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Actores Electorales

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Cuadernos de Divulgación de Educación Electoral y Democracia
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Actores Electorales
proceso de configuración, características y funciones

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Cuadernos de Divulgación de Educación Electoral y Democracia
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Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE

Jr. Washington N.° 1894, Lima – Perú

Central telefónica: (511) 417-06-30

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Website: [Link]

Actores electorales: proceso de configuración, características y funciones

Jefa de la ONPE: Magdalena Chú Villanueva

Gerente de Información y Educación Electoral: Teresa Watanabe Varas
Sub Gerente de Educación Electoral (e): Carlota Casalino Sen
Coordinador de la Sub Gerencia: José Manuel Villalobos Campana
Asistentes: Sara Ramírez Zubillaga y Juan Diego Sotelo Reyes

Diseño y diagramación: Orlando Salazar y David Sánchez Murillo

Impresión: Ilustra Consultores S.A.C.
Av. La Mar 832, Miraflores
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.°: 2011-15255
1ra. Edición
Tiraje: 3000
Julio 2011
Presentación
La Oficina Nacional de Procesos Electorales, a través de la Gerencia de Información y
Educación Electoral, entrega a los participantes de nuestras actividades de educación
electoral, los siguientes tres volúmenes de la serie «Cuadernos de Divulgación de
Educación Electoral y Democracia».

Los contenidos que ofrecemos en esta serie, forman parte de nuestra propuesta de
Educación Electoral, la cual abarca un conjunto mayor que incluye otros volúmenes.

Se trata de una propuesta básica que; sin embargo, ha sido elaborada con rigurosidad
académica en la cual se recogen aspectos clásicos y contemporáneos sobre cada uno
de los temas.

• «Sistemas electorales en los países de la región andina y Perú: aspectos

generales»
• «Procesos electorales: definición general con énfasis en el caso peruano»
• «Actores electorales: proceso de configuración, características y funciones»

Cada uno de estos tres cuadernos desarrolla un tema —sistemas electorales, procesos
electorales, actores electorales— que hasta hace pocos años, eran abordados en
distintos campos del conocimiento sin lograr su integración. Al presentarlos de manera
conjunta, consideramos que es posible entender mejor estos procesos complejos.
Teniendo en cuenta que, debido al proceso de construcción democrática que atraviesa
nuestro país, es necesario acercarnos a su conocimiento, comprenderlos y buscar
profundizarlos en la medida de lo posible. Por ello, se considera insuficiente que solo
desde el Estado, se definan las normas y se fortalezcan las instituciones, sino que es
indispensable que la sociedad —entendida como la nación peruana— participe con
responsabilidad y conciencia en los asuntos públicos.

En ese sentido es que el desarrollo de estos tres temas está estructurado en el marco
de nueve macrocontenidos, cada uno de los cuales ha sido elaborado con un esquema
similar. Primero, conocer su definición y características. Segundo, desarrollar de manera
comparada la experiencia de América Latina. Y tercero el desarrollo y explicación de
las características de estos temas en nuestro país. A manera de refuerzo para cada
tema, se recomienda lecturas complementarias que ilustran y hacen más entendible
el contenido de cada cuaderno de divulgación.

Partimos del supuesto que el conocimiento sobre estos temas —por los participantes
en las actividades de Educación Electoral— contribuirá a la comprensión de la
democracia en su aspecto procedimental, la valoración de los procesos electorales y
de sus actores. Todo lo cual nos lleva al fortalecimiento de la Cultura Electoral, reto que
proviene de una genuina preocupación en atender las necesidades de conocimiento
de la población, obtenidas del análisis de los resultados de la encuesta nacional sobre
necesidades en Educación Electoral aplicada a la población peruana en el mes de octubre
del año 2010, con ello se pudo precisar mejor los temas que ahora presentamos.

Finalmente, es pertinente precisar que para cada sesión de aprendizaje en Educación

Electoral (sea ésta presencial o virtual), estos contenidos son adecuados pedagógicamente
en función al público participante. Es decir, estos contenidos son desarrollados en
sesiones pedagógico-didácticas. Por lo que este material que ahora ofrecemos, no solo
sirve de refuerzo para esas sesiones, sino también de referencia y consulta.

Los nueve macrocontenidos están organizados de la siguiente manera:

• Cuadernos de Divulgación de Educación Electoral y Democracia N.° 1:

Política y Sistema político
Régimen político
Partidos políticos y sistema de partidos

• Cuadernos de Divulgación de Educación Electoral y Democracia N.° 2:

Sistema electoral
Actores electorales
Procesos electorales y mecanismos de consulta ciudadana

• Cuadernos de Divulgación de Educación Electoral y Democracia N.° 3:

Democracia
Ciudadanía y Sociedad civil
Cultura política y cultura electoral

Ello significa que las otras publicaciones en esta serie «Cuadernos de Divulgación de
Educación Electoral y Democracia», desarrollan los otros temas señalados en esta
relación.

Agradecemos su aceptación a participar con nosotros en estas actividades de educación

electoral y deseamos que esta experiencia de enseñanza-aprendizaje sea positiva para
usted.

Lima, julio de 2011.

Área de Educación Electoral

Sub Gerencia de educación Electoral
Gerencia de Información y Educación Electoral
Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE
Tabla de
contenidos
Páginas
Presentación 3
Introducción 7
1 Actores electorales 9
2 Tipos de actores electorales 11
3 Actores electorales en la región andina 17
4 Actores electorales en el Perú 27
5 Lecturas complementarias 63
Paniagua, Valentín. .- El derecho de sufragio en el Perú. Elecciones Lima (2003) 2

6 Bibliografía consultada 79
 Introducción
Los actores electorales representan un tema interesante de análisis,
debido a la importancia trascendental que tienen dentro de todo
proceso electoral, que se desarrolla solo en sistemas democráticos.
Por ello, se debe tener en cuenta que es un tema amplio, al cual
debido a su importancia, se le dedica un espacio exclusivo. El objetivo
es ofrecer una visión general sobre los principales actores electorales
para comprender el rol que ejercen y como ello aporta a la democracia
procedimental.
En ese sentido, en las dos primeras secciones se definen los conceptos
básicos de qué es un actor electoral, así como de cada uno de los
actores electorales que se han considerado en este documento. En esa
tipología de los mismos, se desarrolla el rol de cada uno y su relevancia.
En la tercera parte se explican ciertas características y aspectos prácticos
que en la región andina guardan en común los actores electorales de
cada país.
Finalmente, en la cuarta parte se lleva a cabo un desarrollo del caso
peruano. Donde se abordará a modo de introducción, el proceso
mediante el cual determinados grupos sociales se insertan al cuerpo
electoral en momentos históricos particulares, dando paso al ejercicio
de su ciudadanía a través del sufragio. La importancia de tratar este
tema radica en el reconocimiento de que la democracia implica
participación de todos los ciudadanos en los asuntos públicos, no solo
como electores, sino como parte del proceso electoral como un actor
electoral. Por eso, debemos tomar conocimiento de los procesos de
incorporación ciudadana que atravesaron diversos grupos poblacionales
vulnerables tradicionalmente marginados en el ejercicio pleno de
su ciudadanía. Inmediatamente se desarrollará de forma detallada a
los actores electorales peruanos que muestran particularidades que
implican considerar nuevos actores electorales que se desenvuelven
en los procesos electorales y en específico el día de la jornada electoral.

8
9
 1 Actores Electorales:
Concepto

Los actores electorales son aquellos ciudadanos y ciudadanas que

durante los procesos electorales, de forma individual o a través de
organizaciones, desempeñan funciones específicas cuyo cumplimiento
efectivo se traduce en el éxito de las elecciones. Los actores electorales
son indispensables para la consolidación de la democracia mediante
un proceso electoral.

10
11
 2 Tipos de actores
electorales

Existen diversos tipos de actores electorales que de acuerdo

al rol que desempeñen dentro del proceso electoral, podrán
participar como ciudadanos o ciudadanas de forma individual
o como grupos organizados de la sociedad civil, de la sociedad
económica, de la sociedad política, o como parte de alguna
institución u organismo que pertenece al Estado. A continuación
se han considerado los siguientes actores electorales:
• Electores
• Miembros de Mesa
• Organizaciones Políticas y Candidatos
• Personeros
• Organismos Electorales
• Observadores Electorales
• Medios de Comunicación
• Encuestadoras
• Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales
Cada uno de estos actores ejercerá un rol diferenciado en el
desarrollo de las diversas etapas de todo el proceso electoral.

12
De forma introductoria, es pertinente explicar al cuerpo
electoral, el cual está conformado por el conjunto de ciudadanos
y ciudadanas que tienen derecho al sufragio activo y pasivo.
Este cuerpo electoral, que debe ser el reflejo de cómo la
democracia, que es un sistema inclusivo que motiva y garantiza la
participación de todos sus ciudadanos y ciudadanas, es la base en
donde cada ciudadano, durante un proceso electoral, se asume
como un actor electoral. Por ende, es que esta práctica inclusiva
de participación que tiene la democracia, debe ser preservada,
ya que en ella se encuentra el sustento de la legitimidad de un
gobierno elegido en un proceso electoral democrático.
Así, este cuerpo electoral puede estar representado por todos
los ciudadanos y ciudadanas de forma individual u organizada,
como parte de la sociedad civil o como parte del Estado. Son
los electores o miembros de los observadores internacionales
quienes representan a la Sociedad Civil.1 Como representantes de
la Sociedad Política2 encontramos a las organizaciones políticas,
los candidatos y los personeros. Asimismo, como parte de la
Sociedad Económica3 tenemos a los medios de comunicación
y las empresas encuestadoras. Finalmente, el Estado se verá
representado por medio de los organismos electorales y sus
representantes, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales; así
como los diversos funcionarios del Estado de otros organismos
o instituciones que desempeñan una función de acuerdo a la
legislación de cada país.
Se hace evidente que durante un proceso electoral se despliegan
diversos actores que en el cumplimiento de su rol llevarán a dar
mayor legitimidad a las elecciones y por ende a la democracia misma.

2.1 Electores
Son todos aquellos ciudadanos y ciudadanas con el derecho al
voto de acuerdo al cumplimiento de las características que señala
la legislación de cada país.
«El elector es el individuo que integra el electorado, junto con
todos los demás ciudadanos capacitados para votar. Es necesario
que el individuo cumpla con requisitos para que se le permita
integrarse al electorado. La capacidad electoral es generalmente
1 Tiene como funciones principales: proteger los derechos ciudadanos frente al Estado,
ser base y escuela de la democracia; fortalecer la esfera pública formando opinión y
voluntades; exigir una actualización normativa permanente; y ser caja de resonancia de
demandas ciudadanas.
2 Grupo o grupos organizados que entran en competencia por el poder y por ende están en la
búsqueda del mismo.
3 Grupos organizados que tienen intereses particulares y demandas que conllevan un
propósito de lucro o que buscan la constitución de algún ente de producción o distribución.

13
 coextensiva con la ciudadanía; sin embargo, existen prohibiciones para que un ciudadano
ejerza el derecho al voto, por lo que se puede decir que generalmente el subconjunto de los
electores es parte del conjunto de los ciudadanos, que a su vez, bajo ciertos criterios es parte
del conjunto de un Estado nación».4

2.2 Miembros de Mesa

Son los ciudadanos y ciudadanas que ejercen la autoridad el día de la elección en la mesa de
sufragio que les corresponde integrar. Su misión es velar porque el derecho a sufragar de los
electores se realice sin irregularidades. Son los miembros de mesa quienes realizan el escrutinio.

2.3 Organizaciones Políticas y Candidatos

Las organizaciones políticas, son aquellos grupos de ciudadanos y ciudadanas organizados en
partidos, movimientos o alianzas políticas que buscan posicionar una o varias candidaturas de
acuerdo al proceso electoral en el que se pretende participar.
En esa línea, los candidatos son aquellos ciudadanos o ciudadanas que forman parte de las
diversas formas de organización política, y que deben cumplir con determinados requisitos
individuales de acuerdo a la legislación de cada país para poder participar de la competencia
electoral.
Cabe señalar que existen también candidaturas que son parte de grupos de electores que
no son organizaciones políticas, así como también candidaturas personales de ciudadanos o
ciudadanas que no forman parte de ninguna organización política y que, dependiendo de la
legislación de cada país, deben cumplir ciertos requisitos para participar.
Ambos cumplen un rol fundamental en los procesos electorales, pues a través de ellos se
garantiza la competitividad política, la cual constituye una característica fundamental para que
el proceso sea democrático, ya que implica que la ciudadanía pueda elegir entre varias ofertas
políticas.5

2.4 Personeros
Son representantes de las organizaciones políticas que compiten en un proceso electoral y que
desarrollan su función durante la jornada electoral, la cual consiste en velar porque los votos
obtenidos por su organización política y/o candidato sean respetados. Su presencia fiscalizadora
aporta a garantizar un proceso más democrático, pues significa que más ciudadanos vigilan
que no se produzcan irregularidades. La transparencia y la confianza son posibles de alcanzar
si los representantes de los partidos se encuentran presentes en todas las etapas de la jornada
electoral.

4 IIDH-CAPEL. «Diccionario Electoral». Tomo I San José de Costa Rica, IIDH, 2000, p. 473.
5 Las organizaciones políticas constituyen a la Sociedad Política, está a su vez se define como el grupo o grupos organizados que entran en
competencia por el poder y por ende están en la búsqueda del mismo.

14
2.5 Organismos Electorales
Los organismos electorales se encargan de la regulación jurídica del
proceso (normas legales, validación de candidaturas, resolución
de incompatibilidades y/o conflictos legales, etc.), así como de la
planificación, organización y ejecución del proceso electoral (logística,
escrutinio, entre otras funciones.). Estos organismos deberán actuar
con imparcialidad y de acuerdo a la ley de cada país.
De acuerdo al código de conducta de IDEA International,6 destinado
a asistir a los administradores electorales proporcionándoles guías
generales para su trabajo, se recomiendan seguir los siguientes
principios básicos.
Deben abstenerse de realizar actos o formular declaraciones que
puedan ser considerados como apoyo a un partido político o candidato
determinado.
Deben rechazar cualquier influencia impropia y en especial, directivas
que tengan relación con el desempeño de su tarea y con las decisiones
a adoptar que provengan de los partidos políticos o de los órganos de
gobierno.
Deben evitar participar en actividades privadas que puedan ser
percibidas como incompatibles con su actuación imparcial como
administrador electoral o como demostrativas de simpatía hacia uno
de los contendores del proceso electoral.
Deben abstenerse de formular públicamente apreciaciones sobre
temas políticos controvertidos por los partidos que compiten en la
elección y de usar ostensiblemente símbolos que puedan identificarlo
con un partido determinado.

2.6 Observadores Electorales

Los observadores electorales son aquellos que se dedican a la
«recolección sistemática de información sobre un proceso electoral,
con el propósito específico de llegar a una opinión fundamentada
sobre la ejecución del proceso».7
Uno de los objetivos primordiales de la observación es el de la
legitimación de un proceso electoral. Su propósito es llegar a una
conclusión sobre el grado en el cual el proceso puede considerarse
libre y equitativo.

6 IDEA. «Código de Conducta para una Administración Electoral Ética y Profesional». [Link]
publications/conduct_admin/upload/adm_spanish.pdf
7 Confederación Parlamentaria de las Américas. «Guía del Observador Electoral». Quebec. 2006.

15
 Dicha observación posee, además, las siguientes características:
• Busca analizar la organización de los procesos electorales
desde una perspectiva técnica y jurisdiccional.
• Es de corta duración y se realiza con poco personal.
• Propicia el intercambio de experiencias.
• Pretende detectar los requerimientos de soporte técnico y
de reforma electoral.

Tipos de Observador Electoral:

Observador Electoral Internacional: Uno de los objetivos
primordiales de la observación internacional es el de la
legitimación de un proceso electoral. Su propósito es el de llegar
a una conclusión sobre el grado en el cual el proceso puede
considerarse libre y equitativo.
Observación Electoral Nacional: Está orientada a examinar
atentamente, una parte o todo el proceso de cualquier forma de
elección. De modo que es el conjunto de esfuerzos realizados por
organizaciones no gubernamentales del país en el que se realiza
una elección, o por organismos internacionales dedicados a la
materia, cuyas labores están orientadas a monitorear y evaluar
el carácter y desarrollo de la misma. Busca, además, garantizar la
integridad del proceso electoral.

La observación electoral nacional presenta las siguientes

características:
• Garantizar la integridad del proceso.
• Tiene carácter amplio y duradero.
• Contribuir a la pureza de las elecciones mediante el
monitoreo político y técnico de los procesos.
• Educar a los ciudadanos para que conozcan sus derechos y
las reglas del sistema electoral.
• Informar sobre los comicios mediante escuelas electorales
(dirigidas a personeros, candidatos, periodistas).
• Analizar el proceso de manera integral, lo que significa tener
en cuenta la igualdad de condiciones para los candidatos,
el cumplimiento de las garantías durante la campaña, etc.

16
 • Colaborar con las autoridades electorales, las organizaciones
políticas y los electores.
• Proponer iniciativas legales en temas de participación
ciudadana, descentralización, entre otros.

2.7 Medios de Comunicación

Son instituciones y/o empresas encargadas de monitorear,
transmitir y hacer pública la información respecto de las
etapas del proceso electoral. Esto va desde la promoción de las
candidaturas, la difusión de los sondeos sobre intención del voto
o de opinión, difusión de información sobre el proceso electoral,
la cobertura misma de la jornada electoral y la difusión de los
resultados del escrutinio.
También se encuentran en la obligación de seguir la legislación
que compromete su desempeño durante un proceso electoral.
La participación de los medios de comunicación permite que los
procesos electorales sean más transparentes, pues mantienen a
la ciudadanía informada.

2.8 Encuestadoras
Las encuestadoras son empresas dedicadas a la realización de
encuestas electorales cuyo objetivo es conseguir información
(opiniones) de un grupo de ciudadanos y ciudadanas (muestra)
que pretende representar a un universo mayor (cuerpo electoral),
dentro de márgenes de error controlados (probabilidad) sobre la
intención de voto de los electores.

2.9 Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales

Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales son las instituciones
encargadas de la seguridad nacional exterior e interior de un
país. En el caso específico de los procesos electorales, son los
actores electorales llamados a administrar el orden cuando se
presentan incidentes que generen violencia o incurran en una
falta que obstaculice el óptimo desarrollo de la jornada electoral.
Asimismo, protegen a los funcionarios electorales en el cumplimiento
de sus deberes, custodian el material electoral, los locales de
votación y aseguran el libre ejercicio del derecho al sufragio.

17
 3 Actores electorales
en la región andina
Los países de la región andina presentan similitudes importantes en
cuanto a la presencia, los roles, funciones y demás características de
los actores electorales, en sus respectivos procesos electorales. Por
ello es importante mencionarlas aunque en la mayoría de los casos,
difiere en la denominación o en la forma en cómo se desempeñan.

3.1 Electores
En la región andina, a lo largo de la historia existieron diversos
impedimentos legales para que se ejerciera el sufragio universal, desde
la condición económica hasta las culturales. La inclusión como electores
en el padrón es una dimensión de la democracia particularmente
dinámica a lo largo del tiempo. En la actualidad el sufragio universal
se practica en toda Latinoamérica y las únicas condiciones para
ejercer el derecho al voto es la edad y el registro en el padrón o censo,
dependiendo del país.

Edad para ejercer

País Condición necesaria
el voto

Bolivia 18 años Estar inscrito en el Padrón Electoral.8

Debido a que el voto no es obligatorio, es necesario

Chile 18 años
estar inscrito en el Censo electoral.9

Colombia 18 años Debe portar su cédula de identidad.10

De los 16 hasta cumplir los 18 años el voto es

Ecuador 18 años
facultativo.11

Perú 18 años Contar con Documento de Identidad (DNI).12

Debido a que el voto no es obligatorio, es necesario

Venezuela 18 años
estar inscrito en el censo electoral.13

8 Ley N.° 26. Ley del Régimen Electoral. art. 44.°.

9 Ley N.° 18.700. Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
10 Registraduría Nacional del Estado Civil. [Link]/
11 Legislación Electoral 2009. Consejo Nacional Electoral, art. 62.°.
12 Constitución Política del Perú, art. 30.° y 31.°.
13 Ley Orgánica de Procesos Electorales art. 41.°.

