central, tal como funciona actualmente
en Colombia.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
v) Los riesgos

La naturaleza bancaria per se implica la asunción de riesgos, por ello lo

importante es identificarlos para adoptar medidas adecuadas de medición y
manejo. Entre los diversos riesgos que podemos identificar en una entidad
financiera y de los cuales se ocupan los supervisores tenemos:

❑ El riesgo de crédito. El principal activo que posee un intermediario financiero

es la cartera, como quiera que su principal ingreso se devenga en la colocación
de sus recursos. Esto a su vez, implica que uno de los principales riesgos al
cual se enfrenta la institución es el incumplimiento del contrato de mutuo en
los términos y condiciones pactados con el deudor.

Ahora bien, este riesgo de contraparte aplica también a otra clase de activos
que pueden generar riesgo para la entidad bancaria, tal es el caso de las garantías
y las inversiones en valores. Por ello, resulta de vital importancia que la entidad
bancaria en el momento del otorgamiento de un crédito no sólo analice la
solvencia del deudor, la capacidad de pago, la seguridad de la garantía, sino
también el régimen de insolvencia al que puede verse abocado en caso de un
incumplimiento, dado que se deben adoptar medidas para la recuperación de las
garantías o para hacerse partícipe dentro de los procesos universales de concurso
o de reestructuración.

Igualmente, la concentración del riesgo constituye un factor fundamental en el

análisis del otorgamiento de un crédito, más aún cuando en el período
comprendido entre 1980 y 1999 al menos las dos terceras partes de los países
miembros del Fondo Monetario Internacional experimentaron problemas
significantes en el sector financiero. En efecto, si se compara la década de los
noventa con la de los ochenta, setenta o la comprendida entre los cincuenta y
sesenta, el incremento de los problemas bancarios no sólo resulta preocupante,
sino cada vez más frecuente.

Ahora bien, se señalan varias razones principales para que las economías
emergentes (entre las cuales estamos la mayoría de los países en América Latina)
presenten problemas bancarios. Las primeras de orden económico, entre las que se
encuentran las consecuencias por fallas en el orden económico; el desarrollo en
materia de integración en países más desarrollados; las fluctuaciones en términos
comerciales; la volatilidad en las tasas de interés y fuertes expansiones en
materias de préstamos entre otros.

Pero, también existen otros factores de orden económico tales como la

orientación del crédito por parte del gobierno; la asignación de privilegios para
ciertas personas o sectores, y los préstamos “conectados” a los accionistas y/o
administradores.
 4 VNIVERSIT

En lo que a este concepto concierne, nos ocuparemos de los Connected

Lending, figura que corresponde a una práctica universal en el sector financiero y
que además ha generado preocupación en las autoridades de supervisión por la
concentración del riesgo de crédito que se pueda derivar. Más aún si se tiene en
cuenta que la concentración del riesgo ha generado crisis bancarias en Argentina,
Bangladesh, Brasil, Chile, Indonesia, Malasia, España y Tailandia en las últimas
dos décadas.

Por ello, se hace necesario establecer una regulación sobre el máximo grado de
exposición que puede tener una institución financiera respecto de un prestatario o
grupo de prestatarios.

El Comité de Basilea en una reciente investigación encontró que el 90% de los

países no permite que un cliente tenga más del 60% del riesgo, así como que los
controles son más estrictos en los países en vías de desarrollo que los
desarrollados39, por lo anterior, dentro de las principales recomendaciones a los
integrantes del G-

39 A título de Ejemplo se anexa la tabla comparativa sobre cupo individual de crédito con varios países a
nivel mundial. Fuente: bancos centrales:
Reglas de máxima exposición por prestatario

