OBRAS ESCOG IDAS

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DE
VICTO R L. URQ!) IDI
~

EL FRACASO DE LA REFORM A
FISCAL DE 1961

LUIS ABOITES AGUILAR

MÓNICA UNDA GUTIÉRR EZ
SELECCIÓN Y ENSAYO INTRODUC TORIO

EL COLEGIO DE MÉXICO
México tiene el dudoso mérito de ser uno
de Jos países de ingresos medios que
menos impuestos recauda. Por desgracia,
ese rasgo ha sido una constante en la histo-
ria fiscal de los siglos XIX y XX, y se
mantiene sin cambios aún en nuestros días.
En 1961, en una coyuntura favorable, un
grupo de funcionarios de la Secretaría de
Hacienda y del Banco de México impulsó
una reforma fiscal que intentaba moderni-
zar el sistema tributario. Tal reforma no
sólo buscaba recaudar más sino que
pretendía hacerlo de manera progresiva.
La clave era lograr que los grupos de
mayores ingresos pagaran al fisco sumas
más acordes con su capacidad económica.
Esta propuesta, centrada en el Impuesto
sobre la Renta, fue impulsada por un
selecto grupo de economistas encabezado
por Víctor Urquidi. Además, contaban con
el respaldo del distinguido experto inglés
Nicholas Kaldor. Sin embargo, el entonces
secretario de Hacienda, Antonio Ortiz
Mena, optó por la moderación y por la
continuidad. Al hacerlo, México perdió
una gran oportunidad para dejar atrás un
sistema tributario anacrónico, insuficiente
y regresivo.
 OBRAS ESCOGIDAS de VÍCTOR L. URQUIDI

EL FRACASO DE LA REFORMA FISCAL DE 1961.

ARTÍCULOS PUBLICADOS Y DOCUMENT OS
DEL ARCHIVO DE VÍCTOR L. URQUIDI
EN TORNO A LA CUESTIÓN TRIBUTARIA EN MÉXICO
 Comité Editorial
Obras Escogidas de Víctor L. Urquidi
Carlos Marichal, Claudio Stern,
Andrés Lira, Javier Garciadiego,
Francisco Gómez, Graciela Salazar
 OBRAS ESCOGIDAS de VÍCTOR L. URQUIDI

EL FRACASO DE LA REFORM A FISCAL DE 1961.

ARTÍCULOS PUBLICADOS Y DOCUM ENTOS
DEL ARCHIV O DE VÍCTOR L. URQUID I
ENTORN OALACU ESTIÓNT RIBUTAR IAENMÉ XICO

Luis Aboites Aguilar

Mónica Unda Gutiérrez
Selección y ensayo introductor io

1
EL COLEGIO DE MÉXICO
 3336.30972
U79f Urquidi, Vícor L.
El fracaso de la reforma fiscal de 1961 : artículos publicados y
documentos del archivo de Víctor L. Urquidi en torno a la cuestión
tributaria en México / Luis Aboites Aguilar, Mónica Unda Gutiérrez,
selección y ensayo introductorio. - - 1ª ed. - - México, D.F. : El Colegio
de México, 2011.
295 p. ; 22 cm. -- (Obras escogidas de Víctor L. Urquidi).

ISBN: 968-12-1251-7 (obra completa)

ISBN: 978-607-462-324-6

1. Política fiscal - México. 2. Impuestos - México. 3. Urquidi,

Víctor L. -Archivos. l. Aboites, Luis, comp. II. Unda Gutiérrez,
Mónica, comp. III. t. IY. Ser.

Open access edition funded by the National Endowment for the Humanities/Andrew W.
Mellon Foundation Humanities Open Book Program.

The text of this book is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-

NoDerivatives 4.0 International License: [Link]
Primera edición, 2011

DR © EL CoLEGro DE MÉXIco, A.C.

Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 México, D.F.
[Link]

ISBN: 968-12-1251-7 (obra completa)

ISBN: 978-607-462-324-6

Impreso en México
 CONTENIDO

Ensayo introductorio, por Luís Aboites Aguilar y Mónica Unda Gutiérrez 9

ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

• El papel de la política fiscal y monetaria en el desarrollo económico 67

•El impuesto sobre la renta en el desarrollo económico de México 81
• Nicholas Kaldor (1908-1986) 95

DOCUMENTOS DEL ARCHIVO HISTÓRICO DE

EL COLEGIO DE MÉXICO, FONDO VÍCTOR L. URQUIDI

Nota sobre la sección documental 107

• Informe sobre la reforma fiscal mexicana, por Nicho/as Kaldor 109
•Minutas escritas por Víctor L. Urquidi, sobre reuniones
de la Comisión Tributaria (Reforma Tributaria),
del 23 de marzo 1961 al 23 de octubre de 1961 175
• Informe confidencial sobre la reforma fiscal 209
•El crecimiento de la economía mexicana 1940-1960 243
• México: plan de acción inmediata 1962-1964. Resumen 265
• Carta de Víctor L. Urquidi a Antonio Ortiz Mena sobre
el documento "Evolución de la economía mexicana, 1950-1963
y proyecciones a 1970 y 1975", 21 noviembre 1964 283

[7]
 ENSAYO INTRODUCTORI 0 1

The fiscal history ofa people is above ali

an essential part ofits general history
].A. ScHUMPETER (1918)

PRESENTACIÓN

El propósito principal de este volumen es contribuir a documentar una época

en la que se discutió ampliamente la cuestión tributaria, uno de los principa-
les desafíos que ha enfrentado la nación mexicana a lo largo de sus casi 200
años de vida. Con ello se intenta hacer menos notable la escasez de información
sobre esa temática. Tal escasez es particularmente grave respecto al siglo xx, lo
que quizás ha inhibido el estudio a fondo de la fiscalidad en ese periodo. No
es de extrañar por ello que se disponga de más y mejores estudios sobre la fis-
calidad de los siglos XVIII y XIX. De cu~lquier modo, no parece inexacto afir-
mar que en México no hemos hecho mayor caso a la certeza expresada en el
epígrafe por el ilustre economista austríaco.
Otro de los propósitos de esta compilación es hacer un modesto homenaje
a la trayectoria del economista Víctor L. Urquidi, funcionario público (1940-
1964) y pro~esor y funcionario universitario entre 1964 y 2004. Por voluntad
del profesor Urquidi, luego de su muerte ocurrida el 24 de agosto de 2004, El
Colegio de México recibió su archivo personal, compuesto por 89 cajas cuyos
expedientes (alrededor de 1 500, correspondientes al periodo 1919-2003) están
en proceso de catalogación para ponerlos a disposición del público interesado.
Gracias a esa decisión, hoy podemos tener acceso a un conjunto de materiales
que son de inestimable valía para alcanzar un conocimiento más fino y preci-

1 Los autores desean agradecer cumplidamente las críticas y recomendaciones bibliográ-

ficas de Claudio Stern, Carlos Marichal y Graciela Salazar. Asimismo agradecen la ayuda de
Guadalupe Aguilar, Alicia Ishiki, Juana María Meléndez y Jimena Mondragón. El amable y
eficiente personal del Archivo Histórico de El Colegio de México hizo más sencillo el traba-
jo, en especial su directora Citlalitl Nares Ramos.

[9]
10 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

so de diversos aspectos relacionados con el desarrollo económico, instrumen-

tos de política económica (moneda, finanzas, fomento industrial y agrícola,
bancos, aranceles) e instituciones gubernamentales:
Uno de esos aspectos tiene que ver con el modo como en México se ha
intentado enfrentar la espinosa cuestión de la recaudación de impuestos. Bien
sabemos que ésta es una de las dimensiones más densas y complicadas del que-
hacer gubernamental en cualquier época y lugar del mundo desde que existe
el Estado propiamente dicho. Los impuestos son impopulares por naturaleza,
pues implican la apropiación de una parte de la riqueza generada por la socie-
dad; y por lo general ésta opone diversos tipos de resistencia a aquella apropia-
ción. Los impuestos son materia de controversia y conflicto constante, entre
otras razones porque a través de ellos puede alterarse la distribución del ingreso.
De ahí que la recaudación de impuestos sea un problema político de primer
orden, que obliga a la sociedad y al Estado a llegar a acuerdos para determi-
nar su monto, a quiénes cobrarlo, mediante qué mecanismos y cómo y en qué
rubros gastarlo. El hecho es que en algunos lugares, como en México, a juzgar
por el monto de la recaudación tributaria, los gobernantes han sido incapaces
de imponer un acuerdo que garantice una hacienda pública próspera y moder-
na. El resultado es una hacienda pública asombrosamente pobre, y muy poco
moderna. En el último cuarto del siglo xx, el petróleo permitió posponer la
resolución del problema de la baja carga fiscal, pero el declive de los ingresos
petroleros de los últimos años ha obligado a colocar el asunto tributario una
vez más en la agenda de las grandes prioridades nacionales. 2
Víctor Urquidi dedicó casi 25 años de su vida profesional a los asuntos
hacendarios y financieros, como empleado de alto nivel del Banco de México
y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (sttcP, en adelante), así como
del Banco Mundial y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL),
donde estrechó lazos con varios economistas de renombre, entre epos el argen-
tino Raúl Prebisch. Para nuestra fortuna, tuvo el cuidado de guardar papeles,
anotaciones, documentos, borradores, informes, estudios inéditos; también
se dio tiempo para darles un orden temático general. Quizá los guardó por-

2 Véase la referencia del presidente Felipe Calderón a la "baja recaudación tributaria" del

Estado mexicano, en el contexto de la crisis global iniciada en octubre de 2008, la caída de

la producción y del precio del petróleo y el impacto de la epidemia de influenza humana, en
El Universal, 13 de mayo de 2009, p. l. Véase en ese mismo diario y en general en cualquier
diario mexicano del miércoles 9 de septiembre siguiente, el anuncio de las medidas tributa-
rias propuestas por el gobierno federal para cubrir el faltante de 300 000 millones de pesos
en el presupuesto de egresos de 2010. Tal cantidad, alrededor de 22000 millones de dólares,
representa 10% del monto total de la propuesta de presupuesto general de egresos del gobier-
no federal (3172359 millones de pesos). Véase La jornada, 10 de septiembre de 2009, p. 7.
 El'jS,WO INTRODUCTORIO 11

que sabía que esos documentos contenían pistas, señales, indicios importan-
tes y que por eso otros debían conocerlos y estudiados a fondo. Era una forma
de expresar después de su muerte el compromiso con el conocimiento, con la
investigación y quizá con lo que según Rolando Cordera era su obsesión: el
desarrollo económico de América Latina. 3
Un propósito más de este volumen es allegar materiales, pistas y datos
para armar una hipótesis sobre la reforma tributaria de 1961 (que en cierto
modo se extiende hasta 1964), y ubicarla en la trayectoria fiscal de México del
siglo xx. Es más que sabido que México destacaba entonces y destaca ahora
en el mundo por la bajísima carga tributaria que capta y administra el Estado.
Don Víctor no deseaba tal destino fiscal. De aquí se deriva el tema que ha guia-
do la preparación de esta compilación. Durante 1961 se formó una comisión
en el seno de la SHCP, con el propósito de preparar una iniciativa presidencial
de reforma fiscal. Urquidi participó de manera activa en esa comisión, y jun-
to con otros funcionarios se empeñó en reformar a fondo el sistema tributario
mexicano. El objetivo era lograr una recaudación más amplia y justa, y con
ello lograr que México se hiciera de una hacienda pública moderna, una meta
que él y algunos de sus compañeros consideraban urgente yviable. Sin embar-
go, a pesar de que "fue una época de esperanza",4 el grupo en el que trabaja-
ba Urquidi fracasó rotundamente. La reforma anhelada por ese grupo nunca
pasó de los estudios preliminares; de allí el título de este volumen de homenaje.
Su fracaso profesional, como asesor del secretario de Ha~i~nda y como
miembro de dicha comisión tributaria, no sería tan relevante pari nosotros si
no formara parte de un fracaso de la nación entera durante el siglo xx. Ese fra-
caso -la incapacidad de cobrar impuestos a la manera moderna- es uno de
los componentes esenciales del México contemporáneo. Lo que pretendemos
argumentar es que quizá nunca hubo mejor oportunidad para avanzar en ese
sentido que al inicio de la década de 1960, por tres razones principales: a) el
crecimiento económico acelerado, b) la coyuntura abierta por la Revolución
cubana y el impulso estadounidense a un reformismo moderado en América
Latina y e) la existencia de un grupo de funcionarios de gran influencia en las
altas esferas gubernamentales que trabajaba a favor de acrecentar el papel del
Estado en el desarrollo económico. Confiamos en que la documentación aquí
reunida pueda fundamentar esa hipótesis con cierto rigor.
Insistir en el fracaso de Urquidi es una manera de incorporar otra dimen-
sión de su quehacer intelectual, nos referimos al pesimismo general que cam-

3 Cordera, "La obsesión".

4 Urquidi, Otro siglo perdido, p. 18.
12 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

peó el ánimo de don Víctor, al menos durante los últimos años de su vida. El
título de su libro póstumo, en que califica de "perdido" al siglo xx, es quizá
el registro más evidente de tal estado de ánimo. 5 No creemos equivocarnos si
ubicamos el fracaso de 1961 que aquí se documenta como una de las fuentes
del pesimismo de don Víctor.
Este libro sobre cuestiones tributarias es el cuarto de la serie de volúmenes
preparados en homenaje al quehacer y a la escritura de Urquidi. Los tres libros
ya publicados se dedicaron, en orden de aparición, a la cuestión ambiental, a la
economía y a la demografía. 6 Un quinto volumen, en vías de preparación, se
refiere a una experiencia por demás singular de Urquidi: la gira mundial para
conocer de cerca el mercado de la plata. Lo anterior habla de uno de los rasgos
más admirables y reconocidos de este economista mexicano: la diversidad de
intereses académicos y profesionales, algo que por desgracia no es frecuente y
quizá lo sea cada vez menos entre la comunidad académica mexicana. De por
sí no es común que un mexicano de 21 años haya concluido su licenciatura en
economía en la London School of Economics en el verano de 1940, en plena
guerra mundial, ni que haya asistido, con apenas 25 años, a la célebre confe-
rencia de Bretton Woods. 7
Además de este ensayo introductorio, el volumen consta de dos secciones:
en la primera se reproducen varios artículos publicados por el propio Urqui-
di sobre el tema tributario durante las décadas de 1950 y 1960, salvo uno
muy breve publicado en 1987. La segunda sección está integrada por docu-

5 Urquidi, Otro siglo perdido, p. 22: "Debo advertir que en 1982 se inició mi pérdida
de
optimismo acerca del desarrollo latinoamericano, sobre todo por las consecuencias del bru-
tal endeudamiento externo ocurrido entre el corto periodo de 1973 a esa fecha". Otro indicio
de tal estado de ánimo puede ser la constante referencia al limitado alcance de las medidas a
favor del cuidado ambiental en México y en el mundo. Véase por ejemplo Urquidi, Desarro-
llo sustentable, pp. 63-70.
6 Desarrollo sustentable y cambio global, Alejandro Nada!,
ed., México, El Colegio de
México, 2007; Ensayos sobre economía, Saúl Trejo, ed., México, El Colegio de México, 2008;
Ensayos sobre población y sociedad, Francisco Alba, comp., México, El Colegio de México, 2010.
7 Una nota sobre la historia de la enseñanza de la economía
en México. El periodista Miguel
Ángel Granados Chapa narra que en esa escuela (donde impartían cátedra economistas de la talla
de Lionel Robbins, Nicholas Kaldor y Frederick Hayek) estudiaba otro mexicano, Josué Sáenz,
hijo del político y empresario Aarón Sáenz. Urquidi y Sáenz fueron contratados en México por
la Universidad Nacional, gracias al interés del director de la Escuela de Economía, Jesús Silva
Herzog, de contar con maestros que impartieran la materia de teoría económica. Por medio de
Daniel Cosío Villegas, Alfonso Reyes, por entonces presidente de El Colegio de México, accedió
a pagar 120 pesos mensuales a los dos jóvenes economistas (Granados Chapa, "Víctor L. Urqui-
di"). Por su parte, Leopoldo Solís, en su artículo "Víctor L. Urquidi", narra que tanto Urquidi
como Sáenz abandonaron la Universidad, en vista de la hostilidad de "una planta de profesores
infiltrada y dominada por miembros del Partido Comunista y personas afines intelectualmente".
 ENSAYO INTRODUCTORIO 13

mentos provenientes de su archivo; documentos inéditos de autoría del pro-

pio Urquidi, o del grupo de estudio Hacienda-Banco de México coordinado
por él hasta 1964. Los artículos incluidos en la primera sección pueden servir
como antecedente o de contexto general para hacer una revisión más prove-
chosa de los documentos de la segunda sección y también para abordar con
mayor conocimiento de causa el tema que ha guiado la selección de esos docu-
mentos. Tal tema, ya se dijo, es el intento fallido de 1961 de promover una
reforma fiscal con base en una reestructuración del impuesto sobre la renta
(1sR, en adelante). En esos trabajos y documentos, es fundamental la presen-
cia del economista húngaro-inglés Nicholas Kaldor, contratado por la Secre-
taría de Hacienda en el verano de 1960. El informe final de Kaldor, inédito
hasta ahora, es uno de los documentos que se reproducen en este volumen. 8
No es remoto que si en el futuro la cuestión tributaria mexicana del siglo xx
llega a ser campo legítimo de la historiografía, el informe Kaldor se conver-
tirá en una especie de referencia maestra, algo así como lo son las visitas de
los obispos en algunas regiones de la Nueva España o el informe de la Comi-
sión Pesquisidora de la frontera norte de México de 1877. Ojalá este volumen
abone en ese sentido.

LAS RAZONES DE LA REFORMA DE 1961

¿En qué contexto se ubica el fracaso de la reforma fiscal de 1961? Esta reforma
tenía como base el ISR, el impuesto que debía sostener la transformación de la
hacienda pública mexicana en un sentido más justo, equitativo y por todo ello
más moderno. Por lo anterior, conviene empezar por situar al ISR en el esce-
nario tributario de la época.
Después de la Revolución de 1910, los gobernantes mexicanos retomaron
los esfuerzos decimonónicos por modernizar la hacienda pública, lo que signi-
ficaba no sólo aumentar la recaudación de manera significativa sino convertir
al sistema tributario en una palanca de estímulo al mercado interno y no un
obstáculo, como lo eran las alcabalas, suprimidas en 1896. Por ello en más de
un sentido puede hablarse de continuidad entre el quehacer de Matías Rome-
ro y José I. Limantour, y el de secretarios de Hacienda de la época posrevolu-
cionaria como Alberto Pani y Eduardo Suárez. Pero sería por demás erróneo

8 Un resumen del informe apareció en el artículo "Las reformas al sistema fiscal en Méxi-

co", del propio Kaldor, publicado en la revista Comercio Exterior, en 1964. La ficha comple-
ta se halla en la bibliografía.
14 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

aludir sólo a la continuidad. Después de la Revolución, formar una hacienda

pública más justa y equitativa era nueva prioridad, e indiscutida, al menos en
el discurso de algunos gobernantes. A tono con un movimiento mundial favo-
rable a la imposición directa y progresiva, en 1925 el gobierno federal creó el
ISR, no sin enfrentar grandes resistencias de parte de varios grupos de empre-
sarios. Por ese impuesto progresivo, México se colocaba en sintonía con las
principales y más modernas economías del mundo (Gran Bretaña, Estados
Unidos, Francia, Alemania).
Este movimiento mundial favorable a los impuestos directos y progresi-
vos era parte de tin fenómeno más amplio, a saber, la ampliación de las fun-
ciones del Estado en la vida social en general. Una de las funciones estatales
más novedosas y complicadas era el combate a la desigualdad social mediante
políticas fiscales, tanto en materia de ingresos como de gasto. A la vuelta del
siglo xx, había una conciencia cada vez más clara de que los viejos sistemas
tributarios no aportaban suficientes recursos ni tampoco lo hacían de manera
estable, ya que dependían de los impuestos al comercio exterior que variaban
al compás de los precios internacionales. Además, eran profundamen te regre-
sivos. Si se quiere, el income tax era indicio de las nuevas relaciones entre la
economía, las clases trabajadoras y empresariales y el aparato gubernament al,
en este caso a través del sistema tributario. No menos importante era su con-
tenido claramente reformista, frente al radicalismo comunista y a otros movi-
mientos populares de gran fuerza a finales del siglo XIX y principios del xx.
Según algunos, el mejor antídoto contra movimientos como el de la Comuna
de París era el income tax, como se afirmaba en Prusia en 1874.9 Por esas carac-
terísticas, el income tax gozaba de gran popularidad en el mundo occidental,
según argumentaba en 1924 el fiscalista francés Jeze. 10 La modernidad occi-
dental, reflejada en el movimiento general hacia el income tax, era traducida
en México en voz de Eduardo Bustamante, un joven abogado, quien en 1926
afirmaba que de lo único revolucionario que podía presumir el gobierno pos-
revolucionario era de haber creado el income tax.11 La crisis mundial de 1929
y la Gran Depresión confirmaron y dieron mayor vigor todavía a las voces que
reclamaban la ampliación de la intervención estatal en la economía. En Méxi-

9 Apud Jeze, Las finanzas, p. 145. Ya veremos, sin embargo, que su carácter reformis-

ta no eliminaba (en México todavía no elimina) su verdadero radicalismo frente a usos y cos-
tumbres de diversos grupos empresariales y autoridades gubernamentales.
10 Jeze, Las finanzas, p. 141.

11 Bustamante, El impuesto, p. ii. Este abogado llegó lejos en su carrera burocrática: sub-

secretario de Hacienda en época del presidente Miguel Alemán (1946-1952), y más tarde secre-
tario de Patrimonio Nacional, en el gobierno de Adolfo López Mareos (1958-1964).
 ENSAYO INTRODUCTORIO 15

co además el cumplimiento de las demandas del movimiento de 1910 pasaba

de manera ineludible e inequívoca por la ampliación del gasto público, según
se aprecia por ejemplo en el Plan Sexenal de 1933.
Sin embargo, en las décadas siguientes el rumbo tributario en México
cambió drásticamente, y debido a estas modificaciones comenzó a tejerse una
singularidad mexicana más que perseverante: el rezago en la carga tributa-
ria, es decir, la baja carga fiscal. En ese rezago, el lugar del impuesto sobre la
renta era preponderante, según lo afirmaba a inicios de la década de 1960 un
grupo de expertos de la Secretaría de Hacienda y el Banco de México. Vaya-
mos por partes: primero la medida del rezago, segundo el comportamiento del
impuesto sobre la renta y tercero la composición social de los contribuyentes
del impuesto sobre la renta.
Al menos desde 1939 las autoridades hacendarias mexicanas tenían clara
conciencia de la baja carga fiscal. Pero algunos la consideraban como un méri-
to, una especie de virtud que favorecía la expansión de las actividades empre-
sariales. Así puede leerse en un editorial de 1939 aparecido en la revista oficial
de la SHCP, en las memorias de Eduardo Suárez y en las declaraciones de un
alto funcionario de la misma secretaría en 1951. 12 Sin embargo, el paso del
tiempo modificó el diagnóstico, y surgieron voces que no dejaban de lamen-
tar el hecho. En 1956 Urquidi se preguntaba "¿Es que México es tan pobre
que el Estado no puede gravar sino, como ahora, alrededor del 10 por ciento
del ingreso nacional?". 13 Por supuesto que la respuesta era negativa. La singu-
lar situación mexicana comenzaba a definirse. Ya para 1960, prácticamente
nadie en la esfera gubernamental se refería a la baja carga fiscal como una vir-
tud. Al contrario, para algunos se había convertido en grave obstáculo para el
ansiado desarrollo del país; por lo pronto presionaba hacia el endeudamiento
externo, cuyo monto había empezado a crecer de manera paulatina a lo largo
de la década de 1950.