18
3.2 Miembros de Mesa
En el caso de la región andina, se llama «miembro de mesa» a los
integrantes de las mesas de sufragio, ese es el caso de Perú y Venezuela,
«vocales» en el caso de Ecuador y Chile; y adoptando la denominación
de «jurado de votación» en Bolivia y Colombia. Sus miembros son
elegidos mediante sorteo, como en el caso de Perú, Bolivia, Colombia14
y Venezuela o por nominación del órgano competente como es el caso
de Chile y Ecuador.

Denominación del Denominación de las

País Forma de elección o designación
miembro de mesa mesas

Bolivia Jurado de votación Mesa de sufragio Sorteo público15

Vocales de la mesa de Designación a cargo del Servicio

Chile Mesa de sufragio
sufragio Electoral de Chile.16

Designación de los jurados a cargo de la

Colombia Jurado de votación Mesa de votación Registraduría Nacional del Estado Civil
mediante sorteo.17

Junta receptora del Designación a cargo del Consejo

Ecuador Vocales de recepción
voto Nacional Electoral.18

Perú Miembro de mesa Mesa de sufragio Sorteo público19

Venezuela Miembro de mesa Mesa electoral Sorteo público20

3.3 Organizaciones Políticas y Candidatos

En América Latina existen diversas formas de participación de los
ciudadanos y ciudadanas, algunos mediante las organizaciones políticas
(alianzas, partidos, movimientos o grupos de ciudadanos) y como
candidaturas independientes mediante el apoyo de organizaciones de
ciudadanos.

14 En Colombia se eligen mediante sorteo a los jurados de votación, sin embargo estos miembros no
se encargan del escrutinio de los votos, sino que esta función recae en las comisiones escrutadoras
cuyos miembros son designados, en el caso de las elecciones generales, por el Consejo Nacional
Electoral de conformidad en lo establecido en los artículos: 113.°, 121.°, y 258.° de la Constitución
Política de Colombia y los artículos 118.°, 157.°, 175.° y 187.° del Código Electoral.
15 Ley N.°18, Ley del Órgano Electoral Plurinacional. art. 43.°
16 Ley N.°18.700. Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios. art. 38.° y 39.°.
17 «Yo Voto, Yo sumo». Elecciones 2011. [Link]
18 Ley Orgánica Electoral. art. 43.°.
19 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones, art. 55.°.
20 Ley Orgánica de Procesos Electorales. Capítulo III. De la Mesa Electoral, art. 117.°.

19
 Participación mediante Participación por iniciativa propia y otras formas
País
organizaciones políticas de participación

Bolivia Sí Solo mediante las organizaciones políticas.21

Permitidas candidaturas de ciudadanos en las
Chile Sí
condiciones que señala la ley electoral.22
Permitida, mediante grupos de ciudadanos
Colombia Sí
organizados.23
Ecuador24 Sí No permitida.
Perú25 Sí No permitida.
Los grupos de electoras y electores y las ciudadanas
Venezuela Sí
y ciudadanos por iniciativa propia.26

3.4 Personeros
En la región andina, se suelen denominar de forma distinta al personero.
Así en el caso de Colombia y Venezuela se les denomina «testigo
electoral», en Bolivia y Ecuador se les denomina «delegados», en Chile
se les llama «apoderados» y en Perú «personeros».

País Denominación Referencia del cargo

En los términos y condiciones establecidos en esta ley,

Bolivia Delegado podrán intervenir en todas las fases o etapas de los procesos
electorales.27
Ejerce las funciones establecidas por la ley en el proceso
Chile Apoderado
electoral.28
Presentes desde la instalación de la mesa hasta culminado
Colombia Testigo electoral
el escrutinio.29
Presentes desde la instalación de la mesa hasta culminado
Ecuador Delegado
el escrutinio.30
Perú Personero31 Presentes en las etapas del proceso electoral.32

Cada testigo presenciará el acto electoral que se trate y

podrá exigir que se incorpore al acta correspondiente sus
Venezuela Testigo electoral
observaciones de aquellos hechos o irregularidades que
observe.33

21 En el caso peruano se tiene personero legal, técnico, alterno, ante la mesa de sufragio y en los centros de votación.
22 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones. Título IV, De los Personeros ante el Sistema Electoral.
23 Ley Orgánica de Procesos Electorales. arts.126.° y 127.°.
24 Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. arts. 205.° y 206.°.
25 Servicio Electoral de Chile. [Link]
26 Tribunal calificador de elecciones de Chile. [Link]
27 Código Electoral. Capítulo III, Sección Primera. Consejo Nacional Electoral. Código Electoral.
28 Código Electoral. Capítulo V. Justicia Electoral. Sección Primera. Tribunal Contencioso Electoral.
29 Código Electoral. arts. 121.° y 122.°.
30 Ley Orgánica Electoral. arts. 114.°, 117.°, 125.°, 127.°, 129.°, 131.°.
31 En el caso peruano se tiene personero legal, técnico, alterno, ante la mesa de sufragio y en los centros de votación.
32 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones. Título IV, De los Personeros ante el Sistema Electoral.
33 Ley Orgánica de Procesos Electorales. arts.126.° y 127.°.

20
3.5 Organismos Electorales
En la región andina cada país adjudica a diversos organismos la organización,
ejecución, planificación y administración de justicia de los procesos electorales. A
continuación presentamos un cuadro con los organismos electorales de los países
de la Región Andina:

País Organismos Electorales Funciones

Bolivia34 Órgano Electoral Plurinacional Siendo el Tribunal Supremo Electoral, el máximo nivel
del órgano Electoral Plurinacional, es responsable
de organizar, administrar y ejecutar los procesos
electorales y proclamar sus resultados.
Ejecutar las acciones dispuestas por la Ley de
Servicio Electoral de Chile35
Votaciones Populares y Escrutinios, para la
Chile preparación y realización de los procesos eleccionarios
y plebiscitarios.
Tribunal calificador de elecciones de Chile36 Administra la justicia electoral.
Organiza, dirige, vigila y garantiza, de manera
Consejo Nacional Electoral37
transparente y eficaz los procesos electorales,
convoca a elecciones, realiza los cómputos electorales,
proclama los resultados y posesiona a quienes resulten
electas o electos. Organiza los procesos de referéndum,
Ecuador
consulta popular o revocatoria del mandato.
Encargado de administrar justicia en materia electoral
Tribunal Contencioso Electoral38
y dirimir conflictos internos de las organizaciones
políticas.
El Consejo Nacional Electoral tendrá a su cargo la
Consejo Nacional Electoral39
suprema inspección y vigilancia de la organización
electoral y en el ejercicio de estas atribuciones cumplirá
Colombia las funciones que le asignen las leyes y expedirá las
medidas necesarias para el debido cumplimiento de
éstas y de los decretos que las reglamenten.
Registraduría del Registro Nacional Civil40 Organizar y vigilar el proceso electoral.
Oficina Nacional de Procesos Electorales41 La Oficina Nacional de Procesos Electorales tiene a su
cargo la organización y la ejecución de los procesos
electorales y consultas populares.
Jurado Nacional de Elecciones43 Administra la justicia electoral y tiene a su cargo la
Perú42 fiscalización de la legalidad del proceso electoral.
Tiene a su cargo la inscripción de los nacimientos,
Registro Nacional de Identificación y Estado
matrimonios, etc., y otros actos que modifican el
Civil44
estado civil. Emite las constancias correspondientes.
Prepara y mantiene actualizado el padrón electoral.
Es el órgano rector del Poder Electoral, tiene carácter
Consejo Nacional Electoral45
permanente y su sede es la capital de la República
Bolivariana de Venezuela. Es de su competencia
Venezuela normar, dirigir y supervisar las actividades de
sus órganos subordinados, así como garantizar el
cumplimiento de los principios constitucionales
atribuidos al Poder Electoral.

34 Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. arts. 205.° y 206.°.

35 Servicio Electoral de Chile. [Link]
36 Tribunal calificador de elecciones de Chile. [Link]
37 Código Electoral. Capítulo III, Sección Primera. Consejo Nacional Electoral. Código Electoral.
38 Código Electoral. Capítulo V. Justicia Electoral. Sección Primera. Tribunal Contencioso Electoral.
39 Constitución Política de la República de Colombia. arts. 264.° y 265.°.
40 Código Electoral de Colombia. art. 26.°.
41 Constitución Política del Perú. art. 177.°.
42 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones. art. 37.°.
43 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones. art. 33.°.
44 Constitución Política del Perú. art. 183.°.
45 Ley Orgánica del Poder Electoral. art. 7.° 21
 3.6 Observadores Electorales
En la región andina a lo largo de poco menos de 30 años se han
organizado diversas misiones de observación internacional.
Distintas instituciones han sido invitadas o han solicitado
a un Estado la acreditación en los organismos electorales
correspondientes, para realizar su labor de observación en un
proceso electoral.

País Acreditación de las misiones de observación internacional

Bolivia Deben acreditarse ante el Tribunal Supremo Electoral.46

El Gobierno Nacional por iniciativa propia o a petición del Consejo Nacional Electoral
Colombia o de un candidato inscrito a la Presidencia de la República, solicitará la presencia de
una veeduría internacional que acompañe el proceso de elección en dichos puestos de
votación, por lo menos quince (15) días antes de la fecha de los comicios.47

Chile Información no disponible.

Ecuador Deben acreditarse ante el Consejo Nacional Electoral48

Perú Solicita su acreditación ante el JNE.49

Venezuela Deben acreditarse ante el Consejo Nacional Electoral50

3.7 Medios de Comunicación

En la región andina los medios de comunicación realizan un
papel importante en todo el proceso electoral. Por ello en
muchas legislaciones electorales se suele expresar la necesidad
de mantener su imparcialidad y equidad en lo que se refiere a
la difusión de la información relevante sobre las candidaturas
en contienda. Mediante acuerdos del Estado con privados o
mediante ley expresa, existen períodos de tiempo de publicidad
que se trasmite en estos medios. Estos períodos de publicidad
son auspiciados por el Estado.

46 Ley N.° 26. Ley del Régimen Electoral. art. 257.°.

47 Ley N.° 996 del 2005. Congreso de la República de Colombia. art. 36.°.
48 Código Electoral. Capítulo Segundo. De la Observación Electoral Nacional e Internacional. art. 117.°.
49 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones. art. 340.°.
50 Ley Orgánica del Poder Electoral. art. 33.°.

22
 Propaganda auspiciada por el
País Regulación Propaganda privada
Estado

La difusión de
propaganda electoral, en
Las organizaciones políticas
todas sus modalidades
o alianzas están facultadas
y etapas, para todos los
para la promoción de sus
actores involucrados
candidatos, la difusión de sus
y en cada una de las
ofertas programáticas y la
circunscripciones
Bolivia51 No presenta. solicitud del voto, mediante
electorales, debe
mensajes en actos públicos
cumplir los preceptos
de campaña o a través de
fundamentales de
medios de comunicación
pluralismo, acceso
masivos o de naturaleza
equitativo, participación
interactiva.
informada y
responsabilidad social.

Los canales de televisión Donde se realiza La

de libre recepción deberán propaganda electoral que se
destinar gratuitamente realiza a través de la prensa
treinta minutos diarios de sus escrita, radioemisoras y
Deben dar espacios
transmisiones a propaganda canales de televisión, solo
iguales en caso de
Chile52 electoral en los casos de puede efectuarse a partir
plebiscito u otras
elección de Presidente de de treinta días antes de la
elecciones.
la República, de diputados y elección, hasta el tercer día
senadores; únicamente de anterior a realizarse esta.
diputados o de plebiscitos Y el financiamiento debe
nacionales. provenir de fuente nacional.

Los partidos,
movimientos y
Durante el período de la
candidatos a cargos
campaña la tarifa de las
de elección popular
Solo en el canal del Estado. empresas privadas de
podrán hacer divulgación
Colombia53 El Estado financia parte de la comunicación por publicidad
política y propaganda
campaña electoral. contratada, deberá ser igual
electoral por los medios
a la mitad de la tarifa del año
de comunicación, en los
anterior.
términos de la presente
ley.

El Estado, a través del

presupuesto del Consejo
Nacional Electoral, garantizará
de forma equitativa e
Los medios de igualitaria la promoción
comunicación social electoral que propicie el
deben respetar las debate y la difusión de las
Ecuador54 No presenta.
normas de la propaganda propuestas programáticas
auspiciada por el Estado de todas las candidaturas. El
y la equidad. financiamiento comprenderá
exclusivamente la campaña
propagandística en prensa
escrita, radio, televisión y
vallas publicitarias.

23
 Mediante franjas electorales.
Estos espacios se pondrán a
disposición y se distribuirán
equitativamente entre los
partidos políticos, o alianzas También está permitida y
participantes en el proceso su financiamiento debe ser
No se menciona en la
Perú55 electoral, sin costo alguno, sustentado ante la Oficina
norma.
por un espacio diario de diez Nacional de procesos
10 minutos, desde sesenta electorales.
60 días antes del día y la hora
señalados para la elección.
Esta responsabilidad recae en
la ONPE.56

Permitida. Los
representantes de los
El Consejo Nacional Electoral candidatos y candidatas
podrá financiar parcial o deberán informar por
La interpretación y íntegramente la difusión en los escrito al Consejo Nacional
aplicación de estas medios de comunicación de Electoral, dentro de los 5 días
Venezuela57
normas estarán sujetas a radio, televisión o impresos, siguientes a la convocatoria,
los principios y derechos. de conformidad con las los datos de identificación
normativas que establezca al de las personas naturales
efecto. o jurídicas autorizadas
por ellos para contratar la
propaganda.

51 Ley N.° 026. Ley del régimen electoral de Bolivia. arts. 110.° y 113.°.
52 Ley N.° 18.700. Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios. art. 30.°.
53 Ley N.° 996 del 2005. Congreso de la República de Colombia. capítulos III y IV.
54 Código Electoral. Título Tercero. Financiamiento y Control del Gasto Electoral Capítulo Primero. Campaña electoral, propaganda y
límites del gasto. arts. 202.° y 203.°.
55 Ley N.° 26859. Ley Orgánica de Elecciones. Título VIII. De la Propaganda Electoral.
56 Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Del 27 de setiembre de 2011. Res. 002-2011-PCC/TC.
57 Ley Orgánica de Procesos Electorales. Título VI. Capítulo II y III. De la Propaganda Electoral y de la Propaganda Electoral en los Medios
de Comunicación Social.

24
3.8 Encuestadoras
Existe desde hace varios años un debate académico sobre el efecto que tienen las
encuestas de opinión pública en los electores. Para algunos solo tienen un valor
indicativo, pues ofrecen información que difícilmente podría conseguirse por la simple
observación, pero que su poder de influencia sobre el electorado no es decisivo.
Sin embargo, para otros especialistas o políticos de diversos países, la difusión del
resultado de las encuestas electorales puede afectar a la opinión pública,58 ya que
ofrecen elementos informativos de las campañas electorales, aunque pueden ser
persuasivas, sobre todo aquellas asociadas a la intención de voto.
Debido a ello, es que la mayoría de países de la región andina tiene normas
legislativas o administrativas que incluyen restricciones temporales respecto a la
difusión de encuestas o proyecciones electorales. Las restricciones, en general,
solamente se refieren a encuestas de opinión pública que miden las preferencias
electorales en períodos muy cercanos a la elección, de otra forma dichas medidas
podrían considerarse como una vulneración de la libertad de expresión.

País Plazo de fecha de publicación

Encuestas preelectorales y otros estudios de opinión en materia

electoral, a partir del día del vencimiento del plazo de inscripción de
candidaturas en procesos electorales; y a partir del día siguiente a la
publicación del calendario electoral en referendos o revocatorias de
Bolivia
mandato. En ambos casos, se podrán difundir hasta el domingo anterior
al día de la votación.
Datos de boca de urna o de conteos rápidos, a partir de las veinte (20)
horas del día de la votación.59
Chile Información no disponible.
Se prohíbe la realización o publicación de encuestas o sondeos la
semana anterior a las elecciones a la Presidencia de la República en
los medios de comunicación social nacional. También queda prohibida
Colombia
la divulgación en cualquier medio de comunicación de encuestas
o sondeos, durante el mismo término, que difundan los medios de
comunicación social internacionales.60
Los resultados de encuestas o pronósticos electorales, podrán ser
Ecuador publicados por los medios de comunicación desde la convocatoria
hasta diez días antes del día de los comicios.61
Perú Solo hasta el domingo anterior al día de las elecciones.62
Prohibida la publicación o divulgación durante los 7 días anteriores a la
Venezuela
fecha del acto de votación.63

58 Elisabeth Noelle-Neumann, señala como ejemplo la teoría de La Espiral del silencio. Opinión pública: nuestra piel social 1977, en ese
texto se estudia la opinión pública como una forma de control social en la que los individuos adaptan su comportamiento a las actitudes
predominantes sobre lo que es aceptable y lo que no.
59 Ley N.° 026. Ley del régimen electoral de Bolivia. art. 130.°.
60 Congreso de la República de Colombia. Ley N.° 996. Comunicación Social. art. 28.°.
61 N.° 084-DFFP-CNE-2011. Reglamento para empresas que realicen pronósticos electorales para el proceso electoral de referéndum y
consulta popular 2011. art.7.°.
62 Ley Orgánica de Elecciones. Ley N.° 26879. art. 191.°.
63 Ley Orgánica de Procesos Electorales. art. 82.°.

25
 3.9 Miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas
Policiales
En la región andina a las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales se les asigna
la misión de brindar la seguridad del proceso electoral.

País Función Derecho al sufragio Derecho al sufragio

activo pasivo

Bolivia Brindan apoyo en seguridad en Permitido votar. No pueden ser elegidos.

la jornada electoral.

Chile Apoyo en la seguridad de la Permitido votar. No pueden ser elegidos.

jornada electoral.64

Colombia Apoyo en seguridad en la No votan. No pueden ser elegidos.

jornada electoral. Basado en la
coordinación entre entidades
del Estado.

Ecuador Brindan apoyo de seguridad en Voto facultativo. No pueden ser elegidos.

la jornada electoral65

Perú Apoyo en la seguridad de la Permitido votar. No pueden ser elegidos.

jornada electoral.

Venezuela Apoyo en seguridad que el CNE Permitido votar. No pueden ser elegidos.
solicite.66

64 Ley N.° 18.700. Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios. Párrafo 2.°
Del Mantenimiento del Orden Público.
65 Código Electoral 2009. art.16.°.
66 Ley Orgánica de Procesos Electorales. art. 4.°.

26
27
 4
Introducción
Actores electorales
en el Perú

Como se mencionó anteriormente, los actores electorales son aquellos

ciudadanos y ciudadanas que de forma individual u organizada o como
representantes de instituciones públicas o privadas, cumplen un rol
específico y fundamental en el desarrollo del proceso electoral.

Partiendo de las definiciones de los actores electorales, pasaremos al

análisis de la evolución de su papel en el proceso electoral peruano y a
la descripción de sus funciones en la actualidad.

Es así que el caso peruano muestra variantes y características

muy propias que se han ido conformado a través de los diversos
procesos electorales que se han desarrollado a lo largo de su práctica
democrática. En esa lógica, se explica a detalle cada uno de los
siguientes actores electorales peruanos: electores, miembros de
mesa, organizaciones políticas, organismos electorales, observadores
electorales, personeros de las organizaciones políticas, medios de
comunicación, encuestadoras, miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional del Perú, Ministerio Público y de la Defensoría del
Pueblo.

Finalmente, cuando se aborda el análisis de los actores electorales

en el Perú, se debe tener en cuenta que los procesos históricos son
dinámicos en general y más aún los asociados a los procesos electorales,
pues dependen del desarrollo de eventos y de contextos en los cuales
los ciudadanos y la sociedad se desenvuelven para administrar y
delegar el poder.

