Silencio administrativo:
Concepto, clases, plazos.
Escribe: Gustavo de la Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del
Sur.
POR [Link] - 9 MAYO, 2022
Sumario. 1. El derecho de petición. 2. Silencio administrativo, 3 Silencio
administrativo negativo, 4. Silencio administrativo positivo, 5. Conclusiones.
1. El derecho de petición
Este derecho remonta sus orígenes a la posibilidad que tenían los súbditos de pedir
alguna gracia hacia su monarca, donde este último se entendía como la instancia
suprema de decisión, aunque sin estar obligado a atenderla o dar alguna respuesta[7].
Así también, el ser un rey exigía una moralidad virtuosa y de una personalidad
condescendiente y misericordioso con sus súbditos por lo que se constituyó así una
práctica en la realiza que distinguía la calidad de la relación entre el rey y el súbdito[8].
En contexto contemporáneo, este derecho es aquel que permite al administrado
dirigirse a las instituciones públicas, asimismo la ejecución de este derecho va
depender de quién lo practica, es decir que esté bien constituida y expresada[9].
El artículo 117 del TUO de la Ley 27444 nos indica que el derecho a petición
comprende a todas las instituciones públicas a solicitud del administrado, sea de
manera individual o colectiva, este puede solicitar por escrito el inicio de un
procedimiento administrativo ejerciendo así su derecho constitucional a la petición.
Asimismo, el manual del TUO de la Ley 27444 nos indica una serie de aspectos sobre
la obligación de la autoridad con incidencia en el derecho de petición:
a) Admitir el escrito en el cual se expresa la petición.
b) Exteriorizar el hecho de la recepción de la petición.
c) Dar el curso correspondiente a la petición.
d) Resolver la petición, motivándola de modo congruente con lo
peticionado.
e) Comunicar al peticionante lo resuelto, de acuerdo con las reglas de
notificación de los actos administrativos.
2. Silencio administrativo
Para conocer los efectos del silencio administrativo es necesario conocer algunas
pautas. Cómo parte esencial del derecho administrativo es relevante el artículo 2
numeral 20 de la Constitución Política del Perú que señala como derecho fundamental
de toda persona: «A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante
la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también
por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad».
Por su parte, Abruña y Baca señalan que esta obligación constitucional de responder,
que alude a los procedimientos iniciados a pedido de parte, se incluye legalmente a
todos los procedimientos administrativos, también a los iniciados de oficio, cuando
incidan o afecten a los administrados, pues éstos tienen reconocido el derecho a recibir
una decisión motivada y fundada en derecho[1].
Jurídicamente el silencio administrativo nace a partir de una inacción de la
administración pública respecto a la petición de un administrado. Para Ordoñez esta
conducta de omisión de la administración pública es reiterativa y se considera como
uno de los principales vicios que la caracterizan. Para compensar esta inacción, el
ordenamiento jurídico ha establecido una serie de mecanismos procesales para que el
administrado pueda responder ante la inercia de la administración pública[2].
El silencio administrativo señalado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444
(TUO de la Ley 27444) tipifica lo siguiente:
199.1. Los procedimientos administrativos sujetos a silencio
administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los
términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o
máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el numeral 24.1
del artículo 24, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento
respectivo. La declaración jurada a la que se refiere el artículo 37 no resulta
necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo
positivo ante la misma entidad.
199.2 El silencio positivo tiene para todos los efectos el carácter de
resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de
nulidad de oficio prevista en el artículo 213.
199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al
administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones
judiciales pertinentes.
199.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la
administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad,
hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de
una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los
recursos administrativos respectivos.
199.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni
términos para su impugnación.
199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos
destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al
silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por
la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el
silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.
En palabras de Huapaya, este silencio administrativo se entiende como el acto
administrativo, para efectos jurisdiccionales, a todo acto presunto que pone fin a la
vía administrativa, esto se encuentra en concordancia con el artículo 199.3 del TUO
de la Ley 2777 con la salvedad que señala el artículo 199.5 señalando que el silencio
negativo no inicia el computo de plazos para su impugnación[3].
La ley también puede atribuirle al silencio administrativo, un tenor estimatorio o
desestimatorio frente a la inacción de la administración pública ante la petición del
administrado. Respectivamente se les define como «silencio administrativo positivo
(cuando la declaración se presume estimatoria) y silencio administrativo negativo
(cuando la declaración se presume desestimatoria)[4]». Así también se puede definir
al silencio administrativo en palabras de García-Trevijano citado por Abruña y Baca
como:
Una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto
plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas
circunstancias se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la
petición o el recurso formulado por los particulares y otras
administraciones[5].
