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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA

Lic. Alejandro MORALES *

BECERRA

Los recientes acontecimientos han llenado de indignación a la so-

ciedad entera. La muerte del licenciado José Francisco Ruiz Massieu,
nos hace reflexionar: {si los altos funcionarios y dirigentes políticos,
están a merced de la delincuencia organizada, a qué estamos expuestos
los ciudadanos comunes y corriente3
Luis Donaldo Colosio Murrieta, José Francisco Ruiz Massieu y, lue-
go, {quién sigue?
No es posible que la impunidad que prevalece en la República, con-
tinúe y se convierta en una norma de conducta; grave, más aún, el
hecho de que en torno a los homicidios, "los rumores lleguen hasta las
altas esferas políticas".
Además y de acuerdo con las investigaciones realizadas por la Pro-
curaduría General de la República, se encuentran involucrados "pre-
suntamente" algunos miembros del Poder Legislativo.
Lo anterior, demerita, la "autoridad moral" del Congreso de la
Unión y de los "representantes de la nación", los cuales gozan de fuero,
pero éste, no los autoriza o les da inmunidad para cometer hechos de-
lictuosos.

1 . FUERO CONSTITUCIONAL

"Los Diputados deben estar a cubierto de toda maquinación, de todo

ataque que les impida concurrir a la discusión y votación para que
fueron nombrados, porque lo elevado de su representación y el interés
del ejercicio exigen, que el derecho público los proteja de toda ace-
chanza; mas este interés no debe extenderse a otros negocios que estén
fuera del objeto de su encargo; n o puede servir, por ejemplo, para que

El autor dedica este articulo a la memoria del licenciado José Francisco Ruiz
Massieu.

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212 ALEJANDRO MORALES BECERRA

no pueda ser juzgado y sentenciado por un delito o por una deuda"

así, nos define el fuero el Magistrado Juan M. Vázquez en el siglo X1X.I
Sólo y por ende, gozan de fuero los diputados, para el objeto de su
encargo. De ahí, que aquello que no competa a las funciones de su res-
ponsabilidad no será protegido por la ley.
"El fuero constitucional, es la prerrogativa de que gozan ciertos fun-
cionarios para no ser procesados ni aprehendidos sino en determinadas
condiciones y después de haberse llenado ciertos requisitos, no tiene
razón de ser, cuando los funcionarios a quienes lo concede la ley con
objeto de dar mayor libertad posible a la acción política y administra-
tiva, no necesitan ejercer esa acción".*
"No es, pues, el fuero, una exención fundada en privilegios de raza
o en preferencias personales, sino un requisito indispensable para que
conserven los poderes la independencia y energía necesarias para go-
bernart'.a
Con lo anterior, queda claro, que el fuero constitucional, tiene como
objeto garantizar la independencia del Poder Legislativo de los otros
dos poderes, de presiones externas e internas, así como la libertad de
opinión de todos y cada uno de sus miembros.
En suma, el fuero, pretende asegurar la libertad.

2. LICENCIA

Los antecedentes de licencia otorgada a los diputados, los encontra-

mos en nuestras leyes fundamentales del siglo XIX; desde la Constitu-
u 6 n de Cádiz de 1812 hasta la de 1857.4
S610 hacemos referencia a la Constitución de 1857 en este apartado;
en otro señalamos los artículos relativos a Fuero y Licencia de la Cons-
titución de 1917.
El artículo 58 de la Constitución de 1857 establecía:
Los diputados y senadores propietarios, desde el día de su elección
hasta el día en que concluya su encargo, no pueden aceptar ninguna

1 VÁZQUEZ,Juan M., Curso de Derecho Pzlblico, Tip. Literaria de F. Mata, t. 11,

Mkxico, 1879. pp. 385-386.
2 VELASXI Rus, Luis, Nociones de Derecho Constitucional Mexicano, Herrero
Hermanos Editores, México, 1901, p. 129.
8 Zbidem, op. cit., p. 123.
4 Cfr. Leyes Constitucionales de la Reptiblica de 1821-1856, Imprenta de Ignacio
Cumplido. Mkxico, 1856.
6 Zdern, op. cit., p. 364.

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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 213

comisión ni empleo de nombramiento del Ejecutivo Federal, por el

cual se disfrute sueldo, sin previa licencia de su respectiva cámara. El
mismo requisito es necesario para los diputados y senadores suplentes
en su ejercicio.6
Con respecto a este artículo, Mariano Coronado7 expresaba que el
objeto era:
Garantizar la independencia de los miembros del Poder Legislativo,
que peligrarían siendo estos empleados, porque el Ejecutivo sería su
superior jerárquico; y a la vez evitar que con otras atenciones no desem-
peñen el cargo popular con la debida eficacia.
Agrega que la petición de licencia a la cámara correspondiente,
cuando el diputado o senador desean aceptar un empleo, tiene por
objeto el que la propia cámara vea si es o no conveniente conceder
la licencia; pues otorgar éstas en gran número podría dar por resul-
tado una confusión indirecta de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y
aún podría suceder que las cámaras quedasen sin quorum cuando fue-
ran empleados un considerable número de sus miembros.
Comparte la opinión anterior, el abogado Velasco Rus? pues soste-
nía que dos razones muy poderosas se tuvieran en cuenta en torno al
artículo 58.
La independencia del Poder Legislativo, que se encontraría compro-
metida, si como todo individuo que recibe un sueldo del Ejecutivo, los
diputados y senadores estuvieran sujetos al poder administrativo en
virtud de un empleo por el que lo disfrutasen, y la dificultad que ha-
bría de desempeñar otro cargo al mismo tiempo, dada la importancia
de la misión de los legisladores, es la primera.
En la segunda y última razón, nos dice, que no sucede lo mismo res-
pecto de las comisiones y empleos por los que no se disfruta sueldo,
porque en estos no hay la misma sujeción, y como generalmente son
honoríficos, dejan al representante la suficiente independencia para
cumplir su principal deber.
Por tanto, Mariano Coronado y Luis Velasco Rus comparten tales
argumentos.

