Contratación

pública
(Modalidad virtual)

ECLAPVIRTUAL.JCYL.ES

TEMA III. LOS CONTRATOS PÚBLICOS,

TIPOLOGÍA Y RÉGIMEN
SUMARIO: I. LA NUEVA RELACIÓN DE CONTRATOS. 1. Introducción. 2.
Clasificación de los contratos. 3. Tipos de contratos públicos. II. EL
CONTRATO MENOR. 1. Introducción. 2. Régimen jurídico aplicable.
III. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

I. LA NUEVA RELACIÓN DE CONTRATOS

1. INTRODUCCIÓN
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo
y del Consejo 2017/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, contempla en
el capítulo II del título preliminar el ámbito objetivo comprendiendo la clasificación
de los contratos del sector público.
Esta regulación, tal y como hacía la anterior regulación, parte de la distinción entre
contratos sujetos a regulación armonizada y aquellos que no lo están, basada en
unos criterios económicos o umbrales comunitarios que nos permiten diferenciar
el régimen jurídico aplicable a cada uno de ellos habiéndose sido actualizados a su
vez por la UE a través de Reglamentos de la Comisión de 18 de diciembre de 2017
aprobados de conformidad con el art. 290 del TFUE a partir del 1 de enero de 2018.
El ámbito objetivo de la Ley no presenta muchas variaciones respecto a la
regulación contenida en la anterior Ley de Contratos ya que el régimen jurídico
específico de los contrato de obras, de suministros y de servicios, no ha sufrido
cambios significativos, al igual que ha ocurrido respecto a la configuración negativa
o de exclusión de los contratos y negocios no regulados en la legislación de
contratos salvo la aplicación de los principios de esta ley para resolver las dudas y
lagunas que pudieran presentarse (art. 4 a 11 de la Ley 9/2017, de Contratos del
Sector Público (LCSP))1.
Entre las modificaciones más destacables en el ámbito objetivo podemos señalar
las siguientes:
-Supresión de la figura del contrato de gestión de servicio público, y por
tanto la regulación de los diferentes modos de gestión indirecta de los servicios
públicos, manteniéndose únicamente la concesión que a su vez engloba a la
concesión de obras y concesión de servicios.

1
Dentro de los negocios y contratos excluidos podemos señalar: los relativos a la defensa y
seguridad (art. 5 LCSP), los convenios (art. 6 LCSP), la encomienda de gestión (art. 6 LCSP y 11
LRJSP), negocios jurídicos y contratos excluidos del ámbito internacional (art. 7 LCSP), los negocios
y contratos excluidos en el ámbito de la investigación, desarrollo e innovación (art. 8 LCSP),
relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito
patrimonial (art. 9 LCSP), negocios y contratos excluidos en el ámbito financiero (art. 10 LCSP), y
otros negocios o contratos excluidos (art. 11 LCSP).

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 -Se suprime el contrato de colaboración público-privada justificándolo en su
escasa utilidad y la posibilidad de realización de este contrato mediante otras
modalidades contractuales como el contrato de concesión2. Sin embargo, la
regulación contenida por el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el
que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración
Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia3
aboga por la importancia de la colaboración público-privada a través de los
Proyectos Estratégicos para la Recuperación Y transformación Económica
(PERTES) siendo necesario adoptar el marco normativo de los instrumentos de
colaboración público-privada a fórmulas más flexibles y adaptativas a los
proyectos, por lo que la utilidad de los contratos de colaboración público-privada
resulta evidente en este punto.
-Respecto a la regulación del contrato mixto se establece que la norma que
regule este tipo de contrataciones deberá contener la prestación principal.
-En el contrato de obras4, se redefine su objeto de conformidad con la
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de octubre de 2009,
asunto C-536/07, señalando que son contratos de obras aquellos que tienen por
objeto no sólo la ejecución de una obra, sino también la realización de una obra que
cumpla los requisitos fijados por la entidad del sector público contratante que ejerza una
influencia decisiva en el tipo o el proyecto de obra (art. 13.1.b) LCSP).
-Cuando los contratos y acuerdos marco se financien con fondos
procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se ajustarán
a unas especialidades previstas en el RD-Ley 36/2020, de 30 de diciembre.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS
La LCSP establece la siguiente clasificación de contratos del sector público:
-Contratos tipificados (art. 12 a 18 LCSP), comprendiendo contratos de
obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro y servicios, así como
los contratos mixtos.
-Contratos sujetos a regulación armonizada (art. 19 a 23 LCSP). Se
consideran como tales determinados contratos, que tenga por objeto un contrato
de obras, de concesión de obras, de concesión de servicios, de suministros y de

2
Dictamen del Consejo de Estado 1116/2015, de 10/03/2013.
3
BOE de 31 de diciembre de 2020, núm. 341.
4
Por obra se entiende “el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil
destinados a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un inmueble; así
como la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora
del medio físico o natural”.

