RE VI STA

S A A P
Publicación de Ciencia Política de la
Sociedad Argentina de Análisis Político

Vol. 16, Nº 1, Mayo 2022

1
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

AUTORIDADES SAAP
Presidente
Gustavo A. Dufour (UBA-UNAJ)

Vicepresidente
Cintia Pinillos (UNR)

Secretaria General
María Inés Tula (UBA)

Pro Secretario General

Diego Gantus (UNER-UNR)

Tesorera
Lucia Caruncho (UBA)

Pro Tesorero
Ignacio Santoro (UBA)

Miembros de la Comisión Directiva

(Vocales Titulares y Suplentes)
Juan Pablo Laporte (UBA)
María Esperanza Casullo (UNRN)
Mónica Cingolani (UCC)
Fernando Domínguez Sardou (UCA)
Melina Guardamagna (UNCU)
Pablo Barberis (UNR-UNER)
Rocío Annunziata (UNSAM)
Analía Orr (UNPSJB)
Daniela Kunz (UNVM)
Gastón Mutti (UNR)
Anabella Busso (UNR)
Martín D’Alessandro (UBA)

Miembros de la Comisión Fiscalizadora

María Cecilia Miguez (UBA)
Javier Ghio (USP-T)
María Eugenia Tesio (UBA)
Cecilia Galván (USAL-UCA-UBA)
Esteban Kaipl (UNL)
Laura Eberhardt (UNAJ-UNLAM)

Anteriores Presidentes
Oscar Oszlak (1982-1992)
Edgardo Catterberg (1992-1993)
Arturo Fernández (1993-1995)
Eugenio Kvaternik (1995-2000)
Arturo Fernández (2000-2008)
Miguel De Luca (2008-2014)
Martín D’Alessandro (2014-2021)

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 REVISTA SAAP
Publicación de Ciencia Política de la
Sociedad Argentina de Análisis Político
VOLUMEN 16 . Nº 1, MAYO 2022
Directora Consejo Asesor
María Laura Tagina Jorge Battaglino
(Universidad Nacional de San Martín) (Universidad Torcuato Di Tella)
Editor Asociado Miguel De Luca
Víctor Mazzalay (Universidad de Buenos Aires)
(Universidad Católica de Córdoba
Universidad Nacional de Villa María) Marcelo Escolar
Editora Asociada (Universidad Nacional de San Martín)
Paula Clerici
(Universidad Torcuato Di Tella Flavia Freidenberg
Universidad de Buenos Aires) (Universidad Nacional Autónoma de México)
Consejo Editorial Ana Carolina Garriga
Carlos Acuña (Centro de Investigación y Docencia Económicas)
(Universidad Nacional de San Martín)
David Altman Mariana Llanos
(Pontificia Universidad Católica de Chile) (German Institute of Global and Area Studies)
Rut Diamint Marcelo Leiras
(Universidad Torcuato Di Tella) (Universidad de San Andrés)
Tulia Falleti
(University of Pennsylvania) Andrés Malamud
Steven Levitsky (Universidad de Lisboa)
(Harvard University)
Valeria Palanza
Fernando Limongi (Pontificia Universidad Católica de Chile)
(Universidade de São Paulo)
Elsa Llenderrozas Mario Pecheny
(Universidad de Buenos Aires) (Universidad de Buenos Aires)
María Victoria Murillo Julia Sofía Pomares
(Columbia University) (CIPPEC)
Aníbal Pérez-Liñán
(University of Notre Dame) María Celeste Ratto
(Universidad Nacional de Río Negro)
Catalina Smulovitz
(Universidad Torcuato Di Tella) Diego Rossello
Susan Stokes (Universidad Adolfo Ibáñez)
(Yale University)
Secretario Editorial Julio Saguir
Hernán Pablo Toppi (Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino)
(Universidad de Buenos Aires - Universidad del
Julieta Suárez-Cao
Salvador - Universidad Nacional de San Isidro) (Pontificia Universidad Católica de Chile)
Secretario de Redacción
Franco Castorina Carlos Varetto
(Universidad de Buenos Aires) (Universidad Nacional de San Martín)

Propietario: Sociedad Argentina de Análisis Político, Ayacucho 132,

Ciudad de Buenos Aires (C1025AAD), Argentina. Web: [Link]
Registro de la Propiedad Intelectual Nº 229.308. ISSN 1666-7883

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Objetivos y cobertura de la REVISTA SAAP

Revista SAAP. Publicación de Ciencia Política de la Sociedad

Argentina de Análisis Político es la revista científico-académica
de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP). Tiene
como objetivo principal satisfacer necesidades académicas y
profesionales de científicos políticos y académicos en gene-
ral, de la Argentina y también del exterior del país, interesa-
dos en estudiar fenómenos políticos tanto domésticos como
internacionales.
La Revista SAAP busca la publicación de artículos de la
más alta calidad académica posible, de naturaleza teórica y/o
empírica, concernientes a temas sustantivamente importantes
de la vida política argentina y mundial. También son bienve-
nidas notas de investigación que refieran a discusiones sobre
temas de coyuntura, resultados de investigación o notas
metodológicas.
Todos los artículos son sometidos a doble referato anóni-
mo externo realizado por expertos en las diferentes áreas te-
máticas. Las instrucciones para enviar colaboraciones se en-
cuentran al final de cada número.

4
 Índice

NÚMERO 1

Editorial ............................. 7

ARTÍCULOS

Supervivencia de los gobiernos y régimen político en Argentina

Juan Manuel Abal Medina, Ernesto Calvo,
Sabrina Ajmechet, María Celeste Ratto ........................ 13-36

El estudio de la polarización afectiva: una mirada metodológica

Esteban Freidin, Rodrigo Moro, María Inés Silenzi ........................ 37-63

Trayectorias de la regulación estatal de la paternidad en

América Latina y sus implicaciones para la igualdad de género
Juliana Martínez Franzoni, Wendy León Arias ........................ 65-91

La coparticipación municipal bonaerense

y los incentivos para el sistema público de salud:
la política de la “reforma imposible”
Guillermo Víctor Alonso ..................... 93-119

Luces y sombras para los concursos de la alta dirección

pública en el Sistema Nacional de Empleo Público
(SINEP) de la APN de la República Argentina
entre los años 2017 y 2019
Diego Luxardo .................... 121-151

¿Lo qué importa es la unidad? Impacto de las primarias

obligatorias en el sistema de partidos bonaerense (2011 2019)
Ignacio Santoro .................. 153-180

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

NOTAS DE INVESTIGACIÓN

¿Quién susurra al oído de los presidentes?

Una explicación partidista a la asesoría de amigos y familiares.
Ecuador en perspectiva comparada
Santiago Basabe-Serrano, Pablo Medina ................... 183-197

RESEÑAS

Patronage at Work:
Public Jobs and Political Services in Argentina Libro
de Virginia Oliveros
María Esperanza Casullo ................... 201-203

Liderazgos en su laberinto.
Cómo ejercen el poder los presidentes sudamericanos del siglo XXI
de Mariano Fraschini y Santiago García (comps.)
Sergio De Piero ................... 204-206

Élites, radicalismo y democracia:

un estudio comparado sobre América Latina
de Asbel Bohigues
Mariana Sendra ................... 207-209

Polarizados ¿Por qué preferimos la grieta?

(aunque digamos lo contrario)
de Luis Alberto Quevedo e Ignacio Ramírez (coords.)
Leonardo Kordon ................... 210-212

6
 Editorial
[Link]

Estimadas lectoras y lectores,

En el mes de octubre se cumplirán 20 años de la publicación del primer

número de Revista SAAP. Han transcurrido desde entonces dos décadas de
intensa actividad, acompañando la expansión y profesionalización de la
ciencia política en Argentina y América Latina, reflejando y, a la vez, dando
forma a la agenda de investigación de nuestra disciplina y trabajando por
una comunidad académica cada vez más integrada al mundo.
Con razón podríamos preguntarnos cómo en un tiempo tan difícil como
lo fue 2002, signado por la incertidumbre que implicó la crisis política,
económica y social más profunda de la historia reciente de Argentina, pudo
gestarse esta iniciativa. Probablemente la respuesta esté en la misma pregunta:
las crisis siempre alumbran oportunidades. En este caso, fue Arturo
Fernández, por entonces presidente de SAAP, quien visualizó la necesidad
de dotar a la institución que nucleaba a las y los politólogos del país de una
publicación que estuviera a tono con los desafíos disciplinares y políticos
que se planteaban, dando así un paso adelante en la política de publicaciones
de la asociación. Junto a quienes tuvimos el honor de acompañarlo en su
gestión desde la Comisión Directiva, Arturo le encomendó a los colegas Martín
D´Alessandro y Pablo Bulcourf que lo secundaran en dicha iniciativa, ambos
con experiencia en el mundo editorial. Años más tarde, Martín D´Alessandro
fue designado director de la revista.
Desde entonces, se han publicado 250 artículos, distribuidos en 15
volúmenes y 33 números, de autores y autoras con adscripción en
instituciones nacionales y del exterior, de un total de 15 países. En homenaje
a ello, iniciamos 2022 compartiendo con ustedes en las redes sociales una
selección de estos artículos, que recorren los temas más significativos de la
disciplina en los últimos 20 años, y planeamos hacerlo a lo largo de todo el
año.
Pasando ahora a las novedades de los últimos meses, les contamos que,
como parte de nuestra política de excelencia, hemos reforzado las prácticas
de control de plagio, incorporando a nuestra rutina de trabajo el uso del
software IThenticate, a través del servicio Similarity Check que presta la
organización Crossref. Esto nos permite cumplir más acabadamente con las

7
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

exigencias de las bases de datos bibliográficas de las revistas científicas más

prestigiosas del mundo.
Otra noticia importante es que tenemos un nuevo Secretario de
Redacción: le damos la bienvenida a Franco Castorina, politólogo y magíster
por la Universidad de Buenos Aires, y becario doctoral de CONICET. Le
deseamos también nuestros mejores deseos a Leandro Eryszewicz en la nueva
etapa profesional que emprende.
Este número vuelve a reunir a investigadoras e investigadores de
reconocimiento internacional, con artículos sobre instituciones políticas,
opinión pública, administración y políticas públicas. En el primero de ellos,
“Supervivencia de los gobiernos y régimen político en Argentina”, Juan Manuel
Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María Celeste Ratto
analizan las causas de la inestabilidad institucional argentina desde 1862
hasta la actualidad. Los resultados de su investigación indican que las formas
de acceso al poder —por elecciones u otras vías— tienen efecto tanto en la
duración de los gobiernos como en los patrones de supervivencia política
de esos gobiernos.
Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi, en su artículo “El
estudio de la polarización afectiva: una mirada metodológica”, presentan una
revisión sistemática y crítica de la literatura empírica sobre polarización
afectiva, un concepto que ha ganado resonancia en la última década. Su
análisis devela la variedad de medidas que se han utilizado para dar cuenta
de este fenómeno y la ambigüedad con la que viene siendo utilizado el
concepto, al tiempo que sugiere cómo superar los problemas identificados.
En el artículo “Trayectorias de la regulación estatal de la paternidad en América
Latina y sus implicaciones para la igualdad de género”, Juliana Martínez Franzoni
y Wendy León Arias abordan los alcances de las transformaciones normativas
de la paternidad para la igualdad de género en Costa Rica, Ecuador, Uruguay
y Chile durante el período comprendido entre 2000 y 2019. Concluyen que
cada país, con su propio ritmo y especificidades en el tipo y secuencia de
medidas adoptadas, ha experimentado cambios que tendieron gradualmente
a incrementar la corresponsabilidad entre madres y padres.
En su trabajo “La coparticipación municipal bonaerense y los incentivos para
el sistema público de salud: la política de la “reforma imposible”, Guillermo Alonso
se pregunta cuáles son los factores que explican la prolongada inercia del
régimen de coparticipación municipal de la provincia de Buenos Aires,
impugnado por diversos actores. A partir de un argumento causal en términos
de path dependence, muestra cómo ese persistente statu quo remite a la
existencia de puntos de veto localizados en la propia estructura institucional,

8
fundamentalmente en la Legislatura provincial, junto con otros mecanismos
de reforzamiento, como las ideas que orientan a los actores.
Por su parte, Diego Luxardo en “Luces y sombras para los concursos de la
alta dirección pública en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) de la
APN de la República Argentina entre los años 2017 y 2019”, evalúa la calidad de
la implementación de los concursos de acceso a la Alta Dirección Pública de
la Administración Pública Nacional durante el gobierno de Mauricio Macri
y estima los avances y/o continuidades en relación a un problema recurrente
como lo es la sustitución de los mecanismos meritocráticos para la cobertura
de estos cargos por designaciones transitorias directas de las autoridades
políticas. Sus resultados muestran que, pese a los cambios procedimentales,
aún existen fuertes indicios de la continuidad de las designaciones
discrecionales.
Por fin, Ignacio Santoro en su artículo “¿Lo qué importa es la unidad? Impacto
de las primarias obligatorias en el sistema de partidos bonaerense (2011 – 2019)”,
analiza los efectos de la incorporación de la Ley 14.086 de primarias
obligatorias en el sistema de partidos bonaerense. Concluye que su
incorporación generó un efecto reductor de la competencia electoral,
achicando la oferta y aumentando la concentración electoral. Asimismo,
muestra que, a pesar ser pocos los partidos que presentaron más de una
lista en las primarias, estos no tuvieron consecuencias negativas o positivas
directas en los resultados que obtuvieron en la elección general.
En la nota de investigación “¿Quién susurra al oído de los presidentes? Una
explicación partidista a la asesoría de amigos y familiares. Ecuador en perspectiva
comparada”, Santiago Basabe-Serrano y Pablo Medina se preguntan si la
ausencia de institucionalización partidista puede ser un factor decisivo para
la presencia prioritaria de amigos o familiares como asesores y consejeros
directos de los presidentes. A partir de una comparación preliminar de los
presidentes ecuatorianos Rafael Correa y Lenín Moreno, observan que,
cuando hay déficit en la institucionalización de los partidos políticos, la
emergencia de amigos y familia como actores determinantes de la política
del Ejecutivo es mayor.
Cierran este número cuatro reseñas de libros publicados recientemente
en Argentina, Estados Unidos y España, a cargo de María Esperanza Casullo,
Sergio De Piero, Mariana Sendra y Leonardo Kordon.
¡Que disfruten la lectura!

MARÍA LAURA TAGINA

Directora Revista SAAP

9
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

10
Artículos

11
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

12
 Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 16, Nº 1, mayo 2022, 13-36

Supervivencia de los gobiernos y régimen político en la Argentina*1

Government Survival and Political Regime in Argentina

JUAN MANUEL ABAL MEDINA**

Universidad de Buenos Aires, Argentina
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
juanabalmedina@[Link]

ERNESTO CALVO
Universidad de Maryland, Estados Unidos
ecalvo@[Link]

SABRINA AJMECHET
Universidad de Buenos Aires, Argentina
ajmechet@[Link]

MARÍA CELESTE RATTO

Universidad Nacional de Río Negro, Argentina
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
mceleste_ratto@[Link]
[Link]

Resumen: La historia argentina ha estado signada por largos períodos de inestabilidad

institucional. En este artículo intentamos aportar algunos elementos que nos permitan
evaluar algunas de las causas de dicha inestabilidad. El presente artículo tiene como
propósito identificar los factores que explican las variaciones en la duración (y estabili-
dad) de los gobiernos en la Argentina. Analiza el conjunto de presidentes que goberna-
ron la República Argentina desde 1862 hasta la actualidad, enfatizando el efecto que
poseen las formas de acceso al poder sobre la duración de los gobiernos. Los resulta-
dos muestran distintos patrones que explican diferencias entre la supervivencia de
presidentes que llegaron al cargo consagrados por el voto popular y aquellos gober-
nantes que accedieron por otros mecanismos. Estos últimos registran mayores riesgos
de quiebre al asumir el gobierno, situación que disminuye con el transcurrir de la
presidencia. En cambio, los gobernantes que accedieron mediante el voto popular
enfrentan la situación contraria: el riesgo se incrementa a lo largo de sus mandatos. Por
tanto, podemos sostener que las probabilidades de reemplazo en gobiernos con un
origen distinto al electoral resultan de conflictos de intereses que se expresan a partir
de su falta de legitimidad de origen y minan su capacidad de gobierno rápidamente, en
tanto que la de los gobiernos originados en procesos electorales es resultado de un
desgaste político que se da en el mediano o largo plazo.

Palabras claves: Argentina – Supervivencia – Régimen Político – Partidos – Democracia

* Artículo recibido el 22 de agosto de 2019 y aceptado para su publicación el 22 de junio de 2021.

1
Los datos para replicar el análisis del presente artículo están disponibles en: https://
[Link]/handle/11336/153758
** Los autores agradecen las valiosas críticas y comentarios de Aníbal Pérez-Liñán y de
Julieta Suárez-Cao, así como los de tres revisores anónimos. También los aportes reali-
zados por Andrea Ariza, Laura Eberhardt, Pablo Garibaldi y Matías Triguboff, inte-
grantes del Observatorio de Partidos Políticos de la Universidad de Buenos Aires,
quienes trabajaron en la confección de la base de datos.

13
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Abstract: Argentine history has had long periods of institutional instability. In this article we try
to evaluate some of the causes of this instability. The purpose of this article is to identify the factors
that explain the variation in government survival in Argentina. This analyzes the set of presidents
who governed the Argentine Republic from 1862 until the present, emphasizing the effect that the
ways of access to power have on the longevity of governments. The results show different patterns
that explain differences between the survival of presidents who came to office by popular vote and
those rulers who acceded throughout other mechanisms. The latter register greater risks of bankruptcy
when they assume the government, a situation that diminishes as the presidency goes on. On the
other hand, the rulers who acceded by popular vote face the opposite situation: the risk increases
along their mandates. Therefore, we can argue that the probabilities of replacement in governments
with a different origin than electoral result from conflicts of interest that expressed their lack of
legitimacy of origin and undermine their capacity to govern. On the contrary way, governments that
results of electoral processes suffer from political erosion that occurs in the medium or long term.

Key words: Argentine – Government Survival – Political Regime – Parties – Democracy

1. Introducción

La historia política argentina, al igual que la de gran parte de los países

de América Latina, ha estado signada por largos períodos de inestabilidad
institucional. Desde su constitución como Estado nacional hasta nuestros
días, se ha pasado por períodos de democracia restringida, ausencia de ga-
rantías para la realización de elecciones libres, competitivas y limpias, frau-
de sistemático por parte de las elites gobernantes, hasta dictaduras con regí-
menes militares a cargo del gobierno. Durante un largo período, los gobier-
nos militares, en oposición a los gobiernos civiles, se presentaron como una
forma de vida aceptada —o por lo menos no cuestionada— por una parte
importante de la población (Rouquié, 1984). Si rastreamos esa historia des-
de el año 1862, encontramos sólo 28 presidencias que llegan a ocupar el
poder mediante elecciones, frente a 29 que lo hacen por otros mecanismos,
12 en virtud de las reglas de sucesión vigentes en la época y 17 que lo hacen
a partir de golpes militares. Claramente la inestabilidad institucional ha sido
la regla durante gran parte de la historia argentina.
Desde la historiografía, una gran cantidad de trabajos han realizado
importantes aportes para describir y comprender las razones del proceso
histórico. Desde la ciencia política, los avances para explicar la inestabilidad
institucional del régimen político se han centrado fundamentalmente en
un período en particular, principalmente en los golpes militares sucedidos
entre 1930 y 1983. A raíz de ello, poco sabemos sobre qué factores pueden
favorecer u obstaculizar los quiebres institucionales ocurridos durante los
más de 150 años de historia institucional argentina, o cómo las característi-
cas del régimen institucional instaurado en 1862 pueden haber influido en
la estabilidad o no de los mandatos presidenciales. Así, el principal interro-

14
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

gante que guía este trabajo es cuáles han sido los factores determinantes de
la duración de los mandatos presidenciales y en la estabilidad de los gobier-
nos en la Argentina.
Para ello hemos empleado una base de datos inédita, que contiene in-
formación sobre las presidencias que gobernaron la República Argentina
desde 1862 hasta la actualidad, su duración en días y datos sobre las carac-
terísticas del régimen político-institucional bajo las cuales tales gobernantes
accedieron al poder y las formas en las que transitaron sus presidencias. El
período considerado se inicia con la presidencia de Bartolomé Mitre en 1862,
luego de la reunificación de todas las provincias argentinas, hasta la presi-
dencia recientemente finalizada de Mauricio Macri. Esta base de datos de
las presidencias en Argentina fue relevada de los Libros de Actas de Juramentos
de los Miembros del Gobierno de la Nación Argentina de la Escribanía General
del Gobierno de la Nación (Libros de Actas, en adelante) y presentada de
manera preliminar por uno de los autores en Abal Medina, 20192.
Para estudiar los determinantes de la duración de los gobiernos a lo
largo de la historia argentina, realizaremos un análisis de tipo estadístico
mediante un modelo de regresión multivariado y tales resultados serán in-
terpretados a la luz de una reconstrucción cualitativa del proceso histórico-
político. Tal análisis nos ha permitido generar aportes concretos a la disci-
plina de la ciencia política. Los resultados muestran distintos patrones que
explican el tiempo de supervivencia de los gobernantes entre los casos de
presidentes que asumieron por la elección popular y aquellos que llegaron
mediante otros mecanismos.
Dentro de los gobiernos que no acceden directamente mediante el voto
popular debemos diferenciar dos subtipos. Por un lado, aquellos presiden-
tes que llegan a ocupar la titularidad del Poder Ejecutivo por la aplicación
de normativa legal vigente, ya sea la propia Constitución o la llamada Ley de
Acefalía, luego de la renuncia o muerte de quien estaba a cargo del Poder
Ejecutivo Nacional. También entran en esta categoría los gobiernos milita-
res que se hicieron con el poder mediante un golpe de Estado. Mostramos
en nuestro análisis que los gobernantes que no acceden mediante el voto
popular, enfrentan riesgos más altos al asumir el gobierno y menores riesgos

2
Los Libros de Actas representan una fuente objetiva y contrastable para definir quienes
han gobernado nuestro país hasta nuestros días. En los Libros figura no solamente
quien ha ejercido el gobierno del país de manera permanente durante un periodo
temporal, sino también quien lo ha reemplazado interinamente por alguna de las causas
previstas en la normativa como ser una licencia (por enfermedad, generalmente) o un
viaje (fuera del país en años recientes, fuera de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
según el artículo 88 de la Constitución Nacional).

15
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

de reemplazo conforme pasa el tiempo. Como contraste, los presidentes

democráticos que ocupan el cargo por el voto popular tienen bajas tasas de
riesgo al asumir sus mandatos, las cuales van creciendo a lo largo de sus
presidencias. Los resultados muestran que la probabilidad de reemplazo en
gobiernos con un origen distinto al electoral está relacionada con una pro-
bable falta de legitimidad de origen que, vehiculizada a través de luchas de
facciones dentro de las Fuerzas Armadas o de los partidos o coaliciones de
gobierno que apoyan al sucesor no electo, minan la autoridad del gober-
nante de facto. Los gobiernos electos, por otro lado, tienen una tasa de
supervivencia que es sensible al desgaste político, lo que se suele denominar
“legitimidad de ejercicio”. Estos hallazgos coinciden con aquellos trabajos
que estudian el ciclo de popularidad de los presidentes democráticos, (Carlin
et al., 2018)3. Tal como se describe precedentemente, los aportes de este
trabajo no sólo podrán dialogar con los hallazgos previos en relación a la
duración de mandatos en presidentes democráticos, sino que también nos
permitirán hacer una evaluación más amplia, incluyendo los gobernantes
no democráticos y también aquellos elegidos por mecanismos no electora-
les, pudiendo concluir sobre los efectos particulares del régimen político,
siendo este un aporte original y trascendente.
En particular, las elecciones intermedias son claves, incluso antes del
cambio constitucional de 1994. Comenzando por Hipólito Yrigoyen, pa-
sando por Arturo Illia y Arturo Frondizi hasta llegar a Fernando De La Rúa,
los efectos negativos de las elecciones intermedias en la estabilidad presi-
dencial son notables4.

2. Supervivencia de regímenes y gobiernos

En la literatura existe una rica y vasta tradición que estudia la supervi-

vencia o caída de los regímenes políticos, especialmente los democráticos o
3
Estos trabajos insinúan un grado de determinismo por el cual los presidentes están
destinados a perder apoyo en el transcurso de sus administraciones y solo recuperar
parte de él hacia el final (Carlin, R. y Martínez-Gallardo, 2019: 8). Para más detalles se
recomienda el número especial de la Revista Latinoamericana de Opinión Pública
“Outliers of Presidential Approval: Dynamics, Levels and Rates” Vol. 8 No. 2 (2019).
4
Tal interpretación es válida para el período anterior a la reforma constitucional de 1994,
cuando los períodos presidenciales duraban 6 años y no había reelección presidencial.
Desde 1995, uno podría interpretar el efecto de resultados negativos en las elecciones
intermedias también como un proceso de pérdida de apoyos electorales que, de no
revertirse luego, se plasma en el cambio de gobierno. Es decir, las elecciones interme-
dias son una alarma que los gobiernos deben atender, ya que pueden ser la antesala de
la pérdida de las próximas elecciones.

16
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

competitivos (Pérez Liñan y Mainwaring, 2014). Estos trabajos se han inte-

resado especialmente en dos temas: las condiciones que explican la supervi-
vencia o el quiebre de las democracias (desde Lipset, 1959 y O’Donnell,
1973, hasta Przeworski et al., 2000, Mainwaring y Pérez-Liñan, 2013) y el
mecanismo específico por el que los gobernantes democráticos son reem-
plazados con la participación central de las Fuerzas Armadas, los “golpes de
estado” (Putman, 1967; Finer, 1988; Lehoucq y Pérez-Liñán, 2014 y Pérez-
Liñán y Polga-Hecimovich, 2017). Si bien varios trabajos han señalado que los
golpes no son privativos de las democracias y ocurren también en los regíme-
nes autoritarios (Gandhi, 2019; Huntington, 1968), el principal foco de aten-
ción ha estado en aquellos que deponen a gobernantes democráticos.
Durante varios años y en los albores de las transiciones democráticas en
América Latina, gran parte del debate sobre cómo asegurar las condiciones
de estabilidad política que las nuevas democracias requerían estuvo centra-
do en el ya clásico debate sobre si era necesario virar hacia sistemas parla-
mentarios (Linz y Valenzuela, 1994) o si el presidencialismo también podía
ser garantía de estabilidad (Shugart y Carey, 1992 y Mainwaring y Shugart,
1997). En tal contexto se aportaron interesantes conclusiones sobre cómo
los gobiernos de coaliciones pueden apuntalar la estabilidad en gobiernos
democráticos (Chasquetti, 2008: 98). También sobre la dinámica de la for-
mación de coaliciones en sistemas presidencialistas latinoamericanos, como
en el caso de Uruguay. Al respecto, Altman (2000) señala que la probabili-
dad de que un grupo político permanezca en una coalición ejecutiva dismi-
nuye a medida que transcurre el período presidencial. Como resultado, es
probable que ocurran ciclos de cooperación y estancamiento entre los acto-
res políticos.
En años recientes, a la par que se iban consolidando los regímenes de-
mocráticos y los golpes de estado se volvían menos frecuentes en nuestra
región, el interés académico fue virando hacia los presidentes que son desti-
tuidos o forzados a renunciar por mecanismos distintos a la imposición militar,
especialmente el denominado “juicio político”, en lo que se ha descripto
como “el nuevo patrón de inestabilidad política en América Latina” (Pérez-
Liñan, 2009: 321). Distintos trabajos han abordado este “nuevo” fenómeno
en el que la destitución de un presidente no conlleva a la caída del régimen
democrático (Llanos y Marsteintredet, 2010; Kim, 2014; Marteintredet y
Malamud, 2019).
Si bien algunos trabajos han propuestos esquemas analíticos para estu-
diar estos quiebres presidenciales en conjunto con los golpes militares (Kim
y Bahry, 2008 y Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2016), en general la litera-
tura los estudia como formas distintas, “viejas” y “nuevas”, de inestabilidad

17
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

política y siempre dentro del régimen democrático. Pero carecemos, al día

de hoy, de lecturas que abarquen distintos períodos históricos y que puedan
incluir en un mismo análisis los distintos tipos de inestabilidad experimen-
tadas por diferentes tipos de gobiernos.
El caso argentino nos permite una lectura distinta. Desde 1862 hasta
nuestros días, siete presidentes constitucionales han tenido que renunciar
anticipadamente a su mandato5 y seis fueron depuestos por golpes milita-
res6. Miguel Juárez Celman en 1890 y Luis Sáenz Peña en 1895 dejaron sus
cargos en situaciones que se asemejan a lo que la literatura denomina for-
mas nuevas de inestabilidad, mucho antes de que el primer golpe militar
asolara al país. A su vez, este patrón de inestabilidad ha afectado también a
los gobiernos autoritarios, donde los golpes militares han sido igual de fre-
cuentes7. De esta forma, los datos de las presidencias argentinas pueden
funcionar como un caso testigo que nos permita pensar en las consecuen-
cias que algunas características de los regímenes políticos han tenido a tra-
vés de distintos tipos de inestabilidad enfrentados a lo largo del proceso
histórico, y así poder extrapolar tales conclusiones para pensar las realida-
des de otros países.

3. Régimen y Gobierno

Para avanzar con nuestro análisis, compilamos un listado de quienes

han gobernado la República Argentina hasta nuestros días. La información
se basa en los Libros de Actas, confeccionados ininterrumpidamente desde
el 15 de octubre de 1862, para lo cual definimos algunos términos claves
como gobernante y gobierno. En primer lugar, por gobernante entendemos a
aquella persona que figura en los Libros de Actas, de manera directa o indi-

5
Nos estamos refiriendo a Miguel Juárez Celman, Luis Sáenz Peña, Héctor Cámpora,
Raúl Alfonsín, Fernando De La Rúa, Adolfo Rodríguez Saa y Eduardo Duhalde. No
tomamos en cuenta a los que renunciaron por motivos de salud como Roberto Ortiz.
6
Estos presidentes fueron Hipólito Yrigoyen en su segunda presidencia, Ramón Castillo,
Juan Perón en su segundo mandato, Arturo Frondizi, Arturo Illia y María Estela Martínez
de Perón.
7
En el golpe que se produjo en 1943, Rawson no llegó a asumir y Ramírez solo gobernó
nueve meses siendo obligado a renunciar para que finalmente asuma Farrell. En el
golpe de 1955, luego de dos meses, Lonardi fue depuesto en su cargo y reemplazado
por Aramburu. Onganía lideró el golpe de 1966 y estuvo al frente del Ejecutivo hasta
1970, cuando fue reemplazado primero por Levingston y después por Lanusse. En la
última dictadura militar, Videla gobernó desde 1976 a 1981 y luego se sucedieron en el
Ejecutivo Viola, Galtieri y Bignone (Romero, 2012).

18
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

recta8, como estando a cargo del Poder Ejecutivo de una manera definitiva y
no solamente como reemplazo temporal de otra.
Definimos como gobernantes sólo a los definitivos porque la sustitu-
ción (provisoria) no implica que el sustituto pueda tomar decisiones impor-
tantes, dado que convive con el legítimo gobernante que ostenta el cargo y
que pronto volverá a ocuparlo (Serrafero, 1999: 86). Los reemplazos
provisorios son generalmente por viajes o por enfermedad del titular.
Por varios motivos, utilizamos el término gobernante y no el de presi-
dente que establece nuestra Constitución. El primero obedece a que las
propias Actas algunas veces no lo utilizan, recurriendo a la fórmula “en
ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional”, generalmente para aquellos que
ocupan la primera magistratura en virtud de la Ley de Acefalía. En segundo
lugar, porque aquellos que alcanzaron el Poder Ejecutivo mediante la ruptu-
ra del orden constitucional, si bien generalmente se auto titularon como
“presidentes”, a diferencia de los presidentes constitucionales, lo ejercieron
con la suma del poder público o, en todo caso, “compartiéndolo” con otras
instituciones no constitucionales como la “Junta Revolucionaria” de 1963 y
la “Junta Militar” de 1976, que, según las actas, eran quienes los designaban
y podían removerlos de sus cargos9. De esta manera utilizaremos siempre los
términos gobernante y gobierno, empleando sólo como sinónimo los de
presidente y presidencia en los casos de gobiernos constitucionales.
En segundo lugar, a los fines del presente trabajo, entendemos por “go-
bierno”10 al periodo transcurrido desde la asunción de una determinada
persona hasta su reemplazo definitivo por otro o por ella misma si accede a
un nuevo periodo de gobierno. Es decir que definimos al periodo de go-
bierno independientemente de si se acortó por la renuncia o muerte del
titular del Ejecutivo o por una ruptura del orden constitucional.
En tercer lugar, clasificamos a los gobernantes de acuerdo con la moda-
lidad con la que llegaron a ocupar la titularidad del Poder Ejecutivo; es

8
La asunción del gobernante en el Libro de Actas puede ser directa o indirecta por el
hecho de que, hasta el 4 de junio de 1946, cuando figura expresamente que Juan Perón
es el presidente al que se le entregan “los atributos del mando supremo que acaba de
asumir al prestar ante la Honorable Asamblea Nacional el juramento” (Libro de Actas,
Libro 1: 260), el primer acto de gobierno que figura de cada gobernante es el juramen-
to que le toma a quienes pasan a ser sus ministros, no su propia asunción.
9
Así consta en los Libros de Actas respectivos (Libro de Actas, Libro 2: 85-87; 152-154;
174-175; 270-271; 317; 327; 330; 336; 337). Asimismo, estas dos entidades
plurinominales han ejercido el Poder Ejecutivo de manera directa. La Junta Revolucio-
naria, entre el 28 y el 29 de junio de 1966 (Libro de Actas, Libro 2: 85-86) y la Junta
Militar, entre el 24 y el 29 de marzo de 1976 (Libro 2: 270).
10
Utilizamos el término gobierno como equivalente al que la ciencia política estadouni-
dense emplea como «President’s administration».

19
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

decir, si lo hicieron fruto de una elección popular, si lo hicieron a través de

los mecanismos legales sucesorios (Constitución Nacional o Ley de Acefalía)
o si accedieron a él mediante el quiebre de los procedimientos constitucio-
nales y fueron, por lo tanto, gobernantes de facto.11
En el caso de los gobernantes o presidentes electos, tomamos simple-
mente el hecho de que hayan sido elegidos a través de elecciones realizadas
de acuerdo con la normativa vigente para la época. Somos conscientes de
que estamos incluyendo a presidentes que fueron electos en elecciones que
no serían calificadas como democráticas con los criterios actuales junto con
otros que lo fueron en comicios que sí lo serían (Pérez-Liñán y Mainwaring
2014: 142-143). Si bien existen actualmente varios interesantes estudios cla-
sificatorios de los regímenes políticos (Cheibub, Ghandi y Vreeland 2010;
Przeworski et al., 2000; Polity IV, 2012; V-Dem, 2021), para los fines de este
trabajo, consideraremos gobernantes de origen electoral a todos aquellos
que hayan accedido al cargo en comicios, sin calificarlos12.
El segundo grupo lo constituyen aquellos mandatarios que accedieron
al cargo cumpliendo los requisitos que la normativa fijaba en la época, respe-
tando lo establecido por la Constitución o por lo que en Argentina se cono-
ce como Ley de Acefalía13. En este grupo conviven gobernantes de diferen-
tes orígenes, algunos que habían sido electos como vicepresidentes, otros
que ocupaban algún cargo que figuraba en la línea sucesoria y finalmente
otros que fueron designados por el Congreso, siempre respetando la nor-
mativa vigente.
11
En la literatura, los gobernantes no constitucionales son denominados muchas veces
como «presidentes de facto», siguiendo la expresión que integra la doctrina de los
gobiernos de facto, creada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1930 para
dotar de legalidad al gobierno dictatorial de José Félix Uriburu que surgió del golpe de
estado de ese año.
12
Para el análisis que llevamos a cabo, el elemento que nos interesa reside en si el origen
de las presidencias es o no electoral. Con este fin, se entiende a las normativas electora-
les como reglas de juego acordadas entre los actores en competencia, por lo que no
entra en el análisis ni el tipo de sistema electoral ni tampoco si se le permitía votar tanto
a hombres como a mujeres. Las concepciones sobre cómo deben ser las elecciones
fueron cambiando a lo largo de la historia electoral argentina (Abal Medina y Suárez
Cao, 2003; Vanossi, 1982) y la intención explícita es la de no juzgar elecciones de otros
momentos con parámetros que tienen sentido en la construcción de la ciudadanía
actual.
13
La Constitución establece en su actual artículo 88 que “En caso de enfermedad, ausen-
cia de la Capital, muerte, renuncia o destitución del presidente del Poder Ejecutivo será
ejercido por el vicepresidente de la Nación. En caso de destitución, muerte, dimisión o
inhabilidad del presidente y vicepresidente de la Nación, el Congreso determinará qué
funcionario público ha de desempeñar la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de
la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo” (Constitución Nacional Argentina,
1853, Artículo 88). El Congreso sancionó la primera ley de acefalía, la Ley 252, en

20
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

Finalmente, el tercer grupo está formado por aquellos que alcanzaron la

titularidad del ejecutivo mediante un golpe al que definimos como “un
intento exitoso de voltear a un presidente realizado por las fuerzas armadas”
(Lehoucq y Pérez-Liñán, 2013: 6). De esta manera, el origen “golpista” del
gobernante le corresponderá a cualquier persona o grupo de personas que
ocupe la titularidad del ejecutivo violando las normativas constitucionales
mediante el apoyo de las fuerzas armadas, tanto sea frente a un gobierno
constitucional como ante uno de facto.
Finalmente, para precisar la duración de los gobiernos utilizamos los
días que transcurren entre su designación y su reemplazo de acuerdo con lo
señalado por los Libros de Actas14.

4. Datos descriptivos

A continuación, basándonos en el contenido de los Libros de Actas, el

relevamiento de diarios nacionales y la bibliografía específica15, e incorpo-
rando asimismo las definiciones fundamentadas más arriba, presentamos la
información en la Tabla 1 y avanzamos en la sistematización de los datos
para posteriormente analizar la tasa de supervivencia (reemplazo) de los
gobernantes de la Argentina.

1868, durante la presidencia de Bartolomé Mitre. Esta ley estableció que, ante la falta
del presidente y vicepresidente, asumirán provisoriamente el cargo el presidente provi-
sional del Senado. A falta de este, el presidente de la Cámara de Diputados, y, a falta de
este, el presidente de la Corte Suprema, con el agregado de «en ejercicio del poder
ejecutivo», debiendo alguno de ellos convocar a elecciones dentro de los 30 días subsi-
guientes. La Ley 252 fue modificada por la Ley 20.972 del 11 de julio de 1975 durante
la presidencia de Isabel Perón y por la Ley 25.716 del 28 de noviembre de 2002
durante la presidencia de Eduardo Duhalde, manteniéndose el orden sucesorio, pero
reemplazando el llamado a elecciones por la sesión de la Asamblea Legislativa dentro de
las 48 horas subsiguientes. La Asamblea Legislativa elegirá por mayoría absoluta al
nuevo presidente que completará el mandato constitucional y que, al momento de su
elección, deberá estar desempeñando “alguno de los siguientes mandatos populares
electivos: Senador Nacional, Diputado Nacional o Gobernador de Provincia” (Ley 25.716,
2002: Artículo 4) y cumplir los requisitos que la Constitución establece para ocupar la
presidencia.
14
Esto debemos hacerlo así tanto porque en 9 casos no figura en las actas la hora en las
que ocurrió el acto administrativo como porque en los gobiernos constitucionales el
verdadero inicio institucional del mandato sucede en la jura ante la Asamblea Legislati-
va, usualmente algunas horas antes de la confección del acta.

21
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

TABLA 1
Gobiernos de la Argentina

Fuente: Elaboración propia a partir de las actas que figuran en los Libros de Actas de
Juramentos de los Miembros del Gobierno de la Nación Argentina.

22
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

En la historia política Argentina hemos tenido 57 gobiernos y 51 gober-

nantes, dado que 5 lo han sido en más de una ocasión. Tal como podemos
observar en la Tabla 2, de los 57 gobiernos, 28 (el 49%) tuvieron un origen
electoral20, 12 (el 21%) asumieron su cargo mediante los criterios legales de
sucesión y otros 17 lo hicieron mediante un golpe de Estado (el 30%). Sin
embargo, la relativa paridad que observamos en el número de gobiernos de
los tres tipos desaparece cuando analizamos el tiempo que han gobernado
cada uno de ellos. Así, los gobiernos de origen electoral han gobernado
41.902 días (casi 115 años), es decir, el 73% del período, mientras que los
que asumieron en virtud de los criterios sucesorios legales lo hicieron 7619

15
Fueron consultados: “Las Fuerzas Armadas restituyen el imperio de la soberanía
popular” Tomo I, (1946), publicación realizada por la subsecretaría de informacio-
nes del Ministerio del Interior; las ediciones de “Elecciones”, Vol. 1 y 2 (1993),
publicadas bajo la serie de Estudios e Investigaciones de la secretaría parlamentaria
de la Dirección de Información Parlamentaria de la Cámara de Diputados de la
Nación; Botana, 1977; Justo López, 2001; Levene, 1992; Molinelli et al.,1999; Sábato
et al., 2011.
16
Es difícil definir con exactitud el acceso al poder de Guido. En 1962 se produjo un golpe
de Estado impulsado por las tres fuerzas armadas. Una vez que lograron la renuncia de
Frondizi, los militares tenían que definir quién sería el que asumiría al frente del Poder
Ejecutivo Nacional. En el transcurso de la noche en el que se estaba definiendo esta
cuestión, Guido era presidente provisional del Senado y, luego de la renuncia del presi-
dente y vicepresidente, invocó la Ley de Acefalía para asumir con el acuerdo de la Corte
Suprema, que fue la responsable de tomarle juramento. Estos sucesos hacen compleja
la clasificación, toda vez que Guido asume siguiendo la Ley de Acefalía, pero se llega a
esa situación luego de un golpe de Estado que obliga al binomio presidencial a renun-
ciar (Romero, 2012).
17
La Junta Revolucionaria estaba compuesta por el comandante en jefe del ejército,
teniente general Ángel Pistarini; comandante de operaciones navales, almirante Benig-
no Ignacio Varela y el comandante en jefe de la fuerza aérea, brigadier mayor, Alfonso
Teodoro Álvarez, (Libro de Actas, Libro 2: 85-86)
18
La Junta Militar estaba conformada por el comandante general del ejército, teniente
general Rafael Videla; el comandante general de la armada, almirante Emilio Massera y
el comandante general de la Fuerza Aérea, brigadier general Ramón Agosti. Libro 2
página 270.
19
El 9 de diciembre del año 2015, la Jueza Federal con competencia electoral, María
Servini de Cubría, a resultas de una acción iniciada por la alianza Cambiemos ganadora
de la elección presidencial, dictó una sentencia declarativa que estableció la hora de
finalización del mandato de la entonces presidenta Fernández de Kirchner en la media-
noche del día 9 de diciembre y el inicio del mandato de Macri en las 0 horas del 10 de
diciembre. Pero al no poder tomar Macri posesión del cargo hasta que hubiese jurado
ante la Asamblea Legislativa, cosa que ocurriría al mediodía de ese día, el jefe de Estado
sería Federico Pinedo, presidente provisional del Senado en virtud de la Ley de Acefalía.
(La Nación, 2015)
20
Realizamos también análisis alternativos distinguiendo el grupo de gobiernos elegidos
electoralmente con anterioridad a la Ley Sáenz Peña. Estos análisis alternativos pueden
ser solicitados a los autores.

23
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

días (casi 21 años) y los que ocuparon el cargo a través de un golpe, 7931
días (casi 22 años).
Podemos observar así que la duración promedio de cada tipo de gobier-
no según su origen es claramente distinta. Los gobernantes que accedieron
al cargo en comicios presentan una duración claramente mayor: en prome-
dio, 1496,5 días, lo que equivale a 4,1 años; aquellos que lo hicieron siguien-
do los criterios legales sucesorios duraron en promedio 634,9 días, equiva-
lente a 1,74 años; mientras que los que accedieron mediante un golpe de
Estado permanecieron 466,5 días, esto es, 1,28 años. La relativa paridad
que muestran los gobiernos con un origen no electoral podría estar indi-
cando un papel importante de los comicios a la hora de explicar la tasa de
supervivencia y los riesgos de reemplazo de los gobiernos.

TABLA 2
Estabilidad de los gobiernos según tipo de origen

Fuente: Elaboración propia a partir de las actas que figuran en los Libros de Actas de
Juramentos de los Miembros del Gobierno de la Nación Argentina y la bibliografía
indicada en la nota 15.

En el siguiente apartado buscaremos explicar estas notorias diferencias

que presentan los gobiernos en cuanto a su estabilidad, analizando los de-
terminantes de la longevidad de los gobiernos en la Argentina, proponien-
do algunas hipótesis y poniéndolas a prueba.

5. Supervivencia política

Los datos descriptivos muestran una significativa variación en la longe-

vidad de los gobiernos entre aquellos que tienen su origen en elecciones y
aquellos que no. En esta sección, analizamos la supervivencia política de los
gobernantes argentinos, poniendo a prueba la hipótesis que señala que el
origen, electoral o no, de un gobierno afecta su longevidad y la tasa de
riesgo de ser reemplazado que enfrenta en el transcurso de su mandato. De
corroborarse la hipótesis los gobiernos de un tipo y otro no sólo deberían

24
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

diferir en su longevidad sino también en los patrones de transformación de

la taza de riesgo de reemplazo que enfrentan en el transcurso del tiempo.
Para realizar el análisis estimamos distintos modelos de supervivencia
utilizando los datos descritos en la Tabla 1. Tomados de la epidemiología,
los modelos de supervivencia buscan explicar el tiempo que demora un
paciente en fallecer o curarse como resultado de distintas variables de inte-
rés. La variable dependiente de estos modelos es el número de días que
transcurren desde que se inicia la medición, por ejemplo, cuando una en-
fermedad es diagnosticada, hasta el momento en el cual el paciente muere o
se recupera.
En el análisis político, los modelos de supervivencia han sido extensa-
mente utilizados para analizar el cambio institucional, por ejemplo el tiem-
po que persisten distintos arreglos institucionales, desde sistemas electora-
les hasta regímenes políticos, desde que son inaugurados hasta ser reempla-
zados o eliminados21.
En el estudio del cambio de régimen político, Przeworski et al., (2000) y
Epstein et al., (2006) mostraron modelos de supervivencia que explican las
tasas de transiciones de democracias (Democratización endógena) así como
también la tasa de resiliencia de las democracias existentes (Democratiza-
ción exógena).
En este artículo, emplearemos este tipo de modelos para explicar la
inestabilidad política de Argentina. Así, evaluaremos la cantidad de días que
dura un gobierno desde la toma de posesión hasta su reemplazo. La tasa de
supervivencia, entonces, puede leerse como una razón que indica el núme-
ro de días hasta que es reemplazado un ejecutivo en cada uno de los tres
regímenes (electoral, sucesorio, golpe de Estado). En el primer día (ascen-
sión), la tasa de supervivencia es 1 (100% en el eje vertical). Cada día que
pasa, vemos que la tasa de supervivencia cae. Por ejemplo, a los 1000 días de
gobierno, alrededor de un 75% de los ejecutivos democráticos sigue en su
cargo. Como contraste, menos de un 10% de los ejecutivos que accedieron
en forma no-electoral permanece en el cargo.

21
Para una discusión general sobre los modelos de supervivencia en el análisis político, ver
Ver Box-Steffensmeier y Zorn (2001).

25
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

GRÁFICO 1
Días de Supervivencia de Ejecutivos que accedieron al poder por la vía
electoral o por otro mecanismo

Nota: Los gráficos Kaplan-Meier describen el número de días hasta que es reemplaza-
do un ejecutivo en cada uno de los tres regímenes.
Fuente: Elaboración propia.

Comparemos, por ejemplo, el número de días promedio de superviven-

cia de un ejecutivo que accede al poder a través de elecciones con aquellos
que acceden en forma no electoral, por ruptura del orden constitucional o
por los mecanismos sucesorios legales. Las líneas en el Gráfico 1 describen
la tasa de gobernantes que continúan en funciones por cada día que trans-
curre su gobierno. Por ejemplo, si consideramos la línea superior, la cual
describe gobiernos con origen electoral, vemos que, después de 500 días,
poco más de un 80% de los gobernantes sigue en funciones. Vale la pena
contrastarlo con los gobiernos con un origen no electoral, entre los cuales
tan solo un 40% de los gobernantes continúan en funciones luego de 500
días. Este número declina rápidamente, con menos de un 25% de los go-
bernantes que accedieron por golpe o Ley de Acefalía todavía en funciones
luego de 600 días.