6Este articulo se reforma por Ley d e 23 de octubre de 1872.

7Cfr. CORONADO,Mariano, Elementos de Derecho Constitucional Mexioano, Taller
de Tipografía dirigido por José G ó m a Ugarte, Guadalajara, Mhico, 1899, pp. 111-
112.
8 Vid. DEL. C A S VEUSCO,
~ José María, Derecho Constitucional, cap. XIV.
9 V&ASOO RUS,Luis, op. at., p. 73.

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214 ALEJANDRO MORALES BECERRA

Tenemos, evidentemente, lo que se ha denominado incompatibilidad

parlamentaria; incompatibilidad que no siempre se cumple.
La licencia pues, así entendida estuvo referida en nuestra Constitu-
ción de 1857 a la incompatibilidad parlamentaria, al no empleo .remu-
nerado de los representantes de la nación en la nómina del Ejecutivo,
a fin de mantener la independencia de las Cámaras, evitar que éstas
fueran sumisas y que en la deliberación de sus asuntos propios conta-
ran con quorum.
Las comisiones honoríficas, por tanto, siempre y cuando no fueran
"ampliamente compensadas" no implicarían sumisión del Congreso de
la Unión ante el Ejecutivo.

3. RESPONSABILIDAD Y FUERO CONSTITUCIONAL DE LOS

ALTOS FUNCIONARIOS FEDERALES

En su tratado de los Derechos del Hombre, José María Lozano, des-

pués de señalarnos que es el fuero personal y el fuero real, agrega que
"ningún habitante de la República, incluso los altos funcionarios, pue-
de reclamar el fuero especial cuando se trata de delitos comunes; todos
ellos deben ser juzgados, en este género de crímines, por los tribuna-
les establecidos para juzgar al común de los hombres cuando delinquen
en el país; si por consideraciones de bien público la ley establece, que
para que la justicia común pueda enjuiciar a un funcionario público
por un delito del orden común, deba proceder el permiso de algún
cuerpo politico, como entre nosotros, la Cámara de Diputados erigida
en gran jurado, esto no significa que se establezca un fuero en favor
de esos f~ncionarios".~~
Podemos afirmar que en el siglo XIX, ningún alto funcionario p-
día quedar exento de ser juzgado cuando cometiese un delito; estable-
ciéndose para ello todo un procedimiento.
La Ley reglamentaria de los artículos 104 y 105 de la Constitución
Federal de 1857,11 establecib en sus sesenta y cuatro articulos, las dis-
posiciones relativas y los procedimientos a seguir en caso de responsa-
bilidad de los altos funcionarios.

1'0,Cfr. LOZANO,José Maria, Estudio del Derecho Constitucional Patrio, e n 10 re-

dativo a los Derechos del Hombre, Imprenta del Comercio de Dublán y Compañia,
Mbxico, 1876, pp. 231-233.
11 Vid. Ley Reglamentaria de los articulos 104 y 105 de la Constitución Federal
de 1857.

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FUERmO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA

4. F U E R O Y L I C E N C I A

El fundamento jurídico relativo a1 fuero constitucional y licencias

de los miembros de la Asamblea Legislativa, los encontramos en 10s
artículos 61 y 62 constitucionales, de nuestra Ley Fundamental vigente.
Al respecto, estos artículos a la letra dicen:
Artículo 61. "Los Diputados y Senadores son inviolables por las opi-
niones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán
ser reconvenidos por ellas.
El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al Fuero Consti-
tucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del re-
cinto donde se reúnan a sesionarW.l2
Este artículo garantiza, la libertad de expresión de las ideas, el "de-
sempeño de su cargo, la independencia del Poder Legislativo frente a
los posibles abusos de los otros poderes y la inviolabilidad de su re-
cinto.
El fuero constitucional, es una prerrogativa o privilegio concedido
a los miembros de las cámaras de diputados y senadores.
Debe respetarse el fuero, ello, es indispensable para el desempeño del
encargo de los legisladores, así como todos los derechos inherentes a su
función legislativa.
Consideramos también, que ninguna autoridad policiaca puede vio-
lar los recintos legislativos, so pretexto de detener a presuntos delin-
cuentes.
Asimismo, los delitos que cometan los representantes de la nación
"están fuera de la protección del privilegio legislativo, aun aquellos
cometidos dentro del recinto del propio Congreso".l3
Cabe destacar, que la Ley Fundamental en sus artículos 108 al 114,1*
establece las reglas sobre responsabilidades de los funcionarios públi-
cos, en ella incluidos, los diputados y senadores.
De tal suerte, que en los delitos oficiales o del orden común, se pre-
cisan los requisitos y trámites necesarios para que los legisladores pue-
dan ser sancionados.

1 2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, PGR-IIJ,

UNAM, 5a. ed., México, p. 286.
OROPEZA,
13 G O N Z ~ E Z Manuel, Articulo 61, Constituci6n Polftica de los Estados
Unidos Mexicanos, comentada, [Link], UNAM, 5a. ed., México, 1994, p. 289.
14 N o hacemos comentario de los artículos citados, ya que posteriormente los ana-
lizamos con base en alguna tesis del Poder Judicial FederaI.

