INTRODUCCIÓN
En nuestro ordenamiento jurídico, vemos la presencia de garantías constitucionales,
las cuales son medios o procedimientos establecidos por la Constitución y otras leyes
para proteger los derechos y libertades individuales de los ciudadanos frente a
posibles abusos del poder por parte del Estado o de terceros, sin embargo en el
presente trabajo tomaremos como prioridad el desarrollo de la garantía de acción
popular, el cual es un mecanismo legal que se encuentra vigente en el Perú desde
hace más de 30 años. Esta figura fue creada en la Constitución Política de 1993, con
el fin de proteger los derechos colectivos y difusos de la sociedad peruana. A través de
la garantía de acción popular, cualquier ciudadano puede presentar una demanda en
defensa de estos derechos, sin necesidad de demostrar un interés directo o personal
en el asunto.
La garantía de acción popular puede ser utilizada para impugnar actos administrativos
o decisiones judiciales que atenten contra estos derechos. Además, puede ser
utilizada para exigir la reparación de los daños causados por actividades que afecten
el medio ambiente o el patrimonio cultural. En este sentido, la acción popular se
convierte en una herramienta importante para la participación ciudadana y la defensa
de los derechos fundamentales en el país.
Es importante mencionar que, para utilizar la garantía de acción popular, es necesario
cumplir con ciertos requisitos establecidos por la ley. Por ejemplo, es necesario
demostrar que se trata de un derecho colectivo o difuso, y que existe una afectación
real o potencial del mismo. Además, es necesario presentar la demanda ante el juez
competente y dentro del plazo establecido por la ley.
Es, por ende, que el desarrollo de este trabajo busca explicar la importancia y el
contenido que desprende de una de las 5 garantías, como lo es la de acción popular.
Esta herramienta es importante para la participación ciudadana y la defensa de los
derechos fundamentales en el país. Su uso adecuado puede contribuir a la
construcción de una sociedad más justa y equitativa.
1. CONCEPTO Y CARACTERISTICAS
La acción popular es una garantía constitucional, la cual esta establecida
dentro de la constitución peruana, específicamente en el titulo V, articulo 200.
Este es un proceso constitucional autónomo, porque puede ser iniciado por
cualquier persona en defensa del interés colectivo o difuso, sin necesidad de
tener un interés personal directo en el asunto. Además, el proceso de la acción
popular tiene sus propias reglas y procedimientos establecidos en la ley, lo que
le permite ser independiente de otros procesos judiciales y se resuelve
exclusivamente en el Poder Judicial. Esta garantía constitucional, también
constituye un proceso de control normativo que tiene por objeto proteger
jurídicamente la primacía de la Constitución y la ley respecto del resto de
normas de rango inferior a la ley. En dicho proceso, es el orden jerárquico de
las normas (principio de jerarquía de las normas) de nuestro sistema jurídico el
que constituye el objeto de protección (sistema de fuentes prescrita por nuestra
Constitución Política).
Nuestra constitución política del Perú, nos plantea una definición acerca de la
acción de cumplimiento, siendo una de las garantías constitucionales dirigida a
garantizar el cumplimiento de las normas legales y de los actos administrativos
por parte de las autoridades o funcionarios públicos. Esta acción procede
cuando una persona se considera afectada por la resistencia o desobediencia
de una autoridad o funcionario público en cumplir una norma legal o un acto
administrativo. La Acción de Cumplimiento busca asegurar que se respeten los
derechos fundamentales y las garantías constitucionales establecidas en la
Constitución del Perú. (Constitución del Perú - Título V, s. f.)
Es considerable plantear que, en primer lugar, la acción popular es de amplia
legitimación activa. Es decir, que, cualquier persona puede interponer la
demanda, pues no se requiere acreditar, sustentar o invocar un interés propio o
particular en el caso, puesto que este proceso no se funda en un interés de
personal sino en el interés general, que involucra a toda la sociedad y por ende
a cualquier ciudadano, que puede plantear la demanda para defender el
principio de supremacía jurídica de la Constitución, así como el respeto al
principio de legalidad.
En segundo lugar, La acción popular puede ser utilizada para impugnar
cualquier norma administrativa general, como lineamientos, protocolos o
directivas, que tenga como objetivo regular una ley o las relaciones entre la
administración pública y los ciudadanos. No solo las autoridades del Poder
Ejecutivo están sujetas a este proceso, sino también el Poder Judicial, el
Congreso, los gobiernos regionales y los organismos constitucionales
autónomos. Por lo tanto, se podría cuestionar un reglamento de gestión
administrativa emitido por el Parlamento o el Poder Legislativo, como una
directiva que regula los procedimientos para contratar personal o adquirir
bienes y servicios.