26
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

6. Resultados estadísticos

Si bien los resultados presentados en el Gráfico 1 son interesantes, este

análisis tiene algunos límites, ya que sólo intervienen dos variables: canti-
dad de gobernantes y días de gobierno. Es importante controlar el efecto de
estas variables e introducir algunas otras que también pudieran estar inter-
viniendo en esta relación. Por ejemplo, se vuelve relevante evaluar la tasa de
supervivencia de los distintos ejecutivos controlando por factores tales como
la muerte o renuncia de un presidente, así como también el tipo de origen
precedente. Ello nos permitirá dar otras respuestas a interrogantes tales como:
¿Cuál es el tiempo de supervivencia esperado por un gobierno democrático
luego de una transición democrática? ¿En qué medida la tasa de supervi-
vencia es mayor o menor bajo distintos partidos? ¿Cuál es la diferencia en la
tasa de supervivencia de acuerdo al origen por el que los gobiernos accedie-
ron al poder?
Para realizar este análisis en forma sistemática, Przeworski et al., (2000)
utilizaron un modelo de supervivencia Weibull, el cual mide no sólo el efec-
to de covariados en la tasa de supervivencia, sino también el efecto del des-
gaste a lo largo del tiempo, es decir, cuánto dura el efecto y si éste decae con
el transcurso de los días. Consideremos a la institución “poder ejecutivo”
como un metal que sufre desgaste y, eventualmente, se quiebra. Las institu-
ciones pueden con el paso del tiempo debilitarse (fatiga del metal) o fortale-
cerse (asentamiento). El modelo de Weibull permite evaluar si con el paso
del tiempo la tasa de riesgo del poder ejecutivo (fatiga) aumenta o disminu-
ye (asentamiento), permitiéndonos concluir más específicamente sobre el
efecto de largo plazo de algunas variables de interés. Epstein et al., (2006),
por otro lado, utilizan un modelo de supervivencia de Cox que permite que
la tasa de riesgo varíe a lo largo del tiempo en forma no monotónica.
En este trabajo aplicaremos el mismo modelo de supervivencia para
evaluar el efecto a largo plazo que poseen algunos factores del sistema polí-
tico sobre la cantidad de días de duración de los gobiernos.
La variable dependiente de nuestro análisis, por tanto, es el tiempo de
duración de los gobiernos, tal y como fue descripta en las páginas prece-
dentes. En la Tabla 3, presentamos tres modelos que estiman la superviven-
cia de gobiernos cuando este tiene un origen electoral o no. El segundo
modelo evalúa el efecto de una ruptura mediante golpe de Estado, muerte
o renuncia. Finalmente, estimamos el mismo modelo agregando variables
partidarias. En los modelos de supervivencia, los coeficientes describen la
tasa de riesgo, es decir, el aumento o disminución en la probabilidad de que
el ejecutivo sea reemplazado. Valores negativos describen una disminución

27
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

en la tasa de riesgo, en tanto que valores positivos describen un mayor ries-

go de reemplazo.

TABLA 3
Modelos de Supervivencia de las Presidencias en Argentina

Nota: Errores estándares en paréntesis: *** p<0.01; ** p<0.05; * p<0.1.

+No electoral describe un ejecutivo que no accedió al gobierno mediante elecciones.
Los modelos 1 y 2 presentan coeficientes de riesgo de modelos Weibull. El modelo 3
presenta estimados de CoxPH.
Fuente: Elaboración propia.

En el modelo 1 de la Tabla 3, vemos que el coeficiente de la variable No

Electoral es 1,23 y de signo positivo, lo que describe un aumento en el riesgo
de reemplazo (menor supervivencia) de los gobiernos que no fueron elegidos
mediante voto frente a los gobiernos electos democráticamente. Podemos eva-
luar su efecto de una forma más intuitiva exponenciando el coeficiente. Es
decir, el riesgo de reemplazo de un ejecutivo que no fue elegido electoralmente
es 3,44 veces mayor que la de un ejecutivo que accedió mediante el voto. Sin
embargo, vale la pena destacar que un gobierno no electo que sucede a otro
gobierno no electo (No Electoral[t-1]) es considerablemente más estable, con
una tasa de riesgo que es tan solo el doble que el de una democracia, un efecto

28
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

conjunto estadísticamente significativo. La reducción del riesgo, con su con-

siguiente aumento en el tiempo de supervivencia, es mayor luego de una
transición democrática, como muestran también en el segundo modelo los
coeficientes negativos de No Electoral[t-1]. En aquel modelo, el efecto de este
término es negativo y estadísticamente significativo.

GRÁFICO 2
Tasa de Riesgo (Hazard) de los tipos de origen de los gobiernos

Nota: Cambio en la tasa de riesgo por día y régimen político. La tasa de riesgo
(“Hazard rate”) describe la probabilidad de que un gobierno termine en el día x. Por
ejemplo, la probabilidad de que un gobierno autoritario concluya en el día 500 es
.002, es decir, 0.2%. En los modelos de Cox, la tasa de riesgo es variable, indicando
periodos en los cuales es más probable que el gobierno concluya.
Fuente: Elaboración propia.

La Tabla 3 muestra también otros resultados interesantes. En primer

lugar, como muestra el coeficiente LN(P), que mide el riesgo acumulado,
conforme pasa el tiempo, la tasa de riesgo se vuelve relativamente estable. Es
decir, no hay un elemento de auto reforzamiento del gobierno conforme
pasa el tiempo. Más aún, la tasa variable de riesgo, que es estimada por el
modelo de Cox y graficada en el Gráfico 2, muestra que los gobiernos de-
mocráticos de origen electoral sufren desgaste político después de las elec-
ciones intermedias, que generalmente se producen alrededor de los 700

29
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

días después de haber asumido el cargo. Es decir, mientras que los ejecuti-
vos elegidos democráticamente son considerablemente más duraderos que
los originados en un golpe o en sucesión legal, la probabilidad de una rup-
tura aumenta considerablemente después de las elecciones intermedias. Es
decir, si bien un gobernante que asciende al poder político por un golpe o
una determinada regla sucesoria tiene un déficit de origen que hace más
probable su reemplazo en los dos primeros años, vemos que los gobiernos
que surgen de elecciones son muy sensibles al desgaste político a partir de
su tercer año de gobierno22.
Para una mejor comprensión de este punto es necesario tener en cuen-
ta que el caso de los gobernantes que accedieron mediante elecciones es
muy diferente al de quienes asumieron como consecuencia de los criterios
legales sucesorios o como consecuencia de un golpe de Estado. Estos dos
últimos casos comparten la característica de no contar con el respaldo po-
pular para ejercer el cargo y, por lo tanto, su legitimidad de origen está
puesta en cuestión. De todos modos, resulta necesario también diferenciar
los gobiernos surgidos como consecuencia de lo establecido por la Consti-
tución o ley de acefalía de aquellos que llegaron al poder mediante un golpe.
Mientras que en los casos en los que se aplica la sucesión legal la legitimidad
está dada precisamente por la normativa que establece el procedimiento23,
la historia nos muestra cómo los gobiernos surgidos de golpes fueron fruto
de negociaciones improvisadas al calor del levantamiento sin que, en mu-
chos casos, existieran definiciones previas sobre quién sería el responsable
del PEN de triunfar la acción militar. Los acontecimientos posteriores a los
golpes de 1930, 1943 y 1955 mostraron rápidamente fuertes disidencias
entre quienes realizaron el golpe y los conflictos internos de 1966 y 1976, si
bien no fueron tan visibles, hoy sabemos que también existieron24.

22
La legitimidad de origen estabiliza a los gobiernos individuales, no al régimen. Es el
efecto estabilizador que el régimen da a un gobierno.
23
Sin embargo, es evidente que esta legitimidad es más débil que la que otorga el triunfo
en una elección popular y depende de un conjunto de factores contextuales. Brevemen-
te, no es lo mismo el caso de alguien que ocupa el cargo por haber compartido la
fórmula electoral con su antecesor como candidato a vicepresidente, y más aún si tuvo
una amplia participación en la campaña, que la situación de quien accede por el hecho de
formar parte como legislador de la línea sucesoria. De los once individuos que accedie-
ron al cargo mediante sucesión legal, 6 lo hicieron después de haber sido electos como
vicepresidentes y 5 por haber ocupado otros cargos en la línea sucesoria o electos por
el Congreso. Los primeros tienen una duración promedio de 1073,5 días mientras que
los segundos apenas 123 días.
24
En el caso del golpe militar de 1930, la debilidad del poder de José Félix Uriburu quedó
en evidencia cuando se vio obligado a renunciar a su proyecto de reforma de la Cons-
titución Nacional e implementación de un régimen de tipo corporativista. En los acon-

30
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

Finalmente, de los datos que presentamos en este trabajo podemos de-

rivar las tasas de transición entre gobiernos electorales y no electorales en
cada año. Vemos que, en cada caso, la probabilidad de que un tipo de go-
bierno continúe es alta (hay baja tasa de reemplazo). Notamos, sin embargo,
que dicha continuidad es más alta para los de origen electoral y que para los
otros.

GRÁFICO 3
Tasa de transiciones entre los tipos de origen de los gobiernos

Nota: La Figura 3 estima las probabilidades de transición entre ejecutivos elegidos

mediante el voto o que accedieron al poder por mecanismos no electorales como
acefalía o golpe.
Fuente: Elaboración propia.

tecimientos posteriores al golpe de 1943, Rawson —quien se suponía que iba a ser el
presidente de facto— no llegó a asumir por apostar por un proyecto político que
incorporara a funcionarios del gobierno de Castillo, lo que fue vetado por sus compa-
ñeros de armas. La consecuencia fue la designación de Ramírez. De todos modos, su
gestión al frente del Ejecutivo Nacional fue breve, ya que luego de la declaración de la
guerra al Eje en el marco de la Segunda Guerra Mundial se vio obligado a renunciar. La
fragilidad de los ejecutivos surgidos de un golpe militar se volvió a comprobar en 1955
con el breve gobierno de Lonardi, quien fracasó rápidamente en su pretensión de
reeditar un gobierno nacionalista como el de 1943, en el que existiera un pacto entre los
militares, la Iglesia y los trabajadores. Esta propuesta fue vetada por los sectores liderados
por Aramburu, que apostaron a una política de proscripción del peronismo. (Canelo,
2016; De Riz, 2000; Potash, 1971; Rouquié, 1981, entre otros)

31
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Podemos acercarnos entonces a resultados que nos permiten pensar en

los efectos concretos sobre la estabilidad e inestabilidad política a lo largo de
la historia argentina. Mientras que un gobierno electoral es sucedido por
otro electoral en más de un 85% de los casos, los gobiernos no electorales
son reemplazados por otros gobiernos con ese origen en alrededor de un
70% de los casos y con una alta variabilidad. Esa información la obtenemos
del coeficiente de la variable No Electoral[t-1], que caracteriza al tipo de
gobierno previo a un mandato determinado. En otras palabras, mientras
que los tipos de gobierno en la Argentina tienen mayor continuidad que la
que es habitualmente reconocida (gobernantes electos suceden a otros elec-
tos y gobernantes no electos suceden a otros gobernantes con el mismo
origen), la estabilidad (baja tasa de riesgo) y longevidad (reemplazo tardío)
de los gobiernos propiamente democráticos, electos por el pueblo, ha sido
considerablemente mayor que la de los gobiernos de otro origen. Es decir,
los quiebres institucionales propician gobiernos más cortos e inestables y los
democráticos conllevan gobiernos más duraderos y estables. La legitimidad
de origen no sólo afecta la supervivencia de los gobiernos, sino que condi-
ciona su porvenir.

7. Conclusiones

La inestabilidad política ha caracterizado a gran parte de la historia

institucional de la Argentina. En este artículo, nos propusimos hacer un
análisis que comprendiera las distintas etapas y procesos que tuvieron lugar
desde 1862 hasta nuestros días y poder concluir sobre las causas de dicha
inestabilidad. La información contenida en los Libros de Actas y utilizada
para analizar la estabilidad de los gobiernos en la Argentina nos permite
llegar a algunas conclusiones interesantes que merecen mayor investigación
en el futuro.
En primer lugar, los datos demuestran que la estabilidad de los gobier-
nos es explicada en gran medida por su origen, electoral o no electoral. Los
gobiernos surgidos de elecciones son siempre más estables y duraderos que
los que tienen otro origen, ya sea sucesión legal o golpe de Estado, siendo el
riesgo de ser reemplazados de los segundos casi 3,5 veces más alto que el de
los primeros.
A su vez, los patrones de estabilidad también son marcadamente distin-
tos. Así, mientras que los gobiernos surgidos de elecciones comienzan con
una alta tasa de supervivencia y, por lo tanto, con un nivel de riesgo de
reemplazo muy bajo, los gobiernos que tienen un origen diferente al electo-

32
 Juan M. Abal Medina, Ernesto Calvo, Sabrina Ajmechet y María C. Ratto

ral tienen en sus primeros días una baja tasa de supervivencia y altas posibi-
lidades de reemplazo. Con el paso del tiempo, los gobiernos electorales
empiezan a acrecentar su riesgo, reduciendo sus posibilidades de supervi-
vencia, especialmente en el momento de afrontar su primera elección de
renovación parlamentaria y sus secuelas (a los 700 días aproximadamente).
Por el contrario, los gobiernos no electorales, si bien son siempre menos
estables que los electorales, reducen el riesgo de sustitución después de
cierto tiempo (500 días aproximadamente).
Posiblemente, estos patrones distintos puedan explicarse por el hecho
de que los ejecutivos que no llegaron a través del voto son generalmente
reemplazados debido a déficits de origen, sufriendo mayores riesgos de re-
emplazo en su primer año de gobierno, en tanto que los electorales son
reemplazados debido al desgaste político. Esto puede observarse en el sos-
tenido incremento en la tasa de riesgo de los gobiernos democráticos con el
paso del tiempo.
En tercer lugar, los datos muestran que la continuidad de los gobiernos
en la historia argentina es mayor a lo que muchas veces se sostiene y que,
lejos de una sucesión de gobiernos electorales y no electorales, lo que puede
observarse es que, en la mayoría de los casos, los gobiernos son sucedidos
por gobiernos del mismo origen, especialmente aquellos surgidos de la elec-
ción popular.
Finalmente, es interesante señalar que los gobiernos que son, en princi-
pio25, productos de la “vieja” y “nueva” inestabilidad señalada por la litera-
tura, es decir, de golpes de estado o de renuncia obligada, tienen patrones
de comportamiento muy similares y contrastantes con los que presentan los
gobiernos originados en el voto popular.

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36
 Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 16, Nº 1, mayo 2022, 37-63

El estudio de la polarización afectiva: una mirada metodológica*

The Study of Affective Polarization: A Methodological Stance
ESTEBAN FREIDIN
Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur (IIESS), UNS-CONICET, Bahía
Blanca, Argentina
efreidin@[Link]

RODRIGO MORO
Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur (IIESS), UNS-CONICET, Bahía
Blanca, Argentina
Departamento de Humanidades, Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca, Argentina
rmoro@[Link]

MARÍA INÉS SILENZI

Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur (IIESS), UNS-CONICET, Bahía
Blanca, Argentina
Departamento de Humanidades, Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca, Argentina
misilenzi@[Link]

[Link]

Resumen: En la última década, la literatura en ciencia política ha introducido un nuevo

concepto denominado “polarización afectiva” para caracterizar una forma de polariza-
ción política en la que predominan actitudes de favoritismo por el propio grupo y
desprecio hacia el grupo rival. Este nuevo concepto nace en un escenario de fuerte
tensión entre grupos políticos rivales en diversas democracias modernas. En este artí-
culo, presentamos una revisión sistemática y crítica de la literatura empírica sobre pola-
rización afectiva. El objetivo es poder realizar sugerencias metodológicas a tener en
cuenta en la futura investigación en esta área. Como punto positivo, destacamos la
variedad de medidas que se han utilizado para medir la polarización afectiva, desde
medidas explícitas e implícitas hasta conductuales. Criticamos la ambigüedad con la que
viene siendo utilizado el concepto de polarización afectiva, sugiriendo maneras de so-
brepasar los problemas identificados. También señalamos la necesidad de una defini-
ción precisa de los objetos hacia los cuales las actitudes van a ser medidas. Por último,
resaltamos la necesidad de mayores esfuerzos para establecer la validez convergente y
discriminante del constructo de polarización afectiva.

Palabras clave: Polarización afectiva – Polarización social – Polarización política – Polarización

ideológica

Abstract: In the last decade, the political science literature has introduced a new concept called
“affective polarization” to describe a form of political polarization in which attitudes of favoritism for
one’s own group and contempt for the rival group predominate. This new concept is born in the
context of strong tension between rival political groups in different modern democracies. In this
article, we present a systematic and critical review of the empirical literature on affective polarization.
The goal is to present methodological suggestions to be taken into account in future research in this
area. As a positive aspect, we highlight the variety of measures that have been used to measure
affective polarization, from explicit and implicit to behavioral measures. We criticize the ambiguity
with which the concept is being used, suggesting ways to overcome the identified problems. We also

* Artículo recibido el 9 de abril de 2021 y aceptado para su publicación el 25 de agosto de

2021.

37
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

point out the need for precise definition of the objects towards which political attitudes are to be
measured. Finally, we highlight the need for further efforts to establish the convergent and
discriminant validity of the affective polarization construct.

Keywords: Affective polarization – Social polarization – Political polarization – Ideological

polarization

Introducción

La democracia se ha convertido en uno de los bastiones sobre los que se

basa el desarrollo de gran parte de las sociedades modernas. Sin ser una for-
ma de gobierno perfecta, existe consenso de que es la forma de gobierno que
mejor logra reducir la violencia asociada al cambio de poder político
(Przeworski, 2016). No obstante, en las últimas décadas, se ha prendido una
señal de alarma que marca un peligro que enfrentan varias democracias del
siglo XXI: la polarización política (Carother y O´Donahue, 2019; Schuliaquer
y Vommaro, 2020). Algunos ejemplos prominentes van desde Estados Uni-
dos con una creciente intolerancia entre republicanos y demócratas, pasando
por la conflictividad con la que el Reino Unido viene transitando el Brexit, las
dificultades políticas que ha atravesado España, incluyendo las tensiones ge-
neradas entre las facciones separatistas y el gobierno nacional. También hay
claras instancias latinoamericanas de polarización afectiva como el intenso y
sostenido conflicto entre chavistas y anti-chavistas que ha debilitado la demo-
cracia venezolana, la elección y oposición a Bolsonaro en Brasil y “la grieta”
que divide a la sociedad argentina entre kirchneristas y anti-kirchneristas.
Varios autores ven la polarización política como un fenómeno social-
mente pernicioso porque la intolerancia y animosidad que genera (Borah,
2014; Hwang et al., 2018; Layman et al., 2006; Marks et al., 2019) pueden
socavar los cimientos mismos del funcionamiento democrático que impli-
can el diálogo, el respeto y la capacidad de colaborar en pos del bien común
(Levenduski, 2013; McCoy et al., 2018). En el contexto de los efectos perni-
ciosos de la polarización política, se ha propuesto el concepto de polariza-
ción afectiva para caracterizar la distancia social, baja tolerancia y afectividad
negativa exacerbada que parece describir la situación social en varios países
del mundo.
En este artículo, nos proponemos revisar de manera metodológica la
literatura en ciencia política sobre polarización, con especial foco en el aná-
lisis de la polarización afectiva, un concepto que se ha propuesto en la últi-
ma década (Iyengar et al., 2012) y que parece describir y caracterizar los
problemas que enfrentan varias sociedades modernas. La revisión que pro-

38
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

ponemos busca ser sistemática, es decir, que hacemos un recorrido exhaus-

tivo sobre los trabajos que cumplen los criterios de búsqueda que explicitamos
más adelante. Nuestra intención es analizar de manera crítica los diferentes
procedimientos que se vienen utilizando para medir la polarización afectiva,
comentando los resultados principales que se han obtenido y señalando los
aspectos metodológicos que creemos que deberían desarrollarse en mayor
profundidad para que el conocimiento en esta área progrese de manera
sólida y rigurosa. Nuestros aportes más prominentes en este artículo con-
ciernen, en primer lugar, a discusiones en torno a la ambigüedad de dife-
rentes medidas de polarización afectiva que se vienen utilizando y, en segun-
do lugar, a la validez convergente y discriminante del constructo en cuestión
en relación a conceptos vinculados con el de polarización ideológica.
Esta revisión está estructurada de la siguiente manera. Primero, presen-
tamos las definiciones de polarización política, ideológica y afectiva que uti-
lizaremos. Segundo, explicamos la estrategia metodológica de esta revisión
sistemática sobre polarización afectiva, dando revista a los procedimientos
que se vienen utilizando para medirla, con especial énfasis en discutir sus
ventajas y limitaciones. Tercero, presentamos un apartado en que realiza-
mos sugerencias para un desarrollo metodológicamente sólido del área. Fi-
nalizamos presentando nuestras conclusiones.

1. Polarización política, ideológica y afectiva

Para empezar, el término “polarización” refiere a una determinada dis-

tribución en la que los casos se concentran en polos opuestos en detrimento
de los casos con valores intermedios (Fiorina y Abrams, 2008). Cuando el
término “polarización” es utilizado en el contexto de la política, describe
actitudes que lucen relativamente extremas. ¿De qué actitudes estaríamos
hablando al referirnos a la polarización política? En este punto, es necesario
reconocer que en la ciencia política se vienen utilizando varios conceptos
relacionados. Si estamos midiendo actitudes extremas de las personas hacia
los partidos políticos (ej., republicanos vs. demócratas) o hacia personajes
políticos prominentes (ej., candidatos presidenciales) hablamos de polariza-
ción política. Incluso, algunos autores han tomado como polarización políti-
ca el creciente apoyo a partidos políticos ideológicamente más extremos,
como serían los casos de algunos partidos de ultra derecha en Europa
(Wrinkler, 2019). Si estamos midiendo el extremismo en el auto posiciona-
miento ideológico (izquierda vs. derecha) hablamos de polarización ideológi-
ca. Incluso, a veces, también se hace referencia a la polarización ideológica

39
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

cuando se evalúan las actitudes respecto a temas específicos, como por ejem-
plo la legalización/prohibición del aborto, el matrimonio igualitario o el ni-
vel de intervención del Estado en la salud y la educación. También existen
consideraciones que refieren tanto a la polarización política como ideológi-
ca como cuando se observa una creciente homogeneidad ideológica en el
interior de grupos políticos, al mismo tiempo que hay un bajo solapamiento
ideológico entre los grupos rivales (Layman et al., 2006). Por último, nos
detenemos y queremos dedicar más atención a la caracterización de la pola-
rización afectiva, el fenómeno sobre el que centramos el análisis metodológico
en el presente artículo.
Como mencionamos anteriormente, la polarización afectiva puede te-
ner como objeto a los partidos políticos dominantes, a las elites políticas o
meramente a los simpatizantes de uno u otro partido, líder o, incluso, posi-
cionamiento ideológico (Druckman y Levendusky, 2019; Mason, 2018).
Iyengar et al. (2012) propusieron la noción de polarización afectiva para
describir el creciente desagrado y hostilidad que se puede observar entre
grupos de partidarios políticos en algunas sociedades modernas, diferen-
ciándolo de la mera divergencia de creencias y opiniones. Algunos de los
principales términos que caracterizan este fenómeno son la distancia social,
la intolerancia, la falta de respeto y una emocionalidad negativa exacerbada
hacia los miembros del campo rival.
Iyengar y colaboradores asientan la noción de polarización afectiva en
la teoría de la identidad social (Tajfel 1970; Tajfel y Turner 1979). Esta teoría
distingue la identidad personal, que es lo que las personas piensan y sienten
acerca de sus rasgos idiosincráticos, de la identidad social, que es la parte del
autoconcepto individual que se deriva de ser miembro de un grupo social (o
grupos), junto con la significación emocional asociada a esa membresía (Tajfel,
1974: 69). Es un hecho de la política que las personas se identifican con un
partido o un líder político, lo que contribuye a definir su identidad social
(Van Babel y Pereira, 2018). Algunos autores proponen que un proceso simi-
lar puede darse en relación a temas ideológicos (Mason, 2018). Por supues-
to, formar una identidad social basada en la pertenencia a un grupo no
necesariamente implica odiar a las personas que se identifican con otros
grupos. Sin embargo, nuestro funcionamiento psicológico muestra cierta
facilidad para la discriminación entre in-groups y out-groups y el consiguiente
favoritismo por el propio grupo. Esto es particularmente cierto en el con-
texto de la política, en donde las personas tratan señales de acuerdo o sim-
patía con líderes y partidos políticos como claves de alianza y coalición
(Pietraszewski et al., 2015). La polarización afectiva presente en el cruce de
opiniones políticas o ideológicas puede ser el resultado de la suma de claves

40
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

que marcan la competencia y el conflicto entre grupos rivales. Varios inves-

tigadores en ciencia política sostienen que la polarización afectiva refleja ese
proceso en un estado de hiperactividad (Garrett et al., 2014; Iyengar et al.,
2012; Van Babel y Pereira, 2018).
La evidencia de polarización afectiva en diferentes partes del mundo
no es escasa. En su trabajo pionero realizado a partir de datos de encuestas
en series de tiempo, Iyengar et al. (2012) mostraron que la creciente hostili-
dad entre los líderes demócratas y republicanos a partir de campañas agresi-
vas contribuyó a la polarización afectiva en EEUU en las últimas décadas,
medida a partir de cambios en la distancia social tolerada y el nivel de cerca-
nía afectiva. Por dar un ejemplo latinoamericano, hace años que en Argen-
tina se habla de “la grieta” en referencia al clima de creciente distanciamien-
to y encono entre aquellos que apoyan a uno u otro gobierno o líder político
(Alonso y Brussino, 2018; Aruguete y Calvo, 2018; Lupu, 2016). El caso de
España es de destacar también, ya que aparece como el territorio con mayo-
res indicadores de polarización afectiva en un estudio comparativo de 20
países, que incluye el prominente caso de EEUU (Gridon et al., 2020).
La polarización afectiva parece un concepto intuitivo y explicativo de la
realidad que podemos observar tanto en las cenas familiares y en la calle,
como en la televisión y las redes sociales, en nuestro pueblo, ciudad o país,
como en otras partes del mundo. No obstante, justamente por este carácter
intuitivo y de sentido común del fenómeno es que queremos analizar y dis-
cutir sus bases metodológicas. Como señala Fiorina y Abrams (2008), la
ciencia política suele tener un desarrollo teórico y metodológico menos sis-
temático que otras ciencias sociales debido a la cercanía que presentan sus
abordajes con los eventos del mundo “real”. Esto representa ventajas, segu-
ramente asociadas a la relevancia inmediata de los desarrollos del área, pero
también potenciales riesgos en relación a la adecuada fundamentación de
los conceptos y métodos que se emplean. El presente artículo busca realizar
un aporte en este último sentido.

2. Revisión metodológica sobre polarización afectiva

En esta sección, abordaremos el alcance y las limitaciones de los princi-

pales métodos que se han utilizado para medir la polarización afectiva. Para
precisar y limitar nuestra tarea, sólo incluimos el análisis de los aspectos
metodológicos relevantes de los artículos empíricos que resultaron de una
búsqueda sistemática en Google Académico y en la lista de referencias de artí-
culos de revisión sobre polarización afectiva. Más específicamente, hemos

41
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

considerado las publicaciones en idioma inglés entre enero de 2010 y junio

de 2020, utilizando como palabras de búsqueda (en el título y/o en el abstract)
las siguientes frases: «affective polarization»; “social polarization”; «affective» +
«polarization»; «feeling» + «polarization»; «emotion» + «polarization” y «polarizing»
(utilizamos en la búsqueda la palabra “polarization” y sus derivados, tanto
escrita con “z” como con “s”). Para complementar nuestra búsqueda, tam-
bién revisamos la lista de referencias de las revisiones teóricas sobre el fenó-
meno de polarización afectiva de Iyengar et al. (2019) y Van Bavel y Pereira
(2018)1. Sólo incorporamos artículos en inglés porque nos limitamos a in-
tentar brindar un pantallazo de la literatura internacional sobre el tema de
interés. De ellas revisamos la totalidad de los artículos empíricos de cada
lista de referencias para retener aquellos que cumpliesen con nuestro crite-
rio de búsqueda. No incluimos working papers, sino sólo artículos publica-
dos que pasaron la revisión de pares. A partir de este sondeo, encontramos
inicialmente 59 artículos, de los cuales descartamos 18 por no ser pertinen-
tes (ej. artículos exclusivamente teóricos, manuscritos no publicados, etc.).
Así, obtuvimos 41 artículos empíricos que toman medidas de polarización
afectiva. En la Tabla 1 se puede encontrar el detalle de los autores, año de
publicación, país de origen de las muestras y medidas de polarización afectiva
que utilizaron en cada estudio.
De acuerdo a nuestra búsqueda, Iyengar, Sood y Lelkes (2012) son los
primeros autores en acuñar el término “polarización afectiva”. Otros auto-
res en la literatura especializada del área han llamado al fenómeno “polari-
zación social” (Mason, 2015). Nuestra búsqueda nos permite observar que
se ha incrementado el estudio del fenómeno desde el 2012, destacándose el
año 2018 como el período con mayor número (10) de publicaciones al res-
pecto, aunque el año 2020 seguramente lo supera ya que, hasta junio, con-
tamos 9 publicaciones sobre polarización afectiva.
A continuación, presentamos una clasificación de los principales
paradigmas metodológicos que, de acuerdo a la literatura revisada, se han
propuesto para estudiar el fenómeno de la polarización afectiva. Seguimos
la clasificación de Iyengar et al. (2019) en la que se establecen tres tipos de
medidas: medidas de auto-reporte, medidas implícitas y medidas
conductuales. Esta clasificación nos será útil para enmarcar los principales
resultados que se han obtenido en esta área de investigación y también para
señalar algunas de las principales ventajas y limitaciones que presenta cada
tipo de medida.
1
Si bien hay cierto solapamiento con estas revisiones, nuestro artículo se enfoca en
mediciones empíricas de polarización afectiva, dando un pantallazo mucho más exhausti-
vo, detallado y crítico de este aspecto.

42
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

TABLA 1
Medidas de polarización afectiva

Fuente: Elaboración propia.

43
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Medidas de auto-reporte

De acuerdo a nuestra revisión, el tipo de medida más utilizado ha sido

el auto-reporte (self report). En una medida de auto-reporte se les pide a los
participantes que respondan distintas preguntas acerca de sus propios pen-
samientos, emociones y/o actitudes con respecto a, por ejemplo, distintos
partidos políticos2. Una de las grandes ventajas que presentan estas medi-
das es que, para algunos países (ej., EEUU), vienen siendo incluidas en
encuestas de alcance nacional desde hace décadas, de tal manera que pue-
den ser consideradas en análisis de series de tiempo. Dentro de las medidas
de auto-reporte pueden distinguirse la medida de termómetro, la medida
de distancia social, la medida de evaluación de rasgos típicos y la medida
de evaluación de emociones discretas, como las cuatro más utilizadas (ver
Tabla 1).
De acuerdo a nuestra revisión, la medida de termómetro (feeling thermometer)
es la más utilizada para estimar la polarización afectiva, apareciendo en 33
(80%) de los 41 artículos que arrojó nuestra búsqueda.
Esta medida consiste en pedirle a los encuestados que estipulen un
número que exprese el grado de afecto hacia (how you feel toward), por ejem-
plo, los dos partidos políticos dominantes, en una escala de 0 a 100, donde
0 es “frío” (cold), 100 es “cálido” (warm) y 50 es “ni particularmente frío ni
particularmente cálido”3. La polarización afectiva es típicamente calculada
como la diferencia entre la puntuación otorgada al partido al que pertenece
o con el que simpatiza el encuestado (in party) y el partido opuesto (out
party). Utilizando esta medida, Iyengar et al. (2012) muestran como la pola-
rización en EEUU ha ido creciendo sostenidamente en las últimas décadas.
Esto se debe a que el grado de afecto hacia el partido opositor es cada vez
más bajo. En contraste, el grado de afecto hacia el partido propio se ha
mantenido relativamente estable a lo largo de las últimas décadas. Sin em-
bargo, no debe pensarse que EEUU está solo en la manifestación de este
fenómeno; ni siquiera que es un ejemplo extremo. Gidron, Adams y Horne
(2019), también utilizando la medida del termómetro, analizan el nivel de
polarización de 20 democracias occidentales de América del Norte y Euro-
pa y encuentran que el nivel de polarización en EEUU no es tan alto, ocu-

2
El objeto actitudinal en los estudios de polarización afectiva no siempre son los partidos
políticos, lo cual será discutido en mayor profundidad en la sección 3.2.
3
Otros autores utilizan la medida de termómetro con distinto fraseo. Por ejemplo,
McLaughin et al. (2020) preguntan a los participantes si tienen pensamientos o senti-
mientos favorables o desfavorables hacia cada partido político en una escala Likert de 7
puntos (desde extremadamente desfavorable hasta extremadamente favorable).

44
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

pando el puesto 13 de 20, siendo España el país que ocupa el número 1 del
ranking de polarización afectiva.
Como desarrollaremos en la sección 3 de críticas metodológicas, la lite-
ratura sobre polarización afectiva muestra ciertas ambigüedades respecto a
la determinación de la medida de termómetro que, como la describimos
anteriormente, incluye dos mediciones y un cálculo (una resta). El significa-
do de cada una de las medidas por separado, así como de las diferentes
posibilidades de combinarlas, merece ser distinguido y lo discutimos en
mayor detalle en la sección 3.3.
Otra de las medidas muy utilizadas en las investigaciones sobre polari-
zación afectiva es la medida de distancia social, que aparece en 15 (37%) de
los 41 artículos analizados en esta revisión. Considerada de manera general,
la distancia social es medida como la (in)satisfacción reportada al imaginar-
se interactuando con los miembros del grupo opuesto, y, como
ejemplificaremos, suele ser evaluada en diferentes escenarios. En su estudio
pionero, Iyengar y colaboradores (2012) muestran que los americanos ex-
presan cada vez más negatividad ante la perspectiva de que su hijo se case
con alguien del partido contrario. En 1960, sólo al 4-5% le resultaba molesto
que su hijo se case con alguien del partido opuesto, mientras que para 2010
esa cifra saltó al 33% en los demócratas y al 50% en los republicanos (Iyengar
et al., 2012). Otros escenarios utilizados para medir la distancia social contem-
plan preguntar por la (in)satisfacción al imaginarse teniendo un vecino o un
amigo que es partidario de uno u otro partido político (Iyengar et al., 2012).
Para Klar, Krupnikov y Ryan (2018), las medidas de distancia social no
resultan medidas limpias de polarización afectiva, ya que podrían implicar
tanto animosidad partidaria como una mera aversión a la política en gene-
ral. Cuando se le pregunta a la gente sobre el matrimonio de su hijo con
alguien del partido contrario, típicamente se asume que el partidismo del
encuestado es una parte destacada de una respuesta aversiva hacia un posi-
ble cónyuge del partido contrario. Sin embargo, puede ser tanto que el
encuestado encuentre aversiva la posición política del posible cónyuge, como
el hecho de que el posible cónyuge sea políticamente activo, independiente-
mente del bando. De hecho, Klar, Krupnikov y Ryan (2018) encontraron
que cuando a los encuestados se les dice antes de la pregunta que el posible
cónyuge posee falta de motivación política, su insatisfacción cae notoria-
mente. Del mismo modo, la oposición al matrimonio entre personas del
mismo partido aumenta cuando se les informa que la persona en cuestión
discute frecuentemente sobre política. Sin dudas, la comprensión de las li-
mitaciones precisas de las medidas de distancia social es un tema importan-
te para la futura investigación sobre el fenómeno de polarización afectiva.

45
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

La medida de evaluación de rasgos típicos es la tercera medida de auto-

reporte que aparece en la Tabla 1. De los 31 estudios analizados, 8 (20%)
reportan el uso de evaluación de rasgos típicos. A través de este tipo de
medidas, se les pide a los participantes que expresen qué tan adecuadamen-
te describen a los miembros de cada grupo algunos términos positivos (ej.,
inteligente, abierto, honesto) y negativos (ej., obstinado, egoísta, deshones-
to). Nuevamente, los resultados del uso de esta medida van en el mismo
sentido que las medidas anteriores. Por ejemplo, Iyengar et al. (2012) com-
pararon dos encuestas del tipo mencionado, una realizada en 1960 y otra en
2008 en EEUU, y encuentran que el sesgo in-group de adscribir más rasgos
positivos hacia los del propio partido y el sesgo out-group de asignar más
rasgos negativos a los miembros del partido rival crecieron exponencialmente
de un período al otro. Una limitación de esta comparación es que hay solo
dos atributos en común en la encuesta de 1960 y la de 2008, a saber, los
términos “inteligente” y “egoísta”. No obstante, cuando el análisis se res-
tringe a esos dos términos, el resultado persiste.
Finalmente, entre las medidas de auto-reporte más utilizadas, se en-
cuentran las que buscan medir emociones específicas o discretas. En la Tabla 1
se ve que aquí también 6 de 41 artículos (15%) utilizan este tipo de medida
de polarización afectiva. Mason (2016), por ejemplo, les presenta a los par-
ticipantes una entrada de un blog con cierta opinión política y les pregunta
en qué grado el mensaje les hace sentir distintas emociones. Particularmen-
te, les hace establecer el grado de enojo, hostilidad, ansiedad, disgusto, or-
gullo, esperanza y entusiasmo que les genera el mensaje. Sobre este tipo de
medidas (de acuerdo a nuestro conocimiento), no hay encuestas realizadas
a lo largo del tiempo, por lo que no hay evidencia disponible sobre cambios
en la polarización. Sin embargo, los resultados parecen estar en línea con las
predicciones. Por ejemplo, Huddy et al. (2015), en primer lugar, miden a
través de varias preguntas el grado de identidad partidaria de los partici-
pantes (ej., “cuán importante es ser demócrata/republicano para usted”).
En segundo lugar, les presentan a los participantes mensajes de un blog, o
bien “amenazantes” (ej., “tu partido va a perder en las próximas eleccio-
nes”), o bien “tranquilizadores” (ej., “tu partido va a ganar en las próximas
elecciones”). Por último, les piden a los participantes que establezcan cómo
se sintieron al leer el mensaje. Particularmente, les preguntaron si se sintie-
ron enojados, disgustados, hostiles (dimensiones del enojo) y esperanza-
dos, orgullosos, entusiasmados (dimensiones del entusiasmo). Los autores
reportaron hallar las correlaciones esperadas: cuanto más fuerte era la iden-
tidad partidaria, mayor enojo ante mensajes “amenazantes” y mayor entu-
siasmo ante mensajes “tranquilizadores”.

46
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

Una limitación general de los auto-reportes es que la actitud u otra

medida consciente reportada puede ser exagerada o suprimida de manera
intencional. Las motivaciones para manipular el auto-reporte pueden ser
diversas, pero entre las más prominentes está la susceptibilidad a presiones
normativas y, en consonancia, a cuidar la imagen. Esto es particularmente
relevante en temas sensibles, en los que existe mucha presión social para no
expresar públicamente ciertas opiniones o actitudes, como puede ser, por
ejemplo, la discriminación racial (Nosek et al., 2014). En una democracia,
no es claro qué tipo de presiones normativas, si las hay, rigen el campo de la
expresión de actitudes políticas. Hay quienes opinan que la polarización
política se da justamente en un contexto en el que es aceptable la animosi-
dad abierta hacia los miembros del grupo rival (Iyengar y Westwood, 2015).
No obstante, no conocemos que se haya explorado la idea de que la presión
normativa en el seno de la polarización política sea a favor de expresar opi-
niones más extremas. Algunos resultados de la comparación de medidas de
polarización explícitas e implícitas son consistentes con esta idea, como ve-
remos más adelante (Iyengar y Westwood, 2015). Este es un tema que mere-
ce ser explorado en mayor profundidad, ya que detrás de la tolerancia al
disenso y la diversidad de opiniones políticas propias de la democracia, un
clima de creciente polarización podría ser la fuente de mayor presión social
en contra de posturas intermedias o moderadas, que no reciben apoyo de
los simpatizantes de ninguno de los extremos. En este sentido, el auto-re-
porte nos podría estar mostrando actitudes exageradas en relación a medi-
ciones implícitas de las mismas actitudes.
A continuación, vamos a analizar otros dos tipos de procedimientos, las
medidas implícitas y las medidas conductuales, que buscan superar algu-
nas de las limitaciones mencionadas de los auto-reportes.

Medidas implícitas

Existe una gran variedad de medidas implícitas que se vienen utilizan-

do para medir los efectos automáticos, no controlados, de las actitudes ha-
cia un determinado objeto. Estas técnicas van desde el Priming Evaluativo,
pasando por el Procedimiento de Atribución Equivocada del Afecto (Affect
Misattribution Procedure), hasta el Test de Asociación Implícita, entre otras
(Nosek et al., 2014).
Conceptualmente, es importante aclarar a qué refiere lo implícito de la
medida. Si bien hay autores que asocian las medidas implícitas a la revela-
ción de representaciones no conscientes, Gawronski y De Houwer (2014)

47
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

sugieren que la conceptualización apropiada es considerar que las medidas

implícitas refieren al efecto automático, no controlado, de la variable psico-
lógica que se pretende medir (ej., una actitud) sobre la respuesta en la tarea
que se utiliza para medirla. En este sentido, mientras que una limitación de
los auto-reportes es que son susceptibles de ser manipulados de manera
intencional, las medidas implícitas prometen, si no eliminar, al menos redu-
cir la capacidad del respondiente de sesgar intencionalmente su respuesta.
Aquí nos concentraremos en la descripción y análisis del Test de Aso-
ciación Implícita (IAT, por sus siglas en inglés) por tratarse de la única téc-
nica utilizada para estudiar la polarización afectiva, según nuestra búsque-
da. En efecto, la Tabla 1 muestra que solo 1 (2%) de los 41 artículos revisa-
dos utilizan la versión breve del IAT para evaluar las actitudes implícitas
hacia los partidos Republicano y Demócrata en EEUU.
El IAT sirve para medir el nivel relativo de la asociación entre represen-
taciones. Una de las maneras típicas en que el IAT es utilizado consiste en
que los participantes sean expuestos a estímulos asociados a los objetos
actitudinales de interés (por ejemplo, símbolos de los partidos Republicano
y Demócrata; Iyengar y Westwood, 2015) junto con palabras asociadas a
atributos positivos y negativos (por ejemplo, “bueno” y “malo”). El objetivo
es ver la fuerza relativa de las asociaciones entre cada objeto actitudinal y los
atributos positivos y negativos. Para el caso de la evaluación de actitudes
hacia los partidos políticos (Iyengar y Westwood, 2015), en algunos ensayos,
se instruye a los participantes para que respondan presionando una tecla
(por ej., la letra “e”) si el estímulo que aparece está asociado al partido Repu-
blicano o a algo bueno, y que respondan con otra tecla (por ej., la letra “i”) si
el estímulo a categorizar está asociado al partido Demócrata o a algo malo.
En otros ensayos se revierten las asociaciones, y así tienen que responder
con una tecla a Republicano/malo y con otra tecla a Demócrata/bueno. La
prueba también incluye otros tipos de ensayos que sirven para evaluar las
respuestas a cada estímulo por separado. La lógica de esta prueba es que, si
el participante tuviese, por ejemplo, una fuerte actitud positiva a favor del
partido Demócrata, sería esperable que las latencias de respuesta fueran
relativamente bajas (es decir o, respuestas rápidas) cuando tiene que res-
ponder con la misma tecla a símbolos demócratas y a atributos positivos que
cuando tienen que responder con la misma tecla a símbolos demócratas y a
atributos negativos. Así, el IAT provee una serie de latencias promedio para
los distintos bloques de ensayos a los que son expuestos los participantes,
permitiendo calcular la fuerza relativa de la asociación entre los estímulos
objetivo (por ej., partidos políticos) y los atributos con valencia positiva y
negativa.

48
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

Como los ensayos dentro de cada bloque se suceden velozmente, y al

participante se le pide que responda de manera rápida, esta prueba logra
una medida actitudinal, minimizando las chances de que el individuo pue-
da manipular intencionalmente el resultado. Es importante tener en mente
que se habla de que el IAT reduce la capacidad de que el participante con-
trole voluntariamente su respuesta, pero no necesariamente elimina com-
pletamente la posibilidad de manipulación. Por ejemplo, se ha visto que
cuando los participantes reciben instrucciones para que den respuestas fal-
sas en el IAT, efectivamente logran resultados diferentes a cuando no reci-
ben esa instrucción, sugiriendo así que el IAT no es inmune a la manipula-
ción intencional (Lai et al., 2016). Tampoco puede asumirse que, porque el
IAT mide respuestas automáticas, las mismas son inmunes a efectos de con-
texto, como la presión social. De hecho, Boysen, Vogel y Madon (2006) uti-
lizaron el IAT para medir actitudes hacia la homosexualidad comparando
una condición de mayor privacidad con otra más pública. Encontraron ac-
titudes más negativas en la condición de mayor privacidad. Este resultado
es similar al hallado cuando se miden dichas actitudes de manera explícita
con mayor o menor privacidad.
En el contexto de los estudios de polarización afectiva, por interme-
dio de la versión breve del IAT, Iyengar y Westwood (2015) mostraron que
el sesgo partidario implícito es arraigado; aproximadamente el 70% de los
autodenominados demócratas y republicanos muestran latencias de las
que se puede inferir actitudes a favor de su partido. Curiosamente, el
sesgo implícito es menos pronunciado que el sesgo explícito, el cual fue
medido a través de la medida de termómetro. El 91% de los republicanos
y el 75% de los demócratas, en la misma evaluación, evaluaron de manera
explícita más favorablemente a su partido. Como mencionamos con ante-
rioridad, el resultado que muestra un sesgo partidario explícito mayor que
el implícito podría estar sugiriendo que, en un contexto de polarización
política, existen normas que presionan a los ciudadanos a expresar postu-
ras políticas más extremas de las que apoyarían cuando no están tan pre-
ocupados por su imagen, tal vez por quedar bien con los copartidarios.
Lamentablemente, la comparación entre medidas explícitas e implícitas
suele ser metodológicamente problemática, porque existen marcadas dife-
rencias en los estímulos y en las escalas de respuesta entre ambos tipos de
medidas.
Otra crítica que se suele hacer al IAT es que el resultado que arroja es
intrínsecamente relativo. Como fue implementado por Iyengar y Westwood
(2015) para evaluar polarización afectiva, el IAT sólo provee el nivel relativo
con el que el participante tiene asociados a los partidos Republicano y De-

49
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

mócrata con valoraciones positivas y negativas. El IAT, a diferencia de la

medida de termómetro, no nos permite obtener una estimación del agrado/
desagrado por cada partido por separado para estimar cuánto contribuye el
afecto por el propio grupo y el desprecio hacia el grupo rival en la polariza-
ción afectiva. No obstante, otras pruebas implícitas sí permiten realizar esta
discriminación.

Medidas conductuales

En el estudio de las actitudes, el Modelo Tri-componente contempla

que además de un aspecto cognitivo y otro afectivo, las actitudes tienen un
componente conductual (Oskamp y Schultz, 2005). De manera comple-
mentaria a las medidas de auto-reporte y a las medidas implícitas, algunos
investigadores se han orientado hacia el estudio de las manifestaciones
conductuales de la polarización afectiva. En la Tabla 1, puede verse que
luego de las medidas de auto-reporte, las medidas conductuales han sido
de las más utilizadas en la literatura sobre polarización afectiva revisada. De
los 41 artículos incluidos en esta revisión, 6 (15%) reportan el uso de medi-
das conductuales.
Primero, queremos empezar por señalar que algunas medidas que po-
dríamos llamar conductuales, en realidad, se encuentran en un terreno in-
termedio entre el auto-reporte y la conducta real. Por ejemplo, Garrett y
Bankert (2018) les piden a los encuestados que reporten cuán frecuente es
que bloqueen a un amigo en Facebook o Twitter si habla de manera positiva
del partido político con el que antagonizan, o cuán frecuentemente sienten
enojo solo de pensar en los miembros del partido político rival. Compara-
das con la medida de termómetro, estas medidas parecerían hacer una eva-
luación más cercana de la polarización afectiva que las personas expresarían
en sus vidas cotidianas (Garrett y Bankert, 2018). Sin embargo, no estamos
hablando de mediciones conductuales directas, sino de auto-reportes del
recuerdo de las conductas, con las implicancias que ello trae aparejado en
términos de posibles sesgos de la memoria y de manipulación intencional
de las respuestas.
Segundo, algunas de las conductas que se han estudiado en torno a la
polarización afectiva no son de carácter social, en el sentido de que no im-
plican una interacción ni consecuencias para terceros. Un ejemplo de este
tipo de medida es utilizado en el estudio de Wojcieszak y Garrett (2018) en
el que miden la atención que los participantes prestan a artículos con conte-
nido anti- y pro-inmigración en EEUU. Se trata de una tarea online y la

50
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

manera de operacionalizar la atención es a partir del registro de los artículos

que los participantes seleccionan y el tiempo que el artículo es desplegado
para ser leído. Efectivamente, en el estudio 1, estos autores encontraron
que, de una muestra preseleccionada con actitudes anti-inmigratorias, aque-
llos expuestos a un tratamiento en el que la identidad nacional se volvía
prominente mostraron más selección y mayor tiempo de lectura de artícu-
los con una postura anti-inmigratoria que los del grupo control no expues-
tos al priming (Wojcieszak y Garrett, 2018).
Tercero, en otros estudios, se han estudiado conductas reales, pero
con consecuencias hipotéticas. A modo de ejemplo, en uno de sus estu-
dios, Iyengar y Westwood (2015) postulan la tarea de seleccionar uno de
dos candidatos a una beca universitaria. Los candidatos, ambos de escue-
las secundarias, tenían credenciales académicas similares, pero diferían en
su origen étnico (blanco o afroamericano) o en su partidismo (demócrata
o republicano). Los resultados indicaron poco sesgo racial: los blancos, de
hecho, prefirieron al solicitante afroamericano (55,8%). Sin embargo, los
datos mostraron un fuerte sesgo partidario: el 79,2% de los demócratas
eligieron al candidato demócrata y el 80% de los republicanos eligieron al
candidato republicano. Estos resultados se mantuvieron incluso cuando el
candidato del otro partido tenía un promedio de notas significativamente
más alto (4,0 frente a 3,5); de hecho, la probabilidad de que un partidario
seleccionara al candidato más calificado pero simpatizante del otro partido
nunca fue superior al 30%. El estudio de la beca mostró que el partidismo
ejerce una fuerte influencia aun en contextos que trascienden la política.
Este fenómeno de derrame afectivo (affective spillover) de las actitudes parti-
darias e ideológicas ha sido documentado en una variedad de dominios,
incluyendo evaluaciones de solicitantes de empleo (Gift y Gift 2015), con-
ductas frente a citas (Huber y Malhotra, 2017), y mercados laborales en
línea (McConnell et al., 2018). Estos estudios muestran consistentemente
que el partidismo se ha extendido en la esfera no política, orientando a los
ciudadanos comunes a recompensar a los copartidarios y penalizar a los
simpatizantes del partido rival.
Cuarto, otra de las medidas conductuales utilizadas en la literatura de
polarización afectiva son los juegos económicos. La ventaja de los juegos
económicos respecto a la medición de decisiones hipotéticas es, justamente,
que en los juegos económicos se pueden implementar consecuencias mo-
netarias reales asociadas a las decisiones de los participantes. Iyengar y
Westwood (2015) introducen ciertos juegos económicos como plataforma
para documentar en qué medida los partidarios están dispuestos a dotar o
retener recompensas financieras de jugadores que comparten o no su parti-

51
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

dismo. Usando el Juego de la Confianza (Trust Game) y el Juego del Dicta-

dor (Dictator Game), los autores midieron el sesgo partidista como la diferen-
cia entre las asignaciones financieras a los copartidarios y a los partidarios
rivales. Los resultados de Iyengar y Westwood (2015) muestran que, en el
Juego del Dictador, los copartidarios reciben una cuota de generosidad mayor
que los partidarios rivales, mientras que, en el Juego de la Confianza, los
copartidarios reciben mayor confianza que los partidarios rivales. Nueva-
mente, los resultados de decisiones con consecuencias reales muestran los
efectos de la polarización afectiva, en este último caso, afectando la genero-
sidad y la confianza hacia terceros anónimos.
Por último, algunos autores han tomado comportamientos verbales
naturales (ej., posteos en un video de YouTube; Bliuc, Smith y Moynihan,
2020) y los han analizado a partir de su contenido semántico para poder
inferir la positividad o negatividad de los mismos (ver también Gonçalves,
Pereira y Torres de Silva, 2020).