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servicios y que su cuantía no sea inferior al valor estimado del art. 101 de la ley
debiendo tener la entidad contratante el carácter de poder adjudicador5.
Este tipo de contratos tienen trascendencia comunitaria y se someten a la
regulación contenida en las directivas comunitarias: Directiva 2014/23/UE,
relativa a la adjudicación de contratos de concesión y Directiva 2014/25/UE,
relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua,
energía, transporte y servicios postales.
Por ende, se consideran contratos no sujetos a regulación normalizada los
excluidos de la anterior categoría, y sobre los cuales el legislador nacional tiene
plena libertad en cuanto a la configuración de su régimen jurídico.
-Contratos administrativos y contratos privados (art. 24 a 27 LCSP), cuando
se sujetan a un régimen jurídico de derecho administrativo o de derecho privado.
Siendo la regla general la presencia de una Administración Pública para
considerarse como contratos administrativos con las excepciones del art. 25; y los
contratos privados cuando la entidad del sector público con quien se celebre no
reúna la condición de poder adjudicador o de Administración Pública.
Como ya se ha hecho mención, los contratos administrativos son los realizados por
una Administración pública, y dentro de estos englobamos los contratos de obras,
de concesión de obras, de concesión de servicios, de suministros y de servicios,
estos últimos con tres excepciones señalando su carácter privado cuando estén
referidos a:
-aquellos que, tengan por objeto servicios financieros o hagan referencia a
los servicios de seguros, bancarios y de inversiones con su correspondiente código
CPV (Vocabulario Común de Contratos Públicos)6;
-aquellos que tengan por finalidad la creación e interpretación artística y
literaria con su número de referencia CPV; y
-los que su objeto sea la suscripción de revistas, publicaciones periódicas o
bases de datos.
Además, tendrán la consideración de contratos administrativos, los declarados así
expresamente por una ley y aquellos otros de objeto distinto a los anteriores, pero
que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o
inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella.
Su régimen jurídico aplicable es el establecido en la LCSP, aplicándose con carácter
supletorio las restantes normas de Derecho administrativo y en su defecto las

5
El cálculo del valor estimado se realiza teniendo en cuenta las reglas contenidas en el art. 101 de
la LCSP. El valor estimado se determina por el importe total sin el IVA.
6
Reglamento CE/2195/2002.

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normas de Derecho privado susceptibles de aplicación, teniendo en cuenta que a
los contratos especiales del art. 25.b) le son de aplicación en primer lugar sus
normas específicas.
El carácter administrativo del contrato depende fundamentalmente del interés
público del mismo, con independencia de la clasificación que se otorgue por las
partes intervinientes (SSTS 19 de octubre de 1981 y de 14 de junio de 2005), por
lo que lo principal es que para que se considere como contrato administrativo debe
tener una finalidad pública.
Se consideran contratos privados de conformidad con el art. 26 LCSP:
-Los que celebren las Administraciones Públicas siempre que su objeto
fuere distinto del que persiguen los contratos de carácter administrativo que se
celebren por una Administración pública.
-Los celebrados por entidades del sector público que, siendo poder
adjudicador, no reúnan la condición de Administración Pública.
-Los celebrados por entidades del sector público que no reúnan la condición
de poder adjudicador.
-Los contratos que celebre una Administración Pública cuando hagan
referencia a contratos de servicios carentes del necesario carácter administrativo;
los que tengan por objeto la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases
de datos; y con carácter residual cualquiera otros distintos de los contratos
administrativos enumerados en el art. 25 LCSP.
En cuanto al régimen aplicable este varía dependiendo de la fase del
contrato que se trate y del sujeto contratante:
-Contratos privados que celebren las Administraciones Públicas.
Su preparación y adjudicación se rige por normas propias y en defecto por las
normas de la LCSP (art. 115 a 187 LCSP).
En cuanto a los contratos de servicios que no tienen carácter administrativo y los
relativos a la suscripción de revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, se
aplica las normas generales de la contratación (art. 28 a 14), y las normas sobre
preparación y adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas (art.
115 a 187 LCSP).
Respecto a los efectos, extinción y modificación será de aplicación el Derecho
privado; y en cuanto a los contratos de servicios que no tienen carácter
administrativo y los relativos a la suscripción de revistas, publicaciones periódicas
y bases de datos, es de aplicación el Derecho privado salvo lo establecido en la
LCSP sobre condiciones especiales de ejecución, modificación, cesión,
subcontratación y resolución de los contratos que se aplican cuando el contrato
esté sujeto a regulación armonizada.