Derecho (2022b)
A partir de lo mencionado, se rescata entonces que la acción popular se ejerce
para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible es, por ende, que, dentro de
sus características tenemos que es una expresión concreta el derecho de
acción. Es decir, le permite a los titulares solicitar ante el juez competente que
mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e
intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello. La acción popular
es preventiva, porque procede, incluso, cuando el derecho o interés
colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es
necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro. La vulneración o
amenaza debe ser real, inminente, concreta. Derecho (2022b)
2. ASPECTOS HISTÓRICOS RELEVANTES EN LA EVOLUCIÓN DE LA
ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL PERUANO
El proceso de acción popular ha sido un instrumento fundamental en el control
normativo dentro de nuestro constitucionalismo. Apareció por primera vez en la
Constitución Política de 1933 y se ha mantenido en las constituciones de 1979
y 1993. A lo largo de estas tres constituciones, la acción popular ha permitido a
cualquier persona plantear la ilegalidad o inconstitucionalidad de reglamentos,
normas administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance
general. La evolución de esta institución ha sido influenciada por la legislación
ordinaria y por la práctica judicial en su aplicación concreta.
Podemos hablar de tres fases sucesivas:
– Desde su aprobación en la Constitución Política de 1933 hasta la
Constitución
Política de 1979.
– Desde su aprobación en la Constitución Política de 1979 hasta la
Constitución
Política de 1993.
– Desde la aprobación en la Constitución Política de 1993 hasta la fecha.
2.1 En la primera fase, durante los años 1933 a 1979, la incorporación de la acción
popular al régimen constitucional peruano fue vista como una forma de
introducir un nuevo instrumento de control normativo sobre el Poder Ejecutivo,
que reemplazaba al sistema anárquico contemplado en la Carta de 1856, que
solo declaraba la nulidad de los actos contrarios a la Constitución. Antes del
Congreso Constituyente de 1931, la Comisión presidida por Manuel Vicente
Villarán ya había señalado los innumerables abusos del poder reglamentario
por parte del Poder Ejecutivo, que invadía el campo de las leyes. Para abordar
este problema, la Comisión propuso establecer claramente los límites de esta
potestad a través de una fórmula contenida en su propuesta de artículo 76,
numeral 5. Este artículo establecía que los reglamentos se limitarían a
determinar el modo de cumplir las leyes para cuya ejecución se dictan y a
precisar y complementar sus disposiciones, sin imponer obligaciones nuevas o
más onerosas a los ciudadanos ni alterar los derechos y obligaciones que la
ley señale a los funcionarios. Sin embargo, este artículo no incluía ningún
mecanismo de control para hacer cumplir esta cláusula.
2.2 En el segundo periodo, durante el segundo período (de 1979 a 1993), la
Constitución de 1979 mantuvo la competencia de la acción popular a cargo del
Poder Judicial, y amplió su alcance para incluir todo tipo de normas
reglamentarias emitidas por el Estado, así como por gobiernos regionales,
locales y otros organismos públicos. En este período, el Poder Legislativo
aprobó la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley 24968), derogando el
artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Esta ley estableció como
objetivo del proceso de acción popular el control jurisdiccional de la
constitucionalidad y legalidad de las normas reglamentarias, permitiendo la
declaración y ejecución de inconstitucionalidad o legalidad total o parcial de las
mismas. Urbina (2014).
2.3 En la tercera fase, que va desde la aprobación de la Constitución de 1993
hasta nuestros días, la competencia de la acción popular sigue siendo del
Poder Judicial, y se mantienen las características constitucionales previas.
Durante este período, destaca la aprobación del Código Procesal
Constitucional, cuya Exposición de Motivos incluye el propósito de revitalizar la
acción popular y expresar su voluntad de innovación legislativa en esta
materia. Consideramos que el legislador buscó introducir las adecuaciones
necesarias a la acción popular para activar su ejercicio y proteger el orden
constitucional y legal del país, y controlar mejor judicialmente el poder
reglamentario de la administración pública. Urbina (2014).
Finalmente, no queremos olvidarnos de señalar que el Proyecto de Ley de
Reforma de la Constitución elaborado por la Comisión de Constitución (2002),
presidida por el congresista Henry Pease pretendió incluir como modificación
importante a este proceso, radicar la competencia en el Tribunal Constitucional
a través de los artículos 61 y 209. Urbina (2014).
3. PARÁMETRO DE CONTROL Y OBJETO DE CONTROL
El parámetro de control o también conocido como el bloque de
constitucionalidad de acuerdo a la acción popular, se encuentra compuesto por
la Constitución en todo su contenido, los tratados de derechos humanos y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los tribunales internacionales
constituidos en virtud a tratados ratificados por el Perú.
Cabe agregar que en el marco del proceso de acción popular también se ejerce
el control de convencionalidad, lo que se entiende como la herramienta que
permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos
humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de
las normas y prácticas nacionales, con la Convención Americana de los
Derechos Humanos y su jurisprudencia, es decir, que un reglamento o norma
administrativa general también puede ser cuestionada porque resulta
incompatible con la Convención Americana de Derechos [Link]
(s. f.)