3. Críticas metodológicas

En esta sección, ya habiendo analizado las medidas de polarización

afectivas más utilizadas en la literatura, presentamos cuatro críticas
metodológicas. Todas ellas refieren a la imprecisión del concepto de polari-
zación afectiva y/o su medición. No obstante, nuestras críticas son de tipo
constructivo y en cada caso proponemos al menos un camino de solución al
problema planteado.

Ambigüedad del concepto de polarización afectiva

El primer problema a tratar es el de la imprecisión del concepto mismo

de polarización afectiva. Iyengar y colaboradores (2012) lo presentan por pri-
mera vez en referencia al grado de simpatía y antipatía (like-dislike) intra e
inter partido, respectivamente. Pero cuando uno ve la gran variedad de
maneras en que se mide la polarización afectiva (resumidas en la sección 2),
puede notarse que no sólo se enfocan en valoraciones afectivas como el grado
de simpatía, sino también en aspectos eminentemente cognitivos como la
atribución de rasgos típicos de cada grupo. En otros casos, se trataría más
bien de una combinación de aspectos cognitivos y afectivos, como cuando
se indaga por el grado de confianza en que un determinado candidato hará
lo correcto (Levendusky, 2013).

52
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

La pregunta que nos hacemos es si hay alguna manera de entender el

concepto de polarización afectiva que sea consistente con la gran variedad
de maneras en que ha sido medido. Creemos que sí. Parece adecuado en-
tender el fenómeno de la polarización afectiva como de carácter actitudinal.
En efecto, la psicología socio-cognitiva ha trabajado en detalle sobre el
constructo de actitud, al que entiende como una disposición psicológica a res-
ponder favorable o desfavorablemente a determinado objeto (Oskamp y Schultz,
2005). Así, el elemento central de una actitud es una evaluación de un obje-
to, o bien positiva, o bien negativa (Albarracín et al., 2005). Pero el punto
relevante para nuestra discusión es que esa disposición psicológica contiene
(o es expresada a través de) elementos cognitivos, afectivos y conductuales.
En resumen, se puede entender la polarización afectiva como una actitud
positiva hacia el partido propio, sus representantes y/o votantes y una acti-
tud negativa hacia el partido opositor, sus representantes y/o votantes. Y
dichas actitudes pueden tener consecuencias en los planos afectivos,
cognitivos y conductuales. Así, cobra perfecto sentido la utilización de la
variedad expuesta de medidas de polarización (Tabla 1).
Un término que mejor reflejaría el estudio del fenómeno que nos atañe
sería polarización actitudinal más que polarización afectiva. Sin embargo, la
solución no es tan sencilla como un mero cambio de nombre. Si se acepta
que la polarización afectiva es, en efecto, de carácter actitudinal, se torna
importante incorporar los aportes que la psicología socio-cognitiva ha veni-
do realizando a lo largo de décadas de investigación de las actitudes. Por
ejemplo, se reconoce que la expresión de actitudes puede ser fuertemente
dependiente del contexto y, por lo tanto, el contexto suele ser tenido en cuenta
en los modelos explicativos propuestos. Los efectos del contexto se relacio-
nan al componente de memoria en los modelos actitudinales y la medida en
que la activación de diferentes memorias puede estar guiada por elementos
del contexto de recuperación (Krosnick et al., 2005). Sería importante
reconsiderar los datos sobre polarización afectiva teniendo en cuenta el con-
texto de obtención de datos. Por ejemplo, podría haber contextos tendien-
tes a sobrestimar la polarización en los que se resalte la rivalidad partidaria,
lo que hay en contienda, o las diferencias en las plataformas de uno y otro
bando, mientras que otros contextos podrían subestimar la polarización a
partir de resaltar los valores democráticos y la competencia sana como parte
del proceso. Estos aspectos del contexto pueden variar en función del mo-
mento de la campaña electoral, de algún evento reportado en los medios de
comunicación (por ejemplo, un escándalo de corrupción política), o quizá
el contexto físico en el que responden los encuestados (por caso, en el campus
de la universidad donde se resaltan valores ideales). Estos son sólo posibi-

53
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

lidades. La recomendación general sería volcarse sobre la literatura de psi-

cología de las actitudes y sus avances metodológicos y extraer de ella todos
los conceptos, técnicas y recursos disponibles para incorporarlos en la in-
vestigación sobre polarización afectiva (ver desarrollos relacionados en la
sección Validez de las medidas de polarización afectiva).

El objeto de la polarización afectiva

En segundo lugar, nos preguntamos por el objeto hacia el que se dirige la

polarización afectiva. En otras palabras, cuando los participantes expresan
sus valoraciones sobre el partido propio y sobre el partido opositor, ¿en qué
piensan exactamente? ¿Piensan en el candidato principal de cada partido,
en la elite o en los seguidores típicos de cada partido? Drukman y Levendusky
(2019) realizaron un estudio experimental para responder a este interrogan-
te en EEUU. Había 3 condiciones en un diseño inter-sujeto. En una de
ellas, los participantes respondían preguntas acerca de los partidos (republi-
cano y demócrata); en otra condición, los participantes respondían acerca
de los votantes de los partidos; finalmente, en la última, los participantes
respondían acerca de candidatos y funcionarios elegidos de los partidos. El re-
sultado fue que la valoración negativa del out-group fue más extrema cuando
el objeto de valoración era el partido rival o los funcionarios del partido rival
que cuando se trató de los simpatizantes. Así, estos participantes parecieron
pensar en la elite cuando se les preguntó por las valoraciones hacia los dis-
tintos partidos. Este resultado abre varias preguntas relevantes, como, por
ejemplo, en qué medida las asociaciones más fuertes o más débiles entre las
referencias a los votantes, las elites y los partidos pueden cambiar con el
tiempo, el contexto y las circunstancias.
Más allá del resultado de Druckman y Levendusky (2019), creemos que
es fundamental ser muy precisos acerca del fraseo exacto de las preguntas
utilizadas para estimar la polarización afectiva, de modo que esta ambigüe-
dad no afecte la interpretación de resultados. El problema señalado es im-
portante en la literatura, ya que para ver la evolución de la polarización
afectiva y conceptos relacionados suelen tenerse en cuenta registros de en-
cuestas tomadas a lo largo de varias décadas (por ejemplo, utilizando la
medida de termómetro, Gidron et al., 2019). Muchas veces el fraseo de la
pregunta puede ser alterado de una encuesta a otra a lo largo del periodo
analizado, o aún más problemático es el caso en que el objeto actitudinal es
variado (si la pregunta es sobre los votantes, las elites o los partidos4). Estos
4
Ver Iyengar et al. (2012).

54
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

cambios son mencionados en la parte metodológica de los estudios, pero

pueden ser negligidos en el análisis de resultados, quedando sus potencia-
les efectos olvidados.

Diversidad de cálculos y tipos de polarización

Como señala Drukman y Levendusky (2019), hay dos maneras típicas

en que las respuestas de los participantes han sido utilizadas para estimar la
polarización afectiva. Una de ellas es tomar sólo las valoraciones que hacen
los participantes del grupo o candidato opositor (descartando las valoracio-
nes sobre el partido propio). Esto podría tomarse coloquialmente como una
escala de desprecio. Más académicamente, sería apropiado utilizar el término
polarización negativa o polarización outgroup. Análogamente, podría tomar-
se sólo el promedio de mediciones hacia el propio partido y denominar a
este resultado polarización positiva o polarización in-group. Esta medida no
ha sido tan trabajada por los investigadores, pero es perfectamente razona-
ble tenerla en cuenta como un concepto independiente. De hecho, en un
estudio comparado, Gidron, Adams y Horne (2020) encuentran que las
polarizaciones in-group y out-group contribuyen de manera independiente a
comprender la relación entre diferentes sistemas electorales y la polariza-
ción afectiva.
La otra medida típica que toman los investigadores es la diferencia en-
tre las dos mediciones anteriores, es decir, a la valoración del partido propio
se le resta la valoración del partido opositor. Esta operación tiene ventajas
metodológicas, pero no vamos a ahondar en este aspecto. El punto es que
sería bueno distinguirla de las mediciones anteriores. Proponemos el térmi-
no polarización diferencial para referir a esta escala. Nótese que, aunque las
medidas típicas (negativa y diferencial) de hecho se correlacionan porque
tienen elementos comunes, son conceptualmente distintas. Para verlo, con-
sidérese un individuo que tiene un desprecio absoluto por el partido oposi-
tor, pero, a la vez, un aprecio mínimo por el partido propio. Como resultado,
tendrá una polarización negativa alta, pero una polarización diferencial inter-
media. Al mismo tiempo, esta conceptualización permite reconocer fácil-
mente que un mismo puntaje de polarización diferencial puede estar refle-
jando actitudes muy dispares. Por ejemplo, una polarización diferencial baja
indica que las valoraciones de ambos partidos son similares, pero esto pue-
de deberse a que ambas valoraciones son relativamente altas o que ambas
son relativamente bajas. Esta heterogeneidad y sus implicancias para el com-
portamiento político merecen ser estudiadas en mayor profundidad.

55
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Validez de las medidas de polarización afectiva

Ante la gran variedad de formas de medir la polarización afectiva, es

natural preguntarse si realmente están midiendo el mismo constructo. Nue-
vamente, de acuerdo a nuestro conocimiento, el único artículo en la litera-
tura que ha tratado ese tema es el de Drukman y Levendusky (2019), quie-
nes tomaron para cada participante 4 medidas y analizaron cuán
correlacionadas estaban. Más específicamente, tomaron medidas de termó-
metro, confianza en que cierto candidato haría lo correcto, valoración de
rasgos típicos, y de distancia social. Encontraron que había una correlación
fuerte entre las tres primeras medidas (en cada caso, mayor al r = 0,50),
pero no con la última medida, la de distancia social. Estos resultados en-
cienden una luz de alarma, ya que la medida de distancia social es una de las
más utilizadas en la literatura, y se suele incluir porque refleja un aspecto
importante de la interpretación teórica dominante del fenómeno de polari-
zación afectiva, llámese la teoría de la identidad social (Tajfel y Turner, 1979).
Si bien la noción de identidad social involucra diferentes elementos, va a ser
necesario especificar en mayor detalle qué medidas captan qué aspectos del
fenómeno identitario en el caso de la polarización afectiva. Si bien el estudio
de Drukman y Levendusky (2019) es un excelente primer paso en este sen-
tido, es necesario continuar con mayor profundidad en esa dirección. La
razón es que estos autores sólo consideraron unas pocas medidas y hay una
gran variedad de ellas utilizadas en la literatura (ver Tabla 1), por lo que es
necesario continuar con estudios metodológicos que evalúen cuán
correlacionadas están las distintas medidas, incluyendo también medidas
implícitas y conductuales. Estas correlaciones buscarían estimar la validez
convergente del constructo, es decir, en qué medida están midiendo el mis-
mo concepto. Incluso desde el punto de vista de la medición, la existencia
de diferentes medidas para un mismo constructo es una de las maneras
para poder estimar el error de medición asociado a una determinada técni-
ca y así contar con medidas de mayor validez (John y Benet-Martínez, 2014).
Además de la validez convergente, también es importante evaluar la vali-
dez discriminante de una técnica de medición (Krosnick et al., 2005). Este
tipo de validez se refiere a la capacidad de un sistema de medición de discri-
minar entre conceptos distintos, aunque relacionados. Particularmente, es
claro que los investigadores del área pretenden distinguir la polarización
afectiva (o actitudinal) de la polarización ideológica (Iyengar et al., 2012). Es
importante aclarar que en esta distinción el cambio central está en el objeto
de la medición actitudinal (política partidaria vs. ideología) y no en el uso
del constructo de polarización afectiva. De hecho, Mason (2018) muestra

56
 Esteban Freidin, Rodrigo Moro y María Inés Silenzi

que el concepto de polarización afectiva perfectamente se puede aplicar en

el campo de las actitudes ideológicas. En este sentido es que se vuelve rele-
vante realizar estudios que estimen cuán correlacionadas están las medidas
de cada uno de estos conceptos. Iyengar et al. (2012) proveen cierta eviden-
cia al respecto. Utilizan el mismo método (termómetro) para evaluar la pola-
rización afectiva (política) y la polarización ideológica. En el primer caso,
utilizan la pregunta de cómo se sienten los participantes en una escala de 0
a 100 hacia el partido republicano/demócrata (o, en otros periodos, hacia
republicanos/demócratas5). Por otro lado, miden la polarización ideológica
con la pregunta acerca de cómo se sienten los encuestados hacia conserva-
dores y liberales. Si el método de medida tiene validez discriminante, es
esperable que la correlación sea moderada pero relativamente baja, mos-
trando que se trata de conceptos diferentes. Aunque Iyengar y colaborado-
res no reportan el resultado de la correlación, sí muestran que mientras la
polarización afectiva es creciente con el paso del tiempo, la polarización
ideológica es estable. Otro ejemplo a discutir lo proveen Levendusky y
Malhotra (2016), que encuentran evidencia de validez discriminante entre
las medidas de polarización afectiva más usadas (termómetro, rasgos nega-
tivos del outgroup y distancia social) y el posicionamiento en temas ideológi-
cos específicos cuando enfrentan a los participantes a artículos periodísti-
cos que describen a los ciudadanos de manera moderada vs. polarizada.
Más específicamente, los artículos que muestran un panorama polarizado
producen posturas ideológicas más moderadas, al mismo tiempo que in-
tensifican los puntajes en las medidas de polarización (política) afectiva típi-
cas. Nuevamente, estos ejemplos pueden ser vistos como primeros pasos en
la validación del concepto de polarización afectiva. No obstante, son nece-
sarias investigaciones metodológicas sistemáticas que respalden la distin-
ción del constructo de la polarización afectiva de otros relacionados, y ha-
cerlo desde una base psicométrica sólida, que busque obtener evidencia de
la validez convergente, discriminante y de los errores de medición asociados
a las diferentes medidas para ganar en precisión y rigurosidad.

4. Conclusiones

La presente revisión sistemática nos lleva a concluir que el estudio de la

polarización afectiva en temas de política partidaria, en última instancia,
puede comprenderse como el estudio de la polarización actitudinal hacia

5
Ver crítica en sección 3.2.

57
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

objetos de la política como los partidos políticos, los líderes y los simpatizan-
tes. A partir de explicitar este aspecto actitudinal del estudio de la polariza-
ción afectiva es que cobra pleno sentido que se utilicen medidas que no solo
miden componentes afectivos, sino también cognitivos y conductuales. Re-
lacionado a este punto, se abre una cuestión teórica relevante, a saber, si
puede hablarse de un tipo de polarización no afectiva. Como vimos, la carac-
terística distintiva de la polarización afectiva sería que se origina en la iden-
tificación de las personas con uno o más grupos sociales. Por un lado, este
aspecto identitario de la polarización resalta que el camino desde una pola-
rización no afectiva a una afectiva puede estar representado como un conti-
nuo asociado al grado de identificación social que experimenten las perso-
nas. Por otro lado, queda abierta la cuestión de si es posible que se registre
algún tipo de fenómeno de polarización con un origen distinto a la identifi-
cación a cierto grupo social, por ejemplo, a partir de la convicción moral de
las personas (Ryan, 2014).
Para finalizar, resaltamos la relevancia que tiene el estudio de la polariza-
ción afectiva para comprender uno de los procesos sociales que parece estar
diezmando el funcionamiento democrático y la confianza en esta forma de
gobierno en diversas sociedades del mundo. Nuestra revisión muestra que
la investigación sobre polarización afectiva se ha concentrado fuertemente
en estudiar el caso de EEUU (ver Tabla 1). No obstante, la investigación
comparada del fenómeno, si bien escasa, ya está en marcha (por ejemplo,
Gridon et al., 2020) y promete poder identificar aspectos idiosincráticos de
la polarización afectiva de cada sociedad, así como procesos y patrones ge-
nerales (Boxell et al., 2020). Distinguir los aspectos singulares y más genera-
les de la polarización afectiva podría implicar la posibilidad de compartir
herramientas para minimizar los efectos de un fenómeno que divide inter-
namente a las sociedades.

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 Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 16, Nº 1, mayo 2022, 65-91

Trayectorias de la regulación estatal de la paternidad en América

Latina y sus implicaciones para la igualdad de género*
Trajectories of State Regulation of Paternity in Latin American
and its Implications for Gender Equality

JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI

Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad de Costa Rica, Costa Rica
[Link]@[Link]

WENDY LEÓN ARIAS

Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad de Costa Rica, Costa Rica
[Link]@[Link]

[Link]

Resumen: Este artículo aborda los alcances que en materia de igualdad de género
tuvieron las transformaciones experimentadas en la regulación estatal de la paternidad
entre el 2000 y el 2019. Partimos de una tipología ya disponible de regulación de las
dimensiones biológica, proveedora y cuidadora, que mejoramos para distinguir entre
escenarios favorables y desfavorables a la igualdad de género. Examinamos los años de
expansión de la política social en América Latina (2000-2013) y los años post-expansivos
(2014-2019) en cuatro países que en el 2000 tenían regulaciones contrastantes. Los
hallazgos muestran que los países se alejaron de una regulación de la paternidad com-
plementaria a la maternidad. Las implicaciones para la igualdad de género dependie-
ron del carácter consistente o híbrido de la regulación entre las tres dimensiones
regulatorias examinadas. La regulación híbrida acentúa de manera asimétrica los debe-
res maternos y/o los derechos paternos y dificulta construir parentalidades que, reco-
nociendo la existencia de la división sexual del trabajo, se propongan transformarla.

Palabras clave: Paternidad – Regulación estatal – Igualdad de género – Corresponsabilidad

– América Latina

Abstract: This article addresses the implications for gender equality of changes in the state
regulation of fatherhood between 2000 and 2019. We departed from an already available
typology that combines the biological, provider and caregiver dimensions, that we improved to
distinguish between favorable and unfavorable scenarios for gender equality. We examine the
expansionary years of social policy in Latin America (2000-2013) as well as the post-expansionary
years (2014-2019) in four countries that in 2000 had contrasting regulations. The findings
show that countries moved away from paternity regulation complementary to maternity. The
implications for gender equality, however, depended on the consistent or hybrid nature of regulation
among the three regulatory dimensions examined. Hybrid regulation asymmetrically accentuates
maternal duties and / or paternal rights and makes it difficult to build parentalities that, recognizing
the existence of the sexual division of labor, intend to transform them.

Key words: Fatherhood – State regulation – Gender equality – Co-responsibility – Latin America

* Artículo recibido el 30 de julio de 2021 y aceptado para su publicación el 20 de diciem-

bre de 2021.

65
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Introducción: trayectorias de la paternidad en América Latina

Entre el 2000 y el 2014, América Latina experimentó una década

expansiva de su política social, históricamente familiarista y maternalista,
que amplió el acceso y, en menor medida, la suficiencia y la equidad de los
servicios de salud, la protección de la vejez, la asistencia social y los cuidados
(Rico y Pautassi, 2011; Rico y Robles, 2016; Pautassi, 2018). Las mujeres
ampliaron su acceso por derecho propio y se produjeron cambios positivos
para la igualdad de género, como la mayor cobertura de jubilaciones y pen-
siones (Arza y Martínez Franzoni, 2018; Pautassi y Marco Navarro, 2016).
Aunque no se eliminara su matriz familiarista y maternalista inicial, estas
transformaciones conllevaron una incorporación del enfoque de derechos a
la política social (Pautassi, 2015).
Más allá de las políticas sociales, ese mismo período avanzó en derechos
y en la eliminación de legislación discriminatoria contra las mujeres, espe-
cialmente en la esfera económica (Rodríguez Gustá y Madera, 2019). Hasta
ahora, sin embargo, el balance acerca de las transformaciones en materia de
regulación de familia se enfoca principalmente en la política social, dejando
afuera el derecho de familia (Martínez Franzoni, 2021). Esta es una omi-
sión sustantiva puesto que el derecho de familia es central en la regulación
estatal de las relaciones de género y de la sexualidad, a su vez clave para la
reproducción de las desigualdades (Brush, 2003; Connel, 1997). A la vez, al
estipular reglas respecto a la manutención económica y a los cuidados, con
la consecuente asignación de dinero y de tiempo, el derecho de familia tiene
consecuencias distributivas y redistributivas significativas (Htun y Weldon,
2010; Milanich, 2019).
Una caracterización de trayectorias de la regulación estatal de la pater-
nidad requiere contemplar la enorme heterogeneidad familiar existente en
América Latina. Esta variedad familiar, que incluye a padres y madres
convivientes y no convivientes, ha sido contemplada bajo los estudios de
“democratización de las familias” con énfasis en el poder de decisión y au-
tonomía de las mujeres en el uso de recursos (Di Marco, 2005; Jelin, 2005).
Sin embargo, estos estudios no necesariamente contemplan el papel del
derecho de familia en asignar recursos de tiempo y de dinero.
Asimismo, es indudable la relevancia empírica de considerar el derecho
de familia: en 2014, entre un cuarto y un quinto de todas las personas me-
nores de edad de la región vivían con un solo progenitor, generalmente la
madre (Lippman y Wilcox, 2014). De ellos y ellas, solo cuatro de cada diez
contaban con un aporte económico paterno, en muchos casos discontinuos
o incompletos (Bucheli y Vigorito, 2017; Cuesta y Meyer, 2014).

66
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

Si buscamos tener una mirada amplia respecto a los cambios regulatorios

en materia de paternidad en la región, ¿cuáles dimensiones de la regulación
estatal actual son atribuibles a la expansión de la política social y cuál es el
contenido de estos cambios? Para responder a estas dos preguntas, este ar-
tículo reconstruye las transformaciones ocurridas durante la década previa
seleccionando cuatro países: Costa Rica, Chile, Uruguay y Ecuador. Estos
casos dan cuenta de los cuatro tipos de regulación de la paternidad tal como
se establece en los marcos normativos y de política pública, identificados
para América Latina (Martínez Franzoni, 2021).
El propósito de este artículo es abonar al conocimiento de las trayecto-
rias de las políticas públicas de la década expansiva, en particular desde la
perspectiva de su aporte a la democratización de las relaciones de género.
Buscamos hacerlo incorporando al análisis, de forma simultánea, las trans-
formaciones desde la política social y el derecho de familia. Contar con una
mirada amplia de las intervenciones políticas que dieron forma a la paterni-
dad, y, por ende, también a la parentalidad y a los cuidados, enriquece la
mirada sobre la política social con una perspectiva de género que incorpora
qué pasó con los hombres padres. A la vez, en este artículo presentamos una
mirada dinámica que ha estado ausente hasta ahora, basada en las trayecto-
rias de ambos tipos de cambios regulatorios, los cuales constituyen las nor-
mas que dan forma a las relaciones de género en el ámbito de las familias.
A continuación, explicamos nuestra perspectiva analítica seguida de
una explicación metodológica, para luego presentar el análisis empírico,
primero de cada caso y luego comparado. Finalizamos el artículo con con-
clusiones e implicaciones.

1. Dinámicas de cambio de las políticas sociales

de familia durante los 2000

En esta sección resumimos lo ocurrido en materia de expansión de las

políticas sociales, por un lado, y de derecho de familia, por el otro. Lo pri-
mero incluye las licencias por maternidad y por paternidad, provisión para
los niños y niñas, y subsidios familiares, entre otros (Eydal y Rostgaard, 2018).
El derecho de familia, en cambio, se refiere a las normas legales que rigen la
formación y las relaciones internas de matrimonio y su disolución, así como
los derechos y deberes de los cónyuges, y las relaciones generacionales
(Htun y Weldon, 2018). Una mirada más comprensiva a la regulación esta-
tal de la paternidad, permite ampliar doblemente la mirada sobre la
corresponsabilidad: primero, considerando el derecho de familia como un

67
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

instrumento mediante el cual el Estado ordena el desempeño de la paterni-

dad y afecta la distribución de poder entre hombres y mujeres en las fami-
lias; segundo, como política que, al asignar responsabilidades, define el tiempo
dedicado a cuidar y a proveer, y con ello los recursos materiales diferenciales
con los que cuentan madres y padres para cuidar (Folbre, 1994).

1.1. Desde la política social

Durante la década expansiva, la dirección del cambio fue, de manera

incipiente, hacia una mayor corresponsabilidad entre familias y Estado y, en
mucho menor medida, entre hombres y mujeres (Blofield y Martínez Franzoni
2014; Rico y Pautassi, 2011; Rico y Robles, 2016; Marzonetto 2019)1.
La mayor corresponsabilidad entre familias y Estado se expresó en la
significativa ampliación de servicios públicos de cuidado dirigidos a la pri-
mera infancia (Berlinski y Shady, 2015; Mateo y Rodríguez, 2015). Esta ex-
pansión tuvo lugar de la mano de nuevos programas y de la creación de
redes o sistemas (Blofield y Martínez Franzoni, 2014; Rico y Robles, 2016;
Esquivel y Kaufmann, 2017). En general estos criterios siguen estando es-
trechamente relacionados con la actividad de las madres, ocasionando que
los padres estén ausentes en el debate público de los cuidados y reforzando
la idea maternalista de que el cuidado de los niños y niñas es una cuestión
exclusiva de las mujeres (Staab, 2012; Faur, 2014; Arza y Martínez Franzoni,
2018; Marzonetto, 2019; Blofield y Touchton, 2020).
Algo similar ocurrió en materia de licencias por nacimiento, las cuales
incorporaron a trabajadoras remuneradas no asalariadas como las informales
y temporales, más que en medidas dirigidas a incorporar a los padres como
sujetos cuidadores (Rico y Pautassi, 2011; Blofield y Martínez Franzoni, 2015).
Sin embargo, algunos países, como Colombia y Perú dieron pasos en esa di-
rección y, además, Chile y Uruguay crearon licencias parentales parcialmente
compartibles entre madres y padres. A pesar de estos cambios, hacia fines del
período expansivo, la mitad de los países latinoamericanos carecían de licen-
cias por paternidad y, con excepciones, eran de menos de cinco días y orien-
tadas a apoyar puntualmente a las madres luego del nacimiento, antes que a
cuidar ellos mismos a los recién nacidos (IPC-IG y UNICEF, 2020).
En suma, los pasos para promover la corresponsabilidad entre madres y
padres fueron en la dirección correcta, aunque muy tímidos en compara-
ción con la ampliación maternalista —insuficiente pero comparativamente
1
La literatura sobre políticas de cuidados es rica y extensa. Citamos principalmente
estudios comparados.

68
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

mayor— de los servicios de cuidado, que, a la vez, tendieron a mantener

inalterados los roles de género en torno a la división sexual del trabajo (Pautassi
y Zibecchi, 2013).

1.2. Desde la legislación en familia

En la regulación de las relaciones conyugales y parentales, el derecho de

familia moldea conductas más allá del ámbito privado y se vuelve un com-
ponente de los regímenes de bienestar (Martínez Franzoni, 2021). Ello se
hizo evidente durante la pandemia, cuando algunos países permitieron el
uso de seguros de paro (Uruguay) y de cesantía (Chile) para atender deudas
alimentarias (Martínez Franzoni y González, 2021). Durante el siglo veinte,
el salario familiar, las asignaciones familiares y las pensiones por vejez fueron
medidas de política social que redujeron la proporción de niñez nacida fue-
ra del matrimonio (Milanich, 2009). Ambas caras del Estado están por lo
tanto altamente interrelacionadas.
En términos de las relaciones de género, el derecho de familia refleja his-
tóricamente un orden o “contrato sexual” (Pateman, 1998). La regulación
denota tipos de paternidad y de maternidad esperados por parte del Estado
y ejerce un papel de disciplinamiento en torno a la división entre madres
cuidadores y padres proveedores. Ello se extiende a escenarios de ruptura
conyugal entre progenitores, en los cuales las madres crían y los padres deben
proveer un aporte económico mensual —la “pensión alimentaria”— dirigida
a solventar las necesidades de alimentación, vestido, vivienda y salud.
Una tipología reciente caracteriza tipos de regulación de la paternidad bio-
lógica, cuidadora y proveedora en América Latina (Martínez Franzoni, 2021).
La tipología distingue entre complementariedad y corresponsabilidad entre los
papeles materno y paterno. En el primer caso, el Estado espera que cuidados y
manutención económica sean principalmente asumidos por madres y padres,
respectivamente. En este modelo, las políticas públicas refuerzan esta idea,
por ejemplo, enfocando las licencias paternas en apoyo puntual a las madres
y asumiendo que, en casos de separación y/o conflictividad parental, la crian-
za quede en manos de las madres. El segundo tipo, de corresponsabilidad,
asume que tanto las madres como los padres son responsables de las tareas de
cuidado y de la manutención económica. En este escenario, se avanza hacia
licencias por nacimiento que permitan a los padres cuidar, y existe, además,
mayor apertura para los acuerdos de custodia compartida.
El análisis empírico identificó expresiones que la autora denominó como
más fuertes y más débiles de cada tipo y que en este artículo renombramos

69
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

como consistentes o híbridos. La complementariedad consistente se encuentra

ante la división sexual del trabajo más estricta entre padres proveedores y ma-
dres cuidadoras. En cambio, la complementariedad híbrida se encuentra cuan-
do la legislación habilita responsabilidades proveedoras por parte de las madres,
pero no así responsabilidades cuidadoras por parte de los padres. Si bien el
modelo de complementariedad consistente se asienta en la desigualdad de
género, tiene como supuesto la especialización de aportes de ingresos y cui-
dados paternos y maternos, respectivamente. El modelo de complementariedad
híbrido “desarma” —al menos en el papel— esta división sexual del trabajo
para expandir los deberes maternos, aunque no paternos.
En términos de corresponsabilidad, la consistente alude a pasos dados
hacia el involucramiento de los padres en materia de cuidados, tanto desde
el derecho de familia como desde las políticas sociales de familia (concreta-
mente, desde las licencias paternales). El escenario de corresponsabilidad
híbrida es aquel que expande las atribuciones paternas en materia de cuida-
do desde la legislación de familia, aun en escenarios parentales conflictivos,
pero es tímida en buscar transformar patrones de crianza desde la política
social. El modelo es híbrido porque la paternidad cuidadora se promueve
tímidamente desde la protección social, pero radicalmente desde el derecho
de familia —como si la corresponsabilidad pudiera implantarse judicial-
mente—. Al hacerlo, amplía el ámbito de acción paterno, desconociendo la
división sexual del trabajo que opera en los hechos. La tabla 1 muestra los
países que corresponden a cada tipo y sub-tipo.
Esta clasificación de regulación nacional se enfoca en un momento en el
tiempo, 2018, con independencia de cuán antigua o reciente fuera esta re-
gulación. En la medida en que ofrece una mirada sincrónica, esta tipología
no da cuenta de las dinámicas de cambio y continuidades presentes duran-
te el período expansivo de la política social precedente.
Sabemos que los cambios en esta regulación estatal ha sido objeto de
conflicto. A raíz de demandas de organizaciones de padres separados, en
2013 Chile adoptó una reforma que admite la custodia compartida, aun en
ausencia de acuerdo parental. Previamente, si madre y padre vivían separa-
dos, el cuidado personal de los hijos le correspondía a la madre (Ley 19.585,
Código Civil, 2000). Conocida como “Amor de Papá”, la ley aprobada en
2013 eliminó la preferencia materna y permitió que madres y padres pudie-
ran acordar cuidados materno, paterno o compartido (Ley 20.680, 2013).
Ante desacuerdo, la decisión sería judicial, en base al interés superior del
niño y a otros factores como los indicios de alienación parental (Ley 20.680,
2013). Demandas como las planteadas por las organizaciones chilenas se
encuentran, por ejemplo, en Ecuador y Uruguay.

70
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

TABLA 1
Regulación estatal de la paternidad en América Latina: tipos, sub-tipos
y países. Año 2018

Fuente: Elaboración propia con base en Martínez Franzoni (2021), con adaptación
de los subtipos.

En otros países, como en Costa Rica, las organizaciones de padres sepa-

rados han enfatizado demandas relativas a la manutención económica, ex-
presadas en la pensión alimentaria y las sanciones ante incumplimiento (León
Arias, 2020). Además, otro tipo de negociaciones, como los convenios colec-
tivos, han cubierto los vacíos de la legislación y abierto la puerta a que los
estados regulen las licencias por paternidad (Lupica, 2017; OIT, 2009).
A continuación, este trabajo aborda trayectorias de cambio con la ex-
pectativa de que, en el marco del período expansivo, estos cambios hayan:
a) conllevado una mayor corresponsabilidad entre madres y padres; b) sido
graduales en el paso de un tipo a otro; por ejemplo, de complementariedad
consistente a híbrida, de corresponsabilidad consistente a híbrida.

2. Metodología

Realizamos un análisis cualitativo de cuatro casos elegidos intencional-

mente por sus contrastes. Costa Rica y Ecuador, países con regulación esta-
tal de la paternidad de tipo complementaria (consistente e híbrida, respec-
tivamente) y Uruguay y Chile, países con regulación estatal de la paternidad
corresponsable (consistente e híbrida, respectivamente). Los cuatro países

71
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

centralizados cuya legislación de familia es única y para todo el territorio

nacional —en contrapunto a los países federales con legislación nacional y
subnacional—. Tres son países con estados sociales robustos (Chile, Costa
Rica y Uruguay), a diferencia de Ecuador, que fue seleccionado como país
con complementariedad híbrida (Martínez Franzoni, 2008; Segura Ubier-
ga, 2007; Pribble, 2013).
La evidencia utilizada es de carácter legal. Concretamente, reconstrui-
mos la regulación estatal existente en los cuatro países en el año 2000 y la
comparamos con la existente en 2019. Además, identificamos los cambios
que se dieron entre uno y otro momento. La tipología de la que partimos
representa la regulación de la paternidad para cada país en 2018. Los casi 20
años que comprende este estudio incluye dos períodos de la política social,
primero expansivo (de 2000 a 2013) y luego post expansivo (de 2014 a 2019,
el año previo a la pandemia producto del COVID-19).
En los cuatro casos relevados, la regulación tuvo lugar mediante leyes
que en cada país apuntan a los siguientes aspectos: la determinación de la
carga de la prueba biológica de ADN para comprobar la paternidad; la res-
ponsabilidad de manutención económica tanto en presencia como en au-
sencia de relación conyugal; la existencia de licencias por paternidad o
parentales; así como la preferencia para asumir la custodia física de las per-
sonas menores de edad, ya sea materna o compartida2. Generalmente, las
piezas legislativas que contienen esta información son los códigos de fami-
lia, códigos civiles y códigos de niñez y adolescencia. A tales efectos, nos
apoyamos principalmente en la base de datos legislativos generada en el
marco del estudio “Entre la ausencia y la sospecha: la construcción estatal
de la paternidad en América Latina”, llevado a cabo desde el Instituto de
Investigaciones Sociales de la Universidad de Costa Rica. Decimos princi-
palmente por qué dicha base de datos llega hasta 2018 y en este caso incor-
poramos además reformas realizadas en 20193.
Tres son las dimensiones de la paternidad consideradas: biológica, de
cuidados y de manutención económica. La primera tiene que ver con cómo
se determina el vínculo genético, en particular, con a) si la carga de la prue-
ba está en madres o padres y b) si se realiza de manera judicial o administra-
tiva. El escenario ideal para la igualdad de género es que las madres puedan
—no necesariamente deban— identificar al padre y que, al hacerlo, si el
2
Vale aclarar que en ninguno de los cuatro casos identificamos regulaciones mediante decre-
tos ejecutivos —en contrapunto a leyes sancionadas por los respectivos congresos—.
3
En Chile, la persona homosexual puede adoptar sólo como persona soltera (Boletín
Nro. 11.447, 2017). En Uruguay, y más recientemente en Costa Rica, es legal la unión
y el reconocimiento de hijos e hijas entre parejas del mismo sexo. Sin embargo, este
estudio se enfoca en las parejas heterosexuales, específicamente en la paternidad.

72
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

hombre identificado niega la paternidad, sea él quien deba demostrarlo

mediante una prueba de ADN. Además, que este proceso se realice median-
te la vía administrativa favorece más a la igualdad de género que la judicial,
puesto que esta última implica un camino más largo, pero también más
demandante en dinero y tiempo —dos recursos que las mujeres tienen ge-
neralmente menos que los hombres—. Es entonces un avance, pero con
barreras para las mujeres.
La dimensión proveedora alude a cómo se define la responsabilidad
paterna en materia de manutención. Para la igualdad de género, la respon-
sabilidad económica compartida es positiva siempre que también lo sean los
cuidados (corresponsabilidad consistente). En cambio, no lo es cuando se
espera que las madres provean económicamente pero no se espera que los
padres cuiden (complementariedad híbrida).
La dimensión cuidadora de la paternidad tiene que ver con si el Estado
crea condiciones para el ejercicio cuidador de la paternidad, tanto en pre-
sencia como en ausencia de conflicto parental. La intervención estatal fa-
vorece la igualdad de género cuando tiene lugar aun en ausencia de conflic-
to parental y cuando, de ocurrir en presencia de conflicto parental, se apoya
en las prácticas familiares de cuidado —antes que guiarse por la preferencia
materna o la tenencia compartida desprendida de dichas prácticas—.

3. Evidencia empírica: los casos

A continuación, se presenta la evidencia empírica relativa a cada uno de

los cuatro países seleccionados. En cada caso se mostrarán continuidades y
transformaciones ocurridas durante el período examinado y se cotejarán
los hallazgos con las dos expectativas antes definidas.

3.1. Costa Rica: de complementariedad consistente

a complementariedad híbrida

Costa Rica comenzó el período con complementariedad consistente y

lo terminó con complementariedad híbrida. Buena parte de la legislación
data de 1974, cuando se sancionó el Código de Familia aún vigente. Los
cambios regulatorios ocurridos tuvieron lugar al inicio del período expansi-
vo y al final del período post expansivo considerado, para regular la dimen-
sión biológica y la dimensión de manutención económica, respectivamente.
Un hito en la trayectoria de la regulación en Costa Rica fue la aprobación
de la Ley de Paternidad Responsable (Ley 8.101, 2001). Esta normativa trans-

73
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

formó la regulación de la dimensión biológica de la paternidad al introducir un

cambio sustantivo: que la carga de la prueba acerca de quién es el padre bioló-
gico pasara de estar a cargo de las madres a través de complejos procesos
judiciales, a quedar en manos de los padres mediante un simple proceso ad-
ministrativo al momento del nacimiento del niño o niña. Esta legislación per-
mitió que la madre, aun en ausencia del padre, pudiera —de desearlo— de-
clarar la identidad paterna al momento de la inscripción del hijo o hija en el
lugar del nacimiento. El procedimiento le da al presunto padre un período de
10 días hábiles para disputar la paternidad mediante una prueba de ADN. Si
este no se realiza la prueba, se presume su paternidad (Ley 8.101, 2001).
La identificación del padre biológico conlleva la responsabilidad pater-
na respecto a la manutención económica de su hijo/a, expresada en el artículo
35 del Código de Familia del año 1974, que se describe en la tabla previa.
Esta complementariedad de roles se extiende a los casos en que padre y
madre no conviven. En esos casos, es a través del aporte mensual, es decir,
de la pensión alimentaria, incluso si no participa activamente de la crianza.
Además, si el padre incumple su obligación económica mensual se enfrenta
a sanciones como el apremio corporal y el impedimento de salida del país
(Ley de Pensiones Alimentarias, 1997).
El último cambio registrado en esta materia fue el nuevo Código Proce-
sal de Familia, vigente a partir del año 2022, que establece deberes de manu-
tención económica compartidos en casos de separación o divorcio (Código
Procesal de Familia, 2018).
En términos de la dimensión del cuidado, durante el periodo de estudio,
Costa Rica no presentó cambios regulatorios. Concretamente, el país conti-
núa sin tener una legislación nacional en materia de licencias de paternidad o
de parentalidad4. Durante el período, se presentaron en el Congreso al menos
seis proyectos de ley sobre licencias por nacimiento, de los cuales dos propo-
nían crear la licencia por paternidad5. Sin embargo, ninguno de estos proyec-
tos prosperó debido a argumentos fiscalistas (no hay suficientes recursos para
financiarlas) y maternalistas (de todos modos, los padres no las usarán). A la
vez, la legislación mantuvo la preferencia materna en materia de cuidados.
Desde 1974 dicha preferencia materna aplica dentro o fuera del matrimonio y
en casos de separación o divorcio (Código de Familia, 1974).

4
Algunos trabajadores tienen acceso a licencias por medio de convenciones colectivas,
como es el caso de trabajadores públicos, y en el caso del sector privado, algunas
empresas han establecido permisos para que los padres puedan compartir con sus hijos
e hijas (OIT, 2009).
5
Por ejemplo, los siguientes proyectos de ley: Ley 16.614; Ley 17.872; Ley 18.158; Ley
18.797; Ley 19.840; Ley 20.413; Ley 20.306 y Ley 20.670.

74
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

En resumen, durante el período analizado, la transformación para iden-

tificar la paternidad biológica fue significativa, en la medida en que tanto el
ejercicio proveedor como cuidador de la paternidad depende de haber
dirimido la dimensión biológica. Durante la mayor parte del período exami-
nado, esta transformación consolidó la regulación de relaciones parentales
de complementariedad consistente. Tuvieron que pasar casi 18 años para
que tuviera lugar otro cambio legislativo mediante el cual la regulación esta-
tal atribuye la manutención económica a padres y madres, pese a continuar
atribuyendo los cuidados exclusivamente a las madres. Así, el país termina
el período con una regulación híbrida. Desde el punto de vista de la igual-
dad de género, dicho carácter conlleva mayores demandas (económicas) a
las mujeres sin conllevar mayores demandas (de cuidados) a los padres.
En la tabla 2 se resumen las transformaciones ocurridas en Costa Rica.

TABLA 2
Regulación de la paternidad en Costa Rica: resumen de cambios antes,
durante y después del período expansivo

Fuente: Elaboración propia con base en datos del proyecto “Entre la ausencia y la
sospecha: la construcción estatal de la paternidad en América Latina”.

3.2. Ecuador: permanencia de complementariedad híbrida

Ecuador inicia y termina el período con complementariedad híbrida.

Aunque los cambios regulatorios tocaron las tres dimensiones de la regula-

75
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

ción de la paternidad, los dos principales hitos durante el período estudia-

do aludieron a las dimensiones biológica y de cuidados y ocurrieron duran-
te el período expansivo.
El cambio regulatorio más reciente relacionado con la dimensión bioló-
gica de la paternidad en Ecuador fue en 2009, cuando se estableció que la
demostración de no paternidad biológica estuviera en manos del padre (Ley
Reformatoria al Título V, 2009). En este caso, de manera similar a Costa
Rica, si el padre se niega a realizarse la prueba de ADN, se presume la pater-
nidad y se puede exigir la pensión de alimentos. A diferencia de Costa Rica,
sin embargo, ello no ocurre por la vía administrativa, sino que se requiere ir
a la vía judicial (Martínez Franzoni, 2021). Como lo señalamos en la sección
metodológica, el camino judicial es más largo y demanda importantes re-
cursos económicos y disponibilidad de tiempo.
En materia de regulación de los cuidados, también en 2009 se estable-
ció por primera vez una licencia por paternidad: se definió de diez días con
posibilidad de prolongarse hasta un máximo de 25 días ante nacimientos
múltiples o enfermedades que requieran de cuidados especiales al momen-
to del nacimiento (Ley Reformatoria al Título V, 2009; Decreto Ejecutivo
Nro. 2.474, 2005)6. Según el Código de Trabajo (2009), en sus consideracio-
nes sobre dicha licencia y sus posibles prórrogas, esta busca atender la com-
plejidad que demanda la atención de los recién nacidos en situaciones como
las descritas, pero también propiciar la maternidad y paternidad responsable.
También en términos de la regulación de la dimensión cuidadora ante
separaciones o divorcios, se definió en 2004 la preferencia materna hasta los
12 años de edad (Código de la Niñez y la Adolescencia, 2004). Antes de
esto, era un poco más ambiguo, pues la legislación usaba términos como
infantes, púberes e impúberes para establecer los límites de la preferencia
materna (Código de Menores, 2009). Cumplidos los 12 años, si los padres
están en iguales condiciones, se mantiene la preferencia materna, pero se
habilita la tenencia compartida (Código de la Niñez y la Adolescencia, 2004)7.
Finalmente, con respecto a la dimensión de manutención económica, pa-
dres y madres son económicamente responsables desde 1992, tanto en pre-
sencia de una relación conyugal como en su ausencia (Código de la Niñez y
la Adolescencia, 2004; (Código de Trabajo, 2009). En resumen, en Ecuador,
6
Si se trata de una cesárea o un embarazo múltiple, se prolonga por cinco días. En caso
de nacimiento prematuro o en condiciones de cuidado especial, se prolonga por 8 días
más. Finalmente, si el hijo o hija nació con una enfermedad degenerativa, terminal o
irreversible, el padre podrá optar por una licencia de 25 días
7
Aunque trasciende nuestro análisis, un aspecto relevante acerca del proceso de custodia
física es que desde 1992 la ley establece que se debe escuchar la opinión de la persona
menor de edad.

76
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

los dos principales hitos durante el período estudiado fueron el cambio en

la carga de la prueba para determinar la paternidad biológica y la
implementación de la licencia por paternidad —uno afirmando la respon-
sabilidad económica paterna y otra regulando la dimensión cuidadora—.
Como resultado, durante el período, el país pasó de un tipo de regulación
de complementariedad híbrida a uno de corresponsabilidad híbrida. La trans-
formación relativa a la determinación biológica de la paternidad es muy posi-
tiva para la igualdad de género —aunque requeriría avanzar en términos de
procesos administrativos y no solo judiciales—. El haber acotado la preferen-
cia materna a los 12 años también es positiva para la igualdad de género,
siempre que luego sea acompañada por criterios judiciales caso por caso.
La tabla 3 resume las transformaciones que ocurrieron en Ecuador.

TABLA 3
Regulación de la paternidad en Ecuador: resumen de cambios antes,
durante y después del período expansivo

Fuente: Elaboración propia con base en datos del proyecto “Entre la ausencia y la
sospecha: la construcción estatal de la paternidad en América Latina”.

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

3.3. Uruguay: de complementariedad híbrida

a corresponsabilidad consistente

Uruguay comenzó el período con complementariedad híbrida y lo ter-

minó con corresponsabilidad consistente. Aunque los cambios regulatorios
tocaron las tres dimensiones de la regulación de la paternidad, las dimensio-
nes de cuidados y de manutención económica fueron las que más cambios
experimentaron, la primera durante el periodo expansivo y la segunda du-
rante el momento post expansivo.
La dimensión biológica de la paternidad se determina mediante un pro-
ceso judicial. La regulación establece además que, posteriormente a la sepa-
ración o divorcio, los padres deben determinar por mutuo acuerdo la tenen-
cia de los menores (Ley 17.823, 2004). Ante desacuerdo, existe preferencia
materna solo hasta los dos años de edad, luego de lo cual la tenencia puede
quedar en manos de madres, padres o ambos8. En estos casos, la decisión
judicial debe basarse en las situaciones concretas de cada familia.
En materia de regulación paterna de la manutención económica, la legisla-
ción establece que es obligación de padres y madres, tanto en presencia
como en ausencia de relación conyugal (Parlamento del Uruguay, 2004,
pág. Art. 51).
En materia de regulación paterna de los cuidados, al inicio del periodo
de estudio se presentaban diferencias para el sector público y el sector priva-
do con respecto a las licencias por paternidad. Desde 1990, los trabajadores
del sector público contaban con una licencia de hasta tres días (Ley 16.104,
1990). En 2005, aumentó a diez días para el sector público (Ley 17.930,
2005) y en el 2008 se estableció una licencia de tres días para el sector priva-
do (Ley 18. 345, 2008). En 2013, se estableció una implementación gradual
para ambos sectores, de manera que a partir del 2015 la licencia era de 7
días continuos, completándose en el 2016 con 10 días para los padres patro-
nos o trabajadores por cuenta propia y 13 para los padres empleados (Ley
19.161, 2013).
Durante el periodo se creó también la licencia parental que rige luego
de la licencia por maternidad y que puede ser usada, aunque no de manera
simultánea, tanto por padres y madres (Ley 19.161, 2013). En la medida en
que la licencia parental no establece una proporción especialmente dedica-
da a los padres, es principalmente una licencia utilizada por las madres.
En términos de los cuidados en casos de separación o divorcio, el país
tenía una legislación favorable a la corresponsabilidad comparativamente
8
Se tiene en cuenta la opinión de la persona menor de edad para establecer su custodia
física (Parlamento del Uruguay, 2004).