12 "Editorial'', p. 133. Aquí se publica una lista de la carga fiscal de 60 países, encabezada

por Gran Bretaña y la Unión Soviética, con 74.21 y 73.82 dólares per cápita, respectivamente.
México se hallaba en los últimos lugares, con apenas 3.34 dólares. La opinión de Suárez en su
libro Comentarios, p. 334. La referencia de 1951 son las declaraciones de Hugo Margáin, direc-
tor de Ingresos de la Secretaría de Hacienda, en las que expresaba que en México las empre-
sas soportaban una carga fiscal de apenas 20%, mientras que en Estados Unidos, en algunos
casos, la carga fiscal alcanzaba 80%. Excelsior, 13 de septiembre de 1951.
13 Urquidi, "El impuesto", p. 85 [427]. En las referencias a los artículos y documentos

incluidos en estas páginas se citará primero el folio en el que aparece en este libro e inmediata-
mente, entre corchetes, el número correspondiente en el original. Véanse también las alusiones
presidenciales a la baja carga fiscal, de Miguel Alemán y Adolfo Ruiz Cortines, en Los presiden-
tes, IV, pp. 395 y 643.
16 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

A inicios de la década de 1960, el diagnóstico era que el ISR distaba de ape-

garse a los principios que habían guiado su creación en 1925 y que por tanto
estaba lejos de su potencial recaudatorio y del criterio de progresividad. Esta
conclusión se exponía a pesar de que varios indicadores podían hacer pen-
sar que en términos tributarios, y en especial en cuanto al ISR, México estaba
haciendo muy bien las cosas. Un primer indicador en ese sentido era que la
recaudación del impuesto había aumentado de manera sostenida desde 1925,
cuando apenas representaba 0.25% del producto interno bruto (PIB), a 2.5%
a inicios de la década de 1960 (gráfica 1).
3.0

2.5
2.0

1.5

1.0

0.5
~~~
O.O+---.~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

~~#~~~~~~#~~~~$~~#~~~

Gráfica l. Recaudación del ISR como porcentaje del PIB en México

Fuente: elaborado a partir de INEGI, EHM 2000, cuadros 17.6 y 8.1.

La segunda buena noticia, derivada del indicador anterior, es que en unas

cuantas décadas la naturaleza de la hacienda pública mexicana se había trans-
formado radicalmente, en virtud del aumento notable de la recaudación de
impuestos directos y el consiguiente declive de la imposición indirecta, de fuer-
te carácter regresivo. En 1930 la proporción de impuestos directos era de sólo
6.8% del total de ingresos, 14 mientras que tres décadas después tal proporción
había aumentado a 35.8% (véanse las gráficas 2 y 3).
Un tercer indicador de las buenas hechuras mexicanas es que nuestro país
no rendía tan malas cuentas en relación con otros países de América Latina.
La composición tributaria de otros países latinoamericanos en 1960 lucía peor
que la mexicana, con excepción hecha de Colombia (véase el cuadro 1).

14 En este cálculo sólo se considera al ISR como impuesto directo, de hecho el único
impuesto federal con ese carácter.
 ENSAYO INTRODUCTO RIO 17

Gráfica 2. Composición de los ingresos tributarios en México en 1930

(porcentaje)

~6.8
O Impuestos Indirectos
93.2
O Impuesto Sobre la Rena

Fuente: elaborado a partir de INEGI , EHM, 2000, cuadro 17.6.

Gráfica 3. Composición de los ingresos tributarios en México en 1960

(porcentaje)
64.2

O Impuestos Indirectos
O Impuesto sobre la Renta

Fuente: elaborado a partir de INEGI , EHM, 2000, cuadro 17.6.

Cuadro l. Composición tributaria en varios países latinoameric anos en 1960

(porcentaje)

Argentina Brasil Chile Colombia Perú México*

Directa 30 32 23 37 22 35.8

Indirecta 70 68 78 63 78 64.2

* Aunque en Fitzgerald, "ECLA and the Theory", aparecen cifras sobre México (38% y
62% respectivamente), se prefiere citar EHM, 2000 ya que se tiene mayor certeza de los impues-
tos que se incluyen en la carga directa e indirecta. Además permite tener mayor homogenei-
dad en las fuentes a lo largo del texto, al menos para el caso mexicano.
Fuente: elaborado a partir de Fitzgerald, "ECLA and che Theory", p. 88; e INEGI, EHM,
2000, cuadro 17.6.
18 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

Sin embargo, los indicadores anteriores no alcanzaban a desmentir lo prin-

cipal: la recaudación del ISR estaba muy por debajo de su potencial. O lo que
era lo mismo, ¿qué tan positivo resultaba una carga más directa ante un nivel
de recaudación tan bajo? 15 Por esos años, en países como Brasil y Argentina
la hacienda pública mostraba cada vez mejores cuentas. 16 Según varios exper-
tos, la baja recaudación del ISR en México obedecía a los siguientes factores: a)
evasión, b) exenciones y subsidios contemplados en la ley del ISR, y c) inequi-
dad y creciente regresividad. Vayamos por partes.
En un estudio de 1967 se afirmaba que la evasión del ISR en 1965 ascendía
al 95% de la recaudación de ese mismo año.17 A primera vista la cifra parece
exagerada, pero si se le compara con los cálculos del informe anual del Banco
de México de 1965 es claro que tal porcentaje de evasión no andaba tan errado.
Según este informe, la recaudación potencial total en ese año era de 14.6% del
PIB, es decir, 5.8 puntos porcentuales más del monto efectivamente recauda-
do. Y si consideramos el origen de la recaudación por tipo de impuestos, en el
que 40% de la recaudación total provenía del ISR en 1965, entonces el monto
no recaudado por concepto de ISR era cercano al cálculo de Valdivia, equiva-
lente a 2.1% del PIB.
Además de la evasión, las exenciones y subsidios contemplados por la
propia ley propiciaban la baja recaudación del ISR. En teoría, estos tratos pre-
ferenciales se justificaban en virtud del propósito de dar incentivos a la activi-
dad económica, principalmente a la industria. Sin embargo, las evaluaciones
de estas medidas de estímulo fiscal realizadas por expertos como lfigenia
Martínez, 18 Sanford Mosk, 19 y el propio Urquidi 20 , son bastante escépticas
con respecto a la efectividad de tales incentivos. Según esos estudiosos, las
decisiones de dónde, cuándo y cuánto invertir dependían de otras variables y
no de los estímulos de carácter fiscal. 21 Por tanto, el sacrificio fiscal era más
que discutible. Por su parte, Torres Gaytán llegaba a la conclusión de que la
exención de impuestos se otorgaba en una época en que la protección fiscal no
era tan necesaria puesto que las condiciones de la demanda na~ional e inter-

15 Véase también el cuadro Al del anexo, p. 62.

16 Giambagi y Além, Finanfas Públicas, p. 246; Graggero, La progresividad, p. 10.
17 Valdivia Carreón, Los aspectos, pp. 91-93.
18 Martínez de N avarrete, Los incentivos.
19 Mosk, Industrial Revolution.

20 Urquidi, "El impuesto", p. 90, [433].

21 En su libro La hacienda, pp. 135-136, Cárdenas sostiene que el aumento en la inver-·

sión privada obedecía a aumentos en la rentabilidad y éstos a su vez tenían distintas fuentes.
Según este autor, el aumento de la inversión privada en la década de 1950 se debía principal-
mente a la rentabilidad obtenida a causa del mercado cautivo.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 19

nacional eran más que atractivas para propiciar por sí mismas el dinamismo
industrial. 22 Además, considerando que la evasión era alta y que los incenti-
vos fiscales no eran en la práctica ni tan selectivos ni tan temporales, no era
arriesgado concluir que la efectividad de las exenciones era muy poca, si no es
que nula. 23 Lo que más llama la atención es que las conclusiones de este selec-
to grupo de observadores y estudiosos sobre la inoperancia de los estímulos
fiscales era algo que los propios gobernantes sabían con toda certeza. Y aun
así mantuvieron el cobijo. Después de reconocer que esas franquicias fiscales
no habían sido el "aliciente" definitivo para promover la industrialización, el
secretario de Hacienda Ramón Beteta afirmaba en 1949 que "se ha encontra-
do conveniente su subsistencia por el efecto psicológico que producen como
demostración de la simpatía con que el Estado ve el nacimiento y progreso de
la industria nacional". 24
El tercer factor que influía en el mal comportamiento del ISR estaba estre-
chamente vinculado con las exenciones y subsidios al capital. Si bien destaca-
ba el hecho que la composición tributaria se había vuelto más directa, lo que
sin duda representaba un avance en términos modernizadores, el ISR era cada
vez más inequitativo y regresivo. Ello era así porque los montos de recauda-
ción total y el origen de esa recaudación dependían cada vez más de los ingre-
sos provenientes del trabajo y menos del capital.
La carga creciente del ISR sobre el trabajo era una de las razones de mayor
peso para reformar el sistema tributario en 1961. El ISR era cada vez más regre-
sivo y por ello favorecía, a final de cuentas, la concentración del ingreso. En una
conferencia impartida en 1956, en el Instituto Tecnológico y de Estudios Supe-
riores de Monterrey, Urquidi hacía un llamado a aumentar la carga tributaria
basándose principalmente en dicho impuesto; en su opinión, la inequidad que se
dejaba ver en el cobro del ISR era un hecho desalentador en la búsqueda de una
mejor distribución de la riqueza. Lo peor de todo era que el componente regre-
sivo e inequitativo del ISR se había acentuado en la última década. 25

22 Torres Gaytán, "Notas".

23 El análisis de Mosk, Industrial Revolution, 64-67, es muy ilustrativo en ese sentido.
Muestra que con el tiempo los estímulos o privilegios fiscales otorgados por las leyes de indus-
trias nuevas (1941, 1946) se extendieron a empresas que no eran nuevas ni prioritarias, que los
apoyos en teoría temporales se volvieron permanentes y que tales apoyos no quedaron sujetos
al desempeño de dichas industrias.
24 Beteta, Tres años, 58.
25 Urquidi, "El impuesto", p. 91 [434]. No está de más decir que Urquidi empezaba esta

conferencia recordando que meses antes había escuchado, también en Monterrey, una ponen-
cia que reclamaba ni más ni menos que la desaparición del ISR.
20 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

Este rasgo sobresale en las cifras del cuadro 2, relativo a la composición del
ISR personal entre 1955 y 1966. 26 La contribución del ISR personal al total
del ISR aumentó de 35 a 39% en esos 11 años, 27 lo que no es negativo o positivo
en sí mismo. Pero sí preocupaba el origen de ese aumento. Como se aprecia en
el cuadro 2, cualquiera de las columnas muestra la creciente importancia de la
recaudación del ISR sobre los ingresos derivados del trabajo en relación con el
ingreso tributario, con el ISR total y personal y con respecto al PIB. Por ejem-
plo, la primera columna del cuadro referido muestra que la contribución del
ISR sobre el trabajo aumentó de 5.5 a 15.6% del total de los ingresos tributa-
rios, mientras que en esos mismos años la aportación de los ingresos derivados
del capital disminuyó del 52 a 14%. Al exponer estas últimas cifras, ya esta-
mos adelantando que las reformas realizadas en 1961 y 1964 no apuntaron
precisamente hacia la progresividad. 28
¿Pero a qué obedeció el cambio de la estructura interna del ISR? ¿Por qué
la cantidad recaudada de los ingresos del trabajo era cada vez mayor que la
recaudación del ISR personal proveniente de los ingresos del capital?
En primer lugar, porque los ingresos derivados del capital contaban ya
con un trato privilegiado que no hizo más que acentuarse con el tiempo. A lo
largo del periodo de 1925 a 1961 la progresividad que existía entre las distin-
tas cédulas del ISR y al interior de ellas se fue diluyendo. 29 Los ingresos tribu-
tarios provenientes del capital acabaron convirtiéndose en los hechos en una
menor carga fiscal. Martínez de Navarrete, al igual que Kaldor, concluía que
la existencia de omisiones dejaba prácticamente exentos del pago de ISR a los
intereses y al rendimiento de los valores financieros, las rentas de inmuebles
y las ganancias del capital (equivalente a las cédulas VI y VIII que luego se
incluyen en el ISR al capital). Entre estas omisiones cabe destacar el hecho de
que la mayor parte de los valores de renta variable emitidos por las sociedades
anónimas estaban nominados al portador, lo que facilitaba a las personas físi-

26 Si bien el sistema cedular del ISR se mantuvo vigente hasta 1964 y es entonces cuan-
do se remplaza por la clasificación actual de ISR personal e ISR empresarial, para efectos de
continuidad y para enfatizar los cambios en la composición del impuesto, Anguiano Equi-
hua, en Las finanzas, hace corresponder cada una de las cédulas dentro de la clasificación (1)
!SR personal, que a su vez se divide en ingresos derivados del trabajo o derivados del capital;
y (2) ISR empresarial.
27 Lo anterior, en el cuadro 2, corresponde a la suma del ISR personal sobre los ingre-

sos derivados del trabajo y los del capital como proporción de la recaudación del ISR total en
1955 y 1966, respectivamente.
28 Aquí asumimos que es potencialmente más progresivo basar la recaudación del ISR
personal en impuestos al capital que en el trabajo.
29 Rojas Olivas, "Una reforma", p. llO.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 21

Cuadro 2. Estructura del ISRpersonal como proporción de otros conceptos

1955-1966 (porcentaje)

!SR sobre los ingresos derivados del Trabajo !SR sobre los ingresos derivados del Capital
Del Ingreso Del !SR Del1sR DelPIB Del Ingreso DelISR Del !SR DelPIB
Años tributario Total Personal Tributario total personal
1955 5.5 16.9 48.0 0.4 6.0 18.4 52.0 0.5
1956 6.3 17.0 50.2 0.5 6.2 16.8 49.8 0.4
1957 7.7 19.0 52.3 0.5 7.0 17.3 47.7 0.4
1958 8.4 21.9 56.9 0.5 6.3 16.6 43.1 0.4
1959 8.5 22.4 60.2 0.5 5.6 14.8 39.8 0.4
1960 9.0 23.3 58.9 0.6 6.3 16.2 41.1 0.4
1961 9.7 23.9 59.5 0.7 6.6 16.2 40.5 0.4
1962 12.3 29.0 63.8 0.8 6.8 16.1 35.5 0.5
1963 13.6 30.5 69.7 1.0 5.6 12.5 28.6 0.4
1964 13.5 29.4 69.7 1.1 5.6 12.3 29.1 0.4
1965 14.8 30.7 78.4 1.2 4.0 8.2 21.0 0.3
1966 15.6 32.8 82.9 1.2 2.7 5.7 14.3 0.2
Fuente: Anguiano Equihua, Las finanzas, p. 196.

cas la omisión, elusión o evasión del pago de gravámenes por tales ingresos. 30
Si el registro de la propiedad no cumplía con los mínimos necesarios de infor-
mación y actualización, ¿cómo llevar el control de los ingresos derivados de la
renta o venta de bienes inmobiliarios? En síntesis, los ingresos derivados del
capital estaban doblemente privilegiados. Izquierdo lo expresa de la siguiente
manera: "si se conceden facilidades a la inversión (mediante el !SR empresarial)
y no se gravan los ingresos personales de quienes se benefician de las mismas
(a través del !SR personal), se favorecería exclusivamente a un solo sector de la
población". 31 Y ese era el caso.

30 Además, por su naturaleza este tipo de ingresos dificulta el control de la autoridad y

por tanto la exigibilidad del pago de impuestos. El hecho de que algunos de los ingresos de
capital sean fortuitos y no constantes o que sobrepasen al ejercicio fiscal dificulta el control del
fisco sobre esos ingresos, muy distinto de lo que ocurre con la cobranza de ese mismo impues-
to al trabajo. Servín, "La concepción", pp. 38, 40 y 45.
31 Izquierdo, Política hacendaria, p. 72 (cursivas nuestras).
22 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

En segundo lugar, la creciente importancia de la recaudación del ISR

proveniente de los ingresos del trabajo se explicaba porque estos ingresos no
disfrutaban del conjunto de deducciones de que sí que gozaban los ingresos
provenientes del capital. Además del ISR, los ingresos al trabajo soportaban
otras cargas, tales como las contribuciones a la seguridad social o las cuotas
sindicales. Para colmo, los asalariados eran causantes cautivos, es decir, que
el descuento fiscal se realizaba en la nómina. El capital podía eludir, omitir,
evadir impuestos; los trabajadores no.
La tercera y última razón era la clave. A juicio de estos expertos la razón de
fondo del creciente carácter regresivo del sistema tributario mexicano residía
en el hecho de que el ISR no tasaba progresivamente la capacidad económica
de las personas, ya que no "consolidaba" todos los ingresos del contribuyente.
Lo anterior tenía que ver con el diseño cedular del ISR, vigente hasta enton-
ces. 32 De ahí que la principal propuesta de Urquidi, Kaldor y demás exper-
tos involucrados en la reforma tributaria de 1961 fuera la creación de lo que
se denominaba el ISR consolidado o ISR global, es decir, obligar a los causan-
tes a acumular sus ingresos provenientes de diversas fuentes y sumarlos y a tal
suma aplicar las tasas progresivas. Estos personajes argumentaban que para
poder medir con mayor exactitud la capacidad económica de las personas físi-
cas y morales era indispensable establecer un concepto unitario del ingreso; el
contribuyente que obtenía ingresos por ser accionista en una empresa, o por
rentar un terreno o por vender una de sus casas, debería reunir todos estos
ingresos y de esta manera reflejar de mejor manera su capacidad económica.
En 1961 y en 1964 se trató de poner en práctica este principio básico (moder-
no) para el cálculo de la capacidad económica, pero, como veremos más ade-
lante, no se hizo efectivo. En ambos años la reforma no pasó, como tampoco
había tenido mayor éxito un intento similar en 1954.33

32 Como ya se dijo, hasta 1964, el ISR estuvo organizado por cédulas, cada una de ellas

especificaba la fuente de la que las personas físicas o morales obtenían su ingreso y cada una
de las cédulas contaba con una estructura de tasas y progresividades distinta. El ISR nació con
siete cédulas: l. Comercio. II. Industrias. III. Agricultura. IV Colocación de dinero, valores
y créditos. V. Participaciones obtenidas por explotaciones del subsuelo. VI. Sueldos derivados
del trabajo. VII. Profesiones liberales. En 1931 las cédulas se redujeron a cinco, agrupando
Comercio, Industria y Agricultura en una sola. Y en 1954 se volvió a la clasificación original
de siete cédulas. Véanse Pani, La política, p. 46; y Margáin, La ley, pp. 11 y 15.
33 Núñez, "Puntos de vista"; véase también Margáin, Compilación, p. xxvi. Eduardo Suá-

rez escribe que desde 1946 recomendó la adopción del impuesto global para lograr que "los
rendimientos [... ] crezcan en forma más considerable y con respeto estricto al principio de
capacidad contributiva". Suárez, Comentarios, p. 352'.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 23

Era dramático que en 1960-1961 podía suscribirse sin mayores dificulta-

des el diagnóstico general sobre el ISR que aparece en el Plan Sexenal de 1933.
Véase si no:

El impuesto sobre la renta, que ha venido desvirtuándose hasta convertirse en un

gravamen que tiene por fuente principal la renta del trabajo asalariado, por ser los
causantes relativos los únicos que no pueden evitarlo, y que en lo que respecta al
comercio, la industria y la agricultura ha llegado a asemejarse a los impuestos de
patente, debe ser reorganizado, para corregir esas desviaciones y para eliminar los
déficits que desde su implantación en nuestro país ha presentado. En consecuencia,
se procurará que grave la renta real, que alcance a utilidades y beneficios que actual-
mente escapan y afecte las rentas provenientes del capital, en proporción mayor de las
derivadas del capital y del trabajo, y las de este último en proporción todavía menor. 34

Lo~ párrafos anteriores sirven para caracterizar la postura de personajes como

don Víctor, Kaldor y demás miembros de la comisión tributaria de 1961, con res-
pecto a la necesidad de corregir el comportamiento del ISR y, más allá, reformar
a fondo el sistema tributario. Al analizar las estadísticas fiscales en una de sus
más influyentes publicaciones {1953), ya don Víctor sostenía que "es evidente que
la estructura cedular del impuesto ha dado lugar a que sus rendimientos hayan
sido inferiores a lo que hubieran podido ser". Asimismo, en consideración de la
situación de bonanza económica, Urquidi y los demás autores de este exhausti-
vo estudio concluían que "estas condiciones ofrecen una excelente oportunidad
de incrementar los ingresos públicos mediante una política tributaria vigorosa y
justa que satisfaga los requerimientos de los presupuestos de gasto corriente y de
inversión durante la próxima década, y contribuya a mejorar la distribución del
ingreso nacional". 35 Como afirma Ifigenia Martínez: "del estudio se despren-
día una de las afirmaciones de Víctor: que México había gastado a lo moder-
no pero recaudaba a la antigua". 36 Agrega que "México había utilizado el gasto
público como palanca de desarrollo antes de que se santificara la teoría keyne-
siana, en el marco de las atribuciones que le concedía la constitución de 1917 al
Estado mexicano". Si seguimos el decir de don Víctor, el Estado mexicano desa-
rrollista que visualizaban estos personajes tenía que seguir gastando al modo
moderno pero también debía empezar a cobrar impuestos al modo moderno.
Y nada menos moderno que un sistema tributario basado en privilegios, exen-

34 Plan Sexenal, p. 102.

35 Urquidi, et al., El desa"ollo, pp. 368 y 381.
36 Entrevista de Mónica Unda con Iflgenia Martínez, 26 de marzo de 2009.
24 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

dones, omisiones que minaban la capacidad de recaudación y de redistribución

del ingreso. Según estos funcionarios públicos, la modernización del trato fis-
cal, además, redundaría en el fortalecimiento de la autoridad tributaria, lo que
a la larga sería mucho más benéfico para los propios empresarios. Una hacienda
pública moderna podría garantizar de mejor manera la inversión en infraestruc-
tura, calificación de la fuerza de trabajo y seguridad social, así como en materia
de créditos, subsidios y ayudas en casos de quiebra.
El fracaso reiterado del gobierno federal en este tipo de reformas, dirigi-
das a aumentar la recaudación tributaria de manera progresiva, es sin duda una
dimensión de la historia fiscal mexicana contemporánea que no concuerda con
las descripciones del Estado mexicano como aparato autoritario, ni con las del
presidencialismo todopoderoso. De ahí que sea más que pertinente ahondar
en los múltiples fracasos fiscales a lo largo del siglo. Saber por qué no pasó la
reforma que intentaba crear al predial federal (1923), por qué no lograron sus
objetivos originales la reformas de 1954, 1961-1964 o la de 1972, por mencio-
nar algunas, es todavía asignatura pendiente de la historia fiscal y política del
país. Por lo pronto, los documentos sobre la reforma de 1961 resguardados en
el fondo documental Urquidi constituyen una fuente de información de ines-
timable valía para entender el fracaso de la reforma del sistema tributario que,
según nuestro entender, tuvo mayores posibilidades de éxito. Ojalá pronto dis-
pongamos de estudios cuidadosos sobre cada uno de esos episodios para tener
un mejor entendimiento de la historia fiscal del siglo xx. Mientras tanto, en
las siguientes páginas y basados en la información proveniente fondo de Víc-
tor L. Urquidi, trataremos de aclarar algunos aspectos que están detrás del
desenlace de las reformas tributarias de 1961-1964.

EL CONTEXTO DE 1960-1961
Y LA PROPUESTA DE NICHOLAS KALDOR

En 1960 el gobierno federal festejó en grande el primer cincuentenario de la

Revolución de 1910. La nacionalización de la industria eléctrica, en septiembre
de ese año, formó parte importante de los festejos. Al petróleo, expropiado 22
años antes, se sumaba otra rama industrial estratégica para el desarrollo eco-
nómico. El Estado posrevolucionario parecía más fuerte que nunca. Al logro
de la estabilidad política, se sumaba un periodo de prosperidad económica sin
parangón desde la Revolución de 1910. Una publicación de 1963 de la Presiden-
cia de la República resumía los datos cuantitativos que a su juicio evidenciaban
"la actividad creadora constante de la Revolución, los decenios de esfuerzos
 ENSAYO INTRODUCTORIO 25

constructivos y las aportaciones concretas del movimiento social de 1910 y de

los gobiernos de la Revolución hasta la fecha". 37
Gracias a la paz que había disfrutado la nación en las últimas tres déca-
