Juan Carlos Ferrada:

Sistema de control: Era policéntrico y descentralizado. Radicado en los órganos administrativos.

Sistema de control judicial por sobre los otros controles institucionales. ¿CUÁLES SON LAS
CAUSAS? Las explicará este trabajo. Revisión general principio. Control, luego se analizará
control político, especialmente los órganos colegiados que representan a la ciudadanía. Luego
los instrumentos de control administrativo. Más tarde las vías de control jurisdiccional de
administración del Estado.
Control: Se asocia con un proceso de verificación o comprobación + dirección o conducción.
Control, vehículo efectivo de la limitación del poder a través del mismo ordenamiento jurídico.
Supremacía constitucional, interdicción arbitrariedad, responsabilidad, distribución poder estatal
y probidad/publicidad. La administración que tiene que ver con las personas es la más peligrosa
por el ejercicio abusivo desviado de las potestades. Por eso existen instrumentos de control.
Órganos de control nacional: Gobierno, congreso, contraloría, tribunal constitucional, tribunal
calificador de elecciones.
Órganos de control regional: Consejo regional y tribunales electorales regionales.
Órgano de control local: Consejo comunal.
Estos controles son distintos aspectos de la actividad de los órganos del gobierno y la
administración del Estado, concurren juntos o separados, pero pueden perseguir
responsabilidades diferentes.
Además, se les añaden instrumentos o vías de control administrativo. Establecidas en el plano
infraconstitucional. Como el control jerárquico lo ejecutan los jefes superiores de servicio. O los
recursos de reposición, jerárquico y de revisión interpuestos por los particulares.
Relación de órgano fiscalizador con el fiscalizado: Control intra e interorgánico, control interno
y externo. Y en cuanto al alcance: Control jurídico y de mérito.
Y en cuanto a la oportunidad: Control preventivo o a priori/represivo o a posteriori.
Control realizado por contraloría (toma de razón) es institucional, administrativo, inter orgánico,
externo, jurídico y preventivo.
CLASIFICACIÓN MÁS UTILIZADA POR LOS AUTORES: Control político, administrativo
y jurisdiccional.
En nuestro ordenamiento jurídico los órganos relevantes de control político son el merluzo y
los ministros de estado, intendentes y gobernadores (y cámara de diputados como cámara
política de referencia primaria).
Control político es subjetivo, voluntario, realizado por órgano autoridad o sujeto de poder con
jerarquía, es una fiscalización de la actividad de dirección política del Estado, lo ejercen las
autoridades políticas superiores del gobierno y la administración del estado representativos de la
voluntad popular, como parlamentos asambleas nacionales y regionales y de modo informal, los
ciudadanos a través del voto. Obviamente en marco democrático.
Se estructura toda la administración central del Estado, constituyéndose como una organización
jerárquica y piramidal que está al servicio de la persona humana y promueve el bien común.
(órganos de administración del Estado, burocráticos y sin legitimidad política propia).
La evaluación, control y fiscalización corresponde a estas mismas autoridades superiores de la
Administración. Ministros de Estado deben conducir los ministerios y estos “evalúan las políticas
y planes” y fiscalizan las actividades del respectivo sector”.
Gobernador supervigila servicios públicos existentes en pro.
Otros órganos de control político en el ámbito regional y local.
Consejo regional y concejo comunal son titulares de una función de control permanente de
control político del intendente y del alcalde, respectivamente… aunque sus alcances son
diferentes en el caso de la Cámara de Diputados e incluso diferentes entre sí.
El intendente responde por escrito dentro del plazo de veinte días hábiles (Art. 24 letra q
LOCGAR, LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y
ADMINISTRACION REGIONAL) y se extiende a la facultad de los consejeros regionales para
requerir información al intendente, quien estará obligado a responder.
CPR y ley orgánica constitucional (LOCM) establecen claramente carácter fiscalizador del
Concejo comunal. LA FISCALIZACIÓN establecida en la LOCM, no solo está referida a la
gestión administrativa. Del alcalde, sino a una evaluación de las actuaciones de este en relación
a las políticas, normas y acuerdos del Concejo (Art. 80 LOCM).
Control administrativo:
Se realiza por unidad integrante del propio órgano o externo a este. Contrasta acusación
administrativa con las normas y las necesidades de la gestión pública. Es un control jurídico con
normas jurídicas.
Control administrativo técnico, radicado en unidades de control y auditoría situadas al interior
de cada órgano.