India 25% of capital and free reserves

Hong Kong 25% of capital (group of connected borrowers is treated as single
exposure) Korea 15% of capital
Singapore 25% of capital funds (for locally-incorporated banks: paid-up capital and
published reserves; for foreign bank branches:
borrowings from head office, other overseas branches and other banks). Group of connected borrowers is
treated as a single borrower
Taiwan 3 and 15% of net worth for a natural and a juridical person, respectively
Indonesia 20% of capital for groups of affiliated borrowers; 10% for a single
person Malaysia 30% of capital (paid-up capital, reserves and provisions)
Thailand 25% of (first tier) capital
Argentina 15% of net worth for non-affiliated clients (25% if collateralized).
Applies to a single customer as well as to a consolidated group. Loans and other financing for affiliated
clients cannot generally exceed the client-owned capital
Brazil 30% of net worth
Chile 5% of capital and reserves (up to 30% if in FOREX for exports and if
guaranteed) Colombia 10% of primary capital (25% if guaranteed by capital other than
client’s)
Mexico 10% (30%) of net capital for individuals [corporations](or 0.5% [6%] of net capital of
all banks)
Venezuela 10% of paid-up capital and reserves
Russian Federation 50–100% of capital depending on bank’s founding date and type
Israel 15% of equity capital
United States 15% of capital (10-25% state-chartered banks)
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
10, se ha señalado la necesidad de seguir fortaleciendo las medidas encaminadas a
minimizar el riesgo máximo de exposición en un solo cliente40.

❑ El riesgo país y de transferencia. En la ponderación de activos por nivel de

riesgo, el riesgo país o soberano había contado con una calificación
equivalente al cero por ciento (0%), no obstante esta posición ha cambiado
recientemente para mostrar que algunos países son más riesgosos que otros y
en consecuencia el factor de ponderación debe ser diferente. Esto es así porque
el riesgo país se encuentra asociado al ambiente económico, social y político
del país correspondiente.

Otro aspecto que debe medirse es el riesgo de transferencia que surge cuando
el prestatario tiene obligaciones en monedas distintas a la local, porque pueden
surgir circunstancias extraordinarias, tal como el control de cambios, que
impiden cumplir la obligación en la moneda pactada.

❑ El riesgo de mercado. Las entidades financieras afrontan riesgo de pérdida en

sus posiciones de inversiones u operaciones a través de las tesorerías por los
movimientos de mercado de sus activos. Adicionalmente, los métodos de
valoración pueden jugar un papel importante en esta clase de riesgos, porque
obligan a las entidades en un momento dado a realizar provisiones o reservas
sobre sus inversiones de manera que si no todos los países conjugan con
tratamientos similares se pierde competitividad.

❑ El riesgo de liquidez. Surge de la inhabilidad que tendría una institución

financiera de acomodar sus obligaciones en un momento dado, lo que
impediría de manera transitoria cumplir de manera oportuna sus compromisos.
Esto implica que tendrá que convertir activos rápidamente en liquidez para
atender situaciones transitorias o acudir al banco central para obtener un apoyo
transitorio de liquidez o de lo contrario estas situaciones pueden convertirse en
problemas de solvencia.

❑ El riesgo operacional. Las fallas internas de control y de los principios de

gobierno corporativo pueden generar grandes pérdidas para las instituciones
financieras, con lo cual se deben ejercer controles adecuados, previos y
oportunos para corregir los errores, las fallas de sistemas, tecnologías e incluso
los fraudes. Por esto las recomendaciones de contar siempre con dobles
controles; separación del back, middle y front office; la toma periódica de
vacaciones por parte de los funcionarios y una matriz de riesgos que
contemple estas circunstancias. Pero tal vez lo más importante es crear al
interior de las entidades culturas de control

40 GOLDSTEIN, MORRIS, BIS Economic Paper, nº 46, Banking Crises in Emergin Economies: Origins and Policy
Options, octubre de 1996.
 4 VNIVERSIT

interno, donde cada persona entienda el rol y la responsabilidad al interior de

la organización de suerte que contribuyan a reducir considerablemente este
tipo de exposición.