28
4.1 Electores

Son parte constitutiva del cuerpo electoral en toda democracia, ya que

son aquellos que están en capacidad de ejercer su derecho al voto,
universal, libre, secreto e igual. De acuerdo a la Constitución Política
del Perú,67 son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años y
para el ejercicio de la ciudadanía se requiere la inscripción electoral. En
ese sentido, solo se puede votar con el DNI.
El voto en el Perú es obligatorio hasta los setenta años. Es un derecho y un
deber emitir un voto consciente para lo cual el elector debe informarse
de los pasos del proceso electoral en el que va a participar, del tipo de
elección que se llevará acabo, así como conocer las propuestas, planes
de gobierno, equipos de trabajo y hojas de vida de los candidatos en
contienda.

No pueden ejercer el derecho al sufragio los que tienen la ciudadanía

suspendida:
• Por resolución judicial de interdicción.
• Por sentencia con pena privativa de la libertad.
• Por sentencia con inhabilitación de los derechos políticos.
Respecto de la sanción por no acudir a sufragar, la multa a los electores
omisos al sufragio se aplica de acuerdo al nivel de pobreza del distrito
en el cual residen, es decir, es escalonada de acuerdo a nivel de pobreza
del distrito que aparece en el DNI del elector. De esta manera se da
cumplimento a la Ley N.° 28859.
La escala de multas vigente8 es la siguiente:
• Distrito considerado No pobre: 2% UIT vigente (S/ 72 .00 nuevos
soles).
• Distrito considerado Pobre no extremo: 1% UIT vigente (S/ 36.00
nuevos soles).
• Distrito considerado Pobre extremo: 0.5% UIT vigente (S/ 18.00
nuevos soles).

67 Art. 30.° Constitución Política del Perú.

68 Ley N.° 28859. Ley que suprime las restricciones civiles comerciales administrativas y judiciales; y
reduce las multas a favor de los ciudadanos omisos al sufragio.

29
 4.2 Miembros de Mesa

Los miembros de mesa son ciudadanas y ciudadanos elegidos

mediante sorteo público realizado por la ONPE, que conducen el
desarrollo de la votación. Se eligen 3 titulares y 3 suplentes. La
designación se realiza por sorteo entre una lista de veinticinco
ciudadanos seleccionados entre los electores de la Mesa de
Sufragio. El proceso de selección y sorteo está a cargo de la ONPE
en coordinación con el RENIEC.69
Su rol es fundamental pues hace posible el desarrollo democrático
del proceso electoral. El miembro de mesa debe recoger su
credencial en la sede de la ODPE correspondiente al domicilio
consignado en su DNI y capacitarse. La mesa de sufragio funciona
con 3 miembros: el presidente, el secretario y el tercer miembro,
quienes son la máxima autoridad de la mesa.

En la instalación corresponde a los miembros de mesa:

• Llegar a las 7:30 AM. al local de votación y firmar la lista de
asistencia (titulares y suplentes).
• Revisar el material electoral.
• Instalar la mesa de sufragio y acondicionar la cámara secreta.
• Suscribir el Acta de Instalación.

En el sufragio y el escrutinio,
• Deben votar primero los miembros de mesa titulares y
suplentes.
• Conducir el desarrollo de la votación.
• Llenar el Acta de Sufragio.
• Realizar el escrutinio o conteo de votos.
• Suscribir el Acta de Escrutinio y firmar las actas.
• Registrar los resultados y pegarlos fuera del aula de votación.
• Hacer entrega de las actas y los materiales al coordinador
de la ONPE.
• Solo los miembros de mesa pueden manipular el material
electoral.
69 Art. 55.° Ley Orgánica de Elecciones del Perú.

30
 • Los miembros de mesa no pueden ser detenidos ni 24 horas
antes ni 24 horas después de la votación, salvo flagrante delito.

Además, los miembros de mesa deben:

• Estar presentes durante toda la jornada electoral.
• Resolver cualquier asunto por mayoría y con autonomía.
• Brindar trato preferencial a los adultos mayores, las mujeres
embarazadas y las personas con discapacidad.
• Brindar facilidades a los miembros de las [Link]. y la PNP en
actividad para el voto rápido.

No pueden ser miembros de las Mesas de Sufragio:70

a. Los candidatos y personeros de los partidos políticos,
agrupaciones independientes y alianzas;
b. Los funcionarios y empleados de los organismos que
conforman el Sistema Electoral peruano;
c. Las autoridades políticas y los miembros de los Concejos
Municipales;
d. Los ciudadanos que integren los Comités Directivos de los
Partidos Políticos, agrupaciones independientes y alianzas
inscritas en el JNE;
e. Los cónyuges y parientes dentro del segundo grado de
consanguinidad o afinidad entre miembros de una misma
mesa; y,
f. Los electores temporalmente ausentes de la república, de
acuerdo con las relaciones correspondientes que remita el
RENIEC.

La multa para los miembros de mesa que no asistan a desempeñar

su cargo es el 5% de la UIT (S/. 180 nuevos soles). Esta multa no tiene
diferenciación por condición de pobreza. La multa también se aplica a
los electores y electoras que, estando en la fila para votar, se nieguen
a desempeñar el cargo de miembro de mesa cuando están ausentes
los miembros sorteados.

70 Ley Orgánica de Elecciones del Perú. Art. 57.°

31
 4.3 Organizaciones políticas y candidatos

Durante el proceso electoral las organizaciones políticas y los candidatos

compiten entre sí para persuadir a su favor a los electores. Pero durante
la jornada electoral su rol debe ser pasivo. En gran medida, su óptimo
desempeño así como la seriedad y responsabilidad con la que tomen
su posición aportarán o no al buen desarrollo de un proceso electoral
democrático transparente.

En el Perú, las organizaciones políticas pueden ser de diversos tipos:

a. Alianzas Electorales: Es la organización política que surge del

acuerdo entre dos o más partidos, entre partidos y movimientos
regionales o entre movimientos regionales con fines electorales,
bajo una denominación común.71
• Alianza Electoral de Partidos.
• Alianza Electoral de Movimientos regionales.
• Alianza Electoral de Partidos y movimientos.
b. Partidos Políticos: Es la organización política de alcance nacional,
cuyo objeto es participar por medios lícitos y democráticos en los
asuntos públicos del país.72
c. Movimientos Regionales: Organizaciones políticas de alcance
regional o departamental.
d. Organizaciones Políticas Locales: Organización de alcance
provincial o distrital.
– De alcance provincial
– De alcance distrital

Las organizaciones políticas tienen un rol importante como actores

electorales, ya que estos formulan propuestas o programas de
gobierno que recogen y canalizan las diversas voluntades políticas de
los ciudadanos que se manifiestan en los procesos electorales.

71 Reglamento del registro de organizaciones políticas. Resolución N.° 120-2008-JNE. Definiciones. Lima. 2008.
72 Ídem.

32
 Cuadro de elecciones en las cuales pueden presentarse las diversas
Organizaciones Políticas73

Elección
Elecciones generales regional Elecciones locales

Alcaldes y
Presidente de Congresistas Parlamento Presidente y Regidores Alcalde y Regidores
la República Andino Consejeros Provinciales Distritales

Alianza
Electoral de
partidos

Partido
Político

Alianza
Electoral de
movimientos
regionales

Movimiento
Regional

OP Local
de alcance
provincial

OP Local
de alcance
distrital

Requisitos: Solicitudes de inscripción

Alianzas Electorales
De acuerdo al capítulo VI de la Resolución N.° 120-2008-JNE,
Reglamento del registro de organizaciones políticas, «la solicitud de
inscripción de una alianza electoral se presenta por escrito ante la
OOES74 para su posterior remisión al ROP.75 La solicitud de inscripción
debe estar suscrita por el personero legal de la alianza electoral,
con indicación del domicilio legal, teléfono y correo electrónico y
anexar»:
a. Copia certificada del acuerdo interno de cada partido o
movimiento, aprobado en cada caso por el órgano estatutario
correspondiente, donde conste la decisión de formar la
alianza.

73 Fernando Rodríguez Patrón, «El sistema de representación: partidos políticos, movimientos regionales y organizaciones locales».
Presentación de la Escuela Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de Elecciones. 2006.
74 Oficina de Orientación Electoral y Servicios al Ciudadano (Mesa de Partes).
75 Oficina de Registro de Organizaciones Políticas

33
 b. Copia certificada del Acta en la que conste el acuerdo conjunto
de formar la alianza, con la firma de las personas autorizadas
para tal efecto. En el acuerdo debe constar el proceso
electoral en el que se participa, los órganos de gobierno, la
denominación, el símbolo, la designación de los personeros
legales y técnicos de la alianza, así como la duración de la
misma.
La presentación de los requisitos establecidos se rige por lo
dispuesto en la Ley de Partidos Políticos, TUPA,76 el Reglamento
del ROP. Los requisitos técnicos que debe cumplir el archivo
electrónico del símbolo (CD-ROM).

Partidos Políticos77
a. Copia legalizada del Acta de Fundación.
b. La relación de adherentes en número no menor del 3%78
de ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de
carácter nacional, con la firma y el número de DNI de cada
uno.
c. Los libros originales y las copias legalizadas de las actas de
constitución de comités provinciales, los cuales deben estar
establecidos en por lo menos un tercio del número de
provincias del país y ubicados en al menos las dos terceras
partes del número de departamentos del país. Las personas
que suscriben el acta constitutiva de un comité provincial,
deben registrar en su DNI domicilio en la provincia en donde
se constituye el comité. Para efectos de la inscripción, no
debe presentarse más de un comité por provincia.
d. El Estatuto del partido.
e. La designación de los personeros legales y técnicos (titulares
y alternos).
f. La designación de uno o más representantes legales y
apoderado, cuyas atribuciones se establecerán en el Estatuto,
al ser nombrados o por acto posterior.
La presentación de los requisitos establecidos se rige por lo
dispuesto en la Ley de Partidos Políticos, el TUPA del JNE y
el Reglamento del Registro de Organizaciones Políticas y sus
Anexos:

76 Texto Único de Procedimientos Administrativos.

77 Reglamentos del registro de organizaciones políticas. Resolución N.° 120-2008-JNE, art. 21.°.
78 Su aplicación entrará en vigencia de manera automática después de la emisión de la resolución de conclusión de las elecciones
municipales del año 2011. Res. N.° 0662-2011-JNE.

34
 • Anexo 1: Requisitos técnicos para la presentación de
relación de adherentes.
• Anexo 2: Requisitos técnicos para la presentación de
comités de una organización política (actas de comité y CD-
ROM).
• Anexo 3: Relación de adherentes o afiliados de comité.
• Anexo 4: Requisitos técnicos que debe cumplir el archivo
electrónico del símbolo (CD-ROM).

Movimientos Regionales79
La solicitud de inscripción de un movimiento regional se presenta por
escrito ante la OOES para su posterior remisión al ROP, acompañada
de:
a. Copia legalizada del acta de fundación.
b. Relación de adherentes en número no menor del 3% de
ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de
carácter nacional, dentro de la circunscripción en la que el
movimiento regional desarrolle sus actividades y pretenda
presentar candidatos. Dicha relación se presenta con la firma
y el número del DNI de cada uno de los adherentes.
c. Los libros originales y las copias legalizadas de las actas
de constitución de comités provinciales que deben estar
establecidos en por lo menos la mitad más uno del número
de provincias que integren la región o departamento
correspondiente. Cada Acta de Constitución deberá estar
suscrita por no menos de cincuenta adherentes debidamente
identificados, cuyo DNI registre domicilio en la provincia
en donde se constituye un comité. En caso la región o
departamento cuente con número impar de provincias, la
mitad se calcula redondeando al entero superior el número
que resulte de la división, al cual se le agrega un comité
adicional.
En caso la región o departamento cuente con tres provincias,
se requiere de dos comités. Tratándose de la Región Callao, se
presenta comités distritales en la mitad más uno del número
de distritos de la Provincia Constitucional. Para efectos de
la inscripción, no debe presentarse más de un comité por
provincia.

79 Reglamentos del registro de organizaciones políticas. Resolución N.° 120-2008-JNE, art. 25.°.

35
 d. La designación de los personeros legales y técnicos (titulares
y alternos).
e. La designación de uno o más representantes legales y
apoderado.
La presentación de los requisitos establecidos se rige por lo
dispuesto en la Ley de Partidos Políticos, el TUPA del JNE y el
Reglamento del Registro de Organizaciones Políticas y sus Anexos:
• Anexo 1: Requisitos técnicos para la presentación de
relación de adherentes.
• Anexo 2: Requisitos técnicos para la presentación de
comités de una organización política (actas de comité y
CD-ROM).
• Anexo 3: Relación de adherentes o afiliados de comité.
• Anexo 4: Requisitos técnicos que debe cumplir el archivo
electrónico del símbolo (CD-ROM).

Organizaciones Políticas Locales80

La solicitud de inscripción de una organización política local se
presenta por escrito ante la OOES para su posterior remisión al ROP,
acompañada de:
a. Copia legalizada del acta de fundación.
b. Relación de adherentes en número no menor del 3% de los
ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de
carácter nacional, dentro de la circunscripción en la que
la organización política local desarrolle sus actividades y
pretenda presentar candidatos. Dicha relación se presentará
con la firma y el número del DNI de cada uno de los adherentes.
c. Los libros originales y las copias legalizadas de las actas de
constitución de comités distritales correspondientes. Para el
caso de las organizaciones políticas provinciales, los comités
deben estar establecidos en por lo menos la mitad más uno
del total de distritos que integren la provincia, en el caso de
organizaciones políticas distritales, se requerirá de un comité
distrital.
En caso la provincia cuente con número impar de distritos, la
mitad se calcula redondeando al entero superior el número
que resulte de la división, al cual se le agrega un comité

80 Reglamentos del registro de organizaciones políticas. Resolución N.° 120-2008-JNE, art. 25.°.

36
 adicional. En caso la provincia cuente con solo tres distritos, se
requerirá de dos comités. En caso la provincia cuente con solo
uno o dos distritos, se requerirá de un comité. Para efectos
de la inscripción, no debe presentarse más de un comité por
distrito.
Cada Acta de Constitución deberá estar suscrita por no menos de
cincuenta adherentes debidamente identificados. Las personas
que suscriben el acta constitutiva de un comité distrital, deben
registrar en su DNI domicilio en el distrito donde se constituye el
comité.
d. La designación de los personeros legales y técnicos (titulares y
alternos).
e. La designación de uno o más representantes legales y apoderado.

La presentación de los requisitos establecidos rige por lo dispuesto

en la Ley de Partidos Políticos, el TUPA del JNE y el Reglamento del
Registro de Organizaciones Políticas y sus Anexos:
• Anexo 1: Requisitos técnicos para la presentación de relación
de adherentes.
Anexo 2: Requisitos técnicos para la presentación de comités
de una organización política (actas de comité y CD-ROM).
• Anexo 3: Relación de adherentes o afiliados de comité.
Cualquier tacha contra la inscripción de una organización política
sustentada en el incumplimiento de lo señalado en la Ley de
Partidos Políticos. La tacha debe presentarse dentro de los cinco
días hábiles posteriores a su publicación.

Candidatos
Los candidatos son los ciudadanos y ciudadanas que como parte
de una organización política, postulan a un puesto de autoridad o
representación que se adjudicará mediante una elección pública.
Los candidatos condicionan que se materialice la elección de
representantes o autoridades. Ellos y ellas son la oferta política
sobre la cual se pronunciarán los electores.
En el Perú en el caso de las elecciones municipales Los Alcaldes y
Regidores que postulen a la reelección no requieren solicitar licencia.
Asimismo, los requisitos para ser candidatos a los diferentes cargos
a los que se postula son:

37
 a. Candidatos a la presidencia y vicepresidencias
Se requiere, ser peruano de nacimiento, mayor de 35 años, gozar
del derecho de sufragio y estar inscrito en el padrón electoral.

b. Candidatos a congresistas y parlamentarios andinos

Para ser elegido representante al Congreso de la Republica o
representante ante el Parlamento Andino se requiere:
Ser peruano de nacimiento, mayor de 25 años, gozar del derecho
de sufragio y estar inscrito en el padrón electoral.

c. Candidatos a presidentes, vicepresidentes y consejeros

regionales
Para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad
regional se requiere:
• Ser peruano, nacido o con residencia efectiva en la región en
la que postula con un mínimo de tres años;
• Ser mayor de dieciocho (18) años para miembros del Consejo
Regional.
• Ser mayor de veinticinco (25) años para Presidente y
Vicepresidente Regional.
• Gozar del derecho de sufragio; y,
• Estar inscrito en el padrón electoral en el departamento que
se postula.

d. Candidatos a alcaldes y regidores de los Concejos Municipales

Provinciales y candidatos a alcaldes y regidores de los Concejos
Municipales Distritales
Para ser elegido se requiere:
• Ser ciudadano en ejercicio y tener Documento Nacional de
Identidad.
• Domiciliar en la provincia o el distrito donde se postule, cuando
menos dos años continuos. En caso de domicilio múltiple rigen
las disposiciones del Art. 35. ° del Código Civil.81

81 Art. 35.° del Código Civil: A la persona que vive alternativamente o tiene ocupaciones
habituales en varios lugares se le considera domiciliada en cualquiera de ellos.

38
Existen algunos impedimentos para poder postular al cargo de
autoridad o representante:

No pueden postular a la presidencia del Perú:82

a. Los ministros, viceministros de Estado, el Contralor General de la
República y las autoridades regionales, si no han renunciado por lo
menos seis meses antes de la elección;
b. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional
de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, de
los organismos integrantes del Sistema Electoral y el Defensor del
Pueblo, si no ha dejado el cargo 6 meses antes de la elección;
c. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de
Banca y Seguros, el Superintendente de Administración Tributaria,
el Superintendente Nacional de Aduanas, y el Superintendente
de Administración de Fondos Privados de Pensiones, si no han
renunciado por lo menos 6 meses antes de la elección;
d. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que no
han pasado a la situación de retiro por lo menos 6 meses antes de
la elección;
e. El cónyuge y los parientes consanguíneos dentro del cuarto grado, y
los afines dentro del segundo grado del que ejerce la Presidencia o
la ha ejercido en el año precedente a la elección.
f. Los trabajadores y funcionarios de los poderes públicos y de los
organismos y empresas del Estado, si no solicitan licencia sin goce
de haber, la cual debe serles concedida 60 días antes de la fecha de
las elecciones. Asimismo, los que hayan sido cesados o destituidos
como consecuencia de inhabilitación dispuesta por sentencia en
proceso penal.

No pueden ser candidatos al Congreso de la República o al Parlamento

Andino:83
No pueden ser candidatos a representantes al Congreso de la Republica
y representantes ante el Parlamento Andino, salvo que renuncien 6
meses antes de la fecha de las elecciones:
a. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General de la
República y las autoridades regionales;

82 Ley Orgánica de Elecciones del Perú, art. 107.°

83 Ley Orgánica de Elecciones del Perú, art.113.°.

39
 b. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional
de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, de
los organismos integrantes del Sistema Electoral y el Defensor
del Pueblo;
c. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de
Banca Seguros, el Superintendente de Administración Tributaria,
el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de
Administradoras de Fondos Privados de Pensiones; y,
d. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en
actividad. Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no
se encuentren debidamente inscritos en el RENIEC.
e. El cónyuge y los parientes consanguíneos dentro del cuarto
grado, y los afines dentro del segundo grado del que ejerce la
Presidencia o la ha ejercido en el año precedente a la elección.
f. Los trabajadores y funcionarios de los poderes públicos y de los
organismos y empresas del Estado, si no solicitan licencia sin
goce de haber, la cual debe serles concedida 60 días antes de la
fecha de las elecciones. Asimismo, los que hayan sido cesados o
destituidos como consecuencia de inhabilitación dispuesta por
sentencia en proceso penal.