78
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

mejor que los restantes tres países incluso desde el inicio del período. En ese
momento la preferencia materna se acotaba a los primeros cinco años de
vida de la persona menor de edad (Ley 16.603, 1994). En 2004, esta regula-
ción se redujo a los dos primeros años (Ley 17.823, 2004).
En términos de la dimensión de manutención económica, en 2017 se
creó el Registro Nacional de Obligados Alimentarios (RENOA) (Ley 19.840,
2017). Esta herramienta busca asegurar el cumplimiento de las pensiones
alimenticias a través de un registro en manos del ente de previsión social, el
Banco de Previsión Social, el cual procesa la retención alimentaria junto con
el resto de aportes a la seguridad social. Una de las consecuencias del RENOA
es contar con un instrumento administrativo que evita la judicialización
recurrente de los casos de no pago. Esta herramienta ayuda a reducir la
enorme cantidad de tiempo y de dinero —por ejemplo, en asesoramiento
legal— que las madres destinan a reclamar deudas alimentarias de parte de
los padres a sus hijas e hijos en los juzgados de familia. Adicionalmente, el
RENOA vincula las dimensiones de manutención económica y cuidadora,
al establecer que los padres que aparecen como deudores alimentarios no
pueden hacer uso de la licencia por paternidad (Ley 19.840, 2017).
La implementación del RENOA en 2018 tiene implicaciones impor-
tantes para la regulación estatal de los deberes paternos en materia de ma-
nutención económica, en tanto el registro reduce la necesidad de la
judicialización de los procesos vinculados, al garantizar que los niños y ni-
ñas reciban una pensión que cubra sus necesidades. Al hacerlo, la legisla-
ción deja claro que la licencia por paternidad no se restringe a los padres
que conviven con las madres —un aspecto que no necesariamente queda
claro en las legislaciones de otros países—.
En resumen, en Uruguay los cambios en materia de licencias por naci-
miento y de pensiones alimentarias fortalecieron el papel paterno, así como
el papel del Estado en garantizar condiciones para los cuidados y para la
manutención económica. El RENOA es una herramienta muy positiva para
la igualdad de género en la medida en que busca garantizar el pago de
pensiones alimentarias mediante procesos administrativos en manos del
Estado, antes que depender de que las madres denuncien o recorran los
juzgados de familia.
Se puede encontrar un resumen de estas transformaciones en la si-
guiente tabla.

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

TABLA 4
Regulación de la paternidad en Uruguay: resumen de cambios antes,
durante y después del período expansivo

Fuente: Elaboración propia con base en datos del proyecto “Entre la ausencia y la
sospecha: la construcción estatal de la paternidad en América Latina”.

3. 4. Chile: de complementariedad híbrida a corresponsabilidad híbrida

Chile comenzó el período analizado con complementariedad híbrida y

lo terminó con corresponsabilidad híbrida, lo que, como veremos, resulta
problemático para la igualdad de género. Aunque tocaron las tres dimensio-
nes de la regulación de la paternidad, la dimensión cuidadora fue la que ma-
yores cambios experimentó, concretamente durante el período expansivo.
En términos de la regulación de la dimensión biológica de la paternidad,
en ausencia de acuerdo parental tiene lugar un proceso judicial. La negativa
injustificada del presunto padre a practicarse la prueba de ADN configura
una presunción grave en su contra, pero no es definitoria para la asignación
de paternidad. En 2005, este artículo fue modificado para darle al juez la
posibilidad, no la obligación, de dar a esas pruebas periciales el valor sufi-

80
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

ciente para establecer o excluir la paternidad y la maternidad, según sea el

caso (Ley 19.585, Código Civil, 2000).
Con respecto a la regulación estatal de los cuidados después de una se-
paración conyugal, previamente a 2013 existía la preferencia materna esta-
blecida en el Código Civil (Ley 19.585, Código Civil, 2000). Ese año se apro-
bó la llamada “Ley Amor de papá”, que toma su nombre de una de las
organizaciones de padres que la impulsó (Ley 20.680, 2013). Esta ley esta-
blece la corresponsabilidad de los cuidados: en caso de desacuerdo parental,
la decisión es tomada judicialmente ya no a partir de la preferencia materna,
sino del principio de tenencia compartida (Ley 20.680, 2013). Además, se
establece que la relación del padre no residente es tanto un derecho como
un deber, que además se puede extender a otros parientes, también con
independencia de su práctica de cuidado previa (Ley 20.680, 2013).
El cambio en la tenencia es problemático para la igualdad de género
porque facilita que los padres usen la tenencia compartida para no tener
obligaciones alimentarias, independientemente de si cuidaban o no previa-
mente y con posterioridad a la separación o el divorcio. Países escandinavos
como Suecia y Noruega, pioneros en la búsqueda de incorporar a los padres
en los cuidados, establecieron la tenencia compartida definida judicialmen-
te en 1981 (Noruega) y 1998 (Suecia), para eliminarla ambos en 2006 por
considerarla inviable e indeseable para hijos e hijas (Friðriksdóttir, 2014).
En su lugar, se reforzó la necesidad de basar las decisiones judiciales en
valoraciones caso por caso que promuevan la cooperación parental y prote-
jan a los niños de maltrato. Algo similar ocurre en Islandia desde 2013
(Friðriksdóttir, 2014).
En lo que hace a la regulación estatal de la dimensión cuidadora de la
paternidad, desde 2011 en Chile se otorga a los padres cinco días de licencia
por paternidad, a diferencia de los 4 que regían desde 2005, los cuales no
son financiados por el Estado (Ley 20.545, 2011; Ley 20.545, 2005). Ade-
más, en 2011 se creó la licencia parental remunerada por el Estado, que
brinda la posibilidad de tomar hasta 12 semanas (tiempo completo) o 18
semanas a tiempo parcial por licencia parental, siempre que así lo decida la
madre (Ley 20.545, 2011). En los hechos, dado que la licencia parental no
contempla una “cuota” paterna, esta licencia opera como una extensión de
la licencia por maternidad. En esa medida, siendo muy positiva, no reem-
plaza la licencia por paternidad.
Finalmente, con respecto a la dimensión proveedora, Chile mantiene des-
de el año 2000 la responsabilidad de manutención en ambos padres, tanto
durante una relación conyugal entre éstos como con posterioridad a una
separación (Ley 19.585, Código Civil, 2000).

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Con respecto al tipo de paternidad, Chile se ubica en corresponsable

híbrida, y su trayectoria muestra que el hito más importante o de mayor
relevancia en cuanto al ejercicio de la paternidad fue la eliminación de la
preferencia materna aun en presencia de conflicto parental. Pese a ello, si-
gue sin avanzar en la creación de condiciones para el ejercicio de paterni-
dad, por ejemplo, con licencias paternas remuneradas. El carácter híbrido
de la corresponsabilidad chilena es problemático para la igualdad de género
por tres razones: primero, porque amplía derechos paternos por decreto
judicial y no por cambios en las prácticas; segundo, porque deja a las ma-
dres desprovistas de apoyo económico para la crianza; y, tercero, porque,
mientras que antes los padres debían judicializar para disputar preferencia
materna, ahora son las madres las que deben judicializar para disputar la
pertinencia de la tenencia compartida.
Para un resumen de estas transformaciones, ver la Tabla 5.

TABLA 5
Regulación de la paternidad en Chile: resumen de cambios antes, durante
y después del período expansivo

Fuente: Elaboración propia con base en datos del proyecto “Entre la ausencia y la
sospecha: la construcción estatal de la paternidad en América Latina”.

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 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

4. Análisis comparado

El período examinado muestra cambios importantes en la regulación

estatal de la paternidad de los países seleccionados. El Gráfico 1 reporta los
eventos de cambio regulatorio discutidos en las secciones previas y muestra
que estos corresponden principalmente al período expansivo de política
social en la región (2000-2013). Durante ese período, los cambios se distri-
buyeron entre las dimensiones biológica (cinco cambios repartidos entre los
cuatro países), proveedora (también repartidos entre los cuatro países) y
cuidadora (repartidos entre Chile, Ecuador y Uruguay). Costa Rica y Uru-
guay experimentaron también transformaciones posteriores a 2013, espe-
cialmente respecto a la dimensión de manutención económica. Se trató, sin
embargo, de cambios cualitativamente distintos: mientras en Costa Rica la
expectativa de la manutención económica dejó de ser una responsabilidad
principalmente paterna, en Uruguay se establecieron mecanismos para redu-
cir el incumplimiento paterno de los pagos alimentarios, así como la necesi-
dad materna de reclamar este incumplimiento mediante procesos judiciales.

GRÁFICO 1
Regulación estatal de la paternidad en Chile, Costa Rica, Ecuador y
Uruguay, 2000-2019: eventos de transformación legislativa

Fuente: Elaboración propia con base en datos del proyecto “Entre la ausencia y la
sospecha: la construcción estatal de la paternidad en América Latina”.

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Desde una perspectiva feminista, al final del período considerado, el

mejor escenario de determinación de la paternidad biológica lo tenía Costa
Rica, cuyo punto de partida era la complementariedad consistente, con el
traslado de la carga de la prueba de paternidad a los padres a través de un
proceso administrativo ocurrido en 2001. Como se indicó, esta fue una trans-
formación pionera en la región, posteriormente imitada por otros países
como Panamá, Guatemala y Honduras (Milanich, 20017)9. En términos de
la dimensión cuidadora de la paternidad, el mejor escenario lo tiene Uru-
guay, tanto en términos de licencias remuneradas para padres, como de
definición de la tenencia que combina la preferencia materna solo durante
los primeros años (menores de 2 años), seguida de la definición caso por
caso según las prácticas parentales efectivamente existentes. En términos
de la dimensión proveedora de la paternidad, el mejor escenario lo tiene
también Uruguay, al haber establecido mecanismos administrativos —no
judiciales— para garantizar su pago.
La trayectoria graficada en el Gráfico 2 desagrega las trayectorias obser-
vadas a partir de los cambios en las legislaciones nacionales. Se observa una
tendencia de la regulación de la paternidad a alejarse gradualmente de un
tipo de regulación de complementariedad parental. A priori, esto puede ser
tanto una buena como una mala noticia para la asimetría en las relaciones
de poder entre madres y padres.
Aunque es claro que la regulación complementaria consistente de la
paternidad abona a la desigualdad de género, no es claro que cualquier
transformación en dicha complementariedad conduzca a superar la divi-
sión sexual del trabajo y a crear mejores condiciones para la igualdad de
género. El escenario que permite dar pasos en esa dirección es el de
corresponsabilidad consistente.
Los escenarios de regulación híbrida, en cambio, acentúan de manera
asimétrica los deberes maternos (caso de complementariedad híbrida iden-
tificado en Costa Rica y Ecuador) o los derechos paternos (caso de
corresponsabilidad híbrida identificada en Chile). Ambos escenarios son
problemáticos para construir parentalidades que, reconociendo la existen-
cia de la división sexual del trabajo, se propongan transformarla. El saldo
final de los escenarios híbridos es que los dados terminan cargados en con-
9
Una diferencia importancia entre Costa Rica y estos otros países es que en Costa Rica la
dimensión biológica de la paternidad se establece mediante un proceso administrativo.
En otros países, en cambio, se establece a través de un proceso judicial normalmente
demandante en términos de tiempo, dinero asociado al asesoramiento legal y duración
de los fallos. Desde el punto de vista de las relaciones de género, el poner en los padres
la carga de la prueba, ciertamente representa un avance cualitativo (Martínez Franzoni,
2021; Bliss, 1999; Blofield y Filgueira, 2019).

84
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

tra de las mujeres solo que por distintas razones. El escenario de

complementariedad híbrida espera de las madres un doble papel cuidador
y proveedor que no espera de los padres.

GRÁFICO 2
Regulación estatal de la paternidad en Chile, Costa Rica, Ecuador y
Uruguay. Años 2000-2019: tipo regulatorio vigente al inicio y al final del
periodo examinado

Fuente: Elaboración propia con base en datos del proyecto “Entre la ausencia y la
sospecha: la construcción estatal de la paternidad en América Latina”.

Aunque en Costa Rica este cambio fue producto de una decisión tan
reciente, como 2019, en el resto de los países examinados en este estudio la
responsabilidad económica ya se depositaba en ambos progenitores —des-
de 1992, 1994 y 2000 en Ecuador, Uruguay y Chile, respectivamente— Así,
los cambios examinados indican una mayor convergencia de la legislación
en torno a la idea de que la responsabilidad económica le corresponde tanto
a padres como a madres, mientras que en torno a la pregunta acerca de
quién debe ejercer tareas de cuidado, se produce un desbalance regulatorio
en detrimento de las madres.
La idea de que los cuidados deben de dejar de ser exclusiva o principal-
mente responsabilidad materna está menos desarrollada en el caso de pa-
dres y madres convivientes, por un lado, y es más controvertida, por sus
implicaciones para el pago de aportes económicos paternos, cuando ma-
dres y padres no conviven, por el otro.

85
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

El escenario de corresponsabilidad híbrida simplemente desconoce la

existencia de la división sexual de trabajo. Este es el caso de Chile, que hacia
el final del período pasó a tener una paternidad corresponsable híbrida a
partir de los cambios introducidos en materia de licencias por nacimiento y
el profundo cambio en relación con la tenencia compartida en casos de
desacuerdo parental, que le da al proceso judicial la facultad para decretar la
corresponsabilidad “desde arriba” y que ignora la división sexual del trabajo
y las prácticas de crianza específicas de las familias. Se trata de una transfor-
mación que aumenta la necesidad de judicialización materna y más bien
tiene complejas consecuencias para la corresponsabilidad parental.

5. Conclusiones e implicaciones

Este artículo propuso una manera de reconstruir trayectorias de cam-

bio en la regulación estatal de la paternidad. Al combinar la política social y
la legislación de familia al análisis comparado, es posible tener una visión
más completa de las transformaciones regulatorias experimentadas en paí-
ses con puntos de partida diversos en términos de relaciones complementa-
rias o corresponsables para el ejercicio de la parentalidad. Nuestro análisis
ha dado cuenta de que, cada país, con su propio ritmo y especificidades en
el tipo y secuencia de medidas adoptadas, ha experimentado cambios que
gradualmente le han alejado de ejercicios de la maternidad y la paternidad
consistentemente complementarios. En efecto, los cambios han ido de me-
nos a más corresponsabilidad entre madres y padres.
Al mismo tiempo, desde el punto de vista de la igualdad de género, es
decisivo determinar el carácter consistente o híbrido de los escenarios
regulatorios entre las dimensiones biológica, proveedora y cuidadora de la
paternidad. Los escenarios de regulación híbrida acentúan de manera
asimétrica los deberes maternos y/o los derechos paternos y son problemáti-
cos para construir parentalidades que, reconociendo la existencia de la divi-
sión sexual del trabajo, se propongan transformarla.
Estos retos nos recuerdan la importancia de interpretar los cambios y
las continuidades con una visión integral de la regulación de la paternidad
en su conjunto, comprensiva y sensible a distintas situaciones sociales
(Lupica, 2013). La misma medida que en un escenario regulatorio puede
tener un resultado, en otro escenario puede arrojar el resultado contrario.
Por ejemplo, la tenencia compartida es favorable a la igualdad de género
cuando se refleja en prácticas familiares concretas, pero atenta contra la igual-
dad de género cuando es parte de disputas de poder mediante las cuales los

86
 Juliana Martínez Franzoni y Wendy León Arias

hombres buscan controlar a sus exparejas. Los conflictos en esta materia

son conflictos de poder y, en esa medida, difícilmente constituyen el mejor
escenario para construir relaciones de igualdad de género (Guðný Björk y
Rostgaard, 2015; Herrera y Lathrop, 2017).
Dada la evidencia empírica respecto a la persistente división sexual del
trabajo, cualquier cambio regulatorio que da por sentado su ausencia, tien-
de a refirmar la desigualdad. Dos buenas prácticas para que la regulación
parental promueva la igualdad de género son, primero, el contar con meca-
nismos que permitan mejores condiciones para el ejercicio de paternidades
cuidadoras en ausencia de conflicto parental. Segundo, que la legislación
introduzca valoraciones específicas respecto a las prácticas de crianza de
padres y madres —antes que supuestos generales que, o bien refirman la
división sexual del trabajo, o bien pretenden eliminarla desde un despacho
judicial—.
En general, los cambios legislativos más recientes dentro del período
considerado no han tenido como propósito mejorar la regulación de la pa-
ternidad en cuanto a la dimensión de los cuidados. Aunque hay avances, las
medidas de política pública que promueven cambios en las prácticas
parentales y que hacen los esfuerzos por integrar a los hombres en los cuida-
dos son aún insuficientes (IPPF-WHR y Promundo, 2017). Por ejemplo, en
ausencia de cuotas paternas de tiempo, las licencias parentales se convier-
ten en extensiones de las licencias por maternidad (Lupica, 2013; Batthyány,
Genta y Perrota, 2015). La alta informalidad laboral también plantea retos
importantes para el alcance de las licencias por nacimiento.
En el balance, las regulaciones tienden más a sancionar a los padres que
incumplen sus obligaciones alimentarias, pero están aún lejos —en gene-
ral— de promover su participación en la crianza. No solo las licencias por
paternidad continúan siendo cortas, sino que ninguno de los dos países
que cuentan con licencias parentales le asigna una cuota de tiempo al padre
que, de no tomarse, se pierde. La literatura comparada muestra que este
tipo de cuotas son condición necesaria para una participación paterna en
estas licencias (OCDE, 2016). De esta manera la regulación estatal de la
paternidad reafirma indirectamente la división sexual del trabajo entre pa-
dres y madres y se queda corta para crear las condiciones regulatorias nece-
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The Share Revenue Tax to Municipalities and the Incentives of the Public
Health System in Province of Buenos Aires: Politics of the “Impossible Reform”

GUILLERMO VÍCTOR ALONSO

Instituto de Investigaciones Políticas (IIP), CONICET/Escuela de Política y Gobierno,
Universidad de San Martín, Argentina.
guivalon@[Link]

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Resumen: El objetivo de este artículo es analizar las consecuencias perdurables de la

imbricación entre la coparticipación municipal bonaerense y aspectos centrales de la
política de salud. Se propone responder al interrogante de cuáles son los factores que
explican la prolongada inercia de un acuerdo institucional impugnado por diversos
actores. En este estudio de caso se postula un argumento causal en términos de path
dependence y se muestra cómo ese persistente statu quo remite a la existencia de puntos
de veto localizados en la propia estructura institucional –fundamentalmente en la
legislatura provincial– junto con otros mecanismos de reforzamiento –como las ideas
que orientan a los actores–. Además, se ofrece una posible estrategia política de cambio
gradual de la coparticipación.

Palabras clave: Coparticipación municipal – Política de salud – Provincia de Buenos Aires –

Dependencia de la trayectoria – Reforma

Abstract: The aim of the paper is to analyze the lasting consequences of the merging between the
share revenue tax to municipalities from province of Buenos Aires and the central aspects of the
health policy. The objective is to answer which are the elements that explain the long-lasting inertia
of an institutional agreement challenged by different actors. In this case study a causal argument
is posited in terms of path dependence, and it is shown how this persistent status quo owns its
existence to the veto points located in the institutional structure –fundamentally the provincial
legislature–, along with other reinforcement mechanisms –like the ideas orienting the actors–. Finally,
a plausible political strategy for the gradual changing of the share revenue tax is offered.

Key words: Share Revenue Tax – Health policy – Province of Buenos Aires – Path Dependence – Reform

Introducción

En países federales como la Argentina, la distribución de los recursos

fiscales entre los distintos niveles de gobierno constituye una cuestión política
altamente relevante y, por lo general, conflictiva. En un país caracterizado
por grandes desigualdades regionales y estructurales, la asignación de
recursos entre jurisdicciones implica conflictos y tensiones que dificultan la
* Artículo recibido el 4 de agosto de 2021 y aceptado para su publicación el 23 de
diciembre de 2021.

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definición de los mecanismos y criterios distribuidores. Todo ello se ha visto

agravado en las últimas décadas por los procesos de descentralización de
funciones y servicios hacia los estados subnacionales, que al implicar un
incremento de los niveles de gasto por parte de éstos los vuelve todavía más
demandantes de recursos coparticipables. Habitualmente, la cuestión del
federalismo fiscal es estudiada enfocando en el modo en que se distribuyen
funciones y gastos entre nación y provincias, quedando en un segundo plano
menos considerado el análisis de cómo cada provincia distribuye recursos
para sus respectivos municipios. El objetivo de este artículo es contribuir al
análisis de esta relación fiscal en el caso de la provincia de Buenos Aires, pero
atendiendo sobre todo a la dinámica política que llevó a, y sostiene
perdurablemente, un cuestionado arreglo institucional.
Abordar la cuestión de la coparticipación municipal bonaerense requiere
reconocer también sus especificidades; por ejemplo, la peculiaridad
consistente en ser la única provincia que utiliza indicadores de política
sectorial (salud) en la fórmula de reparto. Ello ha generado inequidades en
perjuicio del conurbano e incentivos contrarios al logro de la proclamada
centralidad de la estrategia de atención primaria en salud1. La inclusión de
distribuidores consistentes en indicadores de política sectorial (salud)
terminó por imbricar aspectos centrales de la política sanitaria con la lógica
de la coparticipación municipal. Dada esta imbricación entre ambas arenas
políticas, alterar los incentivos en el ámbito del sistema de salud público en
una dirección favorable a la atención primaria obliga a una reforma de la
coparticipación. Del mismo modo, reformar la coparticipación en dirección
a lograr mayor equidad en la distribución de recursos entre los municipios
exige una definición fundamental respecto a qué hacer con el régimen de
salud de la coparticipación municipal.
Sin embargo, ninguna propuesta de reforma prospera. Se trata de una
reforma tan necesaria como imposible. Cabe interrogarse entonces acerca
de cuáles son los factores que explican la prolongada inercia de un acuerdo
1
Un sistema de salud orientado hacia la atención primaria implica tanto una estrategia
asistencial como de prevención. Es una visión integral de la salud que busca el
fortalecimiento del primer nivel de atención (centros de salud), de modo tal de prevenir
la progresión de la enfermedad, al priorizar la atención de las necesidades de salud
locales. Esta estrategia permite ganancias claras en términos de eficiencia, pues tratan
de resolverse la mayor parte de los problemas de salud en ese nivel, evitándose la
hospitalización y sus costos crecientes. El paradigma requiere a su vez de un enfoque
comunitario, que implique la programación de la atención no solo en las unidades
sanitarias sino también en los domicilios de los pacientes. Ello debería evitar que la
descentralización hacia el primer nivel de atención no haga más que replicar el modelo
asistencial que opera a demanda de los pacientes. En resumen, una estrategia de atención
primaria implica mejoras de eficiencia, equidad y acceso a la cobertura.

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institucional que, como veremos, recibe la crítica e impugnación de actores

políticos y de expertos. Al mismo tiempo, cabe también preguntarse sobre
cuáles pueden ser los caminos para un posible cambio institucional.
Como primer paso para encontrar una respuesta a la persistencia del
arreglo institucional vigente de la coparticipación municipal bonaerense
presentaré los elementos conceptuales del enfoque de path dependence,
vinculándolo con la perspectiva teórica del neoinstitucionalismo histórico.
Posteriormente, presentaré las consecuencias que ha tenido la imbricación
entre coparticipación e indicadores de salud. Luego, me detendré en el
análisis de la dinámica política que consolidó ese arreglo institucional, y
mostraré cómo ese persistente statu quo remite a la existencia de puntos de
veto localizados en la propia estructura institucional, fundamentalmente en
la Legislatura provincial —donde los municipios del interior bonaerense se
encuentran sobrerrepresentados—, y a otros mecanismos de reforzamiento,
que, operando conjuntamente, vuelven, hasta el momento, imposible plantear
una reforma. Finalmente, esbozaré posibles estrategias de cambio que podrían
impulsarse a través de los intersticios de la continuidad.

Entre el peso causal del pasado

y las posibilidades del cambio limitado

Un conjunto de investigadores ha mostrado, a través de diversas

contribuciones, los problemas e inequidades generados por el sistema de
coparticipación municipal de la provincia de Buenos Aires (Barbieri, 2007;
Sotelo, 2009; Del Prete y Alvaro, 2010; Lago, Moscoso, Elorza y Ripari, 2011;
López Accotto, Martínez, Grinberg y Mangas, 2013). En especial, estos autores
señalan las distorsiones e incentivos negativos que genera el régimen de
salud de la coparticipación y coinciden en la necesidad de una reforma de la
coparticipación. En la perspectiva del federalismo fiscal, estos análisis asumen
el punto de vista de la teoría de las finanzas públicas y consideran básicamente
la dimensión económica de la cuestión. Esta producción ha permitido un
diagnóstico preciso de las fallas y problemas del método distribuidor vigente
de la coparticipación. Mi objetivo analítico en este artículo, en cambio, es
abordar la cuestión de la coparticipación municipal bonaerense aplicando
conceptos politológicos, que permitan identificar los factores que explican
la prolongada inercia de un arreglo institucional que, como muestra la
literatura antedicha, resulta claramente subóptimo. A su vez, también desde
la perspectiva de la ciencia política, mi propósito se dirige a indagar acerca
de cuál podría ser una línea viable de cambio institucional.

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Para la construcción del argumento causal asumo las premisas del

enfoque teórico de path dependence o de “dependencia de la trayectoria”.
Este es un enfoque dirigido al análisis de los procesos temporales, en los
cuales ciertas opciones iniciales producen efectos de retroalimentación
positiva que resultan inherentemente difíciles de revertir (Thelen, 1999, 2003;
Pierson, 2000; Mahoney, 2000; Mahoney y Shensul, 2006). Los procesos
con efectos de path dependence muestran que cuando los actores incursionan
en determinado camino se dificulta crecientemente remitir esa trayectoria y,
aun cuando se produzcan cambios de contexto, las reglas de juego vigentes
no son fácilmente desplazadas (Pierson y Skocpol, 2008: 22).
La imbricación entre política de salud y coparticipación municipal en la
provincia de Buenos Aires ilustra una clara situación de path dependence, por
la cual a partir de medidas coyunturales tomadas a fines de los años setenta,
dirigidas a compensar a municipios que habían asumido servicios sanitarios
como consecuencia del proceso de descentralización, se disparó una
dinámica de retroalimentación, generando “retornos crecientes” (Pierson,
2000) que reforzarían la continuidad del patrón distributivo de los recursos
coparticipables. Esa dinámica se consolidó una vez restablecida la democracia,
cuando los municipios del interior provincial, favorecidos por la fórmula
coparticipable, jugaron como actores de veto institucionales articulados en
la legislatura provincial, y produciéndose un efecto de clausura (lock-in) de
la política. Un argumento causal en términos de path dependence muestra
cómo el resultado inicial de un arreglo institucional puede lograr un arraigo
creciente a través de su persistente capacidad para configurar los incentivos,
percepciones y recursos de los actores afectados por esas reglas de juego. No
se trata de postular la existencia de un mecanismo inmanente y determinista
de reproducción del statu quo, sino de considerar que las preferencias y las
estrategias de los actores no se configuran sobre una tabula rasa, sino que son
emergentes de las dinámicas impulsadas por las políticas, instituciones y
mapas cognitivos ya vigentes. Cuando un arreglo institucional se caracteriza
por una fuerte inercia, resulta relevante analizar la política de su etapa
formativa y encontrar ahí las claves que explican su persistencia.
En el caso que analizo, la fuerte dependencia de la trayectoria surgió —y se
reforzó— a través de procesos convergentes: en principio, la estrategia de
compensar las transferencias de servicios sanitarios y de acción social a los
municipios, ampliándose luego hacia todos los municipios que contaban
con hospitales propios (decretos de 1979 y 1980). Luego, ya en democracia,
la sobrerrepresentación electoral de los municipios del interior bonaerense,
que había sido consecuencia del desfasaje histórico entre el diseño del sistema
electoral en los años treinta y los posteriores movimientos de población hacia

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el conurbano, operó como un fuerte mecanismo de retroalimentación del

arreglo institucional iniciado con los decretos anteriormente señalados. La
perspectiva teórica del neoinstitucionalismo histórico (Immergut, 1992)
permite identificar aquí el principal punto de veto alojado en la estructura
institucional, más precisamente en la legislatura provincial, que refuerza la
dependencia de la trayectoria.
Para desarrollar un análisis completo acerca del peso causal del pasado
es necesario complementar la aproximación en términos de path dependence
con una exploración de los posibles factores de cambio endógeno y evolutivo
del arreglo institucional, en lugar de pensar la posibilidad del cambio como
exógeno, al modo de los modelos de equilibrio interrumpido. Por un lado,
el argumento de retornos crecientes permitirá analizar los mecanismos de
retroalimentación, y, de este modo, delimitar entre aspectos no modificables
y otros susceptibles de cambio. Por otro lado, hacia el final, el análisis será
complementado con una mirada atenta a cómo puede cambiar el arreglo
institucional hoy vigente de la coparticipación municipal bonaerense, es
decir, comprender la clase de cambio limitado que resulta posible (Thelen,
2003; Weir, 1992).
Cuando se trata de aportar conocimiento acerca de la lógica política
que conduce a la asignación de recursos a las unidades subnacionales, la
metodología del estudio de caso resulta adecuada, pues el desarrollo de las
estructuras descentralizadas requiere ser comprendido a partir de sus
contextos históricos e institucionales particulares. Para la realización del
estudio de caso de la coparticipación municipal de la provincia de Buenos
Aires, de las tensiones que introduce entre los campos de la política fiscal y
de la política de salud, he recurrido a la consulta de fuentes secundarias, a
diarios de sesiones de la legislatura bonaerense y de prensa gráfica, además
de la realización de entrevistas en profundidad a informantes clave. Algunos
de ellos fueron actores de los procesos que se reconstruyen en el análisis,
otros fueron funcionarios en distintas gestiones. Por último, también realicé
consultas a asesores de legisladores y a expertos en el tema.

La coparticipación municipal. Inequidades territoriales

y desincentivos para la atención primaria en salud

Del total de tributos recaudados por la provincia de Buenos Aires

(ingresos brutos, inmobiliario, automotores, sellos, tasas por servicios) más
la coparticipación federal, la jurisdicción provincial coparticipa a municipios
el 16,14% de esa masa de recursos (distribución primaria). De esa masa

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coparticipable, un 58% se reparte entre todos los municipios por superficie,

población y en forma inversa a la capacidad contributiva per cápita; un 5%
por los servicios no sanitarios transferidos y un 37% por los establecimientos
de salud oficiales correspondientes a cada municipio.
La Ley provincial 10.820 de 1989 definió los parámetros de los
coeficientes de distribución de la coparticipación por salud. Del total
equivalente al 37% de la masa coparticipable, que constituye el régimen por
salud, se destina un 35% por el número de camas, ponderadas por perfil de
complejidad (consideradas por el máximo nivel de complejidad existente),
y el porcentaje ocupacional de camas de los hospitales del municipio. Un
25% por el número de consultas médicas en establecimientos con o sin
internación. Un 10% por la cantidad de egresos producidos en los
establecimientos con internación. Un 20% por la cantidad de pacientes/días
registrados en los hospitales de cada municipio. Y un 10% por la cantidad
de establecimientos sin internación en cada municipio. Es decir que sólo un
35% de los recursos a coparticipar por salud se destina a cubrir la función
de atención primaria. La Resolución 198 del mismo año, producida por el
Ministerio de Economía de la Provincia, buscó precisar aún más algunas de
las variables consideradas en la fórmula y estableció que la variable “perfil
de complejidad” debía ser entendida como la máxima complejidad existente
en los establecimientos sanitarios del municipio, incluso más allá de la
incidencia relativa que las camas de este nivel de complejidad tuvieran sobre
el total de camas municipales.
El régimen de salud de la coparticipación introduce en su propio diseño
una serie de incentivos distorsivos. Al constituir un sistema de transferencias
no condicionadas sobre la base de lo “producido en salud” incentiva un
aumento innecesario de los gastos municipales en salud, pues se premia el
mayor número de egresos y consultas, independizando a la oferta de
responder a las necesidades concretas de atención a la salud derivadas de las
distintas condiciones socioeconómicas de cada región o distrito (Sotelo,
2009). Además, al tratarse de recursos de libre disponibilidad, éstos pueden
ser utilizados en otras finalidades y no solo para financiar el gasto municipal
de salud.
Dados los criterios distribuidores de la coparticipación, el componente
por salud es el único parámetro sobre el cual los municipios pueden operar
en el corto plazo para obtener incrementos en la captación de recursos
coparticipables. El criterio de población solo puede ser alterado cada diez
años al realizarse un nuevo censo. Tampoco puede modificarse el parámetro
de superficie, a excepción de la unión o división de municipios. El criterio
distribuidor de «inversa en la capacidad tributaria» tampoco permite su

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 Guillermo Víctor Alonso

modificación, pues la capacidad contributiva localizada en un distrito tiende

a persistir en el tiempo. De todo ello resulta que, para poder incrementar
interanualmente la captación de recursos coparticipables, los municipios
deben desarrollar estrategias para producir cambios en el componente salud
y, dado que éste se basa en indicadores de oferta, el resultado será una
“inflación” del producido en salud en un contexto administrativo de gran
dificultad para auditar y fiscalizar la información2.
Si un municipio dispone de un efector de alta complejidad, optará por
aumentar el número de camas ocupadas independientemente de que sean
de menor complejidad, pues serán remuneradas como de máxima
complejidad. Ello consolida incentivos favorables a un modelo de atención
más curativo que preventivo, que mantiene la centralidad del hospital y la
internación en detrimento de una estrategia de atención primaria. Se generan
incentivos para expandir el número de las camas crónicas, aquellas que están
ocupadas al 100% todo el año (por ejemplo, las geriátricas o asilares). Dado
que estas camas serán consideradas por el nivel de mayor complejidad que
posee cada municipio, será suficiente la existencia de un establecimiento de
alta complejidad en un municipio para que se produzca un efecto
multiplicador muy significativo en la captación de recursos financieros por
coparticipación (Del Prete y Alvaro, 2010). Este esquema de incentivos favorece
estructuralmente al interior bonaerense, donde existe un mayor número de
hospitales de jurisdicción municipal, frente al conurbano, donde prevalecen
los establecimientos provinciales y no todos los municipios tienen hospitales.
Además, las imprecisiones legales que impidieron deslindar claramente
entre camas asilares y camas sanitarias facilitaron el recurso a la estrategia
señalada y se favoreció a los municipios con hogares geriátricos propios. De
nuevo, aquí el interior bonaerense estaría en mejores condiciones para
disputar recursos sobre la base de la asimilación de camas asilares como si
fueran de salud. Sobre el total de un 17% de camas asilares respecto de todas
las camas municipales, alrededor del 90% de ellas se encontraba en el interior
provincial (Barbieri, 2007).
El impacto de todas estas distorsiones implica una distribución de los
recursos coparticipables que discrimina en general contra los municipios
del conurbano y también contra las ciudades del interior provincial. Desde
el punto de vista de la relación entre población y captación de recursos

2
La propensión al “dibujo creativo” del sobrerregistro se manifiesta en el cómputo de las
consultas. El estándar de cantidad de consultas es 3 consultas/cápita por año. Según una
ex funcionaria del Ministerio de Salud provincial entre 1994 y 2002, de su experiencia
en la gestión recuerda que algunos municipios llegaron a registrar hasta 13 consultas/
cápita. Con el caso extremo de uno que llegó a registrar 20 consultas/cápita (Entrevista 7).

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coparticipables, podemos definir tres agrupamientos de municipios. Los

municipios del conurbano, que son 24 en total y representan el 63% de la
población provincial; sin embargo, captan solo el 47% de los recursos
coparticipados por la provincia. Otro agrupamiento está constituido por las
ciudades del interior bonaerense, que son 13 en total y se caracterizan por tener
más de 100.000 habitantes. Ellas representan el 19% de la población de la
provincia y capturan el 15% de los recursos de la coparticipación. Las
principales son Mar del Plata, Bahía Blanca y La Plata. Finalmente, tenemos
a los municipios rurales, los cuales son 98 en total y representan al 18% de la
población y reciben el 38% de la masa coparticipable (López Accotto et al.,
2013). Si observamos la distribución de la coparticipación por salud de
acuerdo a la población que solo tiene cobertura pública de salud y por tipo
de municipio, y consideramos datos a pesos corrientes de 2009 —el último
año del que se dispone información de este indicador— resulta notoria la
desigualdad a favor de los municipios rurales de la provincia. Mientras los
municipios del conurbano recibían 190 por habitante y las ciudades del
interior recibían 239, los municipios rurales obtenían 905 (López Accotto et
al., 2013).
De acuerdo a datos más recientes, las tendencias descriptas se mantienen
inalterables. Los datos sobre las transferencias por habitante a municipios
por parte de la provincia en 2019 vuelven a mostrar entre los más beneficiados
a municipios rurales con escasa población. Por ejemplo, Pila, General Guido,
Tordillo, Púan y General Lamadrid, con una población de entre dos mil y
quince mil habitantes, fueron los más beneficiados y recibieron entre 40.000
y 50.000 pesos per cápita. Mientras que el municipio más poblado de la
provincia y ubicado en el conurbano, La Matanza, recibió alrededor de 4000
pesos per cápita en el año 2019, ubicándose bastante por debajo incluso del
promedio provincial que fue de alrededor de 7000 pesos per cápita anual.
En la lista de los menos beneficiados por la coparticipación, lo siguen otros
cuatro municipios integrantes de la Región Metropolitana de Buenos Aires
(conurbano ampliado): Tres de Febrero, Ezeiza, Ituzaingó y General
Rodríguez, que obtuvieron ingresos en un rango que va de los 4050 y los
4195 pesos anuales por habitante. Las ciudades grandes de la provincia
completan el universo de los más discriminados por el esquema
coparticipable. En 2019, Mar del Plata recibió 4488, La Plata, 5112 y Bahía
Blanca, 5413 pesos por habitante (López Accotto et al., 2020).
Los datos recientes confirman la vigencia de los incentivos que ha
generado el esquema coparticipable en dirección a desarrollar una oferta
sanitaria de mayor complejidad dentro de cada municipio y que tiende a
desarticular una lógica más integrada del sistema de salud provincial. Así

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 Guillermo Víctor Alonso

puede observarse en tres municipios del conurbano que han seguido esta
estrategia, como Vicente López, San Isidro y Malvinas Argentinas, que
recibieron transferencias en 2019 entre el doble y el triple por habitante que
lo que percibieron otros municipios de la misma región (López Accotto et
al., 2020).

El origen político-institucional del sistema de coparticipación

municipal actual y su impacto en la política de salud

El sistema de coparticipación municipal actualmente vigente en la

provincia de Buenos Aires fue consagrado legislativamente entre los años
1987 y 1989, esencialmente en la Ley 10.559 del año 87 y sus modificatorias
en los dos años posteriores. Pero para comprender aspectos importantes del
sistema de coparticipación definitivamente institucionalizado en esos años,
tal como la incorporación de un régimen de salud, debe considerarse la
trayectoria de política disparada por decretos previos, que ya tenían varios
años de vigencia. Ellos son, en primer lugar, el Decreto 9.347/79, que asignaba
financiamiento para compensar a los municipios que habían recibido
servicios de salud y de acción social en los años previos. En segundo lugar, el
Decreto Ley 9478 de 1980, que creó un nuevo sistema de coparticipación
impositiva y que introdujo un distribuidor referido a salud, estableciendo
una transferencia del 7% para los municipios con hospitales propios.
Ambos decretos significaron un corte histórico en los criterios
coparticipables (Barbieri, 2007), pues se introducía por primera vez un
componente de política sectorial, específicamente referido a los servicios de
salud. Desde entonces se daría la imbricación entre la coparticipación y
aspectos centrales de la política de salud mediante los incentivos que la
lógica de la asignación de los recursos coparticipables tiende a generar. El
Decreto 9.347/79 representaba básicamente una respuesta pragmática al
problema coyuntural ocasionado por la transferencia de los hospitales, a lo
que se sumaría al año siguiente (Decreto 9.478/80) la transferencia por los
hospitales que ya previamente eran municipales. Al incorporarse a la fórmula
indicadores de salud que consistían exclusivamente en hospital/recurso cama3
se introdujo un sesgo a favor de los municipios del interior de la provincia
(sobre todo rurales y semirurales), que son los que suelen tener hospital
propio, en detrimento del conurbano. Ambos decretos contribuyeron a

3
El Decreto 9.478/80 establecía como ponderador el número de camas ocupadas según
nivel de complejidad.

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disparar un sendero de política que acotó progresivamente el rango de las

alternativas futuras.
Una vez restablecida la democracia en 1983, y al momento de legislar
nuevamente sobre la coparticipación (1987-89), los municipios del interior
de la provincia encontrarían la oportunidad de institucionalizar
definitivamente el componente de salud de la coparticipación. Como se
verá, también la lógica del juego democrático obligó a introducir
modificaciones a la primera formulación del régimen de salud, que
atenuarían los desincentivos más fuertes para desarrollar una estrategia de
atención primaria en salud y los sesgos inequitativos en detrimento del
conurbano; sin embargo, esos cambios acotados no alteraron en lo esencial
una lógica que otorga centralidad al hospital y a la mayor complejidad.

El mapa político post 83 y su impacto sobre la coparticipación

El contundente triunfo de Alfonsín en las elecciones de 1983 se reflejó

claramente en el mapa político provincial. Además de obtener la gobernación,
el radicalismo tendría la mayoría en ambas cámaras de la Legislatura hasta
1989. Si bien en 1983 el radicalismo ganó en casi todas las secciones electorales
provinciales, fue en los municipios del interior bonaerense donde obtuvo su
mayor ventaja electoral (Ollier, 2010). No obstante, la mayor novedad del
importante triunfo radical fue la obtención de nueve intendencias en el
conurbano sobre las diecinueve que lo conformaban en aquel entonces
(Morón, San Martín, Tres de Febrero, Vicente López, San Isidro, Tigre,
Avellaneda, Quilmes y Esteban Etcheverría). Sin embargo, este resultado,
que hubiera podido contribuir a un debate interno más equilibrado dentro
del radicalismo respecto de la relación entre conurbano e interior provincial,
se probó como producto de una coyuntura excepcional: en las elecciones
de 1987, el radicalismo solo lograría conservar tres de los nueve municipios
(Avellaneda, San Isidro y Vicente López) (Tereschuk y Morales, 2017).
Quedaba confirmado que el arraigo electoral fundamental del radicalismo
estaba en el interior provincial y, en los debates sobre la coparticipación, el
partido reflejaría antes que nada los intereses de los municipios del interior
bonaerense.
Pero no solamente la dinámica política configuraría un mapa político
poco favorable a una reforma del sistema de coparticipación tendiente a
lograr una mayor equidad entre conurbano e interior provincial. Los
municipios del interior se benefician especialmente de cómo la estructura
institucional provincial distribuye los puntos de veto para oponerse a cambios

102
 Guillermo Víctor Alonso

que consideren desfavorables. La sobrerrepresentación electoral de los

municipios del interior bonaerense, especialmente los rurales, vuelve
altamente improbable reunir la mayoría necesaria para aprobar la reforma
de la coparticipación, pues dichos municipios son los que más se benefician
del actual régimen.
La pervivencia de secciones electorales diseñadas previamente a los
movimientos de población hacia el anillo urbano que rodea la ciudad de
Buenos Aires explica la sobrerrepresentación de los distritos rurales (Escolar
et al., 2004). Esta situación perjudica claramente al conurbano, cuyas dos
secciones electorales (primera y tercera) concentran dos tercios de la
población provincial y sin embargo solo tienen el 35% de las bancas de la
Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. Las secciones con
mayor sobrerrepresentación electoral son la cuarta y la séptima, ambas
compuestas por municipios rurales. Mientras que la sobrerrepresentación
disminuye en aquellas secciones electorales del interior con presencia de
ciudades importantes, como Mar del Plata (quinta sección) y Bahía Blanca
(sexta sección) (Escolar et al., 2004). Es decir que el mapa político
parlamentario resultante de la desproporcionalidad geográfica implica una
distribución del poder en detrimento del conurbano y, en menor medida,
de las grandes ciudades del interior bonaerense; siendo ambas áreas las más
perjudicadas por el régimen de salud de la coparticipación municipal y las
que más se beneficiarían de una reforma dirigida a modificar los actuales
incentivos.
La persistencia de un diseño electoral anacrónico, que sitúa a la
Legislatura como punto de veto insalvable en favor del interior bonaerense,
junto a la heterogeneidad estructural característica de la provincia, generan
también una lógica de los alineamientos más basada en el clivaje territorial
entre municipios que en uno de tipo partidario. Al menos en las políticas en
que la disputa de recursos fiscales está en primer plano, la dinámica de las
negociaciones políticas se construye en gran medida en una línea directa
entre los municipios y la gobernación. Los legisladores se alinean por la
pertenencia distrital antes que partidaria. Un ex diputado provincial por el
radicalismo, que participó en la elaboración de las leyes sobre coparticipación,
retrata esa lógica del siguiente modo:

“Siempre se dio un corte entre municipios. Es histórico. La

provincia siempre se dividió en dos provincias. En ninguna de las
dos cámaras se elige por número de habitantes. El número se da
por la ley. Tendría que cambiarse la ley electoral, pero ahí no hay
partidos políticos, hay regiones. Desde que yo entré en la cámara

103
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en 1983, esa discusión estuvo siempre y es insalvable. No hay una

cosa proporcional. Hay una desproporción muy fuerte a favor del
interior. Los diputados se alinean por eso en las necesidades del
distrito. Independiente del partido están los intereses del distrito,
porque si no uno después no puede volver al distrito” (Entrevista 8).

La lógica descripta se manifestó en la elaboración de las leyes sobre

coparticipación en los años 1987-89. El predominio de la negociación directa
entre intendentes y gobernador dio escaso margen al debate parlamentario.
Menos aún para incluir consideraciones ideológicas acerca de, por ejemplo,
cómo la coparticipación podía, al incluir un componente con parámetros
de salud, generar incentivos favorables o desfavorables a un determinado
diseño del sistema sanitario. De nuevo, el ex diputado citado anteriormente
pone esta lógica en blanco sobre negro:

“El debate fundamentalmente lo tuvieron los intendentes. Ellos

fueron los que cierran la negociación. Nosotros articulamos el
acuerdo que ellos hicieron. En cierto modo, no fue un debate
parlamentario. Como pasaría también si se discutiera la
coparticipación nacional. Participarían los gobernadores y no los
legisladores. Porque no son leyes generales sino que tienen que ver
con intereses locales. En estas leyes no hay tanta discusión ideológica
como de plata. El argumento puede ser cualquiera mientras te den
la plata. Lo que sí tengo conciencia es que en el Conurbano en ese
momento había fuerte predominio peronista. En el interior el
radicalismo tenía mucho más, como lo sigue teniendo hoy”
(Entrevista 8).

En octubre de 1987 se aprobó la Ley 10.559. Esta ley tuvo como uno de
sus propósitos principales, además de elevar el coeficiente de distribución
primaria a 14,14%, unificar los dos regímenes relacionados a parámetros de
salud entonces vigentes, estableciendo en 35% el porcentaje de este
componente sobre la masa total de los recursos coparticipables. Esta nueva
ley institucionalizó definitivamente en democracia la incorporación de un
“componente de salud” dentro de la coparticipación en favor de los municipios
con establecimientos sanitarios, ratificando el criterio de asignación de política
sectorial establecido por los decretos vigentes desde 1979 y 1980.
Durante el tratamiento del proyecto en la Cámara de Diputados
provincial, se deslizaría un error conceptual “fundacional” que se volvería
persistente entre actores políticos involucrados en la cuestión de la

104
 Guillermo Víctor Alonso

coparticipación y su posible reforma. Al referirse al aumento del porcentaje

de la masa coparticipable destinado a los municipios con establecimientos
sanitarios, el diputado oficialista encargado de la defensa del proyecto de ley
sostuvo que “el sentido de priorizar la salud es, evidentemente, altamente
plausible” (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, Provincia de
Buenos Aires, 15 octubre de 1987, fojas 1359-62). De lo cual se desprende
que se percibía como un mérito de la nueva ley la supuesta intención de
fortalecer directamente el gasto en salud por parte de los municipios, como
si la coparticipación transfiriera recursos de asignación específica y no de
libre disponibilidad. La coparticipación financia a los municipios y no a la
salud, por lo tanto, lo que se estaba definiendo eran coeficientes para asignar
recursos de libre disponibilidad. Este error conceptual es uno de los elementos
que organiza el mapa cognitivo de los actores políticos respecto a la cuestión
de la coparticipación municipal, aun de aquellos que son críticos del actual
esquema, y con el tiempo ha servido para restar apoyo a ciertas alternativas
de reforma; por ejemplo, una estrategia de reforma global del sistema de
coparticipación que suprima el componente de salud, pues se presume que
de darse una reforma de este tipo se “desfinanciaría la salud”, como si fuera
una asignación específica (Entrevistas 4 y 6).
Con el triunfo electoral del peronismo en 1987 y la llegada a la
gobernación de Antonio Cafiero se reconfiguró el mapa político-institucional
de un modo más receptivo a las demandas de los municipios del conurbano,
aunque el radicalismo siguió reteniendo la mayoría en las cámaras hasta
1989. La Ley 10.559 no solo había institucionalizado la existencia de un
régimen de salud dentro de la coparticipación, también había otorgado
centralidad excluyente al indicador hospital/cama como parámetro de
distribución, fortaleciendo el sesgo favorable a los municipios que disponían
de establecimientos con internación propios.
En diciembre de 1988 se aprueba la Ley 10.572, que incrementó la
distribución primaria a 16,14% y que llevó el porcentaje correspondiente al
régimen de salud a un 37%. Además, la misma ley creó una comisión especial
integrada por los ministerios de Economía, Gobierno y Salud para que
definiera las variables y ponderadores que integrarían el régimen de salud
de la coparticipación, aunque ratificó la permanencia de los indicadores de
oferta (producción, nivel de complejidad y establecimientos sanitarios). Si
bien este último señalamiento de la ley acotaba el rango de las alternativas a
considerar por la comisión, conteniéndolas en el cauce abierto por los criterios
ya establecidos, se abriría un cierto margen para una perspectiva que trataría
de conciliar con demandas de los municipios del conurbano e incorporar de
ese modo elementos de un enfoque de atención primaria en salud.

