Revista digital CEMCI

Número 30-31: abril a septiembre de 2016

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PROYECTO DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA, EFICACIA Y

EFICIENCIA EN LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS LOCALES

Patricia MOLINA HERNÁNDEZ

Consultora y Gerente de Almanara Consultoría Social

Resumen:
Se pretende hacer un acercamiento a la simplificación administrativa en su
concepto amplio, ligándola a la gestión por procesos como motor de mejora continua y
búsqueda de la excelencia en las organizaciones. Se realiza un recorrido por los
conceptos principales y la normativa de referencia, así como una aproximación a las
características de la gestión por procesos y alguna herramienta que resulta esencial para
el análisis como es la diagramación. Con estas premisas es posible abordar las fases del
proyecto de simplificación administrativa de una organización, para mejorar en
términos de eficacia y eficiencia los procesos que en ella tienen lugar.

SUMARIO:
1. La Administración Pública ante la simplificación administrativa
1.1. La simplificación administrativa y la reducción de cargas
1.2. Procesos y procedimientos no son sinónimos
1.3. El marco normativo que alude a la simplificación, a la mejora continua y a la
excelencia
1.4. La simplificación administrativa y la gestión por procesos
2. La gestión por procesos en la Administración Local
2.1. El modelo de gestión por procesos como impulso hacia la modernización
2.2. Tipos de procesos en una organización
2.3. La gestión por procesos no camina sola
3. Eficacia y eficiencia de los procesos
4. El proyecto de simplificación administrativa de los procesos
4.1. La iniciativa y la formación del equipo
4.2. Fases del proyecto de simplificación administrativa
5. Consideraciones finales
6. Bibliografía

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PATRICIA MOLINA HERNÁNDEZ

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1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANTE LA SIMPLIFICACIÓN

ADMINISTRATIVA

El proceso de simplificación administrativa es aquel que mejora la regulación

procedimental que afecta a las relaciones entre Administración y administrados/as. En
los últimos años distintos entes públicos se han ido sumando a la iniciativa de la
simplificación que viene propulsada por la Unión Europea y por nuestro propio Estado.
A pesar de las leyes en busca de la simplificación, la calidad y la excelencia, el ritmo de
implantación en los distintos entes (tanto en la Administración General del Estado, en la
Autonómica y en la Local) es irregular: en general todas las administraciones han
tendido a simplificar o a reducir cargas administrativas de manera “informal” o
“espontanea” fruto del propio avance tecnológico, de la necesidad de ahorro o por
reproducción de otras experiencias exitosas; sin embargo se limitan los ejemplos de
casos en los que la simplificación se ha hecho de forma expresa, respaldándose en un
plan de modernización, o desde un departamento de calidad, o ligada a la gestión por
procesos.

1.1. La simplificación administrativa y la reducción de cargas

El término de “simplificación” equivale a la «acción y efecto de simplificar», y

“simplificar” es «hacer más sencillo, más fácil o menos complicado algo»1. De esta
forma la “simplificación administrativa” en las Administraciones Públicas (AAPP) hace
referencia a las acciones encaminadas a hacer más sencilla, fácil o menos complicada el
proceder de las mismas. Dado que en las AAPP predominan los procedimientos
administrativos, se ha tendido a denominar también la “simplificación administrativa”
como “simplificación de procedimientos”, sin ser en la práctica lo mismo, ya que la
primera es un concepto más amplio que incluye tanto la simplificación de
procedimientos, como de otros procesos que tienen lugar en el desarrollo de la actividad
de las entidades, ya sea a nivel organizacional o vinculados a la prestación de servicios a
la ciudadanía2.

Por otro lado, cabe mencionar y distinguir las políticas de reducción de cargas
administrativas que igualmente se han impulsado desde la Unión Europea. La reducción
de cargas, a diferencia de la simplificación administrativa como tal, supone la
disminución de obligaciones o cargas (de entrega de documentación o costes
económicos) que el Gobierno o las AAPP imponen a la ciudadanía y a las empresas.

1 Según la Real Academia Española, RAE, 2016.

2 A partir del Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas para la Administración General Del
Estado. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Secretaría de Estado de Administraciones Públicas,
2014. Págs. 9-10.

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Ambos términos tienen en común el ánimo de hacer más ágil y sencillos los
procedimientos y actividad pública. Sin embargo, hay que destacar que la simplificación
administrativa va a incidir en la mejora de la eficacia y la eficiencia de la gestión, para
mejorar tanto el servicio ofrecido a la ciudadanía como la organización interna de las
entidades, mientras que la reducción de cargas trata de reducir los costes de los
destinatarios de las normativas. De esta forma se podría realizar un proceso de
reducción de cargas que no incluyese una simplificación administrativa.

Desde estas líneas se aborda el proyecto de simplificación administrativa en

todas sus dimensiones, no sólo la simplificación de procedimientos, ni la reducción de
cargas. Así mismo, se entiende que la simplificación, para incrementar su efectividad e
impacto en las organizaciones, debe ser enmarcada en la gestión por procesos, como
más adelante se especifica, con vistas a sumergirse en el ciclo de la mejora continua.

1.2. Procesos y procedimientos no son sinónimos

Cabe hacer un inciso para destacar la diferencia que existe entre proceso y
procedimiento. Muchas veces estos términos son usados indistintamente, aunque
acercándonos a ellos se ponen de relieve sus distintas acepciones.

Al hacer referencia a los “procesos” en una organización se hace referencia a un

conjunto de actividades relacionadas, o en interacción, que transforman entradas en
salidas; las salidas son posibles mediante el uso de unos recursos. Los procesos son por
tanto dinámicos, flexibles, y se espera de ellos un resultado; se operan y gestionan (de
ahí la “gestión por procesos”); están centrados en la satisfacción de los/as
destinatarios/as (o ciudadanía u otras entidades en las Administraciones Locales, AALL)
y de las partes interesadas. Las distintas actividades que tienen lugar en los procesos
pueden ser realizadas en distintos departamentos de la organización. Por otro lado, el
“procedimiento” es la manera específica de llevar a cabo una actividad o proceso
concreto, formado de pasos estáticos para ejecutar tareas, siendo éste su fin último. Por
tanto los procedimientos se implementan, y se centran en el cumplimiento de las
normas. Al igual que los procesos, pueden estar formados de actividades a desarrollar en
departamentos diferentes. Un proceso en una organización puede incluir uno o más
procedimientos, y así mismo un proceso puede descomponerse en subprocesos.

Con respecto a la simplificación administrativa, es posible llevar a cabo el

análisis, simplificación y mejora de procedimientos concretos de forma aislada y sin
enmarcarse en la gestión por procesos, pero como se ha mencionado, la simplificación
administrativa tiene un carácter más amplio.

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1.3. El marco normativo que alude a la simplificación, a la mejora continua y a la

excelencia

La simplificación administrativa donde situamos la gestión por procesos como

clave y metodología de la simplificación, viene determinada por el contexto socio-
económico y político. Las teorías de modernización y transformación de la
Administración Pública se originan en los años 70, y más recientemente encontramos
estudios de referencia y normativa que determinan y organizan el actual proceso de
mejora de la simplificación.

En el panorama europeo, cabe destacar el compromiso de la Unión Europea con

la Mejora de Regulación, Better Regulation, incluido como prioridad en la Renovada
Agenda de Lisboa (2008-2010), para aumentar la competitividad y promover un
crecimiento sostenible.

Por otro lado, informes como el Informe Mandelkern (2000) o el Libro Blanco
de la Comisión sobre gobernanza europea (2001), supusieron una base para el desarrollo
legislativo europeo. Y por último, en esta línea, el Consejo de Bruselas (marzo 2007)
dio el impulso definitivo para posicionar la simplificación administrativa como línea de
acción prioritaria en la política económica europea. En este consejo se acordó
concretamente con respecto a España, que se debía reducir en un 25% para el año 2012
las cargas administrativas. También se aprobó el Programa de Acción de la Comisión
Europea para la reducción de cargas administrativas. Igualmente se aprueba en Europa
un Programa de Acción para la Mejora Regulatoria.