❑ El riesgo legal. En el mundo contemporáneo los bancos se encuentran

expuestos a varias formas de riesgo legal, bien sea porque se realizan
operaciones con base en un concepto legal errado, abuso de posición de
dominante, falta de documentación, prácticas bancarias incorrectas o
incumplimiento de los requerimientos del supervisor. Sin embargo, uno de los
aspectos más significativos está en la naturaleza de la actividad bancaria,
porque ésta es de interés público. En este orden de ideas, decisiones judiciales
que afecten una entidad bancaria pueden rápidamente hacerse extensivas a
otras entidades, con efectos contraproducentes no sólo para las instituciones,
sino para el marco económico de un país. Piénsese en el fomento de la “cultura
del no pago” de los créditos, esto no sólo hace que el riesgo de contraparte se
dispare, sino que la estabilidad del sistema financiero tanto jurídica —por la
imposibilidad de ejecutar las garantías—como económica resulte exponencial.

❑ El riesgo reputación. Es el que se encuentra ligado al riesgo operativo cuando

existen incumplimientos de leyes, estatutos o reglamentos. Cuando estas
circunstancias se presentan de manera reiterada indican que la entidad bancaria
no está haciendo de manera correcta su actividad, y peor aún se expone a que
el supervisor imponga sanciones ejemplarizantes no sólo por la cuantía sino
por la afectación personal del representante legal de una entidad financiera.

❑ El riesgo de tasa de interés. Es aquel que puede surgir cuando una entidad
financiera se expone a situaciones adversas en los movimientos de las tasas de
interés. Este aspecto resulta de fundamental importancia cuando se trata de
mercados financieros de derivados o de sistemas en los cuales las tasas de
interés están desreguladas. En todo caso, las instituciones bancarias deben
adoptar a través de las tesorerías las medidas correspondientes para no incurrir
en exposiciones altas.

Como bien se anotó, los riesgos anteriores constituyen las principales

debilidades de las instituciones financieras, con lo cual se deben adoptar por parte
de las entidades las medidas necesarias para conjurarlos, medirlos y reducirlos.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
vi) Los principios básicos de la supervisión bancaria

Emitidos por el CB con el propósito de expandir sus esfuerzos dirigidos a

fortalecer la supervisión prudencial en todos los países, resultan imprescindibles a
la hora de realizar un análisis sobre la supervisión, razón por la cual vamos a
revisar cada uno de ellos. Conforme a los grupos en que se han constituido
podemos observar los siguientes:

❑ Precondiciones para una supervisión bancaria efectiva

1. Un sistema efectivo de supervisión bancaria tendrá claras responsabilidades y

objetivos para cada una de las agencias involucradas en la supervisión de
organizaciones bancarias. Cada una de estas agencias debe poseer
independencia operacional y recursos adecuados. Un esquema legal adecuado
para la supervisión bancaria es también necesario, incluyendo provisiones
relacionadas con la autorización de organizaciones bancarias y su continúa
supervisión; poderes para asegurar el cumplimiento de las leyes así como
aspectos de seguridad y solidez; y protección legal para los supervisores.
Deben existir arreglos para el intercambio de información entre supervisores y
proteger la confidencialidad de tales informaciones.

Este primer principio aboga por entes supervisores independientes, soportados

por un marco jurídico claro y estable para asegurar el cumplimiento de las
leyes. Esto nos lleva necesariamente a un régimen sancionador donde las
entidades financieras y las personas que ostentan cargos de administración
cuando infrinjan las normas de ordenación y disciplina del sector son sujetos
pasivos de la facultad sancionatoria41. Por otro lado, también implica un deber
de sigilo con la información que suministren las entidades financieras, dado
que los supervisores dentro de sus facultades pueden llegar incluso a exigir las
estrategias corporativas de éstas, por lo que se hace necesario resguardar de
manera adecuada y confiable la información que se suministre.