No pueden postular a la presidencia, vicepresidencia o miembro del

consejo regional:

a. El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Congresistas.

b. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General,
los magistrados del Tribunal Constitucional, del Poder Judicial y
del Ministerio Público, los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura, del Jurado Nacional de Elecciones, los Jefes de la
Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil, el Defensor del Pueblo, el Presidente
del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca
Seguros y Administradora de Fondos Privados de Pensiones,
el Superintendente Nacional de Administración Tributaria, los
miembros activos de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional,
los Presidentes y Vicepresidentes Regionales, y Gobernadores, los
Directores Regionales sectoriales y los miembros de Comisiones ad
hoc o especiales de alto nivel nombrados por el Poder Ejecutivo, si
no han renunciado por lo menos ciento veinte (120) días antes de la
fecha de la elección.
c. Los demás funcionarios públicos, incluidos el alcalde o regidor,

40
si no han solicitado licencia sin goce de haber, la misma que les será concedida
obligatoriamente, con ciento veinte (120) días antes de la fecha de la elección.
d. Los alcaldes y regidores que hubieran sido revocados o vacados de sus cargos
por delito doloso.
e. Estar inscrito en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil en el
departamento que se postula.
f. Los funcionarios públicos destituidos o inhabilitados conforme al artículo 100. °
de la Constitución (juicio político realizado por el Congreso de la República).
g. Las personas que se encuentren cumpliendo condena efectiva por delito
doloso, así como las que se encuentren inhabilitadas para el ejercicio de la
función pública.

No pueden ser candidatos en las elecciones municipales:

Los Presidentes Regionales deben haber renunciado seis meses antes de la elección
para postular al cargo de Alcalde.
a. Los funcionarios públicos suspendidos o inhabilitados conforme con el artículo
100. º de la Constitución Política del Estado, durante el plazo respectivo.
b. Los comprendidos en los incisos 7), 8) y 9) del artículo 23. º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley N.° 27972.
c. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú en
actividad.
d. Los trabajadores y funcionarios de los Poderes Públicos, así como de los
organismos y empresas del Estado y de las Municipalidades, si no solicitan
licencia sin goce de haber, la misma que debe serles concedida treinta (30) días
naturales antes de la elección.
Salvo que renuncien sesenta días antes de la fecha de las elecciones:
• Los Ministros y Viceministros de Estado, el Contralor de la República, el Defensor
del Pueblo, Gobernadores y Tenientes Gobernadores.
• Los miembros del Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal Constitucional,
Consejo Nacional de la Magistratura y de los organismos electorales.
• Los Presidentes de los Gobiernos Regionales y los Directores Regionales
sectoriales.
• Los Jefes de los Organismos Públicos Descentralizados y los Directores de las
empresas del Estado.
• Los miembros de Comisiones Ad Hoc o especiales de alto nivel nombrados por
el Poder Ejecutivo.

41
 Impedimentos para postular a un cargo de elección
Los trabajadores y
El Presidente del funcionarios de los
Los miembros Banco Central Los poderes públicos y
del Tribunal de Reserva, el miembros de los organismos
Los
Constitucional, Superintendente de las y empresas del
ministros, El cónyuge y
del Consejo de Banca y Fuerzas estado, si no
viceministros los parientes
Nacional de la Seguros, el Armadas solicitan licencia Los comprendidos
de Estado, consanguíneos
Magistratura, Superintendente y de la sin goce de haber, en los incisos
el Contralor dentro del
del Poder de Administración Policía la cual debe serles 7), 8) y 9) del
General de cuarto grado,
Judicial, del Tributaria, el Nacional concedida 60 Artículo 23. º de El Presidente,
la República y los afines
Candidato Ministerio Superintendente que ó 30 días antes la Ley Orgánica de los
y las dentro del
Público, de los Nacional de no han de la fecha de Municipalidades. Vicepresidentes
autoridades segundo grado
organismos Aduanas, y el pasado las elecciones, y los
regionales, del que ejerce
integrantes Superintendente a la dependiendo del Congresistas de
si no han la Presidencia
del Sistema de Administración situación cargo al que postula. la República.
renunciado o la ha ejercido
Electoral y el de Fondos de retiro Asimismo, los que
por lo menos en el año
Defensor del Privados de por lo hayan sido cesados
seis meses precedente a la
Pueblo, si no ha Pensiones, si no menos o destituidos como
antes de la elección.
dejado el cargo han renunciado 6 meses consecuencia de
elección. 6 meses antes por lo menos 6 antes de la inhabilitación
de la elección meses antes de la elección. dispuesta por
elección sentencia en
proceso penal

Presidente

Congresista

Parlamentario
. .
Andino

Presidente
regional

Consejero
Regional

Alcalde
provincial
o distrital

Regidores
de concejo
provincial o
distrital

42
4.4 Personeros

Son los representantes de las organizaciones políticas encargados de

presenciar y fiscalizar todos los actos del proceso electoral.

Su labor es importante porque aporta a las garantías del proceso, ya

que la presencia de los personeros debe favorecer a la vigilancia sobre
posibles irregularidades que trastoquen el resultado electoral. Todo
ello en función a que pueden hacer constar cualquier irregularidad,
debiendo exigir que sea anotada por los miembros de mesa en el Acta
Electoral.

Tipos de personeros en el Perú:

• Personero Legal: Es el máximo representante legal de un partido

político, movimiento u organización local ante las diversas instancias
de un proceso electoral.
• Personero Alterno: Es aquel representante que asume las funciones
ante la ausencia del personero legal.
• Personero Técnico: Es el responsable de verificar el funcionamiento
del sistema informático a emplear para el cómputo de resultados y
los procedimientos que la comprenden. Requisito indispensable es
contar con un mínimo de 5 años de experiencia en informática.
• Personero en los Centros de Votación: Los personeros ante cada
Centro de Votación deben estar presentes desde el inicio de la jornada
de sufragio en dicho Centro de Votación. Son los responsables de
coordinar y dirigir las actividades de sus personeros.
• Personero ante la Mesa de Sufragio: Los personeros de mesa pueden
estar presentes desde el acto de instalación hasta el cómputo
en mesa. Pueden denunciar cualquier acto que atente contra la
transparencia y la legalidad del proceso electoral.

Para ser personero, deben presentar su credencial cuando les sea

solicitada. Dicha credencial es expedida por el Jurado Nacional de
Elecciones y se le otorga al personero legal del partido, quien está en
capacidad de acreditar a personeros de su organización política. La
acreditación es la única identificación válida para el ejercicio de su rol
durante el día electoral.

43
 Acreditación de personeros: La calidad de personeros se
acredita con la credencial que es otorgada de acuerdo al
siguiente esquema:

Los personeros legales y técnicos son acreditados por el

Los personeros ante el JNE órgano directivo de la agrupación política.

Los personeros legales y técnicos son acreditados por el

Los personeros ante el JEE personero ya inscrito en el Jurado Nacional de Elecciones.

Son acreditados por el personero ya inscrito ante el Jurado

Nacional de Elecciones o ante el Jurado Electoral Especial.
Las agrupaciones políticas pueden nombrar a este personero
Los personeros ante el local de
hasta 7 días antes de las elecciones y solo en las localidades
votación
donde presenten candidato. Dicho nombramiento se hace en
el Jurado Electoral Especial respectivo.

Son acreditados por el personero ya inscrito ante el Jurado

Nacional de Elecciones o ante el Jurado Electoral Especial.
Las agrupaciones políticas pueden nombrar personeros hasta
Los personeros ante las mesas de 7 días antes de las elecciones. Dicho nombramiento se hace
sufragio en el Jurado Electoral Especial. También puede hacerse ante
la mesa de sufragio el mismo día de las elecciones, con el
requisito de que se haya instalado dicha mesa.

Pueden ser personeros:

• Los ciudadanos aptos para votar.
• Los extranjeros residentes en el Perú y acreditados por
el RENIEC.
Prohibiciones de los personeros:
a. Mantener conversación o discutir entre ellos, con los
electores o con los miembros de mesa del local de votación.
b. Interrogar a los electores sobre sus preferencias
electorales.
c. Entorpecer la etapa de sufragio con su presencia.
d. Manipular el material electoral.
e. Interrumpir el escrutinio o solicitar la revisión de las
decisiones adoptadas por la mesa de sufragio cuando no
se encontraba presente.
f. Interferir de algún modo en el proceso de cómputo.

44
4.5 Los Organismos Electorales

Los organismos electorales son las instituciones encargadas

de conducir y garantizar el adecuado desarrollo del proceso
electoral.
De acuerdo al Art. 177.° de la Constitución del Perú, el sistema
electoral peruano está conformado por la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC).

• Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE): es la

autoridad máxima en la organización y ejecución de los
procesos electorales, de referéndum u otras consultas
populares. Es un organismo autónomo que cuenta con
personería jurídica de derecho público interno y goza de
atribuciones en materia técnica, administrativa, económica
y financiera.84
• Jurado Nacional de Elecciones (JNE): es un organismo
autónomo que cuenta con personería jurídica de derecho
público encargado de administrar justicia en materia
electoral; de fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio,
de la realización de los procesos electorales, del referéndum
y de otras consultas populares y de la elaboración de los
padrones electorales; de mantener y custodiar el registro
de organizaciones políticas; y demás atribuciones a que se
refieren la Constitución y las leyes.85
• Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC):
El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil es la
entidad encargada de organizar y mantener el registro
único de identificación de las personas naturales e inscribir
los hechos y actos relativos a su capacidad y estado
civil. Con tal fin desarrollará técnicas y procedimientos
automatizados que permitan un manejo integrado y eficaz
de la información.86
Cada vez que se convoca a elecciones, el JNE y la ONPE crean los
Jurados Electorales Especiales (JEE) y las Oficinas Descentralizadas
de Procesos Electorales (ODPE) respectivamente, como
órganos electorales temporales que apoyan en el ejercicio de
84 Ley N.° 26487. Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Proceso Electorales, art. 1.°.
85 Ley N.° 26486. Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, art. 1.°.
86 Ley N.° 26497. Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, art. 2.°.

45
 sus respectivas funciones en los distritos o circunscripciones
electorales. Son autónomos, es decir, no dependen de ningún
poder del Estado o institución pública.
Los organismos electorales deben y pueden realizar dentro de
sus funciones más importantes:

a. ONPE
• Organizar y ejecutar los procesos electorales.
• Dictar disposiciones para mantener el orden y la
protección de las personas durante los comicios.
• Capacitar a los miembros de mesa y a la ciudadanía.
• Hacer el cómputo y obtener los resultados de los
procesos electorales y remitirlos al JNE.
• Supervisión de los fondos partidarios.
b. JNE:
• Administrar e impartir justicia electoral.
• Fiscalizar la legalidad del proceso electoral.
• Proclamar los resultados o declarar la nulidad del
proceso electoral.
c. RENIEC:
• Preparar y actualizar el padrón electoral en
coordinación con la ONPE.
Los funcionarios representantes de los organismos electorales
deben guardar la neutralidad electoral impuesta por las leyes
que rigen cada uno de los organismos.

4.6 Observadores Electorales87

La observación electoral suele definirse como la búsqueda

sistemática de información sobre un proceso electoral, con el
propósito de llegar a una adecuada evaluación del mismo sobre
la base de la información recogida.88

87 Ley Orgánica de Elecciones N.° 26859. arts. 336.°, 340.°

88 IIDH/CAPEL. Observación internacional electoral. Diccionario electoral, IIDH/CAPEL.

46
 La necesidad de legitimidad puede ser interna, como sucede en casos
en los cuales la desconfianza del electorado hace que una respetada
opinión externa sea valiosa. La realización periódica de elecciones libres
y equitativas es una condición para el reconocimiento y aceptación
internacional de un régimen (como en el caso de la admisión al Consejo
de Europa). En otros, la evaluación puede ser utilizada para definir
la asignación de la asistencia al desarrollo (como en los casos de los
países en los cuales esa asistencia está vinculada con procesos de
democratización y con el respeto por los derechos humanos).
La legitimación de un proceso electoral no es el único objetivo de la
observación, y otros actores pueden tener otros propósitos al solicitarla
o realizarla. La observación internacional ha sido útil en desarrollar
confianza y asegurar la participación en el proceso de los partidos de
oposición.

En el Perú, los principales actores que se dedican a la observación

electoral son la misión de observadores de la OEA89 y la Asociación
Civil Transparencia.90

Requisitos para que una institución sea reconocida como observador

electoral:
En el Perú, la institución que desee ser reconocida como observador
electoral debe solicitar al JNE su respectiva acreditación. Pueden ser
observadores aquellos ciudadanos aptos para participar en los procesos
electorales, siempre que no sean promotores, candidatos, militantes
o personeros de agrupaciones políticas o miembros de órganos
electorales, y que pertenezcan a las organizaciones constituidas para
tal fin de acuerdo a las normas existentes.
Dicha solicitud debe estar acompañada por:
• Escritura Pública inscrita en los Registros Públicos, en la que figuren
los principales fines de la entidad de observación electoral.
• Plan de observación electoral, debidamente fundamentado y
detallado.
• Plan de financiamiento de la observación electoral.

89 La Misión de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos es responsable por la

organización, implementación y seguimiento de los eventos electorales. Conjuntamente coordina
actividades a nivel nacional, regional y hemisférico con las autoridades electorales, los partidos políticos y los
representantes de la sociedad civil en períodos entre elecciones. [Link]
90 A través de trabajo voluntario la Asociación Civil Transparencia forma informadores, observadores o
capacitadores electorales, para los procesos electorales. En cada proceso electoral movilizan un promedio
de 12,000 ciudadanos que se inscriben para ejercer su ciudadanía y aportando a la vigilancia del óptimo
desarrollo de la jornada electoral.

47
 Los observadores electorales no pueden:91
Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio
de sus funciones, ni realizar actos que directa o indirectamente
constituyan interferencia en el desarrollo del proceso electoral.
Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse en favor o en
contra de agrupación política o candidato alguno.
Ofender, difamar o calumniar a las instituciones, autoridades
electorales, agrupaciones políticas o candidatos.
Declarar el triunfo de agrupación política o candidato alguno.
Dirigirse a funcionarios del Jurado Nacional de Elecciones
solicitando informaciones o entrega de documentos oficiales.

4.7 Medios de Comunicación

Los medios de comunicación, radio, prensa, Internet y televisión,

son quienes se encargan del monitoreo de las acciones de los
candidatos así como de informar sobre el contexto político en
el que se desarrolla la campaña y finalmente la elección misma.

Su rol es importante puesto que el uso tendencioso del poder

de la información que poseen puede llevar a confusión y
desinformación para la ciudadanía, por esa razón, es fundamental
contar con medios de comunicación responsables y colaborativos
que por el contrario aporten a promover una cultura política
democrática responsable y un ejercicio ciudadano pleno.

Los medios de comunicación, como observadores del proceso

electoral, pueden incorporar el tema de la imparcialidad y
objetividad dentro de sus actividades de cobertura e información
sobre eventos electorales de campaña y de los candidatos. Es
importante destacar, el rol innovador de las redes sociales en
el último proceso electoral peruano, la potencialidad de este
espacio como medio de difusión y comunicación masiva a través
de Internet es algo que aún está por explorarse en nuestro
contexto.

91 Ley Orgánica de Elecciones. Ley N.° 26859. art. 339.°.

48
 Los electores confían en los medios para la transmisión de la información
y en el análisis que realizan sobre ésta. Como resultado, los medios
tienen la responsabilidad de informar de manera precisa.

Finalmente, cabe señalar que en el art. 190. ° de la Ley Orgánica de

Elecciones, Ley N. º 26859, menciona que «Desde 24 horas antes se
suspende toda clase de propaganda política». Esta norma comprende
directamente a los medios de comunicación nacionales y a su
responsabilidad mediática frente al proceso electoral.

4.8 Encuestadoras92

Las encuestadoras, son personas naturales o jurídicas, inscritas en el

registro respectivo que está a cargo del Jurado Nacional de Elecciones,
que pueden realizar el trabajo de recopilación de información, encuestas
o sondeos, en la forma que estimen conveniente, incluyéndose entre
ellas el uso de Internet y correo electrónico.

Las empresas encuestadores, están presentes desde la década de los

60, pero cobran mayor relevancia desde los años 1980. Sin embargo,
son las encuestas electorales las que normalmente provocan mayor
discusión e impacto en la elite política, los medios de comunicación y
la ciudadanía misma.

Las encuestas cumplen un papel de medición de las intenciones de

votación del electorado por alguna organización política o candidato.
Además, son utilizadas para obtener datos cuantitativos respecto a
propuestas, necesidades, opiniones o actitudes que tiene el electorado.

Deben remitir al Jurado Nacional de Elecciones, directamente o por

intermedio de los Jurados Electorales Especiales, un informe respecto
de los resultados de cada una de las encuestas, sondeos de opinión o
proyecciones difundidas o publicadas y la fuente de financiamiento, en
un plazo no mayor de siete días.

92 Ley Orgánica de Elecciones N.° 26859. art. 191.°

49
 La publicación o difusión de encuestas y proyecciones de cualquier
naturaleza sobre los resultados de las elecciones a través de los
medios de comunicación pueden efectuarse hasta el domingo
anterior al día de las elecciones.

4.9 Miembros de las Fuerzas Armadas y Policía

Nacional del Perú93

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú, están

comprometidas y subordinas al poder constitucional. Por lo cual
no son un cuerpo deliberante, pero sus integrantes no pierden
la condición de ciudadanos y pueden ejercer el derecho al voto,
más no el de ser elegidos.

El rol de las Fuerzas Armadas y Policiales durante los procesos

electorales ha sido tradicionalmente el de velar por el
cumplimiento del orden de la jornada. Su misión consiste en
prestar el auxilio que garantice el normal funcionamiento de las
mesas de sufragio.

Entre sus funciones más importantes para el día electoral se

encuentran las siguientes:

• Mantener el libre tránsito de los electores desde el día

anterior a la elección y durante las horas de sufragio.
• Impedir que haya presión, disuasión, sometimiento, soborno
u otra acción que tienda a coaptar la libertad del elector.
• Facilitar el ingreso de los personeros a los locales de votación.
• Custodiar los locales donde funcionen los órganos electorales
y las oficinas de correos.
• Hacer cumplir las disposiciones que adopte la ONPE.

93 Constitución Política del Perú. art. 186.°.

50
Los miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales no pueden:

• Ejercer intimidación o violencia contra el personal de los

organismos electorales para impedir o trabar la ejecución
de los actos propios de su función.
• Si estos actos se realizan por dos o más personas, si el
autor es funcionario o servidor público, si el hecho se
comete a mano armada o se causa una lesión grave que se
haya podido prever, las penas se verán incrementadas.
• Detener o reducir a prisión a los electores, miembros
de mesa y/o personeros 24 horas antes hasta 24 horas
después del día de la consulta popular o de la elección
salvo flagrante delito.
• Utilizar o permitir que sus cuarteles, establecimientos
o locales se usen por cualquier organización política,
promotor de revocatoria o autoridad en consulta o
elección para la instalación de juntas directivas, para
el funcionamiento de comités o para la realización de
conferencias, asambleas, reuniones o actos políticos de
campaña electoral.
• Imponer a personas bajo su dependencia: cualquier tipo
de afiliación política, imponer un voto dirigido o hacer
propaganda a favor o campaña en contra de alguna
autoridad municipal en consulta.
• Demorar los servicios de correos o de mensajeros que
transporten o transmitan comunicaciones oficiales
referentes al proceso electoral.
• Interferir, bajo pretexto alguno, el normal funcionamiento
de las mesas de sufragio.
• Participar como miembros en situación de disponibilidad o
de retiro de las [Link]. o de la PNP, vistiendo uniforme, en
manifestaciones o actos políticos.

51
 4.10 Defensoría del Pueblo

Es la institución pública autónoma responsable de defender y promover los derechos de las

personas y la comunidad.

Para ello supervisan la actuación del Estado Peruano y la prestación de los servicios públicos,
evidenciando la vulneración de los derechos e incidiendo en la mejora de la política y la gestión
pública.94

94 Misión y visión recogida de la Defensoría del Pueblo.

52
En ese sentido, la Defensoría del Pueblo en el Perú, posee la capacidad
de:
Recomendar a la autoridad ante «determinadas situaciones» que
puedan corregir para no afectar de alguna manera el proceso electoral.
Pueden supervisar el acopio del material de sufragio, la distribución
en los locales de votación, la ausencia de propaganda electoral en los
centros de voto, la buena señalización de los locales, entre otros.
El día de las elecciones observan el inicio de la jornada para garantizar
que las mesas se instalen de manera adecuada
Dentro de los horarios establecidos, verifican el cumplimiento de las
medidas establecidas para que las personas con discapacidad, los
adultos mayores y las madres gestantes, puedan ejercer su derecho
ciudadano sin mayor dificultad.