das, México tenía mucho que presumir: el crecimiento de la población en la
década de 1950 era el mayor del mundo, en 50 años el producto nacional bru-
to se había quintuplicado; la productividad de la fuerza de trabajo se había
duplicado y el ingreso real por habitante había logrado triplicarse en los 30
años anteriores; la inversión bruta era 30 veces mayor que en 1943; la reforma
agraria había repartido 48 millones de hectáreas y 2.5 millones más se habían
irrigado; la agricultura producía cuatro veces más que en 1900; se producía
mucho más petróleo y electricidad y la industria manufacturera producía 18
veces más que en 1900; la longitud de las carreteras pavimentadas era mil veces
mayor que en 1922 y en materia aérea el país se hallaba entre los 20 primeros
del mundo en intensidad de uso de esa clase de servicios; el sistema bancario
disponía 60 veces más recursos que en 1907; la inversión pública había aumen-
tado 150 veces en los 25 años anteriores, financiada casi en su totalidad con
recursos internos. La estructura social había cambiado gracias al crecimiento
de la clase media y a la conversión de "terratenientes absentistas y parasitarios
en activos hombres de negocios". Además de los aumentos en la esperanza de
vida y la ampliación de la seguridad social, destacaba el hecho de que 20%
del gasto federal se destinaba a la educación y que por ello el analfabetismo se
había reducido a casi una tercera parte del tamaño que tenía en 1900. 38
El relato optimista de los logros de los gobiernos posrevolucionarios iba
más allá. En la sección de Hacienda de la obra colectiva titulada precisamen-
te México, 50 años de Revolución, Hugo B. Margáin exponía también una ver-
sión muy optimista [Link] tributario. 39 Por ejemplo:

A la fecha, el Estado democrático moderno ofrece un cambio profundo del cuadro

social que prevalecía al finalizar el Renacimiento y principiar los tiempos moder-
nos. De no contribuir las clases privilegiadas, ahora soportan la mayor incidencia
de las cargas impositivas y las que poco o nada poseen, que antes sostenían solos
todos los tributos, en la actualidad gozan de un mínimo vital exento. México no
podía ser una excepción al desarrollo social de los impuestos.40

37 Cincuenta años, pp. 9-10.

38 !bid., pp. 11-19.
39 Margáin fungió como secretario de Hacienda entre 1970 y 1973; eso lo hace uno de

los personajes clave en la reforma tributaria de 1972. Al respecto, véase Elizondo, "In Search
of Revenue".
40 Margáin, "El sistema tributario", pp. 555-556.
26 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

El interés por la democracia moderna y los tiempos modernos era más

que obvio. Tampoco parece difícil entender que por moderno ese autor enten-
día, entre otras cosas, hechos como que las clases privilegiadas soportaran "la
mayor incidencia de las cargas impositivas". México no era excepción a la regla
y avanzaba firme en el camino trazado por Occidente desde el Renacimiento.
Atraído por la historia, lo que lo llevaba a iniciar su capítulo con una revisión
de la "organización tributaria aborigen", Margáin caracterizaba la transición del
liberalismo y su énfasis en la igualdad de todos los contribuyentes, a "nuestro
tiempo", definido precisamente por "las tarifas progresivas del impuesto sobre
la renta". Su optimismo, en este caso nutrido de historia, lo hacía reiterar que
"contribuyen en una mayor proporción los causantes con fuertes ganancias,
mientras que a las clases de pocos recursos se les reconoce una suma mínima
exenta, como ingreso indispensable para subsistir".41 Ya vimos que Urquidi y
otros sostenían un punto de vista diametralmente distinto. De ahí que la pos-
tura de Margáin cause extrañeza, por decir lo menos. Además, omite cualquier
referencia a la baja carga fiscal. 42
Es innegable que ciertos indicadores mostraban la bonanza económica
(y más si los comparamos con los indicadores de los últimos 25 años). Por ejem-
plo, la tasa de crecimiento de 6.2% de promedio anual a lo largo de la déca-
da de 1950 y la estabilidad de precios (la inflación era, en promedio, del 6%
anual). La devaluación de 1954, que había llevado la paridad de 8.65 a 12.50
pesos por dólar, no interrumpió del todo el vertiginoso crecimiento económico
ni se tradujo en alzas inflacionarias. Como insisten los estudiosos, en todo este
tiempo la economía mexicana mostró gran capacidad de crecimiento con base
en el ahorro interno. Ni grandes préstamos del extranjero ni cuantiosos déficit
presupuestales. La inversión pública crecía con base en el ahorro interno y la
inversión privada aumentaba a tasas mucho mayores que la pública. Los salarios
reales aumentaban, lo mismo la productividad en general, así como la actividad
de las instituciones bancarias. Era el milagro mexicano en todo su esplendor. 43
Sin embargo, a finales de la década de 1950 habían surgido señales de
alarma en torno al dinamismo económico, en particular la cuestión del finan-
ciamiento de la inversión. Así lo muestran distintas fuentes y también lo men-

41 Margáin, "El sistema tributario", p. 551.

42 Y en verdad extraña tal omisión pues si alguien conocía la médula del ISR era precisa-
mente Margáin, entre otras cosas porque había fungido como director de Ingresos de la SHCP
y porque había publicado la compilación más completa sobre ese impuesto. Véase su Compi-
lación, referida al periodo 1921-1953.
43 Cárdenas, La política, pp. 27 y ss. Este autor califica al periodo de 1950-1962 como

de "crecimiento económico sano".

 ENSAYO INTRODUCTORIO 27

cionan los estudios elaborados a propósito de la reforma fiscal de 1961. 44 La

meta era aumentar la recaudación tributaria para continuar financiando el cre-
cimiento con recursos propios. El cuadro 3, preparado por el grupo de estudio
Hacienda-Banco de México, dirigido por Urquidi, deja ver que a inicios de
la década de 1940 la inversión pública era casi en su totalidad financiada con
recursos del propio erario. Para 1960, sin embargo, la contribución del crédi-
to externo era considerablemente mayor.
En otros ámbitos también aparecían indicios que contradecían el optimis-
mo gubernamental. Las intensas jornadas de movilización de maestros, tele-
grafistas y ferrocarrileros de 1958 y 1959, que culminaron con la represión
abierta mediante el ejército y el encarcelamiento de varios líderes oposito-
res, fue otra señal de alarma. Una época de paz parecía quedar atrás. Aunque
algunos como el secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena no dejaron de
ver la mano de la Unión Soviética, el ingrediente infaltable de la época de la

Cuadro 3. Financiamiento de la inversión pública 1940-1960

(porcentaje)

Recursos propios
Ingreso fiscal (Paraestatales) Crédito interno Crédito externo
1940 37.7 52.2 10.1
1945 40.4 36.6 18.5 4.5
1950 49 30.6 4.9 15.5
1955 42.8 28.2 17.8 11.2
1960 36.1 32 10.2 21.7
Fuente: véase "El crecimiento de la economía mexicana 1940-1960", p. 256 [19] de este
volumen.

Guerra Fría, esas movilizaciones exhibieron las flaquezas del milagro mexica-
no, principalmente las notables desigualdades sociales, entre el campo y la ciu-
dad, entre regiones y entre clases y sectores sociales. Así, no extraña que uno

44 Al respecto cabe subrayar el "Informe confidencial sobre la reforma fiscal", reprodu-

cido en este volumen, pp. 209-241. El documento fue concluido en octubre de 1961 y se basa
en los trabajos preparados por la subcomisión económica a lo largo de los meses de discusión
del proyecto de reforma. En el informe i) se argumenta la necesidad de la reforma fiscal por
razones de corto plazo (necesidad inmediata de aumentar los recursos fiscales) y de largo pla-
zo (en aras de ser consistente con el papel clave del gobierno federal en el desarrollo económi-
co), ii) se analiza y evalúa la estructura tributaria y iii) se explican las recomendaciones para
proceder a la reforma tributaria.
28 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

de los objetivos principales del plan económico del nuevo gobierno de Adolfo
López Mateos, iniciado en diciembre de 1958, fuera precisamente ampliar la
capacidad del Estado para combatir esas desigualdades. 45 Se temía además que
no hubiera más remedio que recurrir una nueva devaluación de la paridad del
peso, cuyos efectos podían debilitar la confianza de los empresarios y atizar la
inestabilidad política tan amenazada por las movilizaciones de los trabajadores.
Otra mala noticia, que advertía sobre la necesidad de introducir cambios
en el modelo económico, era el debilitamiento de la agricultura como fuente
de divisas. A lo largo de la década de 1950 el algodón y el café habían aporta-
do buena parte de las divisas con que se financiaba la economía nacional (la
industrialización). Además de la agricultura, cuyo declive empezó en 1956,
la baja de precios de varios metales contribuyó a ensombrecer las cuentas del
comercio exterior así como de la recaudación tributaria vinculada a esa activi-
dad.46 Ante ese panorama, las opciones para las autoridades hacendarias eran
reducir el gasto público, ampliar la recaudación tributaria o endeudarse. Como
la recaudación tributaria no aumentaba, y no era conveniente reducir el gasto
público, dada la negativa rotunda del presidente López Mateos en ese sentido,
la opción fue contratar mayores montos de deuda externa. Tal insuficiencia
era uno de los principales componentes de la discusión en torno a la reforma
fiscal de 1961.
Según la versión de Ortiz Mena, desde el inicio del gobierno del pre-
sidente Adolfo López Mateos (1958-1964), la SHCP tenía previsto tomar
medidas para acrecentar la recaudación tributaria, entre ellas la creación
del impuesto global sobre la renta, es decir, aquel que consolidaba todos
los ingresos de las personas físicas y morales sin importar la fuente. Así lo
informó incluso al Fondo Monetario Internacional a principios de 1959. 47
Sin embargo, tal intención, que debía mantenerse en secreto, se difundió
en Washington, lo que puso en guardia a la opinión pública mexicana con-
tra cualquier reforma.
De cualquier modo, en el verano de 1960 el secretario Ortiz Mena comen-
zó a hilar fino sobre la opción de aumentar la recaudación. Con ese propósi-
to en mente, la SHCP contrató a Nicholas Kaldor, en esa época profesor de la
Universidad de Cambridge y prestigiado consultor de varios gobiernos e ins-
tituciones internacionales, entre ellas la CEPAL. 48 Kaldor formaba parte de

45 Orciz Mena, El desarrollo, p. 41.

46 Reyes Osario, et al., Estructura agraria, pp. 95, 103, 107, 137-138; Cárdenas, La polí-
tica, pp. 48-49; Reynolds, La economía, pp. 59-63.
47 Orciz Mena, El desarrollo, p. 86.

48 Según Ifigenia Martínez, Kaldor fue contratado por recomendación del hijo de Orciz
 ENSAYO INTRODUCTORIO 29

una generación de economistas poskeynesianos interesados en el estudio de

los problemas del crecimiento económico y la distribución de la riqueza. La
participación de éste en el intento de reforma de 1961 es algo accidentada.
Ifigenia Martínez narra que Kaldor, poco antes de partir con su familia hacia
México, recibió una carta del gobierno mexicano en la que, sin explicación
alguna, retiraba la invitación. Pero Kaldor hizo caso omiso de ella y viajó a
México. Se instaló en Cuernavaca, junto con su esposa y sus dos hijas. Según
el relato de Urquidi, el trabajo del reconocido economista se hizo bajo la más
absoluta discreción. En los meses anteriores, Kaldor había sido motivo de gran-
des controversias a causa de sus recomendaciones fiscales, que incluso habían
provocado manifestaciones violentas en la India y Guyana. De nada serviría
repetir el escándalo en México. 49 En octubre de 1960 el experto inglés conclu-
yó su labor. Con una carta protocolaria, Kaldor hizo entrega de su informe,
de poco más de 11 O páginas, al secretario de Hacienda. Le pregunta si el texto
será publicado por el gobierno mexicano. Desconocemos la respuesta del fun-
cionario pero sí sabemos que el así llamado informe Kaldor nunca se publicó
de manera completa, sino hasta ahora, en este volumen. 50
En sus memorias, Ortiz Mena narra que Kaldor, además de ser una auto-
ridad reconocida mundialmente, tenía la ventaja de su radicalismo; bien sabía
él que Kaldor haría una propuesta muy radical que serviría para afinar y nego-
ciar en mejores términos la iniciativa de la propia SHCP.51 Y así fue. El informe

Mena, quien había sido alumno del famoso economista. Entrevista de Mónica Unda, 11 de
febrero de 2009. Sobre el lugar de Kaldor en los debates de la economía y sus trabajos para
los gobiernos de diversos países asiáticos y latinoamericanos, véase Palma y Marce!, "Kal-
dor", pp. 86-90.
49 Urquidi, "Nicholas Kaldor", pp. 98-101 [922-923].
50 Ortiz Mena narra que Kaldor, contra lo acordado, dio a conocer su informe en Was-

hington, donde circuló entre algunos personajes del mundillo financiero. Turrent, "Política
tributaria", p. 191. Urquidi confirma lo anterior al decir que Kaldor lo entregó al Banco Mun-
dial. Quizá Kaldor obró de esa manera teniendo en mente la negativa de la CEPAL de publicar
su estudio de 1956 sobre la economía chilena; en tal ocasión la CEPAL alegó los "fuertes mati-
ces políticos" del texto. El propio secretario ejecutivo de la CEPAL, Swenson, consiguió que El
Trimestre Económico de México publicara el artículo sobre Chile en 1959. Palma y Marce!,
"Kaldor", pp. 89-90. El economista Reynolds (La economía, p. 327) cita el informe de Kaldor,
y se refiere a él en los siguientes términos: "Aunque tales proposiciones extremas no pueden
tomarse en serio, simplemente reflejan el hecho de que la política tributaria en años recientes
ha sido burdamente inadecuada".
51 Ortiz Mena, El desarrollo, p. 155. Sin embargo, en otro lado ofrece una versión muy

distinta. Afirma que el reporte de Kaldor lo dejó "consternado [...] por la radicalidad extre-
ma de las propuestas ahí contenidas". En Turrent, "Política tributaria", p. 191. En este asunto
en particular, parece que Ortiz Mena, a la hora de escribir, se debate entre la arrogancia del
político que parece explicarlo todo gracias a su brillante maquiavelismo, y el hombre que teme
asumir la responsabilidad plena de las decisiones que tomó.
30 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

de Kaldor es una evaluación crítica y detallada del sistema tributario. Su tono

general se aprecia bien en el siguiente párrafo:

Hay una necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impo-
sitivo de México por dos razones [...] los ingresos corrientes provenientes de los
impuestos, son inadecuados para las necesidades [...] La segunda razón es, en
parte, política. Radica en el hecho de que la creciente desigualdad económica
entre las diferentes clases, junto con el carácter regresivo del sistema impositivo
actual, amenaza con minar el edificio social.5 2

Para Kaldor, el sistema tributario era deficiente porque no evitaba la eva-

sión a gran escala y era injusto porque favorecía al ingreso proveniente del
capital mediante un sinnúmero de exenciones y omisiones que no tenían com-
paración con otros países de similar grado de desarrollo económico. Tales pri-
vilegios eran doblemente perniciosos porque favorecían el consumo de lujo y
de importación, lo que a su vez desalentaba el mercado doméstico y presiona-
ba la balanza de pagos. Entre las modificaciones más importantes sugeridas
por Kaldor destacan las siguientes:

l. Eliminar el anonimato de la propiedad mueble.

2. Crear un impuesto directo que gravara los ingresos de los individuos
y las empresas, es decir, el ISR personal y empresarial. El impuesto
substituiría el sistema cedular, e implicaba eliminar los impuestos
sobre utilidades distribuibles y utilidades excedentes. La estruc-
tura del ISR sería progresiva. El nuevo ISR sería un impuesto glo-
bal, con ello reuniría todas las fuentes de ingresos (antes divididos
por cédulas) para definir la base tributaria sobre la cual se impon-
dría un esquema progresivo. La nueva estructura del ISR también
contemplaba tener como unidad económica a la familia. Se propo-
nía agrupar los ingresos de los miembros del hogar y el padre sería
el responsable de la declaración fiscal. El ISR personal tendría como
tasa más baja 10% y con intervalos de 5% y llegaría a un máxi-
mo de 40%. Por ejemplo, se planeaba empezar a cobrar hasta un
nivel de ingresos de 12 000 pesos anuales (antes se empezaba en un
ingreso de 6 000) y la tasa máxima se alcanzaría de manera más rápi-
da a los 84 000 pesos anuales, esto en el caso de una persona solte-

52 Véase informe Kaldor, pp. 112-113 [1-3].

 ENSAYO INTRODUCTORIO 31

ra. 53 Se proponía que el ISR empresarial también tuviera una tasa

máxima de 40%.54 En esencia, los cambios a las tarifas propuestos
consistían en fijar límites de exención más altos y alcanzar las tasas
máximas más pronto. Y para restringir la evasión o subestimación
en las declaraciones de impuestos, las empresas tenían que retener
a los accionistas los intereses y dividendos de manera automática y a
la tasa más alta, como sucede con cualquier asalariado al retenérsele
en la fuente.
3. Crear un impuesto anual sobre la riqueza neta que comprendiera
todo tipo de activos: la propiedad raíz, los bienes tangibles y los bie-
nes intangibles, los valores de toda clase y los depósitos bancarios, las
joyas y obras de arte que excedieran de cierto valor. En contraparte,
el contribuyente tendría el derecho de deducir sus pasivos, ya que la
idea era gravar el ingreso y los activos de capital netos de las perso-
nas físicas. Era la manera más eficaz de medir la capacidad económi-
ca de las personas. Para llevarlo a cabo, era necesario contar con un
registro de la propiedad capaz de agregar toda la información y man-
tenerla al día, de ahí que la propuesta de Kaldor también sugiriera la
adaptación y mejora de los catastros.
4. Crear un impuesto universal sobre las donaciones, basado en los
impuestos sobre herencias y legados pero con una mejor estructura
y funcionamiento, ya que en la práctica ambos eran casi nulos. Este
impuesto consideraría la situación económica del heredero: a mayor
riqueza, más alta sería la tasa del impuesto.
5. Crear un impuesto sobre el gasto personal. Según Kaldor, este impues-
to debía ser introducido una vez que las demás reformas estuvieran
en marcha. Este paso cerraría el último reducto por el cual las per-
sonas más ricas podían escapar a un sistema impositivo progresivo.

Además de estos cambios, Kaldor recomendaba tomar medidas para ter-

minar con los huecos, errores y omisiones que caracterizaban al sistema tribu-
tario en México. Por ejemplo, había que eliminar el trato distinto que recibían
las ganancias extraordinarias sobre las ordinarias; las exenciones otorgadas a

53 La tasa marginal máxima para una pareja sin niños sería 108 000 pesos y con un niño

120 000 y así sucesivamente.

54 Para dar una idea de lo onerosa que era la carga sobre el trabajador, cabe mencionar

que en la cédula de sueldos y salarios el ISR tenía una tasa máxima de 46% que se alcanzaba
en los ingresos anuales de 600 000 pesos. En cambio, otras cédulas tenían una tasa máxima
de 40% que no se alcanzaba sino hasta que los ingresos llegaban al millón de pesos.
32 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

las ganancias financieras; las exenciones a las industrias nuevas; los tratos pre-
ferenciales a escuelas privadas, empresas editoriales y a la industria cinemato-
gráfica. Según Kaldor, no existía justificación alguna para mantener todos esos
privilegios fiscales. También recomendaba revisar con cuidado la convenien-
cia de otorgar apoyos adicionales al capital, como la depreciación o la amorti-
zación, porque de por sí el capital ya gozaba de numerosos alicientes fiscales.
La regla de oro que recomendaba era que las únicas deducciones permitidas
fueran las de aquellos gastos que contribuyeran directamente a la generación
del ingreso.
Con este conjunto de reformas, Kaldor calculó aumentos en la recauda-
ción bajo dos escenarios, uno teórico que asumía una recaudación del ISR con
100% de obligatoriedad y el otro más factible para los años inmediatos a la
reforma. En ambos escenarios considera también los recursos adicionales deri-
vados del (i) impuesto a la riqueza, (ii) impuesto sobre las ganancias al capital
y (iii) el impuesto universal sobre las donaciones (véase el cuadro 4). Así, en el
escenario más conservador y con base en la recaudación de 1959, la recauda-
ción debería de ser 1.17 veces mayor que la real (o 11.04% del PIB). Por otro
lado, en el caso de lograr recaudar el total del potencial del ISR bajo las reformas
propuestas, la recaudación sería 3.2 veces mayor, o lo que es lo mismo, 20.5%
del PIB, contra apenas 6.5% que alcanzó el monto de la recaudación efectiva.

Cuadro 4. Aumento en la recaudación según las propuestas de Kaldor

(año base 1959)

Millones Porcentaje Recaudación potencial

de pesos del PIB en 1959 (%de/ PIB)
A. Reformas al ISR, escenario conservador 4500 3.2
B. Reformas al ISR con 100%
de obligatoriedad 15000 12.69
C. Impuesto a la riqueza 500 0.36
D. Impuesto sobre las ganancias de capital 950 0.67
E. Impuesto universal sobre donaciones 500 0.36
Recaudación real 1959 6.46
Aumento de la recaudación A+C+D+E 6450 4.58 11.04

Aumento de la recaudación B+C+ D+ E 16950 14.07 20.53

Fuente: elaboración propia a partir de "Informe sobre la reforma fiscal mexicana", pp.172-
174 [108-ru].
 ENSAYO INTRODUCTORIO 33

Gráfica 4. Comparación entre la recaudación real

y la recaudación hipotética moderada según Kaldor (Porcentaje del PIB)

35
.·~ 32.8
30 ..··· ~
............ \, 25.5
25 : ···. . ...............~5.8
.....................· ... . ......... ······· ..... ··
20.1 ..........
4·•••.•·
20 ...············
.......·······..,.··
15
10.2
10

.... · · · Recaudación Kaldor - - Recaudación Real

Fuente: elaborado con base en los cuadros Al y 4 (pp. 32 y 62).

Pero realicemos otro ejercicio. Supongamos un potencial de recaudación

medio, es decir, una recaudación tributaria mayor a la obte~ida en 2.5 veces.
La gráfica cuatro muestra lo que hubiera sido la recaudación desde inicios de
la década de 1960 y hasta la actualidad. Si bien esto es sólo una proyección que
asume una condición de ceteris paribus, con toda la ficción que eso significa,
es igualmente válida para tener una idea del potencial de recaudación desper-
diciado. No olvidemos que este ejercicio solamente incluye cambios al ISR, sin
esperar una obligatoriedad de 100%, y los tres nuevos impuestos directos pro-
puestos por Kaldor, los que en términos de recaudación serían considerados
menores pero a la vez "agresivos", ya que se aplicarían a un grupo reducido: el
de mayores ingresos.
La gráfica y el cuadro anteriores contrastan la recaudación real y poten-
cial de la hacienda federal mexicana. Pero cabe preguntarse: de haberse
introducido las reformas recomendadas por Kaldor con resultados conser-
vadores ¿cuál sería la comparación de los ingresos tributarios frente a otros
países latinoamericanos? La gráfica 5 y el cuadro 5 dan cuenta de ello. Para
empezar, alcanzar la recaudación potencial hubiera significado sobrepasar la
recaudación de las haciendas públicas de Argentina y Colombia desde 1960
y hasta finales de los setenta, incluidos en este ejercicio. A su vez, la recau-
34 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

dación mexicana se hubiera acercado a la chilena e incluso hubiera podido

rebasarla a mediados de la década de 1970. Y si bien según estas proyeccio-
nes no se hubiera alcanzado el monto recaudado por Brasil, para 1975 sólo
dos puntos porcentuales hubieran separado a la hacienda mexicana de la de
los países subdesarrollados con mayor recaudación en el mundo, Brasil pre-
cisamente, y Sudáfrica. 55

Gráfica 5. Recaudación tributaria de países latinoamericanos y de México,

según una reforma hipotética moderada según Kaldor
(porcentaje del PIB)
35
30

25
20
15
10

5
0-+-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