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 -Contratos privados que celebren los poderes adjudicadores que no tengan
la consideración de Administraciones públicas.
La preparación y adjudicación se rige por los art. 316 a 320 de la LCSP; y los efectos
y extinción por las normas de Derecho privado y por las normas de la LCSP sobre
preparación y adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas en
materia medioambiental, social o laboral, de condiciones especiales de ejecución,
de modificación del contrato, de cesión y subcontratación de racionalización
técnica de la contratación.
-Contratos que celebren las entidades del sector público que no posean la
condición de poder adjudicador.
La adjudicación se rige por lo señalado en el art. 321 LCSP, y sus efectos,
modificación y extinción por las normas de derecho privado que resulten de su
aplicación.
La jurisdicción competente para resolver los posibles conflictos que puedan surgir
dependerá del tipo de contrato que se trata (art. 27 LCSP) y de la doctrina de los
actos separables:
La jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer de los
conflictos que se producen en los contratos administrativos en todas sus fases, y
en los contratos privados en relación con la preparación y adjudicación de los
contratos.
Y la jurisdicción civil, por su parte, es competente para conocer de los contratos
privados por lo que respecta a las cuestiones que hacen referencia a los efectos y
extinción de los contratos con excepción de las modificaciones contractuales
basadas en el incumplimiento de lo establecido en los art. 204 y 205 de la LCSP por
entender que la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación. También
es competente para conocer las cuestiones litigiosas que se susciten en relación
con la financiación privada del contrato de concesión de obras o de servicios, salvo
lo relativo a las actuaciones en el ejercicio de obligaciones y potestades
administrativas que se atribuyen a la Administración concedente con arreglo a lo
dispuesto en la LCSP en los que es competente la jurisdicción contencioso-
administrativa.
3. Tipos de contratos públicos
Dentro de los contratos administrativos celebrados por las Administraciones
públicas podemos señalar los siguientes tipos de contratos.
-Contratos de obra (art. 13 LCSP). Son aquellos que tienen por objeto:
a) La ejecución de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción del
proyecto, o la realización de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo
I LCSP. Deberá entenderse por obra el resultado de un conjunto de trabajos

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 de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una
función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble; así
como la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del
terreno o de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural.
b) La realización por cualquier medio de una obra que cumpla los requisitos
fijados por la entidad del sector público contratante que ejerza una
influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.
-Contratos de concesión de obras (art. 14 LCSP). Aquel que tiene por objeto la
realización, por el concesionario, de algunas de las prestaciones que constituyen el
objeto del contrato de obras (art. 13 y Anexo I LCSP), incluidas las de restauración
y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y
mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a
favor de aquél consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien
en dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
-Contratos de concesión de servicios (art. 15 LCSP). Es aquel en cuya virtud uno o
varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias
personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su
titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el
derecho a explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho
acompañado del de percibir un precio.
-Contratos de suministro (art. 16 LCSP). El objeto de este contrato es la de proveer a
la Administración de los bienes, productos, utensilios e, incluso, servicios relativos
a dichos bienes, que precisa para el cumplimiento de sus fines. Este contrato es
susceptible de adoptar distintas modalidades de negocio (adquisición,
arrendamiento financiero, arrendamiento con o sin opción de compra) y referido
siempre a productos o bienes muebles.
-Contratos de servicios (art. 17 LCSP). Aquéllos cuyo objeto son prestaciones de
hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un
resultado distinto de una obra o de un suministro, incluyendo aquellos en que el
adjudicatario se obligue a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio
unitario, con tres excepciones, que tienen carácter privado:
A) Los que, dentro del género de los servicios financieros, versen sobre
servicios de seguros, bancarios y de inversiones –incorporando la LCSP su
correspondiente código CPV (Vocabulario Común de Contratos)-.
B) Los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria.
C) Aquellos cuyo objeto sea la suscripción a revistas, publicaciones periódicas
y bases de datos.