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216 ALEJANDRO MORALES BECERRA

Veamos a continuación el artículo 62 constitucional que establece

en su parte conducente lo relativo a las licencias:
Artículo 62. "Los Diputados y Senadores propietarios, durante el
periodo de su encargo no podrán desempeñar ninguna otra comisión
o empleo de la Federación o de los Estados, por los cuales se disfrute
sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero entonces ce-
sarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupa-
ción".
La misma regla se observará con los Diputados y Senadores suplen-
tes, cuando estuviesen en ejercicio.
La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del
carácter de Diputado o [Link]
Los diputados y senadores no pueden tener o desempeñar durante el
periodo de su encargo, otra comisión o empleo remunerado; ya sea
ante la Federación o los Estados, salvo las comisiones que al interior
de su seno establezca el Poder Legislativo. Lo anterior lo conocemos
como incompatibilidad parlamentaria.
Es decir, los representantes de la nación deberán dedicarse de tiem-
po completo a sus tareas legislativas.
Deberán solicitar licencia, si pretende dedicarse a otra función pú-
blica o distinta, lo cual deberán hacer ante la cámara respectiva, cesan-
do por ende en su cargo representativo.
Por otra parte, si el senador o diputado no obtuvo previamente auto-
rización de su cámara, en este último supuesto procede la separación
de la función representativa de manera definitiva por la infracción co-
metida.
Amador Rodríguez Lozano, en sus comentarios al artículo 62 consti-
tucional señala que "dentro del sistema de facultades expresas, nuestra
Constitución enumera los artículos 73, 74 y 75, las Facultades del Con-
greso General y las exclusivas de cada Cámara. Después de analizar las
fracciones que componen estos artículos señala, que no se encontró por
ningún lado la que expresamente faculta a cada Cámara a otorgar o
negar su aprobación a la solicitud de licencia que le presenten sus res-
pectivos miembros".
Al referirse, al caso del Presidente de la República, y de los minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia, la Ley Fundamental lo establece
expresamente; así el artículo 73, fracción XXVI, establece como facultad

1s Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. comentada, op. cit.,

p. 289.

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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 217

exclusiva del Congreso de la Unión: para conceder al Presidente de

la República; el artículo 76, fracción VIII, establece como facultad ex-
clusiva del Senado: otorgar o negar su aprobación a los nombramientos
de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como
las solicitudes de licencia.16
No existe, por lo tanto, en los artículos 73, 74, 75, de nuestra Carta
Magna, facultad expresa para otorgar licencias a los senadores y dipu-
tados. Lo que no sucede tratándose de licencias concedidas al Presi-
dente de la República y a los ministros de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación; los artículos 73, fracción XXVI y 76, fracción VIII,
lo señalan.
Coincidimos con el autor antes citado en relación a que el artícu-
lo 79, fracción VI11 constitucional, si lo señala y con ello subsana una
laguna legislativa.
El artículo en comento dice:
Ai ticulo 79. "La Comisión Permanente, además de las atribuciones
que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:
VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean
presentadas por los legisladores; la Comisión Permanente, por lo antes
expuesto podrá por consecuencia, conocer y resolver sobre las solicitu-
des de licencia".
De lo anterior se desprende que la Comisión Permanente, conocerá
de las solicitudes de licencia, tanto de diputados como de senadores;
mas sin embargo, no se establece término para la misma, de 10 que
resulta, que no se da un lapso de tiempo especifico para ello.
Por lo que consideramos que debería igualarle la licencia en los mis-
mos términos que se concede al Ejecutivo y al Poder Judicial: hasta
por dos años.
Ésta sería una propuesta que coadyuvaría en buena medida a resol-
ver los futuros casos de licencias de los legisladores. Cabe destacar que
sólo nos referimos al tiempo de duración de la misma.
Por lo que toca a la licencia concedida al diputado Muñoz Rocha,
creemos firmemente que debió habérsele fincado responsabilidad y pre-
vio desafuero, las autoridades judiciales podrían girar orden de apre-
hensión por los delitos correspondientes.

16 Idem, op. cit., Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comenta-
da, p. 286.

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218 ALEJANDRO MORALES BECERRA

por qzié licencia y n o desafuero?

Es una pregunta que nos hacemos todos los ciudadanos, que hemos.
seguido de cerca estos lamentables sucesos.
¿Por qué la Cámara de Diputados aceptó la licencia y no el desafue-
ro, cuando de las investigaciones realizadas por la Procuraduría Gene-
ral de la República se tienen datos más que suficientes para ejercitar
la acción penal en contra de este delincuente?
Creemos que ningún funcionario por el hecho de tener fuero podrá
gozar de impunidad, y mucho menos otorgársele licencia para que pue-
da escapar a la acción de la justicia.
(Por qué no compartimos la decisión de la Cámara de Diputados?
Revisemos algunos críteríos sustentados por Ia Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación.

5. TESIS E M I T I D A S P O R E L PODER J U D I C I A L FEDERAL

Conforme al decreto presidencial mediante el cual fue aprobada por

la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos Mexica-
nos, la Convención sobre Prerrogativas publicado en Diario Oficial de
la Federación el 16 de febrero de 1962, sancionado por la Asamblea
General de esa organización el 13 de febrero de 1946, artículo 2 sección
segunda, dicho órgano es subsidiario de las Naciones Unidas que goza
de inmunidad contra todo procedimiento judicial, por l o que la acción
que se intente e n su contra resulta improcedente17
México ha otorgado a nivel internacional a organismos de la ONU
prerrogativas de inmunidad contra todo procedimiento judicial, lo que
no es nuevo en nuestro país, ya que, la aprobación por la Cámara de
Senadores, la convierte, por tanto, en Ley Suprema. La inmunidad,
equiparable al fuero, tiene por tanto un reconocimiento internacional
y nacional; sólo por citar un ejemplo.
Una tesis que nos puede aclarar el procedimiento para el desafuero
es la referida a la Cúmara de Diputados. L a Resolución expedida por
el Oficial Mayor que reclama improcedente la tramitació,n d e una de-
nuncia de hechos, n o tiene el ca+Úcter de definitiva a u n cuando se
haga por acuerdo de su presidente:

17 Semanario Judicial de la Federacih, 8a. IX época, t. mayo, p. 383.

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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 219