~~~#~~~~~~#~~#~~~~~#~

....... Méx. potencial - Méx. real -o-Argentina --Brasil ---chile --+-Colombia

Fuentes: elaborado con base en los cuadros Al (p. 62) y 4 (p. 32) para el caso mexicano,
y con cifras de Fitzgerald, "The Fiscal Crisis", p. 131, para los demás países.

Cuadro 5. Comparación de recaudación real y potencial mexicana

con las recaudaciones de otros países latinoamericanos
(porcentaje del PIB)

Año México real México hipotética Argentina Brasil Chile Colombia

1960 6.38 15.9 14.2 20.1 16.5 10.4
1970 8.25 20.6 15.0 27 21.8 13.4
1975 11.25 28.1 12.8 30.7 22.7 13.4
Fuentes: mismas de la gráfica 5.

55 Lieberman, Race, 2-3.

 ENSAYO INTRODUCTORIO 35

Pero dejemos de lado estas proyecciones, que de cualquier modo pueden

ilustrar el costo fiscal del fracaso de la reforma de 1961, y vayamos a los detalles.

LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN TRIBUTARIA

Una vez con el documento de Kaldor en su poder, el secretario Ortiz Mena

formó una comisión con el propósito de elaborar el proyecto de iniciativa pre-
sidencial de reforma tributaria que se presentaría ante el Congreso de la Unión.
La comisión quedó integrada por los siguientes: Manuel Sánchez Cuén, quien
fungía como su presidente; y por Víctor L. Urquidi, Roberto Hoyo, Enrique
Martínez Ulloa, Ernesto Fernández Hurtado, Agustín López Munguía, Anto-
nio Ortiz Salinas, Rafael Urrutia Millán, Lorenzo Mayoral Pardo e Ifigenia
Martínez de Navarrete.
Cabe destacar en este punto la sensibilidad de don Víctor en torno al sen-
tido histórico del trabajo que estaba desempeñando. Por razones desconocidas,
tomó nota de cada una de las 30 reuniones de la comisión tributaria, y elaboró
las minutas correspondientes, mismas que se publican en este volumen. 56 Las
minutas empiezan el 23 de marzo de 1961 y terminan el 23 de octubre siguien-
te. Ya dirá el lector si coincide con los autores de estas líneas acerca de la excep-
cional calidad de esas minutas como fuente de información acerca del trabajo
de las autoridades hacendarias. Las minutas iluminan no sólo la manera en que
se visualizaba la situación fiscal del país y sobre el modo en que se tomaban
las decisiones al respecto. Además, permiten apreciar la diversidad de postu-
ras que existían en torno a la delicada iniciativa de reforma tributaria de 1961.
La comisión se dividió en tres grupos de trabajo, que se encargarían de los
aspectos administrativo, legal y económico, respectivamente. El primero, por
ejemplo, abordaría los pormenores del registro federal de causantes y la mejo-
ra de la organización del sistema cedular. Por su parte, el grupo legal tenía la
responsabilidad de precisar las ganancias de capital o sobre los límites lega-
les que debían fijarse a la hora de modificar el anonimato de las acciones. Por
último, el grupo económico, en el que participaba Urquidi, tenía a su cargo la
elaboración de estudios sobre la incidencia de los esquemas de progresividad.
Sin embargo, muy pronto surgió una división más significativa en el seno
de la comisión. El punto era el desacuerdo sobre qué tipo de reforma impul-

56 Las minutas se hallan en las pp. 175-208 de este volumen. En todas las referencias

que siguen se anotará la fecha y la página de la presente publicación. Don Víctor no asistió a
la sesión del 10 de julio de 1961, por lo que no elaboró la minuta de ese día.
36 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

sar, una reforma más bien formal o superficial, o una reforma que modifica-
ra a fondo la estructura tributaria. Ortiz Mena distingue a estos dos grupos
como los abogados y los economistas.57 El abogado Sánchez Cuén, presidente
de la comisión, era la voz cantante de los abogados, mientras que Urquidi fun-
gía como portavoz de los economistas. Como se lee en las minutas, por ejem-
plo en las del 4, 18 y 26 de septiembre y del 2 de octubre de 1961, la división
principal entre ellos surgía en torno a la creación del ISR personal consolida-
do y del esquema de depreciación acelerada, que buscaba alentar la inversión
privada. 58 Es importante apuntar que ninguno de los dos grupos retomó la
recomendación de Kaldor de abolir el anonimato de las acciones. Al leer las
minutas, puede suponerse que los economistas sabían que eliminar el anoni-
mato era un cambio necesario pero que podía ser pospuesto. Lo más impor-
tante en un primer momento era concentrar las energías en la creación del
impuesto global, constituido como se dijo por los diversos ingresos de las per-
sonas físicas y de las empresas.59
Mientras la comisión tributaria realizaba sus tareas, Ortiz Mena trabajaba
en dos frentes, el externo y el interno. El externo se refiere a la cercanía con el
secretario del Tesoro del gobierno estadounidense, Douglas Dillon, quien se
entrevistó con varios grupos de empresarios mexicanos para convencerlos de
la necesidad y de la bondad de la reforma tributaria promovida por la Secreta-
ría de Hacienda. Estados Unidos no podía promover medidas confiscatorias
ni menos aún socializantes, razonaba Ortiz Mena, quien no duda en decir que
la ayuda de Dillon fue una especie de regalo. En este sentido es importante
mencionar que el contexto internacional en el que se sitúa la reforma de 1961,
sacudido por la Revolución cubana, era más que favorable. El programa de
Alianza para el Progreso y particularmente los acuerdos de la reunión de Punta
del Este constituían un marco alentador para echar andar reformas de diver-
sa índole, entre ellas la tributaria.

57 Esta división es reconocida por Ortiz Mena en la entrevista que le hace Turrent, "Polí-

tica tributaria", 192. En Izquierdo, Política hacendaria, p. 68, también se hace evidente dicha
división. Leyendo las minutas con detenimiento, es claro que en el grupo de los economistas
se hallaban Urquidi, Martínez Ulloa, Hoyo, López Munguía y Urrutia. En el de los aboga-
dos se contaban Sánchez Cuén, Mayoral Pardo y Arce Gómez. Al parecer, Fernández Hur-
tado intentó mantener una posición intermedia, tratando de buscar soluciones intermedias.
Pero como se verá más adelante, su designación como miembro de una importante comisión
redactora hace pensar que estaba alineado con el grupo de abogados.
58 Véanse las pp. 194-195, 197-198, 200, y 201-204 [27, 31-32, 35, y 36-38] de este volumen.
59 El grupo legal informó al respecto diciendo que la transición del sistema de registro

de acciones y valores al portador hacia un registro nominativo requería de ciertas modifica-

ciones en la ley de sociedades mercantiles, lo que, según ellos, era un cambio difícil e inconve-
niente en esos momentos (véase minuta del 31 de julio 1961, pp.186-187 [17] de este volumen.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 37

El cambio en la presidencia de los Estados Unidos en 1961 se acompañó de

una política exterior hacia América Latina distinta de la que se sostenía desde
el término de la segunda guerra mundial. Esta nueva actitud se vio reflejada en
la Alianza para el Progreso. Éste era un plan que contemplaba mayor coope-
ración y "compromiso" por parte de Estados Unidos con los países de Améri-
ca Latina, mediante apoyos técnicos y financieros de gran escala, inicialmente
por diez años, con objeto de lograr la trasformación de las estructuras econó-
micas y sociales del continente. 60 Es clave la reunión del Consejo Interameri-
cano Económico y Social en Punta del Este, celebrada en agosto de 1961. De
hecho, la declaración de esa conferencia internacional recoge muchas de las
ideas y proyectos que se habían propuesto desde 1945 en reuniones interna-
cionales del mismo corte pero que no habían encontrado una actitud recepti-
va por parte de Estados Unidos. En la declaración de 1961 se especificaban los
objetivos y mecanismos para llevar a cabo las reformas agrarias y tributarias
en los países de la región, así como para promover la integración latinoameri-
cana y otras políticas de desarrollo económico y social. Era la primera vez que
acuerdos de este tipo incluían objetivos cuantitativos; se hablaba de alcanzar
un crecimiento económico per cápita anual de al menos 2.5%; de mejorar la
distribución del ingreso mediante cambios en la estructura de producción a
través de la industrialización. Entre las metas cualitativas se incluían objetivos
sobre educación, salud, vivienda y la búsqueda de estructuras tributarias pro-
gresivas. 61 Si bien no se hablaba específicamente del ISR, era más que obvio que
cualquier intento de reforma fiscal progresiva tenía que incluirlo. Y si era así,
de nuevo vemos al ISR funcionando como una alternativa reformista, mode-
rada, en este caso frente al radicalismo de la Revolución cubana.
El acuerdo general consistía en que Estados Unidos daría su apoyo finan-
ciero y técnico a condición de que los países de la región formularan programas
de desarrollo que apuntaran hacia aquellos objetivos. Sin duda, el impulso a
reformas tributarias era una de las prioridades dentro de los acuerdos de Pun-
ta del Este. La seriedad con que, por ejemplo, el Senado estadounidense abor-
daba la necesidad de una reforma tributaria en la región es ilustrativa. 62 Sin
ir más lejos, es también palpable en la declaración del presidente Kennedy en

60 Urquidi, The Challenge, p. 149.

61 /bid., p. 151.
62 Al referirse a los fondos que el gobierno de Estados Unidos debía destinar a América

Latina, en el senado de ese país se sostenía que "these funds are made available because this
program is based on self-help, and because it has been assured by the witnesses who testified
that land reforms, tax reforms and social reforms will be among the principal objectives".
Citado en Sommerfeld, Tax Reform, p. 20.
38 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

Punta del Este: "there is no place in democratic life for institutions which bene-
fit the few while denying the needs of the many, even though the elimination
of such institutions may require far-reaching and difficult changes such as land
reform and tax reform". 63 En síntesis, el contexto internacional y en concreto
la política exterior estadounidense a inicios de la década de 1960 parecía pro-
mover reformas tributarias progresivas, muy similares a las que desde antes de
la reunión de Punta del Este se estaban estudiando en México.
Cabe señalar que el impulso al reformismo latinoamericano dado por Esta-
dos Unidos mediante la Alianza para el Progreso no duró mucho y a final de
cuentas el programa fue considerado un fracaso. Desde que Richard Nixon asu-
mió la presidencia de Estados Unidos, en enero de 1969, el interés y los fondos
enviados a América Latina disminuyeron, mismos que de por sí no eran tan
significativos. 64 De hecho, el comité que se había formado en la Organización
de Estados Americanos (oEA) para revisar y echar a andar la Alianza para el
Progreso dejó de funcionar en 1973. En términos de los alcances del plan, se
dice que la región latinoamericana estuvo cerca de alcanzar la meta del creci-
miento económico propuesta para la década de 1960; sin embargo, es difícil
endilgar ese logro a la Alianza para el Progreso. Según Smith, por ejemplo, los
fracasos más evidentes del plan estadunidense fueron el nulo avance logrado
en la reforma agraria y el hecho de que durante la década de 1960 trece países
latinoamericanos sufrieron golpes militares, que en algunos casos condujeron
a dictaduras. 65
Por otro lado, en el frente interno, Ortiz Mena narra que buscó dividir
a los empresarios mexicanos. Con tal propósito viajó a Monterrey a conven-
cer a Eugenio y Roberto Garza Sada de que la propuesta gubernamental era a
todas luces benéfica para los empresarios que invirtieran en actividades pro-
ductivas. Para ello, utilizó el señuelo de la depreciación acelerada, hecho que
convenía a los empresarios regiomontanos. Según él lo logró, en vista de las
grandes inversiones que acababan de realizar en la fundidora. Con no poca
arrogancia agrega: "Como quien dice, fue una aplicación local de la vieja fór-
mula anglosajona de la zanahoria y el garrote". 66

63 Citado en Sommerfeld, Tax Reform, p. 19.

64 Smith, Talons, pp. 150-152.
65 Ibídem.
66 Ortiz Mena, El desarrollo, pp. 156-157; el enfoque del garrote y la zanahoria, en T urrent,
"Política tributaria", p. 193. Podría formarse una colección de estos juicios de los gobernantes
mexicanos sobre los empresarios en los que éstos aparecen como deficitarios de ciertas facul-
tades mentales o intelectuales. Es irónico, porque lo que hace aparecer a unos gobernantes
muy inteligentes y a unos empresarios muy tontos esconde en realidad el hecho que los empre-
sarios han detenido, pese a sus limitaciones mentales, reales o ficticias, los intentos de refor-
 ENSAYO INTRODUCTORIO 39

Ya avanzados los trabajos de la comisión tributaria, hacia agosto de 1961,

la relación entre los economistas y los abogados era tensa. Sánchez Cuén se
oponía sin argumento alguno a la consolidación de ingresos, principalmente
de los ingresos derivados del capital. Ante eso, don Víctor le pedía que expu-
siera sus razones con mayor rigor para elevar el nivel de discusión y tomar una
decisión bien fundamentada. 67 Ante peticiones como ésta, Sánchez Cuén se
salía por la tangente y alegaba que él expondría sus razones directamente al
secretario de Hacienda. 68
A finales de octubre siguiente, la comisión concluyó los estudios. Era
tiempo de decidir. La decisión definitiva sobre qué tipo de reforma impulsar
fue tomada en la última reunión de la comisión por el secretario Ortiz Mena,
quien después de haber estudiado los informes de los abogados y el de los eco-
nomistas se inclinó por las propuestas de los abogados y opinó que "no con-
vendría modificar la estructura de la Ley del Impuesto sobre la Renta, sino
incorporarle modificaciones y adiciones que permitieran establecer por etapas
la reforma propuesta". 69 Dijo también, quizá refiriéndose al meollo del asun-
to, "que en el momento actual habría que darle primacía a los aspectos polí-
ticos y lograr que la reforma propuesta tuviera el apoyo de los grupos de más
altos ingresos". Al finalizar la última reunión de la comisión y después de hacer
otras recomendaciones pormenorizadas, Ortiz Mena designó a Hoyo, Sánchez
Cuén, Mayoral Pardo y Fernández Hurtado para que redactaran la iniciati-
va de ley que enviaría el presidente de la República al Congreso de la Unión a
fines de año. 70
Años después, Ortiz Mena justificó su decisión favorable a la postura más
moderada y discreta impulsada por los abogados, alegando el enrarecimien-

ma fiscal impulsados por los inteligentísimos gobernantes, como el propio Ortiz Mena. Otro
botón de muestra es de Miguel de la Madrid, cuando se refería a los empresarios, entre ellos
a Manuel Clouthier. "Afortunadamente -escribe-, los empresarios son torpes. El peligro
estaría en que fueran más inteligentes que nosotros". De la Madrid, Cambio de rumbo, p. 60.
67 De hecho, en la minuta de 4 de agosto consta que al estar debatiendo con Sánchez

Cuén, don Víctor se indignó y en un arranque de desesperación abandonó la sesión. Véanse

p. 189 [20] de este volumen. En entrevista, Leopoldo Solís afirmaba que "Víctor no toleraba
la falta de consistencia lógica, las contradicciones, no aguantaba a los tarugos". Entrevista de
Mónica Unda a Leopoldo Solís, 30 de marzo de 2009.
68 Véase la minuta del 2 de octubre 1961, pp. 201-204 [36-38].
69 Véase minuta 23 de octubre 1961, p. 204 [39] de este volumen. Aquí mismo don Víc-

tor anota que el documento preparado por los abogados nunca fue distribuido en el seno de
la comisión, a diferencia del reporte de los economistas.
70 Para conocer más a detalle los cambios sugeridos en esa reunión por el secretario Ortiz

Mena, el lector puede revisar la minuta del 23 de octubre de 1961. Véanse pp. 204-208 [39-
43] de este volumen.
40 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

to del clima político de los primeros años de la década de 1960. Según él, el
impacto de la Revolución cubana en México fue extraordinario. La confian-
za de los inversionistas se vio afectada, no tanto por las simpatías populares
hacia el movimiento cubano sino por la fiebre de declaraciones de tono radical
de algunas autoridades, incluida la famosa aseveración del presidente López
Mateos, expresada en Guaymas a principios de julio de 1960. En tal ocasión
el mandatario sostuvo que el gobierno mexicano era de "extrema izquierda"
dentro de la constitución. Empresarios y sectores de la derecha, entre ellos la
Iglesia católica, reaccionaron con furia anticomunista y, en este caso, con una
oposición sistemática a cualquier reforma fiscal "socializante". En resumidas
cuentas, tal es el argumento del libro de Ortiz Mena publicado en 1998: "Fren-
te a esas circunstancias, me di cuenta que no era posible políticamente en esos
momentos realizar la reforma tributaria global"· 71
Sin embargo, a Ortiz Mena parecen molestarle las voces que sostienen que
prefirió a los abogados, quizá no tanto por el calificativo de moderado o con-
servador que podría derivarse de tal dicho, sino porque le desespera que se le cri-
tique por ello, siendo que él entiende que esa era la única opción factible dado
el margen de acción tan limitado que tenía el gobierno federal en ese momen-
to.72 A Izquierdo y a Urquidi no les queda la menor duda que Ortiz Mena deci-
dió y que se decidió por la propuesta de los abogados. La frase de Izquierdo es
la siguiente: "El secretario de Hacienda optó, en esa ocasión, por la propuesta
presentada por el grupo de abogados que había trabajado en la materia''. Y la de
Urquidi: "El informe de los economistas [...] fue a la postre considerado útil pero
desechado a favor de una iniciativa de reformas limitadas enviada por el Ejecu-
tivo a la Cámara de Diputados a fines de 1961, basada en propuestas del otro
grupo". 73 Ortiz Mena se defiende: "Así, aparentemente lo que sacamos adelante
fue algo patrocinado por los abogados. Pero yo pienso que, en esencia, lo impor-
tante nunca fue la paternidad del proyecto, sino su viabilidad".74
La iniciativa de ley del ejecutivo federal con las reformas y adiciones a la
ley del impuesto sobre la renta se presentó ante la cámara de diputados el 20

71 Ortiz Mena, El desarrollo, pp. 156-157. Cabe comentar que en general se aprecia una gran

autonomía del secretario de Hacienda en el manejo de las cuestiones tributarias. Las referencias al
presidente de la República son escasas y generales (por ejemplo la oposición a reducir el gasto públi-
co). Quizá debería profundizarse en aquella opinión de don Jesús Silva Herzog, quien creía que el
secretario de Hacienda era una especie de vicepresidente de México. Véase El agrarismo, p. 502.
72 De ahí el título de la entrevista de T urrent con Ortiz Mena: "La política tributaria:

el arte de lo posible''. Al fin y al cabo esa es la disculpa que ofrece Ortiz Mena por no haber
reformado el sistema tributario a fondo en aquel momento.
73 Izquierdo, Política hacendaría, p. 74; Urquidi, "Nicholas Kaldor", pp. 100-101 [923].
74 En T urrent, "Política tributaria", p. 196.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 41

de diciembre de 1961.75 La comisión de Hacienda presentó su dictamen dos

días después, mismo que fue completamente favorable. Y el 23 de diciembre
se dio el único depate al respecto, que concluyó con la aprobación de las refor-
mas propuestas por el ejecutivo federal, con 135 votos a favor y cinco en con-
tra.76 Varios días después apareció publicado el decreto correspondiente.77
¿Cuáles fueron entonces los cambios introducidos al sistema tributario
que entraron en vigor a partir de 1962? Las modificaciones son las siguientes:
se creó una tasa global complementaria que exigía la acumulación de algunas
de las fuentes de ingreso una vez que se rebasara el tope de 15 000 pesos men-
suales de ingreso pero sin llegar a consolidar las siete cédulas en una sola. La
renta de viviendas quedó gravada por el ISR con una ligera progresión, siempre
y cuando la renta fuera mayor a mil pesos mensuales, aunque no se acumula-
ban con otras fuentes. Los intereses de valores de renta fija y las acciones con
rendimientos mayores al 7% de interés quedaron sujetos a una tasa de ISR de
entre 2 y 5%. Las ganancias de capital por transferencia de edificios y casas se
hicieron gravables con una tarifa de entre 5 y 20%, en función de la ganancia
y el tiempo de posesión del inmueble. Las utilidades distribuidas continuaron
gravándose con una tasa del 15% y se cargó un 5% adicional a los dividendos
pagados al portador, con el propósito de estimular la nominación de acciones,
es decir, comenzar a combatir el anonimato de las acciones. La estructura de
tasas de ISR por concepto de salarios se incrementó y se introdujo un impuesto
adicional del 1o/o sobre la nómina para gastos educativos. También se derogó el
impuesto sobre herencias y legados que, en palabras de Ortiz Mena pronuncia-
das en la última reunión de la comisión tributaria, se daría como "concesión
a los grupos de ingresos elevados".78 Todas estas "modificaciones o adiciones"
quedaban muy lejos de lo que Kaldor o don Víctor proponían para aumentar
la recaudación y consolidar la progresividad del sistema tributario mexicano.
Los cambios tributarios mencionados no fueron los únicos ni los más
importantes de la década. Como ya habían sugerido Ortiz Mena y el grupo
de abogados, convenía introducir modificaciones de manera gradual. Así, hay
que decir que un segundo proyecto de reforma tributaria se elaboró a finales
de 1964. En ésta se volvió a considerar la posibilidad de empujar la propues-

75 La iniciativa se presentó junto con otros cuatro proyectos más: i) de reformas a la ley

general del timbre; ii) ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio o de
televisión; iii) reformas y adiciones al código fiscal de la federación; iv) de reformas y adicio-
nes a la ley federal sobre el derecho de autor.
76 Diario de Debates de la cdmara de diputados, 20, 22 y 23 de diciembre de 1961.
77 Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 1961.
78 Martínez de Navarrete, Política fiscal, pp. 124-127; Solís,lntento de la reforma, pp. 41-42.
42 LUIS ABOITES Y MÓNICA ONDA

ta por la que pugnaba el grupo encabezado por don Víctor. Sin embargo, el
aspecto medular de la reforma, es decir, la consolidación de los ingresos para
efectos del ISR personal y la abolición del anonimato, no llegaron a aprobarse.
Lo que sí logró la reforma de 1964 fue cancelar finalmente el sistema cedular,
con lo que a partir de 1965 el ISR se organizó en ISR personal y empresarial,
tal y como existe en nuestros días. 79 Este es quizá uno de los cambios más sig-
nificativos del sistema tributario a lo largo de la segunda mitad del siglo xx
(junto con la simplificación de impuestos específicos, la creación del impuesto
sobre ingresos mercantiles y la del impuesto al valor agregado). No era cual-
quier cosa dejar atrás la organización cedular del ISR, siendo que técnica y legal-
mente era, por decir lo menos, inadecuado e ineficiente. Sin embargo, a pesar
del cambio, éste no tuvo mayores repercusiones en términos del aumento de
la recaudación y la progresividad, como veremos más adelante.
Con las modificaciones a la ley del ISR que entraron en vigor en 1965, el
ISR empresarial empezó a cobrarse mediante la consolidación de ingresos. Sin
importar la actividad económica, las empresas quedaron obligadas a declarar
todo tipo de ingresos ya fuera por dividendos, intereses de valores de renta
fija, alquileres de bienes inmuebles y/o regalías. La suma constituiría la base
gravable y la misma sería considerada para autorizar las deducciones. Las uti-
lidades distribuidas a los accionistas se gravarían pero no las no distribuidas,
es decir, las que se quedaban en la compañía como ahorro o que eran reinver-
tidas. Las acciones de empresas quedaron exentas de impuestos. 80
La exención de dividendos y de ganancias de capital en el ISR tenía la
intención de fomentar la formación de capital. Sin embargo, al decir del
economista Leopoldo Solís, este componente de la ley fue utilizado por las
empresas para formar compañías controladoras y así evitar la distribución
de utilidades, dándole la vuelta al pago de impuestos. 81 También se anu-
ló el impuesto sobre utilidades excedentes82 y se introdujo el "arrastre de
pérdidas". 83 En cuanto al ISR personal, se conservó el trato distinto al ingre-
so de los trabajadores, en comparación con el ingreso derivado de la propie-

79 La ley del ISR modificada se publicó en Diario Oficial de la Federación, 31 de diciem-

bre de 1964.
80 Solís, Intento de la reforma, p. 43.
81 !bid., p. 44.

82 Este impuesto se creó en 1948 para captar las utilidades excedentes de empresas expor-

tadoras resultantes de la devaluación del peso de ese año. López Murguía, "El desarrollo", p. 43.
83 En la terminología contable, el "arrastre de pérdidas" significa que una empresa pue-

de descontar de su utilidad actual las pérdidas de ejercicios fiscales anteriores. De ahí que sea
importante establecer con qué tanta retroactividad pueden consolidarse las pérdidas y qué
porcentaje de ellas.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 43

dad de inmuebles. De hecho, aumentó la progresividad de las tasas sobre el

ingreso derivado del trabajo. 84
Pero lo más grave estaba por venir. Véase si no. Aunque la ley del ISR de
1965 establecía el ISR personal consolidado o global (tal como era el caso del
ISR empresarial), las autoridades hacendarias decidieron dejarlo en suspenso, es
decir, no aplicarlo. La principal recomendación de Kaldor y de los economis-
tas quedaba incorporada a la ley, pero no se aplicaría. Para lograrlo, las auto-
ridades hacendarias no hicieron gala de ingenio o creatividad. Simplemente
agregaron un artículo transitorio en la ley de ingresos que eximía en la prácti-
ca a las personas físicas de acumular sus ingresos de distintas fuentes. 85 Y por
supuesto que la eliminación del anonimato volvió a quedar pendiente. Con
este resultado no es de extrañar que el sector privado estuviera más que com-
placido con la labor del secretario de Hacienda. Como se dijo en informe a la
asamblea general ordinaria de 1965 de la Concamín:

Las reuniones entre los presidentes de Concamín, Concanaco, Coparmex y la

Asociación de Banqueros con Antonio Ortiz Mena se caracterizaron por una
comprensiva actitud de la Secretaría de Hacienda, consistente en tomar muy en
cuenta los diversos puntos de vista que fueron abordados con motivo del proyec-
to fiscal de finales de 1964. 86

Si recordamos el diagnóstico sobre la composición del ISR personal (véase

cuadro 2), ahora debe quedar mucho más clara la fuente originaria del com-
portamiento de la recaudación del ISR entre 1955 y 1966. En dicho cuadro es
evidente que el ingreso tributario por impuestos al trabajo aumentó su parti-
cipación en la recaudación total de 5.5 a 15.6%, mientras que la contribución
de los impuestos al capital disminuyó de 6 a 2.7%, en el mismo periodo. Así,
puede afirmarse que el sistema tributario mexicano, a pesar de las reformas
tributarias de 1961 y 1964, siguió siendo regresivo. Para 1976, por ejemplo, el
monto del ISR derivado de los ingresos del trabajo continuó aumentando su
participación en la recaudación total, a 16.4% (véase cuadro 6).