Siguiendo esta tendencia se aprueba en España el Plan de Reducción de Cargas

Administrativas, centrado en liberar recursos para la inversión y el crecimiento de las
empresas, su creación y disolución, y el impulso de la actividad empresarial en nuevos
sectores o ámbitos geográficos. Se marcan dos líneas de trabajo: por una parte se
pretendía reducir un 30% para el 2012, las cargas a empresas, en especial a las PYMES
(y superar por tanto el objetivo marcado por la UE). Por otra parte, minimizar las cargas
administrativas sobre las empresas en la normativa de 1 enero de 2009.

Para el logro de estos propósitos, la Administración General del Estado adopta el

Modelo de Costes Estándar (SCM) para medir las cargas administrativas y poder
cuantificar el ahorro, y pretende cada año aprobar un Real Decreto de Reducción de
Cargas Administrativas, con propuestas de mejora y medidas de simplificación.

Así se establece en España, en octubre de 2012, la Comisión para la Reforma de

las Administraciones Públicas, denominada CORA, con vistas a lograr una
administración más austera, útil y efectiva. El informe CORA incluye un gran número
de medidas de reforma administrativa, actualmente en fase de ejecución.

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1.3.1. Directiva Europea de Servicios

La directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de

diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior [Diario Oficial L376
de 27.12.2006] (en adelante la Directiva) tiene como objetivo facilitar la libertad de
establecimiento de los prestadores de servicios en otros Estados miembros y la libertad
de prestación de servicios entre los Estados miembros. Esta Directiva también tiene
como objetivo ampliar la posibilidad de elección de los destinatarios de los servicios y
mejorar la calidad de estos tanto para las personas consumidoras como para las
empresas usuarias de servicios.

Hay que tener en cuenta de que se trata de una Directiva-Marco, por lo que no
tiene por objeto el fijar normas detalladas ni armonizar la totalidad de normas de los
Estados miembros.

Para lograr su objetivo establece la necesidad de verificar y, según proceda,

simplificar los procedimientos y trámites aplicables al acceso a una actividad de
servicios y a su ejercicio, a fin de garantizar la libertad de establecimiento y la libertad
de prestación de servicios por parte de las empresas sea cual sea su nacionalidad.
Concretamente, la Directiva prevé:

• La creación de ventanillas únicas en las que un prestador podrá realizar todos los
trámites necesarios para ejercer su actividad.

• La posibilidad de tramitar los procedimientos por vía electrónica.

• Eliminar los obstáculos jurídicos y administrativos al desarrollo de las

actividades de servicios mediante la:

◦ Revisión de los regímenes de autorizaciones, registros, para su

mantenimiento sólo en casos excepcionales.

◦ Prohibición de determinados requisitos jurídicos restrictivos, como las

exigencias de nacionalidad.

◦ Obligación de evaluar la compatibilidad de otros requisitos jurídicos

basándose en los principios de no discriminación y proporcionalidad.

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1.3.2. Legislación española

En el ámbito de España se destacan dos leyes prioritarias ligadas al proceso de

modernización y simplificación administrativa. Ésta son: la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios, y la Ley 11/2007, de 22
de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Esta última
ha sido derogada junto a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siendo
abordadas sus cuestiones por la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de

servicios y su ejercicio

La ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de

servicios ofreció un nuevo marco regulatorio en el que operan los prestadores de
servicios a través de las siguientes innovaciones:

• Se establecen criterios de actuación para las Administraciones Públicas cuando

se enfrentan a la tarea de diseñar una nueva regulación.

• Por regla general suprime las autorizaciones y las sustituye por notificaciones,
reduciendo así las trabas y obstáculos al acceso y ejercicio de una actividad de
servicios.

• Establece directrices de cooperación entre las AAPP y autoridades competentes

de otros Estados miembros.

• Establece un ambicioso programa de simplificación administrativa.

• Refuerza los derechos de los consumidores.

Todas las administraciones deberán compartir información, simplificando lo

máximo posible los procedimientos y dándoles seguridad jurídica. Con esta Ley se
introdujeron las siguientes novedades:

• Ventanilla única: los prestadores de servicios podrán realizar todos los

procedimientos y trámites a distancia y por vía electrónica y a todos los niveles
administrativos (europeo, nacional, autonómico y local).

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• Simplificación de procedimientos: en términos de reducción de cargas

administrativas (inscripciones en registros, renovación de autorizaciones,
duplicación de trámites de apertura de nuevos establecimientos).

• Garantías de información: los consumidores podrán acceder, a través de la

ventanilla única a información sobre los prestadores, vías de reclamación,
autoridades competentes, asociaciones de consumidores, etc.

Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los

servicios públicos (derogada)

La finalidad de la derogada Ley era actualizar la Ley 30/1992 en lo que se

refiere al capítulo I “Normas generales” del Título IV “De la actividad de las
Administraciones Públicas”. Para ello se añadió en el artículo 35 “derechos de los
ciudadanos”, el “relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios
electrónicos”. Así mismo modificó el artículo 45 “incorporación de medios técnicos”.

De esta forma, esta Ley se convirtió en política básica para la modernización

administrativa. Además, esta Ley supuso que por primera vez la ciudadanía podía hacer
ejercicio efectivo de sus derechos, allá donde se encontrase; buscaba la modernización
administrativa haciendo una “Administración Pública que funcione mejor y cueste
menos” y “que proporcione más servicios”. Esta Ley obligaba a redefinir la cadena de
valor con una orientación a servicios. Establecía “Simplificar los procedimientos
administrativos y proporcionar oportunidades de participación y mayor transparencia,
con las debidas garantías legales” (artículo 3.6.). “[…] bajo criterios de simplificación
administrativa, se impulsará la aplicación de medios electrónicos a los procesos de
trabajo y la gestión de procedimientos y de la actuación administrativa” (artículo 33).

Por otro lado, el artículo 34 establecía los siguientes criterios de simplificación:

• La supresión o reducción de la documentación requerida a la ciudadanía.

Mediante su sustitución por datos, transmisiones de datos o certificaciones, o la
regulación de la aportación al finalizar la tramitación.

• La previsión de medios e instrumentos de participación, transparencia e

información.

• La reducción de los plazos y tiempos de respuesta.

• La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las

comunicaciones internas.

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• Catalogar y clasificar todos los procedimientos, servicios y actuaciones para la

creación de un Sistema de Información Administrativa único con información
estructurada (datos generales, normativa, formularios, patrones de tramitación,
órganos responsables, plazos de tramitación, etc.) que permita alimentar todos
los canales de atención al ciudadano.

• Adaptación de los procedimientos al derecho de acceso y al ciclo de vida del

procedimiento electrónico:

◦ Disponibilidad de modelos (formularios) o sistemas de solicitud en la sede

electrónica para iniciar el procedimiento (iniciación electrónica).

◦ Capacidad de aportar documentos y copias electrónicas igualmente válidos

que documentos con soporte físico.

◦ Proactividad al aportar los datos que obran en poder de la administración

(interoperabilidad).

◦ Capacidad de realizar pagos.

◦ Capacidad de participación electrónica en la instrucción.

◦ Notificaciones y comunicaciones electrónicas.

◦ Asegurar el control de los tiempos y plazos de la tramitación del expediente

para informar sobre los mismos (tramitación ordenada).

◦ Asegurar la posibilidad de consulta sobre el estado del expediente (relación

de trámites realizados: implica diagrama de trámites asociado a los órganos
de tramitación).

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas, y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público

Estas leyes aparecen con ánimo de promover unas Administraciones Públicas

más eficientes, transparentes y ágiles, como se refleja en los preámbulos de ambas
leyes, siendo uno de sus ejes la simplificación administrativa.