"Si el quejoso sn la demanda d e garantías reclamó del oficial mayor

de la Cámara de Diputados la resolución emitida pov acuerdo de su
presihnte, por la cual declaró improcedente dar trámite a la denuncia
de hechos que formuló en contra del presidente y secretario técnico de
la Comisión Federal Electoral por no llenarse el requisito del proce-
dimiento que establece el artículo 12 de la Ley Federal de Responsa-
bilidades de los Servicios Públicos; no es fundado el acuerdo del juez
de Distrito por el cual desechó por notoriamente improcedente dicha
demanda, aduciendo que la resolución a que se alude es inatacable en
términos de b dispuesto en el Último párrafo del artículo 110 de la
Constitución Federal, porque ese párrafo, cuando pmé que las decla-
raciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son
inatacables, se refiere expresamente a aquellas que emanen de la pri-
mera a2 dichas Cámaraú. en la que se declare la improcedencia de la
acusación de2 funciolzario público, previa declaración de la mayoria
absoluta de los miembros en sesión, después de haber sustanciado el
procedimiento res$ectiuo y con audiencia del inculpado; o bien en la
hipótesis relatizna a que si ésta declara procedente tal acusación, la fórmu-
la a la Cámara de Senadores quien erigida en juzgado de sentencia
dictará la resolución definitiva de la Cámara de Diputados prevista
por el tiltimo pbrafo de larticulo 110 constitucional pues no se ha tra-
mitado e2 procedimiento gue contempla ese articulo y el diverso 12 de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servicios Públicos, no se ac-
tualiza la causal de improcedencia que esgrime el a quo, por lo que
procede revocar su resolución y debe tramitar la demanda de amparo".ls
Se establece pues, de manera clara el procedimiento.
Abundemos en otras tesis para conocer de manera puntual el tema
que nos ocupa.
"Si se confirma que el quejoso no gozaba de fuero cuando se inició el
proceso en su contra y que, en consecuencia, la responsable tenía juris-
dicción para incoar el procedimiento, esto n o es exacto, sin que el que-
joso hubiera sido desaforado o hubiera solicitado, como solicitb, la
licencia que le fue otorgada, la recurrente inició la investigación y
como de ésta resultara, según afirma, responsabilidad para el incul-
pado, decretó luego orden de aprehensión en su contra, solicitando con
posterioridad de la Cámara de Diputados el desafuero respectivo para
que aquélla se ejecutara".1°

18 Semanario Judicial de la Federación 8a. epoca, t. III, segunda parte-1, p. 173.

19 Semanario Judicial de la Federación, 5a. epoca, t. LXXXII, p. 1877.

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220 ALEJANDRO MORALES BECERRA

Otro supuesto que resulta interesante analizar, es el texto de la tesis

relativo al fuero. En él se plantea que si el funcionario no gozaba de
fuero podría girarse orden de aprehensión en su contra, siempre y
cuando hubiese elementos suficientes. La autoridad judicial debe cercio-
rarse que efectivamente la Cámara haya desaforado al legislador.
El hecho de que el diputado se encontrara con licencia permitiría
iniciar la investigación y si resultara responsable, solicitar el desafuero
ante la Cámara de Diputados y hecho lo anterior, girar orden de apre-
hensión en contra del diputado.
Consideramos que de la lectura y análisis que se hace por la Supre-
ma Corte del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos quedará clara la naturaleza del fuero.
Este articulo "distingue tres diversas categorías d e funcionarios que
gozan de fuero, cada una de las cuales recibe un tratamiento distinto,
e n primer término están los senadores y diputados al Congreso d e la
Unibn, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los secretarios del despacho y el procurador general de Ea República,
quienes son responsables por los delitos comunes que cometan durante
el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas y omisiones en que
incurran en el ejercicio de ese mismo cargo, la segunda categoría de
funcionarios está compuesta por los Gobernadores de los Esta'dos y los
Diputados a las legislaturas locales, mismos que son responsables por
violaciones a la Constitución Federal y Leyes Federales. Finalmente,
la tercera categoría comprende al Presidente de la Reptiblica, quien,
durante el tiempo de su encargo, sólo puede ser acusado por traición
a la patria y delitos graves del orden común. Respecto de la primera
categoria e n funcionarios arriba precisada, ningún delito cometido du-
rante el tiempo de s u encargo queda excluido del fuero, aunque es
posible perseguirlos por cualquier delito conforme al procedimiento
previsto en la Constitución Federal para cada uno de ellos. Con rela-
ción al Presidente de la República, tiene una singular posición cons-
titucional en cuanto a responsabilidad, pues mientras ésta es absoluta
para otros funcionarios, ya que resfionden de toda clase de delitos una
vez desaforados, para el jefe del ejecutivo queda limitada a los delitos
de traición a la patria y los graves del orden común. Finalmente, en
cuanto a la segunda categoría de funcionarios, compuesta por los go-
bernadores de los estados y los diputados a las legislaturas locales, debe
señalarse que en el artículo 103 de la Constitución de 1857 sólo se
incluía a los gobernadores de los estados como responsables por infrac-

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FUERO CONSTITUCEONAL Y LICENCIA 22 1