Además, el parámetro de control puede y de hecho estará integrado por una
ley o norma con rango de ley. A esto debemos tener en cuenta que al ser la ley
uno de los parámetros principales para determinar la legalidad, la
constitucionalidad de las normas son impugnadas a través del proceso de
acción popular, teniendo en cuenta que al ser esta la ley sobre la cual va a
girar, en principio, el control de legalidad del reglamento impugnado, se tiene
que establecer o previamente definir que esta norma con rango legal no se
encuentre cuestionada ante el Tribunal Constitucional, ya sea antes del inicio o
durante el proceso del acción popular. De esta manera se garantiza que la ley
que sirve o va a servir como parámetro de control del juicio de legalidad de las
normas cuestionadas en el proceso de acción popular es conforme a la
Constitución y no atente contra ella.
La Constitución es fundamental en el control de los reglamentos, normas
administrativas, resoluciones y decretos de carácter general. Desde la
perspectiva del derecho administrativo, todas estas denominaciones hacen
referencia a un único concepto: el reglamento. Este regula el ejercicio de las
facultades y atribuciones de las entidades que conforman la administración
pública y sus relaciones con la ciudadanía.
A pesar de ello, en la jurisprudencia se ha aceptado que instrumentos
normativos formalmente diferentes a los reglamentos puedan ser objeto de
control en el proceso de acción popular. En dicho sentido, en el Primer Pleno
Jurisdiccional Supremo, aprobó que un comunicado emitido por una entidad
pública podrá ser objeto de control en un proceso de acción popular. En dicho
sentido, en el Pleno se estableció que el objeto de control de la acción popular
debe reunir tres requisitos: pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y
generalidad. En relación con lo primero, se indica que debe tratarse de una
actuación administrativa que se incorpora como una fuente al ordenamiento
jurídico y no de un supuesto de aplicación a un caso concreto (carácter propio
de un acto administrativo). La consunción significa que la actuación
administrativa, en tanto fuente, tenga vocación de permanencia y que no se
consuman o agoten sus efectos en un solo acto de aplicación. Finalmente, la
generalidad alude a que la actuación administrativa cuestionada debe reunir las
características de abstracción e impersonalidad, de modo tal que esté
destinada a un conjunto indeterminado de sujetos.
Esta posición jurisprudencial no ha estado exenta de crítica, en la medida en
que en nuestro ordenamiento está muy asentada la idea de que los
comunicados publicados por las entidades públicas en medios de
comunicación solo tienen efectos informativos, más no pueden modificar o
incidir en los derechos de los ciudadanos. Derecho (2022b)
Consideramos que esta posición se asienta en un entendimiento formal del
derecho procesal constitucional, pues desde esta perspectiva una demanda de
acción popular que cuestione un instrumento que no tome la forma de un
reglamento o acto administrativo sería declarada improcedente de plano y no
se evaluaría en el marco del proceso constitucional si dicho instrumento
contuviera algún vicio de inconstitucionalidad. Por ello, consideramos que a
partir de un entendimiento sustancial del derecho procesal constitucional como
derecho constitucional concretizado analizaríamos el caso desde una visión
material y no formal de la controversia. Derecho (2022b)
A pesar de que los reglamentos son los instrumentos normativos que se
controlan en el proceso de acción popular, la jurisprudencia ha aceptado que
otros instrumentos también pueden ser objeto de control. Por ejemplo, un
comunicado emitido por una entidad pública puede ser objeto de control en un
proceso de acción popular, siempre y cuando cumpla con ciertos requisitos.
Estos requisitos incluyen pertenecer al ordenamiento jurídico, tener vocación
de permanencia y estar destinado a un conjunto indeterminado de [Link]
embargo, esta posición jurisprudencial ha sido criticada, ya que se considera
que los comunicados publicados por las entidades públicas en medios de
comunicación solo tienen efectos informativos y no pueden modificar o incidir
en los derechos de los ciudadanos. Derecho (2022b)
En nuestra opinión, esta crítica se basa en un entendimiento formal del
derecho procesal constitucional. Desde una perspectiva sustancial del derecho
procesal constitucional, se debería analizar la controversia desde una visión
material y no formal. De esta manera, se evaluaría si el instrumento
cuestionado contiene algún vicio de inconstitucionalidad, independientemente
de si toma la forma de un reglamento o acto administrativo.
Derecho, L. •. P. P. E. (2022). Proceso de acción popular: características, derechos
protegidos, actos lesivos y procedimiento. LP. [Link]
popular-caracteristicas-derechos-protegidos-actos-lesivos-procedimiento/
Constitución del Perú - Título V. (s. f.).
[Link]
Urbina.J (2022). Evolución de la acción popular: el modelo peruano de control
constitucional sobre reglamentos. [Link]
[Link]?1567298773
Alberto, H. P. (s. f.). El control de convencionalidad en materia de derechos humanos y
la regularidad constitucional. Comentarios a la jurisprudencia 20/2014 de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. [Link]
script=sci_arttext&pid=S1405-91932016000200277#:~:text=El%20control
%20de%20convencionalidad%20se,los%20Derechos%20Humanos%20y%20su