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II. EL CONTRATO MENOR
1. INTRODUCCIÓN
Una de las premisas que guían la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de
26 de febrero de 2014, es incrementar la participación de las pequeñas y medianas
empresas (PYMES) en la contratación pública. Para ello se entiende preciso incidir
en la necesidad de simplificación de los trámites y con ello, de imponer una menor
burocracia para los licitadores y mejor acceso para las PYMES. El proceso de
licitación debe resultar más simple, con la idea de reducir las cargas administrativas
de todos los operadores económicos intervinientes en este ámbito, beneficiando
así tanto a los licitadores, como a los órganos de contratación. Con este objetivo se
han regulado los denominados contratos menores.
2. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE
El más sencillo de los contratos públicos que pueden licitar las PYMES es el
contrato menor. En la regulación anterior la tramitación del expediente sólo exigía
la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente,
es decir existía una simplificación administrativa de los trámites de este tipo de
contratos.
Sin embargo, la regulación actual incluye un nuevo trámite: el informe del órgano
de contratación motivando la necesidad del contrato que será preciso añadir a la
aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente,
que debe reunir los requisitos que se establezcan en las normas de desarrollo de la
LCSP (art. 118.1 LCSP). Por consiguiente, con este informe se trata de buscar una
mayor transparencia en la contratación ya que en este tipo de contratos se
caracterizaba por su opacidad, en este sentido se señala por parte del legislador:
hay que corregir el déficit de transparencia, sobre todo en aquellos procedimientos donde
la ausencia de la misma ponía en serio riesgo la igualdad de oportunidades entre
licitadores.
Son contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros
cuando se trate de contratos de obras o a 15.000 euros cuando se trate de
contratos de suministro o de servicios, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 229
LCSP relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito
estatal (art. 118 LCSP).
Los contratos menores tradicionalmente se han utilizado para cubrir necesidades
de escasa cuantía, lo que justificaría la ausencia de expediente7, y que llevo al

7
Tradicionalmente, en los contratos menores la tramitación del expediente sólo exigirá la aprobación
del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente. Excepción hecha del contrato menor
de obras, en cuyo caso deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba

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legislador a la potenciación de los contratos menores8, con el fin de efectuar una
revisión general de la regulación de la gestión contractual, a fin de avanzar en su
simplificación y racionalización, y disminuir los costes y cargas que recaen sobre la
entidad contratante y los contratistas particulares9. El resultado de esto fue una falta
de transparencia referida no tanto en relación a su publicidad, sino en la ausencia
material de expediente administrativo, falta de concurrencia, falta de criterios de
selección, etc.10.
La redacción dada por el art. 118 de la Ley 9/2017, intenta dar un nuevo giro a esta
falta de control de este tipo de contratos haciendo referencia a la reducción de la
cuantía y su nueva limitación temporal anual, y por extensión también cuantitativa,
al limitar la acumulación de lotes, a la que ha sido sometido este tipo contractual;
además cambian sus requisitos formales, al tener que añadir el órgano de
contratación, de modo inexcusable, la motivación de la necesidad del contrato.
Luego habrá que incorporar también ese nuevo documento al ya no tan exiguo
expediente. Este cambio procedimental se muestra todavía más evidente en el caso
del contrato menor de obra, en el que debe añadirse, además, el presupuesto de las
obras, el correspondiente proyecto, cuando lo requieran normas específicas, y el
informe de las oficinas o unidades de supervisión de proyectos (art. 235 LCSP),
cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
Además, en el expediente se deberá justificar, que será competencia del órgano de
contratación hacerlo, comprobar el cumplimiento de esta obligación, de tal modo
que se garantice que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la
aplicación de las reglas generales de contratación, así como que el contratista no
ha suscrito más contratos menores que, individual o conjuntamente, superen la
cifra que supone el límite cuantitativo del contrato menor.

existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así lo requieran. Deberá igualmente
solicitarse el informe de supervisión cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de
la obra. Esta ha sido la redacción, con ligeras variaciones no significativas, de cuantos artículos han
dedicado las distintas normativas a la cuestión desde la Ley de 1965. Así pueden verse el art. 57 de
Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, art. 56 del Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, art. 95 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Público, y finalmente el art. 111 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
8
Tal era el tenor literal contenido en la Exposición de Motivos de la propia Ley 13/1995, de 18 de
mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
9
Vid. Exposición de Motivos de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
10
La referencia a la transparencia es continua a lo largo de todo el texto legal. Desde su art. 1.1,
pasando por el art. 64.1 que se dedica específicamente a la lucha contra la corrupción, hasta el art
132.2 dedicado a los principios presentes en la contratación pública, la transparencia marca la
actuación de los poderes adjudicadores. Tanto es así que, incluso en el procedimiento negociado –
art. 166.2, en todo momento se garantizará la máxima transparencia de la negociación, la publicidad de
la misma y la no discriminación entre los licitadores que participen. Igualmente, entre las finalidades de
las consideraciones de tipo social o relativas al empleo –art. 202.2- se puede incluir la transparencia.