ción a la Constitución y leyes federales pero la Constitución de 1917

extendió la prerrogativa de fuero constitucional por infracciones delic-
tuosas a la Carta Magna y leyes federales, a los diputados locales. Son
las únicas autoridades locales que gozan de Fuero Federal y ello por
disponerlo el único cuerpo legal que podía hacerlo: la Constitución
General. Ahora bien, la interpretación sistemática de los artículos 108,
109, 110, 111, 112, 113 y 114 de la Constitución federal, lleva a la con-
clusión que únicamente las tres categorías de funcionarios previstas
en las leyes fundamentales gozan de fuero por violaciones a la Consti-
tución y leyes federales, l o cual se traduce e n q u e n o pueden ser per-
seguidos por las autcwidades federales si previamente n o son desafora-
dos e n los términos de los articulos 109, 110, 111 y 112; por su parte
la Constitución de cada Estado puede consagrar el fuero de los fun-
cionarios locales frente a los delitos tipificados en sus propios ordena-
mientos, pero de ninguna manera por delitos a la Constitución federal
y leyes federales. Aceptar lo contrario llevaría a concluir que la inclu-
sión de los gobernadores y diputados locales en el artículo 108 consti-
tucional de un Estado tiene a bien conceder inmunidad a ciertos funcio-
narios del propio Estado, no puede hacerlo sino en relación con los
actos que considera punibles la legislación del mismo Estado, nunca
respecto a los delitos de orden federal, en relación con los cuales co-
rresponde a la Constitución federal señalar a los funcionarios que dis-
fruten de inmunidad. Siguese de aquí que el Fuero Federal de los
gobernadores y diputados locales vale en todo el país, frente a todas
las autoridades federales, por delitos federales, puesto que la Constitu-
ción federal que asf lo dispone, tiene aplicación en todo el país; mien-
tras que el fuero local de los mismos y otros funcionarios, vale por
delitos comunes y tan sólo dentro del Estado donde rige la Constitución
que lo otorga, de suerte que no servirá a ningún funcionario local fren-
te a autoridades locales de otro Estado, por delitos comunes, ni frente
a autoridades federales por delitos federales cuando en este último caso
no se tratara del gobernador o de diputados locales".20
La Ley Fundamental es clara al señalar quienes gozan de fuero y al
respecto señala categorías a los mismos, ningún delito queda excluido
de fuero, responden de todos los delitos cometidos y no pueden ser
perseguidos sin que previamente hayan sido desaforados. De tal ma-
nera que, quien no haya sido desaforado o tenga licencia, no puede
ser detenido por ninguna autoridad judicial, pues, goza de fuero.
m Semanario Judicial de la Federacibn, 7a. época, V. 45, p. 45.

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222 ALEJANDRO MORALES BECERRA

"La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de

la Federación, en los artículos lo., 20. y 77, establece, respectivamente,
lo que sigue: "Los funcionarios y empleados de la Fe&raciÓn y del
Distrito y Territorios Federales, son responsables de los delitos y faltas
oficiales que cometan en el desempeño de los cargos que tengan enco-
mendados, en los términos de la presente ley y de las leyes especiales
a que se refiere", "para los efectos de esta ley, se conceptzian como altos
funcionarios de la Federacibn; el Presidente de la República, los Sena-
dores y Diputados al Congresca & la Unión; los Ministros de la Sup-e-
ma C w t e de Justicia; los Secretarios de Estado; los Jefes del Departa-
mento AuMlnomo y el Procurador General de la Reptiblica. También
quedarán comprendidos en esta ley, los Gobernadores y Diputados a las
Legislaturas de los Estados".21
De acuerdo con este criterio sustentado por la Primera Sala de la
Suprema Corte, aunque de 1945, se definen a los altos funcionarios y
se confirma que éstos, son responsable de los delitos que cometan du-
rante el ejercicio de su cargo.
"Si bien es cierto que la sociedad y el Estado tiene interés en la ave-
riguación de los delitos y en el castigo de los que resulten culpables,
también lo es que los mismos tienen interés en que, ante todo, n o res-
peten los mandamientos de la Constitución Federal que prohiben que
sean detenidos íos individuos que gocen del fuero constitucional, sin
que previamente obtengan su d e ~ a f u e r o " . ~ ~
Se insiste en que, previo a cualquier detención, los legisladores que
hayan incurrido en algún ilícito deberán ser desaforados previamente.
(Cómo distinguir Fuero Constitucional de Licencia?
Existe un criterio que señala que "los miembros del Poder Legisla-
tivo gamn de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero
constitucional. Esa! $werrogativa es indispensable para la existencia di?
las instituciones que salvaguarda, a virtud de la cual, quienes la dis-
frutan, tiene la facultad de n o comparecen ante cualquiera jurisdicción
extraña sin previa declaración del propio Cuerpo o Cámara a la que
pertenece el acusado y esa declaración debe ser emitida por mayorla
de votos del número total de sus miembros. La norma constitucional
que esto establece, se forma en una necesidad política que descansa en
impedir que la Asamblea sea de uno o parte de sus miembros
por intervención de una jurisdicción extraña y s610 puede suceder esto,

21 Semanario Judicial de la Federación, 5a. epoca, t. LXXXIII, p. 1136.

22 Semanario Judicial de la Federacibn, 5a. epoca, t. XVI, p. 683.

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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 223

con la autorización que la propia Asamblea dé en la forma constitu-

cional antes expresada; y si es verdad que el fuero tiende a proteger la
independencia y autonom,ia de un poder frente a los otros, esto no im-
plica revestir a sus miembros de impunidad, sino que condiciona la
intervención, de otras jurisdicciones a la satisfacción de determinados
presupuestos que sólo puedan ser calificados por la Cámara relativa,
y mientras no exista el consentimiento de la Asamblea, ninguno de SUS
miembros puede ser enjuiciado por otra autoridad. Este principio o
corolario que se establece de una manera indubitable en el articulo 109
de la Constitución, implica que la licencia concedida a su Diputado,
no time más valor que el de un permiso para separarse del cargo,
pero no de up desafuero para el cual es necesario el consentimiento
y la decisión de la Cámara a la que pertenecia, dado 'por mayoria ab-
soluta de votos de los miembros que la integran; y mientras no exista
esa declaración, es indudable que dicho Diputado no ha sido ni puede
enjuiciarlo, al grado de ser privativo de su libertad, por la comisión
de los hechos delictuosos que se imputen. Es necesario insistir en que
la licencia concedida a un Diputado F r a separarse de su puesto, no
implica. privación de su fuero, o sea de la prerrogativa de nuestra Ley
Constitucional le otorga en forma refleja del derecho objetivo que la
Carta Fundamental fija para proteger la soberanía de los órganos le-
gislativos, pues que siendo el fuero una perrogativa esencial para la
existencia misma del cuerpo en cuya garantia ha sido establecida,
los sujetos particulares q u e lo integran resultan beneficiados, no por-
que se les conceda a cada uno de ellos particularmente ninguna tutela,
sino que se benefician pro-parte y como consecuencia del beneficio
común, y tal beneficio, que descansa en el interés público, tiende a
proteger al órgano colegiado para que sea inviolable, pero esto sólo
puede lograrse protegiendo a cada uno de sus componentes de donde
resulta que ese beneficio no viene a ser, sino el interés jurídicamente
protegido, o sea un derecho reflejo y especifico que corresponde a cada
uno de los miembros de las Cámaras Legislativas fijad6 en el articu-
lo 109 constitucional. Sin embargo, no puede renunciar a ese derecho,
porque el beneficio de la Ley no está establecido Únicamente en favor
del particular, sino como miembro de una Cámara que es en realidad
la que tiende a ser protegida constitucionalmente con objeto de que
su función de soberanía no se menoscabe; por eso es que nuestra Cons-
titución únicamente faculta a ese órgano para que decida por mayorfa
absoluta de votos, si no uno de sus miembros puede ser enjuiciado por