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Como ya se ha especificado, en la nueva normativa se han aunado el objeto de la

anterior legislación con la tramitación electrónica, de manera destacada en la LPAC,
introduciendo así de manera transversal el uso de medios electrónicos en las relaciones
entre las Administraciones Públicas y entre éstas y la ciudadanía, en todas las fases del
procedimiento. Incluso se incluye por vez primera la tramitación simplificada del
procedimiento.

Sin entrar en el detalle de la normativa, con esta premisa se detecta una

necesidad imperante por parte de las AAPP de actualizar sus procedimientos, y ajustarse
a los requisitos de los registros electrónicos, sistemas de identificación o firmas
electrónicas, entre otros.

Como se especifica en la disposición final séptima, la Ley entra en vigor al año

de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Y las previsiones relativas al registro
electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos
habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único
electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley.

Ante este panorama, todas las entidades públicas han de sumergirse en el

proceso de revisión de sus procedimientos y procesos, en especial las entidades locales
que nos ocupan, para ajustarse a los nuevos requisitos. Centrándonos en la inclusión de
los medios electrónicos, aparece como indispensable la necesidad de realizar una
simplificación administrativa de manera organizada para incorporar los cambios que en
cada caso sean precisos.

1.4. La simplificación administrativa y la gestión por procesos en las AAPP

La Administración Pública se encuentra actualmente ante el reto de la

modernización como respuesta a un entorno dinámico y confuso en distintos ámbitos:
económico, social, político, cultural y tecnológico entre otros, un entorno en el que la
ciudadanía demanda una Administración local inteligente, flexible, innovadora y
adaptativa.

Cabe recordar que según el artículo 103 del título IV de la Constitución

Española, la Administración Pública sirve los intereses generales y actúa de acuerdo,
entre otros, con el principio de eficacia en el desarrollo de sus objetivos.

En esta línea, las Políticas Públicas se orientan a resolver necesidades y

problemas sociales por lo que las Administraciones, en tanto que instrumentos de
desarrollo de dichas políticas, se orientan a:

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• Fomentar e incentivar las iniciativas de la ciudadanía a fin de promover el

desarrollo económico.

• Limitar la actuación de la ciudadanía a fin de asegurar los derechos de todos/as.

Por otra parte, como ya se ha mencionado, cobran suma importancia las

recientes leyes: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, que derogan la anterior Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las AAPP y Procedimiento Administrativo Común, puesto que es el
fundamento de la forma en cómo se organiza y actúa la administración en su relación
con la ciudadanía, que se instruye a través del procedimiento administrativo. Estas leyes
derogan también la Ley 11/2007, del 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los servicios públicos, e incluyen en sí mismas la administración
electrónica.

Ante el desafío de la modernización en este complejo entorno, como ya señalaba

hace unos años Martín Castilla, la Administración Pública local se encuentra con la
responsabilidad de:

1. Estar al servicio público, inspirada en objetivos y orientada a resultados,

2. Ser relacional, orientada a la diversidad de grupos de interés, y del

conocimiento,

3. Estar adaptada a la sociedad, y al entono en general, flexible y

anticipadora,

4. Ser democrática y participativa, con valores políticos y ética pública,

5. Ser competitiva, flexible y adaptativa,

6. Ser colaborativa, intra e interadministrativamente, y con otras

instituciones y organizaciones privadas y de ámbito social,

7. Ser equilibrada en los servicios que asume entre sus competencias,

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8. Ser una organización inteligente, que innova y aprende.3

Estas obligaciones de la organización pública local requiere una perspectiva

diferente a la tradicional que afecta a sus funciones, a su estructura y gestión, dando por
tanto lugar a un cambio en la dirección estratégica y en su cultura organizativa, así
como en los procesos de prestación de servicios a los/as ciudadanos/as.

El cambio orientado a la gestión por procesos se nutre del desarrollo de esta

metodología en las entidades privadas y mercantiles. Así como en las empresas la
gestión por procesos está enfocada en el fin último de dar valor a los/as clientes, en la
Administración Pública local se trata de orientar los procesos a la prestación de
servicios públicos, en los que la ciudadanía deja de tener un papel de administrada, a ser
el eje fundamental de la prestación pública municipal. Así se refleja en el Modelo
EFQM (de la Fundación Europa para la Gestión de la Calidad), pues afirma que la
excelencia de la gestión implica la gestión de las actividades en términos de procesos.

La gestión por procesos va íntimamente relacionada con la planificación

estratégica, como ya se ha especificado, y por tanto a la gestión de las actividades para
el logro de su estrategia, y a la aplicación de sistemas de gestión de la calidad.

La gestión por procesos busca principalmente mejorar su actividad desde el

punto de vista del valor que le ofrece a sus clientes. Así los procesos de prestación de
servicios a los/as ciudadanos/as en la Administración deberán aportar más valor a
éstos/as, como destinatarios/as y árbitros de la calidad.

Como en las empresas, encontramos clientes internos y externos, y también

proveedores, y en la Administración encontramos además otros grupos de interés a los
que también se les debe aportar valor, alineados con la misión, la estrategia y los
objetivos de la organización local.

En el modelo de gestión por procesos, la prestación pública es un servicio que se

constituye por una cadena de servicios individuales mediante una cadena de valor.
También se puede ver como una relación proveedor-cliente en el que un agente
intermediario es tanto receptor de un servicio como proveedor a su vez. Esto tiene lugar
a través de un proceso de prestación de servicios. En el proceso, la adición de valor
secuencial se dirige a satisfacer las necesidades de la ciudadanía, usuaria o no de los
servicios en el momento presente o futuro, con vistas a sostener la sociedad del
bienestar, y con ánimo de una mejora continua.

3 MARTÍN CASTILLA, Juan Ignacio. La gestión por procesos en la Administración Local. Orientación al servicio
público de la ciudadanía. Primera edición. Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas, 2006. Pág. 9.

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En la Administración municipal intervienen una serie de agentes o grupos de

interés, que participan o se ven afectados por la actividad de ésta, y para los que hay que
diseñar procesos en la búsqueda de la satisfacción de sus necesidades y expectativas.

2. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

2.1. El modelo de gestión por procesos como impulso hacia la modernización

A diferencia de un modelo de gestión funcional, departamental, y con una fuerte

estructura jerárquica, (donde los departamentos se encuentran desconectados unos de
otros, y las personas de los mismos sólo se centran en el desarrollo de sus actividades
sin ver el conjunto en su totalidad del proceso en el que participan), el modelo de
gestión por procesos nos aporta una visión más holística de la organización,
interconectando todos los departamentos y/o áreas, y haciendo a todos/as responsables
de la consecución de los procesos desde su inicio hasta su fin.

Hay que resaltar que los procesos en una organización tienen la finalidad de
generar valor para el destinatario final, siendo la ciudadanía en el caso de las AAPP (y
en ocasiones otras organizaciones tanto públicas como privadas). No sólo se logra
aportar valor a quienes se denominan clientes externos, sino también a los internos y los
proveedores. Aquí se plantea una cuestión esencial: ¿cómo se genera valor? o ¿bajo qué
criterios juzgamos el valor de los procesos? Los procesos se plantean bajo los criterios
de eficacia, de eficiencia y de flexibilidad (o adaptabilidad en la mejora continua), y son
estos criterios los que nos determinarán el alcance del valor de los procesos.

La organización que funcione en un sistema por procesos debe aplicar unos

principios básicos de calidad total, como vienen a ser:

• Satisfacción de los destinatarios/as finales e intermedios,

• Seguimiento, evaluación, control y mejora continua,

• Coherencia con la visión, misión y valores,

• Dirección basada en resultados y hechos,

• Satisfacción de las personas que integran la organización.

En el sector público se define proceso a la secuencia ordenada de actividades,

incluidos los trámites de los procedimientos, relacionadas entre sí para dar respuesta o

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prestar un servicio a la ciudadanía como destinataria, usuaria o beneficiaria. En esta

línea, los procesos se caracterizan por:

• Tener una orientación a generar valor, obtener resultados, satisfacer necesidades

y expectativas de la ciudadanía, alienando los objetivos de la organización con
las mismas.