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Únicamente se exceptuarán de esta obligación de justificación los supuestos
encuadrados en el artículo 168.a). 2.º, esto es cuando las obras, los suministros o
los servicios solo puedan ser encomendados a un empresario determinado, por
alguna de las siguientes razones:
. -que el contrato tenga por objeto la creación o adquisición de una obra de
arte o representación artística única no integrante del Patrimonio Histórico
Español;
. -que no exista competencia por razones técnicas;
. -que proceda la protección de derechos exclusivos, incluidos los derechos
de propiedad intelectual e industrial.
En todo caso, la inexistencia de competencia por razones técnicas y la protección
de derechos exclusivos, incluidos los derechos de propiedad intelectual e industrial
solo se aplicarán cuando no exista una alternativa o sustituto razonable y cuando
la ausencia de competencia no sea consecuencia de una configuración restrictiva
de los requisitos y criterios para adjudicar el contrato.
Sobre las cuestiones más controvertidas de los contratos menores, la Junta
Consultiva de Contratación ha emitido diferentes informes:
En primer lugar, pese a la literalidad de la LCSP, según la cual, el órgano de
contratación tiene que verificar que el contratista no haya suscrito más contratos
menores que individual o conjuntamente superen el umbral establecido, la JCCPE
entiende, que por mucho que la concurrencia no sea una característica de los
contratos menores, no es lícito impedir de manera absoluta el acceso a otros
contratos menores a aquellos que ya hayan ejecutado uno anteriormente. Primero
habrá que detenerse en el propio objeto del contrato, de tal modo que el límite
cuantitativo opere en tanto que se trata de contratos con idéntico objeto, debiendo
velar el órgano de contratación porque las prestaciones que constituyen los
objetos de los diferentes contratos menores puedan parecer desgajadas
sustantivamente entre sí, pero se pueda comprobar que constituyen una unidad en
su conjunto, evitando un fraccionamiento fraudulento del objeto del contrato11.
Superado el límite del fraccionamiento ilícito y pudiendo contratar tantos
contratos con objetos distintos y que no formen una unidad, salvo lo dispuesto en
particular para las PYMES en lo que se refiere a la división de los contratos en lotes
12
, sólo resta poner el acento en el plazo, un año, de ejecución del contrato, que
operará como límite cuando se haya superado, en ese caso, los cuantitativos.

11
Vid. Informe de la JCCPE emitido sobre el Expediente 41/2017, a solicitud del Ayuntamiento de
Baeza, acerca de la interpretación del art. 118.3 de la LCSP, y en la misma línea sobre el Expediente
42/2017, solicitado por el Ayuntamiento de Andújar.
12
En todo caso hay que recordar, ex art. 99.2 LCSP, que no podrá fraccionarse un contrato con la
finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al
procedimiento de adjudicación que correspondan, lo que incluye a los contratos menores. Por lo demás,

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La utilización por parte de la Administración de la contratación electrónica
supondrá que el acudir a los contratos menores sea menos justificable ya que se
pueden utilizar otras figuras contractuales como el podemos denominar “contrato
supersimplificado” del art. 159.6 LCSP, o los propios sistemas dinámicos de
adquisición de obras, servicios y suministros de uso corriente, que permitirán, en
ambos casos, en tanto se cumpla la normativa, llevar a cabo adjudicaciones en el
plazo de una semana con total garantía de transparencia13.
Otra cuestión a tener en cuenta es la relativa al fenómeno de la “huida del derecho
administrativo”, que hay que poner en relación con la ausencia de transparencia en
la contratación pública, y que ha tenido su manifestación en la contratación pública.
Primero con los contratos menores, en cuyo caso, la ausencia de expediente es lo
más parecido a una adquisición de suministros, bienes o servicios realizada por un
particular, algo que el legislador ha tolerado por diversos motivos, pero que la