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224 ALEJANDRO MORALES BECERRA

delitos del orden común y por la autoridad judicial competente. NO

obstante esto, es indispensable convenir en que esa prerrogativa esta-
blecida en favor de la Cámara, finca u n interés en cada uno de sus
miembros que debe ser juridicamente protegido, pero esto n o implica
e n forma alguna, que pueda renunciarse ese beneficio, porque los bene-
ficios que establecen las leyes de orden ptiblico son irrenunciables, pues-
t o que se establecen para satisfacer intereses sociales, ya que sólo pueden
renunciarse los beneficios que la ley concede exclusivamente a los par-
ticulares, si no se afectan los derechos de tercero. Por estos conceptos
el fuero n o puede renunciarse, ya que tinicamente puede privarse de él
a virtud de una funcibn de soberania que realice la Cámara a la que
pertenezca el miembro o individuo que es objeto de una decisión sobre
este particular, pero éste, como tal y mientras n o haya sido privado de
ese beneficio, n o puede ser sujeto a proceso, y en consecuencia, no pue-
de ordenarse su aprehensión, pues al hacerlo, se viola el artículo 16
constitucional, toda vez que la jurisdicción represiva, bien sea del or-
den común o federal, no es competente para realizarlo, puesto que no
se han satisfecho las condiciones de procedibilidad y punibilidad, a
virtud del obstáculo que de una manera expresa señala el artículo 109
de nuestra Constitución Federal. Por otra parte, y para que se perciba
la profunda diferencia entre una licencia concedida, aun cuando haya
sido solicitada con el propósito de somete:-se a los órganos de Poder
Judicial, y el desafuero constitucional, es pertinente advertir que por
medio de la primera, n o se pierde e2 carácter de representante popular
y el interesado .puede volver a sus funciones a,! terminar esa licencia, o
cuando lo estime conveniente, dándola por concluida, en tanto que
tratándose de desafuero, el representante popular queda desde luego
separado del Cuerpo a que pertenece, sin que pueda volver a recuperar
su cargo, aun cuando sea absuelto en el proceso judicial correspondiente.
Además, en el caso de licencia, aparte del derecho de percibir sus dietas
respectivas, el representante popular conserva su carácter de tal, con
todas sus inmunidades, de tal manera que si cometiere u n delito del
orden comUn o de naturaleza oficial, dentro del plazo de la licencia,
n o podrá ser enjuiciado, sino con las formalidades previas que señala
la Constitución; en cambio con el desafuero, queda en calidad de sim-
ple ciudadano, y puede ser enjuiciado por las autoridades judiciales
no sólo por el delito que originó el desafuero, sino por cualquier otro
delito posterior, sin requisito previo alguno. Por último, en su parte
formal se diferencia la licencia y el desafuero, en que para conceder

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FUER,O CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 225

la primera, basta en quórum ordinario, y para decretar la segunda, es

necesario el quórum que la Constitución General señala".23
Creemos que lo anterior es sumamente claro para diferenciar lo que
es Licencia y Desafuero. Pero, si lo anterior fuera poco, hay que recor-
dar los casos de Joffre Sacramento y Pedro Vargas Téllez,2* los cuales,
son idénticos en cuanto a contenido.
Insistamos, con un caso que ha levantado polémica: Carlos A. Ma-
drazo y el criterio sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte
el 28 de febrero de 1946.
"El artículo 109 de la Constitución Federal, determina en lo condu-
cente: "Si el delito (materia de la incriminación) fuere común, la Cá-
mara de Diputados, erigida en Gran Jurado, desaforará por mayoría
absoluta de votos del número total de miembros que la forman, si hay
o no, lugar a proceder contra el acusado. En caso afirmativo, el acu-
sado queda, por el mismo hecho, separado de su encargo y sujeto desde
luego a la acción de los tribunales comunes, etc. "Como se advierte,
el Constituyente rodeó a los miembros del Poder Legislativo de una
inmunidad que conocida entre nosotros como fuero constitucional, sólo
es en esencia, la prerrogativa indispensable para la existencia de las
instituciones que salvaguarda, otorgando a quienes la disfrutan, la fa-
cultad de no comparecer ante cualquiera jurisdicción extraña, sin pre-
via declaración del propio cuerpo, de que ha lugar a proceder contra
el acusado, emitida mayoría absoluta de votos de número total de sus
miembros. La norma constitucional citada, se informa en una necesi-
dad política: la de impedir que la asamblea sea privada de sus miembros
por intervención de una jurisdicción extraña, sin participación, con-
sentimiento, autorización o control, al menos de la propia asamblea.
Es decir, el fuero tiende a proteger la independencia y autonomía de
u n Poder frente a los otros Poderes del Estado y lejos de revestir de
impunibilidad a quien lo disfruta, condiciona tan sólo la interoencidn
de otyas jurisdicciones, a la satisfacción de determinados presupuestos,
cuya ausencia las obliga a n o enjuiciar a u n miembro funcionario de
la Cúmara, sin el consentimiento de la asamblea. Siendo el fuero, como
anteriormente se dijo, una prerrogativa esencial para la subsistencia
misma del cuerpo, en cuya garantía ha sido establecida misma del
cuerpo, los sujetos particulares que lo integran, resultan beneficiados,
pero no porque se conceda a cada uno de ellos particularmente ninguna