• Tienen un inicio y un final definidos.

• Reflejan flujos de información, documentos y materiales.

• Representan relaciones con la ciudadanía, proveedores y entre unidades o

departamentos (clientes internos) y con otras organizaciones.

• Son horizontales, se desarrollan atravesando distintos departamentos.4

2.2. Tipos de procesos en una organización

En una organización podemos distinguir tres tipos de procesos principales. Estos

procesos deben diseñarse teniendo en cuenta los siguientes criterios básicos:

• Que aporten valor añadido,

• Que sean repetitivos,

• Que se realicen de forma sistemática,

• Que permitan su observación y medición.

Como ya ha sido aclarado, los procesos pueden contener un procedimiento

administrativo, y a su vez, podrán descomponerse en subprocesos, vistos como
secuencias de actividades que se descomponen en tareas.

Por otro lado, conviene distinguir los tipos de procesos que realiza una
organización pública para el cumplimiento de su misión. Se clasifican en tres
categorías:

1. PROCESOS CLAVE U OPERATIVOS: Son la razón de ser de la organización,

llevan a cabo la consecución de la misión de la misma, y por tanto hacen posible

4 Según MARTÍN CASTILLA, J. I. La gestión por procesos en la Administración Local. Orientación al servicio público
de la ciudadanía. op.cit. 15-17.

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el desarrollo de su planificación y su estrategia. Estos procesos están orientados

directamente a la satisfacción de las necesidades y expectativas de la ciudadanía,
aportando valor o incidiendo directamente en su satisfacción. Ejemplos de
procesos clave en un ayuntamiento serían: gestión de servicios sociales,
educación y cultura, participación ciudadana... etc. A su vez estos procesos se
descomponen o pueden descomponerse en subprocesos.

2. PROCESOS DE APOYO: Este tipo de procesos aunque no están tan

relacionados directamente con la misión, resultan imprescindibles para el
desarrollo de los procesos clave, y aportan un valor añadido al cliente interno.
Responden a las cuestiones de recursos necesarios para llevar a cabo los
procesos claves y cómo gestionarlos adecuadamente. Algunos ejemplos son:
gestión económica-financiera, gestión de compras y abastecimiento, gestión de
personal, servicios generales... etc.

3. PROCESOS ESTRATÉGICOS: Se caracterizan por relacionar la organización

con su entorno. Estos procesos definen las políticas y estrategias de la
organización, alineadas con su misión, visión y valores. Tienen un carácter
global. Serían procesos estratégicos la organización, la dirección estratégica, la
planificación operativa, o la mejora continua. A su vez también incluyen
subprocesos, por ejemplo en el proceso de dirección estratégica puede
descomponerse en subprocesos como definición de visión, misión y valores, o la
identificación y definición de los objetivos estratégicos.

La identificación de estos procesos en la organización puede suponer un punto

de partida para empezar a identificar cuáles son los procesos que requieren mayor
atención, y por tanto, cuál es el área de trabajo en la que se debe comenzar a aplicar el
proyecto de simplificación administrativa.

2.3. La gestión por procesos no camina sola

La gestión por procesos es una eficaz manera de gestionar una organización, y

entre otras cuestiones, forma parte de la gestión de la calidad en cualquiera de sus
modelos de referencia. De esta forma, se puede afirmar que no se puede implantar un
sistema de calidad en una organización sin incorporar una gestión por procesos, sin
embargo, sí puede darse una gestión por procesos sin enmarcarnos en un sistema de
calidad concreto.

Por tanto, este modelo de gestión tiene una vinculación directa con la Calidad
Total en la Administración Pública, e igualmente está vinculada a favorecer la mejora
continua y a alcanzar la excelencia. Así mismo, está íntimamente ligada a la
planificación estratégica de la organización, y al llevar intrínseco los principios de

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simplificación administrativa, en este momento de predominio de las nuevas tecnologías

y la imposición normativa, se genera una destacada conexión con la administración
electrónica. Veamos a continuación cada uno de estos elementos.

2.3.1. La Calidad en las AAPP

Como ya se ha indicado, se puede desarrollar un sistema de gestión por procesos

en una organización sin enmarcarla en un sistema de gestión de la calidad sistemático en
un primer momento, sin embargo, no cabe realizar una gestión de calidad sin establecer
un sistema de gestión por procesos.

Los distintos modelos de calidad nos llevan a desarrollar una gestión por
procesos puesto que los procesos aparecen como un criterio de calidad. Por tanto, existe
un vínculo destacado entre la gestión por procesos y la calidad.

Los denominados procesos de Gestión de la Calidad Total se han desarrollado

tradicionalmente en las empresas de mercado, pero en la actualidad se expanden a todo
tipo de organizaciones, como a las Administraciones Públicas, organizaciones que nos
ocupan.

La metodología que se emplea en la medición de la calidad es la investigación-

acción en su desarrollo y aplicación, impulsando la investigación como condición
necesaria para un proceso de mejora continua.

Existen distintos tipos de normas de sistemas de gestión de calidad reconocidas

internacionalmente. Las más extendidas son las de la familia ISO 9000, seguidas de las
del sistema de normas incluidas en el modelo EFQM de la Fundación Europea para la
Gestión de la Calidad. Esta última se distingue por su incidencia en la autoevaluación de
las organizaciones, sin embargo se orienta a las empresas de mercado especialmente,
aunque existe una interpretación para las AAPP. En la actualidad encontramos una
alternativa basada en este modelo de EFQM enfocada a la Administración Pública
denominada CAF, Marco Común de Evaluación. Así mismo, desde la Agencia de
Evaluación y Calidad (del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), se
fomenta el modelo EVAM, Modelo de Evaluación, Aprendizaje y Mejora. En todos los
sistemas de calidad aparece la gestión por procesos como principio de calidad.

Hay que destacar que el Gobierno ha asumido el compromiso de mejorar y

modernizar la Administración, con el fin de ponerla a la altura de las necesidades de la
ciudadanía. En primer lugar, en 1999, con el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio,
por el que se regulaban las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad en la
Administración General del Estado (actualmente derogado), se estableció lo siguiente:

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• Contenidos y las estrategias a aplicar por las organizaciones de la

Administración estatal para desarrollar el principio de servicio a la ciudadanía.
• Asegurar la mejora continua de sus procedimientos, servicios y prestaciones.
El Plan de Calidad para la Administración General del Estado se revisa y amplía
a través de la aprobación del Real Decreto 951/2005 que supone:
• marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del
Estado,
• integrar de forma coordinada y sinérgica seis programas para impulsar la mejora
continua de los servicios públicos en la Administración General del Estado,
mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores políticos
y órganos superiores, gestores y sociedad civil.
Destacamos que en los últimos años se está fomentando la aplicación del Marco
Común de Evaluación, CAF, desarrollado especialmente como una herramienta
holística que ayuda a las Administraciones Públicas en la búsqueda de la mejora
continua. De esta forma este modelo se presentó en el 2000 como la primera
herramienta europea de gestión de la calidad destinada al sector público, diseñada y
desarrollada por el mismo sector, accesible para todas las organizaciones públicas
europeas, abarcando todos los aspectos de la excelencia organizacional. La última
versión revisada es el Modelo CAF 2013.

2.3.2. La búsqueda de la mejora continua y de la excelencia

Desde los sistemas de calidad, hay un principio de búsqueda de la mejora

continua y de la excelencia. La mejora continua sólo es posible a través del análisis, la
implantación de cambios como mejoras, el control y la revisión. Estas ideas concuerdan
con los principios del proyecto de simplificación administrativa de los procesos de las
organizaciones, y así mismo corresponden con las fases del denominado “ciclo de la
mejora continua”. Este ciclo, con carácter creciente, se denomina ciclo PDCA, y cuenta
con cuatro fases: Planificar (Plan), Hacer (Do), Comprobar (Check), Actuar (Act)5. Esta
es una de las herramientas básicas de la calidad, y responde a un enfoque de prueba-
error, ya que incluye la incorporación de cambios y su medición para comprobar su
idoneidad, o su necesidad de revisión y cambio.