No pueden interferir en el desarrollo del proceso electoral. Así como

tampoco pueden tomar acciones que interfieran o suplan las funciones
de los representantes de los organismos electorales.

3.11 Ministerio Público

Es el organismo constitucional autónomo creado por la Constitución
Política del Perú en 1979, con la misión fundamental de defender la
legalidad y los Derechos Humanos.
En el contexto electoral es de particular importancia en el cumplimiento
de su función, ya que tiene la labor de velar por la legalidad de los
derechos ciudadanos y los intereses públicos.95 El Fiscal ejerce una
función persecutoria del delito en materia penal. Además, es el titular
de la acción penal, pues solamente a través de este se formalizará una
denuncia penal que puede llevar a la apertura de un proceso penal.
Durante el proceso electoral, el representante del Ministerio Público
puede analizar y calificar las infracciones y delitos electorales, en base
a las pruebas obtenidas, luego de lo cual, si lo considera pertinente,
denunciará el hecho ante el juez correspondiente.
No puede interferir en el desarrollo del proceso electoral. Así como
tampoco puede tomar acciones que interfieran o suplan las funciones
de los representantes de los organismos electorales.

95 Decreto legislativo N.° 052, art. 1.°.

53
 ANEXO

Grupos de ciudadanos que fueron tradicionalmente excluidos

Para Dieter Nohlen, la participación electoral dentro del sistema

democrático es fundamental respecto a consideraciones de tipo
político, y de vinculación social. Sostiene que la participación electoral
es más democrática e igualitaria, cuando incluye la mayor cantidad
de ciudadanos y, al mismo tiempo, garantiza la intervención de
los miembros de la sociedad en forma equitativa. La participación
democrática constituye el canal central de vinculación del electorado
y de sus preferencias políticas, que se manifiestan en la elección de
sus representantes y autoridades. Entonces, la participación electoral
produce una vinculación a través de la cual toda la sociedad se enlaza,
o se ve afectada de forma vinculante, por el resultado electoral.

En ese sentido, si en la participación democrática, la representación

electoral excluye a grupos poblacionales restringiéndoles el ejercicio
de su ciudadanía, rompe el enlace que vincula a toda la sociedad en un
proceso participativo democrático de elecciones. Dicha situación fue la
forma imperante que se practicó en el caso peruano en varios procesos
electorales.
En las Constituciónes del Perú, así como en las constituciones de los
países latinoamericanos inmediatamente posteriores al período de
las independencias, se definió formalmente el concepto liberal de
ciudadanía. Sin embargo esta definición de ciudadanía, que se debía
reflejar en la práctica del ejercicio de la ciudadanía plena, no se
producía y excluía a diversos grupos de individuos, por factores que
eran transversales a todos los actores electorales.
Así, la condición social de no ser propietario, la condición de género
traducida en discriminación de la mujer o por condición de raza, es decir
los indígenas, los cuales abarcaban y eran en último análisis, el grupo
social que acumulaba todas las formas de prejuicios y discriminaciones
para el ejercicio de su ciudadanía, todas estas eran argumentos para
marginar y mantener en condición de ciudadanos de segunda clase a la
mayoría de la población peruana.
El sufragio entonces, era derecho exclusivo de la élite tanto económica
como política que ocupaba el Estado, y que favorecía el liberalismo
económico sobre el liberalismo político. Y por ende, solo algunos
ciudadanos podían participar de los procesos electorales.

54
El Perú atravesó un largo proceso de incorporación de diversos
grupos de ciudadanos que a través de la historia se les negó el
ejercicio de su ciudadanía mediante el voto. Aunque podemos
reconocer que en la actualidad existen garantías para que estos
grupos antes mencionados, puedan ejercer su voto libre, igual,
universal, secreto y obligatorio, es importante hacer hincapié
en el proceso de inserción al cuerpo electoral y por ende al
reconocimiento de derechos ciudadanos, que fueron producto
de muchas luchas ciudadanas sociales y políticas que estos grupos
marginados tuvieron que realizar para conquistar la ciudadanía
plena.

a) Mujeres

Las mujeres se han encontrado históricamente excluidas de la

actividad política a nivel mundial. La dicotomía entre los ámbitos,
público y privado, según la cual el ámbito que le correspondía a
la mujer es el hogar y el ámbito del hombre es la política, era el
argumento principal en el que se basó dicha marginación.

En el Perú, fueron las primeras socialistas mujeres, María Jesús

Alvarado96 y Adela Montesinos97, quienes plantearon como un
derecho también de las mujeres, el voto universal sin restricción.
En la segunda década del siglo XX conformaron el grupo
“Evolución femenina”98, que tenía como sustento luchar en favor
de la cultura y derechos de la mujer. Progresivamente, grupos de
mujeres fueron incursionando en la actividad política mediante
el periodismo y la actividad literaria. En la mayoría de los casos,
el movimiento autónomo de mujeres tuvo como finalidad
inmediata reafirmar el papel de la mujer en la sociedad luchando
por la garantía de sus derechos civiles y políticos.

96 María Jesús Alvarado Rivera fue una feminista peruana, educadora, periodista, escritora y
luchadora social.
97 Adela Montesinos destaca hoy como la primera mujer feminista de Arequipa. Nació en
1910 en el seno de una familia con mucho prestigio social e intelectual.
98 «Evolución femenina», institución en favor de la cultura y los derechos de la mujer. Esta
sociedad tenía como propósito el establecimiento de colegios secundarios públicos para
mujeres, para la extensión de sus conocimientos prácticos para el cuidado de los niños
y el manejo del hogar, proveer trabajos industriales convenientes para las mujeres, el
desarrollo de la idea de que todo trabajo honesto es digno y honorable, asegurando a
la mujer una igualdad civil y sus derechos, cuando se casen, de administrar sus propios
asuntos financieros. En 1915 por gestión de «Evolución femenina» se aprobó en la Cámara
de Diputados del Perú el ingreso de mujeres a las Sociedades de Beneficencia Pública. En
1922 se aprobó en la Cámara de Senadores.

55
 Durante el oncenio de Leguía se favorece la posibilidad de las mujeres de
acceder a espacios públicos en donde puedan ampliar su participación
política, como las Sociedades de Beneficencia Pública. Aunque fue un
primer logro, este intento no significó la incursión de la práctica política
de las mujeres peruanas en el espacio público de forma inclusiva,
pues se asumió que una mujer menor de 30 años no tenía educación
suficiente para formar parte de estas organizaciones. Así, encontramos
que sólo a las mujeres mayores de 30 años con autorización marital se
les permitió ingresar a las Sociedades.

Es también en esos años que la discusión sobre los derechos civiles

y políticos de la mujer se puso en agenda de manera más abierta. En
el Parlamento, los grupos oligárquicos se opusieron al voto femenino
así como al voto de los analfabetos. A pesar de ello, el Congreso
Constituyente de 1931 otorgaría el derecho al voto para la mujer sólo
para la elección municipal pero sin la puesta en práctica del mismo.
Por ello, el ejercicio del voto de la mujer no se pondría en práctica sino
hasta 1963. Los gobiernos de Sánchez Cerro (1931), Oscar R. Benavides
(1936), Manuel Prado (1939) y José Luis Bustamante y Rivero (1945) no
cambiaron la situación de los derechos políticos de las mujeres.

En la Constitución de 1933, después de siete sesiones de discusión, se

aprobó el voto para la mujer en las elecciones municipales, propuesta
presentada por la Unión Revolucionaria. Este voto se restringía a
las mujeres mayores de edad, que en ese momento era 21 años, las
casadas o que lo hayan estado.99
Es 1954, durante el gobierno de Manuel A. Odría se propone la puesta
en práctica del derecho a voto para la mujer. Mediante la Ley N.º 12391,
promulgada el 7 de setiembre de 1955, las mujeres alfabetas mayores
de edad o mayores de 18 años casadas, pueden elegir y ser elegidas.
Sin embargo, las elecciones municipales no fueron instauradas hasta
1963.100 La oposición en esos años a conceder el derecho a voto a la
mujer no sólo se basó en la predominancia de cada género en el ámbito
privado o público según correspondía, sino que también se planteaba
que las mujeres serían influenciadas por sus cónyuges o por la Iglesia,
haciendo evidente el prejuicio mediante el cual se asumía que la mujer
necesitaba un tutelaje.
El reconocimiento del voto a todos los peruanos mayores de 18 años
por la Constitución de 1979 mediante el sufragio universal, implicó

99 En la Constitución del Perú del año 1933, en el art. 86.° se menciona de esta forma. «Gozan del
derecho de sufragio los que sepan leer y escribir; y, en elecciones municipales, las mujeres peruanas
mayores de edad, las casadas o que lo hayan llegado a su mayoría».
100 Villanueva, Victoria y Elizabeth Herrera. «50 años del voto a las mujeres». Lima: Movimiento
Manuela Ramos, Programa Derecho a la Participación Política y Ciudadanía. 2005.

56
una mayor inclusión de la mujer en el sistema político. Con la inclusión
de las mujeres, el electorado en ese momento se duplicó. A partir de las
elecciones de 1980, las mujeres en su conjunto tienen la capacidad de
elegir y ser elegidas.
En el Perú las normas electorales vigentes exigen desde 1997 la presencia
de un porcentaje mínimo de mujeres o varones en las listas de candidatos y
candidatas. En un primer momento la Ley Orgánica de Elecciones101. y luego
la Ley de Elecciones Municipales establecieron un porcentaje mínimo de
25%, que se aplicó en los procesos electorales de 1998 (municipales) y del
año 2000 (parlamentaria). Luego la cuota de género fue elevada al 30%102,
porcentaje que se viene aplicando desde las elecciones parlamentarias del
año 2001y las elecciones regionales y municipales del año 2002.103
Las listas de candidatos y candidatas al Congreso de la Republica y al
Parlamento Andino, así como a Consejeros Regionales y Regidores deben
estar integradas por no menos del 30% de mujeres o varones. Para el
cálculo de esta cuota, no se incluyen a los candidatos o candidatas de la
fórmula de presidente y vicepresidente regional, ni de alcaldes. Asimismo
el porcentaje antes mencionado, no se aplica a la fórmula de candidatos o
candidatas a la presidencia y vicepresidencia de la República.
También debe precisarse que por mandato de la Ley de Partidos Políticos104,
en las listas de candidatos o candidatas para cargos directivos o de elección
popular, que participen en las elecciones internas partidarias, el número
de mujeres o varones no puede ser inferior al 30% del total de candidatos.

Sufragio femenino en América Latina105

País Año de consagración del derecho al voto de las mujeres

Ecuador 1929

Venezuela 1947

Chile 1949

Bolivia 1952

Perú 1955

Colombia 1957

101 Ley N.° 26859, publicada el 1 de octubre del año 1997.

102 Este porcentaje se encuentra establecido en los art. 116.° de la Ley Orgánica de Elecciones, modificada por el art. 12.° de la Ley N.°
27683. Ley de Elecciones Regionales
103 Ley N.° 27680. Ley que establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y
pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual trato se aplica para los Concejos Municipales.
104 Ley N.° 28094, art.26.°, publicada el 1 de noviembre del año 2003.
105 Elaboración Propia basada en el cuadro de la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM, 1995).

57
 Cronología de adquisición de derechos ciudadanos para las mujeres en
el Perú106

Cronología de
adquisición de derechos ciudadanos para las mujeres en el Perú

Inicios de la Mujeres con ciudadanía formal pero sin derecho al sufragio.

República
1908 Las mujeres son aceptadas en las universidades.

1920 Surgen grupos de mujeres que buscaban el reconocimiento de

sus derechos civiles y políticos. Este tema es también parte de
la agenda pública.

1933 La nueva Constitución otorga el derecho a voto a la mujer pero

solo para elecciones municipales. Sin embargo, las siguientes se
dan recién en 1963.

1955 Se da el derecho de elegir y ser elegidas a las mujeres alfabetas

mayores de edad (21) o mujeres casadas mayores de 18 años.
Hacen uso de su derecho por primera vez en las elecciones
presidenciales de 1956.

1979 Se da el derecho de sufragio a los analfabetos (en su mayoría,

mujeres) y a los mayores de 18 años.

1997 Se incorpora la regulación sobre la cuota de género.

1998 Se establece como mínimo un 25% de mujeres en las listas

presentadas.

2000 El mínimo de las cuotas se eleva a 30%. Ley N.°27387.

2002 Se constitucionaliza la cuota de género. Ley N.° 27680.

b) Jóvenes
La categoría joven se remite a varias dimensiones a la vez, ya que se
puede especificar desde el aspecto demográfico, social o cultural:107

106 Elaboración propia, en base al texto 50 Años del Voto de las Mujeres. Por Victoria Villanueva Chávez,
Elizabeth Herrera García. Movimiento Manuela Ramos, Programa de Derecho a la participación Política y
Ciudadana.
107 ONPE. «Nuevos actores en el mapa político: la cuota de género y la cuota de jóvenes en las elecciones
regionales y municipales de 2006». Lima, 2008.

58
 El aspecto demográfico se refiere a un grupo etario cuyo rango es variable. En nuestro país,
según el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU) y el Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI), la categoría joven abarca a personas entre los 15 y 29 años de edad.
Para organismos internacionales como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones
Unidas (ONU), la juventud comprende desde los 15 hasta los 24 años.108

El aspecto social se refiere a los jóvenes que se ubican dentro del tejido de las relaciones
sociales, como un grupo que se desenvuelve en una etapa de transición entre la niñez y la
adultez. Es una fase del proceso de socialización en el cual el joven se está incorporado a
las actividades productivas, cívicas y sociales de la comunidad. Es, por lo tanto, una etapa
de espera o preparatoria.

El aspecto cultural se refiere a la imagen construida sobre lo que significa ser joven en una
sociedad y cultura determinadas. Esta imagen es producto de la industria de los medios
de comunicación, la publicidad y la cultura de masas, que busca diferenciar a la juventud
de la adultez, a través de signos y símbolos «juveniles», como la vestimenta, la música, el
lenguaje, etc.

Por otro lado, el enfoque de los jóvenes hacia la política en edades que fluctúan entre 18
y 24 años considera tres criterios seleccionados.109 La política como información, como
compromiso social y como representación.

Es en este último, en el campo de la representación donde se pone énfasis y por ende es

donde cobra sentido el reconocimiento de los jóvenes en el plano electoral. La presencia
de los jóvenes en diversas organizaciones sociales y culturales deviene en un análisis sobre
el rol que desempeñan en relación a los comicios; particularmente, sobre la forma en que
se comportan los electores jóvenes frente al voto y la política, así como para conocer de
cerca sus percepciones, valoraciones y opiniones sobre las elecciones y su ejercicio del
voto.
Para ello es necesario comprender que los jóvenes son sujetos activos y pensantes frente
a su condición de ciudadanos que pueden desarrollarse como cualquier actor electoral,
pero en especial, en su papel de electores. Los jóvenes logran construir una posición y un
discurso particular sobre las elecciones y la política, que marca su comportamiento frente
al voto y la democracia. Es decir, que los electores —en este caso jóvenes— acuden a votar
con un grado de información y de opinión previa, marcando su actitud frente al ejercicio
de su voto desde la primera vez que lo realizan.

108 Ley del Consejo Nacional de Juventud. Ley N.° 27802, art. 2.°
ONPE. «Los jóvenes y las elecciones generales de 2006: Análisis cuantitativo y cualitativo de la
participación de los electores de 18 a 24 años». Lima. 2006
109 Lynch, Nicolás «La ciudadanía: ¿un bien importado? Reflexiones sobre la ciudadanía en el Perú».
CONSORCIO JUVENTUD Y PAÍS. Lima. 2006.

59
 El ejercicio del voto, desde las primeras experiencias de los jóvenes electores, constituye
parte de la iniciación del proceso de formación de su identidad como electores y como
ciudadanos. Entendiendo por ciudadanía la condición de pertenencia a una determinada
comunidad política.110

Debido a la importancia política que ha desarrollado la población joven y al crecimiento

de la población electoral joven en nuestro país, se le da mayor espacio a la participación
política de este sector en el proceso electoral; Así, en el año 2006 se promulga la Ley del
Concejal Joven para las elecciones regionales y municipales del mismo año.111 La cual se
encuentra ligada las Ley de Elecciones Municipales.

La cuota de jóvenes establece que no menos el veinte por ciento (20%) de la lista de
candidatos debe estar integrado por jóvenes, que deberán ser mayores de 18 y menores
de 29 años de edad a la fecha de vencimiento del plazo para la inscripción de las listas ante
el JEE correspondiente. De forma similar, con la promulgación de la Ley N.°29470, ley que
modifica la Ley de Elecciones Regionales, a la participación de jóvenes se le debe otorgar
el mismo porcentaje de las elecciones municipales y se maneja bajo los mismos requisitos.

c) Indígenas

El Perú ha tenido una larga historia de discriminación hacia los ciudadanos indígenas. Desde
el periodo colonial se ha privilegiado a la minoría masculina, costeña y blanca en términos de
ejercicio de derechos políticos, entre otros.

Se sostiene que el patrimonialismo, el autoritarismo y la exclusión social, son algunas de las

características principales de la relación entre el Estado y la sociedad. Estas relaciones han
sido capaces de mantenerse a lo largo de períodos de regímenes democráticos y populistas
así como de regímenes autoritarios, sea en momentos de auge o de crisis económica o
institucional.

Sin embargo, en relación al derecho al sufragio las circunstancias eran diferentes. Si bien
diversas constituciones equipararon el derecho al voto al de ciudadanía, este derecho
mantenía vetos implícitos, pues sólo lo podían ejercer los ciudadanos que supieran leer y
escribir, quienes tuvieran alguna propiedad o pagaran al Tesoro Público alguna contribución.

110 Lynch, Nicolás «La ciudadanía: ¿un bien importado? Reflexiones sobre la ciudadanía en el Perú». CONSORCIO JUVENTUD Y PAÍS. Lima.
2006.
111 Ley del Concejal joven N.° 28869.

60
Además, de la marginación por condiciones sociales y económicas, la exclusión estaba
fundamentada bajo una condición racial, que tenía como consecuencias la negación de la
ciudadanía y el impedimento para ejercer los derechos civiles, políticos, económicos, sociales
y culturales en general.

Por ello, es importante reflexionar desarrollando un recuento de cómo las leyes se flexibilizaron
y se volvieron inclusivas para dar acceso formal a la población indígena al derecho de sufragio.
La primera Constitución de 1823 establecía que para acceder a la ciudadanía se requería «ser
peruano, ser casado o mayor de 25 años, saber leer y escribir», y «tener una propiedad, o
ejercer cualquier profesión o arte con título público, u ocuparse en alguna industria útil, sin
sujeción a otro en clase de sirviente o jornalero».

En la década de 1850, Ramón Castilla convocó a elecciones para elegir un sucesor. En ese
periodo aparecen los elementos constitutivos de un sistema de partidos, se presentaron cinco
candidatos, hay una fuerte competencia por ganar la opinión pública, nacen nuevos periódicos
apoyando a éstos, y se realizan concentraciones públicas por primera vez. El ganador de estas
elecciones fue José Rufino Echenique quien obtuvo la mayoría del electorado, constituido en
ese entonces por 3804 votantes.

Las sucesivas constituciones del siglo XIX van rebajando los criterios discriminatorios: la de
1860 establece, como único requisito para adoptar la ciudadanía, la mayoría de edad (21 años)
y el estar casado. Sin embargo, la cifra de electores se reducía a una ínfima minoría blanca,
costeña y adinerada. Además, esta reducción u apertura, no se veía reflejada en la práctica
de la ciudadanía. Ese breve período de estabilidad no duró mucho, pues Ramón Castilla se
levantó contra el gobierno electo. Tras la guerra civil, los liberales empezaron el debate para
exigir el sufragio directo y universal, impulsando así la derogación de los requisitos de renta,
profesión y el saber leer y escribir para poder sufragar.

