TEMA 4: LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y SUJETOS

DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA. LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS. EL ADMINISTRADO. SU CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR. LAS
SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO EN GENRAL. SITUACIONES
JURÍDICAS DE CARÁCTER ACTIVO: POTESTADES DEL ADMINISTRADO.
SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS: SITUACIÓN DE SUJECIÓN Y DEBER
DEL ADMINISTRADO.

1.- LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y SUJETOS DE

LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA.

Se puede definir como aquel tipo de relación jurídica que se entabla entre la Administración
Pública y otro sujeto, que puede ser un particular (al que tradicionalmente se le denomina
"Administrado), cuando se inserta en una relación jurídica de esta clase) o bien otra Administración
Pública.

En ocasiones la Administración actúa sometida al Derecho privado, y en estos supuestos, las

relaciones jurídicas que entabla con otros sujetos no tendrán la consideración de relaciones jurídico-
administrativas, sino de relaciones jurídico-privadas. En las relaciones jurídicas ajenas al Derecho
Administrativo (mercantil, laboral, civil) aunque en ellas sea parte la Adminstración, ésta carece de la
posición jurídica de supremacía que le otorgan las prerrogativas propias del ordenamiento jurídico-
administrativo.

En las relaciones jurídico-administrativas con los administrados, la Administración se presenta

como potentior persona, dotada de una serie de potestades y prerrogativas jurídicas, entre las que
destaca el privilegio de autotuela declarativa y ejecutiva, que la colocan en una posición de superioridad
sobre aquéllos. El artículo 38 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, establece que los actos de las Administraciones Públicas
sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley, y el artículo
39.1 de la citada Ley, añade que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán válidos y surtirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponda otra cosa. En el mismo sentido, el artículo 98.1 señala que los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la
suspensión del acto, se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra
la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluído el potestativo de reposición, una disposición
establezca lo contrario, o se necesite autorización o aprobación superior. En consecuencia, según el
artículo 99, las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán
proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los
supuestos en los que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley
exijan la intervención de los Tribunales.

Desde el punto de vista del control jurisdiccional, las relaciones jurídico-administrativas

pertenecen con carácter general al ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de
acuerdo con lo que disponen los artículos 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 1.1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Para ENTRENA CUESTA, constituyen el objeto de la relación jurídico-administrativa los actos o las
conductas humanas, así como las cosas o bienes materiales, en cuanto son integrantes de un bien
jurídico tutelado por la norma. Puede tener su origen en una norma, bien de forma directa, bien
indirecta, o también originarse en hechos jurídicos.

2.- LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

El artículo 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del

Séctor Público, señala que "cada una de las Administraciones Públicas actúa para el
cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única". El artículo 2.1 considera
Administraciones Públicas a la Administración General del Estado, las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, a las Entidades que integran la
Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derechos
público dependientes o vinculados de las anteriores. De manera similar se expresa
el artículo 1.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El artículo 3 de la Ley 40/2015 reitera que "Las Administraciones Públicas

sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios
de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, la Ley y al Derecho.

Una clasificación de los entes públicos que integran la Administración Pública, según
SANTAMARÍA PASTOR, ha de elaborarse antendiendo a dos criterios esenciales, el
de la esencialidad y el de la instrumentalidad. Una primera categoría de personas
públicas corresponde con lo que hemos denominado entes territoriales. Junto a
ellas, una observación de la realidad nos pone de manifiesto la existencia de una
serie de personificaciones jurídicas que dependen de ellos. Podemos distinguir dos
clases:

a) Entes de base corporativa: Estos están constituidos por un grupo de

personas públicas o privadas organizadas en el interés común de todas ellas, y con
la participación de las mismas en su administración.

b) Entes de base institucional: La institución es un conjunto de medios

personales y materiales afectados por el fundador para la gestión de una
determinada finalidad.

Según el artículo 2 de la Ley 40/2015, el sector público institucional se

integra por:

- Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público

vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

- Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de
esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios
previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades
administrativas.

- Las Universidades Públicas, que se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.
3.- EL ADMINISTRADO.

Administrado es cualquier persona física o jurídica considerada desde su

posición privada respecto a la Administración Pública o sus agentes (GARCÍA DE
ENTERRÍA). Para SANTAMARÍA PASTOR es cualquier sujeto de Derecho que resulta
destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que es titular
una Administración Pública, ostentando ésta normalmente - auqneu no
exclusivamente- una posición dominante.

