21 CAPITULO Il: MARCO TEORICO ANTECEDENTES DEL ESTUDIO DEL PROBLEMA De la revision de la literatura existente, se ha podido encontrar trabajos de investigacién vinculados al tema objeto de la presente investigacion, que se pasa a resumir: Ramos (2011), realizé el ensayo sobre Impacto de la aplicacién del SIAF (SIAF-GL} en la planificacion y ejecucién presupuestal en la Municipalidad Distrital del Santa. Periodo 2006-2010. En la Universidad ULADECH, Catélica, Chimbote. Ancash. Las principales conclusiones de este trabajo fueron las siguientes: El sistema informatizado de registro SIAF-GL, implementado en la Municipatidad del Distrito de Santa, ha side beneficioso desde e/ afio 2006, por que le ha brindado seguridad y rapidez a las operaciones de! Gobierno Municipal, tanto en la Formulacién como en la Ejecucion eficiente del Presupuesto Municipal. El SIAF-GL, a través del Sistema Avanzado de Transacciones (SAT), permite transmitir a menor tiempo el Presupuesto a nivel de Formulacion y Ejecucién Presupuestaria ante el Ministerio de Economia y Finanzas. EL SIAF ha permitido mejorar la utilizaci6n de los recursos disponibles; a la vez, proporciona informacién oportuna y real para la toma de decisiones. Arroyo (2006), realizé la siguiente tesis para optar el titulo de Contador Publico El SIAF para Gobiernos Locales y su incidencia en el ordenamiento administrativo-financiero como factor hacia la Calidad Total en la Municipalidad Distrital de El Porvenir. Las conclusiones principales de esta tesis fueron las siguientes: El Sistema Integrado de Administracion Financiera, es un sistema de procesos de operaciones que automatiza la informacidn de los procesos.de ejecucién presupuestaria y financiera mediante un registro Unico de las operaciones, produciendo con mayor rapidez, precisién e integridad informes para una toma estructurada de decisiones por los diferentes niveles gerenciales de la organizacién gubernamental. El SIAF es un Sistema de Ejecucién, no de formulacién presupuestal ni de asignaciones (trimestral, mensual, que es otro sistema. Si toma como referencia estricta el marco presupuestal y sus tablas) El SIAF ha sido desarrollado por el Ministerio de Economia y Finanzas, disefiado teniendo en cuenta las normas y procedimientos establecidos por los organismas rectores (Direccién General de Presupuesto Publico, Direccién Generat de Tesoro Pubtico y Direccién General de Contabilidad Publica), y responde a la necesidad de un manejo eficiente de los fondos del Estado acorde con el cumplimiento de las metas programadas por las Unidades Ejecutoras. Pérez (2003), realizé la tesis sabre Reingenieria de procesos en la Administracion Publica en la Facultad de Ingenieria Industrial, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima. Las conclusiones principales de la referida tesis fueron las siguientes: El proceso de implementacion se inicid en enero de 1997 con el registro manual con la metodologia integrada del SIAF-SP. En el segundo semestre se pasé a un registro automatizado en las 500 unidades ejecutoras utilizando el modulo SIAF - 97; capacitando personal a nivel Nacional. A partir de enero de 1998 mas de 500 unidades ejecutoras vienen registrando progresivamente en el SIAF-SP sus operaciones de gasto e ingreso. Actualmente cada mes las entidades reciben su calendario de compromisos elaborado por la Direccién Nacional de Presupuesto Publico y cada dia transmiten electrénicamente informacion sobre su ejecucién presupuestaria y Financiera desde mas de 90 Localidades en el Pais. Para Agosto de 1998 se concluyeron la mayoria de tareas Financiadas con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (678/OC-PE) que22 tuva por objetivo principal asegurar el registro basico de datos de eyecucion presupuestaria en todas las unidades ejecutoras del presupuesto aprobado por el Congreso {que es en promedio del orden de ‘as 10 mil millones de délares). Actualmente la mayoria de tas 506 unidades ejecutoras del pais, estan registranda operaciones en el SIAF-SP en paraielo a los registros oficiales. Cada dia aproximadamente 