❑ Otorgamiento de licencia y estructura

2. Las actividades permisibles a instituciones que reciben una licencia y son

supervisadas como bancos deben estar claramente definidas, y el uso de la
palabra “banco” en los nombres comerciales debe ser controlado en la medida
de lo posible.
41 URÍA, RODRIGO, Derecho mercantil, vVigésima cuarta edición, Marcial Pons, Madrid, 1997, pág. 849 y sigs.
 4 VNIVERSIT

Este principio obedece a la protección del interés público como quiera que en
ningún país que se tenga un sistema financiero organizado se puede ejercer la
actividad bancaria sin contar con la previa autorización por parte del Estado, es
lo que se ha denominado dentro del derecho administrativo la facultad de
concesión. Igualmente, la prohibición de utilizar la palabra banco debe
enfocarse al sector financiero con las debidas consecuencias de su
incumplimiento, porque en otros sectores de la economía resulta plausible la
utilización de la citada palabra, v.gr, Banco de sangre.

3. La autoridad que otorga las licencias debe tener el derecho de establecer una
serie de criterios y de rechazar solicitudes de establecimientos que no cumplan
con los estándares establecidos. El proceso de otorgamiento de licencias debe
comprender, como mínimo, una evaluación de la estructura propietaria de la
organización bancaria, de sus directores y gerentes principales, de su plan de
operación y sus controles internos, y de la condición financiera proyectada,
incluyendo la base de capital; cuando el propietario y sus controles internos, y
de la condición financiera proyectada, incluyendo la base de capital; cuando el
propietario propuesto o matriz sea un banco extranjero, debe obtenerse la
aprobación previa del supervisor matriz.

Se establecen aquí criterios de carácter objetivo mediante los cuales los entes
reguladores deben analizar, evaluar y adoptar decisiones sobre calidades
subjetivas de las personas que quieren ingresar al sistema financiero.
Consideramos que esto es deseable en la actividad bancaria debido a que
estamos frente a un negocio cuya base piramidal es la confianza. Respecto de
la autorización por parte de un ente supervisor externo para invertir en otro
país resulta completamente apropiado, no sólo porque facilita la labor del
supervisor, sino también porque se establece la oportunidad de que los entes
supervisores generen memorandos de entendimiento y de esta forma cada
supervisor puede monitorear los riesgos de manera oportuna, ejerciendo una
suspensión comprensiva y consolidada.

4. Los supervisores bancarios deben tener autoridad para revisar y rechazar

cualquier propuesta para transferir participaciones accionarias o de control
significativas en bancos existentes a otras partes.

Facultad bastante apropiada cuando se requiere contar con una supervisión

prudencial que tenga una clara aversión a personas que no son deseadas dentro
del sector financiero, bien sea porque estando en él incurrieron en conductas
abusivas, por malos manejos con los dineros del público o por cometer delitos
relacionados con el lavado de dinero.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
5. Los supervisores deben tener autoridad para establecer criterios para revisar
adquisiciones o inversiones importantes por un banco y asegurar que las
afiliaciones o estructuras corporativas no expongan el banco a riesgos
significativos o inhiban una supervisión efectiva.

Si queremos contar con una regulación dinámica y una supervisón más cercana
con la institución financiera nada más claro que exponer ante el organismo las
participaciones cruzadas directa o indirectamente de manera que el supervisor
analice la exposición al riesgo y la entidad la correspondiente concentración.

❑ Requerimientos y regulación prudencial

6. Los supervisores deben establecer requerimientos mínimos de suficiencia de

capital prudentes y apropiados para todos los bancos. Tales requerimientos
deben reflejar los riesgos asumidos por éstos, y deben definir los componentes
del capital teniendo en mente la capacidad de estos componentes para absorber
pérdidas. Al menos para bancos activos internacionalmente, estos
requerimientos no deben ser menores a los establecidos en el acuerdo de
capital de Basilea y sus enmiendas.