23 Semanario Judicial de la Fed,maci6n, 5a. bpoca, t. LXXXVII, p. 1877.

24 Cfr. op. cit., t. LXXXVIII, pp. 325 y 761.

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226 ALEJANDRO MORALES BECERRA

tutela, se benefician por parte y como consecuencia del beneficio co-

mún. Es decir, de la protección directa del interés público de que el
6rgano colegiado sea inviolable, se benefician sus componentes durante
el término de su función, disfrutando de un derecho reflejo, o sea, de
un especifico y particular beneficio que con toda propiedad puede ser
considerado como un interés jurídicamente protegido. N o siendo el
fuero, por lo tanto, u n propio y verdadero derecho subjetivo, del que
puede disponer libremente quien lo disfruta, resulta claro que los miem-
bros del Congreso no pueden renunciarlo; si n o es rehusado formar
parte del parlamento, porque n o se trata de un privilegio otorgado a
su persona, sino de una fn-errogativa parlamentaria, de orden Público,
y tal particulari&d priva de efectos juddicos a cualquier renuncia que
alguno de los legisladores hiciera de su fuero, para someterse a una
jurisdiccidn extraña porque establecido para proteger la independencia
y autonomia del Poder Legislativo e n sus fwnciones, se proyecta tan
sólo e n sus componentes, invistiéndolos de la facultad de n o compare-
cer ante otra jurisdicción, entre tanto el organismo de que forman
parte, n o declare, en los términos y con las formalidades que establece
el articulo 109 de la Constitución Federal, que existiendo los actos
delictuosos que se [Link] al acusado, ha lugar a proceder e n su con-
tra, satisfaciéndose, de este modo, la ineludible condición Fevia de
punibilidad y procedibilichd. No siendo, en consecuencia, renunciable
el fuero o prerrogativa menos aún puede aceptarse que se susFnda o
concluya por licencia. De acuerdo con la doctrina y normas psitivas,
la licencia es una simple [Link]ón que cada Cúmara otorga a sus
miembros, para .que puedan estar ausentes de las sesiones sin incurrir
en la sanción establecida por el articulo 63 de la Constitución, y aun
cuando significa una suspensión en el ejercicio del cargo, n o implica
por su naturalera temporal, la Ptrdidu de los derechos, directos o indi-
rectos, inherentes al m i m o , razón por la que sería absurdo pretender
que tal permiso deroga o suple una prevención constitucional expresa,
satisfaciéndose en su virtud, las exigencias de forma requeridas como
indispensables para que la jurisdicción represiva pueda actuar. No obs-
tante en contrario, la consideración de que, entre nosotros, sustituyendo
al titular contra el suplente al desempeño de la función, porque en
esto se complementa la representación otorgada a aquél y su función
supletoria no es sino el ejercicio del propio mandato, prolongado en
su persona, para ejercerlo en defecto del titular y como expresión sobe-
rana de sus electores. Tampoco tiene relevancia el hech,o de que su-

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FUERO CQNSTITUCIONAL Y LICENCIA 227

plente en ejercicio y el propietario con licencia, disfruten simultánea-

mente de la p-errogatiua, porque la Constitucidn la otorga n o e n razón
del ntimero de los componentes del Congrem, sino para garantizar la
independencia del Poder Legislativo frente a los otros Poderes de la
Unión, asegurando asi la integridad del régimen federal de gobierno
que la propia constitución adopta.. No privando de licencia al Legis-
lador, del fuero que lo protege, como integrante del Poder a que per-
tenece, se llega a la forzosa conclusión de que tal prerrogativa sólo con-
cluye por muerte, por renuncia de2 cargo, por el trancurso del término
durante el cual debe ejercerse la función o *que el interesado n o se
@esente a rendir la pyotesta durante el término de treinta dias que
señala el articulo 63 de la Constitucidn Federal, en la especie. No ha-
biéndose extinguido la relación que liga al reo con el órgano constitu-
cional a que pertenece por concurrir alguna de las causas señaladas,
ni habiendo declarado la Cámara de Diputados, en los términos del
articulo 109 de la propia Constitución que ha lugar de proceder en su
contra, resulta evidente que sigue siendo Diputado, no obstante la li-
cencia que le fue otorgada, y en estas condiciones no puede ser válida-
mente enjuiciado por la jurisdicción federal, protegido como está por
la prerrogativa implícita en su investidura y que por constituir un
atributo del Poder Legislativo no puede serle desconocida sin agravio
del propio cuerpo, en su integridad. Siendo las normas procesales de
acatamiento ineludible para todos los sujetos del proceso, inclusive el
Juez, éste debe confirmar a las mismas su conducta, cerciorándose pre-
viamente si se han observado los requisitos pertinentes de la Constitu-
ción y desarrollo del proceso, en forma de que su inobservancia, no
constituye un impedimento para la eficacia de su función decisoria. Es
decir, la autoridad judicial está obligada legalmente a ser Juez de su
propia competencia, y sólo en el caso de que considere que la Ley le
confiere atribuciones para conocer del negocio sometido a su juris-
dicción, puede proceder válidamente al desarrollo de su actividad. Tra-
duciéndose el fuero en el establecimiento por la Constitución de una
competencia funcional o por razón de grado, en favor de la Cámara
de Diputados frente a la jurisdicción de los Tribunales, es ineludible
que éstos n o pueden enjuiciar a u n miembro del parlamento mientras
éste no declare que ha lugar a proceder e n su contra, por tanto, la
autoridad judicial n o pudo juridicamente procesar al quejoso en ausen-
cai de aquella declaratoria de la Cdmara hecha con las formalidades

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228 ALEJANDRO MORALES BECERRA

esenciales del Procedimiento establecido e n la norma constitucional ci-

tada".
Resulta por ende, sumamente ilustrativa la tesis antes aludida ya
que, nos define con claridad los supuestos del Fuero y la Licencia; al
respecto y con la misma persona también se sostuvo lo siguiente:
"Si se sostiene que el acto reclamado consistente e n la petición diri-
gida a la Cúmara de diputados para que privara al quejoso de la inmu-
nidad parlamentaria. y lo pusiera a disposición de la justicia fedelal
se consumó por habérsele concedido licencia, para separarse de su car-
go de diputado. a fin de someterse voluntariamente a la jurisdicción del
juzgado instructor, debe decirse que esta cuestión está subordinada a
determinar previamente si tal licencia implica la pérdida del fuero del
quejosoJ'.25
- .