105
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Un ex funcionario del área de Planeamiento del Ministerio de Salud

provincial, que participó de las discusiones de la comisión, alude a la dinámica
política que promovió el intento de readecuación de los parámetros del
régimen de salud, y también reconoce los límites de lo logrado:

“En las discusiones en la comisión se notaba esa división entre

municipios, había presiones de ambos lados. Del conurbano venía
de los intendentes peronistas; y la resistencia a que se (modificaran
parámetros) que les quitara recursos, era de los radicales. La presión
política del conurbano fue importante, pero no fue suficiente para
corregir el desequilibrio existente. Soy consciente que la nueva
fórmula mantuvo la centralidad de la estructura hospitalaria, pero
nosotros logramos un cambio positivo, pero no logramos todo,
porque vaya a discutir con los legisladores, y así fue que no lo
pudieron hacer más” (Entrevista 9).

La propuesta elaborada por la comisión especial fue aprobada como

anexo de la Ley 10.820, en octubre de 1989. Respecto a lo existente hasta ese
momento, en que solo se consideraba el recurso cama como distribuidor, la
nueva ley implicaba una modificación, al incorporar como indicadores de
salud las consultas ambulatorias y los establecimientos sanitarios sin
internación. Pero la ponderación que se les daba a estas variables (25% y
10% respectivamente) implicaba que, de toda la masa coparticipable por
salud, solo un 35% contemplaría funciones de atención primaria y
contribuiría a una compensación algo menos desfavorable para el conurbano,
en cuya oferta sanitaria predominaban los centros de salud y en menor
medida los hospitales municipales.
Esta última ley cerró el ciclo legislativo que regula la coparticipación hasta la
actualidad. Además, junto con la Resolución del Ministerio de Economía 198/
89, configurarían el marco normativo completo de los criterios coparticipables
respecto del componente de salud. Si bien esta última resolución persiguió
un propósito de simplificación para el cálculo correspondiente a la variable
cama (Entrevista 5), contribuyó a agravar los incentivos más distorsivos, al
establecer que el total de camas de un municipio se computarían por el
nivel de complejidad del establecimiento de mayor nivel.
Una vez reconocido el limitado alcance del cambio en la fórmula
coparticipable, cabe igualmente preguntarse qué factor pudo abrir la ventana
de oportunidad que lo hizo posible, considerando que desde entonces ha
sido imposible articular un acuerdo político para una reforma total o parcial
de la coparticipación. ¿Por qué en esa oportunidad los municipios del interior

106
 Guillermo Víctor Alonso

bonaerense aceptaron conceder algo y no se resguardaron políticamente en

su poder de veto institucionalizado en la Legislatura? Es probable que la
oportunidad para un cambio estuviera dada por el contexto político del acuerdo
interpartidario peronista-radical, dirigido a promover una reforma de la
constitución provincial —finalmente frustrada en 1990—4. La intención
reformadora de la constitución provincial había estado presente desde 1983.
Primero, asumida por el oficialismo radical hasta 1987 y, luego, levantada
como necesidad por el gobernador Cafiero desde su asunción; intención que
sería ratificada por éste en el discurso de apertura de sesiones en mayo de 1989
(Pozzoni y Suárez, 2017). Una de las innovaciones institucionales más importantes
que incorporaba el proyecto de reforma constitucional era el fortalecimiento de
la autonomía municipal, tanto en la esfera institucional, política, económico-
financiera, tributaria y administrativa, con la posibilidad de que los municipios
pudieran dictar su propia carta orgánica (Sabsay y Saba, 1991).
El fortalecimiento de la autonomía municipal había sido una
reivindicación constante del radicalismo desde 1983 y, hacia fines de la
década, el partido aún controlaba un alto número de intendencias
provinciales, fundamentalmente en el interior5. Para los municipios del
interior bonaerense y, por ende, para el radicalismo provincial, podía resultar
una opción atractiva conceder limitadamente sobre criterios para la asignación
de los recursos coparticipables, cuando a futuro ganarían significativamente
en competencias. Más aún en presencia de un nuevo ciclo político en el que
ya no parecía probable volver a alinear gobierno nacional, provincial e
intendencias de un mismo signo radical: en 1987 se había perdido el
gobierno provincial y en 1989 se asistía a la crisis final del gobierno nacional
de Alfonsín. Este quid pro quo habría permitido desplegar la lógica de un
“juego anidado” (Tsebelis, 1990) entre arenas interrelacionadas por la
coyuntura, donde las jugadas en el tablero de las negociaciones para la reforma
constitucional podían ameritar concesiones en el juego de la coparticipación.
El resultado del juego permitió un cambio en la continuidad. La ley de
1989 incluyó algunos incentivos favorables a la estrategia de atención
primaria en salud, pero sin alterar globalmente un mismo patrón distribuidor.
La propuesta de la comisión especial había conservado un componente por
salud en el que seguía manteniendo centralidad el hospital/cama/
complejidad. Además, el mantenimiento de indicadores de oferta evitaba la

4
El proyecto de reforma constitucional fue rechazado en un plebiscito realizado el 4 de
agosto de 1990.
5
Con el triunfo electoral de 1983, el radicalismo había alcanzado el control del 75% de
los municipios bonaerenses y, aun después de la derrota de 1987, alrededor del 50% de
los municipios seguían en manos de intendentes radicales (Rotman y Varetto, 2017).

107
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

consideración de criterios fundados en necesidades de salud derivadas de

las distintas condiciones socioeconómicas de cada distrito, como indicadores
de necesidades básicas insatisfechas o demanda potencial de cobertura
(población municipal con solo cobertura pública). Los intendentes del interior
bonaerense fueron reacios a considerar como distribuidores a indicadores
como el de necesidades básicas insatisfechas, pues entendían que dado el
índice más alto que el conurbano presenta en necesidades básicas
insatisfechas (NBI) se desequilibraría la coparticipación en detrimento del
interior bonaerense (Entrevista 8).
La fórmula coparticipable, al incluir un componente por salud,
compuesto por indicadores de oferta con centralidad del hospital (camas
más complejidad), representa una solución subóptima, tanto en términos
de eficiencia asignativa como de equidad, cuya persistencia se explica por
una dinámica de “rendimientos crecientes” favorable a determinados actores
(Pierson, 2000). Una explicación en términos de path dependence puede servir
para comprender la prolongada inercia de este arreglo institucional. Las
características del mecanismo de dependencia de la trayectoria, tal como
son sintetizados por la literatura ya citada, resultan evidentemente aplicables.
La existencia de un punto de ruptura inicial, representado por los decretos de
1979 y 1980, sentaron las bases de un componente por salud de la
coparticipación, que estableció la centralidad del hospital y el ponderador
de camas por nivel de complejidad.
La respuesta coyuntural y pragmática, que consistía en introducir un
método de reparto en base a indicadores de política sectorial, no encontraba
fundamento en ninguna teoría consistente. La estrategia de retribuir una función
o actividad con indicadores parciales de esa actividad contraviene principios
sostenidos por la teoría de las finanzas públicas (Entrevista 7). Además,
repartir recursos mediante asignación automática y de libre disponibilidad,
atándolos a criterios de política sectorial podría colocar al método de reparto
coparticipable en una dinámica de cambiantes priorizaciones de nuevas
políticas que irrumpan como necesarias. El carácter contingente del
establecimiento de un componente por salud dentro de la coparticipación,
en el sentido de que fue una respuesta entre otras posibles, se hace evidente
en el hecho de que Buenos Aires es la única provincia que mantiene ese
mecanismo para distribuir recursos coparticipables.
La restauración democrática de 1983 podría haber representado un
cambio a nivel de régimen político que produjera las condiciones para
impactar sobre el arreglo institucional de la coparticipación entonces vigente
y quebrara, de este modo, la dependencia de la trayectoria disparada desde
los decretos de fines de los setenta. Sin embargo, en la provincia de Buenos

108
 Guillermo Víctor Alonso

Aires, la transición democrática haría converger sobre la dinámica política

de la coparticipación la incidencia de otro factor históricamente contingente,
pero con fuerte gravitación en los equilibrios político-institucionales de la
provincia: la sobrerrepresentación electoral de los municipios del interior
bonaerense. Todo ello resultaría en otro fuerte factor de path dependence,
reforzando la dinámica de “rendimientos crecientes”, pues elevaría aún más
los costos políticos de intentar un cambio de los criterios fundamentales
que caracterizan al régimen de coparticipación municipal. Por otra parte,
tiende a confirmarse lo que sostienen los argumentos en términos de path
dependence, en cuanto a que los factores que están en el origen de un arreglo
institucional no necesariamente son los mismos que explican su persistencia.
Sin embargo, si bien el cambio en el entorno político-institucional
representado por la transición democrática no produjo las condiciones para
un shock exógeno que indujera un cambio global del sistema de la
coparticipación municipal, al modo en que los enfoques de “equilibrio
interrumpido” conciben el cambio institucional, sí fue capaz de promover
una “innovación limitada”; es decir, un cambio canalizado a través de
elementos de continuidad (Weir, 1992), que mantuvo la vigencia de un
componente de salud, pero introdujo algunos cambios más favorables a la
concepción alternativa de la atención primaria.

La política de la reforma imposible.

En este apartado mostraré los mecanismos de reproducción del arreglo

institucional de la coparticipación municipal bonaerense, considerando cómo
se manifiesta la dependencia de la trayectoria en las distintas arenas
institucionales y en la lógica de acción de los actores políticos. Un recorrido
por el mapa político-institucional y cognitivo de los mecanismos de
reproducción será el primer paso para luego considerar, en las reflexiones
finales, cómo puede cambiar el sistema de coparticipación.
Por comenzar señalemos la escasa interacción efectiva entre políticos y
técnicos en el ámbito de esta política, quizás como resultado inevitable de
una solución subóptima que difícilmente pueda someterse al escrutinio de
los criterios de eficiencia o de equidad. Como ya fue dicho, en el ámbito de
los especialistas existe un amplio consenso respecto de los problemas e
inequidades generados por el sistema de coparticipación municipal de la
provincia de Buenos Aires, y se coincide en la necesidad de una reforma de
la coparticipación. Las propuestas han abarcado desde formulaciones más
radicales, en cuanto a reformular todo el régimen de coparticipación

109
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

municipal sin incluir un criterio distribuidor por salud, o limitarse a una

reformulación del componente de salud, tratando de establecer incentivos
que recompensen sobre todo el desarrollo de la atención primaria en salud.
Sin embargo, el consenso de los expertos no ha logrado proyectar
efectivamente su visión sobre la política pública.
Immergut (1992) enfatiza que las chances de éxito para una reforma de
política pública dependerán de cómo la estructura institucional distribuye
los puntos de veto. Si la estructura institucional fortalece la arena política
centrada en el Poder Ejecutivo, aumentarán las chances de que un proyecto
sea aprobado. Si el Poder Ejecutivo no dispone de una mayoría parlamentaria
estable o la disciplina partidaria es débil, entonces el parlamento emergerá
como un punto de veto. Como han observado Bertranou et al. (2016), en
los procesos de toma de decisiones y de formulación de políticas públicas, la
legislatura bonaerense adquiere una gravitación significativa y limita la
capacidad de acción del Poder Ejecutivo. La representación legislativa se
caracteriza por la sobrerrepresentación de los municipios del interior
bonaerense, donde, a diferencia del conurbano, el radicalismo ha mantenido
un peso electoral significativo. Si algo ilustra emblemáticamente este aspecto
es la “reforma imposible” de la coparticipación municipal. En la legislatura
provincial está localizado el principal punto de veto disponible para los
municipios que más se benefician de la coparticipación.
Tampoco parece viable un acuerdo entre los principales partidos para
impulsar una reforma, ni parece éste un mecanismo idóneo para promoverla.
Por un lado, el radicalismo ha tenido poca presencia en el conurbano al mismo
tiempo que controla un número considerable de municipios en el interior
provincial. Por otro lado, los municipios peronistas, junto con los legisladores
a ellos vinculados, han tendido a alinearse, en general, por el clivaje conurbano-
interior provincial, y ni siquiera parece probable un consenso intrapartidario
sobre el tema. Incluso, la persistencia de los incentivos institucionalizados por
el régimen de coparticipación ha promovido que también municipios del
conurbano, algunos de los cuales son de origen peronista, comiencen a
desarrollar estrategias que buscan aprovecharlos, tendiendo a desarticularse
de una lógica integrada del sistema de salud provincial. Aun la irrupción de
terceras fuerzas, como desde 2015 parece suceder con el partido PRO, tampoco
podrían escapar a una polarización interna en torno al mismo clivaje, si dicho
partido alcanza el control de municipios tanto en el conurbano como en el
interior provincial. Por último, Ollier (2010) ha observado que la reproducción
político-electoral de los intendentes bonaerenses depende escasamente del
factor de la pertenencia partidaria, con lo cual la disciplina partidaria no parece
ser un mecanismo disponible para alinear preferencias de los intendentes

110
 Guillermo Víctor Alonso

bonaerenses respecto de cuestiones como la coparticipación y sobre los

incentivos que ésta genera para la política de salud. La excepción de 1989, en
que el paraguas del acuerdo interpartidario sobre un proyecto de reforma
constitucional viabilizó un cambio limitado de la fórmula coparticipable, fue
posible porque los municipios del interior podían obtener una compensación
institucional y administrativa a futuro y el radicalismo como partido podía
alinearse en esa posición.
El bloqueo de la arena parlamentaria podría ser relativamente
compensado con una reforma parcial realizada desde la propia arena del
ejecutivo. Ello sería posible mediante la modificación de la Resolución 198/
89 del Ministerio de Economía provincial, que fuera la que introdujo los
incentivos más distorsivos. También se podría establecer mediante normas
administrativas una regulación más adecuada de la categorización de los
hospitales, introduciendo un control más estricto de los mecanismos que
permiten acreditar los niveles de complejidad. Pero el recurso a esta estrategia
no alcanzaría para cambiar las normas que establecieron el marco general
de incentivos, que fuera introducido por las Leyes 10.559, de 1987, 10.752,
de 1988 y 10.820, de 1989, las cuales regularon sucesivamente el régimen
de salud de la coparticipación. Para ello sería necesaria una nueva legislación
aprobada por la legislatura bonaerense.
Otra estrategia de desbloqueo podría ser trasladar un proyecto de reforma
a la arena electoral, sometiéndolo a consulta popular. En este caso,
prevalecería el mayor caudal electoral del conurbano, bajo el supuesto
—seguramente discutible— de que una reforma de la coparticipación pueda
debatirse y dirimirse adecuadamente en los términos de un plebiscito. La
Constitución provincial introduce en su artículo 67 el mecanismo de la
consulta popular, pudiendo ser convocada tanto por el Poder Ejecutivo como
por el Poder Legislativo. Pero, para que sea vinculante, debe ser convocada
por el Legislativo, volviendo a operar nuevamente el poder de veto de los
municipios del interior.
La política de la reforma imposible impone un cálculo de reacción anticipada
en actores interesados en promover una reforma de la coparticipación, lo
que lleva a descartar la viabilidad política de acciones concretas en ese sentido.
Como testimonian ex funcionarios del Ministerio de Salud provincial durante
los años noventa, ya desde esa época se propusieron reformas de la fórmula
coparticipable que, sin embargo, no podían superar las resistencias dentro
del propio gabinete: los ministerios de Economía y de Gobierno se
posicionaban en contra de las iniciativas de Salud (Entrevistas 5 y 7). Según
una ex funcionaria: “no querían asumir los costos (políticos) de la
redistribución de recursos al conurbano” (Entrevista 7).

111
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Durante la gestión ministerial provincial que culminó en diciembre de

2015, también se consideraron entre funcionarios de Salud algunas ideas para
una eventual reforma del régimen de salud (Entrevistas 1 y 2). Sin embargo,
no se elaboró ni se envió a la Legislatura ningún proyecto. Incluso, tampoco
se dio apoyo político desde el Poder Ejecutivo a proyectos de reforma de la
coparticipación surgidos de la propia fuerza oficialista en la Legislatura. Uno
de ellos fue presentado en abril de 2014 y se proponía una reformulación
global del sistema de coparticipación6. Meses después, también se daría entrada
a comisiones a un proyecto dirigido a la modificación de la coparticipación,
pero solamente en los criterios concernientes al componente salud7. En este
último caso, la gestión del Ministerio de Salud había apoyado inicialmente la
idea de modificar el componente de salud de la coparticipación municipal,
pero finalmente se inclinó por considerar políticamente inviable promover
una reforma de ese tipo, pues se descontaba el veto de los municipios del
interior bonaerense. Esta reticencia fue lo que llevó a algunos diputados del
bloque oficialista a presentarlo como iniciativa parlamentaria (Entrevista 3).
Como era esperable, ninguno de los dos proyectos prosperó en el tratamiento
de las comisiones, pues no lograron el apoyo mayoritario del propio bloque
oficialista ante la resistencia de los diputados del interior de la provincia.
Como último capítulo de esta saga de reiteradas pero frustradas iniciativas
de cambio legislativo, vale recordar lo sucedido en la gestión provincial iniciada
en 2015: los lineamientos de un proyecto de reforma de la coparticipación en
el que trabajaba el Ministerio de Economía provincial terminaron “cajoneados”
ante la presión ejercida por el propio vicegobernador, un político radical
proveniente del interior provincial y que actuaría en la ocasión como una
suerte de vocero de los municipios de esa región (Entrevista 7).
El cálculo sobre los posibles costos coalicionales de plantear un conflicto
con los municipios del interior bonaerense evitó incluso avanzar en los
aspectos que son competencia del Poder Ejecutivo provincial, como la
modificación de resoluciones y normas administrativas. Así se demuestra
con la persistencia de la resolución ministerial 189/89, que, aunque es
conceptualmente indefendible, se sostiene en ese cálculo de reacción
anticipada. Este mecanismo constituye un fuerte factor de path dependence y
muestra la perduración de un arreglo institucional sustentado en lo que se
ha llamado la “segunda dimensión” del poder (Barach y Baratz, 1970; Lukes,

6
Proyecto de ley D-431/14-15. Régimen de coparticipación municipal de recursos. Fecha
de estado parlamentario: 9/4/2014. Autor: Marcelo Saín. Coautor: Adrián Grana.
7
Proyecto de ley D-2967/14-15-0 Modificando artículos de la Ley 10820, Régimen de
coparticipación a los municipios. Fecha de estado parlamentario: 21/10/2014. Autora:
Viviana Nocito. Coautora: María del Carmen Pan Rivas.

112
 Guillermo Víctor Alonso

1985); es decir, una asimetría de poder —en este caso, institucionalizada—

que tiende a descartar como inviables ciertas alternativas por descontarse el
veto de determinados actores, así como promueve un sesgo de “control de
agenda” legislativa ante la posibilidad, por ejemplo, de dividir a la coalición
propia (Pierson, 2015: 129).
Finalmente, cabe considerar en este apartado otro mecanismo de
refuerzo del arreglo institucional: el mapa cognitivo que orienta a los actores
políticos involucrados en la cuestión. Como señalé anteriormente, un sistema
de coparticipación transfiere recursos que son de libre disponibilidad y que
podrán ser gastados en lo que cada jurisdicción decida autónomamente.
Sin embargo, la percepción que tiende a prevalecer entre los actores es que
los recursos que se obtienen por el componente de salud de la coparticipación
serían de asignación específica y deberían aplicarse al financiamiento de la
salud. Cabe aclarar que no es ésta una percepción puramente equívoca,
sino que deriva en última instancia de los incentivos introducidos por la
coparticipación. Pues, como ha sido demostrado, existe una relación directa
entre lo que los municipios reciben por salud y lo que gastan en salud
(Barbieri y otros, 1997), y ello resulta de un círculo vicioso derivado de los
indicadores de oferta sanitaria que retribuye la fórmula coparticipable. Por
lo tanto, cuanto más “producido en salud” se haga, más recursos se
obtendrán, y cuanto menos se haga en salud, menos se recibirá.
El resultado de esa percepción predominante entre los actores ha
contribuido, por un lado, a rechazar una reforma de la coparticipación que
suprima al componente de salud, pues se supone que ello la desfinanciará y,
por otro, ha servido para dificultar la articulación de una alianza política
entre los municipios del conurbano y las ciudades del interior bonaerense
(más de 100.000 habitantes), que son los distritos desfavorecidos por la
coparticipación. En efecto, la creencia en que lo obtenido por el componente
de salud de la coparticipación es una asignación específica para financiar la
función sanitaria ha llevado a que algunas ciudades, donde se da una fuerte
presencia de oferta hospitalaria provincial, operen bajo el supuesto de que
esa función ya está cubierta por esa oferta y descuiden el desarrollo de la
propia oferta municipal8. La idea subyacente es que la función salud ya está
8
Ejemplos paradigmáticos de esta situación son las ciudades de Mar del Plata y La Plata,
donde hay importantes hospitales de jurisdicción provincial. En el caso del municipio de
La Plata, se observa la presencia de nueve hospitales provinciales y, simultáneamente,
no se caracteriza por el fortalecimiento de la oferta sanitaria propia ni por una gestión
eficiente en el aprovechamiento de los incentivos que ofrece el régimen de salud de la
coparticipación, al punto de subregistrar las consultas. Por ejemplo, en 2019, La Plata,
un municipio con alrededor de 800.000 habitantes, solo registró 560.000 consultas
(Entrevista 7).

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

resuelta por la oferta provincial y, bajo el supuesto de que lo obtenido por el

componente de salud de la coparticipación es asignación específica, no es
necesario disputar ese financiamiento. El resultado de esta lógica es la
ausencia de una coalición política entre el conurbano y las grandes ciudades
de la provincia de Buenos Aires sobre la cuestión de la coparticipación, que
podría generar una relación de fuerzas más favorable para una posible
reforma.

Reflexiones finales (en tributo al optimismo de la voluntad).

La explicación en términos de “retornos crecientes” no alcanza para

contar toda la historia, pues los perdedores de determinado arreglo
institucional no quedan definitivamente desplazados del juego (Thelen, 1999)
y buscarán en sucesivos rounds promover nuevas impugnaciones al statu
quo. Ello explica porque en política “los retornos crecientes no necesariamente
resultan en un equilibrio irreversiblemente bloqueado” (Thelen, 1999: 386).
A lo largo del artículo, se ha aludido a la crítica y al rechazo mayoritario del
actual régimen de coparticipación por parte de los municipios del
conurbano, los principales perjudicados por la distribución de los recursos
coparticipables. En el cambio limitado que representó la ley de 1989 se aludió
al despliegue de poderes de presión por parte de estos municipios. Con
posterioridad, los intentos de introducir nuevos lineamientos que, aunque
finalmente frustrados, no dejan de reiterarse regularmente durante distintas
gestiones políticas. Además, esos intentos fundamentalmente promovidos
por funcionarios de perfil más técnico expresan también un conocimiento
experto, tanto fiscal como sanitarista, que sistematiza la crítica al actual sistema
y promueve alternativas. Entre los intentos que regularmente se han dado
no pueden dejar de considerarse también los proyectos presentados en la
Legislatura. En resumen, la arena de la coparticipación no es solo un espacio
para la reproducción institucional, sino también un ámbito de disputa política.
El análisis en clave de path dependence ha permitido mostrar los límites
para un cambio global disparado por transformaciones de los entornos
político-institucionales dentro de los cuales se configuró el sistema de
coparticipación municipal. Pero el análisis de lo que permanece también ha
revelado factores de cambio endógeno favorables a una “innovación limitada”
(Weir, 1992) y la forma en que podrían renegociarse parcialmente algunos
aspectos del arreglo institucional vigente. Se trata, entonces, de combinar
en el análisis elementos de clausura (lock in) y una perspectiva de cambio
posible.

114
 Guillermo Víctor Alonso

Como pudo verse a lo largo de la historia política de la coparticipación

municipal, dado el predominio del clivaje territorial por encima del partidario,
una posible reforma surgirá de la negociación directa entre el Poder Ejecutivo
provincial y los municipios, cuyo posible acuerdo se proyectará luego hacia
la Legislatura. Si los nuevos criterios coparticipables a introducir buscan
incentivar las acciones de atención primaria a nivel municipal, así como
dirigir los recursos hacia las áreas más pobladas y con peores indicadores
sociales, deberán buscarse los equilibrios que compensen adecuadamente a
los municipios que podrían perder relativamente con el nuevo esquema. Al
representar la coparticipación, y en especial el régimen de salud, una parte
significativa de los recursos presupuestarios de los municipios del interior
bonaerense9, difícilmente podrá avanzarse en una nueva legislación si ésta
no prevé alguna estrategia de compensación respecto a esos municipios.
Esta sería la idea general para viabilizar la búsqueda de un acuerdo con los
municipios que se benefician del actual statu quo.
Los autores que han estudiado el cambio institucional gradual han
propuesto distintas formas a través de las cuales éste se puede producir, más
allá de buscar fuentes de transformación institucional provenientes de cambios
en el entorno o de shocks exógenos. Una de las formas y estrategias posibles
es la que denominan layering (Thelen, 2003; Mahoney y Thelen, 2010), cuya
traducción sería la de pensar en un proceso de “estratificación” por
acumulación de distintas capas. Esta idea de “adicionar capas” remite a una
estrategia de agregación de un nuevo arreglo institucional sobre el anterior,
antes que su desmantelamiento completo. Es una estrategia que implica
acomodarse a la lógica del esquema preexistente, pero, a diferencia de cómo
podría ser percibido en clave de los argumentos de “retornos crecientes”, las
acciones impulsan desarrollos que gradualmente se apartan de la dirección
predominante del sendero establecido. Se establecen nuevas reglas que se
añaden a las ya vigentes, al modo de un esquema paralelo o superpuesto.
La modalidad de layering tiene lugar cuando el desplazamiento o
remoción completa del arreglo institucional vigente resulta imposible debido
a que actores de veto lo defienden consistentemente, pero que al mismo
tiempo éstos no necesariamente resistirán la inclusión de nuevos elementos
(Mahoney and Thelen, 2010). En el caso de la coparticipación municipal
bonaerense, el análisis de los mecanismos de reproducción institucional ha

9
Si consideramos cuánto es el peso relativo de la coparticipación en los presupuestos
municipales, se estima que una cuarta parte de los 135 municipios bonaerenses tenían
una incidencia de entre el 41% al 55% sobre el presupuesto total (datos de 2017). En
general, en este rango más alto se ubican municipios que tienen menos de 30.000
habitantes (Centro Regional de Estudios Económicos de Bahía Blanca, 2020).

115
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

mostrado la baja probabilidad de sortear los puntos de veto institucionales

que podría tener un proyecto de reforma que se plantee un desplazamiento
total de las actuales reglas de juego. Incluso el mapa cognitivo que orienta a
los actores, incluyendo a partidarios de una reforma, vuelve políticamente
inconveniente postular una supresión del componente de salud de la
coparticipación.
Cabe entonces explorar las líneas de un posible diseño de reforma que
busque mantener el régimen actual y, al mismo tiempo, incorporar en forma
paralela otro esquema de distribuidores, impidiendo que en el tiempo de la
reforma los municipios favorecidos por el actual sistema pierdan ingresos
coparticipables respecto del año anterior. A su vez, los recursos coparticipables
que se vayan agregando incrementalmente se distribuirán de acuerdo al nuevo
esquema distribuidor (Entrevistas 4 y 6). Ello demandará incrementos en la
distribución primaria10, que operará también como una nueva moneda de cambio
para viabilizar políticamente una reforma. El incremento de la coparticipación
primaria permitiría incrementar en términos absolutos lo que recibe cada
municipio, compensando de este modo la disminución en porcentaje que
pueda operar el cambio en algunos casos (Entrevista 6). Los incrementos en
la coparticipación primaria permitirán definir un mecanismo de compensación
global para todos los municipios, lo que constituye una estrategia política de
compensación más adecuada que negociar compensaciones selectivas cuando
se tiene un universo de 135 municipios.
En este apartado, he recurrido a una mirada del cambio institucional
para especular sobre una posible estrategia política que haga más viable una
reforma de la coparticipación municipal bonaerense. Al hacerlo, sugerí de
modo general algunos componentes estratégicos y políticos de una posible
reforma, antes que un análisis de sus contenidos más específicos. Pero estos
elementos que forman parte ya del debate técnico de los expertos no pueden
hacer perder de vista que, en última instancia, una reforma será una
construcción política que reclamará el protagonismo de los actores con
auténtica “vocación política”. Aquellos que, como enseñaba Weber, sean
capaces de comprender que “no se consigue nunca lo posible si no se intenta
lo imposible una y otra vez” (Weber, 1982: 363-364).
De un modo equivalente a un juego de cajas chinas, la coparticipación
municipal de la provincia de Buenos Aires replica una dinámica político-
institucional análoga a la de la coparticipación federal, al reproducir bloqueos
institucionales que han vuelto imposible hasta la fecha abordar su reforma.
10
En el proyecto de reforma constitucional de 1990 ya se preveía llevar la coparticipación
primaria al 21%. Desde entonces, los municipios han incorporado un número creciente
de nuevas funciones, lo que vuelve aún más necesario ese incremento.

116
 Guillermo Víctor Alonso

En el caso de la coparticipación federal, la razón del bloqueo político a una

reforma resulta del establecimiento de una protección constitucional especial,
que requiere en los hechos del improbable acuerdo de la totalidad de las
provincias; mientras que en el caso de la coparticipación bonaerense se debe
al resultado de la bifurcación histórica entre el diseño del sistema electoral
provincial y de los movimientos demográficos posteriores. No obstante, el
estudio de la dinámica político-institucional de la coparticipación municipal
bonaerense nos puede aleccionar sobre cómo plantear, para ambos casos, la
común necesidad de desplegar los complejos intercambios políticos que
persuadan a los actores de abandonar las “trincheras” institucionales desde
las cuales articulan su poder de veto.

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ANEXO BIBLIOGRÁFICO

Entrevistas

Entrevista 1. Funcionario del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires,

Subsecretaría de Planificación de la Salud, 11 de julio de 2014.
Entrevista 2. Funcionario del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires,
Subsecretaría de Coordinación de Políticas de Salud, 17 de julio de 2014.
Entrevista 3. Asesor de una diputada provincial bonaerense del Frente para la Victoria
entre 2011-2015, 16 de enero de 2018.
Entrevista 4. Asesor en la Cámara de Diputados de la Legislatura de la Pcia. De Buenos
Aires 2011-15. Economista especializado en Finanzas Públicas. 10 de mayo de
2019.
Entrevista 5. Ex funcionario del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires,
Subsecretaría de Planificación, entre 1996-2002. 21 de mayo de 2019.
Entrevista 6. Asesor de un diputado provincial bonaerense por Nuevo Encuentro,
entre 2011-2015. 28 de mayo de 2019
Entrevista 7. Ex funcionaria de los ministerios de Economía (1991-1994) y de Salud de
la provincia de Buenos Aires (1994-2002). 12 de julio de 2019.
Entrevista 8. Ex diputado provincial bonaerense por la UCR, entre los años 1987-
1991. 4 de marzo de 2021.
Entrevista 9. Ex funcionario del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires,
Dirección de Planeamiento (1987-2000). 11 de marzo de 2021.

119
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

120
 Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 16, Nº 1, mayo 2022, 121-151

Luces y sombras de los concursos para la alta dirección pública

en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) de la APN de
la República Argentina entre los años 2017 y 2019*
Lights and Shadows of the Contests for Public Senior Management in the
National Public Employment System (SINEP) of the APN of the Argentine
Republic between 2017 and 2019

DIEGO LUXARDO
Universidad Nacional de Quilmes, Argentina.
diegoluxardo@[Link]

[Link]

Resumen: Entre las principales dificultades con que se han topado los procesos de
institucionalización de sistemas de Alta Dirección Pública de la Administración Pública
Nacional argentina (regida por el Sistema Nacional de Empleo Público) en estos últimos
veinte años se halla la sustitución de los mecanismos meritocráticos para la cobertura de
estos cargos (los concursos) por designaciones transitorias directas de las autoridades
políticas. Pero la gestión de Mauricio Macri (2015-2019), a partir del año 2017, resta-
bleció (parcialmente) los concursos. El presente trabajo aborda específicamente este
nuevo aspecto de la actual situación con el fin de evaluar la calidad de esta implementación
(de los concursos), procurando estimar avances y/o continuidades en relación a la defi-
ciencia mencionada. Para esto, despliega dos estrategias: indaga el vínculo entre los
ganadores de los concursos y las designaciones transitorias previas, y estima el nivel de
apertura efectivo de los concursos, es decir, el porcentaje de ganadores que provinieron
desde fuera de la APN. Como se desprende de sus resultados, pese a los cambios
procedimentales, aún existen fuertes indicios de la continuidad de las designaciones
discrecionales.

Palabras claves: Alta dirección pública – Designaciones transitorias – Concursos – Nivel de

apertura de la competencia

Abstract: Among the main difficulties that have been encountered in the processes of
institutionalization of public senior management systems of the Argentine National Public
Administration (governed by the National Public Employment System) in the last twenty years is
the replacement of meritocratic mechanisms for the coverage of these positions (the contests) by direct
transitory appointments of the political authorities. But the management of Mauricio Macri
(2015-2019), from the year 2017, restored (partially) the contests. The present work specifically
addresses this new aspect of the current situation in order to evaluate the quality of this implementation
(of the contests), trying to estimate progress and/or continuities in relation to the aforementioned
deficiency. For this, it deploys two strategies: it investigates the link between the winners of the
contests and the previous transitory designations, and estimates the level of effective opening of the
contests, that is, the percentage of winners who came from outside the APN. As is clear from their
results, despite procedural changes, there are still strong indications of the continuity of discretionary
appointments.

Key words: Public Senior Management – Transitional Designation – Contests – Level of Openness of
the Competition

* Artículo recibido el 29 de mayo de 2020 y aceptado para su publicación el 14 de octubre

de 2021.

121
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Introducción

Componente constitutivo de las burocracias estatales, la Alta Dirección

Pública (ADP) juega un rol fundamental tanto en el desempeño profesional de
éstas como en el diseño e implementación de sus políticas públicas. En sintonía
con esta percepción, numerosos trabajos dan cuenta de la incidencia crítica de
la ADP sobre las estructuras y capacidades estatales (Cortázar Velarde, Lafuente
y Sanginés, 2014; Longo, 2014; Martínez Puón, 2011; Iacoviello y Zuvanic,
2010). El reconocimiento de esta circunstancia ha llevado a la mayoría de los
Estados, principalmente a partir de la experiencia estadounidense del Senior
Executive Service de 1979, a introducir (o intentarlo) sistemas de ADP profe-
sionales en los procesos de modernización de sus aparatos públicos.
Sin embargo, la suerte de estos sistemas ha variado significativamente
según los países. En muchos de estos Estados, las resistencias políticas tendie-
ron a socavar el avance y la institucionalización de estas reformas. Ese ha sido
el caso de América Latina en general (con algunas excepciones relativamente
recientes, como Chile y Perú), y Argentina en particular, cuyos sistemas de
ADP aún distan mucho de poder considerarse plenamente institucionalizados.
La mayor parte de los diagnósticos ha sido particularmente crítica res-
pecto a los distintos sistemas de ADP que han procurado introducirse en las
últimas décadas en Argentina. Un breve repaso histórico por los principales
hitos de la ADP en su Administración Pública Nacional (APN)1 desde el año
1983 arroja resultados definitivamente poco alentadores: una vasta suce-
sión de proyectos discontinuos, de aplicación parcial o truncos (Oszlak, 1997;
Iacoviello y Llano, 2017). Esta es la suerte que han corrido, en mayor o
menor medida, los principales sistemas, entre los que se cuentan el Cuerpo
de Administradores Gubernamentales (Piemonte, 2005), los Economistas
de Gobierno, el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa o SINAPA
(Decreto N° 993 del año 1991), el Programa de Gerentes Públicos y, por
último, el actual Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), establecido
a través del Decreto N° 2098 del año 2008 (Zuvanic y Diéguez, 2016)2.
1
La AP de Argentina se compone de tres niveles de gobierno (nacional, provincial y
municipal), y tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial, éste último sólo en los dos
primeros niveles de gobierno). El Sistema de Empleo Público mencionado incluye,
dentro de la Administración Central de la APN argentina, al personal del Poder Ejecu-
tivo Nacional, excluyendo a las Fuerzas Armadas y de Seguridad, y a numerosos Orga-
nismos Descentralizados (AFIP, ANSES, etc.) que se rigen mayoritariamente por la Ley
de Contrato de Trabajo, Ley N° 20.744.
2
Como sostienen Zuvanic y Diéguez (2016), “a partir del año 2000 estas iniciativas
quedaron desactivadas (Escuela de Gobierno y Gerentes Públicos) o agonizantes (SINAPA
y su posterior reconversión en el SINEP en el año 2008 y el Cuerpo de Administradores
Gubernamentales)”.

122
 Diego Luxardo

Esas resistencias políticas al establecimiento de sistemas de ADP, que se

encarnan en un predominio de la confianza política por sobre el mérito
profesional o idoneidad como criterio de cobertura de cargos directivos, se
han traducido en los últimos 20 años en una sistemática elusión del proce-
dimiento establecido para garantizar la ponderación de ese mérito o idonei-
dad, los concursos de oposición y antecedentes (los concursos) y su sustitu-
ción por figuras contractuales que permitieron (y permiten) la designación
discrecional de los ocupantes de estos cargos. Es decir, la disyuntiva entre
confianza política y mérito se ha encarnado en la contraposición entre de-
cretos de asignación transitoria de funciones ejecutivas, o designaciones
transitorias, y concursos. En este punto coinciden la inmensa mayoría de
los diagnósticos en la materia (Coutinho, 2016; Iacoviello y Llano, 2016 y
2017; Iacoviello, Llano y Ramos, 2017; Iacoviello, Pulido y Llano, 2018;
Chudnovsky y Cafarelli, 2018; Chudnovsky y Doussett Farjat, 2016; Gasparin
y Diéguez, 2018; Zuvanic y Diéguez, 2016; Zuvanic, 2016a y 2016b; y,
Diéguez, Rubio y Zuvanic, 2019).
Sin embargo, a partir del año 2017, durante la gestión de Mauricio Macri
que abarcó entre los años 2015 y 2019, algunos nuevos acontecimientos
parecieron abrir una brecha en este escenario tan adverso: la reintroducción
del sistema de concursos para la cobertura de cargos directivos dentro del
SINEP3. Si bien se trata de un cambio apenas incipiente, comprendiendo
sólo al 5% de estos cargos (Gasparin y Diéguez, 2018), la experiencia no deja
de representar un punto de inflexión en la materia: la puesta a prueba del
nuevo sistema en su intento de regular (y regularizar) esta faceta estratégica
de las burocracias estatales. De ahí la necesidad de realizar un diagnóstico
sobre estos primeros pasos en la implementación del sistema. Esta recomen-
dación es formulada por Cortázar, Lafuente y Weber (2017) en un impor-
tante trabajo en la materia, quienes proponen algunos ejes para “orientar el
análisis y la reflexión sobre el proceso de implementación” de los sistemas de
ADP (Cortázar, Lafuente y Weber, 2017: 41). El presente trabajo se vincula
con el cuarto eje, “La difusión y evaluación de la experiencia”, que reco-
mienda la evaluación del proceso de concursos, con propuestas de mejora,
y la difusión de la reforma y de los resultados de los primeros concursos.
En este eje se destaca la relevancia de evaluar las experiencias de este pro-
ceso (principalmente las primeras) con el fin de “poder reaccionar rápida-
mente para perfeccionar y optimizar el proceso” (Cortázar, Lafuente y
Weber, 2017: 53).
3
Los únicos concursos previos dentro del SINEP habían sido para cubrir sólo siete cargos,
en el año 2011, y se hallaban sujetos a circunstancias muy específicas vinculadas a la
creación, en el año 2007, del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.

123
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Siguiendo esta recomendación, la presente investigación aborda

específicamente el primer y más numeroso proceso de concursos para la
cobertura de cargos directivos dentro del SINEP (con la excepción mencio-
nada en la nota 3), desarrollado entre los años 2017 y 2019, con el objetivo
de estimar sus avances, debilidades y continuidades respecto, fundamental-
mente, al principal problema detectado en los diagnósticos mencionados:
el elevado nivel de discrecionalidad (o, en otros términos, el excesivo predo-
minio del criterio de confianza política por sobre el de idoneidad) en la
designación de los ocupantes de los cargos directivos. Para esto se diseñaron
dos categorías de análisis que serán definidas en el apartado siguiente: ga-
nadores de concursos con designaciones transitorias previas y nivel de apertura de la
competencia en los concursos. La hipótesis que guía esta investigación es que,
pese al avance que representa en algunos aspectos la reintroducción del
sistema de concursos (como el mayor cumplimiento de requisitos formales
en la ocupación de los cargos), aún persiste, en un grado que procurará
estimarse, el problema mencionado.
Cabe agregar, para concluir con la introducción, que el presente es un
primer trabajo exploratorio en la materia y que será continuado, en una
segunda fase de la investigación, con entrevistas en profundidad a los acto-
res claves de este universo, procurando indagar principalmente aquellos
factores que contribuyen a explicar los resultados obtenidos.

Estrategia teórico-metodológica. Las dos categorías de análisis.

Como se mencionó, el actual diagnóstico se compone de dos categorías

de análisis (las variables indagadas), que pasaremos a definir y describir a
continuación. Éstas fueron diseñadas a partir de la detección de cierta “in-
suficiencia” en la metodología empleada por los trabajos previos, principal-
mente frente al nuevo escenario abierto por los concursos.
Estos estudios emplearon, en su inmensa mayoría, una metodología
que asociaba la dicotomía discrecionalidad/mérito al procedimiento de co-
bertura del cargo directivo: mientras que la primera implicaba designacio-
nes por excepción (decretos de asignación transitoria de funciones ejecuti-
vas), el mérito suponía la competencia a través del sistema de concursos4.

4
Como sostienen Chudnovsky y Cafarelli (2018: 285): “con respecto de la dicotomía
mérito-confianza es preciso distinguir a los servidores públicos que ingresan al Estado
mediante un sistema que permita demostrar su idoneidad y mérito ([…] “concursos”),
[…] de aquellos a quienes se nombra políticamente (tanto la alta dirección pública como
el alto gobierno).”

124
 Diego Luxardo

De este modo, bastaba con hacer el recuento y establecer el peso relativo de

unas (designaciones transitorias) y otros (concursos) para estimar el nivel de
discrecionalidad o meritocracia existente. Desde esta perspectiva, la realiza-
ción de los concursos se presentaba como una superación del problema,
cuya aplicación sistemática y generalizada suponía el encaminamiento de la
cuestión hacia una resolución genuina. ¿Pero esto es necesariamente así?
Como numerosos autores han advertido, el vínculo entre las institucio-
nes formales y las prácticas efectivas que pretenden ser reguladas por esas
instituciones suele ser complejo; entre unas y otras dista mucho de existir
un vínculo causal lineal (Acuña y Chudnovsky, 2013). De ahí la relevancia
de indagar si efectivamente, o hasta qué punto, la implementación de los
concursos representa una auténtica mejora (por muy parcial que sea), o si
estamos ante cambios mayormente formales (procedimentales) que apenas
afectan al problema de fondo.
Como puede advertirse, la metodología expuesta resulta insuficiente
para esto. Entonces, ¿qué puede indagarse en este nuevo escenario? La
respuesta a este interrogante es, inevitablemente, compleja.
El presente trabajo de investigación parte de la premisa de que no existe
una variable única o un conjunto de variables que permita evaluar directa y
unívocamente la nueva situación (como lo eran las designaciones transito-
rias en la situación anterior a los concursos). En consecuencia, procura ha-
llar “indicios relevantes” que contribuyan a elaborar, indirectamente (y en
gran medida con carácter hipotético), ese diagnóstico respecto a la persis-
tencia del problema en cuestión —la elevada discrecionalidad—. De estos
indicios surgirán las dos variables que componen el diagnóstico elaborado
en el presente trabajo. Éstos vienen sugeridos por ciertas impresiones mani-
festadas por algunos de los trabajos mencionados, aunque no trabajadas
sistemáticamente. Zuvanic sostiene que “puede suceder, que posteriormen-
te se busque legitimar la designación a través de un concurso cuyo ganador
puede ser el mismo ocupante transitorio” (2016b: 11). También Iacoviello,
Llano y Ramos, en referencia a concursos previos desarrollados en el marco
del SINEP, reparan en la “creciente pérdida de credibilidad en el sistema”, y
agregan, precisando el contenido de esta falencia, que en “los remanentes
procesos de selección que se aplican, prevalece la percepción generalizada
de que el sistema es objeto de manipulación, desalentando a los eventuales
aspirantes” (2017: 204).
A partir de estas impresiones, y en función del objetivo expuesto, el
presente trabajo introduce dos variables a indagar. La primera, los ganadores
de concursos con designaciones transitorias previas, surge del vínculo entre estos
nuevos acontecimientos, los concursos y el problema principal detectado

125
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

en los diagnósticos previos, las designaciones discrecionales. Más precisa-

mente, esta variable revela la situación de los ganadores de los concursos en
relación a las designaciones transitorias previas, buscando establecer hasta
qué punto ambos coinciden. Un elevado grado de coincidencia proporcio-
naría un importante indicio de esa “creciente pérdida de credibilidad” del
sistema, de su carácter “influenciable”, principalmente por parte de las au-
toridades políticas, actor de mayor peso en la gestión de los concursos y
principal beneficiario de esa discrecionalidad.
De la consideración de ese “desaliento a los eventuales aspirantes” sur-
ge la segunda categoría a indagar, el nivel de apertura de la competencia en los
concursos. Ésta estima el grado de apertura “real o efectivo” del sistema de
concursos, más allá de lo que establece la norma (que define el grado de
apertura “formal”). Brindaré algunas precisiones al respecto.
Conocer el nivel de apertura “formal” de un sistema es sencillo, basta
con revisar la normativa respecto al tipo de convocatoria a los concursos.
Estos son tres5: Convocatoria Interna (para integrantes de la jurisdicción
donde se hallan los cargos), Convocatoria General (para integrantes de la
APN en general), y Convocatoria Abierta (sin restricciones de pertenencia,
incluye a la ciudadanía externa a la AP). Los concursos analizados fueron
todos de Convocatoria Abierta; es decir, formalmente, presentaban el máxi-
mo nivel de apertura posible. Frente a esta noción, el nivel de apertura “efec-
tivo o real” de un sistema —contemplado en esta segunda variable— deriva
de evaluar la procedencia de los ganadores de los concursos para determi-
nar si éstos ya pertenecían al organismo o a la APN, o provenían de afuera
de ésta. Sólo en este último caso podemos hablar, estrictamente, de “ingre-
sos”, ya que en los casos restantes se trata más bien de “ascensos” a cargos
directivos. Una inconsistencia demasiado significativa entre una apertura
formal muy elevada y una apertura efectiva muy reducida representaría,
desde la perspectiva del presente trabajo, un indicio de la existencia de prác-
ticas tendientes a favorecer a los integrantes del organismo o de la APN en
los concursos, en detrimento del sector externo a la APN, y, por ende, una
restricción o falencia de la competencia por acceder a los cargos en cues-
tión, socavando el carácter meritocrático de la misma.
Ambas variables, ganadores de concursos con designaciones transitorias pre-
vias y nivel de apertura de la competencia, cimientan el diagnóstico que procura
dar cuenta del problema de la discrecionalidad de las designaciones en el
nuevo escenario abierto por los concursos.

5
Ver Decreto N°2098/08.

126
 Diego Luxardo

En cuanto a la metodología de estimación de la variable, ésta es la si-

guiente. Para estimar el valor de la primera variable, los ganadores de concur-
sos con designaciones transitorias previas, se revisaron los antecedentes de los
ganadores de los concursos en relación a esas designaciones, apelándose a
las siguientes fuentes:

- La nómina de ganadores fue extraída de la página web oficial6 (la

Cartelera Pública Central de Ofertas de Empleo Público de la Se-
cretaría de Gestión y Empleo Público de la Jefatura de Gabinete de
Ministros), donde constan los órdenes de mérito con los ganadores
de los concursos (información actualizada al día 31/12/2020);
- Las designaciones transitorias fueron obtenidas a través de los
Decretos de asignación transitoria en funciones ejecutivas publica-
dos en el Boletín Oficial (ver Anexo).

En cuanto a la segunda categoría, el nivel de apertura de la competencia en

los concursos, para su estimación se agregó al procedimiento anterior —la
indagación de las designaciones transitorias de los ganadores— la evalua-
ción de su pertenencia o no a la APN (previa a los concursos), incluyendo a
los cargos no directivos. Para esto se utilizó, además de los decretos con
designaciones transitorias mencionados, una publicación del Registro Cen-
tral de Personas Contratadas de la ONEP (Oficina Nacional de Empleo
Público) de la Secretaría de Empleo Público, disponible en la página web del
Ministerio de Modernización, con la nómina del personal con contratos
vigentes al mes de diciembre del año 2015 en las jurisdicciones de la APN
que se hallan bajo la órbita del SINEP7.

Definición, dimensiones en el SINAPA/SINEP y modelos de ADP

Siguiendo a la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), la

ADP se define por su función de conducción de las estructuras y los proce-
sos de implementación de las políticas públicas para la provisión de servi-

6
Disponible [Link]
7
La información sobre el personal contratado se hallaba disponible en el siguiente enla-
ce: [Link]
todos_los_contratos_anuales/index_main_rcpc.html, pero éste fue removido. Sin em-
bargo, para la consulta de la nómina del personal contratado, se ha puesto a disposición
el siguiente enlace de Google Docs: [Link]
1rWV682YAELLxgxQvVfC3BN84N0etJAWs/edit#gid=319840727.