Coincidimos en la urgente necesidad de dar estricto cumplimiento a los

requerimientos de capital porque allí radica parte importante de la solvencia de
la entidad financiera. Empero, no es posible compartir el hecho de que sea el
supervisor quien establezca dichos requerimientos de capital, porque como
bien sea anotado en el presente documento el regulador es el apropiado para
establecer la normatividad que cumplan las entidades financieras y el
supervisor debe revisar el adecuado cumplimiento.

7. Una parte esencial del sistema de supervisión es la evaluación de las políticas,

práctica y procedimientos del banco relacionados con el otorgamiento de
préstamos y la realización de inversiones, así como la administración continua
de las carteras de préstamos e inversiones.

Al ser la cartera e inversiones de las instituciones sus principales activos

resulta apropiado que el supervisor pueda evaluar estos ítemes e indicar las
deficiencias que se puedan presentar con el objeto de que sean subsanadas.
Asimismo, resulta importante que el supervisor evalúe las directrices de la
entidad en cuanto a las inversiones e involucre en las mismas a la alta
dirección.

8. Los supervisores bancarios deben estar satisfechos de que los bancos han
establecido y se adhieren a políticas, prácticas y procedimientos adecuados
 4 VNIVERSIT

para evaluar la calidad de los activos y la suficiencia de las provisiones y

reservas para pérdidas por préstamos.

Esto refleja la voluntad del sector financiero de acoger las recomendaciones

realizadas por los supervisores en tanto en cuanto constituyen herramientas
de gestión para el desarrollo de los negocios.

9. Los supervisores bancarios deben estar satisfechos de que los bancos tienen
sistemas de información gerencial que permiten a la gerencia identificar
concentraciones en el portafolio, y deben establecer límites prudenciales para
restringir las exposiciones del banco a deudores individuales o grupos de
deudores relacionados.

Sobre este principio sencillamente queremos agregar que los límites

prudenciales para las concentraciones de riesgo deben ser impuestos por el
regulador y claro está vigilados por el supervisor porque como se ha
señalado la imposición de restricciones a la concentración no sólo
contribuyen a reducir la exposición de una entidad financiera sino también a
fortalecer el sistema financiero por la atomización del riesgo.

10. Para prevenir los abusos que surgen de los préstamos relacionados, los
supervisores bancarios deben establecer requerimientos, a fin de que el
banco preste a compañías o individuos relacionados sobre bases equitativas,
que tales préstamos sean vigilados de manera efectiva y que se tomen otras
medidas para controlar o reducir los riesgos.

Este principio resulta complementario del anterior dado que fija las bases
suficientes para que la actuación de las entidades financieras sea en
condiciones de mercado, bajo un marco adecuado de competencia y
transparencia.

11. Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos tengan adecuadas
políticas y procedimientos para identificar, vigilar y controlar el riesgo por
país y el riesgo de transferencia en sus préstamos e inversiones
internacionales, y para mantener reservas apropiadas para dar soporte a esos
riesgos.

Como se expresó el riesgo país y de transferencia constituyen verdaderas

amenazas al cumplimiento de las obligaciones cuando se alteran las
condiciones económicas, sociales y ambientales, por esto las medidas que se
adopten deben estar encaminadas a un análisis previo al otorgamiento del
crédito y de las amenazas propias de cada país.
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
12. Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos hayan establecido
sistemas que de manera precisa midan, vigilen y controlen adecuadamente
los riesgos de mercado; si es necesario, los supervisores deben tener poderes
para imponer límites específicos y/o cargos específicos de capital para las
exposiciones al riesgo de mercado.

El control de los riesgos per se debe ser una labor cotidiana al interior de una
entidad financiera, no obstante existen algunos riesgos que por su premura
deben ser atendidos de manera inmediata. Por consiguiente, es altamente
conveniente que las entidades tengan parámetros establecidos de asunción de
riesgo, autorizaciones y delegaciones acorde con los límites establecidos por
la entidad.

13. Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos hayan establecido
un proceso global para la administración del riesgo (incluyendo la vigilancia
apropiada del consejo de administración y la alta gerencia) para identificar,
medir, vigilar y controlar todos los demás riesgos y, cuando sea apropiado,
tener capital ante estos riesgos.

Dentro del nuevo enfoque de supervisón de no dar aplicación al presente

principio resultará complejo atender de manera exitosa el reto que tienen los
sistemas financieros de hacer valer sus criterios frente a los supervisores.

14. Los supervisores bancarios deben determinar que los bancos hayan
establecido controles internos adecuados a la naturaleza y escala de sus
negocios. Éstos deben incluir arreglos claros para la delegación de autoridad
y responsabilidad; separación de funciones que pueden comprometer al
banco, el otorgamiento de sus fondos, o derechos sobre sus activos y
pasivos; reconciliación de estos procesos; salvaguarda de sus activos; y
auditorias independientes apropiadas, internas o externas, y funciones para
verificar el cumplimiento y evaluar la adherencia a los controles establecidos
así como a las leyes y normas aplicables.

Los aspectos aquí citados son fundamentales para desarrollar una

supervisión prudencial apropiada, pero también para que la entidad
financiera reduzca sensiblemente los riesgos que puede asumir más aún
cuando éstos pueden implicar fraudes cometidos por falta de ética de
algunos empleados o fallas en la prestación de los servicios.

15. Los supervisores bancarios deben determinar que los bancos tengan
políticas, prácticas y procedimientos adecuados, incluyendo reglas estrictas
de “conocimiento del cliente”, que promuevan altos estándares éticos y
4 VNIVERSIT

profesionales en el sector financiero y prevengan que el banco sea utilizado,

con o sin conocimiento, por elementos criminales.

Este principio guarda íntima relación con el tema del lavado de activos,
fenómeno que no sólo constituye una preocupación de carácter doméstica
sino que tiene horizontes internacionales, por esto es altamente conveniente
que los supervisores y las entidades mismas adopten los mecanismos
necesarios que les impida a terceros su utilización para esta clase de
actividades.

❑ Métodos de supervisión en marcha

16. Un sistema efectivo de supervisión bancaria debe estar constituido tanto por
supervisión in situ como extra situ.

Sobre este asunto se comentó en extenso en el (iii) del numeral II del

presente documento.

17. Los supervisores bancarios deben tener contacto frecuente con la gerencia de
un banco y un pleno entendimiento de las operaciones de la institución.

Principio elemental y de vital importancia porque las entidades financieras

deben involucrar en el análisis de riesgo y la adopción de medidas
apropiadas a la alta gerencia, con lo cual no sólo se cumple con los
requerimientos del supervisor sino que se irradian las políticas al interior de
la organización.

18. Los supervisores deben tener los medios para recolectar, revisar y analizar
informes prudenciales y rendiciones estadísticas de los bancos, tanto en
bases individuales como consolidadas.

Este básico principio implica que los supervisores deben ser profesionales en
el desarrollo de sus funciones, dado que las actuaciones que realicen pueden
afectar el normal desarrollo de los negocios de las entidades financieras.

19. Los supervisores deben tener medios para validar de manera independiente
la información de supervisión, ya sea mediante inspecciones in situ o con
auditores externos.

Consideramos válido este mecanismo siempre y cuando no se pierda de vista

el postulado de la buena fe y el alcance de las facultades de supervisón que
tienen las superintendencias, debido a que en no pocas ocasiones
extralimitan
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
sus funciones involucrándose en las relaciones contractuales con los clientes,
lo cual atenta también contra el principio de autonomía de la voluntad.

20. Un elemento esencial de la supervisión bancaria es la habilidad de los

supervisores para supervisar un grupo bancario sobre bases consolidadas.