84 López Munguía, "El desarrollo", p. 43.

85 El artículo 38 transirorio de la ley de ingresos de 1965 dice así: "Con relación al artícu-
lo 79 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, no serán acumulados los ingresos percibidos por
concepto·de dividendos y de intereses procedentes de valores, préstamos otorgados a las insti-
tuciones de crédito y de depósitos constituidos en ellos. Tampoco se causará el impuesto a que
se contrae el artículo 60 de la ley del impuesro sobre la renta en su fracción III sobre las uti-
lidades derivadas de la enajenación de valores mobiliarios". Según Izquierdo, este transitorio
fue redactado por representantes del sector privado. En Izquierdo, Política hacendaria, p. 76.
86 Apud, Izquierdo, Política hacendaria, p. 77.
44 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

Cuadro 6. Estructura del ISR personal como proporción de otros conceptos

en 1976 (porcentaje)

!SR sobre los ingresos derivados del Trabajo !SR sobre los ingresos derivados del Capital
Del Ingreso Dd!SR Del !SR DelPIB Del Ingreso DelISR DelISR DelPIB

Año Tributario Total Personal Tributario Total Personal

1976 16.4 37.3 76.9 1.8 3.8 8.6 17.7 0.4

Fuente: INEGI, Estadísticas de finanzas, cuadros 1.3, 8 y 9.

Ante este resultado, no es remoto suponer, en el colmo del escepticismo,

que en realidad Urquidi y compañía no buscaban una reforma a fondo del ISR
sino apenas detener lo que a todas luces parecía un intento de Ortiz Mena por
resolver la contradicción entre su afán por alentar aún más a los empresarios y
su interés por moderniza r al ISR, cuyo sistema cedular era a todas luces antiguo,
anacrónico, fiel indicador del propósito de fondo del Estado mexicano de sacri-
ficar su fortaleza fiscal en aras de la prosperidad privada. Visto así parecería que
la prioridad indiscutida era lograr que México contara con una clase empresarial
moderna en cuanto a tecnología y organización del trabajo, y al mismo tiempo
una clase antigua o tradicional con respecto al tratamiento tributario.

LA GRAN OPORTUN IDAD PERDIDA

El lector recordará que en la introducció n mencionam os nuestra hipótesis de

trabajo. Es tiempo de retomarla para cerrar este estudio introductorio. La hipó-
tesis consiste en proponer que el intento de reforma fiscal de 1961 fue el que
tuvo mayores posibilidades de transforma r en un sentido moderno la dimen-
sión tributaria de la relación Estado-soc iedad, y allanar así el camino para
moderniza r la hacienda pública y fortalecer la intervención del Estado en el
desarrollo económico. Tal fracaso es más que evidente y lamentable hoy en
día, en virtud del severo impacto de la crisis mundial de 2008 y de la caída de
los ingresos petroleros. No creemos haber demostrado aquí tal hipótesis, pues
para lograrlo hubiera sido necesario contar con estudios pormenorizados de los
otros intentos que buscaban el mismo propósito (al menos los de 1954 y 1972).
Pero al menos confiamos en haber mostrado su pertinencia . Cabe recordar
las tres razones de peso que nos llevan a pensar en la gran oportunida d perdi-
da: el auge económico, es decir, el "milagro mexicano"; el contexto continen-
tal favorable a las reformas sociales en vista del gran impacto de la Revolución
 ENSAYO INTRODUCTORIO 45

cubana; y la magnífica posición política de un grupo de funcionarios-econo-

mistas favorables a una reforma fiscal a fondo.
En virtud del "milagro mexicano'', podemos decir que el Estado contaba
con un amplio margen de legitimidad, al menos en comparación con la situa-
ción reinante en las últimas tres décadas. De algún modo el Estado estaba
cumpliendo con su parte en el trato fiscal; en general había una percepción de
bonanza económica pues la economía estaba creciendo a tasas aceleradas. Y si
bien el crecimiento es una medida imprecisa de bienestar, es sin duda un indi-
cador del dinamismo económico que contrasta con las tasas de crecimiento de
1.7% durante la década de 1980 o de 2.2% en el sexenio 2000-2006 (véase el
cuadro A2). En este sentido, si el Estado mexicano tenía que "convencer" a la
sociedad de la necesidad de impulsar una reforma tributaria para aumentar el
gasto y la inversión pública, muy seguramente pudo haberla persuadido con
mayor facilidad a principios de la década de 1960 que en nuestros días.
A pesar de las razones que hacían de los inicios de la década de 1960 un
momento idóneo para reformar el sistema tributario, los cambios efectua-
dos en 1961 y 1964 no modificaron las tendencias previas. En sus memorias,
Ortiz Mena argumenta que uno de los logros alcanzados durante los años del
desarrollo estabilizador (1958-1970) fue el aumento de los ingresos tributarios
de la hacienda federal en casi dos puntos porcentuales con respecto al PIB, de
6.5 a 8.2%.87 Sin embargo, tal avance representa un logro pírrico, en térmi-
nos absolutos y relativos. Por lo pronto contrasta con la meta más moderada
propuesta por Kaldor, que significaba aumentar la carga fiscal en 1.7 veces, es
decir, llegar a una recaudación de 14% del PIB en 1970.
Pero no. México se pronunció una vez más por la moderación tributaria,
como alguna vez lo expresó eufemísticamente el secretario de Hacienda de
los gobiernos cardenista y avilacamachista, Eduardo Suárez. 88 El resultado es
que México consolidó su singularidad tributaria, es decir, la baja carga fiscal,
misma que se mantuvo e incluso se hizo más notable en las últimas décadas
del siglo xx. En términos comparativos, México resalta por su baja recauda-
ción tributaria, medida con relación al PIB. 89 Según las cifras de la gráfica 6,

87 Ortiz Mena, El desarrollo, pp. 164-165.

88 Suárez, Comentarios, p. 334.
89 Se prefiere hacer este ejercicio comparativo con países de América Latina y no con

los países ricos o desarrollados, cuya carga fiscal supera todavía más a la mexicana. Sólo bas-
te decir que en 1965 la recaudación total en Estados Unidos era de 24.3% y en Europa el pro-
medio rondaba en 30.3% del PIB. Ortiz Mena, El desarrollo, p. 153. Para hacerse una idea de
la recaudación tributaria de la región latinoamericana en su conjunto, sin considerar las eco-
nomías más grandes incluidas en la gráfica 4, véase también el cuadro A3 (p. 63).
46 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

al mediar el siglo xx México se hallaba al final de la lista de países selecciona-

dos, con apenas 6.9% de carga fiscal con respecto al PIB. Chile, Brasil y sobre
todo Argentina se hallaban en el otro extremo, con casi diez puntos porcentua-
les más. Y si bien México avanzó durante el periodo 1950-1975, nunca perdió
ese último lugar. Recuérdese que según el reporte anual del Banco de México
de omitir la evasión la recaudación total en 1965 debía de ser del 14.6% del
PIB; es decir, más del doble de lo que de hecho se recaudaba, o dicho de otro
modo, implicaba recaudar el equivalente de Argentina. En 1975 Brasil, con
más de 30% de carga fiscal con respecto al PIB, encabezaba la lista y México,
en el otro extremo, apenas superaba 11 por ciento.

Gráfica 6. Recaudación tributaria en países seleccionados

de América Latina 1950-1975 (porcentaje del Prn)*
35
30.7
30
27
25
20.l
20 18.9 17.6
17 16
14.2 14.9 15
15 14.0 12.8
10

o
1950 1960 1970 1975

0Argentina DBrasil 0Chile •Colombia •México* DPerú

* Las cifras para México que ofrece Fitzgerald, "The Fiscal Crisis", son las siguientes:
7.5; 7.1; 7.9 y 10.5% del PIB respectivamente.
Fuentes: elaborada a partir de Fitzgerald, "The Fiscal Crisis", 131; y para México, INEGI,
EHM, 2000, cuadro 17.6.

Desafortunadam ente México no sólo destaca por su baja recaudación

en el período indicado anteriormente y no sólo en la región latinoamericana.
A mediados de los ochenta, por ejemplo, tanto los cinco países con ingreso per
cápita mayor que México (Costa Rica, Perú, Belice, Chile y Colombia) como
aquellos cinco con un ingreso per cápita menor (Malasia, Sudáfrica, Brasil,
Panamá y Uruguay), tenían niveles de recaudación como proporción de su PIB
muy por encima de la mexicana. Es de notar las recaudaciones de Sudáfrica
 ENSAYO INTRODUCTORIO 47

con 23.6%, Chile con 22.4%, Uruguay con 19.5% y Malasia con 18.3% en
contraste con la mexicana de 9.1 %. 90
Así es, la baja recaudación mexicana es una constante a través del tiem-
po y resalta dentro de su región y en relación a otros países con economías de
tamaño similar. La gráfica 7 muestra esa constante a finales del siglo xx.

Gráfica 7. Recaudación total de países latinoamericanos. Década de 1990

(porcentaje del Prn)*
30

25
20

15
10

5
o

* La fuente citada tiene a su vez como fuente las estadísticas del Fondo Monetario Inter-
nacional, en especial la publicación Government Finance Statistics Yearbook, para los años
correspondientes.
Fuentes: elaborada a partir de Lledo, et al., "Governance", p. 16; para México, INEGI,
EHM, 2000, cuadro 17.7.

Una perspectiva de largo plazo del propio desempeño económico mexica-

no nos ayuda también a ubicar el tamaño del desperdicio que significó el fra-
caso de la reforma de 1961. De acuerdo con la gráfica Al, entre 1925 y 2005
la recaudación tributaria aumentó de 4.7% a 9.3% como proporción del PIB,
lo que en términos llanos significa que el Estado mexicano necesitó de prácti-

90
Stern y Burgess, "Taxation and Development", pp. 827-830; para México, véase INE-
GJ, EHM, 2000. Nos referimos a mediados de la década de 1980, en virtud de que las cifras
de la recaudación rotal citadas arriba corresponden al promedio de tres, cuatro o cinco años,
entre 1983 y 1988, según se lee en Stern y Burgess, "Taxation and Development". En este
trabajo, la recaudación promedio en México a mediados de los ochenta era de 13.9% del PIB
(versus 9.1% que se anota en el texto). Muy seguramente la diferencia se explica porque Stern
y Burgess incluyen conceptos no considerados en EHM, 2000, tales como impuestos locales o
impuestos derivados del ingreso petrolero.
48 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

camente todo el siglo xx para duplicar la proporción de la riqueza producida

de la que se apropia el Estado. Si contrastamos lo anterior con el hecho de que
entre 1922 y 1995 el PIB aumentó 17 veces en términos constantes,91 sin duda
muestra que el dinamismo de la economía o de generación de riqueza en sí
fue mucho mayor que la capacidad del Estado por apropiarse de una porción
creciente de ella.
Es cierto que la reforma de 1964 logró cancelar el sistema cedular, un dise-
ño tributario muy inapropiado para una administración eficiente y moderna.
Su principal falla, vale reiterarlo, era su incapacidad de medir con precisión y
gravar progresivamente la verdadera capacidad económica de los contribuyen-
tes. Sin embargo, tal cambio no implicó una mayor recaudación, y menos en
términos de una progresividad más holgada o consolidada. Veamos. El aumen-
to de la recaudación total durante el periodo del desarrollo estabilizador fue
de 2.1% sobre el PIB.92 De tal porcentaje, 1.6 puntos provinieron de aumen-
tos en el ISR, y de éste, 44% del aumento obedeció a una mayor recaudación
de ISR personal sobre ingresos del trabajo.93 Dicho de otro modo, el aumento
en la recaudación del ISR durante el llamado "desarrollo estabilizador" provi-
no de una mayor tributación del trabajo; la aportación derivada de los ingresos
del capital de nuevo quedó rezagada. De haberse adoptado las modificaciones
más conservadoras propuestas por Kaldor, en 1970 se hubiera recaudado 9.8%
del PIB por concepto de ISR (contra 3.5% que se recaudó en 1970).94 Tal mon-
to significaba alcanzar una recaudación total en ese mismo año de 14.6% del
PIB, la misma proporción de Argentina en ese entonces.95
Las tímidas reformas de inicios de la década de 1960 tampoco modifica-
ron la tendencia previa referente a la mayor aportación del trabajo en la recau-
dación del ISR. En un estudio de 1968 sobre la incidencia neta del sistema
fiscal en la distribución del ingreso se muestra que los que dedicaban mayor
proporción de su ingreso al pago de impuestos eran los estratos 15 y 16, así

91 De acuerdo con INEGI, EHM, 2000, el PIB en 1925 era de 311821yen1995 de 5453312.

Ambas cifras en miles de pesos de 1980.

92 INEGI, EHM, 2000.
93 Estos cálculos se basan en la serie de la recaudación tributaria total proporcionada en

INEGI, EHM, 2000; y en las fuentes de los cuadros 2 y 6 de este trabajo (pp. 21 y 44), referen-
tes a la composición del ISR.
94 Ya se dijo que Kaldor calculaba que el ISR personal podía aumentar de seis a siete veces,
y el empresarial de tres a cuatro veces más de lo que se recaudaba en 1960. Véanse pp. 168-
171 [102-105] de este volumen.
95 Aunque cabe dejar claro que ese no era el tamaño de la recaudación potencial sien-

do que este cálculo sólo incluye los recursos ganados a través de las mejoras en el ISR, toda-
vía había espacio para aumentar la recaudación, por ejemplo mediante el combate a la evasión
en otros impuestos.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 49

como los estratos 1 y 2. Como se ve en el cuadro 7, los estratos 1 y 2 corres-

pondían a los grupos de menores ingresos, mientras que el 17 al de ingresos
más altos. 96 De hecho, el estrato que menos impuestos pagaba en relación con
su capacidad era el de mayores ingresos. Lo anterior es algo así como la mejor
antítesis de la progresividad.97

Cuadro 7. Incidencia tributaria por estrato de ingreso en 1968

Incidencia tributaria sobre

Estratos de Ingreso Nivel de ingresos anuales ingresos de los estratos

ly2 Hasta 2700 16.98

3y4 Hasta 4800 11.55
5y6 Hasta 8400 10.36
7y8 Hasta 15000 12.47
9y 10 Hasta 26400 13.30
11y12 Hasta 48000 13.93
13 y 14 Hasta 84000 16.37
15 y 16 Hasta 151200 18.83
17 Más de 151200 9.53

Fuente: Reyes Heroles, "Política fiscal'', 140.

Sin embargo, como se ve en las minutas de la comisión tributaria, Ortiz

Mena no creyó que fuera el momento político "adecuado" para reformar el sis-
tema. Para él, la distribución del ingreso se lograría mediante el gasto público
y no a través de un sistema tributario progresivo.98 La política impositiva, más
bien, debía estimular la inversión privada y en consecuencia fomentar el cre-
cimiento económico. En suma, Ortiz Mena no compartía la idea de Kaldor,
don Víctor y demás economistas que integraban la comisión tributaria. Para
todos ellos, reformar el sistema tributario era urgente, pieza clave para el desa-

96 Reyes Heroles, "Política fiscal", 140. Hasta donde es posible saber, éste es el único

estudio disponible sobre de incidencia impositiva de acuerdo con estratos de ingreso, elabora-
do con datos de la década de 1960.
97 Tal vez así se explique la contribución del sistema tributario a la concentración del

ingreso y a la aparición de grandes millonarios, de escala mundial. A fines de 2007, la revista

Forbes estimaba la fortuna de Carlos Slim en 7% del PIB de México. Véase [Link].
98 Sin embargo, la redistribución vía gasto también dejaba mucho que desear. En el estu-

dio ya citado, Reyes Heroles sostiene que la riqueza redistribuida por la acción fiscal del gobier-
no (que en su mayor parte se refiere al gasto público, ya que el sistema tributario era más bien
regresivo), equivalía apenas al 1o/o del PIB, un monto más que difícilmente podría alterar de
manera significativa la distribución del ingreso. En términos del coeficiente de Gini, tal cam-
bio equivalió a una mejora de 0.580 a 0.568 en 1968.
50 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

rrollo de México. Y para lograr tal propósito no había mejor opción que esta-
blecer el impuesto global y aplicar tasas progresivas. En el fondo, esa reforma
fiscal implicaba un replanteamiento de la relación entre la hacienda pública y
los grandes empresarios y propietarios, un verdadero golpe de timón, un gran
impulso modernizador. No se hizo; no se ha hecho.
Además de desaprovechar las circunstancias favorables que existían a ini-
cios de la década de 1960, la reforma de 1961 es trascendente por las conse-
cuencias que trajo consigo el hecho de no haberla llevado a cabo. Y es que
debido a ello la política fiscal ortodoxa que había seguido México desde fina-
les del siglo xrx y hasta entonces, se descontinuó. 99 Nos referimos al hecho de
que el gasto público que hasta se había sustentado en fuentes no inflaciona-
rias y con los recursos propios del gobierno, dejó de financiarse de esa manera
y se recurrió cada vez más a otras fuentes de financiamiento poco deseables.
En palabras de don Víctor, en una carta de 1964 dirigida a Ortiz Mena:

La insuficiencia relativa de dicha fuente [tributaria] fundamental de financia-

miento ha hecho necesarios endeudamientos externos superiores a lo estricta-
mente indispensable (en muchos casos a plazos demasiado cortos) y ha llevado
al gobierno y al resto del sector publico a utilizar el crédito interno de origen
bancario en forma tan considerable que, de no corregirse, podría constituir
un obstáculo a la política monetaria y a la canalización adecuada del crédito
al sector privado. 100

En efecto, cabe preguntarse en qué medida el fracaso de la reforma de

1961-1964 contribuyó al desequilibrio de las finanzas públicas que culminó
con la crisis de la deuda de 1982. ¿Tal desequilibrio hubiera sido menor en caso
de haberse reformado a fondo el sistema tributario mexicano, como lo propo-
nían Kaldor, Urquidi y otros? No hay que olvidar por lo demás que el crecien-
te endeudamiento externo de las décadas de 1960 y 1970 no fue singularidad
mexicana. Otros países, con haciendas públicas más boyantes, también incu-
rrieron en grandes endeudamientos en esos mismos años, como Brasil y Argen-
tina.101 La pregunta sin embargo se sostiene: ¿cómo hubiera llegado México
a 1982 recaudando 9.8% de ISR con respecto al PIB, en lugar de 3.5%, tal y
como lo proyectaba Kaldor para 1970?

99 Cárdenas, La hacienda, p. 35.

10 º
Véase p. 288 [rr] de este volumen. La carta está fechada el 21 de noviembre de 1964.
En ella, Urquidi se refiere al trabajo "Evolución de la economía mexicana 1950-1963 y pro-
yecciones a 1970 y a 1975".
101 Bethel, ed, Historia, pp. 145-153.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 51

EPÍLOGO: SOBRE CAMBIOS TRIBUTARIOS RECIENTES

Y EL OLVIDO DEL ISR, Y DE URQUIDI

Después de todo, la ideología que movía a Ortiz Mena, Kaldor, Urquidi y

demás era consecuente con la visión de un Estado fuertemente involucrado en
el desarrollo económico. Ese contexto era mucho más propicio para la moder-
nización fiscal, que el que se abrió paso en las décadas siguientes bajo el man-
to del neoconservadurismo o neoliberalismo. En éste, al contrario, se abogaba
por la disminución de la intervención estatal, a la que se le tildaba de inefi-
ciente, onerosa y populista. A partir de la transformación económica ocurrida
en la década de 1980, como consecuencia de la crisis de la deuda, la llamada
"década perdida", los nuevos postulados económicos nos sitúan en un esce-
nario bastante desesperanzador en términos de la construcción de un sistema
tributario más robusto y progresivo.
No por nada, la reforma fiscal más sobresaliente desde la creación del
Impuesto al Valor Agregado (1vA) en 1980, tuvo lugar durante el gobierno
del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Uno de los principales
objetivos de esa reforma era homologar el sistema tributario mexicano con el
de nuestros vecinos del norte, con el fin de armonizar los sistemas impositivos
en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Las
reformas realizadas entre 1989 y 1992, a diferencia de la mayoría de las refor-
mas que se habían emprendido a lo largo del siglo xx, no buscaba ni la pro-
gresividad ni la redistribución de la riqueza. Su móvil era dotar de un ingreso
tributario módico y estable mediante una recaudación que fuera consistente
con el modelo económico y apegado a las recomendaciones de instituciones
financieras internacionales que esencialmente promovían la expansión de la
base tributaria y la disminución de las tasas impositivas con el fin de incenti-
var la inversión privada.
En particular, los cambios más importantes de esa reforma fueron los
siguientes: i) la introducción del impuesto del 2% sobre los activos; ii) la eli-
minación de los tratos preferenciales al régimen de contribuyentes menores y
el régimen de bases especiales de tributación; y iii) las modificaciones legales
que aumentaban los castigos a evasores, lo que significaba no sólo aumentar
las multas y sanciones sino también ampliar los motivos para perseguir judi-
cialmente a los causantes infractores. 102 A pesar de la ampliación de la base,
pero siendo que se incluía la reducción de tasas impositivas, la recaudación
promedio del sexenio fue de 10% del PIB, es decir, un punto más que lo obte-

102 Elizondo, "In Search ofRevenue", pp. 177, 180-181.

52 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

nido en el sexenio de De la Madrid que fue tan crítico en términos del com-
portamiento económico.
México no fue el único país afectado por el viraje ideológico. De hecho,
reformas tributarias del corte de las de Salinas de Gortari fueron adoptadas
en 15 países de América Latina entre 1977 y 1995. El propósito de todas ellas
era reducir la progresividad, reducir exenciones, otorgar mayor preponderancia
a los impuestos al consumo (IvA), y fortalecer la administración tributaria. 103
Asimismo, se buscaba disminuir las tasas para atraer la inversión extranjera o
para impedir su salida a países con menores tasas tributarias, un riesgo que se
ve incrementado ante la apertura económica. En cierto modo, podemos decir-
lo ahora, el sentido de estas reformas era coherente con la postura de Ortiz
Mena, pese a todas las diferencias. 104 Y en esa misma medida, se diferenciaban
de todos aquellos que confiaron en el ISR como base de la modernidad tribu-
taria mexicana, desde Obregón, Calles y Pani, hasta Urquidi y compañía. En
términos de este análisis, todos ellos fracasaron, todos ellos son perdedores, para
usar la expresión tan desafortunada del individualismo estadounidense.
En la misma sintonía podemos mencionar también el ejemplo más reciente
mediante el cual a partir de enero de 2008 se introdujo un nuevo impuesto, el
IETU (Impuesto Empresarial a Tasa Única). Éste inició con una tasa única de
16.5% para 2008, que subiría a 17% en 2009 y a 17.5% en 2010; era aplica-
ble tanto a personas físicas como morales. La base del impuesto es la diferen-
cia entre ingresos y gastos, permitiendo deducir como gastos, por ejemplo, la
inversión y las contribuciones al seguro social. 105 El nuevo impuesto se con-
sidera un impuesto complementario al ISR, ya que todas las empresas, sin
excepción, deben pagar el impuesto que resulte mayor de entre los dos. Ade-
más en un futuro, de funcionar bien, se planea que sustituya al ISR. La intro-
ducción del IETU implicó la eliminación del impuesto al activo, que como ya
mencionamos, se introdujo durante el gobierno de Salinas de Gortari. 106 Vale
la pena agregar que la reforma tributaria de 2007 se entiende también en vis-
ta del intento fallido de eliminar la tasa cero de alimentos y medicinas del IVA

10 3 Mahon, "Causes ofTax Reform".