la inversión la regla general que se utilizaba hasta ahora, debiendo justificarse ahora en el
expediente la no división del contrato en lotes, lo que facilitará el acceso a la contratación pública a
un mayor número de empresas. Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan,
deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en
lotes, pudiéndose reservar lotes de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta.
No obstante, lo anterior, el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el objeto del contrato
cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse debidamente en el expediente, salvo en
los casos de contratos de concesión de obras, en el que no será precisa tal justificación. Restringir
injustificadamente la competencia, dificultar la ejecución del objeto del contrato, serán las causas
en cuya virtud no se podrá dividir en lotes un determinado contrato.
En todo caso, cuando el órgano de contratación proceda a la división en lotes del objeto del
contrato, este podrá introducir las siguientes limitaciones, justificándolas debidamente en el
expediente:
a) Podrá limitar el número de lotes para los que un mismo candidato o licitador puede presentar
oferta.
b) También podrá limitar el número de lotes que pueden adjudicarse a cada licitador.
Siempre que el órgano de contratación considere oportuno introducir alguna de las dos limitaciones
anteriores, así deberá indicarlo expresamente en el anuncio de licitación y en el pliego de cláusulas
administrativas particulares. Si la limitación fuera referida al número de lotes que pueden
adjudicarse a cada licitador, además deberán incluirse en los pliegos de cláusulas administrativas
particulares los criterios o normas, en todo caso objetivos y no discriminatorios, que se aplicarán
cuando, como consecuencia de la aplicación de los criterios de adjudicación, un licitador pueda
resultar adjudicatario de un número de lotes que exceda el máximo indicado en el anuncio y en el
pliego.
13
El gran problema, insistimos en el carácter temporal del mismo, es el tema de la contratación
electrónica, o mejor dicho la ausencia de la misma. Cierto es que tanto el Estado como las
Comunidades Autónomas, a fecha del presente comentario, tienen, sino plenamente operativas,
casi ultimadas sus plataformas y herramientas de contratación electrónica, así como también
muchas Diputaciones Provinciales y Entes Locales, sobre todo, en este último caso, municipios de
los del Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Pero,
antes o después, todos los municipios contratarán electrónicamente, bien porque desarrollen sus
herramientas electrónicas a tal efecto, bien porque empleen las que les faciliten las Diputaciones
provinciales, bien porque sean éstas directamente las que contraten, por este medio, las obras,
bienes y servicios de los municipios. En este último supuesto, riesgo que necesariamente han de
asumir, la función de estos mismos en la contratación, se ceñirá a la determinación de sus
necesidades, así como a la aportación de la financiación precisa para cubrirlas, sin que
necesariamente tengan que formar parte del procedimiento de contratación.

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normativa comunitaria y por ende la LCSP reconoce que se aleja del objetivo de
transparencia que necesariamente ha de revestir a la contratación pública. Esta ha
sido la opción elegida por muchos órganos de contratación, sobre todo en cierto
tipo de Administraciones14. En definitiva, la nueva formulación del contrato menor
procura la búsqueda de una contratación rápida de las obras, servicios y
suministros, pero siempre conforme a derecho; sin perjuicio que su justificación se
haya venido a justificar en muchas ocasiones por la compleja preparación que para
una pequeña organización supone la contratación de un determinado producto o
servicio, o la escasez de tiempo para la realización de un procedimiento de
contratación.
La regulación contenida en la LCSP restringe sin eliminar la posibilidad de acudir a
los contratos menores. En este sentido, la Junta Consultiva de Contratación de la
Administrativa Central ha señalado sobre los contratos menores, y la
interpretación del art. 118.3 LCSP, una interpretación muy restrictiva en cuanto se
refiere a la posibilidad de contratar por el mismo objeto en el plazo de un año. Sólo
en el caso de que la separación de los contratos menores exceda de un año no será
necesario justificar en el expediente la inexistencia de un contrato menor con el
mismo objeto, plazo que debe contarse desde el momento de la perfección del
primer contrato menor considerado. Así lo reconoce el informe de la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa Central en relación con el Expediente
5/2018. Por cuanto, se refiere a la celebración de contratos menores con un mismo
operador económico, siempre y cuando las prestaciones objeto de los mismos sean
cualitativamente diferentes y no formen una unidad, la LCSP no contempla
limitación alguna; tanto es así que, fuera de los casos de alteración fraudulenta del
objeto del contrato al objeto de saltarse los límites legalmente establecidos, es
perfectamente posible celebrar varios contratos menores con el mismo
contratista, con la única exigencia de que será necesario justificar adecuadamente
en el expediente que no se dan las circunstancias prohibidas por la norma. Este es
el tenor del informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado
(Expediente 41/2017), confirmado a su vez por el informe de la Junta Consultiva
de Contratación Pública del Estado, Expediente 42/2017.
Se ha de señalar que existen en la LCSP alternativas a los contratos menores que a
su vez se van a convertir en límites del mismo, ya que a la hora de justificar la
necesidad de éste habrá que descartar la posibilidad de acudir a las otras figuras
contractuales, dejando a este como última alternativa antes que no cubrir las
necesidades de contratación. Éstas figuras en cuanto que dependen de las