480 entidades transmiten electronicamente datos de su ejecuciOn presupuestaria y financiera desde mas de 90 localidades del pais, ei resto de unidades envian su informaci6n por otres medios. La implantacién de este software no ha solucionado el problema completo del flujo de informacién, ya que éste cumple con las funciones de informar al ministerio referencialmente sobre las operaciones administrativas, pero no soporta la toma de decisiones para las propias instituciones. BASES TEORICAS 22.1 Teoria del Sistema Integrado de Administracién Financiera Farias y Pimenta (2013): La gestién de las finanzas gubernamentales requiere que las entidades pliblicas adopten practicas estandarizadas para el registro de ingresos y gastos y para el manejo de recursos financieros. Ademas de un marco normativo e institucional adecuado, la estandarizacién de estos procedimientos usuaimente demanda herramientas tecnolégicas que apoyen la ejecucién de diversas funciones administrativas relacionadas con {a administracién de recursos financieros gubernamentales. Algunas de estas funciones se basan en procesos de trabajo repetitivos y requieren el procesamiento de un gran numero de transacciones, que deben llevarse a cabo en un tiempo limitado y que se hallan dispersas geograficamente. El autor cita a Peterson (2006), quién precisa que un SIAF es un aplicativo computacional que integra funciones financieras clave ypromueve eficiencia y seguridad en la gestion de datos y la generacion de informes financieros integrales. Es decir, el SIAF son sistemas informaticos que automatizan los procedimientos financieros necesarios. para registrar los fondos pUblicos recaudados y aplicarlos a la concrecion de los objetivos del sector ptiblico. De esta forma, el SIAF hacen viable el presupuesto publico, la ejecucién de los pagos de tesoreria y el almacenamiento de registros contables y financieros. El SIAF permite la generacién de reportes y confieren eficiencia, seguridad y mayor transparencia a la gestién de recursos publicos. Retomando a Farias y Pimenta: El modelo SIAF comprende cuatro areas principales. Presupuesto, tesoreria, contabilidad y deuda publica. Ademiéas, el SIAF interactua con otros sistemas de gestion de los recursos publicos. como los de inversiones publicas, recursos humanos y pagos, al personal, compras y contrataciones, administracién tributaria, gestién de proyectos y administracion de bienes. Un aspecto importante del modelo SIAF es que la contabilidad de la ejecucién presupuestaria se infiere automaticamente de las partidas presupuestarias por medio de matrices de conversi6n. Es decir, a partir de algoritmos que asocian los registros presupuestarios a los contables se genera automaticamente la contabilidad por partida doble. En Pert ja inferencia automatica de contabilidad se realiza por medio de una tabla de eventos. El médulo de contabilidad es una parte muy importante del SIAF, sus procesos basicos son: mantener un registro sobre autorizaciones de gasto. procesar transacciones, monitorear los ingresos y gastos actuales Por medio del libro mayor, y producir los estados financieros basicos. De esta manera el médulo de contabilidad integra los registros Ppresupuestarios, econdmicos, financieros y patrimoniales. Las transacciones se registran Unica vez, a partir de lo cual se generan todas las salidas de informacién presupuestaria, financiera y patrimonial. Para que las unidades ejecutoras puedan adquirir informacién y procesar informaciones en el lugar donde se realizan los hechos econémicos, es necesario que tengan acceso a la base de datos central. 