104 La decisión de priorizar la disminución de tasas impositivas sobre el aumento de
recaudación no es lo único en lo que coincidía Ortiz Mena con este nuevo paradigma tributa-
rio. Al igual que en la administración de 1988-1994, Orriz Mena opinaba que la mejor mane-
ra de redistribuir era a través del gasto y no mediante la progresividad del sistema tributario.
Del mismo modo, el gobierno de Salinas creía que la redistribución se debía buscar a través
de programas focalizados de política social. Orriz Mena, El desarrollo, pp. 173-174; Elizondo,
"In Search ofRevenue", p. 174.
105 Sobarzo Fimbres, "Reforma Fiscal", p. 7.

106 Álvarez Estrada, "Tributación directa", p. 26.

 ENSAYO INTRODUCTORIO 53

que se propuso en tiempos del gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) y que

se intentó aprobar, en dos ocasiones, durante el gobierno de Fox. En ambas
el intento fracasó.
Sin intención de evaluar el diseño del IETU y menos sus alcances logrados
hasta el momento, sólo nos limitamos a llamar la atención sobre lo siguiente.
En primer lugar el IETU es un impuesto que grava los flujos de efectivo, lo que
dista mucho de tener como base tributaria la capacidad económica del contri-
buyente. Segundo, por principio el nuevo impuesto no toma en cuenta crite-
rios de progresividad pues aplica una tasa única independientemente del nivel
de ingresos de personas físicas y morales. En pocas palabras, no tiene nada
que ver con la esencia de un impuesto directo que busca captar una parte del
ingreso de las personas o las empresas de acuerdo con su capacidad económi-
ca real, y de manera progresiva. No nos deberían extrañar las cortas miras,
en términos redistributivos, de este impuesto, si consideramos que se conci-
bió con el objetivo de tapar el agujero que empezaba a formar la caída de los
ingresos petroleros en las finanzas públicas. En Sintonía con la exposición de
motivos del ejecutivo federal que dio origen al IETU, la comisión de Hacienda
de la cámara de diputados expresaba lo siguiente: .

La Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única es una contribución que si bien
tiene una finalidad recaudatoria, también la podemos encuadrar dentro de ésta
clasificación, puesto que su finalidad se deriva de la necesidad de ir substituyen-
do los ingresos petroleros, pues los mismos tienden a la baja y esto puede colap-
sar las finanzas del país si no se atiende inmediatamente. 107

Paradójicamente la disminución de recursos petroleros resultó (ha resul-

tado) positiva en el sentido de que obligó a las autoridades a idear y presentar
un proyecto de reforma tributaria, que en este caso tenía que ser distinto a lo
que se venía intentando en los años anteriores (eliminar la tasa cero del IVA).
La disminución de fuentes alternas empujó al gobierno federal a enfrentar el
costo político de una reforma tributaria; sin embargo, el alcance del IETU es
por demás insuficiente considerando las necesidades presupuestales y más aún
si lo comparamos con los objetivos que perseguían Urquidi y todos aquellos
que habían impulsado la reforma profunda al impuesto sobre la renta.
Estos dos cambios tributarios recientes, que quizá son los más importantes
en México en las últimas tres décadas, nos muestran el gran contraste existente
entre la concepción académica y política que respaldaba la reforma tributaria

107 Diario de Debates de la Cdmara de Diputados, 12 de septiembre de 2007.

54 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

impulsada entre otros por Kaldor en 1961 y los principios que han inspirado
las reformas más recientes. Es difícil imaginar a los tres últimos secretarios de
Hacienda -Francisco Gil Díaz, Agustín Carstens y Ernesto Cordero- pro-
poniendo una reforma tributaria progresiva que pretenda terminar con el trato
preferencial y privilegiado de que gozan ciertos sectores empresariales; difícil
sería imaginarlos impulsando una reforma que subsane de una vez por todas
la porosidad del ISR que se ha ido acumulado con el tiempo como producto
de las concesiones otorgadas a los grupos más privilegiados. Es difícil imagi-
narlos argumentando que el sistema tributario mexicano es injusto e ineficiente
y que necesita una reforma radical, como lo hicieron no sólo Kaldor, Urqui-
di y otros a principios de la década de 1960, sino otros como Calles y Pani en
la década de 1920.
Peor aún y quizá más desesperanzador es ser testigo de las negociaciones
y conclusión del paquete fiscal de finales de octubre de 2009. El presiden-
te Calderón disgustó a los empresarios y pronto tuvo que desdecirse. En el
marco de la discusión del paquete fiscal 2010 en el senado de la República,
el presidente hizo declaraciones sugiriendo que las empresas que más ganan
no pagan impuestos y, lo más grave, que rara vez los han pagado. 108 Ante las
primeras reacciones del sector privado, nada amistosas por cierto, todavía
sostenía que:

Lo que me parece inaceptable es que haya grandes corporativos que le exigen al

gobierno que recorte su gasto y el gobierno lo recorta; que le exigen al gobierno
que ponga impuestos sobre alimentos y medicinas de la gente más pobre [y] a la
hora de ver sus cifras en promedio pagan el 1.7% de impuestos durante varios
años. Esto ya no puede ser. 109

Sin embargo, ante la reacción de los distintos organismos del sector

privado, 110 el presidente tuvo que recular y "matizar" su declaración dicien-
do "que hay una abrumadora mayoría que sí paga sus impuestos [...] los que

108 "Si pagar impuestos es obligado para cualquier ciudadano, en términos de la justicia

lo es más, más obligado para quien más tiene y más ha recibido, para las empresas que más
ganan. Y si esto es obligado para las empresas que más ganan, es más obligado todavía para
las empresas que más ganan y que rara, rara vez pagan impuestos en el país". Véase El Uni-
versal, 29 de octubre de 2009.
109 El Universal, 30 de octubre de 2009.
110 Entre ellos el Consejo Coordinador Empresarial, la Cámara Nacional de la Industria

de la Transformación, el Consejo Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, y en lo indi-

vidual, el empresario del ramo televisivo Ricardo Salinas Pliego.
 ENSAYO INTRODUCTORIO 55

eluden cometen una injusticia con el país".lll Y es que en el fondo, los señala-
mientos del Consejo Coordinador Empresarial tenían mucho de cierto: "las
empresas grandes pagan sus impuestos de acuerdo con lo que marca la ley y el
gobierno las audita".112 El problema reside entonces en lo que marca la ley y en
la manera como son auditadas las empresas. Eso no significa otra cosa que el
problema de fondo está del otro lado, del lado gubernamental.
Y no sólo es la ideología en boga lo que dificulta la puesta en práctica
de una reforma tributaria de fondo o moderna, sino también las nuevas cir-
cunstancias surgidas de la transformación económica. La apertura de la eco-
nomía mexicana, iniciada con el ingreso al GATT en 1986 y que significó un
acelerado proceso de liberalización comercial y financiera, fortaleció al sec-
tor privado en su trato con las autoridades hacendarias. 113Aunque la amenaza
del sector privado de sacar su capital del país en caso de aumento de impues-
tos existe desde los años veinte (argumentos que se esgrimieron, por ejem-
plo, ante la creación del ISR en 1925),114 no cabe duda de que las condiciones
actuales de liberalización financiera la hacen más peligrosa. Por otro lado, la
atracción de la inversión extranjera directa e indirecta (aunque esta última en
menor grado después de la crisis de diciembre 1994) se convirtió en un obje-
tivo muy relevante dentro del nuevo modelo económico. Y al igual que Ortiz
Mena, las autoridades hacendarias de las últimas tres décadas creen que la
oferta de bajas tasas impositivas es vital para atraer o aumentar la inversión.
Por eso el estudioso argentino Graggero tiene razón cuando en el título de
su trabajo se refiere al origen, apogeo y extravío de la progresividad tributa-
ria.115 En México tal extravío es nítido.
En suma, dado el fracaso de la reforma fiscal de 1961 y 1964 y en gene-
ral de los intentos de la segunda mitad del siglo xx por modernizar la hacien-
da pública, el cambio del entorno político-ideológico con respecto al ISR en
las últimas décadas ha resultatlo catastrófico. Muy distinto hubiera sido que
el ISR mexicano, realmente progresivo, perdiera popularidad a partir de 1990,
a que el ISR la perdiera sin haber llegado nunca a ser progresivo, y aún más,

111 El Universal, 31 de octubre de 2009.

112 El Universal, 30 de octubre de 2009.
113 De hecho México sobresalió por la rapidez con que realizó la apertura económica.

Según Rodrik, México tuvo una mayor liberalización comercial y financiera en cinco años
que lo que los países asiáticos lograron en tres décadas. Sin embargo, lo anterior no constituye
una virtud, ya que semejante ritmo de apertura, que obedeció a un dogmatismo ideológico,
dejó en una situación muy vulnerable a la economía, como lo mostró la crisis de diciembre de
1994. Rodrik, "Understanding Economic Policy Reform".
114 Collado Herrera, Empresarios, p. 184.
115 Graggero, La progresividad.
56 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

sin haber llegado a aportar los recursos que sí aportaba en otros países. Parece
como si México, en el terreno hacendario, se hubiera quedado a la mitad de
ningún lado, extraviado, precisamente.
Por último, ojalá haya quedado claro la urgencia de hacer historia fiscal en
México, no tanto para hacerle caso a Schumpeter y ni siquiera para homena-
jear a don Víctor L. Urquidi. Más bien, por la certeza -que confiamos haber
mostrado con suficiencia- de que esa historia puede develar arreglos, tratos
y mecanismos que componen una parte sustancial de la relación Estado-socie-
dad. El peso de la minoría de empresarios y propietarios parece haber creci-
do a lo largo del siglo xx, a costa del Estado y de los demás grupos sociales.
Tal vez el fracaso de la reforma de 1961 fortaleció a los empresarios y debili-
tó al Estado en un grado que aún no alcanzamos a comprender del todo. Tal
vez don Víctor tenía en mente tal debilitamiento estatal cuando expresaba su
pérdida de optimismo en 1982.
Así como en 1961 se podía suscribir el texto del Plan Sexenal de 1933 refe-
rido a la distorsión del ISR, en 2011 se puede suscribir sin mayores complica-
ciones el siguiente párrafo de 1961:

Pero una reforma tributaria debe perseguir también otro objetivo, en parte eco-
nómico y en parte social, consistente en lograr que el pequeño sector de la pobla-
ción en el cual se concentra una parte relativamente elevada del ingreso personal,
cubra al fisco una proporción razonable de su ingreso. Dicha proporción, sin ser
excesiva -pues podría desalentar en este caso las inversiones y el progreso de
la economía privada del país-, debería ser no obstante más elevada que la que
pagan los sectores mayoritarios cuyo ingreso individual es bajo o apenas media-
no; es decir, la tributación del ingreso individual deberá ser progresiva sobre los
ingresos totales acumulados. Esta sería la forma más justa y eficaz de contrarres-
tar los aspectos regresivos del resto del sistema tributario, en particular de los
impuestos indirectos. 116

Luís Aboítes Aguílar

El Colegio de México

Mónica Unda Gutíérrez

Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Occidente

116 Véase "Informe confidencial sobre la reforma fiscal", p. 223 [31] de este volumen.
 ENSAYO INTRODUCTOR IO 57

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62 LUIS ABOITES Y MÓNICA UNDA

APÉNDICE ESTADÍSTICO

Cuadro Al. Recaudación tributaria en México 1925-2005*

(porcentaje del PIB)

Promedio por década

1925-1935 4.28
1936-1945 5.28
1946-1955 5.89
1956-1965 5.92
1965-1975 7.41
1975-1985 9.53
1986-1995 8.80
1996-2005 8.34
* Las estadísticas que se muestran aquí no consideran los impuestos locales, ni las
contribuciones a la seguridad social y desde 1978 tampoco incluyen ingresos petroleros.
Podemos decir que a pesar de que la separación de ingresos petroleros de los no petroleros se
da hasta finales de los setenta, esto no distorsiona la serie histórica de los ingresos tributarios
puesto que el auge petrolero inicia alrededor de esa fecha también.
FUENTES para la serie histórica del PIB: INEGI, EHM, 2000, cuadro 8.1; <[Link].
mx;> y anexo estadístico de Fox, Sexto informe. Fuentes para la serie histórica de los ingresos
tributarios: EHM, 2000, cuadros 17.6 y 17.7; <[Link]> <[Link] co.
[Link]/politica-monetaria-e-inflacion/estadisticas/otros-indicadores/[Link];
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Gráfica Al. Recaudación tributaria en México 1925-2005

(porcentaje del PIB)
14~-------

12

6
4--+--------------------------------

2 - - - - - ---------

Fuentes: las mismas del Cuadro Al.

 ENSAYO INTRODUCTORIO 63

Cuadro A2. Crecimiento económico por décadas (1925 a 2006)

PIB
Periodo (crecimiento medio anual%)
1925-1930 -0.31
1931-1940 3.36
1941-1950 5.98
1951-1960 6.14
1961-1970 6.48
1971-1980 6.71
1981-1990 1.73
1991-2000 3.54
2001-2006 2.15
Fuentes: para la serie histórica del PIB de 1925 a 1990: <[Link]>. Cifras en
·pesos constantes de 1980; para la serie histórica del PIB de 1990 a 2003: <[Link].
mx>. Cifras en pesos constantes de 1993; para la serie }[Link]órica del PIB de 2004 a 2006: Fox,
Sexto informe <[Link] [Link]/[Link]?idseccion;4>.

Cuadro A3. Recaudación tributaria total de países latinoamericanos en 1964

(porcentaje del rrn)
Contribuciones
País Total Impuestos al gasto Impuestos al ingreso de seguridad social
Uruguay 28.1 11.7 2.4 14
Chile 21.3 10 4.2 7.1
Argentina 18.1 13.7 4.4
Venezuela 17.9 7.5 10.4
Ecuador 17.0 9.8 4.4 2.8
Brasil 16.8 13.l 3.7
Peru 16.4 8.7 7.7
Pan ama 13.8 7.4 3.2 3.2
Bolivia 13.6 9.4 1.2 3
Costa Rica 13.2 9.1 2 2.1
Nicaragua 11.3 8.7 1.3 1.3
El Salvador 11.0 8.2 2.4 0.4
Mexico* 10.4 4.5 4.1 1.8
Colombia 10.0 5.6 4.4
Honduras 10.0 6.9 1.4 1.7
Guatemala 7.9 6.5 0.9 0.5
Las cifras indicadas para México según Anguiano, Equihua, que a su vez tienen fuen-
te en el libro Yearbook o/National Accounts Statistics 1965, de las Naciones Unidas, presentan
una recaudación mayor de la que se indica en EHM, 2000. Ello se debe a la inclusión de las con-
tribuciones de seguridad social y tal vez a la inclusión de impuestos estatales y municipales.
Fuente: Anguiano Equihua, Las finanzas, p. 150.
ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI
 [636] EL PAPEL DE LA POLÍTIC A FISCAL Y MONETA RIA
EN EL DESARRO LLO ECONÓM ICO*

INTRODU CCIÓN: LA POLÍTICA FISCAL Y MONETAR IA

EN LOS PAÍSES ALTAMEN TE DESARRO LLADOS

El desenvolvimiento de la teoría fiscal y de la teoría monetaria en sus relacio-

nes mutuas es en general un fenómeno muy reciente en la economía. Surgió
en gran parte a raíz de la depresión mundial de 1929 a 1933 -aun cuando
hubo, como en todos los aspectos de la economía, otros anteceden tes- y
ha alcanzado expresión principalm ente en Estados Unidos, Suecia, Inglate-
rra y Australia. Durante la pasada guerra mundial, las interrelaciones de la
teoría monetaria y la fiscal fueron objeto de nueva evolución y refinamien -
to, al aplicarse a los fenómenos inflacionar ios, o sea lo contrario de la época
de su origen. Ya para entonces el aparato teórico keynesiano y neokeynesia-
no estaba en su apogeo y era aceptado por grandes sectores de economista s,
a la par que éstos participab an cada vez más en los asuntos de estado. Al
mismo tiempo se hicieron grandes adelantos en la metodolog ía del ingre-
so nacional, se dispuso de mejores datos y se adoptó, en los países altamen-
te desarrollados, el sistema de análisis de las cuentas del ingreso, producto y
gasto nacionales, y de los presupuest os económico s nacionales, ejemplifica-
dos desde 1946 en los informes anuales del Consejo de Asesores Económi-
cos del Ejecutivo norteameri cano. Este sistema ha prevalecido también en
los principales países europeos en la formulació n de sus planes de recons-
trucción y desarrollo de postguerra .
[637] Sin entrar aquí en un estudio pormenori zado del estado que guar-
da la teoría fiscal-monetaria en los países avanzados, baste decir que se acepta
como principio de política económica el de emplear tanto el mecanismo mone-
tario y bancario, como el fiscal y presupuestal, conjuntam ente, para influir en

* Ponencia presentada al Congreso Científico Mexicano, Sección de Economía, Méxi-

co, D.F., septiembre de 1951. Los puntos de vista aquí expresados son de la exclusiva res-
ponsabilidad del autor, sin que necesariamente participe de ellos ninguna institución a que
esté vinculado. [Se publicó en El Trimestre Económico, xvm: 4, octubre-diciembre de 1951,
pp. 636-653. N. de los eds.]

[67]
68 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

el monto y composición del ingreso y el gasto nacionales con el propósito de

mantener un alto volumen de ocupación. Con frecuencia se llama a esto una
política fiscal y monetaria anticíclica o, quizá mejor dicho, "compensatoria",
estabilizadora de las fluctuaciones del ingreso. En la ejecución de la política se
procura influir tanto en los gastos de inversión de la empresa privada como en
los gastos de consumo de la población, y para ello lo mismo puede convenir
modificar los impuestos que modificar los gastos públicos, restringir o suavi-
zar el crédito, variar los requisitos de reserva de los bancos privados en el ban-
co central, alterar la política del estado en cuanto a su deuda pública interior y,
en casos extremos, hacer uso de controles directos de precios, rentas, etc. 1 En
los países que dependen mucho del comercio exterior y que tienen problemas
de balanza de pagos, como Inglaterra, Australia y la mayoría de los europeos,
entra también en juego la modificación de las restricciones a la importación,
el control de cambios y la política de empréstitos y ayudas del exterior.
Es sin duda un desarrollo teórico que ha hecho época en los países desa-
rrollados y que ha tenido fuertes repercusiones en la política económica de
muchas otras naciones, y en realidad ya no se discute la necesidad de que el
Estado, a través de la política [638] monetaria y la fiscal conjuntamente,
vele por mantener estable el volumen de ocupación dentro de una tendencia
de crecimiento del ingreso nacional. Aun cuando la ejecución de la políti-
ca no es perfecta en ningún país, y por lo demás requiere que en otros sec-
tores se sigan también políticas congruentes, tenemos el reciente ejemplo, de
1947 al presente, de los Estados Unidos, de Canadá y de Inglaterra, en don-
de, aun cuando más mal que bien, se ha demostrado la viabilidad y la razón
de la aplicación de la nueva teoría.

iQUÉ POLÍTICA FISCAL-MONETARIA

REQUIERE UN PAÍS EN DESARROLLO?

El objeto de este trabajo es preguntarse si toda esta evolución de la teoría fis-

cal-monetaria tiene aplicación en los países subdesarrollados que se encuen-

1 Aunque propiamente la política fiscal y la monetaria deben constituir un todo, es opor-

tuno anotar aquí lo que se entiende por cada una en lo individual. La política monetaria se
refiere a los principios y disposiciones que tienen relación con el medio circulante, sobre todo
desde el punto de vista de la creación de crédito por el sistema bancario y de los instrumen-
tos por los que se modifica la preferencia por la liquidez. La política fiscal trata de influir en
la corriente de ingresos, en el consumo y en la propensión a invertir, mediante modificaciones
de los impuestos, los gastos públicos y la situación presupuesta!.
 EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO 69

tran en rápido proceso de desarrollo a partir de un nivel muy bajo de ingreso

per cápita (por ejemplo, la mayoría de los países latinoamericanos), y, en caso
de que no sea aplicable, cómo podría desenvolverse una teoría o serie de prin-
cipios teóricos adecuados. Recordemos que Keynes escribió que siempre ocu-
rre que se están aplicando las teorías de algún economista difunto cuando ya
no son aplicables. Esto lo dijo respecto de la teoría clásica. Hoy tal vez poda-
mos decir casi lo mismo: ¿estaremos queriendo aplicar las teorías del difunto
Keynes cuando en realidad no son aplicables a nuestros países?
Un país altamente desarrollado, que por lo general es un país de empresa
privada capitalista, tiene por preocupación principal la utilización plena del
ahorro nacional -procurar que el volumen total de inversión se mantenga lo
bastante elevado para absorber todo el ahorro y evitar un proceso deflacionista
y de descenso del ingreso nacional-. En las últimas épocas se ha presentado
también, por motivo de la guerra y la reconstrucción, el proceso opuesto, o sea
el de buscar nuevas fuentes de ahorro para un volumen de inversión requerido
en exceso del ahorro voluntario. En Estados Unidos, el ahorro faltante lo dio
durante la guerra la inflación; [639] pero entre 1947 y 1949 lo suministró
el propio gobierno federal, creando un superávit presupuesta! de considera-
ción. En Europa, el ahorro faltante ha provenido de la inflación y del extran-
jero: del Plan Marshall y de los empréstitos norteamericanos, canadienses y
otros. Pero el problema fundamental a la larga en aquellos países es el de bus-
car salidas al ahorro, ya sea en inversión interna o en el exterior.
Un país de escasa evolución económica y en el cual se ha iniciado un
fuerte proceso de desarrollo se caracteriza por el hecho de que con un ingre-
so nacional reducido y un ahorro nacional muy bajo y no siempre asequible
o utilizable, se desea destinar a la inversión una proporción muy elevada de
los recursos, digamos de 15 a 20% de la producción total anual, generalmen-
te en exceso del ahorro. Semejante coeficiente de inversión sólo puede llevarse
a cabo si se cuenta, además del ahorro "normal", con un ahorro complemen-
tario, que en parte venga del exterior en forma de empréstitos e inversiones, o
que no tiene sino dos fuentes internas: la inflación, que no puede prolongarse
indefinidamente como política de desarrollo, o el ahorro público, a través de
superávit de las entidades públicas (gobierno, organismos públicos, etc.). 2

2 Por lo regular se ha acostumbrado considerar el déficit o superávit

del gobierno cen-
tral solamente. Lo correcto es medir el déficit o superávit del conjunto de entidades públicas:
gobierno central o federal, gobierno de provincias o estados, gobiernos municipales, organis-
mos o empresas paraestatales o descentralizados (seguro social, corporaciones de fomento, etc.).
En adelante, cuando se usa en este trabajo la expresión "déficit" o "superávit" presupuesta), se
quiere decir del conjunto de entidades públicas mencionadas.
70 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

Una política de desarrollo económico tiene que suponer permanentemen-

te, como tendencia a largo plazo, una alta tasa de inversión -inversión que
realizarán tanto el Estado como la empresa privada-. Si esto es así, enton-
ces no tiene cabida la política fiscal monetaria denominada "compensatoria"
si se entiende por ésta la compensación de las fluctuaciones del ingreso. El
ingreso siempre debe ir en aumento: ¿se va a impedir su aumento? Un ingre-
so [640] en aumento supone una expansión monetaria constante, aun cuan-
do sólo sea a un ritmo parecido al del crecimiento del ingreso: ¿se debe impedir
la expansión monetaria como política a largo plazo?