Aspecto fundamental en los sistemas financieros actuales y en el contexto de

globalización que se tiene hoy en día. Es tan importante este principio que
podríamos señalar como riesgo adicional a los ya vistos el “riesgo global”, el
cual hace referencia no sólo a un grupo de entidades locales, sino ubicadas
en distintos puntos geográficos, con lo que las situaciones adversas acaecidas
en otras partes del mundo indudablemente tendrá repercusiones en otros
sitios, con la dificultad que entidades universales no le permiten en verdad al
supervisor contar con una supervisión comprensiva y consolidada.

❑ Requerimientos de información

21. Los supervisores bancarios deben asegurarse que cada banco mantenga
registros adecuados, realizados conforme a políticas contables uniformes,
que permitan al supervisor obtener una visión verdadera y justa de la
condición financiera del banco y la rentabilidad de sus negocios y que el
banco publique estados financieros que reflejen fielmente su condición de
manera continua.

Las políticas de carácter contable constituyen uno de los puntos de discordia

más frecuentes con el supervisor. En efecto, las superintendencias cuentan en
términos generales con la facultad de imponer provisiones por aspectos de
carácter prudencial. No obstante, preocupan los movimientos legislativos en
los cuales no existe un espacio de discusión sobre el alcance de las medidas
solicitadas por las superintendencias y se puede afectar la solidez de las
entidades financieras y a su vez, llevarlas a un terreno de pérdida de
competitividad.

22. Los supervisores bancarios deben tener a su disposición medidas adecuadas

para realizar acciones correctivas oportunas en bancos que no cumplan con
los requerimientos prudenciales (como los coeficientes mínimos de
suficiencia de capital), cuando hay violaciones a las reglamentaciones o
cuando los depositantes están amenazados de algún otro modo. En
circunstancias extremas, éstas deben incluir la habilidad para revocar la
licencia bancaria o recomendar su revocación.
 4 VNIVERSIT

Respecto de este asunto se expresó la importancia de que el supervisor

cuente con herramientas jurídicas coercitivas para velar por la confianza del
público, no obstante se reitera que las medidas que adopte el supervisor
deben ser acordes con cada circunstancia, dentro del marco de
proporcionalidad y el postulado de confianza legítima.

23. Los supervisores bancarios deben practicar la supervisión global consolidada

en sus organizaciones bancarias internacionalmente activas, vigilar
adecuadamente y aplicar normas prudenciales apropiadas a todos los
aspectos de los negocios realizados por estas organizaciones bancarias en el
mundo, incluyendo sus sucursales, empresas conjuntas y subsidiarias en el
extranjero.

En una economía global como la actual es evidente la imperiosa necesidad

de establecer controles que permitan una medición integral del riesgo, más
aún cuando las organizaciones bancarias cuentan no sólo con presencia en
distintos países y alcance mundial a través de la Internet.

24. Un elemento clave de la supervisión consolidada es establecer contactos e

intercambiar información con las otras autoridades supervisoras
involucradas, incluyendo las autoridades supervisoras anfitrionas.

Ciertamente el intercambio de información y la cooperación internacional son

elementos fundamentales para el desarrollo de la supervisión. De esta
manera se satisfacen necesidades comunes y se contribuye a la prevención
excesiva de riesgos e incluso a la comisión de delitos.

25. Los supervisores bancarios deben requerir que las operaciones locales de los
bancos extranjeros sean realizadas con los mismos altos estándares de las
instituciones domésticas, y deben tener poderes para intercambiar la
información que el supervisor matriz requiere de esos bancos para poder
realizar la supervisión consolidada.

Este principio garantiza que todos los países apliquemos criterios uniformes de
supervisión que redundan en beneficios comunes.