Dentro de esta categoría genérica es posible distinguir dos subtipos:

Administrado simple y administrado cualificado. El administrado simple se
caracteriza por ostentar una posición puramente genérica de ciudadano, mientras
que el administrado cualificado se distingue porque se singulariza de dicha posición
en virtud de un tipo de relación concreta que le liga con la Administración de una
manera específica.

En nuestro ordenamiento, donde la Constitución consagra el principio de

legalidad de la actuación administrativa (artículo 103.1), y la vinculación de todos
los poderes públicos a los derechos fundamentales (Art. 53.1), no puede admitirse
que la libertad personal pueda ser coartada sin respaldo de una Ley.

4.- SU CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR.

Debemos señalar que la tradicional distinción entre capacidad jurídica

(aptitud para ser titular de derechos y obligaciones y, en general, de
derechos subjetivos), y capacidad jurídica (aptitud para operar
personalmente en el tráfico jurídico ejercitando los propios derechos), tiene
una menor relevancia en el Derecho Administrativo que en el Derecho Civil, ya que
en el primero ambos conceptos tienden a identificarse en la medida en que se
permite el ejercicio de los derechos a todos aquellos a quienes se les reconoce
aptitud para trabar relaciones jurídicas de las que estos derechos surgen (artículo 3
de la Ley 39/2015).

Por lo que respecta a las limitaciones de la capacidad de obrar, hay que

destacar que mientras en el Derecho Civil el régimen de dichas limitaciones es de
carácter genérico y sus causas se encuentran normalmente tasadas y bajo
protección jurisdiccional, en el Derecho Administrativo no existe una regulación
general.

La nacionalidad es una causa de exclusión de los ciudadanos extranjeros de

numerosas relaciones jurídicas, como son el sufragio activo y pasivo en las
elecciones generales o la condición de funcionario público (en este último caso, sin
perjuicio del régimen especial aplicable a los ciudadanos de los Estados miembros
de la Unión Europea).

La edad opera como límite mínimo para el acceso a determinados puestos

públicos y como límite máximo para la permanencia en los mismos.

La enfermedad o deficiencias físicas o psíquicas poseen una eficacia

multidireccional. Pueden actuar como factor impeditivo (por ejemplo para el acceso
a la función pública), como un factor extintivo de relaciones jurídicas (por ejemplo
como causa de jubilación de los funcionarios o el cese de ciertos cargos
inamovibles), o como requisito para el disfrute de determinados servicios (por
ejemplo prestaciones de la Seguridad Social).

Del domicilio depende el cumplimiento de ciertas obligaciones o la

imposición de prestaciones personales.

Otras circunstancias modificativas son, por ejemplo, la condena penal que

puede llevar aparejada la pena accesoria de inhabilitación o suspensión para cargo
público, la declaración de concurso o de insolvencia, la resolución culpable
de contratos con las Administraciones Públicas o las sanciones
administrativas, que pueden llegar a traducirse en una causa de incapacidad en
ciertos casos.

5.- LAS SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO EN GENRAL.

Como todos los demás sujetos de la relación jurídico-administrativa, el

administrado, al desplegar su propia personalidad dentro de los límites de la
capacidad jurídica y de obrar que le reconoce el ordenamiento jurídico, puede
resultar titular de una serie de situaciones jurídicas.

Éstas tradicionalmente se dividen en tres categorías: situaciones jurídicas

activas o de ventaja, que son aquellas que comportan una ampliación de la esfera
jurídica del administrado; situaciones jurídicas de desventaja, de gravamen o
pasivas, que implican una limitación o minoración de la esfera jurídica del
administrado; y situación jurídicas mixtas, que son aquellas donde se
entremezclan ventajas y desventajas para el administrado.

6.- SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER ACTIVO: POTESTADES DEL

ADMINISTRADO.

Se pueden incluir dentro de este grupo tres clases diferentes: las

potestades, los derechos subjetivos y los intereses legítimos.

La potestad es un poder efectivo, atribuido directamente por el

ordenamiento, previo e independiente de toda relación jurídica concreta. Se trata,
pues, de un poder genérico, no referido a un sujeto particular, ni a un objeto
determinado.