JUNTO A ESTE, también hay un control administrativo nuevo de carácter técnico radicado en
unidades de control y auditoría. Integra órganos administrativos de ejecución que tiene su origen
en el oficio de la CGR.
Control administrativo interno. Opera en el propio órgano de la administración activa, ya sea
por el mismo órgano que dictó el acto, su superior jerárquico o la unidad de auditoría o control
interno dispuesto por la ley, extendiéndose a aspectos de legalidad, eficiencia y eficacia de la
actuación administrativa.
1. Control que se realiza por órganos que dictaron el acto (vía de reposición). Si es por
superior jerárquico (recurso jerárquico).
 2. Este control jerárquico al igual que la reposición se ejerce por causales de legalidad,
mérito, oportunidad o conveniencia de la actuación administrativa. No solo se revisa la
legalidad (la cual no se revisa en los órganos técnicos de control), sino que además se
extiende a eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos (oportunidad
de actuaciones).
POR ESO hay dos facetas: Legalidad y eficiencia. Eficacia y oportunidad de la decisión. Esto da
origen a la potestad revocatoria y la potestad invalidatoria. Son poderes jurídicos de la
administración. El primero deja sin efecto el acto por temas de interés público, por
consideraciones de mérito, oportunidad y conveniencia. Luego la potestad invalidatoria anula el
acto por ser ilegal o antijurídico.
En el caso de la revocación, no debe afectar actos declarativos o creadores de derechos
adquiridos legítimamente.
El por vía de reposición o jerárquico, opera en un marco de procedimiento administrativo de
impugnación, AUNQUE podría iniciarse de oficio (Art. 8 LOCBGAE). Hay algunos actos que
no se podrán impugnar por la vía jerárquica. El particular igual puede recurrir a tribunales
impugnando la decisión administrativa de revisión o omitiéndola y accionando directamente a
los tribunales.
Control externo:
CGR: Órgano de la administración del Estado de rango constitucional que constituye bajo su
propia concepción la más alta instancia de control administrativo en el ordenamiento jurídico
chileno.
Contraloría ha desarrollado un enfoque nuevo de control jurídico de administración del Estado,
se caracteriza por mayor flexibilidad en los instrumentos de control una restricción en el uso de
control preventivo de legalidad (toma de razón), mayor uso de los controles de reemplazo,
declaraciones más estrictas de obligatoriedad de los dictámenes de contraloría (jurisprudencia
administrativa) y una institucionalización del control en unidades administrativas especializadas
al interior de los propios órganos de la Administración activa.
El autor destaca la restricción de la toma de razón y el mayor uso de los controles de reemplazo.
La toma de conocimiento como control jurídico especialísimo y los aspectos materiales de la
toma de razón.
Toma de razón es un control preventivo de juridicidad, una forma de fiscalización jurídica a que
deben someterse actos de la administración ANTES de que surtan efectos.
Pretende impedir la entrada en vigencia de actos administrativos contrarios a derecho (la
representación, rechazar los actos).
El presidente tiene la facultad de insistir en la legalidad ante el contralor, quien deberá tomar
razón. Y por constitucionalidad, también puede insistir pero ante el tribunal constitucional.
Art. 1 y 10 LOCGR señala qué weas están afects a este trámite. Los decretos supremos y las
resoluciones de jefes servicio se EXCLIUYEN, así como las órdenes ministeriales, simples
oficios y solicitudes de particulares.
La toma de conocimiento es un mecanismo de control de juridicidad de actos administrativos
que se ejecutan a través de las municipales.
En este contexto, la propia CGR ha configurado con precarios antecedentes jurídicos, un
mecanismo alternativo de control de juridicidad de actos administrativos municipales, quienes
están obligadas a remitir a la contraloría, para su toma de conocimiento, los actos administrativos
que autoricen contrataciones de obras junto con documentos que las respalden. (500 UTM o
más o proyectos relacionados a la ejecución de obras de 200 UTM o más).
Aspectos materiales (importante). Control de legalidad y control de mérito.
Un aspecto que generó abundante jurisprudencia y controversias fue precisar los alcances
materiales de la toma de razón. ¿Es solo en base a la legalidad o también se extiende al mérito,
la oportunidad y conveniencia de la actuación administrativa?
La jurisprudencia de los años 70 se limitaba al mérito por el principio de separación de poderes
y funciones, estando vedado de entrar a la calificación jurídica.
Pero luego en los años 70-73 se empezó a producir un cambio, extendiéndose el ámbito de
acción. En los 90 empezó a afirmarse la competencia de la contraloría para controlar la legalidad
y la oportunidad, mérito o conveniencia.