IV. LAS INFLEXIBILIDADES DE LA SUPERVISIÓN

Hacemos mención a la alta carga que se presenta al interior de la entidad

financiera por cuenta obra y gracia del supervisor. Si bien es cierto somos
partidarios de la supervisión y de su importancia para la estabilidad del sistema
financiero, no es
 EL COMITÉ DE BASILEA Y LA SUPERVISIÓN 4
menos cierto que en algunas ocasiones las medidas adoptadas por el éste resultan
inapropiadas, agobiantes y en algunas ocasiones carentes de utilidad.

El supervisor cuenta con facultades sancionatorias y administrativas tan

estrictas que resulta incluso intimidante llegar a plantear una desatención de las
instrucciones impartidas, aun con claros argumentos de carácter técnico,
financiero, contable y jurídico.

Con base en lo anterior es posible identificar algunas inflexibilidades que

genera la supervisión así:

i) Costos de oportunidad

Porque las instituciones financieras tienen que disponer de sus recursos para
atender el cumplimiento de la normatividad, tal es el caso de los encajes,
inversiones forzosas, posición propia, identificaciones en utilizaciones de la red
bancaria, publicidad de estados financieros, tasas de interés y productos42.

ii) Costos operacionales

Éstos se ven reflejados en adecuación tecnológica, planta física, infraestructura de

atención al público, pago de servicios en depósitos centralizados de valores,
capacitación, auditorías externas y costos fiscales.

iii) Costos de supervisón

Son aquellos que se generan con la elaboración de reportes, respuestas a

requerimientos, atención de inspecciones, aplicación de la normatividad, cambios
de tecnología, pago del seguro de depósitos y contribuciones para el
sostenimiento de los organismos de supervisón.

Estos aspectos denominados inflexibilidades, restringen la competencia frente

a otros actores financieros en la medida en que la legislación correspondiente no

42 LÓPEZ, VALDÉS JOSÉ MANUEL y JIMÉNEZ, HOLGUÍN FRANCISCO, La regulación bancaria en América Latina,
impreso en República Dominicana, 2002, pág. 167.
 4 VNIVERSIT

tenga condicionamientos u obligaciones similares. De allí la importancia de

identificar cuáles de éstos pueden ser obviados.

Por otro lado, resulta imperioso reconocer que el regulador y los organismos
de supervisión, por la dinámica misma del sector financiero, cambian de manera
frecuente la normatividad aplicable. Esto genera traumatismos al interior de las
entidades, dado que no sólo deben adecuar la infraestructura administrativa de las
mismas, sino que deben implementar capacitación de los funcionarios y cambios
en materia de tecnología para realizar los reportes exigidos por el supervisor.

Aunado a lo anterior, encontramos que los jueces y las cortes también se

pronuncian sobre la forma en que las normas deben aplicarse, con lo anterior las
entidades financieras están expuestas de manera constante a un alto riesgo de
carácter legal.

Por ende, consideramos que los cambios si son importantes será necesario
efectuarlos, pero lo que sí resulta inconcebible es que los mismos no generen
espacios de adaptación no sólo para las entidades financieras sino también para
los mismos usuarios.

V. COMENTARIOS FINALES

Como reflexión final de este documento, resta expresar que, dada la

complementariedad que existe entre las dos figuras en las que se centró el
desarrollo de este ensayo, la importancia de ambas es de idéntico calibre y por
ello, los gobiernos de los países deben asumirlas como materias de primer nivel,
vale decir, prioritarias en la configuración de sus sistemas políticos y económicos.

Esto es así, debido a las implicaciones que tienen en todo tipo de escenarios de
las sociedades capitalistas y por los efectos significativos que pueden generar a
nivel macroeconómico. Aunado a lo anterior, hemos podido hacer una sindéresis
sobre el Comité de Basilea y cómo sus recomendaciones han penetrado la
legislación interna de los estados en América Latina, rescatando la importancia de
las mismas pero colocando de presente el papel imparcial que debe jugar el
supervisor, de manera que no se extralimite en el ejercicio de sus funciones.