La respuesta conservadora se muestra en la siguiente cita de Bartolomé Herrera, principal

vocero de los conservadores en la polémica sufragista:
«No era un castigo a los indígenas y mestizos declarar que no podían votar; porque se puede
carecer de un derecho no sólo por delito sino también por incapacidad natural. El niño y
la mujer ven restringidos sus derechos civiles, así también el analfabeto debe carecer de
derechos políticos, aunque forme la mayoría de la población del país. Negar el sufragio a la
mayoría de los indios no es degradarlo; darle participación en la política es la verdadera obra
maldita de la degradación y repugnante envilecimiento de esa raza infeliz». (ONPE, 2003:17)

Esta forma anacrónica de pensamiento se generalizó durante muchas décadas, hasta que
surge el debate del sufragio femenino nuevamente en el año 1956 y con ello se suma el
debate el derecho al sufragio de los analfabetos, que casi en su totalidad estaban compuestos
por los indígenas.

61
 A pesar de ello, el número de ciudadanos que podía ejercer su derecho al voto seguía
representando por un reducido núcleo urbano, alfabeto y elitista que giraba en el entorno
del 3% de la población. Nuestra democracia se articulaba en un sistema cerrado, donde el
autoritarismo, el clientelismo electoral, el caciquismo político, y un abierto racismo, eran las
condiciones predominantes.

Luego de 160 años de vida republicana, a finales de la década del setenta, debido a los
cambios constitucionales producto del contexto político, se alcanzó el sufragio universal
como un derecho para todos y todas. En la actualidad la Constitución garantiza por igual
el cumplimiento de sus derechos a todos sus ciudadanos, particularmente en torno al
sufragio. Además mediante la Ley N.° Nº 29470 que establece la cuota de representantes de
comunidades nativas en las elecciones regionales.
La lista debe estar conformada de por lo menos el quince por ciento (15%) de la lista de
candidatos a regidores en la circunscripción electoral provincial que corresponda, debe estar
integrado por representantes de comunidades nativas y pueblos originarios ubicados en dicha
provincia. El mismo porcentaje se aplica en la Ley N. °26864. Ley de Elecciones Municipales.

d) Miembros de las FFAA y PNP

El caso de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional ha sido una constante
contradicción en lo que respecta a sus derechos como ciudadanos. Esto se debe a que la
presencia militar en el ejercicio político del poder, a lo largo de la historia ha sido constante.
En términos legales, hasta bien entrado el siglo XX, no hubo durante ese periodo ninguna
restricción explícita que les negase la participación en contiendas electorales. Sin embargo,
es evidente que en las intervenciones militares en el ejercicio político, su legitimidad no se
basó en la voluntad popular, sino en el uso de la fuerza, que en muchos casos se dirigió contra
gobiernos elegidos democráticamente.

El militar es también un ciudadano y, en estos primeros años republicanos, es mirado con

respeto. La Fuerza Armada, como señala Jorge Basadre (1930), es el vehículo más adecuado
para el ascenso social, todas las puertas se le abren tanto en materia política como social, al
punto que nadie ve con extrañeza que ocupe la primera magistratura hasta 1872, mediante
elecciones o sin ellas; lo que implica que participa del sufragio, más aún, está por encima de él,
situación aceptada —o tolerada— por el resto de la sociedad. (Guerra, 2003:118)

Pero es importante señalar, que incluso habiendo tenido una presencia importante a lo largo
de la historia republicana del Perú, ejerciendo el poder político en largos periodos, esto no los
hizo exentos a prejuicios que devinieron en deslegitimar la identidad de sus individuos como
ciudadanos capaces de tener un juicio político propio.

62
Parecería que su exclusión ha partido de la identificación de los miembros individuales de la
institución con ésta, que tiene funciones específicas como el ser «obediente y no deliberante»
(García Belaunde, op. cit., 176). Pero, así como la institución no tiene, ni puede tener, una religión
exclusiva, cada miembro de aquella puede mantener sus propias creencias en materia religiosa,
sus propias aficiones y su propia postura política, por lo tanto cada militar, a título personal,
podría participar en actividades políticas fuera de los cuarteles. (Guerra, 2003:120)

Las motivaciones de índole político así como el prejuicio sobre la capacidad de los individuos de
mantener una identidad política propia, de forma independiente y separada de la obediencia
institucional, fueron los argumentos para que en la Constitución de 1933 y la de 1979, se hiciera
explícito que los miembros de las Fuerzas Armadas en funciones no podrían ejercer el derecho
al sufragio. La situación no cambiaría en las décadas siguientes.

Desde la promulgación de la Ley de Reforma Constitucional N.º 28480, que modifica los Arts.
31.° y 34.° de la Constitución Política del Perú, se establece el derecho a voto de los miembros
de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, aunque se les sigue restringiendo el
derecho a ser candidatos o participar en actividades proselitistas.

Su incorporación en el electorado significa un gran avance, ya que tradicionalmente se los ha

excluido por el temor a la sublevación de las Fuerzas Armadas y Policiales contra un gobierno
democráticamente elegido. El reconocerles sus derechos ciudadanos los incorpora de lleno a
la ciudadanía, limando ese temor histórico; es sin duda la mayor responsabilidad que ejercen
como ciudadanos. El ejercicio consciente y responsable del voto permite a los efectivos militares
un camino de acercamiento e inclusión a la democracia.

En ese sentido, cabe resaltar la necesidad y la responsabilidad que tiene el Estado en garantizar
el efectivo ejercicio del voto por parte de su personal. Para ello, no solo debe diseñar y emitir
directivas correspondientes, sino que debe efectuar el seguimiento de las unidades ejecutoras,
supervisando el cumplimiento de las normas por parte de los institutos armados a fin de
adoptar todas las medidas que posibiliten el ejercicio del voto por parte del personal militar.

El rol tradicional de las Fuerzas Armadas y Policiales de implantar el orden en los procesos
electorales no debe verse superpuesto a su ejercicio como ciudadanos, pues ese enfoque
acrecentaría la brecha que por décadas ha alimentado el caldo de cultivo para la formación de
gobiernos militarizados, caudillistas, así como el ejercicio de una ciudadanía laxa.

63
 5 Lecturas
Complementarias
El derecho de sufragio en el Perú
Valentín Paniagua Corazao

INTRODUCCIÓN
Derecho de sufragio y participación política están, en teoría, íntimamente vinculados. Son o
deberían ser, en cierto modo, directamente proporcionales. No ha sido ese el caso del Perú en
los dos últimos siglos. La extensión del sufragio, por paradoja, redujo la participación popular y
la libertad del elector. El voto de los analfabetos, lejos de permitirles una mayor participación
en la vida política del país, aumentó el poder de los gamonales. La reducción del cuerpo
electoral, por obra de las limitaciones impuestas a la participación popular (por ejemplo, voto
capacitario, voto masculino o exclusión de ciertos sectores como el ejército, el clero, etc.) o a
la forma de elección (sufragio indirecto), tampoco aseguró una mayor pulcritud y verdad en
los comicios. No obstante el reducido cuerpo electoral constituido solo por los alfabetos, con
excepción de los indios —como se verá más adelante—, las elecciones fueron casi siempre
fraudulentas durante los inicios de la República y, desde luego, en la República Aristocrática.112
Lo fueron más todavía bajo el imperio de las autocracias tanto civiles (Leguía, Prado en su
primera administración, y Fujimori) como militares (Benavides, en 1936 y 1939, y Odría en 1950
y 1956) ¿Cómo puede explicarse tal paradoja?

La respuesta está, sin duda, en la situación de servidumbre a la que se hallaba sometida la raza
indígena, en una legislación incoherente con la verdadera realidad del país y, por cierto, en
unas «costumbres electorales» reñidas con el respeto a los más elementales principios éticos y
democráticos. Es innegable que las primeras elecciones republicanas no correspondieron a la
genuina voluntad popular. Si en un primer momento podían justificarse, por diversas circunstancias
(ocupación del territorio por fuerzas externas, enfrentamientos de facciones, períodos de anarquía,

Ex presidente de la República y del Congreso del Perú. Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del
Perú y en la Universidad Femenina del Sagrado Corazón. Jefe de la Misión de Observación Electoral de la OEA en Guatemala (2003).
112 Con excepción de las elecciones presidenciales de 1872 y 1895, todas las demás en el siglo pasado tuvieron vicios fundamentales,
señala Basadre (1980). Las dos elecciones de Gamarra a mediados del siglo XIX, fueron una «imposición oficial». Castilla se
«autoeligió» en 1845 y se reeligió en 1858 usando de su poder mediante «un proceso doble de seducción e intimidación»; del mismo
modo impuso a sus sucesores: Echenique en 1851 y San Román en 1862. El coronel Balta «debía» ganar por ser militar, y Manuel
Toribio Ureta «debía» perder «todavía» en 1868. Pardo pudo ganar en 1872 por su enorme prestigio político y económico y porque,
finalmente, contó con el respaldo popular frente a la intentona militar que trató de impedirle la asunción del mando. Por su parte,
Piérola era en 1895 el caudillo indisputable de la República.
Extracto tomado de Valentín Paniagua Corazao .- «El derecho de sufragio el Perú» parte del 1 al [Link] : ONPE, Elecciones,2003, N.° 2.

64
etc.), no había ninguna excusa para tolerar los mismos vicios (suplantación o adulteración del voto
popular, coacción e intimidación al elector, imposiciones oficiales, manipulación de los organismos
electorales y, desde luego, la autocalificación electoral parlamentaria) en pleno siglo XX.

Cincuenta años después de la emancipación, Manuel Pardo creía que el sistema electoral
estaba enteramente viciado. Hallaba que sus deficiencias comenzaban con la calificación
misma de los ciudadanos (abuso en la formación del registro cívico y en la emisión de las
cartas de ciudadanía), y seguían con la designación de «mesas instantáneas» por los primeros
sufragantes que llegaban al acto electoral; constituir después las mesas receptoras de votos
era causa no solo de violencia sino de las más graves corruptelas. El sistema obligaba a que, en
palabras de Manuel Pardo:

...los partidos procuren cerrar el paso a todo voto contrario o a abrírselo para emitirlo, naciendo
allí, generalmente, la lucha. Desde 1851 [venimos contemplando que] el partido dueño de la mesa
momentánea se defiende en ella con un grupo de la peor gente que pueda hallar a mano [...] y forma la
mesa permanente como más conviene a sus intereses. (1871, 3)

Dos décadas después, la situación no se había modificado ni siquiera luego de la catástrofe

que significó la agresión de Chile al Perú. Piérola decía en 1886: «Nos falta verdad en las
leyes, verdad en las instituciones, verdad en todas partes. Traerla, combatiendo el engaño
donde se presente es la necesidad suprema del Perú».113 Tres años después, el Programa del
Partido Demócrata proclamaba la necesidad de autenticidad en el sufragio. Su prédica resultó
estéril. Fue necesario que, en 1895, se pusiera a la cabeza de sus montoneras para que el país
comprendiera la necesidad de la verdad electoral si quería crear un «Estado en forma». Sin
embargo, ni ese empeño ni otros que emprendió, modificando sustancialmente la legislación
electoral, fueron suficientes.

Casi medio siglo después, Víctor Andrés Belaunde comprobaba, con amargura, que en el Perú no
existía ni había habido jamás «verdad electoral» ni «sufragio libre» y que las elecciones habían
sido siempre «una comedia» y «una imposición del gobierno y de la mayoría del Congreso»
(1963, 71). Era verdad en 1914 y lo sería también hasta muy entrados los años sesenta.

Hasta 1992 era casi una verdad inconcusa que el Perú había conquistado por fin, en 1963,
un régimen de genuina libertad electoral. Había la sensación de que nada retrotraería etapas
superadas o comprometería el curso de un proceso que parecía irreversible. Esa convicción se
fundaba en la experiencia vivida desde 1962 en que se depuró y reguló el Registro Electoral
con mayor propiedad (Decreto Ley N.° 14207) y se expidió una nueva ley de elecciones
políticas (Decreto Ley N.° 14250); y, posteriormente, ya en pleno régimen democrático (1963),

113 «Reportaje al Jefe del Partido Demócrata, señor Nicolás de Piérola», en El Nacional, Lima, 10 de mayo
de 1886 (citado por Dulanto, 1947, 352).

65
 se sancionó una nueva ley de elecciones municipales (Ley N.° 14669). Esa convicción estaba
avalada, además, por la conducta de los gobiernos tanto democráticos como autocráticos en
los procesos electorales celebrados entre 1963 y 1990. A todo ello se añadía una circunstancia
singular. El Jurado Nacional de Elecciones, integrado por ilustres magistrados y juristas, había
afianzado no solo su autoridad sino también su autonomía, siempre discutida y avasallada
antes de 1963. La quiebra del orden constitucional el 5 de abril de 1992 puso fin a esa etapa.

Las elecciones del llamado Congreso Constituyente Democrático (CCD) en 1992, el referendo
ratificatorio del 31 de octubre de 1993, las elecciones generales de 1995, las elecciones
municipales de 1998 y, sobre todo, las elecciones generales de 2000, resucitaron métodos
y conductas que se suponía superados. Retornaron, con toda su indeseable secuela, la
intromisión gubernativa a través de la participación de funcionarios y servidores públicos
en actividades proselitistas y, desde luego, con el uso de los bienes y recursos estatales;114 la
modificación sorpresiva e inopinada de la legislación electoral; el sometimiento dócil de los
órganos electorales a la voluntad estatal, vía la corrupción de sus integrantes (ex miembros del
JNE y ex jefe de la ONPE); el control de los medios de comunicación social y, en especial, radios
y televisoras;115 la persecución y hostilización a los opositores; y hasta el uso fraudulento de la
administración electoral, incluyendo los sistemas informáticos.116
La lucha por la libertad y la verdad electoral recobró plena actualidad. El Perú libró, en el
curso del año 2000, una fiera campaña para reconquistar su derecho a elegir libremente. Esa
lucha significó no solo el triunfo de la verdad electoral sino el derrumbe del más corrupto y
desaprensivo de los gobiernos que jamás haya tenido el Perú. Las elecciones del año 2001
—cuya limpieza y transparencia nadie se ha atrevido a cuestionar—117 abrieron, a no dudarlo,
una nueva etapa en la historia política y constitucional del Perú y cerraron, también, una de
fraude y adulteración de la voluntad popular que se inició, obviamente, con el golpe militar
del 5 de abril de 1992 del que Fujimori fue cómplice y dócil instrumento. Puede decirse que la

114 En el proceso electoral del año 2000 se denunciaron diversos actos de intromisión gubernamental. Por ejemplo, la Misión de
Observación Electoral de la OEA, en su tercer Boletín del 23 de marzo, recomendó al gobierno: «Hacer efectiva la prohibición sobre
el uso de fondos públicos para la campaña y el comportamiento proselitista de funcionarios públicos». Sin embargo, el gobierno
hizo caso omiso a tal recomendación y usó las instituciones estatales, sobre todo las de carácter social (FONCODES, INFES, PETT,
COFOPRI, PROMPYME, FONAHPU, PRONAA y PROFAM, entre otras), para sus fines «reeleccionistas» (Defensoría del Pueblo, 2000,
322).
115 El Estado subvencionaba a la prensa denominada «chicha» (sensacionalista, pornográfica y de muy bajo precio), «...mediante
tres mecanismos: (i) el pago directo por titulares contra la oposición, a cargo del SIN estimado en US$ 3.000 por titular—; (ii) la
compra diaria de un numeroso volumen de ejemplares para ser repartidos gratuitamente en cuarteles y asentamientos humanos;
y (iii) la compra de publicidad por parte de diversos ministerios y de las Fuerzas Armadas». Más aún, los canales de televisión 2 y
4 funcionaron como «apéndices informativos del Servicio de Inteligencia Nacional» y los «vídeos de la corrupción» permitieron
«conocer cómo se había sobornado a los propietarios de los canales de televisión » (Ames et al., 2001, 228-243).
116 La Defensoría del Pueblo y los organismos de observación electoral nacionales e internacionales denunciaron en el proceso electoral
del año 2000 la sucesión de irregularidades en el cómputo de los votos (véase Paniagua, 2000, 38-42; Defensoría del Pueblo, 2000,
81-82; y Pease, 2003, 280-281).
117 La Misión de Observación Electoral de la OEA, encabezada por el ex canciller guatemalteco Eduardo Stein, destacó la imparcialidad
del gobierno en las diversas etapas del proceso electoral. Así, antes de la realización de las elecciones, el informe de la MOE
dice: «La MOE pudo comprobar la estricta neutralidad que el Gobierno y el aparato del Estado demostraron durante la campaña
electoral, que le permitió a los entes electorales operar con completa independencia del Ejecutivo». Finalizadas las elecciones, las
conclusiones generales son elocuentes: «En opinión de la MOE, las elecciones generales se desarrollaron en forma libre, justa y
transparente. El Gobierno de transición cumplió con el compromiso de neutralidad y el estricto apego a la legalidad. Por su parte,
las autoridades electorales desempeñaron cabalmente sus respectivas funciones» (OEA, 2002, 11 y 91). «Los resultados del 8 de
abril y del 3 de junio fueron aceptados como legítimos por todas las partes de la contienda. El inmediato reconocimiento del triunfo
de Alejandro Toledo por parte de su competidor, Alan García, sumado al testimonio de limpieza electoral ofrecido por todas las
misiones internacionales de observación electoral (OEA, UE, NDI / Centro Carter) permitieron que las elecciones del año 2001
fueran consideradas, dentro y fuera del país, como impecables y ejemplares» (Ames et al., op. cit., 141-142).

66
propia democracia, siempre precaria, y la libertad y la verdad electorales sufrieron los avatares
de aquella a pesar de una legislación electoral que, aunque defectuosa, pudo permitir un
desarrollo democrático más apropiado.

1. NACIONALIDAD Y SUFRAGIO
Gozan del derecho de sufragio, de acuerdo a todas nuestras constituciones, los peruanos por
nacimiento y también por naturalización. Se consideran peruanos por nacimiento los nacidos
en el Perú o en el extranjero, de padre o madre peruanos, a condición de estar inscritos en el
registro respectivo o de optar por la nacionalidad peruana al llegar a la mayoría de edad. Los
peruanos por naturalización alcanzan la nacionalidad luego del cumplimiento de requisitos
específicos establecidos por la ley. Hasta la Constitución de 1839 se reconocía, prácticamente
de forma automática, la condición de peruanos a los extranjeros residentes en el Perú oriundos
de los países latinoamericanos y, en general, a los extranjeros que hubiesen participado
en la guerra de emancipación. A partir de la Constitución de 1856 se optó por la fórmula
ahora vigente, esto es, previo cumplimiento de algunas formalidades —que han variado en el
tiempo— para lograr la nacionalización o la naturalización.

2. EDAD PARA EL SUFRAGIO

Desde 1978 son ciudadanos los mayores de 18 años, reconocimiento que se dio por vía legislativa.
La Constitución de 1933 reconocía la ciudadanía a «...los peruanos varones mayores de edad,
los casados mayores de 18 años y los emancipados» (art. 84. °). En apropiada interpretación
y desarrollo legislativo, la Junta Militar, presidida por el general Francisco Morales Bermúdez,
modificó, simplemente, el Código Civil reduciendo de 21 a 18 años la edad para lograr la
capacidad civil,118 esto es, la mayoría de edad. La Constitución de 1979 —como la actualmente
vigente— explicitó la norma y reconoció como ciudadanos a «los peruanos mayores de 18
años» (art. 65. °). Todas las constituciones precedentes, a partir de 1828, habían fijado en 21
años la edad para acceder a la ciudadanía, salvo para los casados. Las excepciones fueron las
constituciones de 1823, 1826 y 1839 que exigían 25 años.

3. LIBERTAD Y OBLIGATORIEDAD DEL SUFRAGIO Y DE LA INSCRIPCIÓN EN EL

REGISTRO ELECTORAL
La inscripción y el voto son obligatorios por mandato de la Constitución, desde la Carta de
1933 (art. 88. °). La Carta de 1920 consagró, como una de las «bases» del sufragio el «Registro
permanente de inscripción» (art. 67. °, inciso 1). En realidad, la Constitución de 1933 se limitó
a sancionar, constitucionalmente, una norma que la legislación electoral había consagrado
siempre. Lo hizo, en efecto, el Reglamento del Supremo Delegado (26 de abril de 1822) que,
incluso, privaba «para lo sucesivo» del derecho de elegir y ser elegido al ciudadano que,
habilitado del derecho de sufragar, «...se substraiga a intervenir y prestar su sufragio sin

118 El Decreto Ley 21994, de 15 de noviembre de 1977, modificó el artículo 8.° del Código Civil de 1936 y otorgó la ciudadanía a los
nacionales alfabetos desde los 18 años: «Son personas capaces de ejercer los derechos civiles los que han cumplido los 18 años de
edad» (art. 1.°).