LA POLÍTICA MONETARIA Y FISCAL SEGUIDA HASTA AHORA

EN LOS PAÍSES POCO DESARROLLADOS

El problema está en emplear políticas qué permitan, junto a la tasa alta de

inversión, un crecimiento firme, pero moderado, del medio circulante y del
ingreso. Veamos antes cómo se entiende en la actualidad la política moneta-
ria y la política fiscal en un país poco desarrollado:
En la política monetaria ha privado en general la teoría cuantitativa del
dinero, en sus expresiones más simples. Se acepta que el aumento del circulan-
te produce elevación de los precios, y su disminución una baja. Luego, si hay
tendencia a la inflación, hay que reducir el circulante; y lo contrario en caso
de deflación. La historia de los países latinoamericanos en los últimos treinta
años -inclusive México, hasta épocas muy recientes- revela una evolución
hacia formas más refinadas de control del medio circulante, pero fundadas no
obstante en criterios cuantitativistas. La antigua caja de conversión, o el patrón
oro automático, han cedido su lugar a los bancos centrales modernos, dotados
de armas regulatorias variadas y adaptadas a las circunstancias; pero la teoría
en que se sustenta aun hoy en día la actuación de los bancos centrales latinoa-
mericanos es netamente la misma de antes. Los bancos centrales actúan en
un compartimiento casi estanco y se limitan a la regulación monetaria y cre-
diticia sin otra mira que la de contrarrestar aumentos del circulante o dismi-
nuciones del mismo. Con una importante excepción a que se hará referencia
más adelante, no han enfocado su actividad en relación con el problema del
desarrollo económico, que lleva consigo la actuación de los poderes públicos
en muchos otros sectores. Muchas veces los bancos centrales han [641] ser-
vido más que nada como instrumentos de financiamiento de los déficit pre-
supuestales de los gobiernos, aspecto éste que también es característico de la
política de los países subdesarrollados.
 EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO 71

La política fiscal y la presupuesta! vinculada a ella se han entendido has-

ta ahora en los países de escaso desarrollo de dos maneras:

l. Un simple medio de recaudar impuestos, del modo más práctico posi-

ble, con frecuente inocencia técnica y sin miramiento alguno hacia las
repercusiones de los impuestos en la economía en su conjunto o en la
política de desarrollo; es decir, la política fiscal ha consistido burda-
mente en conseguir dinero para las arcas del tesoro público.
2. Con un poco más de refinamiento, durante los años de depresión
mundial se empezó a enfocar en muchos países subdesarrollados,
entre ellos México, la política fiscal y presupuesta! corno un arma de
fomento de la actividad económica, mediante el simple expediente
de crear un déficit presupuesta! para realizar gastos en obras públicas,
no importa cómo se financiara el déficit (por ejemplo, mediante cré-
dito del banco central). Se apoyó esta política aparentemente en las
recomendaciones de la escuela keynesiana y en las controversias de la
época en Estados Unidos; probablemente fue bastante atinada en los
años de depresión, pero por desgracia la formulación teórica del pro-
blema no evolucionó, y la política de déficit se ha seguido aplicando
en condiciones en que ya no se justifica y más bien hace daño. Tal
fue el caso de México a partir de 1941 y durante la guerra, así como
el de casi todos los países de América Latina. No siempre los déficit
han sido para obras públicas, sino simplemente para sufragar gastos
ordinarios de los gobiernos o para mantener en pie ejércitos y arma-
das que, justificados o no, han sido un fuerte gravamen para las eco-
nomías (el caso de Argentina, Chile, Brasil y Perú).

Resumiendo, ni la política monetaria ni la fiscal han respondido propia-

mente a los fines del desarrollo económico, y, en los más [642] de los casos,
con excepciones notables, se han desenvuelto independientemente la una de
la otra y con frecuencia de manera contradictoria. Lo que por un lado se pro-
curaba mediante la política monetaria, por el otro se deshacía mediante la fal-
ta de una política fiscal congruente.
Me atrevería a insinuar que esto se ha debido en gran parte, haciendo caso
omiso de las fallas humanas y políticas, a una falta de comprensióh teórica
del problema y, más que nada, a la falta de elaboración de un modelo teóri-
co de política monetaria y fiscal aplicable a un país en desarrollo que preten-
da mantener una elevada tasa de inversión anual. En la práctica se han dado
algunos pasos aislados, impelidos los gobiernos por las circunstancias. Mere-
72 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

ce destacarse, por el lado de la política monetaria, la creciente adopción del

principio del control selectivo del crédito como política de los bancos centra-
les; por el lado de la política fiscal, la tendencia en algunos países a conceder
mayor importancia al impuesto sobre la renta, a crear medios fiscales de esti-
mular la reinversión de utilidades, a adoptar impuestos sobre utilidades exce-
dentes, a estudiar las consecuencias de la regresividad de muchas de las fuentes
impositivas de los gobiernos, y la tendencia a ver con más cautela el efecto de
los déficit presupuestales. Se inicia también una tendencia a considerar con-
juntamente las operaciones de ingreso y egreso no sólo de los gobiernos cen-
trales y locales, sino, consolidándolas, las de los organismos descentralizados
o paraestatales, que, en una etapa de fuerte impulso al desarrollo económico,
resultan ser deficitarios. Sin embargo, debe recalcarse que estas tendencias de
la política monetaria y fiscal son todavía tenues y nuevas.

BASES DE UNA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA CONGRUENTE

CON EL DESARROLLO ECONÓMICO

Ante todo es preciso definir claramente los objetivos de la política monetaria y

fiscal. Si se parte de que habrá que promover [643] y mantener una tasa de
inversión bruta anual superior al ahorro voluntario previsto más la aportación
previsible anual de capital extranjero, hay que resolver desde un principio si el
objetivo deberá ser ayudar al desarrollo económico sin importar que haya infla-
ción, o tratar de lograr el desarrollo sin inflación. No es fácil que el objetivo se
defina de una vez por todas entre ambos caminos. Probablemente en un princi-
pio no sólo sea inevitable sino conveniente cierta dosis de expansión del medio
circulante que pudiera resultar inflacionaria; pero la política inflacionaria no pue-
de ser un sustento adecuado a largo plazo para el desarrollo económico, porque
termina por encauzar los recursos de la comunidad hacia sectores no necesaria-
mente compatibles con la finalidad de elevar el nivel de vida de los sectores de
bajo ingreso de la población, aparte de que destruye el incentivo al ahorro pri-
vado y dificulta la ejecución de las obras públicas. En consecuencia, el objetivo
debería ser contener la inflación sin retrasar el ritmo de desarrollo económico.
¿Cuáles deben ser los medios? Recordemos que en la práctica los países en
etapas de desarrollo económico rápido han seguido una política de déficit pre-
supuestal y que después de que éste ha dado lugar a un crecimiento desmedido
del medio circulante han intentado, a través de los bancos centrales, restringir
la expansión crediticia. El déficit presupuestal puede ser inicialmente necesa-
rio, según ya se dijo, sobre todo si para elevar el ritmo de desarrollo se requiere
 EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO 73

llevar a cabo extensas y costosas obras públicas en materia de comunicaciones

y transportes, energía, riego y obras agrícolas, etc. En tal caso, frente al exce-
so de los gastos públicos sobre los ingresos en una primera etapa, la política
monetaria, mientras la tasa de desarrollo no sea aún más elevada, podría con-
sistir en facilitar la expansión del medio circulante, pero orientando a la vez la
colocación de la deuda pública en el sistema bancario privado y entre particu-
lares. Esto casi nunca se ha podido lograr en medida apreciable. Sin embargo,
cualquier expansión excesiva del crédito puede contrarrestarse en esas condi-
ciones mediante cualquiera de los [644] medios de que dispone un banco
central para reducir las disponibilidades de los bancos de una manera global,
como la elevación del encaje obligatorio.
Pero en una segunda etapa, que podría caracterizarse por un ritmo de
inversión pública y privada gradualmente más elevado, con estímulo a las
construcciones residenciales y de vivienda, con facilidades de crédito a lar-
go plazo para el desarrollo agrícola y el industrial, con creación paulatina de
ahorros colectivos, con cierta reinversión de utilidades por las empresas y con
creación de sectores favorecidos de ingresos, se requiere que la política fiscal
y la monetaria lleven una coordinación mucho más estrecha y que el impulso
expansionista pase del sector fiscal al bancario. El déficit presupuestal debe-
ría entonces evitarse, en tanto que no debería tratar de impedirse a toda cos-
ta la expansión del crédito bancario, sino más bien procurar ampliar éste y
encauzarlo correctamente. Aquí surgen varios problemas: ¿cómo determinar
el comienzo de esa segunda etapa? ¿cómo justificar y llevar a cabo una políti-
ca de expansión crediticia controlada? ¿cómo justificar y realizar un aumento
de los recursos fiscales para evitar los déficit?
Respecto al primero de estos problemas, el de cuándo debe iniciarse una
política fiscal monetariamente neutral o permanentemente antiinflacionista,
en tanto se inicia de modo simultáneo una política monetaria selectivamen-
te expansionista, habría que fijar ciertos criterios, entre los cuales me parecen
importantes los siguientes:

l. debe haberse logrado ya un aumento substancial de la población eco-

nómicamente activa y una reducción correspondiente de la desocu-
pación disfrazada o subocupación que tanto caracteriza a los países
poco desarrollados;
2. debe haberse alcanzado ya un crecimiento considerable de las formas
bancarias e institucionales de ahorro, y una evolución de la forma jurí-
dica de las empresas hacia la sociedad mercantil de responsabilidad
limitada y la sociedad anónima;
74 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

[645] 3. debe haberse realizado un mínimo de obras e inversiones públicas

que constituyan capital y servicios básicos sin los cuales la iniciativa
privada no sentiría estímulos suficientes;
4. debe haberse hecho aparente una distribución del ingreso más des-
igual que la que existía al principio del proceso de desarrollo. 3

El primer punto sería indicativo de un sector de demanda de base más

amplia, es decir, de un mercado más extendido y de una creciente moneti-
zación de la actividad económica, pasando la economía del autoconsumo al
mercado; un sector de demanda de gran importancia potencial como masa de
consumidore s. El segundo indicaría potencialidades de ahorro de individuos
y empresas con el cual se pudiera financiar en medida creciente la inversión
privada. El tercero sería indicador de la existencia de "economías externas"
que reducen los costos por parejo para todas las empresas, al proporcionarles
mejores medios de transporte, mayor disponibilida d de energía, tierras de cul-
tivo más extensas, etc. El cuarto punto (junto con el segundo) señalaría que
la potencialidad fiscal de los individuos y las empresas permitiría al gobierno
realizar reformas fiscales sustanciales destinadas a recoger ingresos excedentes
del sector privado para orientarlos hacia el sostenimient o e incremento de los
servicios públicos, proceso que mientras sirviera para seguir incrementan do
el ingreso nacional no tendría por qué perjudicar a los propietarios, empresa-
rios agrícolas e industriales, comerciantes, etcétera.

POLÍTICA MONETARI A DE EXPANSIÓN SELECTIVA

Ahora bien, ¿por qué se justificaría una expansión crediticia para el desarro-
llo económico y no una política de limitación [646] (siempre que la polí-
tica fiscal sea, como se viene indicando, congruente)? Las economías poco
desarrolladas tienen, entre otras característica s ya señaladas, la de que los
sistemas de crédito son rudimentario s o endebles, ya sea por falta de insti-
tuciones adecuadas, por no coincidir el interés bancario privado con las ver-
daderas necesidades de desarrollo, por no poder el Estado suplir la falta, o
por resistencias sociológicas y otras originadas en la falta de cultura econó-
mica y financiera. El resultado de ello es que una muy grande proporción

3 No afirmo esto como justificación de tal distribución del ingreso sino como recono-
cimiento del hecho de que el desarrollo económico por medio de procesos expansionistas e
inflacionarios tiende por lo general a hacer más desigual aquella distribución.
 EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO 75

del crédito total con que opera el sistema económico es de carácter no ban-
cario y, en consecuencia, usurario, sobre todo en la agricultura. La misma
industria no tiene fácil acceso al crédito bancario, sino que lo logra indirec-
tamente a través del comercio, que es el que da a la industria la pauta de las
perspectivas del mercado por intermedio de la acumulación o la disminu-
ción de los inventarios. Si el desarrollo económico tiene sentido y se lleva a
cabo con cierto éxito, es inconcuso entonces que tendrá que llevar aparejada
una ampliación progresiva del crédito bancario propiamente dicho, al pasar,
cada día con mayor grado, los sectores de crédito privado usurario al sistema
de la banca, a la par que la población se acostumbra a depositar sus activos
líquidos en un banco en lugar de guardarlos en moneda contante y sonante
o en atesoramientos privados.
Pero hay otras razones de peso por las que no es correcto limitar la expan-
sión del crédito, y es que en todo proceso de desarrollo económico ocurre un
crecimiento absoluto y relativo del comercio y los servicios (tanto de produc-
ción como de consumo, por ejemplo, de transporte de carga y de diversiones);
y si alguna actividad hay que necesariamente tiene que apoyarse en el crédito es
el comercio, el que a su vez, como se dijo antes, en gran parte financia la pro-
ducción industrial y la agrícola. Así que, haciendo a un lado las aberraciones del
comercio, o sea la especulación con artículos de primera necesidad, existe una
necesidad legítima de crédito para tales fines. Piénsese en lo que significa el des-
envolvimiento [647] de una región en que las nuevas vías de comunicación
crean ingresos y demandas antes no importantes y se requiere ahora establecer
innumerables centros de distribución de mercancías, manufacturas, etc., y man-
tener un mínimo de existencias en almacén que anteriormente no se justificaba.
Piénsese en la importancia que hoy en día tiene, al establecerse una industria
nueva, dotar a ésta de suficiente capital circulante para que pueda organizar la
distribución de su producto eficazmente en escala nacional. El desarrollo eco-
nómico requiere, pues, más crédito, aun para el comercio y la distribución.
Una modalidad más es la señalada por la dificultad que experimentan las
nuevas empresas, en un país en desarrollo, para acudir al mercado de capitales,
ya sea por excesiva concentración de los ahorros, por falta de medios institu-
cionales (bolsas de valores, etc.), por la relativa atracción que los ahorrado-
res sienten por inversiones directas en bienes raíces o en títulos de crédito de
poco o ningún riesgo, etc. A fin de proveer de capital a la multitud de nuevas
empresas industriales y comerciales que caracterizan a un proceso de desarro-
llo económico, se requiere establecer instituciones de crédito especializadas,
apoyar mediante operaciones a largo plazo a las nuevas empresas y ofrecer, y
no limitar, el crédito.
76 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

Es evidente en lo anterior, desde luego, que no es una expansión desen-

frenada del crédito lo que se requiere. En los países de América Latina, y entre
ellos México, se ha ido reconociendo poco a poco y a medida que se dejaban
atrás los cánones de la banca central clásica, que dentro de una tendencia de
expansión del crédito es posible imprimirle ciertas direcciones preferentes; en
otros términos, se ha ido desenvolviendo el control selectivo del crédito por
el banco central. Se trata de un concepto y de un mecanismo nuevos. Recor-
demos que en la literatura sobre banca central y sobre cuestiones monetarias
y crediticias, no se encuentra un solo libro sobre el tema en los países anglo-
sajones: que la única selección crediticia conocida en la política monetaria de
los países maduros se refiere al grado de liquidez de los documentos crediti-
cios y no a la [648] naturaleza de la actividad económica financiada con el
crédito; y que apenas en años recientes se empieza a practicar una cierta dosis
de política selectiva en el crédito para construcción de viviendas y para opera-
ciones de bolsa (principalme nte en Estados Unidos).
El control selectivo del crédito ha nacido en América Latina de la necesidad
y concretamente del problema que surgió durante la inflación de tiempo de gue-
rra, la que era necesario contrarrestar por medio de control monetario pero no
en tal forma que se perjudicaran las operaciones de crédito relacionadas con el
aumento de la producción agrícola e industrial. Consiste el control selectivo del
crédito en usar las armas del banco central para hacer costosas y aun prohibiti-
vas a los bancos las operaciones de crédito para algunas actividades (por ejemplo,
préstamos para bienes raíces, para financiar importaciones, mantener existen-
cias comerciales con fines especulativos, etc.), mientras a la vez se otorgan faci-
lidades para ampliar el crédito a otras actividades (la agricultura, el transporte,
la industria). El procedimiento más radical para lograr el control selectivo del
crédito sería, según unos, la nacionalización de la banca. Una aproximación a
ellos se tiene en Argentina, donde en 1946 se nacionalizó el sistema de depósi-
tos, lo que equivalía a que los bancos privados mantuvieran en el banco central
una reserva en efectivo de 100% de los depósitos bancarios, los que sólo podrían
destinar a las operaciones crediticias que el banco central autorizara. Pero en
México, por ejemplo, se ha desenvuelto en los últimos años, y sobre todo desde
1949, un sistema por el cual se exige a los bancos mantener reservas de efectivo
en el banco central en una proporción muy elevada, salvo en la medida en que
los bancos destinen una parte de esos recursos a inversiones en valores públicos,
valores privados autorizados, créditos a la agricultura u otras operaciones que
se desea favorecer para facilitar el desarrollo económico. Se logra así, sin restar
interés ni incentivos a la banca, una finalidad de orden público. En otros países,
por ejemplo, en Guatemala, existe legislación semejante tendiente, por diversos
EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO 77

procedimientos, [649] a dirigir o encauzar el crédito preferentemente hacia

ciertos sectores, o disuadirlo de orientarse hacia ciertos otros.
No pretendo examinar aquí en detalle todas estas medidas de control
selectivo, sino simplemente señalar el hecho, la tendencia; pero no sin hacer
notar también que el problema de ejecutar tal política crediticia es sumamen-
te complicado, debido principalmente a las ramificaciones y complicaciones
del crédito, a la dificultad para conocer el verdadero destino de los préstamos
y, en muchos países, al hecho de que una misma persona es con frecuencia
al mismo tiempo comerciante, agricultor, industrial y especulador en bienes
raíces, sin que pueda determinarse a cual de las varias personalidades de un
individuo se están destinando los recursos crediticios. El control selectivo del
crédito es, en resumen, un lineamiento nuevo de política monetaria relacio-
nado con el desarrollo económico y que los bancos centrales sin duda tendrán
que elaborar y refinar con el transcurso del tiempo.

POLÍTICA FISCAL NEUTRALIZADOR A Y ANTIINFLACIONIS TA

Queda el otro problema señalado de cómo justificar y realizar una política fis-
cal tendiente a evitar los déficit y a aumentar los recursos fiscales. La justifica-
ción está en que si, llegada una etapa determinada de desarrollo económico en
que el volumen de inversión pública ha sido ya considerable y el de inversión
privada tiene ya bastante impulso propio, se considera que corresponde a la
expansión crediticia controlada el proporcionar y facilitar los medios de conti-
nuar el desarrollo económico, este impulso expansionista del ingreso monetario
tiene que contrarrestarse y moderarse, a fin de mantener una relativa estabili-
dad de los precios y evitar un proceso inflacionario; y la forma que ataca más
directamente la inflación es la absorción de ingresos por medio del impuesto.
Es laudable una política de bajos impuestos en las etapas primeras de un proce-
so de desarrollo económico; pero con el tiempo resulta [650] inconveniente y
los empresarios se acostumbran demasiado a no pagar impuestos o a pagarlos
en escala reducida. Si a causa de una política impositiva débil, el estado tiene
que incurrir en déficit, debe recordarse que los déficit con frecuencia estimu-
lan muy directamente el consumo y no siempre la inversión; que, al tener que
financiarse por medios netamente inflacionarios, tienden a provocar mayo-
res desigualdades del ingreso; y que, por inercia administrativa, tienden a per-
petuarse. De ejemplos de ello no se carece en los países de América Latina.
Es, en cambio, correcto y prudente, como parte integrante de una política
de desarrollo económico, apoyada ésta a su vez en la idea de la expansión credi-
78 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

ticia controlada y selectiva, formular una política fiscal que tenga por objetivo
global una neutralidad presupuest al y monetaria y por finalidades concretas
las de permitir, por un lado, mantener un ritmo convenient emente elevado
de obras públicas y, por otro, financiar éstas por medio de impuestos y, como
corolario, absorber por medio de impuestos las fuertes utilidades comerciales
e industriale s que el proceso de desarrollo origina, para convertirlas en obras
y servicios sociales y económico s de carácter básico. 4
Se reconoce la dificultad de realizar tal política fiscal. Ella se debe a varias
razones. Por ejemplo, al hecho de que en muchos países subdesarrollados una
gran parte de los recursos fiscales proviene de los impuestos a la importació n y
a la exportació n, conceptos que fluctúan por razones exógenas; caso en el cual
una política fiscal y presupuest al neutral o superavitaria no se podría cumplir
con todo rigor. En otros países, donde se usa crecientemente el impuesto sobre
la renta como elemento fundament al del fisco, se tropieza con dificultade s
prácticas originadas en la deficiencia de los registros contables de las empre-
sas, en la irresistible inclinación [6 5r] de los contribuye ntes a evadir al fisco,
en la resistencia política de los sectores afectados por el impuesto o, en algu-
nos lugares, la resistencia del capital extranjero; y en la dificultad de aplicar
el impuesto sobre la renta a las actividades agrícolas. Los impuestos a la pro-
piedad raíz urbana y rural, que son generalmen te la base de los sistemas fisca-
les de los estados, provincias o municipios, son igualmente resistidos; pero no
cabe duda que la propiedad debería ser objeto de gravámenes mucho mayores
de los que tiene en los países poco desarrollados, incluso como medio de des-
viar los capitales hacia campos distintos de inversión.
A través de la política fiscal es posible también cumplir ciertos objetivos
especiales, aun cuando no por ello secundarios. Por ejemplo, como se acaba
de indicar, sería posible hacer menos atrayentes algunos campos de inversión
socialment e menos útiles (por ejemplo, la construcci ón residencial de lujo);
estimular, en cambio, otros sectores de inversión, ya sea a través de exenciones
o bonificaciones parciales, o mediante artificios tendientes a promover la rein-
versión de utilidades, etc.; orientar el ahorro hacia títulos de crédito concre-
tos, liberando a éstos de impuestos; absorber ganancias inesperadas, originadas
en fenómenos de alza rápida de precios, en modificaci ón del tipo de cambio
(por ejemplo, el motivo de adopción del impuesto a la exportació n creado en
México en 1948), etc. La política fiscal y presupuest al debe, y puede, dirigir-
se en forma que complemen te y refuerce a la política monetaria.