14
No sólo la Administración local o la periférica han acudido con más frecuencia de la debida, o al
menos de la deseada a este tipo de contratos. También la Administración sanitaria, para el
mantenimiento de equipamientos y suministro de bienes, o incluso las propias Universidades, con
la inestimable colaboración de sus diferentes Departamentos, son otros buenos ejemplos del
recurso tradicional a la celebración de contratos menores para cubrir sus demandas.

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exigencias tecnológicas exigen un sacrificio, una adaptación, tanto por parte de los
licitadores, personas físicas y sobre todo jurídicas interesadas en contratar con el
sector público, como por parte de las propias Administraciones, que deben
abandonar la comodidad que supone acudir al contrato menor. Todo esto implica
tener que cumplir con una serie de requisitos, pero sin perder la eficacia y, sobre
todo, la inmediatez del contrato menor15.
Basta con detenernos en el enunciado del art. 159 LCSP16, para ver las
especialidades del contrato simplificado y darnos cuentas de que evidentemente
suponen un importante recorte en los plazos respecto del procedimiento abierto
ordinario, pero sin que ello comporte un sacrificio excesivo de requisitos
procedimentales y por supuesto de las garantías que éstos suponen. De hecho,
existe anuncio de licitación, plazo para presentación de proposiciones, exigencia de
capacidad técnica sin que ello suponga restringir la competencia, apertura de
sobres (uno o dos por licitador dependiendo de los criterios seguidos para su
adjudicación), comprobación de la solvencia del mejor ofertante, etc., lo que sin
duda alguna supone un expediente completo.
Si nos detenemos en el contrato supersimplificado17, observamos igualmente
como existe anuncio de licitación, plazo de presentación de ofertas, si bien se
eximirá a los licitadores de la acreditación de la solvencia económica y financiera y
técnica o profesional. Además, la oferta se entregará en un único sobre o archivo
electrónico y se evaluará, exclusivamente, con arreglo a criterios de adjudicación
cuantificables que previamente estén determinados en los pliegos. Luego, ninguna
duda cabe, que existe un procedimiento de selección transparente de licitadores
que, aunque se trate de una mera opción, será la fórmula que se deberá adoptar

15
Al contrato menor se le supone una eficacia fruto de la inmediatez, pero ¿cuántas veces se ha
empleado sin que realmente existiera esa necesidad? No vamos a emplear, y lo hacemos
conscientemente, los términos urgencia o emergencia para amparar el recurso al mismo, por lo que
formalmente implican, y que constituían la verdadera razón de ser del contrato. Precisamente ese
ha sido el gran problema, acudir sistemáticamente a este contrato, sólo por lo cómodo que
resultaba, sin entrar en más cuestiones, ni valorar otro tipo de mecanismos de contratación.
Asentados en la comodidad del contrato menor, los órganos de contratación se olvidaban de que
existían otras formas de acceder a los mismos bienes, servicios y suministros de forma más
transparente, competitiva y pública.
16
Precepto modificado por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado, Disposición Final 40ª que modifica el art. 159 en los siguientes términos: […] a) Que su valor
estimado sea igual o inferior a 2.000.000 de euros en el caso de contratos de obras, y en el caso de
contratos de suministro y de servicios, que su valor estimado sea igual o inferior a las cantidades
establecidas en los artículos 21.1, letra a) y 22.1, letra a) de esta Ley, respectivamente, o a sus
correspondientes actualizaciones.» El resto del apartado mantiene la misma redacción.
Se da nueva redacción al primer párrafo del apartado 6 del artículo 159: vid. infra.
17
Estos serían los contratos celebrados al amparo de lo dispuesto en el art. 159.6 LCSP modificado
por la Disposición Final 40ª de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre: «6. En contratos de obras de
valor estimado inferior a 80.000 euros, y en contratos de suministros y de servicios de valor
estimado inferior a 60.000 euros, excepto los que tengan por objeto prestaciones de carácter
intelectual a los que no será de aplicación este apartado, el procedimiento abierto simplificado
podrá seguir la siguiente tramitación:» El resto del apartado mantiene la misma redacción.