67
 previa justificada escusa» (art. 5.°). La ley de 1828 dedicó cinco artículos al tema. Sancionaba a
los omisos haciéndolos inelegibles, publicando sus nombres en la Gaceta Oficial y en los demás
periódicos haciendo constar que habían incumplido su obligación «...por indiferencia al bien de la
comunidad y en desprecio de su mismo derecho, pudiendo más en ellos una criminal indolencia
que el amor a la patria». El Senado debía tener presente esa lista para calificar su patriotismo al
tiempo de proponer ciudadanos para los empleos. La enfermedad y la ausencia anterior a las
elecciones eran «las únicas causas» que legitimaban «la falta de sufragio» (art. 8. ° a 12. °).
La Ley de 29 de agosto de 1834 permitía multar (4 a 12 pesos) a los ciudadanos electores que
no concurrieran a los comicios en los «colegios provinciales», además de quedar en «suspenso
de la ciudadanía por dos años» (art. 47. °), sanciones que la Ley de 1849 repitió (art. 44. °).
Los ciudadanos comunes podían ser multados (4 pesos) si rehusaban sufragar luego de ser
conminados por el gobernador, caso en el que, además, sufrían suspensión de la ciudadanía
por un año (art. 28. °). La Ley de 1861 era igualmente drástica con los electores de los colegios
de provincia (multas de 25 a 50 pesos según que se hallaren o no en el lugar de reunión del
colegio —art. 38. ° y 39. °). Guardó silencio, en cambio, respecto de los ciudadanos omisos. Hizo
lo propio la ley de 17 de diciembre de 1892 que fue la primera que tipificó los delitos «contra el
ejercicio del derecho de sufragio» (art. 83. ° a 85. °). Era delito la inconcurrencia de los electores
de provincia al respectivo colegio electoral (art. 83. °, inciso 11). Se penaba con multa de 25 a
100 pesos (art. 84. °) que era aplicada por el subprefecto a simple requerimiento del presidente
del colegio en cuestión (art. 49. °). Comparando la Ley de 1861 con la de 1892, Manuel Patiño
Samudio expresaba:

La Ley del 61 sólo consignaba en diferentes partes actos prohibidos durante las elecciones, algunos delitos,
y las penas consiguientes [...]. Pero todo esto no bastaba para garantizar el ejercicio de tan sagrado derecho,
ni se conocía unidad y prontitud para intentar la acción correspondiente a fin de conseguir el castigo de los
delincuentes [...]. Eso ha hecho la nueva ley. Lo demás ya no está al alcance del legislador. La ley no puede quitar
en los pueblos del Perú la perniciosa costumbre de olvidar los delitos eleccionarios, una vez que las elecciones
pasan. (1893, 35-36)

La Ley de 20 de noviembre de 1896 estableció que la inscripción en el Registro Electoral era

«indispensable para ejercer el derecho de elegir y ser elegido» (art. 33. °). Pero no tipificó como
delito o falta ni sancionó —como lo hacía la legislación precedente— la infracción del deber
de sufragar. La Ley de elecciones de 1915 (Ley 2108) sancionaba «con multa administrativa»
hasta de 10 libras la inconcurrencia de los miembros de las asambleas de contribuyentes,
delegaciones o juntas (art. 72. °). El estatuto de 1931 modificó también en este aspecto la
legislación precedente; todo elector estaba obligado a votar, salvo impedimento legítimo
(Decreto Ley N.° 7177, art. 99. °); el cumplimiento de la obligación se acreditaba con el sello
y la firma del presidente de la mesa de sufragio en la libreta electoral. Esta, a su turno,
debía exhibirse en todo acto de trascendencia pública o privada (art. 11. °), de carecer de la
certificación antes mencionada perdía validez (art. 156. °). La dispensa, en caso de omisión del
deber, debía tramitarse ante el juez, previo pago de una multa equivalente a dos días de renta
del solicitante. La dispensa sólo tenía vigencia anual (art. 9. °, 10. ° y 157. °). Tales normas son
las que, con ligeras variantes, imperan hasta ahora.

68
Ha sido costumbre, a partir de 1945, «amnistiar» a los omisos al cabo de los procesos electorales,
mediante leyes ad hoc. No fue una excepción el año previo al proceso electoral de 2000, aunque
con una variante; mediante Ley N.° 27190, de 3 de noviembre de 1999, se rebajó el monto de las
multas a los ciudadanos omisos a anteriores procesos electorales debidos, en parte, a la presión
de los organismos electorales que verían mermada una fuente de ingresos propios. Esa política
legislativa se mantiene vigente hasta hoy. Es importante anotar que la omisión del sufragio
o del pago de la multa respectiva no ha sido ni es óbice para que el infractor sea privado del
derecho de sufragar.119 La sanción consiste, ahora, en impedirle la suscripción de documentos
notariales o el ejercicio del derecho de contratar lo que, ciertamente, es inconstitucional pues
implica, en la práctica, la suspensión de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva,
debido proceso, libertad contractual, derecho a realizar un trámite administrativo, derecho de
seguridad social, y acceso a la función pública, además de significar una doble sanción.120

4. SEXO Y SUFRAGIO
El derecho de sufragio estuvo reservado a los peruanos varones hasta el 7 de setiembre de
1955 en que se extendió a las mujeres (Ley N.° 12391), las que, desde la dación de la Carta
de 1933 (art. 86. °), gozaban de ese derecho de manera restringida. Las mujeres alfabetas,
mayores de edad, casadas, o madres de familia, aunque no hubiesen llegado a la mayoría de
edad, podían sufragar únicamente en las elecciones municipales (art. 86. °). Todavía en 1933
subsistían enormes prejuicios contra la mujer. Hasta la Comisión Villarán —llamada así por su
presidente Manuel Vicente Villarán— creía que ésta no tenía independencia como para votar
«con entera libertad»: «No se concede voto a las mujeres, porque sus condiciones no son
propicias todavía al ejercicio de derechos políticos. La mujer peruana, en general, no se halla
en posesión de suficiente independencia civil, social, económica, ni intelectual y religiosa, para
votar con entera libertad» (Villarán, 1962a, 27). Los constituyentes de 1931 hicieron suyo el
prejuicio, manteniendo una limitación francamente irracional.121 Hoy la legislación electoral
obliga a incorporar, por el sistema de «cuotas de género», no menos del treinta por ciento
de candidatos (mujeres o varones) al Congreso (Ley N.° 27387), al Consejo Regional122 (Ley N.°
27683, art. 12. °) y al Concejo Municipal123(Ley N.° 27734, art. 1. °).

119 En el irregular y fraudulento proceso electoral de 2000, la ONPE amenazó a aquellos ciudadanos que no concurrieran a sufragar,
señalando que «… el documento electoral de las personas que no voten queda automáticamente INHABILITADO» para acreditar
su identidad y sufragar en elecciones políticas, entre otras restricciones al ejercicio de los derechos civiles (Comunicado 008-
2000-GIEE/ONPE, 21-5-2000). Este comunicado, a pesar de no tener carácter vinculante, estaba en contradicción con la ley 26497
que prescribe la vigencia del valor identificatorio del documento de identidad a pesar de la omisión y no haberse cancelado la
multa respectiva (art. 29.°), y la Resolución N.° 620-2000-JNE (9-5-2000) que había precisado el no impedimento a sufragar a los
ciudadanos omisos de la primera elección.
120 En mayo de 2000, la Defensoría del Pueblo dirigió a la Presidencia del Consejo de Ministros un documento en el que recordaba «...
que la omisión a un deber ciudadano en ningún caso puede acarrear la suspensión de los derechos fundamentales de las personas»
(Defensoría del Pueblo, 2000, 129-130).
121 El Congreso Constituyente de 1931 desechó el sufragio femenino. Roisida Aguilar afirma: «El rechazo a la aceptación del derecho de
sufragio femenino pasaba por la concepción que se tenía del papel que desempeñaba la mujer en la sociedad y por la calificación de
la actividad que ésta realizaba en el ámbito privado y público que debía ser reconocida y aceptada como trabajo. Los parlamentarios
que querían seguir manteniendo el statu quo de la mujer en la sociedad no estaban de acuerdo con el voto femenino. Ellos le
asignaban las actividades que la «madre naturaleza» le había encomendado en el ámbito privado ser la conservadora de la especie,
la protectora del hogar y de la familia bajo el amparo del varón quien debía protegerla y cuidarla, pese a que en última instancia
aceptaron que interviniera en labores de beneficencia y de magisterio porque ambas actividades eran la prolongación de un
proceso maternal» (Aguilar. 2002, 156).
122 Véase la resolución 185-2002-JNE que define el número de candidatos varones o mujeres para las elecciones regionales (ONPE
2002, 471-473).
123 Resolución N.° 186-2002-JNE que define el número de candidatos varones o mujeres para las elecciones municipales (ib., 473-474)

69
 5. EXTENSIÓN DEL SUFRAGIO
Sufragio y cultura
La Constitución de 1979, en fórmula que ha repetido la vigente (art. 30. °), solo impone a
los mayores de 18 años un requisito para acceder a la ciudadanía: inscribirse en el Registro
Electoral (art. 65. °). De ese modo, estableció formalmente el sufragio universal, incluyendo,
desde luego, el voto de los analfabetos.

Se ponía así punto final a un debate histórico. Todas las constituciones, hasta la de 1979, exigían
saber leer y escribir para ejercer el derecho de sufragio. El requisito, sin embargo, tuvo un
tratamiento sui géneris a lo largo de nuestra historia. El Perú —a diferencia, incluso, de países
europeos— tuvo sufragio universal prácticamente durante todo el siglo XIX. Las constituciones
de 1823, 1828, 1856 y 1860 lo reconocían a quienes acreditaban sea saber leer y escribir,
una propiedad raíz, el ejercicio de un arte, industria u oficio, o la condición de jefe de taller.
La Carta de 1856 lo extendió también a quienes habían servido en el Ejército o en la Armada
(art. 37). La Ley de 29 de agosto de 1834, a pesar del silencio de la Constitución de ese año,
introdujo un nuevo requisito: ser contribuyente (art. 5. °, inciso 3), calidad que exigirían después
las constituciones de 1839 (art. 8. °, inciso 3) y de 1860 (art. 38. °). Contrariamente a lo que
podía suponerse, las normas en cuestión estaban dirigidas, en realidad, a asegurar el sufragio
indígena.
Las constituciones del siglo XIX garantizaron, en efecto, el voto indígena. Establecieron requisitos
alternativos a los de saber leer y escribir o crearon regímenes de excepción en su beneficio.
Así, la Constitución de 1823 exceptuó a los indios de aquel requisito hasta 1840 (art. 17. °,
inciso 3). La de 1839 (art. 8. °, inciso 2) no lo hacía exigible hasta 1844, plazo que se prorrogó,
en 1849, hasta 1860; al cabo del histórico debate entre Bartolomé Herrera, abanderado de la
soberanía de la inteligencia y, por ende, opuesto al sufragio indígena, y Pedro Gálvez que fue
su más apasionado defensor.124 Los indígenas que eran propietarios o contribuyentes estaban
legitimados para sufragar con arreglo a la Constitución de 1860. Puede decirse por ello que
hasta 1895 hubo, en la práctica, sufragio universal masculino.

La Ley de 12 de noviembre de 1895,125 al modificar la Constitución de 1860, reservó el sufragio

solo a «los ciudadanos en ejercicio que sepan leer y escribir» (art. 38. °), norma que reprodujeron
las constituciones de 1920 (art. 66. °) y de 1933 (art. 86. °). La innovación era, en apariencia,
fundamental.

124 Véase el interesante debate entre Bartolomé Herrera y Pedro Gálvez sobre el sufragio de los indios en el que la votación fue
favorable a la doctrina de Gálvez por 46 contra 19 votos (Congreso de la República —CP—, 1849, sesiones del 6 y 7 de noviembre
de 1849). Un resumen del mismo, aunque con un error en el resultado de la votación —96 contra 19— (Basadre, 1983, III, 245-247).
125 La reforma del artículo 38 de la Constitución se debatió y aprobó en la Legislatura Ordinaria de 1890. El 13 de agosto de 1891 se
emitió el dictamen de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados pidiendo ratificar la modificación. Sin embargo,
recién en la legislatura ordinaria de 1895 se eleva el expediente de la reforma para su ratificación en la Cámara de Diputados.
Puesta en debate, no suscitó mayor oposición salvo de Modesto Basadre; en consecuencia, se aprobó el dictamen ratificatorio el
25 de octubre de 1895 (CP, 1890, 1101 y ss; y CP, 1895, II, 289-290).

70
 En teoría, el cuerpo electoral (y también la participación popular) se
reducirían drásticamente. En 1963 —época en que había disminuido
ya en forma considerable el analfabetismo— solo la mitad de las
personas en edad de sufragar tenían derecho de voto. En esos
comicios hubo dos millones de sufragantes frente a cinco millones
de personas mayores de 21 años. En el papel, cuando menos, los
analfabetos, en su mayoría indígenas, fueron privados de un derecho
del que nunca gozaron. No habrían tenido la oportunidad de hacerlo
en tanto subsistiera el régimen de servidumbre al que estaban
sujetos. No faltaba razón a la Comisión Villarán cuando sostenía que
los analfabetos —a los que identificaba con los indios— no debían
votar porque «no saben votar» y eligen a sus dominadores y porque
la cuestión del indio entonces no era política sino «de derecho civil,
agrario y pedagógico» (Villarán, l. cit.).

La Constitución de 1933, como se ha visto, reconoció el derecho de

sufragio a las mujeres solo en las elecciones municipales, en las que
podían sufragar las mujeres alfabetas, mayores de edad, casadas
o madres de familia aunque no hubiesen llegado a la mayoría de
edad (art. 86. °). La norma fue letra muerta. Las primeras elecciones
municipales, después de 1912, se celebraron en 1963, ocho años
después de que se modificara la Carta de 1933 y de que las mujeres
alfabetas mayores de 21 años adquirieran la plenitud de sus derechos
políticos en 1955.126
La consagración del sufragio universal, es decir en favor de los
analfabetos, suscitó algunas pequeñas reticencias pero no provocó
debate alguno de trascendencia, lo que es explicable: en 1979, como
ahora, los analfabetos no representaban un volumen significativo de
la población electoral. A pesar de ello, la consagración del sufragio
universal en la Carta de 1979 fue un importante avance en el proceso
de democratización de la sociedad peruana aunque no afectó —
como muchos creían— ni el equilibrio ni las tendencias de las fuerzas
políticas en el panorama electoral.

Sufragio y tributación
En rigor, en el Perú no hubo sufragio censitario. El componente
restrictivo del censo, entendido como determinado nivel de riqueza
o capacidad contributiva para ejercer el sufragio, no existió. Por el
contrario, la tributación implicó la ampliación del cuerpo electoral.
Hasta mediados del siglo XIX los indios eran contribuyentes. Eliminado
el tributo indígena en 1854, fue restablecido posteriormente bajo el

126 Modificación introducida por Ley N.° 12391 de 7 de setiembre de 1955.

71
 nombre de contribución personal. Fue, en realidad, una de las vías que permitió legitimar el
sufragio indígena, mas no debe llevar al equívoco de otorgar un carácter excluyente al sistema,
pues estaba afecto a la contribución personal todo varón mayor de 21 años y menor de 60,
debiendo pagarla a razón de un sol de plata por semestre en la sierra y dos soles en la costa.127
En consecuencia, el ejercicio del sufragio era prácticamente universal.

En cambio, debían ser mayores contribuyentes o propietarios los miembros de los colegios
electorales o quienes aspiraban a acceder a cualesquiera otras funciones electivas. Conforme
a la Ley de 1896 y las que rigieron hasta 1919, era derecho de los mayores contribuyentes
designar o integrar los órganos electorales. Fue éste hasta 1912 un derecho ilusorio. En la gran
mayoría de provincias no era suficiente su número para constituir la asamblea de mayores
contribuyentes (25 en total) y, por cierto, para integrar los órganos electorales. Por ello mismo,
las leyes 1777 y 2108 permitieron incluir, para el caso de las provincias en las que no se alcanzase
tal mínimo, a cualquier persona que abonara cualquier cuota como contribución. Más aún, si
no se lograba completar el número con este procedimiento, permitía la Ley de 1915 incluir a
los mayores propietarios.128

La tributación, desde luego, no podía ser requisito exclusivo para el ejercicio del derecho de
sufragio. La legislación sobre la materia fue perfectamente consciente de ese hecho como
lo revela un ligero análisis. El derecho de sufragio —con arreglo a la Constitución de 1823—
implicaba saber leer y escribir y tener una propiedad o ejercer cualquier profesión o arte u
ocuparse en una industria útil «sin sujeción a otro en la clase de sirviente o jornalero» (art. 17. °,
incisos 3 y 4). En la Constitución de 1828 ser propietario era requisito para el goce del derecho
de sufragio pasivo, más específicamente para ser elegido miembro de un colegio electoral. La
Ley de elecciones de 29 de agosto de 1834 estableció que pagar «alguna contribución» era
una alternativa al ejercicio de una profesión, industria, etc. (art.5. °, inciso 3). La Constitución
de 1839, en cambio, convirtió el pago de «alguna contribución» en uno de los requisitos para
ser ciudadano en ejercicio (art. 8. °, inciso 3). Por Decreto Supremo de 28 de julio de 1866
se estableció: «Todo ciudadano al tiempo de ejercer el derecho de sufragio, debe acreditar
haber pagado la contribución personal con el recibo del receptor» (art. 20. °). Decía José María
Químper, secretario de Estado en el despacho de Gobierno:
Obvia es la razón de esta medida. El que no contribuye a sobrellevar las cargas de la sociedad
tampoco debe gozar de los beneficios que ella concede a sus miembros. Todo derecho es
correlativo de una obligación. Por razones de moralidad y de justicia, solo deben intervenir en
los actos electorales los buenos ciudadanos, y seguramente, no es un buen ciudadano el que
le niega al estado, en sus momentos de apuro, una parte demasiado pequeña de su trabajo
personal.129

127 Derogado por Ley de 24 de diciembre de 1895.

128 El proyecto original de la ley de elecciones de 1912 —señala Alberto Ulloa— pretendió ampliar la base de los miembros de la
asamblea de contribuyentes, formándola democráticamente con contribuyentes que pagasen una cuota reducida o baja. Sin
embargo, intereses «particulares» desecharon la propuesta y dieron una conformación plutocrática de las listas de mayores
contribuyentes (CP, 1917, 323, sesión de 19 de noviembre; y Villarán, 1998, 593-594).
129 José María Químper: «Extracto de la Memoria que el Secretario de Estado en el Despacho de Gobierno, Policía y Obras Públicas,
presenta al Congreso Constituyente de 1867» (García, 1954, XII, 77).

72
Precisamente por la generalidad de la norma, la contribución personal no llegó a configurar, en
rigor, un voto censitario. Para ello habría sido necesario que los electores fueran solo algunos
de los contribuyentes (por ejemplo, los de mayor cuota). En el Perú todos estaban obligados
por igual, lo que por cierto privilegiaba, tributariamente, a los más ricos.
La Carta de 1860 restableció el pago de una contribución como requisito alternativo y rectificó,
de ese modo, a la Constitución de 1856 que lo había suprimido. Tal norma rigió naturalmente
hasta 1895, año en que se estableció el sufragio capacitario. Ninguna de ellas, sin embargo,
hizo de la contribución el requisito o la contrapartida del derecho de sufragio. Por ello puede
sostenerse que en el Perú no hubo, en verdad, sufragio censitario. En todo caso, lo que existió no
sirvió para excluir sino más bien para ampliar el derecho de sufragio. Favorecía, en apariencia, a
los indígenas. Distinto ha sido el caso de los funcionarios políticos, judiciales, militares y policiales.