En 2002 se estableció expresamente en la LOCGR una disposición que excluía la Contraloría
del control de mérito, oportunidad o conveniencia de los actos políticos y administrativos.
¿Son impugnables los actos del contralor general? Se ha ido consolidando en nuestro derecho la
plena impugnabilidad de los actos del contralor ante los tribunales ordinarios de justicia,
fundamentado con el derecho a la acción o tutela judicial reconocido a todas las personas (Art.
19 N°3 CPR) y a los amplios términos del recurso de protección para impugnar actos u
omisiones que afecten derechos fundamentales (Art. 20 CPR).
Control jurisdiccional. En los últimos 30 años se ha reformulado la doctrina clásica
Ahora hay plenitud jurisdiccional de los tribunales ordinarios de justicia para conocer de
conflictos contenciosos administrativos, no existiendo materias no órganos exceptuados.
Tribunal ordinario, corte de apelaciones respectiva, aunque también hay procedimientos de
primera instancia ante jueces de letras. Se contempla una etapa de discusión muy breve,
constituida por reclamo y contestación. Término probatorio opcional, vista de la causa y
resolución final.
Control “jurisdiccional” de órganos administrativos.
Hay procedimientos administrativos de impugnación vinculados a mecanismo de control interno
de la actividad administrativa. Pero la mayoría de la doctrina y jurisprudencia los califican de
“jurisdiccionales”, imponiéndole ciertas exigencias del “debido proceso”.
El recurso de protección como control contencioso administrativo: Mecanismo desfigurado los
mismos derechos al utilizarlos como meras cláusulas de acceso a los tribunales para el control
de cualquier acto administrativo. El recurso de protección tiene características más relevantes,
de acuerdo a la doctrina mayoritaria, al ser un procedimiento no formalizado, inquisitivo,
unilateral, breve y concentrado y, en fin, abierto y provisorio. En la práctica, tiene carácter
bilateral, adversarial y definitivo. Eso implica que se está ante un proceso judicial que carece de
las formalidades, etapas y garantías que resguardan a aquel. Pasó a desformalizarse y ser un
mecanismo ordinario, operando como un mero contencioso-administrativo general y supletorio.
1. Solo procede (o debería) en el caso de privación, perturbación o amenaza de derechos
taxativa y expresamente señalados en la carta fundamental (Art. 20 CPR), por lo que en
principio no podrían acceder a este mecanismo aquellos asuntos en que se impugne
legalidad de un acto, pero que no comprometa los d° fundamentales enumerados.
2. Existe un plazo fatal (30 días) para su interposición.
Nulidad de D° público:
Es un procedimiento contencioso administrativo general y supletorio, los tribunales ordinarios
se encargan de conocerlo.
CONCLUSIÓN.
1. Control es premisa esencial del sistema jurídico chileno.
2. Control act. Admin es una actividad compleja, desarrollada por distintos órganos y cuyo
marco de competencia lo determina la naturaleza del control y el ámbito territorial
3. Los distintos instrumentos de control no operan en el d° chileno como mecanismos
exclusivos y excluyentes. Se interconectan.
4. Se ha trasladado la centralidad del sistema desde CGR a tribunales de justicia, pasando
de un control fundamentalmente administrativo a jurisdiccional.
5. Mayor centralidad da un pleno control judicial de la actividad de los poderes públicos
(coherente con Estado Constitucional de Derecho)
6. Sin embargo, esto ha debilitado los otros instrumentos de control (el político y
administrativo, los cuales pasan a ser parte del control jurisdiccional en la práctica).
7. Preocupa la insuficiencia estructural para dar respuesta a nuevos desafíos. No es eficaz
para legalidad de actuación de la admin. Ni la protección de los derechos de las personas
a causa de su robustecimiento.
 Luis Cordero Vega:

¿Cuáles son los roles institucionales de la administración y qué justifica su control?

La finalidad de la separación de poderes debe generar racionalidad en decisiones estatales a
través de estructuras diferenciadas. La limitación del poder estatal implica la necesidad de su
división y distribución entre órganos e incluso entes distintos, dotados de un repertorio de
atribuciones o competencias y que, por último, el mantenimiento de cada órgano esté dentro
de su ámbito competencial propio. Corregir transgresiones.
Art. 65 inciso 4, N°2 CPR materia de ley exclusiva del presidente “crear nuevos servicios
públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del
Estado, suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones”. Así la CPR exige que sea la
ley la que defina qué órganos y potestades públicas deban ser de titularidad de la
administración. Cada vez que se establece un órgano administrativo, se define un espacio
público en el cual se debe diseñar e implementar políticas públicas exigidas por ley y llevadas
a cabo por la administración.