1En general, para integrar tos médulos de presupuesto y contabilidad se utilizan matrices de conversi6n que permiten un asiento contable automatice de los registros presupuestarios. Sin embargo, esa conversi6n puede lograrse automaticamente por medio de una tabla de eventos que establece una paridad entre cada uno de los rubros presupuestarios y el plan de cuentas contables. En el componente de contabilidad se destacan los siguientes procesos: i) ejecucién del presupuesto de ingresos, ii) ejecucién del presupuesto de gastos, iii) contabilidad por partida doble, iv) fondos rotatorios y cajas chicas, v) administracién de proyectos con financiamiento externo, vi) cierre del ejercicio y apertura del siguiente, y vii) consolidacién contable. Asimismo, el médulo de contabilidad puede generar reportes consolidades a partir de los datos de distintas unidades publicas con sistemas de gestion financiera propios. Por ejemplo, es posible que la informacion de pagos al personal se procese en un sistema diferente, pero que e! SIAF se necesite para emitir las cheques y pagos: en este caso es importante tener un interfaz para transferir dicha informacién en forma automética al libro mayor del SIAF. Silva (2012): Es importante precisar, a fa luz de lo observado en otros palses, que el objetivo de integracion de procesos del Sistema de Administracién Financiera tiene diferente enfoques. En el caso de Peruel SIAF es un Sistema de Ejecucién no de Formulacién Presupuestal ni de Asignaciones que es otro sistema, sin embargo si toma como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas. El SIAF ha sido disefiado como una herramienta muy ligada a la Gestion Financiera del Tesoro Publico en su relacién con las denominadas Unidades Ejecutoras (UE), asi como también a la gestién rectora de la DGPP. El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado el Registro Administrative. Puede realizarse inmediatamente después de cada Fase, pero no es requisito para el registro de la fase siguiente. 12Se puede decir que el sistema tiene dos ambites claramente definidos, a saber: a. Registro Unico El concepto de Registro Unico esta relacionado con la simplificacién del registro de las UE de todas sus operaciones de gastos e ingresos y el envio de informacion a los Organos Rectores, y se fundamenta en la Ley N.° 28112 - Ley Marco de la Administracién Financiera de| Estado. + Direcci6n General de Presupuesto Publico (DGPP), + Direccion General de Tesoro Publico (DGTP); y + Direccion General de Contabilidad Publica (DGCP). + Direccién General de Endeudamiento (DGEP}. El art. 10 de la Ley N.* 28112 sefiala que el registro de informacién es Unico y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del! Sector Publice a nivel nacional, regional y local, y se efecttia a través: del Sistema Integrado de Administracién Financliera del Sector Publico (SIAF-SP) que administra el Ministerio de Economia y Finanzas. b. Gestién de Pagaduria (sélo para las operaciones financiadas con recursos del Tesoro Publico) Las Unidad Ejecutora sélo pueden registrar sus girados en el SIAF cuando han recibido las Autorizaciones de Giro de parte del Tesoro Publico. En base a estos girados, la DGTP emite las autorizaciones de pago, las que son transmitidas al Banco de la Naci6én (BN), cuyas oficinas a nivel nacional pagan sdlo aquellos cheques 0 cartas ordenes cargadas en su sistema, afectando recién en ese momento la cuenta principal del Tesoro Publico. En verdad, mas allé que luego tenga que intervenir el Tesoro Publico para la Autorizacién de Pago, el Girado registrado por la UE termina en el BN, por lo que s@ podria decir que los equipos SIAF que operan en las UE son como terminales del Tesoro Publico para realizar el proceso de Pago a través del BN.Entre los productos del sistema, se tiene: + Mejora en la gestion financiera de| Tesoro Publico *Base de Datos con informacién oportuna, confiable y con cobertura adecuada. + Monitoreo por los Sectores y Pliegos de la Ejecucién del Presupuestal. Enire Jas ventajas de la Base de Datos del sistema, se tiene: + Proporciona a fos érganos rectores informacion oportuna y consistente. +Permite obtener reportes consistentes de estados presupuestales, financieros y contables. *Permite un seguimiento de la ejecucién presupuestaria en sus diferentes fases. * Proporciona una visién global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del Estado. *Pone a disposicion de la DNCP informacion para la elaboracién de la Cuenta General de la Republica + Permitira la obtencién de los reportes COA para