El derecho subjetivo consiste en un reconocimiento por el Derecho de un

poder a favor de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos
imponiéndoles la obligación de realizar una conducta concreta y específica en su
interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición.
Existen tres supuestos de derechos subjetivos:

a) Derechos de naturaleza patrimonial.- Aquí se incluyen supuestos como el

del contratista de la Administración, el del lesionado contractual en cuanto exista la
exigencia de una indemnización resarcitoria de daños y perjuicios.

b) Derechos creados, declarados o reconocidos por actos administrativos

singulares, a favor de una persona determinada (concesionarios, titulares de
licencias o autorizaciones, en general, reconocimiento de situaciones jurídicas
favorables).

c) Situaciones de libertad individual articuladas técnicamente como derechos

subjetivos (GARCÍA DE ENTERRÍA).

El interés legítimo, entendido como derecho subjetivo reaccional, consiste

en la facultad que asiste a cualquier particular de reaccionar contra un acto de la
Administración que, de modo contrario a Derecho, interfiere en su ámbito vital,
causándole un daño en el mismo, al objeto de restablecer la integridad de dicho
ámbito dañado.

Existen también, sin embargo, otros intereses legítimos que los particulares
ostentan frente a la Administración, y que no tienen contenido reaccional, sino de
pretensión. Éstos surgen cuando una norma jurídica faculta al administrado para
solicitar un beneficio a la Administración, pero otorga al mismo tiempo a ésta
discrecionalidad para acceder o no a la solicitud de aquél. Al no tener carácter
reglado el otorgamiento de lo solicitado, no puede hablarse de titularidad de un
derecho subjetivo frente a la Administración, sino tan sólo de un interés legítimo.

7.- SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS: SITUACIÓN DE SUJECIÓN Y DEBER

DEL ADMINISTRADO.

Se pueden incluir en este grupo tres clases diferentes: la sujeción, el deber

y la obligación.

La sujeción es el término correlativo de la potestad y supone la necesidad

jurídica de soportar los efectos de una potestad ejercida por otro, una
Administración o un administrado, sobre el propio ámbito jurídico. Por ejemplo, la
sujeción a la potestad tributaria.

El deber consiste en la necesidad jurídica de realizar un comportamiento

positivo o negativo que una norma impone a un sujeto en consideración a los
intereses generales de la colectividad. Por ejemplo, el deber de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos (artículo 31.1 CE). En consecuencia, el sujeto
gravado con el deber no tiene frente a sí un sujeto determinado que sea titular de
un derecho subjetivo que le faculte para exigir el comportamiento en el que el
deber consiste, sino todo lo más un poder destinado a actuar como garantía del
efectivo cumplimiento del deber.

La obligación consiste en la necesidad jurídica de realizar un

comportamiento positivo o negativo que se impone a un sujeto en el seno de una
relación jurídica en favor de otro sujeto en consideración a los específicos intereses
de este último. Por ejemplo, la obligación tributaria. En consecuencia, este último
dispone de un derecho subjetivo que le confiere el poder de exigir al sujeto gravado
con la obligación, so pena de responsabilidad, el efectivo cumplimiento del
comportamiento previsto.

Como situaciones de carácter mixto podemos hablar del poder funcional y

de la carga.

Los poderes-deberes, poderes funcionales o funciones que se

caracterizan porque en los mismos la situación de poder está ensamblada con una
situación de deber, y ello en la medida en que el poder se otorga en consideración
no sólo de un interés propio de su titular, sino en atención a un interés de otro
sujeto o a un interés simplemente objetivo (funciones) de cuya efectiva satisfacción
depende la legitimidad misma de su ejercicio. Por ejemplo, en el ámbito jurídico-
privado, la patria potestad; en el ámbito público, el derecho-deber de defender a
España, el derecho-deber al trabajo, el derecho-deber al medio ambiente, etc.

La carga consiste en la imposición al titular de la misma, en su propio

interés, de la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta positiva ( de
hacer), de tal modo que su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino la
simple pérdida de una ventaja para cuya obtención esa conducta constituye un
requisito. Por ejemplo, la comparecencia en un procedimiento administrativo para
ser tenido por interesado, la petición de ampliación de plazos, la interposición de
recursos,...
 Por último el estatus es un complejo de situaciones jurídicas diversas
(potestades, derechos, obligaciones, etc.), consideradas unitariamente en función
de un determinado rol social o jurídico de las personas.