5 GALIANO IBARRA, José Antonio; YÁNEZ SÁNCHEZ, Guillermo y FERNÁNDEZ AGÜERO, Emilio. Análisis y
mejora de procesos en organizaciones públicas. Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y
Políticas Públicas (FIIAPP), 2007. Pág 29.

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Ilustración 1: Ciclo PDCA de la mejora continua

Por otra parte la Administración puede tener distintas razones para tratar de
alcanzar la excelencia a través de la gestión por procesos. Entre ellas se pueden destacar
las siguientes:

1. Permite orientar los procesos de la organización pública a la satisfacción de las

necesidades y expectativas (tanto las actuales como las latentes) de la ciudadanía
(destinataria última), así como de los clientes internos, optimizando la alineación
de dichos procesos con la política y estrategia.

2. Permite establecer una visión de hacia dónde se quiere dirigir la organización y

los medios para conseguirlo.

3. Facilita el control, prevención de los posibles errores y la mejora continua de los

procesos.

4. La mejora de los procesos es el paso fundamental para la mejora de la

organización. Una Administración Pública excelente centra sus esfuerzos en sus
procesos y no en sí misma.

5. Mejora la competitividad de la organización pública y optimiza la gestión de los

recursos disponibles, así como las alianzas o relaciones de colaboración.

6. Contribuye a la adaptabilidad y flexibilidad al cambio de la organización,

incluso en entornos complejos, permitiendo una Administración local ágil y con
capacidad de anticipación ante los potenciales cambios del entorno y en las
necesidades de la ciudadanía.

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7. Favorece la sostenibilidad de la razón de ser de la Administración local,

orientada al servicio público.

8. Involucra, implica y faculta a las personas en la política y estrategia de la

organización, orientada a la satisfacción de la ciudadanía. Con este modelo las
personas saben cuál es su papel en la consecución de los objetivos estratégicos
de la organización. Supone un enfoque que presta importancia al desarrollo de
las personas y a su papel en la mejora continua. Promueve la formación continua
y contribuye a la motivación de las personas.

9. Suscita la innovación, creatividad, sensibilidad por el servicio público y espíritu

emprendedor de las personas.

10. Conlleva la racionalización de las estructuras organizativas y el establecimiento

de las funciones. Permite la homogeneización de las actividades y el apoyo en el
desempeño de las funciones en cada puesto de trabajo.

11. Se desarrolla un sistema de seguimiento y evaluación de los procesos y no un

control y supervisión de los individuos (característico del enfoque centrado en la
organización).

12. Permite una visión sistemática y global de las actividades de la organización.

13. Es fundamental para la modernización, transformación y la búsqueda de la

excelencia en la Administración al servicio público.6

2.3.3. La clave de la Planificación Estratégica

La Planificación Estratégica resulta clave en la gestión por procesos, ya que se

requiere del compromiso y de la voluntad de la dirección de las organizaciones (cargos
electos y directivos) para incorporar un sistema de gestión por procesos, y asegurar su
mantenimiento y su éxito. Esto es posible desde un nivel estratégico, y enmarcándose en
un Plan Estratégico con todas sus dimensiones.

Un Plan Estratégico de la organización va a poner sobre la mesa unos valores y

principios organizacionales. Va a delimitar una misión y una visión de la entidad. Así
mismo se va a marcar unos objetivos estratégicos imprescindibles para alinear los
procesos de la organización. La propia gestión por procesos, nos va a llevar a

6 MARTÍN CASTILLA, J. I. La gestión por procesos en la Administración Local. Orientación al servicio público
de la ciudadanía. op.cit. 13-14.

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detenernos en los objetivos estratégicos, para dar un soporte lógico y acorde con la
misión de la organización.

2.3.4. La necesidad de la Administración Electrónica

La inmersión de las nuevas tecnologías de información y comunicación en las

vidas de las personas y de las organizaciones de cualquier ámbito es evidente, o tal vez
es a la inversa, las personas y las entidades nos hemos sumergido en la inmensidad de
las TICs para no regresar a un estadio anterior. Las AAPP en su proceso de cambio y de
incorporación de las mismas, ha introducido legislación como la mencionada en el
apartado correspondiente, para impulsar y regular los medios de gestión y comunicación
electrónicos en su actividad.

Por tanto, a la hora de realizar una revisión de los procesos de una entidad, y
plantear mejoras de los mismos en términos de eficacia, eficiencia y flexibilidad, los
avances tecnológicos, y por tanto la administración electrónica, resultará en muchas
ocasiones imprescindible.

3. EFICACIA Y EFICIENCIA DE LOS PROCESOS

Como bien indica el título de este artículo, el proyecto de simplificación

administrativa, en el marco de una gestión por procesos, nos va a conducir a mejorar la
eficacia y la eficiencia de los mismos. La revisión de los procesos y sus propuestas de
cambio se realizarán en estos términos.

Hay que recordar que los procesos aportan valor en términos de eficacia,
eficiencia y flexibilidad. Estos parámetros van a ser los criterios que van a guiar nuestra
definición de indicadores para el control y medición de nuestros procesos.

Deteniéndonos en el significado de cada uno de estos criterios se observan sus

diferencias:

• EFICACIA, es el grado en el que las salidas o outputs satisfacen las necesidades

o expectativas de los clientes (externos o internos), supone por tanto la
consecución del objetivo principal de satisfacer estas necesidades dando valor.
En este sentido, la eficacia del proceso va ligada a la consecución de los
objetivos estratégicos de la organización. Los indicadores asociados son de
rendimiento y de percepción.

• EFICIENCIA, es el grado en el que las salidas o outputs del procesos son

alcanzados con el mejor uso posible de los recursos invertidos (inputs).

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Recordemos que los procesos deben ser flexibles, no son estáticos a diferencia
de los procedimientos que responden a las normas y son más rígidos (aunque también
susceptibles de cambios). Por ende, a la hora definir procesos debemos incluir el criterio
de la FLEXIBILIDAD, es decir, tener en cuenta la capacidad del proceso de adaptarse o
anticiparse al cambio, o a las necesidades y expectativas latentes de la ciudadanía, o
incluso a los cambios constantes de los avances de las nuevas tecnologías que permiten
la mejora continua de productos y servicios, y por tanto, valor añadido a los procesos.

4. EL PROYECTO DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS PROCESOS

La simplificación administrativa, como se ha visto, parte de la determinación de

transformar la Administración y va ligada, en su ánimo de mejorar en términos de
eficiencia y eficacia, a la gestión por procesos.

Podemos denominar “proyecto de simplificación administrativa” a la iniciativa

de mejorar un proceso, varios procesos o subprocesos, o incluso varias áreas de una
organización, bajo un objetivo claro, una metodología de trabajo divida en fases
identificadas, la formación de un equipo o equipos de trabajo, así como personas
responsables, y siguiendo un cronograma apropiado. Bien es cierto que al introducirnos
en el ciclo de la mejora continua, podríamos entender que el final de un proyecto de
estas características puede ser difuso, indeterminado, infinito... sin embargo se podrá
fijar un límite de proyecto como tal, generalmente vinculado a una primera revisión y
análisis de los cambios introducidos en los procesos trabajados, para pasar a un periodo
posterior de revisión permanente de los procesos en el ciclo de mejora continua.