127
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

cios públicos, sujeta a la dirección estratégica y el control de las autoridades

políticas.
Dos características fundamentales de la ADP se desprenden de esta defi-
nición: la primera, su posición “intermedia” entre la esfera de las autoridades
políticas (ministros, viceministros, secretarios y subsecretarios), y el resto de la
organización, abocada a la labor operativa, administrativa y técnica; la segun-
da, la naturaleza de su función de “vaso comunicante” (Zuvanic 2016a: 2),
que consiste en articular y comunicar ambas esferas, respondiendo a sus de-
mandas y requerimientos, si no abiertamente contradictorios, en gran medi-
da no exentos de tensión. De aquí proviene la doble índole de su gestión.
Dentro del principal sistema de empleo público de la APN de la Repú-
blica Argentina (perteneciente a la administración central del Poder Ejecu-
tivo Nacional), el SINEP, la ADP abarca a directores nacionales, generales y
simples, coordinadores y jefes de departamento. En los últimos 20 años
(comprendiendo al SINEP desde el año 2008 y previamente al SINAPA),
sus dimensiones han experimentado diversas modificaciones, derivadas de
cambios en el organigrama —variaciones en el número de ministerios, se-
cretarías, subsecretarías, organismos descentralizados, etc.—. Al concluir el
gobierno de Néstor Kirchner, el número de cargos directivos ascendía a 882,
cifra que se elevó a 1013 en la primera gestión de Cristina Fernández de
Kirchner y experimentó otro salto del 129% en la segunda, alcanzando los
2324 cargos. En la gestión de Mauricio Macri, en el año 2016, se pasó de la
estructura de 18 ministerios, heredada de su antecesora, a 22, aunque pos-
teriormente, con la inclusión del Ministerio de Comunicaciones dentro del
de Modernización, quedó en 21. Esto conllevó un engrosamiento en las
filas del personal de gabinete: las secretarías se incrementaron en un 20%,
pasando de 71 a 86, mientras que las subsecretarías, que previo a la modifi-
cación eran 145, ascendieron a 207, mostrando un incremento del 43%.
Esto se tradujo, a su vez, en un crecimiento del 25% en los cargos políticos
(autoridades superiores) entre 2015 y 2017. En este contexto, el total de
cargos directivos ascendió a 2707. Esta cifra retrocedería en un 20% en el
año 2018, con la sanción del Decreto N° 174/2018, que introdujo nuevas
modificaciones en el organigrama —entre ellas, la reducción a 10 en el nú-
mero de ministerios—, procurando racionalizar el gasto público ante un
escenario económico muy adverso (GPS del Estado, sobre la base de Boletín
Oficial8).
Retomando la descripción de la principal función de la ADP —la de
articular la esfera política y la técnica/operativa—, ésta hace que deba res-

8
Todos estos datos se encuentran disponibles en: [Link]

128
 Diego Luxardo

ponder a una doble demanda. Por un lado, la ADP debe hallarse en conso-
nancia con las autoridades políticas, de quienes depende jerárquicamente,
las cuales definen las políticas públicas a implementar con el fin de lograr lo
que se conoce como la responsiveness de la burocracia. De aquí la relevancia
de la confianza (política) en la ocupación de los cargos. Pero, por otro lado,
también deben atender los requerimientos técnicos y operativos propios de
la gestión de las organizaciones burocráticas que lideran, lo cual supone
ciertas pericias específicas, lo que se conoce como el mérito profesional.
Estos dos imperativos definen, por así decirlo, la naturaleza de estos cargos.
Lo que todo sistema de ADP pretende lograr es un balance entre ambas
demandas, entre esa “sensibilidad” que la burocracia en general, y la APD
en particular, deben mostrar al liderazgo político, y la autonomía que re-
quiere un desempeño basado en la competencia técnica y el mérito (Peters,
2000, citado en Peters y Pierre, 2004); es decir, “un equilibrio razonable
entre idoneidad meritocrática y confianza política” (Cortázar Velarde,
Lafuente, Longo y Schuster, 2014: 126).
Pero ese punto de equilibrio, como puede suponerse, no es unívoco.
Esto acabó generando distintos sistemas que, a grandes rasgos, pueden agru-
parse en dos grandes modelos o tradiciones de ADP, a partir del énfasis que
se deposite en uno u otro imperativo.
Por un lado, un modelo de corte gerencial, el modelo de posiciones,
vinculado al New Public Managment (NPM), que otorga mayor relevancia a la
confianza política y, consecuentemente, ensancha los márgenes de
discrecionalidad en la elección de los ocupantes de estos cargos; modelo
que antepone la obtención de resultados (la gestión por resultados) al acata-
miento a procedimientos normativizados como criterio para la ocupación
de los cargos. El modelo surge en Estados Unidos en el año 1979, y de allí se
expande, con distintas especificidades, hacia la mayor parte de los países de
la OCDE (Cortázar, Lafuente y Schuster, 2014; Lafuente, Manning y Watkins,
2012; Lah y Perry, 2008). El modelo buscaba incrementar el nivel de control
político sobre la burocracia y la ADP, reduciendo sus márgenes de autono-
mía, excesivos para la percepción predominante en aquel entonces (Campbell
y Wilson, citados en Rouban, 2007).
Contrariamente, en el modelo de carrera, la ADP representa el último
eslabón de una carrera ascendente, más allá del cual se hallan los cargos
netamente políticos. El procedimiento de cobertura de los cargos consiste
en un sistema de concursos basado en el mérito profesional, circunscrito a
integrantes de la organización que pretenden acceder a los mismos. De este
modo, los márgenes para influir en la elección del candidato por parte de
las autoridades políticas se reducen sustancialmente.

129
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Dentro de los sistemas de ADP de América Latina, han predominado

aquellos con componentes del sistema de carrera (Iacoviello, Pulido y Lla-
no, 2018), pero existen ejemplos de ambos tipos. Entre los casos de modelo
gerencial o de posiciones, encontramos los sistemas de ADP de Chile (SADP)
y Perú (SERVIR). En cuanto al modelo de carrera, hallamos los casos de
Brasil y Uruguay (Zuvanic, 2016a y 2016b).
En cuanto al SINEP, en términos de marco normativo, éste puede consi-
derarse un sistema híbrido, con elementos de los dos modelos. Por un lado, y
propio del modelo de carrera, establece una competencia regulada, en la cual
los antecedentes juegan un papel nada despreciable. Pero, por otro lado, la
apertura de la convocatoria —que impide circunscribir la convocatoria a in-
tegrantes de la APN o de la jurisdicción en la que se hallan los cargos a cubrir—,
y cierto margen de discrecionalidad en la elección del ocupante del cargo
—las autoridades tienen la posibilidad de elegir al ganador entre los tres pri-
meros integrantes del orden de mérito de cada concurso—, constituyen ele-
mentos que lo aproximan al sistema gerencial o de posiciones. Como puede
observarse, el sistema busca conciliar ambos imperativos.

El problema crónico de la implementación

Ahora bien, hasta aquí hemos hablado de modelos y marcos normativos,

pero en los hechos los intentos de implementación de estos sistemas en Amé-
rica Latina, y en Argentina en particular, han presentado serias dificultades.
Ese equilibrio entre ambos imperativos —la confianza política y el mérito—
que los distintos sistemas de ADP procuran conseguir y resguardar ha sido,
hasta el presente, bastante arduo, volátil, cuando no inexistente. En esta re-
gión, la balanza se ha inclinado decididamente hacia el lado de la confianza
política como criterio determinante en la cobertura de estos cargos (Cortázar,
Fuenzalida y Lafuente, 2016), socavando, en consecuencia, los procesos de
institucionalización de la mayor parte de estos sistemas. La elevada politización
de los servicios civiles ha contribuido a erosionar esos intentos de sustituir la
confianza política por criterios meritocráticos en la cobertura de los cargos.
Los sistemas de ADP han experimentado, incluso en mayor medida, esa di-
námica de construcción, deconstrucción y reconstrucción que se ha dado en
los intentos de institucionalización de los servicios civiles, producto del pro-
fundo arraigo del patronazgo en tanto factor de poder y como instrumento
de flexibilización de la gestión (Grindle, 2012). Este proceso remite, en última
instancia, a la subordinación incondicionada —es decir, al margen de los
condicionamientos que establecen los marcos normativos que regulan esa re-

130
 Diego Luxardo

lación de poder— de las burocracias estatales a las élites políticas en el gobier-

no, y en última instancia, al presidente (Geddes, 1996).
Como se mencionó en la introducción, en estos últimos 20 años el predo-
minio de la confianza política por sobre el mérito como criterio de acceso a los
cargos directivos se tradujo, básicamente, en una sustitución del sistema de
concursos por el de designaciones transitorias (discrecionales). Respecto a los
orígenes de estas designaciones, si bien eran una práctica inveterada en la APN
argentina, la modalidad específica de la asignación transitoria por decreto remi-
te al gobierno de La Alianza, entre los años 1999 y 20019. Ya con Duhalde, en el
año 2002, el Decreto N° 1.140/2002 instrumentó la modalidad de cubrir los
cargos directivos por decreto, de modo transitorio, por períodos de 180 días,
pero renovables indefinidamente. Esto explica la consolidación y difusión de
esta práctica en esta gestión y en la siguiente, a cargo de Néstor Kirchner. Sin
embargo, aun a mediados del año 2003, este mecanismo de cobertura de cargos
no era del todo predominante. Las asignaciones transitorias de las funciones
ejecutivas rondaban el 24%, mientras que el 56% había sido asignado por
concurso. El porcentaje de cargos directivos ocupados por profesionales
—con título de grado y posgrado— ascendía al 83%. Pero unos pocos años
después, hacia el año 2006, Iacoviello y Zuvanic (2006) ya reconocían el casi
completo predominio de las designaciones provisionales, en detrimento de
los concursos, que para ese entonces ya constituían la excepción a la regla.
En el año 2008, con la introducción del SINEP, se restableció el sistema
de concursos para la cobertura de los cargos directivos —así como para el
resto de los cargos, similar al del SINAPA—. El sistema vigente establece que
los cargos directivos deben cubrirse a partir de un proceso de concursos, de
convocatoria abierta, por plazos de cinco años y con posibilidad de prórro-
ga por otros dos años. Pero a pesar de estas innovaciones normativas, las
designaciones transitorias continuaron en ascenso. Para el año 2015 repre-
sentaban el 77% de los cargos de directores nacionales y generales o sus
equivalentes, mientras que los cargos con función ejecutiva concursados se
reducían a un 6%, no pudiéndose establecer, en aquel entonces, la situación
del 17% restante (Zuvanic, 2016a; Coutinho, 2016; Iacoviello y Llano, 2016).
La evolución de la situación había sido inequívocamente desfavorable: mien-
tras que en el año 2003 las funciones ejecutivas concursadas ascendían al
76%, para el año 2015 éstas se habían derrumbado a un exiguo 5% (GPS del
Estado, sobre la base de Boletín Oficial10).
9
En sus comienzos, se apeló para su justificación a la necesidad de centralizar el control
del gasto en personal, por un lado, y de disponer de un mecanismo expeditivo, acorde
a las urgencias de la crisis económica de aquel entonces, por el otro.
10
Datos disponibles en: [Link]

131
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

La gestión de Mauricio Macri, en sus primeros años, mostró una clara

continuidad con las prácticas preexistentes. Si bien por un lado procuró
ordenar los niveles medio y bajo de la APN (continuando con la regulariza-
ción de las modalidades contractuales transitorias), por otro, en las altas
esferas (alto gobierno, ADP, extraescalafonarios, asesores, etcétera), exten-
dió e intensificó las designaciones transitorias, “superpoblándolas”
(Chudnovsky y Cafarelli, 2018). Para el año 2016, de los 2707 cargos que
conformaban la ADP en el SINEP, más del 85% tenía designación por ex-
cepción, mientras que el 15% restante la tenía vencida (GPS del Estado,
sobre la base de Boletín Oficial)11.

La introducción de los concursos (años 2017-2019)

Por todo esto, y como se dijo, los concursos desarrollados entre los años
2017 y 2019 representaron una verdadera novedad en la materia, al menos
en los últimos 20 años. Éstos se desarrollaron entre los años 2017 y 2019,
reglamentados por la Resolución Nº 82-E/2017 de la Secretaría de Empleo
Público del ex Ministerio de Modernización de la Nación, y contaron con
las siguientes etapas: evaluación de antecedentes curriculares y laborales;
evaluación técnica; evaluación mediante entrevista laboral; y evaluación del
perfil psicológico.
En cuanto a la distribución del peso de cada factor en la conformación
de los órdenes de mérito, fue la siguiente: la primera (antecedentes
curriculares y laborales), representaba un 15%, la segunda (técnica), el 60%,
y, la tercera (entrevista laboral), el 25%. La última (perfil psicológico), esta-
blecía un coeficiente entre 1% (Muy Adecuado) y 0,70% (Adecuado). Del
proceso en su conjunto provenía un puntaje para cada participante, a partir
del cual se establecía un orden de mérito. Los tres primeros puntajes con-
formaron la terna para cada cargo, de la cual el ministro o secretario de
Presidencia de la Nación —según correspondiera— escogería al ganador.
Respecto a su contenido, los concursos fueron para cubrir 161 cargos
directivos que incluían los cargos de director nacional, director simple, coor-
dinador, auditor y supervisor. La Tabla 1 muestra el modo en que dichos
cargos fueron distribuidos:
11
Este escenario adverso presenta incluso otro agravante, dado por el incremento de
casos en los cuales no se cumplieron los requisitos establecidos para el cargo. Mientras
que en el año 2015 el 32% de los ocupantes cumplían estos requisitos, ese porcentaje
descendió al 18% para el año 2017. Una evolución análoga (negativa) muestra el
porcentaje de profesionales en estos cargos: mientras que en el 2015 ascendían a un
72%, en el 2017 se habían reducido al 66% (Gasparin y Diéguez, 2018).

132
 Diego Luxardo

TABLA 1
Distribución de cargos concursados por jurisdicción

Fuente: Cartelera Pública Central de Ofertas de Empleo Público (Secretaría de Ges-

tión y Empleo Público. Jefatura de Gabinete de Ministros12).

Resultados de la investigación

Como se mencionó, los concursos fueron para cubrir 161 cargos. Pero
al 31 de diciembre de 2020 (momento en el que se tomó la muestra), en la
página oficial en la que consta la información sobre los concursos13 figura-
ban sólo 86 órdenes de mérito —algo más de la mitad (53,4%)—. Muchos
concursos figuran como “Finalizado” desde hace más de dos años, sin ha-
ber pasado a la posterior y última fase (“Orden de mérito”). También debe
mencionarse que 35 casos, si bien declaraban disponer de los órdenes de
mérito, no los tenían. Todo esto nos hace suponer que el cambio de gestión,
que incluyó un cambio de signo político en el partido gobernante, condujo
a una detención del proceso de selección.
12
Disponible en: [Link]
sar/cartelera centraldeempleo/convocatoriassinepabierta
13
Disponible en: [Link]
blica

133
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

En relación a la primera variable a estimar, los ganadores de concursos con

designaciones transitorias previas, los resultados arrojados por la investigación
fueron los siguientes. De los 86 ganadores cuyos datos se hallaban disponibles
en los órdenes de mérito, 64 ya tenían una o más designaciones por excepción
en esa misma gestión de gobierno. Es decir, el 74,4% de las personas que
accedieron a estos cargos vía los concursos ya contaban con el aval previo o la
confianza política de las autoridades vigentes en ese momento —de quienes
dependía, en última instancia, la gestión de los concursos—. Ocho de estos
64 casos, habían tenido también designaciones transitorias en la gestión del
gobierno anterior, a cargo de Cristina Fernández de Kirchner.
Incluso, con excepción de cuatro de los 64 casos, los 60 restantes tenían
designación transitoria en el mismo cargo que obtuvieron por los concur-
sos, o en alguno muy similar de la misma jurisdicción. Es decir, de las 86
personas que obtuvieron el primer lugar en los concursos, el 69,8% ya se
desempeñaba en el cargo que obtuvo (o uno muy similar).
Respecto a los 22 casos que no tenían designación transitoria previa, se
detectó que tres personas obtuvieron dos cargos cada una, lo cual hace que
sólo fueran 19 las personas que obtuvieron esos 22 cargos. Dentro de este
grupo también hubo otros tres casos en los cuales, si bien no había existido
designación transitoria al momento del concurso ni con esa misma gestión de
gobierno, habían tenido designación transitoria en gestiones anteriores —en
las gestiones de Cristina Fernández de Kirchner— entre los años 2010 y 2013.
Un detalle a considerar es que de los 64 ganadores que tenían designa-
ción transitoria en la misma gestión de gobierno, a fines de 2015, durante el
final de la gestión de Cristina Kirchner, 46 de ellos (el 71,9%) no figuraban
como integrantes de los organismos en los que se hallaba el cargo, ni tampoco
de la APN en general (en otro organismo)14. Es decir, estos casos carecían de
una trayectoria extensa en la APN o el organismo en cuestión. Esto socavaría
la suposición de que la trayectoria laboral en la institución haya sido determi-
nante en el acceso a estos cargos (como ocurre en los sistemas de carrera).
La otra variable indagada fue el nivel de apertura “real o efectivo” de estos
concursos a la ciudadanía externa, la cual refleja el porcentaje de ingresos ge-
nuinos a la APN. Los resultados arrojados en este aspecto fueron los si-
guientes. Como se mencionó, 64 de estos 86 ganadores tenían designación
transitoria, por lo tanto, en estos casos no se produjo un ingreso a la APN, ni
siquiera un cambio de cargo o puesto de trabajo (ya pertenecían a los cargos
directivos), sino un cambio de modalidad contractual: pasaron de la desig-
14
Esto se desprende de la presencia o ausencia de los ganadores de los concursos en la
nómina del personal con contratos vigentes al mes de diciembre de 2015 en el Registro
Central de Personas Contratadas de la ONEP, mencionada en el apartado metodológico.

134
 Diego Luxardo

nación transitoria a la planta permanente con la estabilidad limitada propia

de los cargos directivos de carrera (5 años).
Respecto a los 22 restantes, sólo cinco cargos (el 5,8% de los 86) fueron
obtenidos por personas que no registraban antecedentes en la APN (de los
cuales dos de estos cargos fueron obtenidos por una misma persona, lo cual
hace que solo cuatro personas hayan ingresado a la APN en general, y a los
cargos directivos en particular). Los 17 restantes, o bien ya pertenecían a la
APN, o bien tenían antecedentes de vínculo laboral en los años previos.
Otro indicio que refuerza nuestra hipótesis del “cierre” de los concursos
está dado por el hecho de que en 24 de los 86 concursos (27,9%) los órdenes
de mérito ni siquiera llegaron a completarse (es decir, constituir una terna), ya
que tenían menos de tres concursantes. En 17 de estos casos, dicho orden
estuvo constituido por un solo participante, y en los siete restantes, por dos.
Cabe preguntarnos en este punto por qué la realidad —el cierre de los
concursos— se disocia tanto de lo que prescribe la norma —la apertura de la
convocatoria—. Se podrá alegar que la experiencia previa en el organismo o
en el cargo directivo tiene un peso determinante en la asignación del puntaje
en la competencia. Pero no es esto lo que se desprende de la normativa. Ésta
pondera la experiencia laboral en el organismo y/o la APN en general, dentro
de los antecedentes curriculares y laborales (que representaban el 15% del
total del proceso evaluativo), y del siguiente modo: la pertenencia al SINEP
aportaba un 20%; para aquellos que se hallaban en la órbita del Convenio
Colectivo de Trabajo General para la APN (Decreto N° 214/06), ese aporte era
del 10%; y para aquellos otros que pertenecían a cualquier otra esfera del
sector público sería del 5%. Es decir, en el mejor de los casos, la experiencia en
la APN representaba un 20% dentro del 15% del total. Como puede apreciar-
se, normativamente no era un peso determinante. Formalmente, el sistema
resguarda un nivel de apertura muy elevado para los concursos. Se podrá
pensar que la experiencia en el ejercicio del cargo directivo es determinante,
no en lo formal, sino en los hechos, para atravesar exitosamente las instancias
de evaluación. Pero esto no zanjaría la cuestión de fondo —la discrecionalidad
en el acceso a estos cargos—, sino que más bien la desplazaría a una instancia
previa, ya que si esta experiencia decisiva proviene del ejercicio del cargo, al
cual se accede a través de una designación transitoria, entonces la
discrecionalidad radicaría en la asignación de esa experiencia.
Concluyendo sobre este aspecto, podríamos decir que la información
presentada constituye un fuerte indicio —aun pese a las reservas respecto al
status de las pruebas— de que, pese a lo que establece la normativa en rela-
ción a la apertura de la competencia, esto no se tradujo en una apertura
efectiva, registrándose un número muy reducido de ingresos.

135
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

GRÁFICO 1
Ganadores con designación transitoria previa e ingresos a la APN

Fuentes: Boletín Oficial y Registro Central de Personas Contratadas de la ex ONEP

(Oficina Nacional de Empleo Público), de la ex Secretaría de Empleo Público.

Pasando en limpio la información que se desprende de ambas variables

indagadas, ya sea porque la experiencia previa en el cargo resultó ser muy
preponderante (y esa experiencia se asigna discrecionalmente, a través de
una designación transitoria), o porque las autoridades políticas lograron
influir, en cierta medida, en el proceso evaluativo, existen fuertes indicios de
la continuidad de un elevado grado de discrecionalidad en la selección de
los ocupantes de los cargos directivos por parte de estas autoridades, aun
durante la implementación del sistema de concursos; en otros términos, la
confianza política parece continuar siendo un factor excesivamente prepon-
derante en la regulación del acceso a estos cargos.
Se reitera en este punto la advertencia formulada en un trabajo previo
(Luxardo, 2019), en relación a un proceso de concursos para el ingreso a la
planta permanente en el SINEP (en cargos no directivos), en el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en el año 2015: debe tratar de evi-
tarse la dinámica por la cual los concursos funcionan, sistemática y delibe-
radamente, como «legitimadores» de los hechos consumados, que acaban
confirmando en los cargos concursados a sus ocupantes provisionales (con
designaciones o contrataciones transitorias).
Pero, ¿cuál sería el móvil para introducir los concursos en los cargos
directivos? ¿Por qué no continuar con las designaciones transitorias? Este

136
 Diego Luxardo

interrogante ilumina las dos principales diferencias entre un cargo directivo

obtenido por concurso y una designación transitoria. La primera, la “legiti-
midad” que confieren los concursos —después de todo, las designaciones
transitorias también son legales— deriva de una mayor ponderación del
mérito profesional, producto, por un lado, de un mayor cumplimiento de
requisitos formales (profesión, formación, antecedentes laborales, etc.), y,
del otro, de una mayor apertura en la competencia por acceder al cargo. El
mayor cumplimiento de los requisitos formales representa una mejora ge-
nuina en el escenario actual (las designaciones directas permitían exceptuar
los requisitos exigidos por el cargo a ocupar). En cuanto a la apertura de la
competencia, todo parece indicar que se trata de un cambio con avances
mucho más modestos, es decir, en gran medida, un cambio “formal” sin
demasiado correlato en los hechos.
La segunda diferencia entre designaciones transitorias y concursos está
dada por la permanencia en el cargo: los cargos concursados se extienden
por cinco años, mientras que las designaciones se revocan con un simple
acto administrativo. Cabe preguntarse aquí cómo afectará la alternancia de
gobiernos, principalmente de distinto signo político, en la composición de
la ADP. ¿Los gobiernos entrantes respetarán el resultado de los concursos?
¿Reconocerán formalmente esos cargos, pero desplazando su poder “real”
de decisión hacia otras figuras que gocen de su confianza, duplicando de
este modo el personal directivo? Aún incipientes, estas experiencias abarcan
a un sector minoritario de la ADP (5%), pero es importante formular estos
interrogantes antes de que esta dinámica se consolide e instituya, agregan-
do “capas geológicas” (Oszlak, 1992) —a las ya existentes— de directivos, ex
directivos, directivos “formales” y directivos “de hecho” dentro de los orga-
nismos.
La información expuesta hasta aquí parece respaldar el diagnóstico
de Chudnovsky y Cafarelli, según el cual “los ingresos por confianza son
una constante y que lo que cambia es la estrategia mediante la cual se
implementan” (2018: 279). Estas autoras mencionaban dos estrategias para
esto: las ya mencionadas formas “alternativas” de contratación (designa-
ciones transitorias), y otra más novedosa, que consistía en modificar el
organigrama de los organismos para incrementar el número de cargos di-
rectivos, con la fundada expectativa de cubrirlos con gente de su confian-
za. Pues bien, a estas dos estrategias habría que incorporar una tercera: la
utilización de los concursos, por parte de las autoridades políticas, con el
fin de legitimar y extender en el tiempo (más allá de su gestión de gobier-
no) una ocupación de los cargos directivos basada en el criterio de la con-
fianza política.

137
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Conclusiones

Retomando el planteo inicial que dio lugar al presente trabajo, cabe

señalar que, pese a la aceptación generalizada del rol fundamental que los
sistemas de ADP cumplen en las burocracias estatales, en el SINEP las resis-
tencias políticas que socavaron e hicieron naufragar a los sistemas de ADP
previos (Administradores Gubernamentales, SINAPA, Gerentes Públicos, etc.)
no parecen haber desaparecido ni perdido del todo su eficacia. Esto se refle-
ja no sólo en su parcial institucionalización —los concursos hasta el presen-
te han abarcado sólo al 5% de los cargos—, sino también dentro del sistema
de concursos reintroducido en el año 2017, en la existencia de los indicios
que dan cuenta de la continuidad de la principal problemática previa —la
discrecionalidad en la cobertura de los cargos—.
En este sentido, la información recabada parece convalidar las dudas de
los autores mencionados (Zuvanic, 2016b; Iacoviello, Llano y Ramos, 2017)
respecto a la credibilidad en el sistema de concursos, respaldando la hipóte-
sis que hemos propuesto al inicio del trabajo en relación a la continuidad de
las falencias descritas pese al cambio normativo y procedimental. Las dos
variables indagadas confieren respaldo a esta hipótesis (desde luego, no con-
cluyente15).
En primer lugar, el elevado porcentaje de ganadores de los concursos
para acceder a los cargos directivos con designaciones transitorias previas
constituye un importante indicio de la continuidad de esta discrecionalidad
en la cobertura de los cargos por parte de las autoridades políticas. Esto
señalaría la continuidad de la confianza política como criterio predominan-
te de acceso a los mismos, ya sea esto por razones indirectas (como el otor-
gamiento de una experiencia laboral determinante en los concursos) o di-
rectas (mediante la manipulación de los procesos evaluativos para favorecer
a determinados candidatos). En este aspecto, la superación de la problemá-
tica mencionada aún continúa siendo más formal que efectiva, y las nuevas
prácticas de los concursos parecen representar un cambio más bien
procedimental, desnaturalizando en parte el “espíritu de la norma” —en-
carnado en este caso en la garantía de una competencia abierta con la ido-
neidad como criterio rector—.
En segundo lugar, el reducido nivel de apertura efectivo (o bajo nivel de
ingresos) de los concursos contribuye a reforzar las dudas respecto a la cre-
dibilidad del funcionamiento del sistema. En este sentido, la adopción de
15
Reitero en este punto el carácter exploratorio e inicial de la presente investigación, que
será complementado en fases posteriores con otras metodologías, fundamentalmente
entrevistas en profundidad a los actores involucrados.

138
 Diego Luxardo

un modelo específico de ADP (en el caso del SINEP, más afín al de posicio-
nes que al de carrera) deviene una decisión meramente formal, ya que el
principal rasgo que distingue a ambos, el nivel de apertura “formal” de la
competencia, no se traduce en una apertura efectiva. Cabe preguntarnos
aquí si alguna modificación en la normativa, estableciendo ciertos umbrales
de apertura efectiva, no podría contribuir a un mejor desempeño del siste-
ma actual en este aspecto.
En términos generales, respecto al funcionamiento del sistema de con-
cursos, del presente estudio se desprende que, si bien en algunos aspectos
han existido avances, como en el cumplimiento de los requisitos formales
exigidos por el cargo directivo a cubrir, en otros, como el carácter abierto y
competitivo del proceso evaluativo, o en las garantías de imparcialidad en la
gestión de dicho proceso por parte de las autoridades políticas, existen im-
portantes indicios de ser aún asignaturas pendientes.

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

ANEXO

Normas de designaciones transitorias

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Diego Luxardo

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Diego Luxardo

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 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Órdenes de Mérito

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 Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 16, Nº 1, mayo 2022, 153-180

¿Lo qué importa es la unidad? Impacto de las primarias obligatorias

en el sistema de partidos bonaerense (2011 - 2019)*1
What Matters is Unity? Impact of Mandatory Primaries
in Buenos Aires Party System (2011- 2019)

IGNACIO SANTORO
Universidad de Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Argentina.
ignaciodantesantoro@[Link]
[Link]

Resumen: Las Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) fueron sancio-

nadas a nivel nacional en el año 2009. Siguiendo a esta normativa, once provincias
crearon leyes análogas. Buenos Aires fue la primera de ellas. En el siguiente trabajo se
realiza un análisis de los efectos de la incorporación de la Ley 14.086 de primarias
obligatorias en el sistema de partidos bonaerense. Para ello se observa si los principales
objetivos perseguidos por la ley fueron cumplidos y sus impactos en la elección general.
Se estudia la competencia por los cargos legislativos y la gobernación en el período
1983 - 2019 y las PASO celebradas entre 2011 y 2019. Como conclusión del análisis, se
muestra que su incorporación generó un efecto reductor de la competencia electoral,
reduciendo la oferta y aumentando la concentración electoral. Asimismo, a pesar ser
pocos los partidos que presentaron más de una lista en las primarias, los partidos y
alianzas que compitieron con dos o más listas internas en la primaria no tuvieron
consecuencias negativas o positivas directas en los resultados de la elección general.

Palabras clave: Elecciones primarias – Provincia de Buenos Aires – selección de candidatos –

sistemas electorales.

Abstract: The Primary, Open, Simultaneous and Compulsory Elections Law (PASO in Spanish)
was passed in 2009 in Argentina by the national Congress. Later, eleven provinces enacted their
own PASO laws. Buenos Aires Province was the first. In this paper we analyze the effects of Law
No. 14.086 on Buenos Aires’s party system. We focus on the main objectives of the law and we
have assessed its accomplishment. We study the competition for legislative and executive posts in the
general elections held between 1983 and 2019 and primary elections between 2011 and 2019.
We conclude that in primary elections only a minority of political parties compete with more than
one list, nevertheless, the PASO Law curtailed party competition reducing the electoral
fragmentation and increasing the votes won by the main parties. All in all, we show that the
competition in primaries with more than one list does not affect the results in the general election.

Key words: Primary Elections – Buenos Aires Province – Electoral System – Candidate Selection

Introducción

La provincia de Buenos Aires aprobó hacia finales del año 2009 la Ley
14.086 de Elecciones Primarias, Abiertas, Obligatorias y Simultáneas (EPAOS).
* Artículo recibido el 3 de junio de 2021 y aceptado para su publicación el 15 de marzo de 2022.
1
Los datos para replicar el análisis del presente artículo se encuentran disponibles en:
[Link]
3Hz5L7dHK6m6NHP92OE191Y7pcKGT8JFoOXYAl82rGI3CF4Bky2hsNVG/
pubhtml?urp=gmail_link

153
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

La ley bonaerense siguió los lineamientos de la normativa nacional sanciona-

da tan sólo unos días antes. Al observar la provincia de Buenos Aires, los
redactores destacaban las mismas dificultades presentes en el sistema de par-
tidos nacional: una creciente fragmentación política y descontento con las
elites partidarias (Tullio y Álvarez Travieso, 2015). Asimismo, la incorporación
de las primarias serviría como mecanismo de unificación de las disidencias
presentes en diversos partidos, especialmente en el peronismo, conocido por
su resolución de disputas internas con la creación de nuevas y momentáneas
estructuras partidarias a partir de la competencia “por afuera” (Galván, 2011).
En este estudio nos centramos en el análisis de la provincia de Buenos Aires
por su relevancia política y electoral, al ser el distrito con mayor cantidad de
electores (cerca del 40%) y termómetro de distintas candidaturas nacionales2.
Por otro lado, Buenos Aires es uno de los casos con mayor experiencia
en el uso de esta herramienta, ya que, desde la sanción de la normativa en
2011, fue utilizada en tres elecciones ejecutivas y seis legislativas. El único
distrito con una trayectoria similar es Santa Fe, el cual celebró cinco prima-
rias obligatorias, pero, a diferencia de la provincia estudiada, los cargos eje-
cutivos y legislativos se renuevan en una misma jornada, es decir, sin elec-
ciones de medio término. De esta forma, se busca observar el funciona-
miento de una normativa prácticamente análoga a la sancionada a nivel
nacional, así como también indagar los posibles efectos de la ley en un terre-
no de competencia diferente.
A lo largo del trabajo nos proponemos dos objetivos. Por un lado, con-
trastar los postulados para los que fueron creadas las primarias obligatorias
bonaerenses con la realidad empírica e indagar las consecuencias que tuvo
en el sistema de partidos bonaerense y sus estrategias de resolución de can-
didaturas. Además de ello, buscamos brindar herramientas técnicas al cre-
ciente debate sobre la suspensión o eliminación de las PASO que tiene lugar
en la esfera pública3 y en los actores políticos4.

2
Como ejemplo pueden citarse dos casos. Por un lado, los comicios de 2005, donde
Hilda González de Duhalde encabezó la lista legislativa disidente del peronismo contra
el oficialista Frente Para la Victoria, liderado por Cristina Fernández de Kirchner. Por
otro, el lanzamiento de Sergio Massa en 2013 bajo el sello del Frente Renovador en los
comicios legislativos de 2013.
3
Este debate tomó relevancia en los comicios de 2019, pero volvió a tener eco de cara a
las elecciones de 2021, donde diferentes dirigentes políticos bregaron por su suspen-
sión. Véase “Massa pidió la suspensión de las PASO o que se hagan ‘El mismo día que la
elección general”, Telam, 4/4/2021. O bien “Gasto Inútil: un sector de Cambiemos
impulsa suspender las PASO”, La Nación, 24/6/2019.
4
A nivel subnacional, algunos distritos optaron por su suspensión, como Chaco (2019)
y Salta (2021); otros, por su modificación, como San Luis (2017), el cual, al quitar su
obligatoriedad, eliminó, por ende, el espíritu que caracteriza a la norma.

154
 Ignacio Santoro

Haciendo foco en la competencia por las candidaturas a cargos legisla-

tivos provinciales y la gobernación, como primera hipótesis se propone que
las EPAOS generaron un efecto reductor de la competencia electoral en la
elección general. Asimismo, se estudia el comportamiento de los partidos
frente a las primarias, presentando una o más listas internas. En relación a
este tópico, como segunda hipótesis se postula que competir con más de
una lista interna en las PASO afectó negativamente el desempeño en la elec-
ción general. Los resultados corroboran nuestra primera hipótesis, mos-
trando una reducción de la competencia electoral en los indicadores obser-
vados en el período estudiado, pero no encontramos una relación positiva o
negativa entre competir con dos o más listas internas en las primarias y los
votos obtenidos en la elección general.
El orden del análisis es el siguiente. Luego de esta introducción, destaca-
mos la importancia de los sistemas electorales y de selección de candidaturas
en la dinámica partidaria. En tercer lugar, se resaltan las principales caracte-
rísticas del sistema electoral provincial. En cuarto lugar, desarrollamos las ca-
racterísticas de la ley de primarias obligatorias en la provincia. En quinto lu-
gar, se introduce la metodología y seguida a ella se realiza la contrastación
empírica. Finalmente proponemos algunas conclusiones del análisis.

Los sistemas de selección de candidaturas y sus efectos

Los partidos políticos actúan en contextos institucionales que pueden

afectar su comportamiento. La literatura destaca a los sistemas electorales
como uno de los elementos centrales que influye en las estrategias político-
electorales de partidos y electores (Sartori, 1992; Cox, 2004). Las distintas
reglas que los componen pueden generar efectos mecánicos en los partidos
políticos o psicológicos en los electores, reduciendo la oferta electoral
(Duverger, 1992; Sartori, 1992). De esta forma, tanto partidos como electores
buscan maximizar sus resultados electorales a partir de la adopción de un
comportamiento estratégico, logrando maximizar sus preferencias (Cox, 2004).
Para observar la fortaleza de los efectos de los sistemas electorales, los
autores clásicos coinciden en cuatro elementos que influyen en el sistema
de partidos: el tipo de fórmula (mayoritaria o proporcional), la cantidad de
bancas en juego (magnitud de distrito), la presencia de umbrales legales o
fácticos y el diseño de la herramienta de votación (Rae, 1971; Sartori, 1992;
Duverger, 1992; Nohlen, 1994; Cox, 2004).
Asimismo, los procesos anteriores a la elección general también son afec-
tados por las reglas electorales, especialmente en sistemas que han adopta-

155
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

do reformas que llevan a métodos más inclusivos de selección de candidatu-

ras y cargos en general, como aquellos que incorporaron el sistema de voto
preferencial (o listas semi abiertas, donde el elector puede establecer una
preferencia en uno o más candidatos), listas abiertas o primarias, entre otros
(Alcántara Sáez, 2002; Abal Medina, 2004; Freidenberg, 2005; Negretto,
2010; Gallo, 2011). Estas modificaciones impactan de forma significativa en
el selectorado, es decir, quienes están habilitados para escoger a un candida-
to, pasando desde modelos más exclusivos donde la selección depende de
un líder o cúpula partidaria hacia modelos más inclusivos habilitando a una
porción mayor del electorado, siendo su punto más extremo las elecciones
primarias (Rahat y Hazan, 2001).
Particularmente en América Latina, uno de los métodos más utilizados
fue la incorporación de las primarias (Freidenberg, 2005; Negretto, 2010).
La literatura abordó el surgimiento y los efectos de las primarias, centrándo-
se en su impacto en el proceso de selección de candidaturas (Alcántara,
2002; Serra, 2011; De Luca, Jones y Tula, 2002; Gallo, 2011; Freidenberg y
Dosek, 2016), así como también los efectos del uso de las primarias en las
elecciones generales, ya sean positivos, convirtiéndose en un “plus electo-
ral” para los candidatos desafiantes en primarias competitivas (Lazarus, 2005;
Carey y Polga Hecimovich, 2006; Adams y Merril, 2008); negativos, afec-
tando al partido en la elección general (Colomer, 2002); o bien modestos,
sin grandes consecuencias en el desempeño en la elección general (De Luca,
Jones y Tula, 2008).
A pesar de la relevancia continental, los estudios en Argentina son rela-
tivamente escasos. Una importante parte de la literatura se desarrolló en
períodos previos a la implementación de las PASO, donde los partidos polí-
ticos tenían plena libertad en escoger sus métodos de selección de candida-
turas (De Luca, Jones y Tula, 2002; 2008; Gallo, 2011; Pedrosa, 2012). Lue-
go de la incorporación de las primarias, al modificarse y unificarse la forma
de nominar las candidaturas, surgieron estudios en la arena nacional que se
centraron en la nueva normativa y sus efectos (Straface y Page, 2009;
Alessandro, 2011; Mustapic, Scherlis y Page, 2011; Scherlis, 2011; Scherlis,
Page y Pomares, 2012; Domínguez Sardou, 2015; 2017; Gallo, 2015; 2017;
2021). Entre ellos, algunos afirmaron que la PASO generó positivos cambios
en la competencia partidaria, provocando una reducción de la cantidad de
partidos, concentrándose la oferta en grandes alianzas, especialmente en
los distritos de mayor población (Alessandro, 2011; Domínguez Sardou,
2017; Santoro, 2020). Para otros, la reforma benefició al partido en el poder
y deterioró la competencia, con una profundización de alianzas lábiles e
incongruentes y un aumento del personalismo (Scherlis, 2011; Gallo, 2015).

156
 Ignacio Santoro

A diferencia del plano nacional, es reducida la cantidad de trabajos que

se han centrado en el análisis de los distritos subnacionales. Particularmen-
te, son pocas las publicaciones sobre la provincia de Buenos Aires, a pesar de
su relevancia. Algunos antecedentes en esta línea de investigación indaga-
ron en las características de la norma y su proceso de sanción, así como
también trabajos exploratorios de González (2015) y Santoro (2019), junto
con los estudios de Clerici, Cruz y Goyburu (2016; 2020), en los que se
analizó el impacto negativo de las primarias competitivas en las transferen-
cias de votos desde la PASO a la elección general a nivel municipal.
Tomando los lineamientos propuestos por la Ley 14.086 de PASO bo-
naerense y la literatura sobre selección de candidaturas, este trabajo indaga
en los efectos buscados por la misma, es decir, los cambios en la competen-
cia electoral y las consecuencias en la elección general de competir con más
de una lista. Para ello, formulamos dos hipótesis.
En primer lugar, siguiendo a los estudiosos de los sistemas electorales,
postulamos que, producto de reglas más exigentes para la competencia, las
PASO lograron un efecto reductor en la competencia electoral, observado a
partir de una reducción en la oferta electoral y un aumento en la concentra-
ción del voto. Así, queda formulada la hipótesis 1, que afirma que las prima-
rias obligatorias tuvieron un efecto reductor en la competencia electoral.
En segundo lugar, a luz del impacto de las primarias, contrastamos si
en las primarias obligatorias la competencia con más de una lista tiene efec-
tos positivos, negativos o neutrales en la cantidad de votos obtenidos en la
elección general. Se espera que, dado que en las primarias hay más de una
lista en competencia, el partido o alianza tenga una pérdida de votos entre
ambas instancias de votación. De esta manera, la hipótesis 2 sostiene que
presentar dos o más listas internas produjo una pérdida de votos entre la
PASO y la elección general.
A continuación, se detalla el marco normativo provincial sobre el cual se
analizan ambas hipótesis.

Las reglas del juego provincial

La provincia de Buenos Aires establece sus principios básicos de orde-

namiento social en la Constitución Provincial. En ella se describe la compo-
sición de los poderes del Estado y se establece que el Poder Legislativo se
conforma de una legislatura bicameral, compuesta por una Cámara de Di-
putados y una Cámara de Senadores. La primera se encuentra integrada
por 92 diputados, mientras que la Cámara de Senadores se forma con 46

157
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

miembros. La Constitución prevé ante un posible crecimiento demográfico

un aumento en la cantidad de legisladores en ambas cámaras5. Además, el
mandato de los senadores y diputados provinciales tiene una extensión de
cuatro años y ambas cámaras se renuevan por mitades cada dos años6. Los
legisladores provinciales pueden ser reelectos en sólo una ocasión (Ley 14.835).
El principio que guía la distribución de bancas de ambas cámaras es el
de representación proporcional y la fórmula utilizada es de cociente (Hare),
con premios a la mayoría, por ello algunos autores la han denominado como
“Hare a la Bonaerense” (Varani, 2004)7. Por otro lado, el mapa electoral se
establece a partir de las unidades administrativas locales (municipios)
constituyendo cada uno de ellos un distrito electoral. Para la elección de
cargos provinciales legislativos, los municipios son agrupados y toman el
nombre de secciones electorales, formándose ocho secciones electorales8 de
magnitud variable9, teniendo un mínimo de tres senadores y seis diputados

5
La legislación establece un tope a la cantidad de bancas que pueden ser incorporadas en
ambas cámaras; un máximo de 100 diputados y de 50 senadores.
6
Alternativamente, cuatro secciones escogen diputados y los cuatro restantes escogen
senadores.
7
El autor hace especial énfasis en como este tipo de fórmula impacta en la existencia de
un umbral fáctico alto, especialmente en el nivel municipal (Varani, 2004).
8
Sección Capital: La forma el partido de La Plata.
Primera Sección Electoral: Los partidos de Campana, Escobar, General Las Heras,
General Rodríguez, General San Martín, José C. Paz, Luján, Marcos Paz, Malvinas Ar-
gentinas, Mercedes, Merlo, Moreno, Morón, Navarro, Pilar, San Fernando, San Isidro,
San Miguel, Suipacha, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López.
Segunda Sección Electoral: Los partidos de Baradero, Bartolomé Mitre, Capitán Sar-
miento, Carmen de Areco, Colón, Exaltación de la Cruz, Pergamino, Ramallo, Rojas,
Salto, San Andrés de Giles, San Antonio de Areco, San Nicolás, San Pedro y Zárate.
Tercera Sección Electoral: Los partidos de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui,
Berisso, Cnel. Brandsen, Cañuelas, Ensenada, Esteban Echeverría, Florencio Varela,
Lanús, Lomas de Zamora, Lobos, Magdalena, La Matanza, Quilmes y San Vicente.
Cuarta Sección Electoral: Los partidos de Alberti, Bragado, Carlos Casares, Carlos
Tejedor, Chacabuco, Chivilcoy, General Arenales, General Pinto, General Viamonte,
General Villegas, Hipólito Irigoyen, Junín, Leandro N. Alem, Lincoln, Nueve de Julio,
Pehuajó, Rivadavia y Trenque Lauquen.
Quinta Sección Electoral: Los partidos de Ayacucho, Balcarce, Castelli, Chascomús, De
La Costa, Dolores, General Alvarado, General Belgrano, General Guido, General Lavalle,
General Madariaga, General Paz, General Pueyrredón, Las Flores, Lobería, Maipú, Mar
Chiquita, Monte, Necochea, Pila, Pinamar, Rauch, San Cayetano, Tandil, Tordillo y Villa
Gesell.
Sexta Sección Electoral: Los partidos de Adolfo Alsina, Bahía Blanca, Daireaux, Coro-
nel de Marina Leonardo Rosales, Coronel Dorrego, Coronel Pringles, Coronel Suárez,
General Lamadrid, González Chaves, Guaminí, Juárez, Laprida, Monte Hermoso,
Patagones, Pellegrini, Púan, Saavedra, Salliqueló, Tornsquist, Tres Arroyos y Villarino.
Séptima Sección Electoral: Los partidos de Azul, Bolívar, General Alvear, Olavarría,
Roque Pérez, Saladillo, Veinticinco de Mayo y Tapalqué.

158
 Ignacio Santoro

por circunscripción. Para acceder al reparto en ambas cámaras no existe un

umbral legal. Asimismo, desde 2016 las listas partidarias deben respetar, al
momento de ser conformadas, una composición alternada y secuencial en-
tre hombres y mujeres (paridad de género) (Ley 14.848).
El Poder Ejecutivo provincial se encuentra encabezado por la figura del
Gobernador y el Vicegobernador, electos de manera simultánea en una mis-
ma boleta, durando su mandato cuatro años con posibilidad de ser reelectos
una sola vez. Los cargos ejecutivos son electos por simple mayoría de votos
y de manera conjunta con la elección de cargos legislativos. Las elecciones
generales tanto legislativas como ejecutivas puede desdoblarse de la nacio-
nal, pero tradicionalmente han sido conjuntas.
Finalmente, la normativa provincial permite la existencia de dos tipos
de partidos: partidos provinciales y agrupaciones municipales, siendo los
primeros autorizados a postular candidatos a cargos electivos en toda la
provincia y los segundos en sus respectivos municipios (Ley 9.889). La le-
gislación también establece la posibilidad de formar federaciones (uniones
partidarias de carácter permanente) y alianzas de carácter transitorio, ya sea
entre federaciones, partidos o agrupaciones municipales, las cuales deben
establecerse para todas las categorías en que participe la alianza.

EPAOS, la PASO bonaerense

La ley de primarias nacional (Ley 26.571) fue ideada en torno a tres

grandes objetivos (Straface y Page, 2009; Alessandro, 2011; Pomares, Page y
Scherlis, 2012; Tullio y Álvarez Travieso, 2015): 1. reducir la fragmentación
del sistema de partidos, al crear mayores requisitos para la competencia par-
tidaria, junto con el establecimiento de un umbral legal necesario a ser su-
perado para acceder a la elección general; 2. generar una mayor apertura
de los partidos en la selección de candidatos, buscando democratizar las
nominaciones así como también estimular la resolución de conflictos entre
dirigentes dentro de las estructuras partidarias; 3. finalmente, se persiguió
una mayor transparencia y equidad en las campañas electorales, a partir de
la garantía de espacios de propaganda audiovisual a todos los partidos por
parte del Estado, y la consecuente prohibición de contratación de publici-
dad privada.
9
La primera sección escoge 15 diputados y 8 senadores; la segunda sección, 11 y 5,
respectivamente; la tercera 18 y 9; la cuarta, 14 y 7; la quinta 11 y 5; la sexta, 11 y 6; por
último, tanto la séptima como la octava (sección Capital) escogen ambas 6 diputados y
3 senadores.

159
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

La Ley 14.086 de PASO bonaerense fue sancionada menos de un mes

después de la ley de primarias nacional. Otras provincias incorporaron leyes
análogas en los años posteriores10.
Debido a esta cercanía temporal y a presiones por parte del Poder Eje-
cutivo nacional (Santoro, 2019), la ley de primarias provincial persiguió los
mismos dos primeros objetivos antes postulados y su articulado resultó si-
milar a la Ley 26.571. Concretamente los objetivos de la ley provincial se
plasmaron en diferentes cláusulas en la normativa:
1. Democratización partidaria; la resolución de todas las candidaturas
mediante elecciones internas, abiertas, simultáneas y obligatorias para to-
dos los partidos políticos y la ciudadanía en su conjunto.
2. Orden en la oferta partidaria a partir de:
2.1. Mayores requisitos para la competencia: a) primeramente, se recla-
maron mayores exigencias para la presentación de precandidaturas; b) jun-
to con ello, se estableció un umbral legal del 1,5% de los votos positivos
necesario a ser superado para poder acceder a la elección general y c) la
exigencia de una demostración anual de las afiliaciones partidarias.
2.2. La prohibición de las listas espejo11.
A continuación, estudiamos el impacto de la normativa en el sistema de
partidos bonaerense para los cargos legislativos provinciales (diputados y
senadores) y la Gobernación.

Metodología

A fin de contrastar las hipótesis propuestas, se crean dos variables: 1.

Competencia electoral; 2) Impacto en la elección general.
La primera variable, competencia electoral, busca capturar los cambios
en la arena electoral. Para medirla se crean dos dimensiones. Por un lado, se
mide la oferta electoral en relación a dos indicadores: a. la cantidad de fuer-
zas políticas en competencia en la elección general y b. la cantidad de fuer-
zas políticas que superan las PASO, mientras que, por el otro lado, para
estudiar la concentración electoral, se analizan c. el Número Efectivo de
Partidos (NEP) (Laakso y Taagepera, 1979), el cual mide el grado de frag-

10
San Juan (2010), Salta (2011), Chaco (2012), Ciudad de Buenos Aires (2013), San Luis
(2013), Mendoza (2013), Chubut (2014), Río Negro (2014), Entre Ríos (2015) y
Catamarca (2015).
11
“Las “listas espejo” son listas idénticas entre sí, con iguales candidatos, pero presenta-
das por diferentes partidos o frentes electorales, que suman luego los votos recibidos
por cada uno de ellos” (Mustapic, Scherlis y Page, 2011:4)

160
 Ignacio Santoro

mentación a partir de los resultados electorales; y d) la concentración de las

primeras fuerzas políticas cuya función es contabilizar la suma de los votos
obtenidos por las primeras fuerzas partidarias12.