Sufragio y función pública

Todas nuestras constituciones previeron, hasta la de 1920, causales de pérdida de la ciudadanía.
Subsisten ahora las normas que, desde 1828, establecen los casos en los que cabe la suspensión
«del ejercicio de la ciudadanía», por cierto siempre por mandato judicial (interdicción judicial,
privación de la libertad y suspensión de derechos políticos). Excepción hecha de la Ley
Reglamentaria de Elecciones de 1825, de la Ley Reglamentaria de Elecciones de 1828 y del
Reglamento del Plebiscito de 1919, todas nuestras leyes de elecciones negaron derecho de
sufragio a los miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales. La Constitución de 1933 (art. 87)
formalizó tal limitación. Las constituciones de 1979 (art. 67) y de 1993 (art. 34) han convertido
la restricción así impuesta en una «inhabilitación», lo que es absurdo.
La Ley de elecciones de 29 de agosto de 1834 fue la primera que negó derecho de sufragio a los
comandantes generales y jefes de guarnición «en los lugares donde estén designados» así como
a los soldados, cabos y sargentos del Ejército y de la Armada (art. 6. °, incisos 1 y 2). La Ley de
1849 comprendió dentro de la restricción a quienes eran inelegibles (art. 3. °). Es decir, a todos los
funcionarios políticos, además de los miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales. La de 1861
mantuvo la prohibición130 (art. 2. °, inciso 2, y art. 3. ° y 4. °) en texto que se reprodujo, literalmente,
por las leyes de 1892 (art. 2. °, incisos 2, 4 y 5) y de 1896 (art. 2. °, incisos 2, 3 y 4), la que extendió la
prohibición a los funcionarios judiciales. La Ley 2108 (1915) acuñó una fórmula escueta que negaba el
derecho de sufragio a las autoridades políticas, militares, y policiales y, en general, a los militares en
actividad131 (art. 2. °, incisos 1 y 2). El Estatuto de Elecciones de 1931, por un lado, redujo la restricción
solo a las Fuerzas Armadas y Policiales y, por el otro, la amplió al clero, optando por una fórmula
distinta pues prohibió su inscripción en el Registro Electoral. La Constitución de 1933 no solo hizo
inelegibles a los miembros del clero (art. 100. °), lo que era discriminatorio, sino que también les
suspendió el ejercicio de la ciudadanía (art. 85. °, inciso 2), y prohibió el sufragio de los miembros de
las FF. AA. y FF. PP., tal como acontece hoy mismo.

130 Al debatirse el artículo 2 del proyecto de la ley de elecciones de 1861, se consideró innecesaria la privación del sufragio a las
autoridades políticas, ya que de todas formas influirían en las elecciones; no obstante, primó el criterio general de negarles el
sufragio. De esa forma no coaccionarían directamente en el proceso electoral (CP, 1861, 192-194, sesión de 13 de diciembre).
131 Al debatirse el proyecto de ley electoral de 1915, Wenceslao Varela, senador, recordaba que nuestra legislación electoral
había consagrado el principio de la exclusión del sufragio a «los individuos de la fuerza armada»; lo que significaba «no tener
intervención alguna en las elecciones políticas». Sin embargo, el uso del Registro de la Conscripción Militar como «base para las
elecciones políticas» implicaba contradecir tal principio, con lo que se desnaturalizaban las elecciones políticas y, desde luego, la
importantísima institución del servicio militar obligatorio (CP, 1917, 125-126, sesión de 11 de noviembre).

73
 6. FORMA Y OPORTUNIDAD DEL SUFRAGIO
Sufragio directo e indirecto
La Constitución de Cádiz —que inspiró la Carta de 1823— influyó en forma duradera sobre
nuestro régimen electoral. La Carta gaditana y los primeros documentos hispanoamericanos, a
excepción del Estado de Buenos Aires,132 previeron elecciones indirectas, en tres o dos grados.
De ella y no de Estados Unidos —según cree Basadre— tomamos el sufragio indirecto que
rigió durante todo el siglo pasado. Los constituyentes de 1823 habrían preferido, al parecer,
la elección directa. Esta era, a su juicio, «la única que puede llamarse esencialmente libre».
Creían, sin embargo, que exigía «...ilustración en la masa general del pueblo, y cierta comodidad
combinable con la multiplicidad de las poblaciones en un estendido territorio», lo que por
supuesto no ocurría en el Perú. La Comisión de Constitución justificaba el sufragio indirecto
aduciendo que la «calificación de las aptitudes de un representante» no podía ser «obra de
puro instinto» y que debía reservarse a los hombres «menos vulgares».133

Por su parte, el sufragio directo, incorporado luego de la modificación del artículo 38 de la

Constitución de 1860,134 tampoco era en 1895 novedad absoluta. Por sufragio directo se eligió
a nuestros primeros constituyentes en 1823, en cumplimiento del Reglamento de Elecciones de
26 de abril de 1822.135 Por sufragio directo también se eligió a la Convención Nacional de 1855
(reglamento de elecciones de 5 de febrero de 1855), al Congreso de 1858, a los representantes
para el Congreso de 1860 que reformó la Constitución de 1856 (Ley de elecciones de 20 de
febrero de 1857), y a los representantes al Congreso Constituyente de 1867 (decreto supremo
de 28 de julio de 1866). Del mismo modo se ungieron presidentes Ramón Castilla, en 1858, y
Mariano Ignacio Prado, en 1867. El primero en cumplimiento de la ley de elecciones de 20 de
febrero de 1857, que desarrolló la Constitución de 1856 (art. 37. °). El segundo, en conformidad
con el Decreto Supremo de 28 de julio de 1866 (art. 2. °).

Sufragio directo o indirecto fue, desde luego, tema de controversia entre liberales y
conservadores. Lo revela el texto de la Ley de 4 de abril de 1861 con la que los conservadores
no sólo derogaron la Ley de elecciones de 1857 sino que pretendieron estigmatizar el
sufragio directo, consagrado en la Carta de 1856. Decía el artículo 4. ° de la Ley: «La elección

132 La ley de elecciones del Estado de Buenos Aires de 14 del agosto de 1821 estableció dos principios: «Artículo 1.°. Será directa la
elección de los Representantes que deban completar la Representación Extraordinaria y Constituyente; Artículo 2.°. Todo hombre
libre, natural del país o avecindado en él, desde la edad de 20 años, y antes si fuera emancipado, será hábil para elegir». Para mayor
información sobre las elecciones bajo este sistema véase Ternavasio, 1995, 65 y ss.
133 «Segunda parte del Discurso Preliminar del Proyecto de Constitución de 1823» (CP, 1823, 6).
134 El informe de la Comisión de Constitución, al presentar el proyecto de Constitución de 1860, expresaba: «Hemos reservado para
la legislación orgánica el ejercicio del sufragio y otras disposiciones, que siendo por su naturaleza muy variables, no deben formar
parte de la Constitución del Estado [...]. En nuestro concepto, una Constitución no está destinada a reglamentar los derechos
políticos, sino a establecer los principios en que se fundan todas las Leyes secundarias» (CP, 1860, 75, sesión de 24 de agosto).
135 El reglamento electoral de 1822 que creó, sin duda, el régimen electoral peruano, consagró de inicio el sufragio directo y casi
universal. El texto del reglamento, en la práctica, era una adaptación de las normas electorales de la Constitución de Cádiz (art.
35.° a 103.°). A diferencia de aquella, sin embargo, estableció el sufragio directo y, por consiguiente, introdujo el uso de dos urnas
con la finalidad de que, en una, se depositasen los votos para diputados propietarios y, en la otra, los de los suplentes (art. 21.°).
Asimismo debió arbitrar un órgano de competencia departamental para el cómputo de los votos, dado que optó por el distrito
departamental. No obstante no haber regido a plenitud, este reglamento influyó de modo decisivo. Excepción hecha del sufragio
directo, casi todas sus instituciones prevalecieron posteriormente en la legislación peruana. El sufragio indirecto obligó a modificar
el número de los órganos electorales y su forma de integración así como el procedimiento de votación, pero subsistieron, en
esencia, la gran mayoría de sus disposiciones (véase Paniagua en prensa).

74
de presidente y vice-presidente, representantes de la Nación y funcionarios municipales no
podrá hacerse directamente por el pueblo sino por medio de electores reunidos en colegio».
Cuarenta años más tarde, se derogó tan terminante disposición en medio de apasionados
debates parlamentarios sin suscitar, en cambio, ninguna reacción popular. Seguramente
porque, en 1896, el voto directo favorecía únicamente a los alfabetos (Ley de elecciones de
20 de noviembre de 1896, art. 1. °) que eran entonces una muy insignificante minoría, como
seguirían siéndolo hasta bien entrada la década del cincuenta del presente siglo.

La modificación guardaba estricta correspondencia con el pensamiento político de Piérola.

El presidente —según el programa del Partido Demócrata— debía cumplir una función
moderadora que, a su turno, requería un poder incontestable que solo podía derivar de un
inequívoco respaldo popular. Piérola reclamaba «...un poder presidencial [que garantice la]
relación entre los diversos poderes públicos, que asegure la función regular de estos y que,
representando a la Nación en el exterior, sirva permanentemente de elemento conservador
del régimen interno» (Partido Demócrata, 1912, 31- 32). La elección directa del presidente
sintonizaba, sin duda, con las tendencias caudillistas de nuestra idiosincrasia política. «El
pueblo [decía la Comisión Villarán en 1931] no se resigna a no tener candidato. No se fía de
nadie para que elija por él» (Villarán, op. cit., 42). Los colegios electorales136 eran expresión de
un régimen inauténtico y artificioso en el que las cámaras suplantaban, en verdad, la voluntad
incluso de aquellos. Villarán, haciendo un juicio crítico de las costumbres electorales antes de
1896, señalaba:

Las cámaras calificaban las credenciales de sus miembros. Todos los Congresos, unos más que
los otros, abusaron de esa prerrogativa. Son conocidas las escenas de la incorporación, que
se realizaban en juntas preparatorias. Los candidatos ordinariamente duales, presentaban sus
actas, que pasaban a la Comisión de poderes. El personal de la Comisión era formado de sujetos
seguros que daban dictamen favorable al candidato favorecido por la mayoría de la junta [...].
La víspera de la elección, en locales ubicados en las cercanías de las plazas públicas, se reunían
bandas de plebe asalariada. Allí pasaban toda la noche; se les armaba y embriagaba, y al
despuntar el día se lanzaban frenéticas unas contra otras a disputarse a viva fuerza las ánforas
y mesas [...]. Quien tenía las mesas había ganado la elección. Para conseguirla se necesitaba
entonces golpes y tiros. Se necesitaba expulsar de la plaza al bando contrario, para que el
personal de la mesa arreglara tranquilo los papeles que simulaban la elección. El tumulto, los
disparos, la sangre formaban parte obligada del procedimiento tradicional.137
La Ley de elecciones de 1896 intentó pues fundar sobre base firme el régimen representativo y,
al consagrar el sufragio directo, aportó una de las piezas maestras del régimen político peruano
que se funda en una acentuada personalización del poder.

136 En 1890, el escrutinio de la Cámara de Diputados respecto a 40 actas de los colegios electorales dio a Morales Bermúdez 1.842
votos y 161 a Francisco Rosas, mientras que el Senado —escrutando otras 27 actas— reconoció 929 votos a favor de Rosas y sólo
282 para Morales Bermúdez («Dictamen de la Comisión de Cómputo, 2 de agosto de 1890», CP, 1890, 52-53; y Basadre, 1980, 41-
42).
137 M. V. Villarán. «Costumbres electorales», en Mercurio Peruano, 1, Lima, 1918, p. 11 y ss, reproducido en Páginas escogidas, 1962b,
197-198. Además véase Lecciones de Derecho Constitucional, 1998, 582 y ss.

75
 El voto popular directo se convirtió en una de las «bases del
sufragio» en la Carta de 1920 (art. 67. °, inciso 2). Se afianzó
definitivamente, no obstante que la Constitución de 1933 lo
reconoció de modo indirecto al regular la forma de elección del
presidente y de los representantes del Congreso (art. 89. ° y 135.
°). La Constitución de 1979 introdujo el término «voto personal»
(art. 65. °) en lugar de sufragio directo. La fórmula —propuesta
por el APRA— no es feliz: el sufragio siempre es personal pero
no siempre directo. Debió preservarse el término que califica
una modalidad de sufragio universalmente reconocida, así
como por la Constitución histórica del Perú. La Carta de 1993
se ha limitado a repetir el término (art. 31.°), lo que no le ha
impedido usar la expresión «sufragio directo» al disciplinar la
elección del presidente (art. 111.°); en tanto que establece, en
forma absurda, que el Congreso se elige «mediante un proceso
electoral organizado conforme a la Ley» (art. 90.°).Subsiste pues
el sufragio directo con prescindencia de toda otra posibilidad
de integración funcional o gremial que permitía la Carta de
1979 en el caso de las asambleas regionales. La Constitución
de 1933 previó originalmente un senado funcional que nunca
llegó a constituirse.138 Esa misma Constitución permitió la
representación corporativa de las comunidades indígenas en las
municipalidades, a través de un personero designado por ellas
(art. 205. °).

Secreto o publicidad del sufragio

La reserva del voto parecía, hacia 1895, una institución
definitivamente consolidada. La Constitución de 1823 declaraba
que «...los sufragios serán secretos registrándose después su
resultado en los libros correspondientes» (art. 46. °), norma
que no se reprodujo posteriormente. Solo un siglo más tarde el
secreto del voto sería tema constitucional inevitable. Las leyes
electorales, sin consagrarlo en forma expresa, regularon el uso
de cédulas de sufragio para asegurar la reserva del voto. Su
racionalidad era sin duda indiscutible. Hay algunas razones que,
en su día, se tuvieron en consideración. ¿Por qué razón la ley de
elecciones políticas de 1896 se apartó de la tradición y estableció
el sufragio público y en doble cédula? (20 de noviembre de 1896,
art. 6. °).

138 El artículo 89 de la Constitución de 1933 estableció que el Congreso estaba compuesto

por una Cámara de Diputados, elegida en sufragio directo y un Senado Funcional. El
proyecto de reforma constitucional de Bartolomé Herrera presentado al Congreso
de 1860 ya había previsto la composición funcional y corporativa de la Cámara de
Senadores (art. 59.°) —«Proyecto de reforma constitucional de Bartolomé Herrera», en
Pareja, 1954, 845-880.

76
El elector disponía, aparentemente, de un comprobante formal del sentido de su voto. Se
permitía, en apariencia también, el control público de los resultados.139 A cambio de todo ello,
es indudable que se facilitaba también un medio eficaz para la coacción y el cohecho,140 aunque,
paradójicamente, se esperaba una mayor transparencia y veracidad. Se intentaba impedir que
los órganos electorales, como lo hicieran antes las cámaras, suplantaran la voluntad popular.
No fue así. Lo testimonia la experiencia de la República Aristocrática. Según M. V. Villarán, el
voto público dividió a los electores en tres clases: «...los que votaban ciegos por consigna; los
que vendían su voto al que les daba más y los que —y estos eran casi todos— se alejaban de las
ánforas con explicable horror» (1962b, 228).

La Constitución de 1920 reconoció «el voto popular directo» como una de las «bases» del
sufragio (art. 67. °). Implícitamente quedó subsistente el voto público. Tanto el Reglamento de
Elecciones de julio de 1919 como la Ley de elecciones N.° 4028 consagraron el voto público y
en doble cédula. Con arreglo a esas normas se eligió la Asamblea Nacional en 1919, se reeligió
a Leguía y se renovó el Congreso en 1924 y en 1929. Naturalmente, en medio de procesos
electorales fraudulentos.

El texto de la Constitución de 1920 establecía únicamente el sufragio directo. La reserva o

publicidad del voto eran materia de regulación legal. Por ello mismo, el estatuto de 1931 pudo
restablecer el voto secreto sin necesidad de modificar «las bases del sufragio» (art. 100. °). No
obstante haber existido en la legislación anterior a 1896, la restauración del voto secreto por el
Estatuto Electoral de 1931 tuvo todos los visos de una genuina innovación. No solo porque el
Decreto ley N.° 7111 se cuidó de asegurar la libertad del elector o porque se crearon garantías para
la emisión del voto (cámara secreta, emisión personal del voto en sobre cerrado, etc.); sino, sobre
todo, porque se creó la cédula «oficial» de sufragio. Una cédula que, reuniendo las características
físicas que la ley señalaba (art. 108. °), debía imprimirse por los partidos o candidatos, previa
aprobación del Jurado Nacional o departamental de elecciones, para su entrega a los electores
por el personal de las mesas receptoras de sufragio (art. 109. ° a 112. °). El sistema implicaba sin
duda un gran avance, pues libraba al elector de cualquier presión externa; pero, a pesar de ello,
poseía algunos inconvenientes.

La cédula «múltiple» privilegiaba a los partidos y candidatos con recursos económicos o que
gozaban del favor oficial frente a los que no disfrutaban de tales facilidades. Solo aquellos
estaban en condiciones de hacer llegar o distribuir oportunamente sus cédulas a todas las mesas
de sufragio. Esa circunstancia tuvo una enorme repercusión. En 1963, y al cabo de una intensa
batalla, librada en especial por Fernando Belaunde Terry —cuya elección en 1956 se entorpeció
por el simple expediente de no inscribir su candidatura y de no aprobar oportunamente sus
cédulas de sufragio—, el Perú optó por el modelo «australiano» esto es, por la cédula única de

139 Similar ensayo pretendió realizar la ONPE en el proceso electoral general de 9 de abril de 2000, introduciendo dos solapas
troqueladas en la cédula de sufragio (Resolución Jefatural N.° 078-2000-J/ONPE, 12 de febrero de 2000).
140 El sufragio público suscitó ciertos temores en la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados en 1895. Así, en su dictamen en
minoría señalaba que el voto público coactaría la independencia del sufragante, estimularía el cohecho y, desde luego, garantizaría
la compra de votos; en consecuencia, era necesario suprimirlo (CP, 1896, II, 557).

77
 sufragio. Con ello se aseguró eficazmente el secreto del sufragio, se
eliminó de modo efectivo la amenaza del cohecho o de la coacción, y
se garantizó también a todas las candidaturas la posibilidad de llegar
a todas las mesas de sufragio y, por tanto, de competir en igualdad
de condiciones frente a los electores. «El voto es secreto» decía
escuetamente el artículo 88. ° de la Constitución de 1933.

La de 1979, al regular los derechos políticos, consignó el secreto como

uno de los rasgos distintivos del voto (personal, libre, igual —art. 65. °),
declaración que la Constitución de 1993 ha reproducido textualmente
(art. 31. °). Tales declaraciones constitucionales, sin embargo, no eran
novedad. Todas nuestras leyes electorales, excepto la de 1896 y sus
modificatorias, previeron el sufragio secreto. Inclusive las leyes de
1857 (art. 49. °) y de 1861 (art. 89. °) regularon, de manera específica,
la forma de las cédulas de sufragio. La ley de 1896, en ese sentido,
marchó a contrapelo de nuestra tradición legislativa; lo hizo, sin duda,
porque la reserva del voto contribuyó a facilitar la falsificación de la
voluntad popular por obra de las cámaras legislativas. La publicidad que
la reforma estableció perseguía evitar una experiencia análoga con los
nuevos órganos electorales contando con que la fiscalización pública
se convirtiera en un freno frente a tales riesgos. Su propósito, a todas
luces plausible, fue frustrado por completo a partir de las elecciones
municipales de 1900 en las que, dicho sea de paso, Piérola —creador
del sistema— fue desembozadamente burlado por los civilistas que
controlaban los órganos electorales en Lima.141.

141 La ley de elecciones de 1896 consagró como órgano electoral supremo a la Junta Electoral
Nacional, la misma que tenía nueve miembros: dos elegidos por la Cámara de Senadores, dos por
la de Diputados, cuatro por el Poder Judicial y uno designado por el Poder Ejecutivo. El Partido
Civil llegó a monopolizar, desde 1899, a la Junta Electoral porque manejó los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial

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• Ley del Concejal joven N.° 28869
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• Ley Orgánica de Elecciones N.° 26859
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Gerencia de Información y Educación Electoral
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Central telefónica: (511) 417-0630
educacionelectoral@[Link]
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