A la administración se le debe reconocer un ámbito de autonomía e independencia para que
la cláusula constitucional de poderes limitados tenga sentido y se refleje en su vinculación a
la ley de dos formas:
1. La determinación de los hechos normativos
2. Las regulaciones legales
El legislador ocupa, pluralidad de tipos normativos y diferencias estructurales. La
administración tiene mayores o menores niveles de decisión como consecuencia que la ley
lo quiso explícitamente y no por su silencio.
Las leyes administrativas, la doctrina y la jurisprudencia regularon materialmente y
sustantivamente. Mientras que los aspectos procedimentales, como los de control, se
concebían como una competencia más bien accesoria.
Hay necesidad de tener actuaciones administrativas más rápidas a consecuencia de los
cambios tecnológicos y esto provoca que la legislación administrativa (que intenta se precisa)
sea cada vez más flexible, etérea. Remite su concreción a reglamentos o planes o dejan a la
administración la tarea de adoptar la regla aplicable para el caso concreto.
Esto genera conflictos sobre los límites de la administración frente a las reglas generales y
ambiguas.
El control es de la esencia y está vinculado al régimen democrático de gobierno. Para que
este se perfeccione, debe existir un sistema que implique garantías de respeto e
independencia de su gestión. En el Estado constitucional no hay poderes libres ni inmunes
al control. Es una exigencia natural de un estado que se proclama de Derecho, porque somete
a todos los poderes públicos al orden jurídico, evitando la arbitrariedad y limitando
estructuralmente y funcionalmente sus posibilidades de actuación.
Por esto hay diversas competencias y una serie de mecanismos de control que cautelen el
correcto ejercicio de estas potestades. Deben enmarcarse en los principios esenciales de
nuestro ordenamiento y en las normas constitucionales que delimitan competencias. El
control es el vehículo efectivo de limitación de poder.
No basta con invocar razones, sino que es necesario explicitarlas y fundamentarlas,
basándose en fundamentos legítimos (democráticamente hablando) para no caer en la
arbitrariedad.
Estándares del control.
Ciertas reglas. En caso de disconformidad, medida represiva, preventiva o rectificadora. No
presupone relaciones de superioridad necesariamente. El control no es un acto, sino el
desarrollo lógico de una actividad comprobadora. La doctrina tradicionalmente enfrenta dos
áreas de control: Jurídico y político.
El control jurídico es un juicio en conformidad al derecho en sus diversas fuentes (esencial
en Estado democrático) para actuar con imparcialidad y objetividad (es interorgánico).
Control político es contingente y coyuntural (con criterios subjetivos, voluntario, limitado y
realizado por órganos políticos como la Cámara de Diputados. No es imparcial y técnico).
Se basa en ideologías o concepciones filosóficas. En base a él se hace efectiva la separación
de poderes.
PRINCIPIOS BÁSICOS.
Generalidad, expansividad y publicidad.
1. Generalidad: Todo es susceptible de ser controlado. Tanto en la actividad material,
jurídica, contable, de gestión, etc.
Existen diversas figuras tipificadas de control (de cuentas, de legitimidad, de
mérito/oportunidad o de gestión). Ningún campo de la actividad administrativa se
encuentra exento de control.
2. Expansividad: Control expansivo o difuso. Hay varias modalidades de control jurídico
atribuidos a diversos organismos y autoridades, dotados de autonomía e independencia
para ejercer sus potestades mediante controles preventivos y represivos para tutelar el
orden jurídico quebrantado.
3. Publicidad: Se expande sobre los objetos sujetos a control y sobre los resultados del
mismo. Kant: Son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres
cuyos principios no soporten ser hechos públicos.
La constitución reformada de 2005 señala que “son públicos los actos y resoluciones de los
órganos del estado que…”. Por lo tanto, el procedimiento y los resultados de este, son
públicos. Es la lógica de un Estado democrático.
ESTÁNDARES DEL CONTROL JUDICIAL.
Teoría tradicional del contencioso: La competencia, un debate permanente a causa de la
inaplicabilidad del Art. 87 de la Constitución sobre los tribunales administrativos que nunca
 se crearon. “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la administración del
Estado podrá reclamar ante los tribunales contencioso administrativos que determine la ley”
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO.