Ante todo cabe recordar la importancia de la voluntad política y de los cargos

directivos de la entidad, en especial en las AALL, para que la introducción de la gestión
por procesos y la simplificación administra tengan éxito, ya que, como hemos visto,
aunque la legislación y las entidades públicas promuevan la simplificación, la mejora
continua, la calidad... no existe una normativa regulatoria y determinante en la que se
especifique que se deba seguir una gestión por procesos, o enmarcarse en un plan de
calidad, dejando a las distintas entidades su criterio de organización en base a sus
competencias. Este hecho, y a pesar del fomento que indudablemente se ha realizado en
los últimos diez e incluso quince años, nos aporta un panorama diverso, con grandes
diferencias entre entidades locales, algunas con amplia experiencia en la gestión por
procesos, otras con acercamientos, y otras a día de hoy sin haber incluido al menos
espacios de reflexión para la mejora organizacional en estos términos.

Por otra parte, es de igual importancia hacer partícipes al personal de las

organizaciones en el proyecto de simplificación administrativa. Si no forman parte del
equipo, si no son consultados/as, si no se les informa del proyecto, vivirán los cambios
de manera impuesta, externa, y sin interés en su éxito, abocándolos a un plausible

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fracaso. En este punto es interesante mencionar lo que se ha denominado “reingeniería

de procesos”, en los que se introducen en la organización cambios drásticos y
rupturistas, en muchas ocasiones diseñados por un equipo externo7.

Centrándonos en el proyecto de simplificación administrativa, distintos autores

identifican diferentes fases del mismo o en la implantación de gestión por procesos,
pero en esencia son similares y responden al ciclo de mejora continua y a la lógica de
observar qué se está haciendo en la actualidad y cómo, analizarlo y proponer cambios y
mejoras, en términos de eficacia, eficiencia y flexibilidad, para ponerlos en práctica,
hacerles un control y determinar si es apropiado o preciso incluir nuevos cambios.
Desde estas líneas, así como se ha abordado en distintas acciones formativas del
CEMCI, se propone seguir tres fases en el proyecto de simplificación administrativa,
explicada cada una en los puntos siguientes.

En cualquier caso, en el marco de la gestión por procesos, se destaca entre otras

la herramienta de la diagramación, es decir, la realización de representaciones gráficas
mediante diagramas de flujo, de los distintos procesos. Como bien señala Talavera
Pleguezuelos, la diagramación, entre otras ventajas, “facilita el estudio y aplicación de
acciones que redunden en la mejora de las variables tiempo y costes de actividad e
incidir, por consiguiente, en la mejora de la eficacia y la eficiencia.”8.

La diagramación es una herramienta que nos permite representar de forma

gráfica los procesos de una organización y observar las actividades en su conjunto, sus
relaciones y cualquier incompatibilidad. Se basa en la utilización de diversos símbolos
para representar operaciones específicas. Se les llama diagramas de flujo porque los
símbolos utilizados se conectan por medio de flechas y conectores para indicar la
secuencia de la operación.

En el contexto del análisis administrativo o de la gestión de organizaciones

públicas y privadas, los diagramas de flujo o flujogramas, son representaciones gráficas
que emplean símbolos para representar las etapas o pasos de un proceso, la secuencia
lógica en que éstas se realizan, y la interacción o relación de coordinación entre las
personas responsables o los departamentos necesarios para llevarlas a cabo.

¿Cuáles son las ventajas que aportan los diagramas de flujo?

• La representación gráfica favorece la comprensión del proceso o procedimiento

(pues el cerebro humano reconoce con más facilidad los dibujos que la prosa),

7 TALAVERA PLEGUEZUELOS, Clemente. Calidad Total en la Administración Pública. Granada: UIM, Unión
Iberoamericana de municipalistas, CEMCI, 1999. Pág 278.
8 TALAVERA PLEGUEZUELOS, C. Calidad Total en la Administración Pública. op.cit. 290.

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• Ofrecen la oportunidad de ver los fallos del proceso y las oportunidades de

mejora,

• Muestran las relaciones con los clientes y proveedores, facilitando el análisis y

comprensión de las mismas.

Los diagramas de flujo resultan esenciales en el proceso de simplificación

administrativa y en la gestión por procesos de una organización, pues sin ellos no es
posible la imprescindible representación gráfica.

Para la elaboración de diagramas existen, desde ámbitos más tecnológicos o de

ingeniería, distintos métodos o modelos que ofrecen un sistema de representación
formado por un conjunto de símbolos, cada uno con un significado y finalidad
específico. El más común en España es el modelo del American National Standard
Institute (ANSI). En cualquier caso se emplea finalmente la simbología del programa
que utilicemos para su representación digitalizada (en general se basan en ANSI), pero
lo que resulta imprescindible es que la simbología sea clara y entendible para todo el
equipo. En la tabla 1 pueden verse los símbolos más comunes de este modelo y lo que
representan.

SÍMBOLO NOMBRE REPRESENTA

INICIO Principio del proceso

CAJA Trámites o actividades del flujograma.

(trámite/actividad) Debe incluirse un código identificativo.

FLUJO Dirección del flujo de proceso

DIRECCIONAL

DOCUMENTO Documento que puede ser generado o

solicitado durante el procedimiento

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DOCUMENTO Múltiples copias de un documento. Se

MÚLTIPLE indica el número total.

DECISIÓN Punto de decisión. Se indica la pregunta

en el interior del símbolo y las
alternativas posibles como flujos
direccionales alrededor. (Ej.: Sí/No)

ARCHIVO El documento ha sido archivado.

DEFINITIVO

CONECTOR Para unir dos líneas de flujo dentro de

INTERIOR una página. Definiendo un flujo A y a
otro B, se pueden dar tres tipos de
conexiones:

XOR “O” exclusivo; camino a seguir o

AoB

V “O” abierto; camino a seguir A o B

ʌ Y; el camino a seguir A y B.

Indicar en el interior tipo conexión.

CONECTOR Conexión del diagrama con otras

EXTERIOR DE páginas. En la página de origen cada
PÁGINA conector con una letra, indicándose nº
página de destino, y en la de destino se
indica junto a la letra, el nº página de
origen.

EVENTO FIN DE Fin de un proceso

PROCESO

Tabla 1. Simbología ANSI.

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La diagramación debe ser dominada en la mayor medida posible por equipo que
vaya a llevar a cabo el proyecto de simplificación administrativa. Sin embargo, de no
dominarse, se debe al menos tener unas nociones básicas, y la propia práctica de
elaborar diagramas de flujo al analizar procesos irá otorgando experiencia. En cualquier
caso es conveniente que en el equipo participen personas con experiencia al menos en el
diseño de procesos, e incluso una persona consultora externa que dinamice y complete
las carencias de conocimiento que el equipo pueda tener.

A la hora de diseñar procesos, tras trabajarlos “en papel” en equipo, conviene

traspasarlos a una versión informatizada. Para ello contamos con numerosos programas
que ofrecen la posibilidad de realizar diagramas de flujo o flujogramas. En primer lugar,
en el mismo procesador de textos de Microsoft Word podemos encontrar algunas formas
válidas para realizar mapas de procesos o pequeños y simples flujogramas, pero las
posibilidades resultan limitadas. Algunas organizaciones utilizan el Excel y están
satisfechos. Para estos casos Microsoft dispone de otro programa (Visio Professional), y
existen otros gratuitos que nos permitirán muchas posibilidades, como viene a ser el
OppenOffice Draw, Bizagi Process Modeler o Dia. A continuación se presentan a modo
de ejemplos las ilustraciones de un mismo proceso representado con tres de estos
programas.

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Ilustración 2: Ejemplo de flujograma usando OpenOffice Draw.

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Ilustración 3: Ejemplo de flujograma usando Bizagi Process Modeler.

Ilustración 4: Ejemplo de flujograma usando Dia.

4.1. La iniciativa y la formación del equipo

Ya ha sido mencionada la importancia de la iniciativa y el compromiso desde las

personas responsables de la organización, ya sea por voluntad propia o por imposición
(por ejemplo porque una entidad superior ha establecido iniciarse en un sistema de
gestión de calidad y se comienza por establecer la gestión por procesos y el proyecto de
simplificación administrativa).