3. Silencio administrativo negativo
Respecto al origen nos señala Lázaro:
En su origen el Silencio Administrativo tuvo un sentido siempre negativo,
lo que implica que, cumplido el plazo sin el pronunciamiento de la
Administración Pública, se entendía en base a una ficción legal, por
denegada la petición del ciudadano y este quedaba facultado a interponer el
recurso impugnatorio en la vía administrativa, la acción en la vía judicial, o
a esperar el pronunciamiento de la Administración Pública. Es con
posterioridad que se introducen cambios en dicha concepción y en países
como España, comienza a darse efecto positivo al silencio de la
Administración, es decir que transcurrido el plazo establecido sin su
pronunciamiento, se entiende por aceptado lo solicitado por el ciudadano, lo
que en el plano teórico se considera un acto administrativo presunto, que
habilita al administrado a actuar como si expresamente se le hubiese
concedido o reconocido el derecho que reclamaba, por ejemplo, una licencia
de construcción.
Como se ha mencionado líneas arriba, la inercia de la administración publico conlleva
a supuestos en el ordenamiento para poder dar por terminado el procedimiento
administrativo, en ese sentido, el silencio administrativo negativo es la desestimación
del pedido de parte del ciudadano.
Asimismo, la calificación del silencio administrativo se tipifica en la norma que la
crea o modifica el procedimiento administrativo, mediante la cual se debe sustentar
técnica y legalmente esta calificación en la parte de exposición de motivos, donde
debe expresarse la afectación en el interés público y las incidencias en alguno de los
bienes jurídicos previstos en el artículo 38.1 del TUO de la Ley 27444.
4. Silencio administrativo positivo
Se conoce en este punto que los procedimientos administrativos los impulsa el
administrado ante las entidades correspondientes a sus motivaciones para satisfacer o
ejercer sus interés o derechos. Cada institución pública tipifica, sus procedimientos en
su texto único de procedimiento administrativo – TUPA, la posible falta de
pronunciamiento oportuno, sea silencio positivo o negativo. Respecto al silencio
administrativo el artículo 36 TUO de la Ley 287444 señala los siguientes supuestos
1. Todos los procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio
administrativo negativo taxativo contemplado en el artículo 38.
2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando
el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo
negativo.
Finalmente, Gómez y Huapaya citado por Lázaro mencionan las diferencias del
silencio administrativo Negativo (SAN)y silencio administrativo positivo (SAP) que
son importantes resaltar a continuación:
1) El SAN no se produce automáticamente, es potestad del particular
utilizarlo o no. El Silencio Positivo se produce automáticamente por el solo
transcurso del tiempo.
2) El Silencio Negativo no pone fin al procedimiento, la obligación de
resolver se mantiene hasta que la autoridad administrativa pierda competencia
sea por un recurso jerárquico o porque ha sido notificada con una demanda
judicial. El Silencio Positivo sí pone fin al procedimiento y elimina la facultad
de resolver.
3) El Silencio Administrativo Negativo no genera la nulidad del
procedimiento. El Silencio Administrativo Positivo ilegal sí puede ser
declarado nulo[6].
5. Conclusiones
– El silencio administrativo nace como parte de la inacción de la administración
pública para dar respuesta a la petición de un administrado para no vulnerar sus
derechos, entre ellos el derecho constitucional de petición. Este silencio
administrativo puede ser positivo o negativo.
– Cada institución pública tipifica, sus procedimientos en su texto único de
procedimiento administrativo (TUPA).
– El silencio administrativo negativo no se produce automáticamente, es potestad del
administrado utilizarlo o no, a diferencia del silencio administrativo positivo que se
produce automáticamente por el transcurso del plazo.
– El derecho de petición, es aquel que le permite a los administrados dirigirse a la
administración pública, por lo que la administración estará obligada a dar una
respuesta sin embargo, esta respuesta no necesariamente sea en beneficio del
administrado que ejerce este derecho.
[1] Abruña Puyol, Antonio y Baca Oneto, Victor Sebastián. El silencio administrativo
en el derecho peruano. En el derecho administrativo y la modernización del estado
peruano. Lima, 2008, pp. 44-45.
[2] Ordoñez Danós, Jorge. «El silencio administrativo como técnica de garantía del
particular frente a la inactividad formal de la administración». En Ius et veritas. núm.
7 vol. 13 (1996), p. 225.
[3] Huapaya Tapia, Ramón. «Propuesta de una interpretación del concepto de acto
administrativo contenido en la ley de procedimiento administrativo general». En
circulo de derecho administrativo – Revista PUCP. p. 131.
[4] Abruña Puyol, Antonio y Baca Oneto, Victor Sebastián., Ibid., p. 47.
[5] Idem.
[6] Juan José Lázaro Carty. “El Silencio Administrativo Positivo en los
Procedimientos de reclamo de los Servicios de Saneamiento” (Tesis de posgrado,
Maestría en derecho de empresa con mención en gestión empresarial, 2019), 21.
[7] Salazar Chávez, Ricardo. «El derecho de petición y la administración pública en
el Perú». En Themis – Revista de derecho. núm 39. 1999, p. 189.
[8] Ídem.
[9] Lasagabaster Herrarte, Iñaki. «¿Qué es el derecho de petición? ». En Revista
Elkarri. Núm. 97. 2003.