TABLA 1
Variables, dimensiones e indicadores

Fuente: Elaboración propia.

Por último, en el caso de la segunda variable, “Impacto en la elección

general”, se observan las cinco fuerzas políticas que más votos cosecharon en
cada elección y sus resultados en la elección general. En ellas, se indaga en la
competencia interna que tuvieron a partir de analizar dos dimensiones: a) la
cantidad de fuerzas que tuvieron competencia y b) la competitividad de las
mismas. La medición de la competitividad se realiza a partir del margen de
victoria (MV) (Valdés, 1995; Méndez de Hoyos, 2003), el cual mide la diferen-
cia entre la primera y segunda fuerza política13 (en este caso entre la primera y
segunda lista interna dentro una fuerza) en una elección: cuanto mayor es el
MV, menor es la competitividad. Siguiendo a los trabajos de Cruz (2016) y
Gallo (2021), en la competencia por la Gobernación se clasifica a las primarias
dentro de cada fuerza política como competitivas cuando la diferencia entre la

12
En el caso del Poder Legislativo, para simplificar el análisis, se realiza un promedio de los
resultados de cada uno de los comicios para los cargos de senadores y diputados, agre-
gando los resultados de las cuatro secciones que eligen representantes para cada cámara.
13
A continuación, se utiliza “Fuerza Política” como sinónimo tanto de partidos políticos
como de alianzas electorales.

161
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

primera y segunda lista sea menor al 15% y como no competitivas cuando sea
mayor al 15%. En cuanto a los cargos legislativos se consideran primarias
competitivas cuando el MV supera la mediana de la muestra de competitividad
(25%); en caso de ser el MV mayor, se clasifican como no competitivas. Para
estudiar los cargos legislativos, ambos indicadores se miden a partir de esta-
blecer un promedio del total y se resalta cuántas fuerzas políticas tuvieron
competencia en al menos una sección electoral.
En base a la clasificación anterior, se distingue entre primarias “compe-
titivas”, “no competitivas” y “sin competencia”. En el caso de los cargos
legislativos, se agrupó cada partido político o alianza según el tipo de pri-
maria. Luego, se realizó un promedio de los resultados, enfrentando los
desempeños de cada partido entre las primarias obligatorias y la elección
general, clasificando la diferencia de votos entre elecciones como “ganó”,
“mantuvo” o “perdió” en relación a las voluntades obtenidas desde una
instancia electoral a la siguiente. Se utiliza para la medición el porcentaje de
votos, ya que, al aumentar la participación electoral14 desde la elección PASO
a la general, se busca normalizar los resultados para poder realizar la com-
paración entre ambas instancias electorales, destacando los cambios en los
apoyos partidarios.
En total se examinan 19 elecciones generales para cargos legislativos, y
10 elecciones generales de Gobernador en el período 1983 - 2019. Asimis-
mo, se estudian las elecciones PASO celebradas entre 2011 y 2019 para los
mismos cargos. Fueron siete elecciones primarias legislativas y tres ejecuti-
vas. Los datos utilizados fueron obtenidos de la Junta Electoral de la Provin-
cia de Buenos Aires.

1. Competencia electoral

1.1. Oferta electoral

1.1.1. Cantidad de fuerzas en competencia en la elección general

Uno de los objetivos principales de las primarias fue reducir la frag-

mentación del sistema de partidos. Ello se tradujo en la normativa y en
aquellos que buscaron explicarla como un orden en la oferta partidaria (Tullio
y Álvarez Travieso, 2015). A continuación, analizamos el escenario previo a
14
A modo de ejemplo, la diferencia de electores entre PASO y general fue, en 2011, de
155.169 electores más en la elección general, en 2015, de 773.0775 y en 2019, de
526.886.

162
 Ignacio Santoro

la incorporación de las PASO y los cambios luego de los comicios de 2011.

En el Gráfico 1 se contabilizan la cantidad de fuerzas políticas (partidos y
alianzas) que presentan una lista de candidaturas a elecciones generales.

GRÁFICO 1
Cantidad de fuerzas (partidos y alianzas) en competencia para los cargos de
Gobernador, diputados y senadores provinciales en la provincia de Buenos Aires
en los comicios generales celebrados entre 1983 y 2019

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de

Buenos Aires.

Al observar el Gráfico 1, si entendemos un orden en la oferta como la

reducción de los partidos y alianzas en competencia en la elección general,
podemos afirmar que la PASO fue efectiva al lograr una continuidad en una
tendencia reductora de la oferta. En el período previo a la implementación
de las primarias (las elecciones celebradas entre 1983 y 2009), destacamos
dos etapas. La primera iniciada en el retorno democrático y su continuidad
hasta 2003, marcada por una oferta fragmentada y oscilante; en todo el
período se mantiene por encima de las diez fuerzas políticas para cargos
legislativos y ejecutivos, llegando a su pico en los comicios de 2003, donde
se presentaron 18 listas para el cargo de Gobernador y, en promedio, 19 para
senadores y 20 para diputados. Una segunda etapa se inicia en los comicios

163
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

de 2005, cuando comenzó una tendencia a la reducción de la cantidad de

partidos en competencia, asemejándose a los niveles más bajos en momen-
tos previos en la década del noventa. De todas formas, se mantuvo una
oferta relativamente alta, siendo los comicios de 2009 los de mayor reduc-
ción, con un promedio de 12 fuerzas para la Cámara de Diputados y 11
para la Cámara de Senadores.
La incorporación de las PASO en 2011 trajo una continuidad en la
reducción de la oferta partidaria, además de profundizarla y estabilizarla: a
partir de 2013 la oferta para todos los cargos oscila en torno a cinco fuerzas
políticas15.
En el siguiente apartado analizamos si esto fue producto de una diná-
mica propia del sistema de partidos o bien de las incidencias de la norma.

1.1.2. Cantidad de fuerzas que superan las PASO

A continuación, nos preguntamos qué impacto tuvieron las nuevas re-

glas institucionales en los cambios en la oferta. Para ello, comparamos la
cantidad de fuerzas en competencia en la primaria con aquellas que logran
superar el umbral legal del 1,5% de los votos positivos que permiten acce-
der a la elección general.
Al realizar una mirada general, notamos que la cantidad de partidos y
alianzas que se presentaron en las elecciones primarias no fue decreciendo,
sino aumentando. Especialmente en los comicios de 2017. Sin embargo, el
umbral legal tiene un rol clave, al concentrar la oferta en las primeras fuer-
zas políticas y eliminar a los partidos que no logran conseguir el 1,5% de los
votos. Asimismo, parece haber un comportamiento estratégico de los elec-
tores después de las primeras experiencias en 2011 y 2013, optando por
menos fuerzas partidarias a pesar de mantenerse una extensa oferta parti-
daria.

15
Es importante resaltar como matiz de este argumento que una reducción de la oferta no
necesariamente repercute en una reducción del sistema de partidos, ya que, como
notamos a lo largo de este trabajo, la reducción de la oferta puede ser producto de la
generación de alianzas electorales, las cuales tienen un carácter transitorio, al menos en
términos formales. En caso de que las mismas se institucionalicen, estaríamos en condi-
ciones certeras de afirmar un efectivo cambio en el sistema de partidos.

164
 Ignacio Santoro

GRÁFICO 2
Cantidad de fuerzas (alianzas y partidos) que superan las primarias en la
provincia de Buenos Aires para los cargos de Gobernador, diputados
provinciales (promedio) y senadores provinciales (promedio) en las
PASO celebradas entre 2011 y 2019

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia.

En resumen, en este apartado notamos que la cantidad de partidos y

alianzas que compitieron en cada elección primaria se mantuvo alta y, por
ende, la reducción de la oferta en la elección general no fue espontánea. A
partir de la incorporación del umbral legal, la PASO fue efectiva en reducir
a las fuerzas políticas de menor caudal de votos de cara a la elección general.

1.2. Concentración electoral

1.2.1. Número Efectivo de Partidos

El indicador Número Efectivo de Partidos (NEP), creado por Laakso y

Taagepera (1979), mide el grado de fragmentación partidaria. De esta for-
ma, el NEP electoral logra evaluar cuántas fuerzas concentran la competen-
cia por el acceso a los cargos. En este caso se utiliza el indicador sobre la
competencia electoral y no sobre las bancas obtenidas por los partidos políti-
cos. Para el caso del Poder Legislativo, se hace un promedio en cada elección
entre las secciones que escogen senadores y aquellas que eligen diputados.

165
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

A pesar de tener objetivos diferentes, la dinámica es similar al indicador

de la oferta, es decir, que, en primer lugar, la competencia por la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores es semejante durante todo el período
estudiado, al igual que en la lucha por la Gobernación.

GRÁFICO 3
Número Efectivo de Partidos para los cargos de Gobernador, diputados y
senadores en la provincia de Buenos Aires en los comicios generales
celebrados entre 1983 y 2019

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de

Buenos Aires.

La competencia partidaria en la provincia tiene un origen similar al

nacional, dado que en ambas arenas el espectro político se organizó en dos
partidos: el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical. En 1983, la UCR
triunfó en la Nación y en la provincia. Luego de esta primera experiencia, el
NEP comienza a elevarse hasta tres partidos políticos, llegando a un pico en
los comicios de 2001.
En la primera elección del nuevo milenio, la crisis económica derivó en
una crisis política y social en los distritos metropolitanos (Torre, 2003). En
el NEP se reflejó, al igual que en la oferta, en una fragmentación partidaria,
llegando al pico histórico en la disputa por las bancas de diputados (5,62) y
a un nivel alto en la Cámara de Senadores (4,68). La fragmentación conti-

166
 Ignacio Santoro

nuó en los comicios de 2003, donde el NEP alcanzó su máximo valor en la

carrera por la gobernación (4,25) y en la competencia por la Cámara de
Senadores (5,47) y se mantuvo alto en la disputa por la Cámara de Diputa-
dos (4,22). Luego de este terremoto electoral, en los comicios siguientes el
sistema tendió a normalizarse. Tal es así que en las elecciones de 2005, 2007
y 2009 la fragmentación se encontró por encima de tres partidos.
La incorporación de las PASO en 2011 mantuvo la dinámica anterior,
especialmente en sus primeros usos en 2011, 2013 y 2015. Los comicios
legislativos de 2013 muestran un salto respecto a momentos previos, donde
el NEP de la competencia por las bancas de la Legislatura oscila entre 3,5
(diputados) y 3,8 (senadores), explicado por la aparición del Frente Renova-
dor conducido por Sergio Massa. A partir de 2015, el NEP se reduce cons-
tantemente, llegando a su mínimo histórico en la elección de 2019 (2,4 para
todos los cargos).
Como conclusión de este apartado, podemos destacar dos observacio-
nes. Hasta 2013, la incorporación de las PASO no significó grandes cam-
bios, ya que en dichas elecciones legislativas el NEP volvió a crecer con un
valor similar a la última elección sin PASO (2009). Sin embargo, desde los
comicios de 2015 en adelante, la reducción de la oferta es acompañada por
un NEP menor. Las siguientes elecciones legislativas y ejecutivas mantuvie-
ron esta tendencia. Incluso en aquellos comicios donde el peronismo se
dividió en Unidad Ciudadana y el Frente Justicialista, el NEP continuó su
tendencia decreciente16.

1.2.2. Concentración de las primeras fuerzas

El Gráfico 4 muestra el indicador “concentración del voto de las prime-

ras fuerzas”. Vinculado al NEP, la concentración del voto inicia en 1983 en
una cifra cercana al 90% en todas las arenas de competencia. Sin embargo, a
medida que avanzamos en el período estudiado, la misma se reduce en
torno al 80% con picos en 1997 y 1999, momentos en que los partidos no
peronistas se organizan en torno a la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la
Educación y el peronismo se mantiene unido.
En las elecciones de medio término de 2001 y como muestra de la crisis
y la fragmentación partidaria, la concentración del voto de las primeras dos
fuerzas alcanza su mínimo histórico (52% diputados y 60% en senadores).
16
Es importante destacar que la cantidad de partidos políticos reconocidos continúa
siendo alta, dejando abierta la posibilidad de que haya una expansión de la oferta y del
NEP frente a una fractura en las alianzas.

167
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Estos valores se mantuvieron estables en los años siguientes, incluyendo los

comicios de 2011 y 2013 con las PASO ya en acción, donde se siguió un
lento pero constante proceso de concentración del voto, sin superar el 70%.

GRÁFICO 4
Concentración del voto de las primeras dos fuerzas en elecciones
generales por cargos legislativos y de Gobernador en la provincia de
Buenos Aires en el período 1983 - 2019

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la

Provincia de Buenos Aires.

Este indicador encuentra un salto en los comicios de 2015, cuando en las

tres arenas las primeras fuerzas acumulan el 75% de las voluntades, y se consoli-
da en la elección de 2017, acompañando lo observado en el NEP. El año 2019,
se muestra que la concentración logra su valor máximo desde 1997, obte-
niendo la suma de las primeras dos fuerzas alrededor del 90% de los votos.

2. Competencia interna en las PASO e impacto en la elección general

2.1. Competencia y competitividad

A continuación, estudiamos el grado de uso de las primarias para resol-

ver candidaturas en los cargos legislativos y el cargo de Gobernador. En el
caso del Poder Legislativo provincial, se contabiliza si los partidos tuvieron
competencia interna en al menos una sección electoral. En la Tabla 217 se
observa que el uso de las PASO para la resolución de candidaturas fue disí-
mil. Desde la primera implementación en 2011, donde casi la mitad de las

17
Para mayor detalle ver Tabla 6 (Anexo).

168
 Ignacio Santoro

fuerzas políticas que compitieron presentaron al menos una lista interna, los
partidos y alianzas fueron reduciendo de forma progresiva la resolución de
candidaturas por este medio, llegando a su pico mínimo en los recientes
comicios de 2019, donde tan solo una fuerza postuló más de una lista en
una sección (ver columna tres, fuerzas políticas que presentan internas en al
menos una sección).

TABLA 2
Cantidad (promedio) de fuerzas políticas (partidos y alianzas) (*) con compe-
tencia en elecciones primarias para cargos legislativos (diputados y senadores)
en la provincia de Buenos Aires en las PASO celebradas entre 2011 y 2019.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de

Buenos Aires
(*) Referencias: Frente Para la Victoria (FPV), Frente Popular (FP), Compromiso Fede-
ral (CF), Unión para el Desarrollo Social (UDESO), Frente Progresista Cívico y Social
(FPCyS), Frente Renovador (FR), Unidos por una Nueva Alternativa (UNA), Partido
Socialista (PS) y Frente Justicialista (F. Just)

169
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Es llamativo, sin embargo, que en la mayoría de los frentes que presenta-

ron más de una lista tuvieron internas competitivas. Especialmente en las
elecciones primarias de 2011, 2013 y 2015 (columna siete, “porcentaje prima-
rias competitivas”). En los comicios de 2017, se redujo la cantidad de partidos
y alianzas que resolvieron sus candidaturas mediante elecciones primarias,
pero no así el grado de competitividad de las mismas. En 2019, última elec-
ción analizada, únicamente una fuerza política presentó competencia (Con-
senso Federal) en la sección Capital, con un alto grado de competitividad.

TABLA 3
Cantidad de fuerzas políticas con competencia interna para el cargo de
Gobernador de la provincia de Buenos Aires en las elecciones primarias
celebradas entre 2011 y 2019

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la Provincia de

Buenos Aires.

En el caso del Poder Ejecutivo (Tabla 3), las primarias fueron utilizadas
en menor medida para la resolución de candidaturas. En la primera expe-
riencia en 2011, sólo una alianza tuvo disputa interna, el Frente Para la
Victoria, donde la lista del Gobernador que buscaba la reelección, Daniel
Scioli, se enfrentó al desafío de Mario Ishii, de pocas posibilidades de triun-
fo. Los resultados mostraron una amplia ventaja de Scioli, con cerca del
90% de los votos internos.
Los comicios de 2015, en cambio, fueron los más competidos del perío-
do, donde tres frentes (30%) tuvieron más de una lista interna. Dos de ellos
fueron con listas competitivas, el Frente de Izquierda y de los Trabajadores
18
Entre paréntesis, porcentaje sobre el total de fuerzas políticas que presentaron listas
internas.

170
 Ignacio Santoro

(FIT), enfrentándose referentes de los dos partidos de la alianza: Néstor

Pitrola (Partido Obrero) encabezó una de las precandidaturas y Cristian
Castillo (Partido de los Trabajadores Socialistas), su competencia. Al igual
que en el plano legislativo, la interna fue muy competitiva y culminó con un
ajustado triunfo de Pitrola. En segundo lugar, la primaria del Frente Para la
Victoria tuvo una extrema competitividad, al enfrentarse las precandidaturas
de Julián Domínguez y Aníbal Fernández en una primaria con un MV estre-
cho y acusaciones cruzadas sobre “fuego amigo”19. Finalmente, la primaria
de Progresistas fue la única no competitiva: la lista de Jaime Linares se im-
puso fácilmente a la de Jorge Ceballos.
De la experiencia bonaerense podemos destacar dos grandes conclusio-
nes. Por un lado, las PASO fueron utilizadas para dirimir candidaturas por
diversos frentes políticos, desde aquellos con un bajo caudal electoral hasta
el oficialismo provincial en dos ocasiones. La mayoría de las primarias tuvie-
ron competitividad. Sin embargo, existió una tendencia decreciente a la uti-
lización de las mismas, observadas especialmente en los comicios de 2019,
donde en la arena legislativa solo un frente presentó más de una lista interna
en una única sección electoral, mientras que en el poder ejecutivo no hubo
competencia. Los peligros del “fuego amigo” y el foco puesto en la primaria
competitiva del FPV en 2015 junto con la derrota electoral, pudieron haber
dejado una reticencia en las dirigencias para la presentación de más de una
lista, al concluir que una interna competitiva dañó las posibilidades del es-
pacio de llegar a la máxima magistratura provincial.
Si bien el contexto de las primarias argentinas y bonaerenses implican
un marco normativo atípico al estudiado por la literatura, ya que en este
caso son compulsivas tanto para los partidos políticos como para los electo-
res, en el caso de las PASO, la hipótesis sobre el impacto negativo de las
primarias competitivas sería contraria a la línea de investigación que afirma
que la selección de candidaturas mediante primarias premia a las fuerzas
políticas con un “plus electoral” (Carey y Polga Hecimovich, 2006) y, por el
contrario, coincidiría con la hipótesis de Colomer (2002), quien señala que
un selectorado extenso beneficia a candidatos impopulares o potenciales
perdedores. En base a este supuesto, la utilización de las primarias obligato-
rias en territorio bonaerense podría haber tenido una mirada negativa de
los actores, quienes encontraron un riesgo en la competencia interna de
cara a la elección general. Partiendo de esta conjetura, en el siguiente apar-
tado buscamos contrastar si competir con más de una lista en las PASO
afecta negativamente al resultado en la elección general.

19
Véase «Aníbal adjudicó su derrota a un complot interno del FPV», La Nación, 27/8/2015.

171
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

2.2. Impacto en la elección general

En la Tabla 4 se examina cómo se comportaron los cinco partidos que

más votos concentraron en el período 2011 - 2019 en la competencia por la
Gobernación respecto a las primarias y las consecuencias del tipo de prima-
ria (competitiva, no competitiva o sin competencia) en la elección general.

TABLA 4
Balance de votos desde la PASO a la elección general en la competencia
por la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires en las elecciones
celebradas entre 2011 y 2019 (*)

Fuente: Elaboración propia

(*) Referencias: Frente Para la Victoria (FPV), Frente de Todos (FDT), Unión para el
Desarrollo Social (UDESO), Frente Amplio Progresista (FAP), Unidos por una Nueva
Alternativa (UNA), Unidos por la Libertad y el Trabajo (UNIDOS), Frente de Iz-
quierda y de los Trabajadores (FIT).

172
 Ignacio Santoro

Como advertimos, la cantidad de partidos que deciden presentar com-

petencia interna son pocos. Sin embargo, a diferencia de lo postulado acer-
ca de los malos resultados producto de la competencia en primaria, los da-
tos arrojan una conclusión diferente. Dos casos pueden utilizarse a modo
de ejemplo: las primarias competitivas del FPV y del FIT en las elecciones
ejecutivas del 2015. Si bien la primera tuvo resultados negativos para el
frente en la elección general, perdiendo cinco puntos, en el caso del FIT su
desempeño mejoró levemente, de 3% a un 4% en la general.
Por otro lado, aquellas primarias no competitivas —el FPV en 2011 y
Progresistas en 2015— también tuvieron resultados ambiguos. El FPV ganó
casi 5% de votos entre la PASO y la general, mientras que Progresistas perdió
cerca de la mitad de su apoyo. Los partidos que optaron por no presentar
más de una lista en las PASO tuvieron resultados disímiles. Iniciando el
análisis por el Frente de Todos (ex FPV) en los comicios de 2019, con el
reciente recuerdo de la disputada interna entre Domínguez y Fernández,
compitió con un solo candidato, Axel Kicillof. Sin embargo, la lista única
mejoró levemente su desempeño entre la PASO y la elección general. El
FIT, a diferencia de la experiencia anterior, también apostó por una candi-
datura única, con una ligera mejoría de su performance electoral. En el
resto de las unidades analizadas, el resultado es diverso. En algunos casos
los partidos ganaron votos desde la PASO a la general (como Juntos por el
Cambio en 2015 y 2019) y otros perdieron (como el Frente Popular). Es
importante destacar que, si bien hay cambios en el caudal de votos, en po-
cas ocasiones la variación entre la PASO y la general es abrupta. Por el con-
trario, las oscilaciones mayores al 2% son una anomalía.
El Poder Legislativo muestra un escenario similar. La cantidad de uni-
dades analizadas es mayor por el hecho de haber distinguido en cada parti-
do entre las secciones electorales donde hubo competencia (ya sea competi-
tiva o no competitiva) y los casos donde no hubo competencia. De esta
forma, la unidad de análisis se construyó observando cada partido y su com-
portamiento en las primarias. En la Tabla 5, se distinguen las estrategias de
los cinco principales partidos políticos en cada una de las ocho secciones
electorales y en cuántas de ellas se llevó a cabo el mismo tipo de primaria.

173
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

TABLA 5
Balance de votos desde la PASO a la elección general en la competencia
por la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires (diputados y senadores)
en las ocho secciones electorales que escogen cargos legislativos durante
los comicios celebrados entre 2011 y 201920

Fuente: Elaboración propia.

20
En la Tabla 5 se aclara entre paréntesis la cantidad de secciones electorales en que cada
frente tuvo cada tipo de primaria, ya sea competitiva, no competitiva o sin competencia.
Por ello, su lectura es en función de la cantidad de secciones electorales con X tipo de
primaria/total de secciones electorales.

174
 Ignacio Santoro

(*) Referencias: Frente Para la Victoria (FPV), Frente de Todos (FDT) Unión para el
Desarrollo Social (UDESO), Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS), Frente Am-
plio Progresista (FAP), Unidos por una Nueva Alternativa (UNA), Unidos por la
Libertad y el Trabajo (UNIDOS), Frente de Izquierda y de los Trabajadores (FIT).

Cuando observamos la cantidad de partidos que decidieron presentar

más de una lista en las primarias de forma competitiva, no competitiva o bien
no hacerlo (sin competencia), no arroja regularidad. Fuerzas políticas que tu-
vieron primarias competitivas, en algunos casos ganaron votos, como el Fren-
te Renovador en 2013, mientras que otros perdieron, como Unidos por una
Nueva Alternativa en 2015. Lo mismo puede destacarse en los casos sin com-
petencia, como en los comicios de 2019, donde la mayoría de los frentes pre-
sentaron solo una lista interna en todas las secciones y sin embargo tuvieron
resultados disímiles; dos de ellos mantuvieron los votos entre las PASO y la
General (el FDT y el FIT); Cambiemos ganó votos y Consenso Federal (el cual
tuvo primarias competitivas en una sección) perdió votos.
A diferencia de lo propuesto, participar con más de una lista no es pre-
miado ni sancionado por los electores. Como muestra de este argumento,
puede observarse el caso del Poder Legislativo, donde en doce de quince
observaciones los partidos tuvieron más de una estrategia frente a las prima-
rias (es decir en distintas secciones presentaron más de una lista interna o
decidieron no hacerlo), y en la mayoría de ellas los electores sancionaron o
premiaron de igual forma al partido a pesar de la estrategia tomada: los
partidos que perdieron o ganaron votos lo hicieron sin distinguir entre las
secciones en que se presentaron una o más listas. Un reflejo de ello es que de
las doce fuerzas que mostraron estrategias diferentes en las primarias, siete
tuvieron los mismos resultados, a pesar de tener primarias competitivas en
algunas secciones, en otras no competitivas y en otras sin competencia.

Conclusiones

Las primarias obligatorias fueron ideadas con el objetivo de dar res-

puesta a dos problemas que el gobierno nacional identificaba: una creciente
fragmentación partidaria y una falta de democracia interna en los partidos
políticos. Este diagnóstico nacional fue extrapolado a la provincia de Bue-
nos Aires, donde se sancionó una ley prácticamente idéntica a la nacional.
En este distrito, las particularidades técnicas también se asociaban a una
proyección política: las PASO servirían al oficialismo nacional y provincial
para ordenar sus disputas internas.

175
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Luego de diez años de sancionada la Ley 14.086 y con tres experiencias

para los cargos ejecutivos y cinco legislativos, este trabajo buscó contrastar
los postulados de la norma con la evidencia empírica. Para ello, se propusie-
ron dos hipótesis. La primera planteó que las PASO redujeron la competen-
cia electoral, mientras que la segunda, centrada en el uso de la herramienta
para dirimir las candidaturas, enunció que la presentación de más de una
lista en las primarias repercutió negativamente en la elección general, gene-
rando una pérdida de votos entre ambas instancias de votación.
En relación a la primera hipótesis, la provincia de Buenos Aires muestra
que las PASO generaron un efecto reductor en la competencia electoral,
donde la oferta se redujo entre las primarias y las elecciones generales, al ser
cinco las fuerzas políticas que acceden a la elección general. Para lograr este
fin, el umbral legal incorporado resultó fundamental, ya que la cantidad de
partidos y alianzas que buscaron competir en la PASO se redujo en la elec-
ción general. Asimismo, en términos concentración del voto, desde la in-
corporación de la ley de primarias, se redujo el NEP —a excepción de los
comicios de 2013— y la competencia se centró en menos partidos políticos.
Al mismo tiempo, la concentración del voto fue creciente, alcanzando el
pico del 90% en las últimas elecciones analizadas.
Por otro lado, los partidos se enfrentaron a las primarias con estrategias
inconstantes y con diferencias en el plano legislativo y ejecutivo. En el caso de
la lucha por la Legislatura Bonaerense, en los inicios, casi la mitad de las
fuerzas políticas presentaron dos o más listas internas. Sin embargo, con la
experiencia acumulada, cada vez más partidos y alianzas optaron por las listas
únicas. A diferencia de ello, para el cargo ejecutivo solo tuvieron competencia
con más de una lista en los comicios de 2015, mostrándose como una
excepcionalidad frente a los otros dos momentos estudiados, los comicios de
2011 y 2019. A pesar de su escasa utilización para resolver candidaturas, po-
demos afirmar que en los casos donde se presentaron dos o más listas, éstas
fueron competitivas, y al mismo tiempo, diversas fuerzas políticas las utiliza-
ron, desde el oficialismo provincial hasta partidos con bajo caudal de votos.
Como segunda hipótesis, propusimos que competir con más de una
lista en las primarias repercutió negativamente en la elección general produ-
ciendo la pérdida de votos entre ambos comicios. El disparador fueron los
comicios de 2015, donde el candidato ganador de la interna del Frente Para
la Victoria, Aníbal Fernández, denominó “fuego amigo” a la campaña en su
contra durante las primarias que llevaron a su derrota en la elección general.
Sin embargo, la evidencia empírica muestra un panorama diferente. En el
nivel provincial, competir en la primaria con más de una lista (ya sea con un
alto grado de competitividad o sin ella) no tiene un correlato en una dismi-
nución de votos en la elección general ni tampoco en un “plus electoral”.

176
 Ignacio Santoro

A modo de conclusión, este trabajo buscó complementar los incipientes

estudios subnacionales sobre los efectos de las primarias obligatorias. De igual
modo, se propuso interceder en el debate público a partir de contrastar pos-
tulados desprendidos de la propia normativa con los resultados de su puesta
en práctica. Futuros trabajos deberán indagar los motivos detrás de este com-
portamiento. Aquí nos atrevimos a plantear algunas hipótesis tentativas, como
puede ser un factor psicológico que genera la PASO, es decir, el temor a los
malos resultados, o bien una nueva instancia de negociación entre los actores.

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179
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

ANEXO

TABLA 6
Grado de competencia y competitividad en las fuerzas políticas que
presentaron listas internas para las candidaturas a cargos legislativos de la
provincia de Buenos Aires (2011 – 2019)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral de la provincial.

180
Notas de investigación

181
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

182
 Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 16, Nº 1, mayo 2022, 183-197

¿Quién susurra al oído de los presidentes? Una explicación

partidista a la asesoría de amigos y familiares.
Ecuador en perspectiva comparada*
Who Whispers in the Ear of the Presidents?: A Partisan Explanation to the
Advice of Friends and Family. Ecuador in Comparative Perspective

SANTIAGO BASABE-SERRANO
Departamento de Estudios Políticos de FLACSO, Ecuador
sbasabe@[Link]

PABLO MEDINA
FLACSO, Ecuador
Université de Perpignan Via Domitia, Francia
mppablofl@[Link]
[Link]

Resumen: En este escrito exploramos si la ausencia de institucionalización partidista

puede ser un factor decisivo para la presencia prioritaria de amigos o familiares como
asesores y consejeros directos de los presidentes. A pesar de que la influencia de estos
círculos íntimos resulta inevitable en cualquier espacio de poder, lo que argumentamos
es que cuando la formación de cuadros al interior de las organizaciones políticas es
deficiente, la alternativa que tienen los jefes de Estado para recibir apoyo en los temas
más trascendentales está en personas que gozan de su confianza absoluta, como son
sus parientes cercanos o los amigos de toda la vida. A partir de la comparación de los
presidentes ecuatorianos Correa y Moreno, observamos que más allá del tamaño de la
bancada oficialista en la legislatura, cuando hay déficit en la institucionalización de los
partidos políticos, la emergencia de amigos y familia como actores determinantes de la
política del Ejecutivo es mayor.

Palabras clave: Poder ejecutivo – Centro de gobierno – Asesores – Partidos políticos –

Ecuador.

Abstract: In this writing we explore whether the absence of partisan institutionalization can be a
decisive factor for the priority presence of friends or family members as direct advisors and counselors
to presidents. Although the influence of these intimate circles is inevitable in any space of power,
what we argue is that when the formation of cadres within political organizations is deficient, the
alternative for heads of state to receive support in the most transcendental issues is in people who
enjoy their absolute trust, such as their close relatives or lifelong friends. From the comparison of
Ecuadorian presidents Correa and Moreno, we observe that beyond the size of the ruling party’s
bench in the legislature, when there is a deficit in the institutionalization of political parties, the
emergence of friends and family as determining actors of the Executive’s policy is greater.

Key words: Executive Power – Center of Government – Advisers – Political Parties – Ecuador

* Artículo recibido el 3 de noviembre de 2020 y aceptado para su publicación el 2 de

diciembre de 2021.

183
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Introducción

Luego de la emergencia de los estudios sobre las bondades y debilida-

des del presidencialismo en relación a la estabilidad del régimen democráti-
co, acerca de las interacciones del Ejecutivo con otros poderes del Estado y
en torno a la formación de coaliciones y el rol de los poderes en la promo-
ción de políticas públicas, hacia inicios de la década pasada la atención se
orientó hacia los factores institucionales y políticos que dieron surgimiento
a lo que se denominó hiperpresidencialismo (Basabe-Serrano, 2017; Bolonha
et al., 2015). A la par, creció la investigación centrada en las dinámicas que
están tras la conformación de los gabinetes ministeriales, la rotación de los
ministros y el tipo de relación entre dichos asesores de gobierno y los presi-
dentes (Camerlo y Martínez-Gallardo, 2018). Sin embargo, otras dimensio-
nes de estudio sobre presidencialismo han sido menos estudiadas en la re-
gión. El funcionamiento de los aparatos burocráticos de apoyo al presiden-
te, sus dinámicas y la racionalidad de quienes asesoran directamente a los
jefes de Estado, en muchas ocasiones sin ostentar cargo alguno, están en
este grupo (Bonvecchi et al., 2018).
En este último espacio de investigación, denominado centros de go-
bierno o centros presidenciales (en adelante CP), se inscribe la primera fase
de nuestra investigación. En términos conceptuales, Lanzaro (2016) propo-
ne una definición de CP a partir de la noción de núcleos de apoyo al jefe de
Estado. La idea principal es que el objetivo de estos núcleos es reforzar tanto
la autoridad y liderazgo de los presidentes como su autonomía y uso estra-
tégico de los recursos políticos. A diferencia de Alessandro, Lafuente y Santiso
(2013), que estudian el componente formal de los CP, Lanzaro (2016) plan-
tea expresamente que el concepto de CP engloba tanto a instituciones for-
males e informales como a los actores que son parte de unas y otras.
Nuestro aporte tiene una pretensión analítica y apunta a explorar la
presencia de un tipo particular de núcleos de apoyo político que tienen los
presidentes, el de los actores que sin ser parte del entramado burocrático de
las casas de gobierno o de los gabinetes ministeriales, apoyan a los jefes de
Estado a través de asesoría directa y sin mediación alguna. Así, tales actores
se convierten en pieza clave tanto en la hechura de políticas públicas como
en la toma de decisiones del Ejecutivo, sin que en la mayoría de los casos
asuman responsabilidad alguna. Por tanto, hablamos de un fenómeno in-
formal que en ocasiones podría llegar a generar tensiones respecto a quie-
nes sí son parte de núcleos de apoyo establecidos en el esquema burocrático
de los jefes de Estado. De hecho, los funcionarios que formalmente ocupan
un cargo saben que, en caso de suscitarse conflictos con los asesores cerca-

184
 Santiago Basabe-Serrano

nos al jefe de Estado por vínculos de familiaridad o amistad, serán ellos los
que deberán asumir los mayores costos.
Desde otra perspectiva, el análisis de quiénes son asesores informales
de los CP es útil porque otorga algunas claves en torno a la comprensión de
otras aristas de los estudios sobre presidencialismo. De un lado, en la medi-
da que la relación entre dichos asesores y los presidentes sea más intensa y
sobre mayores ámbitos de la política pública, la importancia de quienes for-
man parte de los gabinetes ministeriales entra en cuestionamiento, espe-
cialmente cuando provienen de coaliciones. De otro lado, conocer la inje-
rencia de asesores informales sobre las decisiones de los presidentes puede
constituir un referente empírico indirecto del grado de institucionalización
de las agrupaciones partidistas. Al respecto, planteamos que los presidentes
que recurren con mayor frecuencia a este tipo de asesores suelen carecer de
actores confiables y capacitados dentro de sus partidos para el cumplimien-
to de dicho rol. Esta relación sería más notoria en el caso de presidentes outsiders,
pues dicho rasgo haría pensar que, para el ejercicio del gobierno, estos jefes
de Estado contarían con un número mayor de asesores informales.

Los estudios sobre centros presidenciales

La literatura que estudia los CP puede ser dividida en dos grupos. El

primero, interesado en el análisis de la presidencia como estructura de ges-
tión, coordinación y funcionamiento del Ejecutivo; y, el segundo, focalizado
en el presidente como actor político. Si bien el interés de este artículo está en
el segundo segmento, en esta parte presentamos brevemente los avances
desde ambas dimensiones de análisis. En cuanto a los trabajos que observan
la estructura formal de la casa de gobierno, los principales aportes vienen
de aquellos que toman a Estados Unidos como caso de estudio. Allí se si-
túan investigaciones en las que prioritariamente se analiza cómo diversas
necesidades han llevado a la evolución y crecimiento de las principales agen-
cias de la presidencia de ese país (Lyons, 1971; Meese, 1983; Ragsdale y
Theis, 1997; Dickinson y Lebo, 2007; Rockman, 2018).
Desde la perspectiva del uso estratégico de recursos políticos de cara a
incrementar el control del Ejecutivo respecto a la burocracia, encontramos
los trabajos de Lewis y Moe (2018) en Estados Unidos y de Méndez (2007)
en México. En América Latina, los trabajos que observan las instituciones
formales de los CP son menos numerosos y los principales estudian Brasil
(Inácio y Llanos, 2015; Rennó, 2015) y Argentina (Bonvecchi et al., 2018;
Camerlo y Coutinho, 2018). Aunque orientados hacia el análisis de la in-

185
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

fluencia de los CP sobre el diseño de políticas públicas, en este mismo seg-

mento se encuentran los trabajos de Mejía y Botero (2018) y Peralta (2018)
para los casos colombiano y peruano, respectivamente.
En cuanto a los trabajos que observan analíticamente al presidente y la
influencia que ejercen sobre sus decisiones el círculo de colaboradores más
cercanos, la literatura especializada es menos extensa. Cohen, Hult y Walcott
(2016) analizan la evolución de los roles del jefe de gabinete en Estados
Unidos y en la misma línea hallamos al trabajo de Arana Araya (2012) para
América Latina. Claramente, la literatura especializada que estudia la es-
tructura formal de los CP es la más profusa, en detrimento de la que analiza
a aquellos asesores que en muchos de los casos carecen de cargos oficiales
(Camerlo y Martínez-Gallardo, 2018; Lanzaro, 2016). A partir de lo expues-
to, este avance de investigación apunta precisamente a aportar en ese cam-
po, respondiendo parcialmente la pregunta de investigación: ¿bajo qué
condiciones se torna más probable que los jefes de Estado recurran
prioritariamente a la asesoría directa de amigos, familiares o, en general, de
actores no vinculados formalmente al CP?
Para contribuir a dar respuesta a esta pregunta de investigación, en el
siguiente acápite ofrecemos un marco teórico en el que planteamos de for-
ma preliminar que, aun por encima del tamaño de la bancada oficialista o
de la presencia de coaliciones de gobierno, una variable que explica por qué
los presidentes recurren a la asesoría directa de personas no vinculadas con
la administración pública es la ausencia de “cuadros” al interior de sus pro-
pias agrupaciones políticas. Posteriormente, observamos este fenómeno en
un estudio comparado de n pequeño en el que valoramos los gobiernos de
los presidentes ecuatorianos Rafael Correa y Lenín Moreno. En la parte
final de esta nota de investigación proponemos las principales conclusiones
preliminares del análisis realizado, mientras se discute algunas implicaciones
teóricas para los estudios futuros sobre presidencialismos en América Latina.

A falta de cuadros políticos, la salida está en los amigos y la familia

Tradicionalmente, una vez que un presidente llega al poder, sus principa-

les fuentes de asesoría provienen de su propio partido o de la coalición de
sectores políticos, económicos o sociales que empujaron su candidatura. Sin
embargo, esto no siempre sucede así. En ocasiones, las necesarias coaliciones
de gobierno que el Ejecutivo debe alcanzar con la legislatura conllevan a que
muchos de los espacios ministeriales sean ocupados por actores que no perte-
necen al partido oficialista. Como consecuencia de ello, los intereses de los

186
 Santiago Basabe-Serrano

ministros no siempre coinciden con los del presidente y eso podría reducir la
confianza del jefe de Estado en la asesoría originada en dichos actores.
No obstante, aun en escenarios en los que los presidentes no forman
coaliciones de gobierno con la legislatura, los gabinetes ministeriales no siem-
pre actúan como la fuente directa de provisión de asesoría y apoyo al jefe de
Estado. De hecho, en ocasiones los criterios para la asignación de los ministe-
rios no están basados en destrezas y experticias, sino en acuerdos políticos
orientados por otro tipo de lógicas. Algo similar ocurre con las oficinas adscri-
tas al CP que, si bien pueden incrementar su tamaño cuando hay gobiernos
de coalición, como lo plantean Inácio y Llanos (2015), aquello no implica
necesariamente que allí se ubiquen a los actores que influyen directamente
sobre las decisiones de los presidentes. En definitiva, lo que proponemos es
que, si bien los rasgos institucionales de los CP ayudan a identificar a los
actores con influencia real sobre las decisiones presidenciales, hay otras caracte-
rísticas propias de los partidos políticos a los que pertenecen los jefes de Estado
que responden de mejor forma a la pregunta de investigación planteada.
En efecto, nuestro argumento es que la mayor o menor recurrencia de
los jefes de Estado a asesores exógenos a las estructuras formales de los CP
podría depender de cuán institucionalizado sea el partido político del presi-
dente. Así, en la medida que una agrupación partidista goza de un mayor
grado de institucionalización y, por tanto, puede producir “cuadros” capa-
ces y confiables, la presencia de asesores exógenos tenderá a descender. Por
tanto, no importaría tanto el tamaño de la bancada oficialista o su potencial
electoral como la capacidad organizativa del partido para proveer actores po-
líticos en los que el presidente pueda apoyarse para la toma de decisiones.
Desde el punto de vista teórico, recurrimos al concepto de instituciona-
lización de los partidos políticos propuesto por Randall y Svåsand (2002).
Dicha definición es útil, pues sintetiza de buena forma las ideas previamen-
te propuestas por autores como Panebianco (1988) o Levitsky (1998). Si
bien la referida definición toma en cuenta la dimensión interna y externa de
la institucionalización de los partidos, por la naturaleza preliminar de este
trabajo nos concentramos en la vinculación de los afiliados al partido con el
posicionamiento ideológico propuesto en su plataforma electoral. En efec-
to, consideramos que en la medida que la relación entre actores y formación
ideológica sea más tenue, una consecuencia lógica sería que la agrupación
política carezca de suficientes “cuadros” que puedan asesorar adecuada-
mente a los afiliados al partido que alcanzan espacios de poder político. En
definitiva, argumentamos que la variable que afecta prioritariamente a la
mayor recurrencia de los presidentes a asesores informales, familiares o ami-
gos, es el grado de institucionalización de su agrupación partidista.

187
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

A fin de observar inicialmente el comportamiento de la relación hipoté-

tica expuesta, en el siguiente acápite consideramos el caso ecuatoriano du-
rante los gobiernos de los presidentes Rafael Correa (2007-2017) y Lenín
Moreno (2017-2021). La comparación de estos períodos de gobierno es útil,
pues en ambos casos los presidentes recurrieron prioritariamente a la aseso-
ría de personas de confianza, como son los amigos y familiares, a pesar de
que el desempeño de otras variables de naturaleza política fue distinto. En
efecto, a diferencia de la presidencia de Rafael Correa, en la administración
de Lenín Moreno el oficialismo recurrió a coaliciones de gobierno. Por otro
lado, la bancada oficialista en el gobierno de Correa llegó a 70% de los espa-
cios en la Asamblea Nacional, mientras que la que apoyaba a Moreno no
alcanzaba el 30% de los asientos legislativos.

El centro presidencial ecuatoriano:

un reflejo de la debilidad institucional de los partidos políticos

En esta parte analizamos cómo la ausencia de una agrupación partidista

lo suficientemente institucionalizada podría contribuir a explicar por qué los
gobiernos de Rafael Correa y Lenín Moreno recurrieron a amigos o familiares
inmediatos como asesores con capacidad de decisión política1. Dicha explica-
ción adquiere sentido en la medida que ambos gobiernos se diferencian entre
sí no solo por el tamaño de sus bancadas legislativas, sino también por la
recurrencia o no a coaliciones de gobierno. Así, en términos metodológicos,
proponemos un modelo de n pequeño (n=2) en el que se recurre a la compa-
ración de casos más similares (Mill, 2011). Por tanto, siguiendo la lógica de un
modelo metodológico como el propuesto, ante resultados similares, las posi-
bles explicaciones estarían dadas por variables con valores similares.
No solo estamos conscientes de que la ausencia de varianza en la varia-
ble dependiente podría generar explicaciones espurias, sino que además
tenemos presente que ambos jefes de Estado pertenecieron en su momento
al mismo partido político, Alianza País (en adelante AP). Desde luego, en un
mundo ideal habría sido óptimo comparar dos presidentes que provengan
de distintos partidos, aunque ambos con baja institucionalización, pero la-
mentablemente la realidad no es esa. Por lo expuesto, consideramos que al
tratarse de una investigación exploratoria que más adelante deberá verifi-
1
Listas de los funcionarios de primera línea formalmente designados en el gobierno de
Rafael Correa se pueden revisar en Polga-Hecimovich (2013) y Vera Rojas y Llanos-
Escobar (2016); en relación con el gobierno de Lenín Moreno, una lista puede hallarse
en Olivares y Medina (2020).

188
 Santiago Basabe-Serrano

carse con otros casos y variables, es plausible la decisión metodológica de

acudir a un estudio de casos más similares. La Tabla Nro. 1 da cuenta del
modelo metodológico que proponemos.

TABLA 1
Modelo metodológico

Fuente: Elaboración propia.

Por la naturaleza de la información relacionada con el círculo íntimo de

los presidentes, la investigación empírica la concentramos prioritariamente
en entrevistas en profundidad con actores cercanos a los jefes de Estado,
asesores, miembros del partido político, periodistas y académicos. En gene-
ral, los entrevistados pidieron guardar reserva de su identidad y la gran mayoría
de ellos evitaron que las entrevistas sean grabadas2. Adicionalmente, recurri-
mos a información de medios de comunicación pública y privada y en algu-
nos casos a las propias declaraciones de los presidentes. A partir de las fuen-
tes citadas, triangulamos la información para ofrecer narrativas que dan
cuenta del argumento teórico que planteamos. Partimos de la descripción
de la variable dependiente para posteriormente exponer las variables con-
troladas, tamaño de la bancada legislativa oficialista y coaliciones de go-
bierno. Concluimos este acápite discutiendo sobre el bajo nivel de
institucionalización del partido oficialista AP, que asumimos en esta investi-
gación preliminar como la variable clave para entender por qué ambos pre-
sidentes recurrieron prioritariamente a la asesoría de amigos y familiares.
2
En total se realizaron veintisiete entrevistas distribuidas entre el grupo de actores ya
mencionados. Se buscó paridad en cuanto al número de hombres y mujeres consulta-
dos y también en cuanto a su cercanía o no respecto a los presidentes estudiados. Por
otro lado, las entrevistas se realizaron a personas de Quito, Guayaquil y Cuenca, las tres
ciudades más importantes del Ecuador, con lo que se garantizó también equilibrio
regional. Las entrevistas en Quito fueron realizadas de forma personal mientras que las
de las dos ciudades restantes se efectuaron a través de videollamada. La saturación de
la muestra cualitativa que se describe se dio en función de la estrategia conocida como
bola de nieve. Cabe mencionar que inicialmente se realizaron más entrevistas de las que
aquí se reporta; sin embargo, en algunos casos las personas se negaron a ofrecer
nombres y detalles. Por esa razón, no se las consideró entre las entrevistas utilizadas.

189
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Quienes prioritariamente “susurraban al oído”, tanto de Rafael Correa

como de Lenín Moreno, no fueron gente vinculada al partido oficialista AP.
En el primer caso, entre los asesores directos durante los primeros años de
gobierno estuvieron Fabricio Correa y Pedro Delgado, hermano y primo,
respectivamente. Si bien ambos actores fueron relegados del círculo íntimo
del presidente con el paso del tiempo, la influencia familiar se mantuvo
presente a lo largo de toda la década de gobierno de la llamada “Revolución
Ciudadana”. En efecto, Pierina Correa, hermana del ex presidente, sin cum-
plir ningún cargo dentro del organigrama del CP y apartada del partido de
gobierno tempranamente, fue una pieza clave en términos de cercanía, apo-
yo y consejo al jefe de Estado3.
Por otro lado, entre la gente que gozaba de confianza y podía jactarse de
aconsejar directamente al presidente Correa se hallaban sus amigos de épo-
cas juveniles, tanto en la Universidad Católica de Guayaquil como en los
grupos pastorales4. Un ejemplo referencial de este tipo de asesores, ajenos
por completo al oficialista AP, pero con mucha capacidad de influencia so-
bre el jefe de Estado, fue Alexis Mera. La relación de Correa con Mera data
de la época universitaria y de la pertenencia a los grupos de intermediación
católica liderados en ese momento por el ex presidente Noboa Bejarano. Si
bien Mera ocupó un cargo en la estructura del CP, en calidad de secretario
jurídico, el origen de su vínculo con el jefe de Estado da cuenta de que se
trataba de un actor que era esencialmente un amigo más que de un “cua-
dro” partidista5.
En la misma línea, muchas de las amistades generadas por Rafael Co-
rrea en su paso por el “Grupo 17 - Cristóbal Colón” de los Scouts6, fueron
luego actores cercanos a la toma de decisiones durante su gobierno. Una de
ellas fue Pamela Martínez, secretaria particular del presidente y ajena por
completo a la organización del movimiento AP. Martínez no sólo fue clave
en la articulación de las decisiones del jefe de Estado respecto a otros acto-

3
De hecho, Pierina Correa fue electa a la Asamblea Nacional por Centro Democrático, la
agrupación partidista bajo cuyo membrete se presentaron a las elecciones de 2021 los
seguidores del ex presidente Correa. La hermana del ex Presidente Correa fue la
asambleísta con mayor votación a nivel nacional.
4
Correa es un católico practicante y participaba en los grupos pastorales organizados en
la Universidad Católica para la realización de trabajos voluntarios en comunidades
indígenas del Ecuador.
5
Alexis Mera también ha sido identificado como parte del grupo íntimo del ex Presidente
Correa por parte de la justicia penal ecuatoriana. Al respecto, hace pocos meses atrás,
Mera junto a Correa y otros ex ministros fueron sentenciados a ocho años de prisión
por el cometimiento del delito de peculado.
6
Correa participó durante su juventud en la Asociación de Scouts del Ecuador, afiliada a
la Organización Mundial del Movimiento Scout.