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cuando se produzca definitivamente la puesta en marcha de la contratación
electrónica al señalarse que la valoración de las ofertas se podrá efectuar
automáticamente mediante dispositivos informáticos”. Es decir, este tipo de contratos,
están pensados para la administración electrónica –automatizada-, la gran ausente
en muchos de aquellos órganos que precisamente se han caracterizado por el
recurso continuado a los contratos menores18. Por consiguiente, se simplifica
enormemente la contratación en estos supuestos, hasta el extremo en que no se
requerirá la constitución de garantía definitiva, o que la propia formalización del
contrato podrá efectuarse mediante la firma de aceptación por el contratista de la
resolución de adjudicación, que no olvidemos que deberá ser electrónica por
aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Se trata de un contrato ágil en
tanto que se utilice la contratación electrónica sin perjuicio de que se permita la
presentación de la oferta en sobres19, ya que el propio anuncio de licitación, al igual
que el procedimiento simplificado, se hará únicamente en el perfil del contratante.
Sin entrar en la regulación específica, hay que señalar también que la garantía de
que la apertura de las proposiciones no se realiza hasta que haya finalizado el plazo
para su presentación, que se hará mediante un dispositivo electrónico, hasta el
punto de que no se celebrará acto público de apertura de las mismas20.
III. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
DÍAZ BRAVO, E. Y MORENO MOLINA, J.A. (dirs): Contratación pública global.
Visiones comparadas, Tirant lo Blanch, 2020.
FERNÁNDEZ ASTUDILLO, J.Mª.: El nuevo régimen de la contratación pública.
Comentarios a la luz de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, Bosch,
2018.

18
Es cierto que la oferta se puede entregar en sobre, en cuyo caso se podrá contar con la
colaboración de una unidad técnica que auxilie al órgano de contratación para la valoración de
ofertas. Pero esta sí que está previsto que únicamente se haga con arreglo a criterios de
adjudicación cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas establecidas en los pliegos.
Luego no tiene sentido, si no es entendiendo que, si bien permite ambos sistemas, tradicional y
electrónico, el legislador indudablemente está pensando en que estos contratos se tramiten
preferentemente en este último formato. Así, incluso se determina que, mediante un dispositivo
electrónico, se garantizará que la apertura de las proposiciones, hay que entender que sólo en el caso
de ser presentadas en formato electrónico, no se realiza hasta que haya finalizado el plazo para su
presentación, por lo que no se celebrará acto público de apertura de las mismas. Es más, las ofertas
presentadas y la documentación relativa a la valoración de las mismas serán accesibles de forma
abierta por medios informáticos sin restricción alguna desde el momento en que se notifique la
adjudicación del contrato. Llama poderosamente la atención que no se haya realizado referencia
alguna al acceso a archivos y registros tradicionales, que, si bien están ahí, podían haber sido objeto
de referencia, al menos sucinta.
19
Ex art. 159.6.c) LCSP.
20
Vid. art. 159.6.d), párrafo segundo y e) LCSP.

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GIMENO FELIÚ, JM (dir.): Estudio sistemático de la Ley de Contratos del Sector
Público, Thomson Reuters Aranzadi, 2018.
Ley de Contratos del Sector Público 9/2017. Sus principales novedades, los
problemas interpretativos y las posibles soluciones, Thomson Reuters
Aranzadi, 2019.
MELLADO RUIZ, L.: El principio de transparencia integral en la contratación del sector
público, Tirant lo Blanch, 2017.
PALOMAR OLMEDA, A. y GARCÉS SANAGUSTÍN, M. (dir.): Comentarios a la Ley de
Contratos del Sector Público, La Ley-Wolters Kluwer, 2018, pp. 406-439.
QUINTANA LÓPEZ, T. (dir.): La contratación pública estratégica en la contratación del
sector público, Tirant lo Blanch, 2020.
VILLAREJO GALENDE, H. Y CALONGE VELÁZQUEZ, A.: “Las principales
novedades de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público”, Revista Jurídica de Castilla y León, núm. 45, 2018, pp. 7-64.

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