Podría considerarse ideal someter todos los procesos de la organización, tanto

claves, operativos o estratégicos, a un análisis para su mejora, pero en la realidad y en la
práctica esa tarea puede resultar abrumadora e incluso innecesaria. La entidad puede

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trazar un plan en el que se seleccionen los procesos identificados como prioritarios en

los que se debe incidir, y comenzar por ellos. No es preciso que sean numerosos, y
resultará más accesible si no son demasiado complejos. Esto es así porque si el equipo
de trabajo que se forme no tiene aún experiencia en este quehacer, conviene que vaya
adquiriendo práctica de forma progresiva, e igualmente siguiendo un posible proceso de
ensayo y error. Si los primeros procesos analizados son más sencillos, una vez
dominados resultará más abarcable abordar otros procesos más complejos, extensos,
con múltiples actividades, documentación y departamentos implicados. Es esta, en
cualquier caso, una recomendación, y cada equipo, según su experiencia y según las
dimensiones de la entidad y de los procesos, determinará por dónde comenzar.

Por otro lado, cabe señalar otras recomendaciones a la hora de formar el equipo
de trabajo9. En primer lugar es preciso nombrar a una persona responsable del equipo de
trabajo (o director/a del equipo), que se encargue de velar por su buen funcionamiento
como tal, que siga su plan de trabajo, que confirme que se cumplen las tareas y que haga
un seguimiento de las reuniones. Por otra parte será necesario e imprescindible nombrar
a una persona responsable del proceso a mejorar, que será quien, una vez comience a
desarrollarse el proceso modificado, se comprometa a realizar su seguimiento y control,
y convoque de nuevo al equipo si hay anomalías o fallos en el proceso y se requiere una
nueva revisión (bajo la premisa de la mejora continua y la búsqueda de la excelencia).
Por tanto, esta persona deberá estar involucrada preferentemente en el proceso, debe
tener un conocimiento profundo del mismo, y debe tener autoridad para tomar
decisiones sobre él.

Así mismo, en el equipo deben participar personas que intervengan en el

desarrollo del proceso, que ejecuten tareas concretas a distintos niveles y
responsabilidades, así como representantes de los distintos departamentos que
intervengan en el proceso. Es cierto que no es posible generalmente incluir a todas las
personas intervinientes, sobre todo en procesos clave que tienen más contacto con la
ciudadanía en los que puede haber un número más elevado de personal, como auxiliares
administrativos o administrativos involucrados. En adición, hay que tener en cuenta que
el equipo de trabajo conviene disponer de un número relativamente reducido para
favorecer su desempeño, ya que, por ejemplo, entre más de ocho personas puede ser
más difícil llegar a acuerdos y consensos. Hay que tener en cuenta que según el
volumen de procesos a analizar el equipo puede tener también varias fórmulas o incluso
se pueden crear varios equipos. Por ejemplo puede establecerse un grupo fijo de
personas que intervienen en todos los procesos objeto de análisis y otras que van
rotando según el proceso, o formar distintos equipos para distintos procesos. Sin
embargo, como bien señalan en la publicación “Análisis y Mejoras de Procesos en
Organismos Públicos” “no existe una receta fija respecto a la formación de los equipos.

9 GALIANO IBARRA, J. A.; YÁNEZ SÁNCHEZ, G. y FERNÁNDEZ AGÜERO, E. Análisis y mejora de procesos en
organizaciones públicas., op.cit. 34-35.

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Cada equipo se crea y se adapta a las necesidades y las limitaciones de su

organización.”10

4.2. Fases del proyecto de simplificación administrativa

Una vez que existe la voluntad de comenzar el proyecto de simplificación, que

se han seleccionado los primeros procesos a analizar, se ha seleccionado el equipo de
trabajo y se ha marcado un plan de trabajo, conviene detenerse en las fases que podemos
distinguir en esta labor. Recordemos que dependiendo del autor o del detalle de la
información, se pueden observar distintas propuestas, sin embargo en estas líneas se
opta por la opción “simplificada” de tres fases, las cuales son11:

1. DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL

2. DIAGNÓSTICO Y MEJORA DEL PROCEDIMIENTO
3. IMPLANTACIÓN Y MEJORA CONTINUA
Veamos a continuación cada una de ellas con más detalle.

4.2.1. Fase de descripción de la situación actual

El objetivo de esta fase es conocer y documentar el proceso y el procedimiento,

si lo hay, sobre el que se va a trabajar.

En esta fase es preciso determinar con evidencias cómo está organizado el

proceso, cuál es su funcionamiento, cuáles son los problemas que se identifican, e
incluso se podrá ir deslumbrando opciones de cómo podría funcionar mejor. Para ello
fundamentalmente será necesario recoger datos internos de funcionamiento, así como
recabar información sobre la visión del proceso tanto de las personas participantes (que
no están dentro del equipo), como de las personas usuarias del servicio. El resultado
podrá ser “dibujado” o “pintado” en un flujograma que aportará una visión completa de
cómo se está desarrollando el proceso en la actualidad.

En el caso de que en el proceso analizado se incluya un procedimiento, en esta

fase se realizarán las actuaciones siguientes:

• Análisis de la normativa,

10 GALIANO IBARRA, J. A.; YÁNEZ SÁNCHEZ, G. y FERNÁNDEZ AGÜERO, E. Análisis y mejora

de procesos en organizaciones públicas., op.cit. 35.
11 Manual de simplificación administrativa y agilización de trámites de la Junta de
Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública, 2010.

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• Clasificación de requisitos y obligaciones de información,

• Descripción de la tramitación,
• Clasificación de la documentación,
• Descripción del soporte informático,
• Identificación de datos de gestión.
Los resultados esperados de esta fase son:

• Documento de descripción del proceso y del procedimiento en su caso, con toda

la información recopilada, incluyendo el diagrama de flujo.
• Completar la información del Registro de Procedimientos Administrativos en la
entidad, en su caso.

4.2.2. Fase de diagnóstico y propuesta de mejora del proceso

El objetivo de esta fase es diseñar el nuevo modelo de gestión a partir del

diagnóstico, aplicando de forma sistemática los criterios de simplificación y la
definición de mejoras viables. En esta fase se pueden distinguir dos momentos
diferenciados: por un lado un primer momento de diagnóstico, y por otro, un segundo
momento de diseño del nuevo modelo “mejorado”.

En la parte de diagnóstico, se realizará una recogida de datos más completa, en

la que involucren el mayor número posible de personas empleadas como destinatarias.
Estas acciones resultan esenciales, ya que como se defiende desde modelos de calidad,
es necesario involucrar a todas las personas participantes para alcanzar la excelencia. En
el diagnóstico por tanto se va a realizar un análisis exhaustivo de los datos recabados y
de la descripción de la situación actual obtenida de la fase anterior.

En la siguiente parte de esta fase se va a realizar el nuevo flujograma del proceso

incluyendo los cambios que se hayan acordado tras el diagnóstico. Así mismo se
incluirá un ficha del proceso mejorado en términos de eficacia y eficiencia, reduciendo
requisitos, obligaciones... (cargas administrativas), agilizando e incorporando la
administración electrónica.

Para concretar, en esta fase se realizan las siguientes actuaciones:

• Reducción de requisitos, de obligaciones de información y de la documentación

a aportar,
• Agilización de la secuencia de tramitación administrativa,
• Gestión electrónica del procedimiento o de secuencias del proceso,

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• Incorporación de medios de participación, transparencia e información.

Los resultados esperados de esta fase son:

• Informe motivado de las mejoras identificadas y de la viabilidad de su

implantación.
• Nueva ficha de proceso detallada.
• De incluirse un procedimiento, se elaboraría una guía de tramitación del mismo,
incluyendo las mejoras identificadas.