Las competencias contenciosas administrativas salieron del modelo francés y en los últimos
30 años se ha llevado a cabo una ampliación notable del objeto del proceso contencioso-
administrativo francés. Desde la perspectiva tradicional, el principal objeto de los
procedimientos contencioso administrativos fue la pretensión de anulación que parte de
concebir como presupuesto de la actuación administrativa expresada a través de un acto
administrativo que, sin embargo, incurre en una de las causales de nulidad establecidas por
regla general
ROL DEL JUEZ.
La intervención judicial presupone una previa actuación. Si el proceso contencioso
administrativo implica deliberar sobre una pretensión material entre los intereses de los
diversos sujetos involucrados, lo que supone la subordinación de uno sobre el otro, si el
sujeto contra el cual se formula la pretensión acepta esa exigencia formulada sobre él,
subordinando su interés al del otro, no hay conflicto.
González Pérez dice que el procedimiento administrativo puede ser un instrumento valioso
para evitar el proceso. Es menos costoso y más expedito.
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DESDE LA PERSPECTIVA DE TUTELA
JUDICIAL
Potestad judicial para controlar constitucionalidad y legalidad de los actos del gobierno y la
administración es problemática desde el punto de vista de separación de poderes y además parece
consustancial a ella. El control no supone convertir a los jueces en gobernantes, sino garantizar
el sometimiento a derecho del gobierno y de la administración. Sin ese control, existiría el peligro
de que el gobierno y la administración de facto hicieran caso omiso del derecho.
La tutela judicial es exigible como consecuencia del contenido y la redacción del Art. 38 inciso 2
CPR (desechando la tesis de que en él recae responsabilidad objetiva y absoluta). La forma en la
que se encuentra construido el Art. 38 nos señala que el lesionado tiene derecho a ir a un tribunal
si sus derechos se ven afectados (derecho material que debe ser protegido).
Art. 19 intentó transformar el elemento objetivo en subjetivo de protección y garantías de
derechos frente a la administración para la existencia de una protección o tutela judicial. Por eso
el 38 inciso 2, convierte a los tribunales en instancias de control universal de la administración.
Si la actividad administrativa no afecta a estos derechos o titular de los mismos no desea entablar
controversia judicial con la administración, esta queda exenta del control judicial. No es
simétrico. El control judicial DEPENDE de la existencia y alegación de la vulneración de un
derecho.
La constitución exige conexión de antijuridicidad por este motivo cuando la norma infringida
sirva para proteger los intereses del afectado.
INDISPENSABLE CONDICIÓN DE DEFERENCIA.
El principio de deferencia significa, por una parte, que los poderes públicos se deben una actitud
permanente y recíproca de respeto y cortesía. El debate sobre el control debe encontrar bases
sobre los criterios de autoridad y capacidad. El juez debe considerar dos tipos de deferencia:
Autoridad y capacidad.
La administración está mejor equipada, dice el autor, en comparación con el poder legislativo o
judicial para enfrentarse con problemas complejos debido a su flexibilidad y carácter generalista.
El hecho de que el merluzo sea el titular de gobierno y administración, dota a la administración
de una legitimidad democrática mediata, representando los intereses generales. Lo anterior exige
al juez una definición previa de los límites de sus competencias.
Primer criterio: Nivel de discrecionalidad, que se le ha reconocido explícitamente a la autoridad
administrativa por parte del legislador.
Segundo criterio: Tipo de actos sujetos a control
Tercer criterio: Nivel del acto. Habla sobre discrecionalidad técnica. ¿Qué hechos legitiman
jurídicamente el acto?
Cuarto criterio: Origen democrático del órgano del cual emana del acto administrativo.
Los derechos fundamentales son límites concretos a la fuerza de la mayoría.
INTENSIDAD DEL CONTROL JUDICIAL.
Tribunales (contenciosos administrativos) deben fiscalizar los actos administrativos, enjuiciarlos
plenamente. A posteriori.
Control judicial constitucionalmente exigido consiste en un control pleno de la aplicación
PREVIA del derecho. Sin embargo, el control de los jueces debe realizarse dentro de los límites
de un control en derecho, fiscalizando una decisión ya previamente adoptada sobre los
parámetros jurídicos.
Lo impreciso se entiende por el parlamento como adecuado para aumentar el margen de decisión
“libre” de la administración, está en debate. Eso lleva a una impotencia judicial para fiscalizar
elementos extrajurídicos de las decisiones que no vulneran ningún límite. Impotencia derivada
de la separación de poderes. En los casos difíciles aparece el principio de inexcusabilidad que
obliga al juez a decidir.