SUNAT. +Pondra a disposicién de la Contraloria General de la Repdblica, informacion de detalle, reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en oportunidad, cobertura y selectividad + Contribuye a una mejor asignacién de recursos y toma de decisiones. + En lo relativo al Flujo de Informacién, las entidades del sector publico pueden consultar los datos registrados en la Base de Datos Central del SIAF, esto seguin su area de responsabilidad y nivel de acceso: + Organismos Rectores del MEF (DGPP, DGTP y DGCP) + Organismos Sectoriaies y Pliegos. + Otras instituciones usuarias de la informacion (Contraloria General de la Republica y SUNAT). CEPAL (2011): El andlisis y medicién de la productividad del Sector Publico es un tema en que no se encuentra mucha literatura. Ello no es porque se considere que tiene poca relevancia, sino en gran medida por las dificultades practicas que se encuentran al momento de su estudio. 14Un primer tema en la discusién es comparar que surge cémo obtienen los recursos una agencia privada y una agencia publica. {Por qué plantearse esta reflexion? Aparecen dos conceptos relevantes: incertidumbre y riesgo. Una agencia privada para obtener financiamientos, ya sea de sus accionistas o del sistema financiero, tienen que tener un buen proyecto, ello significa que tiene muy bien definido su producto, el nicho del mercado al que va a llegar, y es el mercado e| que le pone las reglas del juego sobre la base de ia que determina la rentabilidad de su negocio, en equilibrio con los riesgos: por lo tanto, podemos concluir que en una agencia privada el tema de la obtencion de los recursos hay incertidumbre y riesgo, que ponen una exigencia. En cambio, en una agencia publica el tema de la obtencién de los recursos generalmente es un dato, no hay ni incertidumbre ni riesgos y su problema no es como ira obtener Jos recursos para financiar sus actividades sino que su problema es cémo se gastan los recursos. Un segundo punto tiene que ver con la gestion de recursos: flexibilidades © rigideces. Siguiendo con la comparacién, en una agencia privada se puede hacer todo aquello que no esté prohibido, en cambio las agencias publicas generalmente pueden hacer solo lo permitido. Ello enmarca el trabajo de las agencias publicas y por tanto van limitando su posibilidad de margen de maniobra para el logro de la “rentabilidad’, o para la obtencién de recursos. Finalmente hay un tema relacionado con los condicionales politicos — culturales, que tiene que ver con las formas en que se efectiian los nombramientos de las autoridades del sector pUblico, los periodos de renovacién y su correlacién con el perfil y caracteristicas necesarias de la gerencia relevante, los ciclos correspondientes a la estabilidad de la gestion y la definicion de prioridades. Las reflexiones sefialadas llevan a definir la productividad en el sector Publico en un marco de tres condiciones: #Eficiencia macroeconémica, en el sentido que debe ser compatible con el volumen de recursos que dispone el fisco y su aplicacién debe generar los impactos en los agregados econdémicos coherentes con la politica econdmica definida. 15+Eficiencia politica, que debe ser eficaz para el logro de los objetivos contenidos en el programa de gobierno comprometido con la ciudadania. *Eficiencia técnica, es decir, obtener el producto al minimo costo, o en otros términos, obtener el maximo producto al costo de los recursos. disponibles. Esto tiene que ver, a su vez, con la triada formada por Mandante — Gobierno, Gerente — Agencia Publica y Cliente - Ciudadano — Usuario. De lo expuesto se puede inferir que la productividad en el sector publico es un tema que requiere el desarrollo de un conjunto de acciones en diversas areas y diferente tipo; pero hay una condicion necesaria para poder hacer todas ellas y es la modernizacion de los sistemas de informacién, que posibiliten disponer de los antecedentes indispensables para definir, controlar y evaluar las acciones del estado, es decir que ataquen a un problema sustantivo que esta en la base, cual es la enorme asimetria