O t r a supuestos, resultan tambikn de interés, para dar a conocer cuál

ha sido la opinión del Poder Judicial de la Federación en estos temas.
Dicha institución ha sostenido que "si se reclama en amparo el acuer-
do dictado por un tribunal en pleno, concediendo una licencia oficiosa
d e seis meses para que continuara el promovente, separado d e s u car-
go de magistrado del propio tribunal; y entre tanto, la Comisión Per-
manente del Congreso de la Unión declara desaparecidos los poderes
constitucionales en el estado a que pertenecía dicho organismo, es claro
que como los tribunales superiores de justicia, constituyen uno de dichos
poderes, de proceder la concesión del amparo, no habría posibilidad
de reponer al quejoso en el goce de sus garantías individuales, o en
otros términos, de obligar al referido tribunal, a admitir a dicho que-
joso en la continuación del ejercicio de sus funciones como integrantes
del susodicho tribunal para el que había sido designado, por haber
dejado legalmente de funcionar; por lo que la demanda de amparo
en estas condiciones, es improcedenteW.26
En este supuesto, la Comisión Permanente declaró desaparecidos los
poderes de un Estado, por lo cual a este funcionario no se le pudo
reponer en el goce de sus derechos. Si a contrario sensu, éstos no hubie-
ran desaparecido, el Magistrado que gozaba de licencia por u n término
de seis semanas, al concluir dicho plazo, se reintegraría al Tribunal
Superior y seguiría conservando su fuero.
La tesis que a continuación se transcribe, confirma lo antes señalado:
"Es infundada la queja que se presenta por un funcionario, en el

'25 O p . cit., t. LXXXVII, p. 1877.

26 O p . Cit., t. LXX, p. 472.

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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 229

sentido de que no se da cumplimiento, a la ejecutoria de amparo que

ordena que se le reponga en el puesto del que fue separado, si queda
demostrado que mientras gozaba de una licencia, los poderes del Esta-
do de que dependía desaparecieron por virtud de un decreto del
Presidente de la República, basado en que la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión, declaró en uso de la facultad que le confiere
la fracción V del articulo 76 de la Constitución, haber desaparecido
los poderes constitucionales del mencionado Estad0".~7
Hemos revisado de manera suficiente (asi lo consideramos) las opi-
niones del M5ximo Tribunal sobre el significado de Fuero y Licencia;
en torno al desafuero, existen criterios también emitidos por .esta Ins-
titución.
Remitámonos a algunos de ellos para dilucidar ,mds, esta cuestión,
tanto en el ámbito local como municipal.
Se dice,que '"si 'el juez de arnparo no,tuviera facultad para examinar
si las pruebas fueron,'-o no, sufi~ientt%.paraacordar el '(leirafuero, este
acto nunca podría ser objeto de un juicio de garantias, debiendo esti-
marse, entonces, como un acto de ejercicio de la soberanía de la Cá-
mara, quien podría decretarlo aun sin fundar su determinación y sin
motivo legal alguno, y cualesquiera que fueran las consecuencias; la
apreciacibn que hace el juez de amparo, no quita a la Cdmara su facul-
tad soberana, siempre que la ejercite con motivo y fundamentos legales
bastantes".2s
Al referirse a los diputados locales se ha sostenido que "no pueden
ser enjuiciados dentro de territorio del Estado respectivo, sin que pre-
viamente se obtenga su de~afuero".~~
Desaforar a un funcionario público, no es cesarlo en el ejercicio de
sus funciones, sino solamente suspenderlo en su cargo, en tanto la auto-
ridad competente, declara si es, o no, culpable del delito que se le atri-
buye; es una medida preventiva o transitoria de cara'cter político, que
no puede dar lugar a violación de garantias índividuales, y, por conse-
cuencia, al ampar0.~0
Casos de desafuero tenemos bastantes: Michoacán, es de los pioneros
en tratándose de estos temas. Citamos sólo los siguientes casos: Basilio
Vadilla, el 25 de octubre de 1992. José Maria Sánchez, el 26 de octu-

27 O p . czt., t . XLVII, p. 3862.

28 Op. cit., t . XXI, p. 160.
29 Op. cit., t. XIX, p. 642.
so Op. cit., t. XIII, p. 823.

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230 ALEJANDRO MORALES BECERRA

bre y Francisco Múgica, el lo de noviembre de 1923, Manuel Chávez,

el 16 de enero de 1931. Argeo Alcázar, el 12 de diciembre de 1935.
Lorenzo 4zm, el 25 de septiembre de 1936. Bernardo M. de León, el
3 'de febrero de 1937. José L. Cerda, el 29 de julio de 1942. Pedro V.
Rodriguez Triana, el 7 de enero de 1944. Celso López y Pablo Oroz-
co O., han sido desaforados.
Sabemos de antemano, que no son todos los casos de desafuero y, que
por lo tanto existe una rica experiencia en tratándose de Licencias,
Fuero y Desafuero.
Creemos por lo .tanto que no se .quizo actuar conforme a derecho,
pudo más la militancia política, diría uno de nuestros m& brillantes
diputados del siglo XIX, don Francisco Zarco: "al país toca pronunciar
.
su fallo, . .,comosobre,la conducta de todos y cada uno d e los dipu-
tados".
Nosotros agregariamos por nuestra parte: "Son representanes de lo
Nacicin, representan al pais entero, no sus ~artidos~politicos". a

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