190
 Santiago Basabe-Serrano

res, sino que fue también el punto de contacto de los aportes ilegales prove-
nientes de diferentes sectores a las campañas presidenciales de AP en los
procesos electorales de 2009 y 20137. Posteriormente, Martínez fue desig-
nada para varios cargos clave, entre ellos la vicepresidencia de la Corte Cons-
titucional. Otros amigos del presidente Correa, adquiridos durante la época
colegial, también fueron actores cercanos, al punto de que su capacidad de
influencia sobre las decisiones del jefe de Estado estuvo por encima de la
ejercida por muchos de sus ministros.
En el caso del presidente Moreno, los orígenes de quienes han sido sus
asesores más cercanos son similares a los de su antecesor. En efecto, tanto la
familia como los amigos de juventud son los que prioritariamente influye-
ron sobre sus decisiones. La esposa del presidente Moreno, por ejemplo, no
limitaba su participación en el gobierno a la conducción del área social, sino
que su rango de influencia se amplió a otros temas8. En ese aspecto, tanto
las designaciones en cargos importantes como las decisiones trascendenta-
les en diferentes áreas solían estar tamizadas por su opinión. A pesar de que
la cercanía de la cónyuge de un presidente a las decisiones clave de los go-
biernos podría parecer una cuestión obvia, en realidad no lo es. Si se hace
una revisión de los jefes de Estado ecuatorianos desde 1979, con la excep-
ción de la esposa del ex Presidente Durán-Ballén, ninguna otra tuvo un
nivel tan importante de acercamiento al jefe de Estado al punto de consti-
tuir un asesor de primera línea.
Los hermanos del jefe de Estado también tuvieron un papel relevante en
lo que se refiere a la provisión de consejo y orientación directa para la toma de
decisiones importantes. De hecho, Ivette, Edwin y, en menor medida, Gary
Moreno, no solo influyeron sobre el contenido de buena parte de la agenda
presidencial, sino también sobre decisiones importantes que nacieron en el
Palacio de Carondelet. El apoyo al presidente de parte de sus hermanos varo-
nes no solo se reflejó en la asesoría, sino también en el respaldo político indi-
recto al gobierno a través de la creación de sendos movimientos políticos que,
aunque no tuvieron una coalición formal con el oficialista AP, constituyeron
espacios de contención ciudadana para movilizaciones y mítines9.

7
Pamela Martínez fue sentenciada también en el caso de peculado mencionado en el pie
de página anterior. Su condena fue menor por haber colaborado con la justicia, delatan-
do a otros ex funcionarios del gobierno de Rafael Correa.
8
Tradicionalmente, la esposa del presidente de la República dirige el área social del
gobierno a través de instituciones que han variado en su denominación a lo largo
del tiempo. Durante más de tres décadas, la institución que presidía la cónyuge del
presidente fue el Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA).
9
Edwin Moreno creó el movimiento político “Ecuatoriano Unido”, mientras que su her-
mano Gary hizo lo propio a través del movimiento “Libertad es Pueblo”.

191
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Junto a la familia, los amigos del presidente tuvieron también un papel

destacado en el CP. Aunque la mayoría de ellos desempeñaron cargos de
nivel ministerial, en el fondo su apoyo al jefe de Estado consistió en su papel
de asesores cercanos, espacio al que muy pocos tienen acceso. Estos víncu-
los, al igual que los del presidente Correa, surgen en la educación secunda-
ria y se han mantenido firmes luego de varias décadas10. En este grupo
estuvieron Guillermo León, Jorge Burbano y Carlos Pérez11. Con alguna
diferencia en términos de cercanía, también sería parte de este segmento de
asesores la señora Rosángela Adoum, quien adicionalmente fue la encarga-
da de preparar los discursos y exposiciones públicas del jefe de Estado. Al
igual que en el caso del entorno familiar del presidente, ninguno de los
mencionados estuvo entre la dirigencia del partido oficialista12.
En lo que respecta al tamaño de las bancadas legislativas, las diferencias
entre Correa y Moreno son notables. En el primer caso, durante las dos
conformaciones de la legislatura AP gozó de una bancada amplia. Así, en el
período 2009-2013, el movimiento político del ex presidente Correa contó
con una representación del 48% de los escaños en la Asamblea Nacional
mientras que, en el segundo período 2013-2017, AP alcanzó el 73% de los
asientos legislativos, escenario nunca antes observado en el caso ecuatoria-
no. En cuanto al ex presidente Moreno, a los pocos meses de iniciado su
gobierno, la bancada oficialista, originalmente constituida por el 54% de los
escaños, descendió a 31%. Dicha fractura fue el resultado de la postura
asumida por los legisladores que se mantuvieron leales al ex Presidente Co-
rrea, luego del distanciamiento generado entre los dos ex jefes de Estado.
Bajo dicho contexto, y a diferencia de su predecesor, el presidente Moreno
se vio obligado a formar coaliciones de gobierno variopintas en términos
ideológicos (Olivares y Medina, 2020).
Acorde al argumento teórico que proponemos, a continuación analiza-
mos cómo el movimiento oficialista AP, a pesar de mantenerse en el gobier-
no por más de diez años, careció de un proceso de institucionalización en-
tendido en términos de vinculación de los simpatizantes con la posición
ideológica de la organización política (Randall y Svåsand, 2002). En efecto,

10
Las relaciones de amistad a las que hacemos referencia nacen en el Colegio Montúfar,
un tradicional centro de enseñanza secundaria de Quito.
11
Guillermo León fue ministro de telecomunicaciones y Carlos Pérez fue el titular de la
cartera de energía. Jorge Burbano no desempeñó cargos oficiales.
12
Durante el segundo y tercer año de gobierno del presidente Moreno, uno de sus
asesores más cercanos fue Santiago Cuesta, amigo personal del jefe de Estado y crítico
del oficialista AP. Según ha trascendido en distintos medios de comunicación, aun des-
pués de su salida del gobierno, Cuesta siguió tomando decisiones clave en la adminis-
tración del Estado.

192
 Santiago Basabe-Serrano

si bien el movimiento Alianza País alcanzó en 2006 la presidencia del Ecua-

dor gracias a una agregación de fuerzas políticas que confluyeron en un
discurso contrario al establishment de la época, el ideario político de la “Revo-
lución Ciudadana” no consiguió unificar a las diferentes vertientes. Ni si-
quiera la convocatoria a una Asamblea Constituyente, orientada a reempla-
zar la estructura política del Estado, fue suficiente. De hecho, a pesar de
que AP consiguió el 61% de las bancas para la Asamblea Constituyente, se
impuso la gran diversidad de intereses y posiciones ideológicas, impidiendo
procesar las diferencias de forma adecuada. Como consecuencia de ello,
Alberto Acosta, uno de los puntales de la llegada del ex presidente Correa al
poder, dimitió a su cargo como titular de la Asamblea Constituyente.
Culminado este período de transición y en la búsqueda de mejorar la
institucionalidad de AP, en 2009 se convocó a elecciones primarias abiertas
a nivel nacional. Si bien el entonces presidente Correa fue ratificado como
candidato a la reelección, los nombres elegidos para elaborar las listas a la
legislatura no siempre fueron respetados y, finalmente, fueron negociacio-
nes internas las que determinaron quienes serían los postulantes. Así, y a
pesar de haber alcanzado el 48% de los escaños y ser la primera fuerza en el
legislativo, la vulneración a los resultados del proceso de democracia interna
dio cuenta de las deficiencias en relación con la estructura institucional del
movimiento de gobierno. Tan magro fue este intento de institucionalizar la
organización política que AP nunca más convocó a elecciones primarias.
Por otro lado, en 2010 AP tuvo su primera convención nacional orienta-
da a: 1. adoptar un programa ideológico; 2. elaborar una base legal de ope-
ración; y 3. decidir su reinscripción como movimiento político y no como
partido13. En los estatutos se crearon órganos de dirección centralizados
que tuvieron poco espacio efectivo de influencia y que, con el paso del tiem-
po, quedaron en mera descripción normativa. En el plano de la coordina-
ción se dio funcionamiento temporalmente a una instancia de articulación
de todas las facciones del movimiento con el ejecutivo; sin embargo, este
espacio perdió importancia, en la medida que las decisiones se concentra-
ron en el presidente y su círculo íntimo de asesores. Así, un segundo intento
de institucionalizar los procesos decisionales de AP fue dejado de lado.
En cuanto a la generación de bases de apoyo, AP conformó los llama-
dos Comités de la Revolución Ciudadana (CRC) que, aunque formalmente
apuntaban a la formación de liderazgos y a la generación de espacios de
diálogo, en la práctica sirvieron como dispositivos para la movilización de

13
Dicho estatus le permitía a AP tener una estructura más flexible para operar política-
mente, por ejemplo, al no tener que establecer estructuras locales permanentes.

193
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

adherentes durante marchas y campañas electorales. Adicionalmente, di-

chas estructuras fueron utilizadas como nodos de conexión de las redes
clientelares generadas alrededor del nuevo movimiento político (Herrera
Llive, 2017). Un rol similar cumplieron las organizaciones juveniles de AP. Si
bien algunos de estos espacios pudieron presentar candidatos en elecciones
locales o recibieron cargos en dependencias estatales, su radio de acción
nunca alcanzó al CP.
En lo relativo a la formación política de su militancia, AP no se planteó un
programa planificado y permanente, sino solamente acciones puntuales ante
coyunturas críticas. Así, por ejemplo, uno de los primeros anuncios de la
creación de una escuela de formación política de AP se realizó en junio de
2014, tras el retroceso electoral del movimiento político en las elecciones loca-
les de ese año (“Alianza País presentó su escuela de formación”, El Comercio,
18/06/2014). Otro lanzamiento de una escuela de formación política nacional
para AP se realizó en 2017, tras el triunfo de Lenín Moreno, antes de la ruptu-
ra entre el nuevo presidente y el ex jefe de Estado (“En tres entidades se forma
militancia de Alianza PAIS”, El Universo, 17/10/2017). Ninguno de estos
emprendimientos operó de forma consistente, por lo que la formación de
cuadros a cargo del movimiento político fue prácticamente inexistente.

Conclusiones preliminares

En este escrito hemos argumentado que los deficitarios niveles de

institucionalización de los partidos políticos conllevan a la ausencia relativa
de cuadros que sirvan de apoyo a los actores en el gobierno y específicamente
a los presidentes. Como consecuencia de ello, los jefes de Estado recurrirían
a amigos y familiares como apoyo a su gestión al frente del CP. Para realizar
una primera observación exploratoria de la hipótesis planteada, propusi-
mos un análisis comparado de dos presidentes ecuatorianos, Rafael Correa
y Lenín Moreno, quienes, a pesar de presentar diferencias en otros ámbitos,
ambos recurrieron a la asesoría de personas pertenecientes a su núcleo fa-
miliar o a su entorno de amistades. De esta forma, a partir de un modelo
inicial de investigación comparado de los “más similares”, atribuimos el com-
portamiento de los dos jefes de Estado a la ausencia de cuadros políticos lo
suficientemente capacitados para cumplir las funciones de consejería.
Desde luego, recurrir a un modelo determinístico como el citado, de
cara a estudiar la hipótesis del grado de institucionalización partidista como
explicación de los asesores informales dentro de los CP, tiene limitaciones.
De allí que los hallazgos empíricos presentados deban ser asumidos en su

194
 Santiago Basabe-Serrano

justa medida. Ampliar el estudio de este tema a otros casos y mejorar la

varianza de la variable dependiente son los principales retos de la futura
agenda de investigación. De otro lado, si la noción de ausencia relativa de
institucionalización de los partidos políticos a la que hacemos referencia en
este artículo puede ser verificada en varios países de la región, una implica-
ción importante tendría que ver con la justa valoración del papel de los
gabinetes ministeriales en los presidencialismos. Esta posible implicación
no solo es importante en términos teóricos, sino también para la orienta-
ción que deberían asumir los estudios sobre ministros en formas de gobier-
no presidenciales.
Finalmente, los hallazgos iniciales que este avance de investigación ofre-
ce pueden ser útiles también para enriquecer el futuro de los estudios sobre
el CP. En efecto, si se parte del supuesto de que en buena parte de los países
de América Latina son los amigos y familiares quienes tienen un rol clave en
la toma de decisiones políticas de los presidentes, un espacio de investiga-
ción fértil está en la comparación de los efectos de la asesoría proveniente de
este tipo de consejeros sobre la calidad de las políticas públicas. Dar este
paso ayudaría a observar de forma más tangible no solo la importancia de
estudiar el CP y sus distintas dimensiones, sino además a justipreciar los
resultados que se derivan de la influencia de familiares y amigos sobre las
decisiones de los jefes de Estado.

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197
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

198
Reseñas

199
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

200
Patronage at Work. Public Jobs and Political Services in Argentina
Virginia Oliveros
Cambridge University Press. 2021. 280 páginas

María Esperanza Casullo

[Link]

En su nuevo libro “Patronage at dad del método de investigación. La in-

Work”, Virginia Oliveros se mete de fren- vestigación fue realizada en tres distritos
te con uno de los temas más paradójicos de Argentina (Tigre, Salta y Santa Fe) entre
de la política latinoamericana: el los años 2010 y 2011. En ese período,
clientelismo o, en este caso, una de sus Tigre estaba gobernado por un partido
variedades principales, el patronazgo. Son vecinalista, encabezado por Sergio Massa,
paradójicos porque el estudio de estas cercano al peronismo, pero en ese mo-
cuestiones suele sufrir del síndrome del mento no orgánico; Santa Fe, por la Unión
“todos saben que”: como todos saben que Cívica Radical; y Salta, por un peronista.
el clientelismo es el principal problema En su investigación, Oliveros com-
de la política de América Latina, a su vez binó técnicas cualitativas y cuantitativas.
causa y consecuencia de la debilidad Realizó entrevistas en profundidad a
institucional de la región y la contracara empleadas y empleados de municipios, a
de la débil institucionalización de sus los cuales además conoció y acompañó
partidos políticos, es posible analizarlo en actividades de trabajo y militancia.
desde el más simple sentido común. Jus- Además, realizó una encuesta amplia, que
tamente porque es algo que “todos saben”, combinó preguntas directas con pregun-
no abunda la producción orientada a pro- tas indirectas con el objetivo de lograr
ducir evidencia empírica concreta de cali- sortear posibles efectos de duda o reti-
dad sobre su incidencia, sus característi- cencia a discutir el patronazgo.
cas precisas o sus efectos. Esto genera en La complejidad de la metodología
lectoras y lectores un curioso efecto de irrea- y del análisis de los datos está puesto al
lidad: leemos todo el tiempo sobre una servicio de un esquema conceptual cuya
variable causal cuyo poder omnímodo se mayor fortaleza es que mantiene los con-
afirma, pero cuyos mecanismos operativos ceptos y las hipótesis claves simples y
concretos permanecen en la bruma. concisos. Clientelismo se define como
Justamente esa bruma es la que “el intercambio personalizado y discre-
“Patronage at Work” intenta despejar con cional de bienes o favores por apoyo
precisión conceptual y con un admirable político” (p. 5, traducción propia). El pa-
esfuerzo para producir evidencia empíri- tronazgo se define como “...un subtipo
ca relevante, de calidad y confiable. Este del clientelismo, en el que el bien
texto resultará de lectura obligada por dos intercambiado es un empleo público”
de sus principales fortalezas: por sus ar- (p. 5, traducción propia). Esto no quiere
gumentos sustantivos y por el criterio decir que el marco teórico o conceptual
metodológico. no sea exhaustivo. Por el contrario, la
Lo primero que hay que destacar revisión de la literatura sobre clientelismo
sobre “Patronage at Work” es la originali- y patronazgo es comprensiva e incluye

201
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

desde una discusión de los autores clá- El tercer hallazgo consiste en que este
sicos sobre estado y burocracia, comen- proceso no se trata de un simple quid pro
zando por Weber, hasta la producción quo, una compra de votos que tenga “de-
más reciente no sólo de las Américas, volución” o rédito automático en térmi-
sino de Europa, Asia y África. El es- nos de victorias electorales aseguradas.
fuerzo en mantener los conceptos y su Tampoco se trata de un sistema que esté
operacionalización en un nivel de sim- basado en la vigilancia y la amenaza de
pleza es el resultado de una clara deci- coerción permanentes. Este es el princi-
sión de la autora y una de las cuestiones pal argumento de la autora: en contra de
que más se agradecen de la obra. Las lo que asume buena parte de la literatura,
investigaciones sobre clientelismo y pa- los jefes políticos no necesitan vigilar
tronazgo y su impacto en la calidad de constantemente a sus empleados para ase-
la democracia adolecen de dos proble- gurar su lealtad. Según Oliveros, se trata
mas que se relacionan entre sí: fuzziness de un sistema “self-enforced”, o auto-disci-
e indeterminación en la definición de plinado: los seguidores entienden que el
los conceptos (y su operacionalización), éxito de su jefe político ofrece mayores
y moralismo en análisis. El esfuerzo de oportunidades para su propio éxito y es-
Oliveros está puesto menos en determi- tán dispuestos a trabajar para eso.
nar qué es lo malo del patronazgo que A esta percepción de “derrame” del
en precisar qué podemos decir sobre su éxito político se le suma, aunque tratada
funcionamiento con un nivel adecuado con menos centralidad, la pertenencia
de certeza. Así, el uso de definiciones común a un proyecto ideológico. Para al
minimalistas ayuda a la autora a evitar menos algunos de los entrevistados, acep-
tanto la indeterminación y el estiramiento tar un empleo público y militar en fun-
conceptual como el moralismo. ción de la carrera política del referente se
Esto le permite llegar a una serie de trata también de “llevar adelante un pro-
hallazgos. El primero es que el patronaz- yecto común de país”. Este punto mere-
go existe y que es una práctica extendida cería una investigación exclusiva, ya que
en todo el arco de las fuerzas políticas. se dirige hacia un ángulo poco tratado
En los períodos analizados, Tigre, Salta en la literatura sobre clientelismo, que a
y Santa Fe estaban gobernados por fuer- menudo actúa como si la ideología no
zas de distinto signo, sin embargo, el fun- existiera en la política. Oliveros encuen-
cionamiento de sus jefes políticos no era tra que el patronazgo no es utilizado solo
tan diferente. El uso del patronazgo es para “poner” en un trabajo a personas
una práctica transversal a los partidos desinteresadas en lo político que funcio-
políticos y su uso parece estar asociado al narían como autómatas cautivos, sino que
hecho de ser oficialismo y no a una de- —al menos en algunos casos— el pasar a
terminada pertenencia partidaria. trabajar en el Estado es visto como una
El segundo es que efectivamente las manera de poder dedicarse a la política,
personas contratadas como consecuencia o como una tarea complementaria a la
del patronazgo tienen mayor probabili- militancia. De hecho, un par de perso-
dad de realizar tareas políticas en apoyo nas entrevistadas refieren haber renun-
de la carrera de su jefe político, como ciado a trabajos en el sector privado para
asistir a marchas, operar locales o unida- poder “dedicarse a la política”.
des básicas y fiscalizar elecciones. Este Es posible que aquí esté el nudo pro-
último punto es especialmente notorio. blemático para comprender la relación

202
 Reseñas

entre política, administración pública y tudios sobre clientelismo y patronazgo.

patronazgo ¿Es más difícil “hacer” polí- Sin duda “Patronage at Work” señala la
tica desde el sector privado de la econo- dirección.
mía que desde adentro de la administra- En conclusión, Virginia Oliveros se
ción pública? ¿Es necesariamente el mun- suma así a un grupo de investigadores
do del Estado el mundo de la política? que en los últimos años han hecho avan-
¿Es posible construir un modelo de ad- zar la frontera del conocimiento sobre
ministración pública despolitizado en un temas relacionados con el funcionamien-
contexto en el que la idea de Estado en sí to del costado informal de la política. Tal
misma es objeto de disputa ideológica? vez valga la pena resaltar (ya que se trata
¿Como puede separarse burocracia de de la revista de la SAAP) que la ciencia
militancia si el estar “en” el Estado es vis- política argentina está a la vanguardia de
to como la única vía posible de entrada a estos temas. Y que, por cierto, en estas
la política full time? Estas preguntas, y cuestiones reside gran parte de la clave
muchas otras, deberían abrir el camino a del éxito o fracaso del proyecto de afian-
una segunda o tercera generación de es- zar la calidad de la democracia.

203
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Liderazgos en su laberinto.
Cómo ejercen el poder los presidentes sudamericanos del siglo XXI
Mariano Fraschini y Santiago García (compiladores)
Prometeo Libros. 2021. 349 páginas

Sergio De Piero
[Link]

La consolidación de la ciencia polí- caso, la idea que los sistemas presiden-

tica en nuestro país y en la región toda se ciales eran la causa de la inestabilidad
produjo de la mano de numerosas inves- política en los países de América Latina
tigaciones y debates que tuvieron algu- generó un debate plagado de respuestas
nos ejes estructurantes. En particular, des- que contradijeron esa afirmación. En cual-
de la cuestión de lo que se denominó los quier caso, se enriqueció el debate y la
procesos de transición a la democracia. comprensión.
Fue, quizás, la carta de presentación para El libro que aquí nos interesa cons-
una disciplina que, entre dictaduras y truye ese esfuerzo en una nueva etapa, que
exilios, no ocupaba aún el espacio acadé- incorpora otra dimensión para ayudar a
mico y reflexivo que hoy ha logrado en un conocimiento más acabado de los pro-
nuestros países. Varias fueron las pregun- cesos políticos: el rol del liderazgo presi-
tas que acompañaron su maduración dencial. No se está negando la importan-
como disciplina; por ejemplo, en aque- cia de los sistemas de gobierno ni de la
llos años se impuso el debate en torno a crisis de representatividad; tampoco el
si el sistema de gobierno, presidencial o impacto de las reformas estructurales. Aquí
parlamentario, era determinante a la hora se llama la atención sobre un aspecto poco
de pensar la estabilidad de aquellos go- atendido en la literatura: cuánto tiene que
biernos. Años después, la llamada crisis ver el ejercicio del liderazgo presidencial
de representación, es decir, el modo en en los éxitos y las crisis de ciertos proce-
que los partidos políticos podían dar res- sos políticos. Al interés que de inmediato
puestas y procesar las demandas de so- despierta el análisis de esta cuestión, se
ciedades descontentas con las políticas debe agregar la construcción misma del
que la democracia les estaba ofreciendo, libro; las compilaciones suelen tener, por
en contextos de reformas estructurales y diversos motivos, una digresión interna
giros neoliberales. Esas preocupaciones que en no pocos casos nos hace dudar
ordenan de algún modo el debate y nos que estemos frente a un libro, es decir,
brindan, gracias a estas diversas explica- ante una obra con cierta unicidad. Por
ciones, mapas conceptuales que colabo- eso, el primer logro de Liderazgos en su
ran en la comprensión de un proceso laberinto es el cuidadoso empeño de sus
político plagado de momentos críticos. compiladores, que hacen de la obra un
Sucede así que se generan tendencias cen- sólido trabajo de investigación que se ar-
trífugas que logran que las investigacio- ticula detrás de un conjunto de preocu-
nes busquen, y en ocasiones encuentren, paciones que pueden encontrarse perse-
explicaciones en esos ejes para dar algu- guidas, página tras página. Cada uno de
nas respuestas sobre esos procesos. Por los casos abordados se interesa por as-

204
 Reseñas

pectos comunes que son compartidos por homenaje anticipado. Entonces, analizar
el conjunto de las autoras y de los auto- los liderazgos presidenciales no es sólo
res, de modo que la lectura de toda la un relato de hechos, sino una constata-
obra nos otorga una mirada general de la ción bajo la lógica de los recursos de po-
temática, con análisis de caso y observa- der, como, por ejemplo, si quien ejerce
ciones que desde luego presentan diver- la presidencia cuenta o no con ellos y de
sos matices en cada caso. qué modo los despliega. Esos recursos
Quien no conozca demasiado acer- refieren a lo institucional (mayoría en las
ca de los recorridos sobre la cuestión de cámaras, etc.), financieros (el acceso a fon-
los liderazgos políticos y, en particular, dos para la gestión), sociales (influencia
sobre los presidenciales, el texto de sobre sectores organizados), entre otros.
Mariano Fraschini que abre la obra pre- Esto es, cuáles recursos efectivamente po-
senta un recorrido rico y exhaustivo so- see el/la presidente/a en el ejercicio de su
bre el tema, que deja un conocimiento mandato, lo cual nos abre a una perspec-
acabado sobre la cuestión, presentando tiva más amplia acerca de lo que significa
miradas muy diversas; es de los aportes gobernar. En no pocas ocasiones se suele
que se agradecen en un libro de estas ca- identificar en la variable económica el
racterísticas. Luego, el desafío de anali- éxito o fracaso de un gobierno, lo que da
zar los casos nacionales, opción de abor- como resultado que la cuestión política
daje que toma el libro, encierra una defi- es un dato menor en el desarrollo que
nición relevante: se trata de una realidad pueda tener un gobierno; es aún más
que recorre a Sudamérica, pero el peso curioso cuando esos análisis se hacen
de la historia y los contextos nacionales desde la misma ciencia política. Desde
sigue siendo una variable central para luego, si estamos frente a un proceso
comprender estos fenómenos. Cada uno hiperinflacionario, es probable que todos
de los textos escapa a esas generalizacio- los demás recursos de poder desparezcan
nes que encontramos en ocasiones sobre o dejen de tener un efecto político rele-
los modos de hacer política y de con- vante; pero, como muestran los casos ana-
ducirla en el subcontinente, porque, si lizados (la Venezuela de Chávez y Madu-
bien los liderazgos conviven en un tiem- ro, el Brasil de Lula, Rousseff y Bolsonaro,
po histórico variables, como el marco el Ecuador de Correa y Moreno, la Ar-
institucional y el tipo y trayectoria de los gentina de Cristina Fernández y Macri y
movimientos políticos y sociales, aquellos la Bolivia de Evo) el liderazgo de cada
se convierten en elementos con capaci- uno de ellos y ellas dispone y utiliza esos
dad explicativa de las trayectorias. recursos en circunstancias diversas; por-
Los análisis dialogan entre sí a par- que hay un dato que atraviesa los textos y
tir de la propuesta que se presenta en la es la relevancia otorgada a los diversos
apertura ya citada: la presencia o no, y el momentos y, por tanto, contextos en los
uso de lo que denominan recursos de po- que se desarrollan esos liderazgos, que
der. La construcción de este indicador suceden bajo circunstancias que impactan
parte de un trabajo realizado por una co- sobre ellos mismos. Las indagaciones en
lega que lamentablemente ya no está en- distintos mandatos presidenciales de un
tre nosotros, María Matilde Ollier, de mismo país sirven también para descu-
quien los compiladores toman el concepto brir el modo en que los liderazgos se des-
para introducir algunas variaciones; esta pliegan no solamente en gobiernos no
cita de sus trabajos se convierte en un populistas o del giro a la izquierda, sino

205
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

en otras perspectivas ideológicas, ya que de estabilidad política en un sistema ca-

la centralidad de los liderazgos no es, de racterizado por lo opuesto. Aquí solo se
ninguna manera, una cuestión que solo citan algunos de los capítulos, pero ese
atañe a los gobiernos de aquel signo polí- esfuerzo explicativo recorre la obra. Los
tico. En ese sentido, todos los textos des- análisis un poco perezosos que se limitan
criben el ejercicio de esos liderazgos al a repetir (y simplificar) el tipo de liderazgo
interior de procesos políticos y sus insti- carismático de Weber como explicación
tuciones y no por fuera de ellas, aunque definitiva encuentra en cada página un
desde luego en tensión. El análisis de la enriquecimiento analítico. En definiti-
destitución de Dilma Rousseff en Brasil va, un trabajo que, como señala el posfacio
nos presenta cómo una presidente del de Nicolás Tereschuk, aporta a la conso-
giro a la izquierda fue destituida en un lidación de una agenda de investigación,
proceso que poco tenía que ver con la porque, como señalan Fraschini y García
defensa de la institucionalidad y que, sin en la presentación, “los liderazgos presi-
embargo, la mandataria soportó y aceptó denciales eran considerados una fuente
en los términos de la ley; la extendida de discordia institucional y muchas veces
idea del anti-institucionalismo de los lí- asimilados a la figura de populistas irres-
deres populistas se erosiona ante los he- ponsables”. Esta obra trabaja para demos-
chos. Del mismo modo, el artículo sobre trar y debatir sobre el rol que el liderazgo
el Ecuador de Rafael Correa nos muestra cumple en la construcción democrática
cómo el populismo se convirtió en fuente de la región en el siglo XXI.

206
Élites, radicalismo y democracia:
un estudio comparado sobre América Latina
Asbel Bohigues
Centro de Investigaciones Sociológicas. 2021. 295 páginas.

Mariana Sendra
[Link]

Dentro del campo de estudios so- apoyo a la democracia y el radicalismo

bre democracia, el enfoque de las agen- ideológico. En este sentido, el autor pos-
cias o teoría de las decisiones estratégi- tula que la concepción del efecto negati-
cas de las élites ha demostrado su rele- vo del radicalismo en la estabilidad de
vancia para explicar por qué surgen, se la democracia (Mainwaring y Pérez-
desarrollan y/o mueren los regímenes Liñan, 2013) no siempre tiene por qué
democráticos. Desde esta perspectiva, las ser así, sino que, en determinados con-
decisiones de los actores políticos tie- textos, la presencia del radicalismo ideo-
nen una considerable influencia sobre lógico puede ser suficiente para llegar a
la democracia y sobre si esta debe ser una democracia plena.
persistente o debilitada. La obra que aquí Para demostrarlo, emplea una estra-
se reseña se enmarca en esta tradición, tegia de métodos mixtos: análisis cuan-
junto con obras seminales que sentaron titativo con HJ-Biplot, análisis compa-
las bases para comprender el papel de la rativo cualitativo (QCA) con conjuntos
agencia política en la tercera ola de de- difusos y process tracing comparado. El
mocratización en Europa del Sur y Amé- estudio utiliza dos bases de datos: la Base
rica Latina (Linz y Stepan, 1978, 1996; de Datos de Élites Latinoamericanas de
O’Donnel, Schmitter y Whitehead, 1986; la Universidad de Salamanca (PELA-
Higley y Gunther, 1992). USAL) para las actitudes de la élite y
El propósito central de la publica- Varieties of Democracy (V-Dem) para las
ción “Élites, radicalismo y democracia: variedades de democracia (electoral, li-
un estudio comparado sobre América beral, participativa, deliberativa e
Latina” es incluir a las percepciones de igualitaria). Incluye 18 países latinoame-
las élites políticas en la ecuación demo- ricanos en un período de 20 años (1995-
crática. Asume que los valores y actitu- 2015), abarcando 95 casos en total, en-
des de las élites importan en los proce- tre ellos, todas las legislaturas (países-
sos democráticos, pero no solo en las años) incluidas en la base de datos PELA-
rupturas, las transiciones y las consoli- USAL en este período de tiempo. El
daciones como la literatura señalada an- objetivo principal se desagrega, a su vez,
teriormente ha apuntado, sino que tam- en tres preguntas de investigación más
bién importan una vez que la democra- específicas: ¿los valores y actitudes de la
cia es el único juego en la ciudad (only élite política están relacionados con las
game in town). El argumento central gira variedades de democracia? ¿Cuáles son
en torno a dos variables que se conside- las condiciones necesarias y suficientes
ran fundamentales para explicar la de- para una democracia plena? ¿Unas élites
mocracia desde la óptica de las élites: el similares ceteris paribus pueden tener

207
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

distintos efectos sobre la democracia? Finalmente, en el capítulo siete se

Para cada una de estas tres preguntas, el analizan los mecanismos causales subya-
autor formula tres hipótesis que se testean centes a una de las vías a la democracia
en los capítulos cinco, seis y siete, res- plena: la vía radical democrática. Se en-
pectivamente. foca en dos casos similares con resulta-
En el capítulo cinco se aborda la dos diferentes: Uruguay y El Salvador
influencia de la élite política en cada una (compartiendo todas las condiciones,
de las diferentes variedades de la demo- Uruguay tiene una democracia plena,
cracia. Concretamente, se pone a prue- mientras que El Salvador no). Aquí se
ba la hipótesis de que el apoyo a la de- testea la tercera y última hipótesis, la cual
mocracia y el radicalismo de la élite tie- propone que los efectos positivos del ra-
nen efectos opuestos sobre las varieda- dicalismo y el apoyo a la democracia de
des de democracia: el primero es positi- la élite están mediados por su trayecto-
vo para las democracias electoral y libe- ria democrática. A través de la técnica
ral y el segundo favorece una democra- de process tracing comparado, el autor su-
cia deliberativa, participativa e igualitaria. braya la importancia del path-dependence,
A través del análisis HJ-Biplot, el autor al mostrar que el factor clave que explica
encuentra que, en determinados contex- la contradicción identificada en la vía
tos, cuanto más radical sea la élite del radical democrática es la evolución del
país, más igualitaria y menos electoral, apoyo a la democracia: mientras que las
liberal y deliberativa será la democracia. élites uruguayas siempre han apoyado la
Por otro lado, en relación al apoyo a la democracia, las élites salvadoreñas solo
democracia expresado por la élite, com- recientemente la han apoyado plena-
prueba que la misma guarda una rela- mente.
ción positiva con las variedades electo- En resumen, la contribución funda-
mental de esta obra es el hallazgo
ral, deliberativa e igualitaria.
contraintuitivo de la influencia positiva
En el capítulo seis se abordan las
de las élites radicales en la democracia.
vías para una democracia plena a través
Esto es, que los extremos ideológicos pue-
de la técnica Qualitative Comparative
den ser positivos para la democracia en
Analysis y conjuntos difusos (fuzzy sets;
determinadas condiciones. Esto debería
fsQCA). Se testea la segunda hipótesis,
ser tenido en cuenta por los numerosos
que establece que, en interacción con otras
estudios sobre los efectos de la polariza-
variables, la presencia de radicalismo es ción ideológica que, frecuentemente, sue-
suficiente y el apoyo a la democracia de len observarse como contraproducentes
la élite no es necesario para la presencia para los sistemas de partidos latinoame-
de democracia plena. De esta forma, el ricanos.
autor encuentra al menos una configu- Asimismo, otra de las virtudes de
ración en la que no siempre es necesario este libro es que logra definir a la demo-
el apoyo de la élite a la democracia y en cracia en sentido amplio, entendiendo
el que la democracia plena puede fun- que los regímenes democráticos son fe-
cionar sin ese apoyo. También, una con- nómenos multidimensionales que van
figuración muestra cómo el radicalismo más allá del cumplimiento de las reglas
es necesario en una configuración su- procedimentales que postulan las teorías
ficiente para que exista democracia normativas. Así, supera la lectura binaria
plena. democracia-dictadura o quiebre-transi-

208
 Reseñas

ción, poniendo en relieve que, en pala- Referencias bibliográficas

bras del autor, “la vida y la democracia Anduiza Perea, E. (1999). ¿Individuos o siste-
continúan”, y una vez alcanzado el mí- mas? Las razones de la abstención en Euro-
nimo para que un país sea considerado pa occidental. Madrid: Centro de Investi-
“democrático”, el análisis político debe gaciones Sociológicas.
profundizar en la forma en que funcio- Higley, J. y Gunther, R. (1992). Elites and
na esa democracia. Democratic Consolidation in Latin America
and Southern Europe. Cambridge; New
Por último, y no menos importan- York: Cambridge University Press.
te, el libro logra con gran éxito rellenar Linz, J. y Stepan, A. (1978). The Breakdown of
un gap sobre la evidencia empírica dis- Democratic Regimes. Baltimore, Maryland:
ponible acerca de las actitudes de las Johns Hopkins University Press.
élites políticas hacia la democracia, cam- Linz, J. y Stepan, A. (1996). Problems of
po que sí ha proliferado en la opinión Democratic Transition and Consolidation.
Southern Europe, South America, and Post-
pública. Si asumimos que los políticos Communist Europe. Baltimore: Johns
tienen una enorme capacidad para in- Hopkins University Press.
fluir en las reglas del juego (Anduiza, Mainwaring, S. y Pérez-Liñán, A. (2013).
1999), es sustancial conocer los efectos Democracies and Dictatorships in Latin
de las opiniones de los actores políti- America. Emergence, Survival, and Fall.
cos sobre la democracia, puesto que, Cambridge, New York: Cambridge
University Press.
como esta obra demuestra, las élites fre- O’Donnell, G. Schmitter, P. y Whitehead, L.
cuentemente pueden obstaculizar o fa- (1986). Transitions from Authoritarian
vorecer ciertos aspectos de la democra- Rule. Baltimore-London: Johns Hopkins
cia. University Press.

209
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

Polarizados ¿Por qué preferimos la grieta? (Aunque digamos lo contrario)

Luis Alberto Quevedo e Ignacio Ramírez (coordinadores)
Capital Intelectual. 2021. 160 páginas.

Leonardo Kordon
[Link]

Los discursos que piden cerrar “la promesa de finalizar con la confrontación
grieta”, que buscan superar la “polariza- a conformar con el tiempo uno de los
ción” y alimentar la “ancha avenida del polos de enfrentamiento. Del mismo
medio”, que pretenden alcanzar consen- modo que Cristina Fernández de Kirch-
sos o unir a los argentinos se repiten, cada ner, gran articuladora de las pasiones
vez más, entre la ciudadanía y la dirigencia políticas contemporáneas, recorre un ca-
política. Sin embargo, se posicionan en mino en busca de consenso y acuerdos,
alguno de los polos políticos que confi- pero que a partir del 2008 pasa a una
guran esta polarización de la política ar- abierta conflictividad como centro de gra-
gentina que tanto buscan evitar. vedad. Los autores afirman que para com-
En el libro “Polarizados”, Luis Al- prender el funcionamiento de la polari-
berto Quevedo e Ignacio Ramírez presen- zación, más útil que pensarla desde arri-
tan una serie de artículos que buscan ras- ba o desde abajo, es entenderla como un
trear las causas y analizar las consecuen- círculo virtuoso o vicioso que se retroali-
cias principales de la polarización políti- menta. Finalmente, destacan la segrega-
ca en la Argentina. Una destacada selec- ción ideológica y la expansión del bipar-
ción de investigadores y académicos rea- tidismo negativo como rasgos distintivos
lizan, desde diferentes enfoques, valiosos de un fenómeno que, en muchos casos,
aportes en pos de profundizar el enten- se presenta de forma asimétrica y con un
dimiento de un fenómeno que da forma, alto componente de negatividad hacia el
estructura y configura el espacio público. otro.
Esta recopilación ofrece respuestas y nue- Casullo y Ramírez presentan el
vas preguntas desde las ciencias sociales modo en que, desde un enfoque desde
al fenómeno de la politización política. abajo, la competencia política se centra
Los cinco trabajos que componen este li- en clivajes estructurales asociados a des-
bro ayudan a comprender desde distin- acuerdos ideológicos. Tres dimensiones
tas dimensiones un tema que merece ser clásicas de la sociología política se mues-
analizado en profundidad. tran en plena vigencia como estructura-
En el primer artículo, Quevedo y doras de la política contemporánea: la
Ramírez presentan la polarización políti- clase social, la edad y la ideología. El
ca como el fenómeno más importante de análisis de cada una de estas dimensio-
la cultura política de la actualidad y como nes da cuenta de que los votantes de Jun-
la fuerza que produce que todos los posi- tos por el Cambio y del Frente de Todos
cionamientos y acciones políticas cedan piensan y perciben la realidad de formas
ante la naturaleza estructural de esta di- disímiles y antagónicas. Esto da muestra,
námica. De este modo, se da cuenta del a tenor de los autores, de que existe una
PRO como un partido que nace de una correspondencia entre la idea de una

210
 Reseñas

polarización desde arriba, con origen en propuesto. Así, se presentan dos formas
las elites políticas, y desde abajo, fomen- de lograr buenos resultados, tanto en re-
tada desde la ciudadanía. Este artículo lación a la inflación como respecto a po-
también busca dar cuenta de factores po- ner en marcha la economía: a) una forma
sitivos de la polarización, en tanto redu- traumática en forma de estallido, que de-
ce la desafección ciudadana, disminuye termine una nueva hegemonía de uno de
la abstención electoral y presenta con cla- los polos; o b) una forma basada en un
ridad los contrastes existentes en la ofer- acuerdo político que contente a los dos
ta electoral. Cada vez más lejos de pare- polos existentes.
cerse iguales, las opciones que da la ofer- En el cuarto artículo, Facundo Cruz
ta electoral evidencia y potencia las dife- asigna un comportamiento racional a los
rencias. Las visiones diferentes sobre la actores partidarios, en la medida en que
realidad política, fundadas en clivajes existe un correlato entre la polarización
sociales existentes, da muestra de un fe- ideológica entre las elites y la polariza-
nómeno que no es caprichoso, sino que ción en la ciudadanía. El modo en que se
está fuertemente establecido. ordena la competencia electoral se
El concepto de péndulo no es nue- condice con el aumento de la polariza-
vo en la literatura académica argentina. ción. En este sentido, se analizan los fac-
Emmanuel Álvarez Agis hace uso de di- tores políticos e institucionales de este
cho concepto para definir el cambio de fenómeno. Un recorrido histórico desde
gobiernos de corte liberal o conservador 1983 presenta como resultado la consoli-
a gobiernos de corte popular. Uno de dación del bicoalicionismo polarizado,
problemas centrales en cada uno de estos surgido de procesos políticos en donde
cambios se relaciona con la inflación y hubo vaivenes en el modo en el que estu-
con los dos paradigmas teóricos que la vo compuesto el sistema de partidos, dan-
analizan: el ortodoxo o monetarista y el do cuenta de la manera en que las coali-
heterodoxo. La inflación, lejos de ser ciones electorales se relacionan con el
pensada como un problema técnico, co- ordenamiento de la competencia electo-
bra toda su dimensión política como re- ral. Los procesos de desnacionalización
flejo del conflicto redistributivo, en don- en las provincias, las modificaciones de
de se determinan ganadores y perdedo- las estrategias de los partidos nacionales
res, y en la búsqueda de un equilibrio en y la implementación de las PASO son al-
el cual ningún reclamo pueda imponerse gunos de los factores que influyeron en el
por sobre el resto. El otro factor que ex- establecimiento de este bicoalicionismo
presa el conflicto distributivo es el tipo polarizado. La conformación de coali-
de cambio, es decir, el valor del dólar. De ciones otorga rédito político y electoral
este modo, todo conflicto en torno a su y, ya lejos de ser una rareza, es la norma
valor es siempre un conflicto en relación del sistema de partidos argentino, que
a la distribución de ingreso. La polariza- no solo ordena la competencia política,
ción política se alimenta a partir de la sino que contiene la creciente polariza-
identificación de cada uno de los polos, ción que se caracteriza por la toma de
en tanto cada uno de ellos se inscribe en posturas radicalizadas de dirigentes y
ciertas aspiraciones económicas. Como partidos dentro de las colaciones, evi-
bien destaca el autor, imponer un mode- tando la aparición de nuevos partidos
lo económico implica detentar una hege- extremos o la fragmentación del sistema
monía que permita desarrollar el plan de partidos.

211
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

En el último artículo, Natalia Zuazo zación, pero sí tienen un rol activo a la

y Natalia Aruguete afirman que la polari- hora de fortalecer divisiones y resenti-
zación existe antes y más allá de las redes mientos tribales. Pero toda trampa tiene
sociales. En la polarización política con- su salida: diferentes reclamos populares
viven tanto la polarización ideológica dan muestra de ello a partir de la utiliza-
como la polarización afectiva. Esto ali- ción de narrativas transversales que se ele-
menta las narrativas cada vez más cerra- van por encima del “laberinto” y la me-
das sobre sí mismas, que se muestran con dición de la correlación de fuerzas, que
una fortaleza impenetrable para otras na- evitan el escándalo de los escenarios me-
rrativas. Nos posicionamos más cerca o diáticos digitales polarizados, mostrán-
más lejos de quienes consideramos mejor dose como una estrategia posible.
a partir de nuestras concepciones y son Este libro aporta profundidad a los
los mecanismos de asimilación y contras- análisis sobre la polarización política,
te los que dan sustento a dichos posicio- identifica cómo se articula con diferentes
namientos. Instalar o disputar una agen- dimensiones de las ciencias sociales y asu-
da no es algo que las redes puedan reali- me que, del mismo modo que la ley de
zar por sí solas, ya que para esto es nece- gravedad afecta los movimientos de to-
sario el involucramiento, como mínimo, das las cosas, la polarización política con-
de medios tradicionales, influencias di- diciona el modo en que se dan las accio-
gitales y actores políticos. Los medios por nes materiales y simbólicas del mundo
sí solos no son los creadores de la polari- político.

212
 COLABORACIONES

1. Debe enviarse el manuscrito en su versión electrónica (única-

mente en Word) a REVISTA@[Link].

2. Se enviará una versión con nombre y otra anonimizada para su

evaluación externa. En la misma debe eliminarse toda referencia
que permita identificar la autoría, tales como nombres, afilia-
ción institucional o citas que identifiquen a autores y autoras del
artículo, agradecimientos a personas o instituciones, investiga-
ciones previas que dieron origen al artículo, indicación de pre-
sentación previa en seminario, etc.

3. En la versión con nombre, toda aclaración con respecto al traba-

jo, así como la pertenencia institucional de los/as autores/as y su
dirección electrónica, debe consignarse a continuación del títu-
lo.

4. Los artículos no deben exceder las 11.000 palabras; las notas y

avances de investigación las 6.000 palabras; y las reseñas biblio-
gráficas 1.300 palabras.

5. Todos los trabajos deberán ser acompañados de un resumen en

el idioma en el que están escritos y otro en inglés, de hasta 150
palabras cada uno y de 5 palabras clave, también en ambos idio-
mas. Los manuscritos en inglés deberán incluir también un re-
sumen en castellano.

6. Formato general:

Tipografía: Times New Roman.

Tamaño: 12.
Interlineado: 2,0.
Tamaño de hoja: A4.

213
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

CITAS Y REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Las citas y referencias bibliográficas deberán seguir el formato APA,

según se ejemplifica a continuación:

Libro:
Durkheim, E. (1895). Las reglas del método sociológico. Buenos Aires:
La Pléyede.

Capítulo de libro:
Pizarro, C. (2016). »Trabajadores paraguayos en la producción for-
estal del Delta Interior del río Paraná». En S. Aparicio y R. Benencia
(Eds.), De migrantes y asentados. Trabajo estacional en el agro argentino
(pp. 115-138). Buenos Aires: Fundación CICCUS.

Artículo de revista:
Barringer, M.N., Sumerau, J.E., y Gay, D. (2020). Generational Varia-
tion in Young Adults’ Attitudes toward Legal Abortion: Contextualizing
the Role of Religion. Social Currents, 7(3), 279-296.

Artículo de diario online:

Calvo, J. (2021). »El cambio puede ser ir separados». Diario Perfil,
27 de junio de 2021. Extraído de [Link]
columnistas/[Link]

Citas al interior del texto deben indicar el nombre y año de

publicación:
Ejemplo:
La democracia y el capitalismo basan su poder en la igualdad y la
ganancia, respectivamente (Quiroga, 2005).
«En efecto, la democracia y el capitalismo establecen diferentes
sistemas de poder, basados en valores casi opuestos: la igualdad y la
ganancia» (Quiroga, 2005: 157).

214
TABLAS Y GRÁFICOS

Tablas:
Deben figurar en escalas de grises con el formato de tablas académico.
Ejemplo:

TABLA 1
Argentina. Matrícula escolar en escuelas públicas de gestión
privada por nivel educativo. Años 2002-2010 (en porcentaje
sobre el total de la matrícula escolar)

Fuente: elaboración propia en base a Anuarios Estadísticos del Mi-

nisterio de Educación de la Nación.

Deben estar numeradas en forma correlativa (Tabla 1, Tabla 2,

Tabla x, etc.)
Debe estar indicada cuál es la fuente de la misma.
Gráficos:
Deben figurar en blanco y negro.
Deben ser editables (no imágenes).
Deben estar numerados en forma correlativa (Gráfico 1, Gráfico
2, Gráfico x, etc.)
Debe estar indicada cuál es la fuente de los mismos.

215
 Revista S AA P . Vol. 16, Nº 1

PROCESO DE EVALUACIÓN
Los artículos y notas de investigación aprobados por la Dirección
de la Revista, serán sometidos a doble evaluación externa de pares.
En dicho proceso se mantendrá el anonimato entre los/as autores/as
y los/as evaluadores/as, y se valorarán los siguientes aspectos: origi-
nalidad del aporte; conocimiento y grado de actualización de la
literatura; uso de la teoría y de la metodología. La Dirección se reser-
va la decisión final sobre la publicación de los trabajos

PLAGIO Y FRAUDE CIENTÍFICO

Las colaboraciones postuladas deben ser originales e inéditas, y
no deberán estar simultáneamente en proceso de evaluación en otra
revista. Autores y autoras son enteramente responsables de su conte-
nido y deben evitar toda práctica de plagio y/o auto-plagio.
Revista SAAP revisa todas las colaboraciones recibidas mediante
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ción de plagio el artículo será inmediatamente rechazado por el equi-
po editorial.

DATOS RESPALDATORIOS
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link de acceso a los datos respaldatorios de la investigación, los cua-
les deberán estar depositados en un sitio electrónico de acceso pú-
blico. Es obligatorio para autores y autoras el cumplimiento en sus
investigaciones de las protecciones habituales para los sujetos huma-
nos (consentimiento informado, supervisión ética).

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216
 ETICA DE LA REVISTA
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POLITICA DE ACCESO ABIERTO

Revista SAAP es de acceso abierto y no tiene ningún costo para los/as
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dos los gastos de la Revista.

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