4 Lo anterior no excluye la posibilidad de emplear fondos del exterior (empréstitos, etc.)

para financiar parte de los gastos públicos, ya que su uso no tiene consecuencias monetarias
directamente expansionista
 EL PAPEL DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA EN EL DESARROLLO ECONÓMICO
79

Resumen y conclusiones

A grandes rasgos, la tesis que aquí se sostiene es la siguiente:

l. Los avances en materia de política fiscal y monetaria en los países

altamente desarrollados, y las formulaciones teóricas relativas, no se
prestan a aplicación a los problemas de desarrollo económico de los
países en plena etapa de evolución económica desde niveles bajos de
ingreso, evolución que se caracteriza por el [652] sostenimie nto
de una tasa de inversión o capitalización bastante elevada, casi siem-
pre en exceso de la tasa de ahorro, y que requiere por lo tanto fuen-
tes complemen tarias de ahorro, que pueden ser el capital extranjero,
por un lado, y el ahorro forzoso (inflacionario) o bien el ahorro de
los poderes y entidades públicas (no inflacionario), por otro.
2. Es necesario, en consecuencia, tratar de formular una política mone-
taria y una política fiscal congruente s con el desarrollo económico
de un país de bajo nivel de ingreso, en que tanto la una como la otra
desempeñe n una función recíprocamente compatible y respondan al
objetivo de incrementa r el ingreso nacional sin procesos inflaciona-
rios que a la larga son perjudiciales al desarrollo mismo.
3. Las bases de semejante política monetaria y fiscal requerirían una
distinción de etapas de desarrollo: una primera en que se justifica-
ría la expansión del ingreso a través de déficit presupuest a!, y una
segunda, caracteriza da por ciertos indicadore s, en que lo correcto
sería expandir el ingreso a través del crédito y el medio circulante,
pero neutralizar la tendencia expansioni sta a través de la política fis-
cal y presupuesta!.
4. Para la expansión del crédito, la experiencia en muchos países sub-
desarrollados empieza a indicar un procedimie nto que es heterodoxo
de acuerdo con los cánones de la banca central en los países madu-
ros pero que está peculiarme nte adaptado al problema del desarrollo
económico: el control selectivo del crédito.
5. En materia fiscal, no se han reconocido ni aprovechado todavía las
potencialid ades del sistema fiscal, ni se ha comprendi do el aspecto
teórico general, y es necesario aplicar la política fiscal como comple-
mento de la monetaria, aumentand o los impuestos a fin de financiar
las obras públicas por medios no inflacionar ios con objeto de absor-
ber las utilidades que se crean en el proceso de desarrollo económico
y convertirlas en obras y servicios sociales y económicos básicos.
80 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

[653] 6. La neutralidad monetaria de la política fiscal, es decir, la negativa

consciente a originar déficit presupuestales internos, debe ser la pie-
dra angular del enfoque de la política monetario-fiscal que requiere
un país que, rebasada cierta etapa primitiva de desarrollo, entra en
otra etapa en que la inversión debe apoyarse en grado creciente en el
sistema bancario y en el ahorro privado. No se insinúa que el equili-
brio presupuestal deba ser un fin por sí mismo, sino que debe ser un
medio que, conjuntamente con una política de expansión selectiva
del crédito, promueva el desarrollo económico sin inflación. No se
insinúa que los gobiernos deban reducir sus gastos, sino que se sos-
tiene que deben aumentar sus ingresos elevando considerablemente
los gravámenes impositivos.
7. En suma, un país en desarrollo requiere una política diametralmen-
te opuesta a la que se ha venido siguiendo en semejante clase de país.
La práctica ha sido incurrir en déficit presupuestal y tratar de contra-
rrestarlo por medio de la restricción del crédito; lo que se necesita es
precisamente lo contrario, o sea favorecer la expansión selectiva del
crédito que toda economía en. crecimiento necesita, y contrarrestar
sus efectos inflacionarios por medio .de la neutralidad o aun el supe-
rávit presupuestal. · '

México, D. F., 15 de agosto de 1951

 [424] EL IMPUES TO SOBRE LA RENTA EN EL DESARR OLLO
ECONÓ MICO DE MÉXICO *

Hace pocos meses, en esta misma ciudad de Monterrey, tuve oportuni dad de
escuchar una ponencia presentad a a un congreso industria l en la cual se acon-
sejaba, lisa y llanamen te, que se aboliera el impuesto sobre la renta por consi-
derarlo como una intervenc ión indebida del Estado en la economía privada.
No alcancé a apreciar el grado de éxito que haya tenido esa propuesta ; no
dudo que habrá encontrad o eco en algunos sectores, pero escasamente en los
oídos de los economis tas y menos aún en las oficinas de funcionar ios respon-
sables de las finanzas públicas. Como economis ta preocupa do por los proble-
mas del desarrollo económic o de México, no puedo menos que colocarm e en
una posición contraria a esa radical idea. Ese punto estaría determin ado por
la confluenc ia de las tres condiciones que a mi juicio debe reunir un impuesto
sobre la renta: constituir una forma de tributació n equitativa; ser un gravamen
que, por sus efectos sobre la inversión y el consumo , contribuy a a promover el
desarrollo económico, y -casi sobra decirlo- represent ar para el Estado una
fuente de recursos fiscales significativa y relativamente estable. Abogar por el
impuesto sobre la renta no es, por lo visto, una forma de ganarse popularid ad
en el medio financiero y de los negocios; consciente de ello, sin embargo, me
impondré la tarea de exponer brevemente y, por las limitaciones que establece
el tiempo de una conferencia, sin entrar en demasiados pormenor es, algunas
de las razones por las que el proceso de desarrollo de un país como México
necesita descansar en buena medida en una tributació n adecuada , suficiente
y equitativa de los ingresos, sean de personas físicas o morales, que proven-
gan del ejercicio de la función de empresario o propietar io y de la prestació n
de servicios de trabajo personal y profesional.

* Conferencia sustentada el 4 de junio de 1956 en el Instituto Tecnológico y de Estudios

y notas
Superiores de Monterrey, Nuevo León. La presente versión incorpora algunas correcciones
que no figuran en la publicada en la Revista de la Escuela de Contabilida d, Economía y Admi-
de
nistración, del Instituto (tomo VIII, núm. 31, julio de 1956). El autor desea dejar constancia
que en el presente trabajo no expresa sino opiniones personales, y no las de las Naciones Unidas,
Comisión Económica para América Latina, en donde presta sus servicios. [Se publicó también
eds.]
en El Trimestre Económico, XXIII: 4, octubre-diciembre de 1956, pp. 424-437. N. de los

[81]
82 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

Demos primero una hojeada al proceso de crecimient o económico de

México en los últimos años y al papel que en él ha desempeña do el sector
público -entendid o como el conjunto de gastos, tanto de inversión como de
administra ción, del gobierno federal, las entidades federativas y municipales
y los organismo s descentralizados. Ante todo aclaremos que si se acepta que
el monto y la tendencia del ingreso nacional están determinad os principal-
mente por la cuantía y la naturaleza [425] de los gastos totales de inversión
y los gastos totales de consumo efectuados en el país, debemos reconocer que
el elemento dinámico está constituido fundament almente por los gastos de
inversión. 1
Los gastos de inversión constituye n un elemento dinámico porque por
un lado significan poder de compra puesto en manos de los sectores que ela-
boran bienes de producción , pero sobre todo porque aumentan la capacidad
productiva del país. Esto no quiere decir que todos los gastos de inversión sean
altamente productivos; es bien sabido que muchas inversiones tanto públicas
como privadas se planean o se ejecutan mal y traen poco beneficio al país,
o lo traen muy tardíament e. Pero en lo general es razonable suponer que las
inversiones incrementa n el capital real nacional y colocan a la economía en su
conjunto en posibilidad de producir más y en consecuencia de satisfacer mejor
las necesidades de consumo. Otro aspecto de los gastos de inversión que no
debe despreciarse es que generalmen te contribuye n a mejorar la tecnología y
a aumentar el número de profesionales y obreros capacitados, lo que a su vez
facilita sucesivas inversiones en etapas cada vez más complejas de capitaliza-
ción y de aplicación de la ciencia.
El énfasis que quiero dar al component e del gasto total representado por las
inversiones no debe interpretarse, sin embargo, como que los gastos de consu-
mo, que son su complemen to, son un elemento puramente pasivo en la deter-
minación del ingreso nacional. Si bien lo que una persona puede consumir
depende de su ingreso, es bien sabido que a veces el consumo manifiesta cam-
bios autónomos , y que, además, la naturaleza del consumo total depende de la
forma de la distribució n del ingreso nacional. Si la estructura de la demanda
de consumo no corresponde a los resultados de la inversión total como elemen-
to para proveer a ese consumo, se pueden generar tendencias que a la postre
afectarán el nivel mismo de las inversiones y en consecuencia la capacidad del
país para seguir creciendo.

1 Hacemos por ahora abstracción de los efectos de una variación de la relación de pre-

cios del intercambio internacional . También omitimos la existencia de un saldo positivo de la

balanza de pagos en cuenta corriente.
 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN EL DESARROLLO CONÓMICO DE MÉXICO 83

Por el conocimiento que se tiene del desarrollo económico de un sinnú-

mero de países, entre ellos las repúblicas latinoamericanas, se ha podido apre-
ciar que tomando un período suficiente de tiempo el crecimiento del ingreso
real per cápita es más alto cuanto más elevada sea la proporción del gasto total
constituida por la inversión. El caso de México es particularmente interesan-
te. Entre 1940 y 19502 se estima que el producto real aumentó en promedio
a la tasa de 7.2 por ciento al año, [426] o sea 4.5 por ciento anual per cápi-
ta. Durante ese mismo período la inversión bruta total fue superior al 10 por
ciento del producto nacional bruto y alcanzó en los últimos tres años, de 1947
a 1950, una proporción del 14 por ciento. De 1951 a 1955 el crecimiento del
ingreso real ha sido menos rápido, cercano al 5 por ciento anual (o sea un poco
más del 2 por ciento per cápita), debido en gran parte a la situación particu-
lar del año 1953, cuando se conjugaron factores externos con elementos inter-
nos para producir un descenso transitorio del ingreso. Uno de los elementos
internos más significativos de ese año fue una baja de la inversión pública, que
contribuyó a comprimir el total de los gastos del sector privado. De cualquier
manera, la proporción de la inversión total respecto al ingreso nacional con-
tinuó siendo elevada en los últimos 5 años, no muy alejada en promedio de la
cifra de 14 por ciento antes citada.
Dentro de la inversión total, la inversión pública ha constituido en México
una proporción bastante elevada, sobre todo en comparación con otros países.
De 1940 a la fecha, salvo contados años, ha significado más del 35 por cien-
to de la inversión total y a partir de 1950 no ha sido inferior al 40 por ciento
con excepción de 1955, año que se caracterizó por un incremento extraordina-
rio de la inversión privada. No nos corresponde aquí entrar en un análisis de
la inversión pública, pero es significativo hacer notar que está constituida en
su mayor parte por obras básicas para el desarrollo del país -riego, transpor-
tes, petróleos y energía-, así como por obras de interés social que afectan la
productividad futura de la población. En buen aparte, la inversión privada ha
sido posible como resultado de las inversiones públicas. Sin obras de riego no
habrí~ sido posible utilizar maquinaria agrícola; sin carreteras no se habrían
hecho inversiones en equipo de transporte automotor; sin energía eléctrica,
petróleo y transportes no se habrían realizado tantas inversiones privadas en
la industria; finalmente, sin el crecimiento general de la industria y el comer-

2 Estos datos y los de los tres párrafos siguientes provienen del informe de la Comisión

Mixta del Gobierno de México y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, titu-

lado El desarrollo económico de México y su capacidad para absorber capital del exterior (México,
Nacional Financiera, S.A., 1953) y de los Estudios Económicos de América Latina, publicación
anual de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas.
84 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

cio, no se habrían llevado a cabo tantas inversiones residenciales y de edificios

comerciales.
La importante significación de la inversión pública en el desarrollo de
México es tanto más notable si se considera cómo se ha financiado. Entre
1940 y 1950 alrededor de las tres cuartas partes de la inversión pública en
México fueron cubiertas por los ingresos ordinarios del fisco; o sea principal-
mente por medio de impuestos. Es probable que de 1950 a 1955 la proporción
haya sido bastante similar. El resto, o sea el 25 por ciento más o menos, se ha
financiado por medio de empréstitos internos y externos. Estos últimos sólo
han adquirido importancia a partir de 1947. Éstas son cifras algo aproxima-
das pero sirven para señalar que el financiamiento de la inversión pública no
ha sido en México de [427] carácter fundamentalmente inflacionario. Lo
fue en un período anterior, de 1936 a 1940; lo fue menos entre 1940 y 1945 y
prácticamente no ha sido de naturaleza inflacionaria en los últimos 7 años. 3
Creo que pocos países en los que el crecimiento ha sido tan rápido como en
México, han podido lograr financiar en forma tan conveniente una gran par-
te de los gastos públicos de inversión.
Sin embargo -y he aquí una gran paradoja-, México ha logrado este
extraordinario crecimiento de la inversión pública a expensas de mantener a
niveles reducidos los gastos públicos corrientes, o sea, en lo principal, los gas-
tos de administración. Me refiero, claro está, no a las cifras nominales sino a
la expresión real del fenómeno, o sea los gastos nominales corregidos por el
aumento de los precios. Esta situación de los gastos corrientes del sector públi-
co se pone de manifiesto al comprobar que entre 1940 y 1950 los gastos totales
del gobierno no pasaron del 11 por ciento del ingreso nacional y que de enton-
ces a la fecha tampoco han registrado proporción mayor. Si pudiera decirse
que las necesidades de servicios gubernamentales en México han sido ya ple-
namente satisfechas, es decir, que en relación con el ingreso nacional y el nivel
de vida tenemos ya suficientes maestros de escuela, funcionarios encargados de
los servicios de salubridad y de agricultura, empleados encargados del orden
público, servicios municipales y la multiplicidad de servicios administrativos
de toda clase sin los cuales no podría funcionar nuestra economía, entonces el
que el gasto público total no pase del 11 por ciento del ingreso nacional no ten-
dría mayor importancia, y nada habría que agregar al hecho de que los ingre-

3 Quisiera aclarar aquí que no niego que haya existido inflación a partir de 1940; pero

ésta se ha debido, durante la guerra mundial y la crisis de Corea, más que nada a factores de
origen externo que se manifestaron a través de un fuerte superávit de la balanza de pagos. En
tales condiciones, el déficit gubernamental, en su conjunto, ha contribuido a acentuar la ten-
dencia inflacionaria.
 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN EL DESARROLLO CONÓMICO DE MÉXICO 85

sos tributarios se destinan en gran parte a la inversión. Sin embargo, es obvio

que dentro de lo que se acepta en México como función del Estado las necesi-
dades de servicios administrativ os distan mucho de estar satisfechas. No hay
más que asomarse ligeramente a lo que falta por hacer en materia educacional,
sanitaria y asistencial, de extensión agrícola, y en materia de servicios munici-
pales, y que examinar el nivel de sueldos de los empleados públicos federales
-y, peor aún, los de las entidades federativas y los municipios -, para com-
prender que la necesidad de recursos fiscales en el país es sencillamente enorme.
Esto plantea problemas de la mayor importancia. ¿Es que México es tan
pobre que el Estado no pueda gravar sino, como ahora, alrededor de 10 por
ciento del ingreso nacional? Si ése fuera el caso, ¿habrá que resignarse a no
poder proveer los servicios administrati vos generales que el país necesita?
O bien, como alternativa, ¿podrían [428] reducirse los gastos públicos de
inversión para destinar más recursos a los gastos corrientes? Si esto se hicie-
ra, ¿la falta de inversiones públicas -de las que hasta ahora ha dependido en
gran parte el ritmo de desarrollo del país- podría suplirse mediante inver-
siones privadas? ¿y podrían ser éstas de la cuantía y la naturaleza necesarias
para incrementar en la misma forma que la inversión pública la infra-estruc-
tura económica y social del país y, por lo tanto, su capacidad productiva? Si
la respuesta a cualquiera de estas preguntas pudiera ser indudableme nte afir-
mativa, o si en caso de no serlo fuera posible y conveniente resolver todos los
problemas financieros del Estado mediante empréstitos internos o externos,
o mediante el simple expediente de la emisión monetaria, el problema de la
tributación se reduciría tal vez a una cuestión de buscar mejorías en la estruc-
tura impositiva, en hacer al sistema tributario más equitativo y en realizar
mejoras administrativ as, sin preocuparse más del nivel de la carga tributaria
total. Yo en lo personal no podría dar una respuesta afirmativa a esas pregun-
tas que he planteado y creo que también debe reconocerse que no es conve-
niente acudir a medios inflacionario s de financiamien to interno de los gastos
públicos, ni posible ni conveniente recurrir a los empréstitos del exterior más
allá de cierto límite. Creo, pues, que hay que enfrentarse en México al pro-
blema del aumento de la carga tributaria total, sin perjuicio, desde luego, de
su mejor distribución.
No hace muchos años que el fisco mexicano dependía predominant emen-
te de los impuestos al comercio exterior para integrar sus ingresos. Todavía
alrededor de 1939-1940 los impuestos a la importación representaba n 20 por
ciento de los ingresos generales totales. Sin embargo, a partir de 1942-1943
y hasta la fecha, su significación ha descendido considerablemente, como ha
ocurrido en general con los impuestos indirectos, o sea todos aquellos que
86 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

gravan predominantemente el gasto y en consecuencia influyen en los precios

que paga el consumidor. Es comúnmente aceptado que los impuestos indirec-
tos, porque no inciden sobre el consumidor en proporción a su ingreso y a su
capacidad de compra, son inequitativos. Es más, tienden a hacer más desfa-
vorable la distribución de los ingresos. En cambio, son con frecuencia mucho
más fáciles de recaudar y se prestan a identificarlos directamente con ciertas
clases de gastos a que se puedan destinar. Los impuestos indirectos, de más
del 50 por ciento que representaban en los ingresos del gobierno federal antes
de 1940, significan en la actualidad probablemente no más del 40 por ciento.
El cambio en la estructura impositiva se explica por dos fenómenos: por el
desarrollo extraordinario del impuesto sobre la renta a partir de 1943 y por la
existencia de un impuesto que, por considerarlo en gran [429] parte como
substitutivo del impuesto sobre la renta, puede clasificarse entre los impues-
tos directos -el impuesto ad valorem sobre la exportación-. Los impuestos
sobre la renta contribuyen desde 1943 con ingresos que representan del 20 al
25 por ciento de los ingresos totales federales; en algunos años se ha rebasa-
do esa cifra ligeramente y según datos preliminares en 1955 han significado
el 28 por ciento. Los impuestos a la exportación han tenido en algunos años
más importancia que en otros debido a que se han implantado casi siempre
a raíz de las devaluaciones del peso como medio de absorber una parte de las
ganancias cambiarias de los exportadores, consideradas de carácter fortuito,
ya que más adelante dichos impuestos se han tenido que reducir hasta casi
eliminarlos, como ocurría en 1947 y en 1953. Actualmente los impuestos a
la exportación representan alrededor del 20 por ciento de los ingresos totales
de la Federación, es decir, son casi tan importantes como los impuestos sobre
la renta. En 1955, entre ambos representaron el 49 por ciento de los recursos
del fisco.
Con las salvedades que se puedan hacer respecto al impuesto de exporta-
ción, el cual tiene algunos aspectos regresivos, podría decirse que estas tenden-
cias del Estado a descansar cada vez en más impuestos directos son saludables. 4
Lo son porque el impuesto sobre la renta es una fuente fiscal más estable, no
tan dependiente de las fluctuaciones del comercio exterior. Lo son también
porque el impuesto sobre la renta es una forma de tributación equitativa. Es
un gravamen que incide sobre quienes pueden pagar, y que, además, incide en
mayor medida sobre quienes más pueden pagar. Tiene por base las ganancias
de las empresas y los ingresos percibidos por los individuos por la posesión de

4 No me propongo tratar en este trabajo el problema del impuesto a la exportación, pero

debe señalarse que tiene estrecha relación con el del impuesto sobre la renta.
 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN EL DESARROLLO CONÓMICO DE MÉXICO 87

capital, por su habilidad para combinar capital y trabajo en actividades pro-

ductivas, por su capacidad personal de trabajo o por su habilidad profesional
o artística, resultante de su nivel educativo o de su talento. Dentro de determi-
nados límites, el impuesto sobre la renta no tiene por qué desalentar el consu-
mo ni la actividad productiva, y antes bien debería estimular a la empresa o al
individuo a ingeniarse para aumentar su productividad y en consecuencia el
rendimiento neto, una vez pagado el impuesto, de sus esfuerzos. Finalmente,
el impuesto sobre la renta, con todas sus modalidades, es mucho más flexible
que cualquier otro y admite características de base y de administración que
permiten influir en la inversión y el consumo del sector privado de la econo-
mía en formas favorables al desarrollo económico general.
Como es bien sabido, el impuesto sobre la renta en sus formas modernas
tiene todavía poca tradición. Muchos países aún no lo han adoptado, o lo utili-
zan en forma rudimentaria. En un extremo están los [430] países anglosajo-
nes y escandinavos donde el ambiente social permite llevar el impuesto sobre
la renta a elevados grados de perfección lo mismo como instrumento técni-
co fiscal que en su administración. Es evidente que en tales países el esfuer-
zo técnico del fisco está complementado por una extensa colaboración de los
contribuyentes.
En el otro extremo están los países en donde el desconocimiento de la
estructura económica, la falta de información estadística y la falta de inte-
gración social y política impiden dar al impuesto sobre la renta un alcance
adecuado y obligan a seguir utilizando gravámenes indirectos de mayor faci-
lidad de recaudación. A mi juicio, México se encuentra en una etapa interme-
dia todavía susceptible de mejorarse en forma considerable. No me propongo
pasar a hacer una crítica del impuesto sobre la renta que tenemos en Méxi-
co desde el punto de vista legal o administrativo, pero sí quisiera llamar la
atención sobre lo que significan o pueden significar para el desarrollo eco-
nómico del país algunas de sus modalidades, y en ello tendré en cuenta las
reformas recientes -que en términos generales representan una mejoría de
consideración.
Como apunté antes, interesa ver si el impuesto sobre la renta, además
de sus finalidades fiscales y de equidad tributaria, incide sobre las empresas
-sobre los negocios del país de toda índole- en forma que no desaliente
futuras inversiones. Interesa igualmente saber si la forma del tributo sobre la
renta admite estímulos especiales a sectores de actividad económica que se con-
sideren básicos o esenciales desde el punto de vista del desarrollo general del
país, por ejemplo, la agricultura o la minería. Por otra parte, interesa ver si el
impuesto sobre la renta contiene modalidades que tiendan a limitar el consu-
88 ARTÍCULOS DE VÍCTOR L. URQUIDI

mo de ciertas capas sociales de la población y a facilitar demasiado el de otras,

en formas que no contribuyan a la creación de una demanda futura estable y
adecuada para seguir fomentando el crecimiento del ingreso nacional.
Al pensar en el estímulo a la inversión futura, corresponde fijar la atención
en la progresividad del gravamen sobre las utilidades, en la tasa superior del
gravamen, en las disposiciones sobre reinversión de utilidades, depreciación y
gastos amortizables, y en las exenciones que autoriza la legislación industrial.
La tarifa correspondiente a las cédulas 1 y 11, aplicables a las actividades
comerciales e industriales, llega ahora, progresivamente, hasta una tasa del
39 por ciento sobre la fracción de utilidades superior a 2 millones de pesos, y
encima de eso habrá contribuyentes sujetos al impuesto sobre utilidades exce-
dentes, que con la reciente reforma no podrá ser superior al 10 por ciento de
estas utilidades. Las discusiones sobre el nivel de la tasa máxima suelen ser
a veces un poco confusas, ya que, en primer lugar, sólo un número relativa-
mente menor de contribuyentes llega a situarse [431] en niveles de utilida-
des a los que esa tasa se aplica. Además, como las tasas progresivas se aplican
a las fracciones adicionales de utilidad, cuando se computa el impuesto total
sobre la utilidad total, resulta generalmente una tasa media más baja. Por últi-
mo, como se aprecia en las reformas aprobadas en 1955, a la vez que se elevó
la tasa máxima en cédulas 1 y 11, se redujo el impuesto sobre utilidades exce-
dentes. Queda, pues, un impuesto que, en conjunto y sólo para las empresas
relativamente más fuertes, más capitalizadas y de mayor redituabilidad, inci-
de en un poco más del 40 por ciento sobre la utilidad gravable, que, en vir-
tud de las deducciones diversas que autoriza la ley, podría resultar en ocasiones
menor que la llamada utilidad contable. En términos generales, y aun por com-
paración con otros países, no parece que la tarifa del impuesto sobre la renta
imponga tasas inequitativas, ni mucho menos tasas que desalienten la inver-
sión o el espíritu de empresa -espíritu que por lo demás difícilmente puede
decirse que haya estado restringido en México en los últimos quince años.
Donde quizá podría lograrse un efecto más estimulante para la inversión,
en particular para el pequeño empresario, sería en una revisión de las esca-
las o fracciones más bajas de la tarifa del impuesto. Los contribuyentes cuyos
ingresos son menores a 100 000 pesos anuales pueden optar por sujetarse a una
tabla de cuota fija progresiva, según la actividad que representen, que al pare-
cer ha sido encontrada de más fácil administración por las autoridades en vir-
tud de la falta de contabilidad adecuada de las pequeñas empresas y del gran
número de tales contribuyentes. Sin pretender pronunciarme en firme sobre
este aspecto del impuesto sobre la renta, ya que no conozco en detalle sus pro-
blemas administrativos, se me ocurre que posiblemente este sistema especial
 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN EL DESARROLLO CONÓMICO DE MÉXICO 89

encierre injusticias para muchas clases de negocios; por ejemplo; una cantina
y una fábrica de cartón cuyos ingresos sean de 99 000 pesos al año pagan bajo
este sistema casi igual suma de impuestos, o sea cerca de 1000 pesos. No sé si
con ello se grava demasiado a la fábrica o insuficientemente a las utilidades de
la cantina, pues habría que conocer otros datos. Pero este tipo de problema,
que indudablemente repercute en las inversiones, podría subsanarse en parte
si se llega algún día a un sistema de impuesto basado en la consolidación de
los ingresos cualquiera que sea su fuente y en la admisión de diversas clases
de deducciones por gastos de negocios y otros, a la vez que se estableciera una
exención más elevada que la actual.
Al ver la tarifa misma de las cédulas 1 y 11 se ocurre preguntar si el límite
inferior de la utilidad gravable no podría empezar en, digamos, 5 000 pesos,
en lugar de en un centavo. Tal vez se ahorrarían así algunos cientos de miles
de pesos de gastos de recaudación y se evitarían [432] muchas molestias, con
algún efecto saludable sobre la capitalización de las pequeñas empresas, que por
lo regular son las que menos facilidades tienen para acudir al crédito bancario.
El grado de progresión de la tarifa, y su tasa máxima, están atemperados,
como se sabe, por una serie de disposiciones que refuerzan el punto de vista de
que son menos gravosos de lo que parece. Por un lado, la actividad agropecua-
ria y la pesca están su