4.2.3. Fase de implantación y mejora continua

El objetivo de esta última fase es implantar las mejoras identificadas teniendo en

cuenta las distintas perspectivas: normativa, tecnología y mejora continua. En el caso de
incluir procedimientos, si éstos han sido también simplificados, puede suponer un
cambio en la normativa y por tanto sería necesario actualizar el Registro de
Procedimientos Administrativos. Por tanto, en esta fase se realiza:

• Adecuación normativa,
• Desarrollo tecnológico ajustado a las novedades,
• Implantación, evaluación y mejora continua.
Hay que tener en cuenta que en esta fase se va a desarrollar una primera etapa
que puede considerarse “de prueba”, ya que se va a empezar a funcionar con el proceso
mejorado. Esto puede resultar costoso al inicio si hay resistencias al cambio en algunas
de las partes intervinientes, ya que no siempre los cambios son aceptados con agrado en
un primer acercamiento. Sin embargo, el riesgo de esta problemática se reduce al hacer
partícipe a todas las personas intervinientes, en especial las personas empleadas que
participan en el proceso, del proceso de cambio. Independiente a este hecho, es posible
que al empezar a rodar con el nuevo modelo se detecten fallos de funcionamiento
debido a cuestiones a las que no se les había dado importancia o habían pasado
desapercibidas en el análisis. Al detectar problemáticas será preciso realizar una
revisión, e introducir los cambios que se estimen oportunos para dar una solución. Esta
forma de proceder es por tanto parte de la mejora continua, en la que los procesos son
susceptibles de ser controlados y analizados para introducir en cada momento los
cambios que sean necesarios según el contexto, las necesidades, los avances
tecnológicos o posibles cambios organizacionales.

Esta fase cobra relevancia el papel de la persona responsable del proceso, ya que
es quien revisará su desarrollo y analizará de forma periódica los datos recabados por
los indicadores que se establezcan. Así mismo, entre esta fase y la anterior, ya depende

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del plan de trabajo del equipo, habrá que detenerse en definir los indicadores que midan
del proceso el valor aportado en términos de eficacia, eficiencia, y flexibilidad. En el
punto anterior se ha hecho referencia a cada uno de estos criterios, pero en esta fase hay
que tener en cuenta algunas consideraciones a la hora de definir indicadores.

Para definir los indicadores, se identificarán en primer lugar las actividades

principales de la organización para determinar por un lado, las expectativas de los
clientes, lo que espera la ciudadanía, por otro lo que esperan los gestores, y por tanto sus
objetivos. A partir de aquí se podrán definir los indicadores y dar lugar al sistema de
indicadores.

Puesto que los indicadores van a aportar información relevante sobre el

cumplimiento o no de los procesos en los términos definidos, es preciso que tengan las
siguientes características:

• Ser significativos tanto para quien efectúa el control como para quien realiza la
actividad.

• Específicos.

• Numéricamente medibles: si no es medible no podemos hacer un control y por

tanto mejorar.

• Consistentes en el tiempo: que sean comparables en distintos momentos.

• Fáciles de obtener: cálculo inmediato, con pocos recursos, mejor de forma

electrónica.

• Fáciles de comprender.

• Objetivos.

• Fiables: que no aporten distorsiones.

• Comparables: con otras unidades u organizaciones semejantes.

• Que contemplen su relación coste/utilidad: que su posible coste esté relacionado

con la utilidad en la toma de decisiones.

• Número adecuado: que el total de indicadores no sea excesivo y estorbe en la

operatividad.

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En un primer lugar se pensará un conjunto de indicadores, y entre ellos,

siguiendo la última característica, se seleccionará un número adecuado que cumpla los
principios anteriores. Una vez definidos los indicadores finales, estos mismos se
someterán a una evaluación según su nivel de respuesta a las necesidades de
información que requiere la organización o la unidad administrativa, es decir, aunque un
criterio cumpla los criterios anteriores, ¿realmente nos ofrece una información
relevante?; y por otro lado ¿qué coste tiene obtener la información del indicador?,
¿supone un aumento significativo de la carga administrativa?, y de ser así, ¿es rentable a
cambio de la información que nos ofrece?

Veamos unos ejemplos de posibles indicadores según a qué criterio atienden:

EFICACIA:

• Nivel de cobertura de los servicios,

• Accesibilidad de los servicios,

• Accesibilidad a las personas clave,

• Instalaciones adecuadas para la atención al público,

• Comunicación e información clara orientada a las necesidades de la ciudadanía,

• Trato,

• Imagen o reputación de la organización.

EFICIENCIA:

• Coste por unidad producida,

• Costes de la “no calidad”,

• Personas atendidas en relación con la población de referencia potencialmente

destinatarias,

• Cumplimiento de presupuestos.
FLEXIBILIDAD:

• Nº de servicios,

• Innovaciones y mejoras introducidas en los procesos,

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• Reducción de los tiempos de tramitación,

• Servicios nuevos,

• Nivel de integración de colaboradores aliados o de proveedores en el proceso de

prestación del servicio.
Por último se pueden desatacar como resultados de esta fase los siguientes:

• Normativa nueva publicada (si procede).

• Actualización del Registro de Procedimientos Administrativos (si procede).

5. CONSIDERACIONES FINALES

Considerar la necesidad de iniciar un proyecto de simplificación administrativa,

o la gestión por procesos pueden resultar abrumador en una entidad local si hasta el
momento no se han realizado medidas de simplificación, y si la mayor parte de las
personas no disponen de experiencia o al menos formación al respecto. Sin embargo,
iniciarse en este camino en este contexto histórico, tecnológico y normativo resulta
ineludible para todas las entidades públicas, independiente de su ámbito de actuación.

Al comparar el desarrollo de la implantación de sistemas de calidad en empresas

privadas y en organizaciones públicas se destaca la diferencia: el avance en las
empresas ha sido considerablemente más veloz y eficaz que en las entidades públicas.
Seguramente tenga que ver el ánimo lucrativo de las empresas, que requieren
rentabilizar al máximo sus inversiones, mejorar en términos de eficacia y eficiencia en
su gestión, e incrementar su producción o sus servicios prestados para mejorar sus
beneficios. En contraposición la administración no genera ingresos ni beneficios
económicos de igual modo, y la búsqueda de la eficiencia se suele delegar
desafortunadamente a un plano no prioritario.

Como ya se ha mencionado, al no existir una norma que obligue a las entidades

a ajustarse a un modelo de gestión por procesos, o a un sistema de calidad, no resulta
atractivo ni evidente para muchas entidades soportar el esfuerzo que inicialmente
supone. Esto puede considerarse fruto principalmente del desconocimiento, ya que
aunque implantar una gestión por procesos, o realizar un proyecto de simplificación
administrativa, pueda suponer una carga de trabajo inicial, o pueda dar lugar a posibles
resistencias, y provoque un periodo de aparente “caos” durante la etapa de adaptación a
las nuevas formas de proceder y al cambio de cultura organizacional que supone, a
medio-largo plazo los beneficios con respecto a la forma de trabajar anterior son
generalmente incuestionables. Estos beneficios no son sólo en términos de eficacia y
eficiencia, sino que además se mejoran los ambientes de trabajo, la relación entre las

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personas trabajadoras y su satisfacción, la satisfacción de las personas usuarias o

destinatarias de los servicios... y un largo etc.

6. BIBLIOGRAFÍA

Manual de simplificación administrativa y agilización de trámites de la Junta de

Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública,
2010.

Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas para la

Administración General Del Estado. Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, 2014.

GALIANO IBARRA, José Antonio; YÁNEZ SÁNCHEZ, Guillermo y FERNÁNDEZ

AGÜERO, Emilio. Análisis y mejora de procesos en organizaciones públicas.
Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas
Públicas (FIIAPP), 2007. (Colección Documentos de Trabajo).

MARTÍN CASTILLA, Juan Ignacio. La gestión por procesos en la Administración

Local. Orientación al servicio público de la ciudadanía. 1ª edición. Madrid:
Ministerio de Administraciones Públicas, 2006. (Guías de apoyo a la calidad en
la gestión pública local. Guía 6).

TALAVERA PLEGUEZUELOS, Clemente. Calidad Total en la Administración

Pública. Granada: UIM, CEMCI, 1999.

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