y opacidad de informacién que existen entre todos los agentes que intervienen en las decisiones publicas. MEF (2014): La Tabla de Operaciones (TO / SIAF — SP), esta constituida por una matriz donde se registran distintas operaciones financieras de ingresos, gastos y otros las mismas que son procesadas automaticamente mediante el Sistema Informatico armonizando la relacion entre les clasificadores presupuestarios con las cuentas del Plan Contable Gubernamental, tipo de operacién, asi también permite el registro contable de transacciones complementarias que no afectan el presupuesto pero si la contabilidad de la operacién. El objetivo de esta herramienta es que las operaciones ejecutadas en un afio fiscal sean direccionadas a obtener reportes que permitan a la administracién de la entidad obtener resultados a través de fos Estados Financieros y Presupuestarios exigidos por el Ente Rector (Direccién Nacional de Contabilidad Publica), en el marco de la elaboracién de la Cuenta General de la Republica. 16La importancia de la Tabla de Operaciones, consiste en: -El registro contable es e! autorizado por la DNCP estando las entidades y organismos publicos a su total cumplimiento utilizando los planes de cuenta y clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos publicos asi como los sistemas contables que le sean aplicables. -El registro contable que se efectua utilizando el SIAF-SP se sustenta en la Tabla de Operaciones cuya elaboraci6n y actualizacién permanente es responsabilidad de ta Direccién General de Contabilidad Publica, -La Tabla de Operaciones nos permite la contabilizaci6n de las operaciones de gastos e ingresos en el Modulo SIAF-SP que tiene como punto de partida el médulo Administrativo (Presupuestal — Financiero y otros) realizado por la Unidad Ejecutora - UE, debiendo evaluarse previamente los procesos iniciales que deben concluir en la contabilidad y aquellas operaciones que no representan movimiento de fondos (operaciones complementarias) son registradas directamente en el médulo contable con notas de contabilidad. -El conjunto de asientos realizados de acuerdo a la tabla de operaciones (gastos + ingresos + operaciones complementarias) asociadas a los procesos iniciales del modulo administrative conforman {a contabilidad de la UE. Ademas de fas operaciones comunes realizadas por las Unidades Ejecutoras, la tabla de operaciones incluye las operaciones propias de la actividad de la DNTP, DNEP y SUNAT. Seguin MEF (2014), el marco normativo del SIAF - SP se sustenta en los siguientes dispositivos. a) LEY N° 28112 Ley Marco de la Administracion Financiera Art. 10.- Registro Unico de Informacién. 10.1 El registro de la informacién es Unico y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del Sector Pulblico, a nivel nacional, regional y local y se efectia a través del Sistema Integrado deAdministracién Financiera del Sector Publico (SIAF-SP) que administra el Ministerio de Economia y Finanzas, a través del Comité de Coordinacion. 10.2 EL SIAF-SP constituye el medio oficial para el registro, procesamiento. y generacién de la informacién relacionada con la Administracion Financiera del Sector Publico, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los organos rectores. b) LEY N° 28708 — Ley General del Sistema Nacional de Conta! Art, N° 17° Registro Contable en el Sistema Integrado de Administracién Financiera del Sector Publico (SIAF SP). El registro contable que se efecttia utilizando el Sistema Integrado de Administracién Financiera del Sector Publico (SIAF-SP), tiene como sustento la Tabla de Operaciones cuya elaboracién y actualizacion permanente es responsabilidad de la Direccién Nacional de Contabilidad Publica. Maguiria (2012): esquematiza el proceso contable en el médulo ‘SIAP - SP: pene onee ipa Anonoa Financiorse *Coniabizs Documentos Envegodos Ot ‘Anoxoe Prosupuestarios Transmision (Envio}i /-Estadoe Financioros Prosupuostaioe + Anoxos Financoros Otros. ‘Anes Frtanctoroe Y Prosupuestatios Iransmision (Recepcion 0) = Consolacion /@ ty eietea Sone yee smes se Financieras| Fuente: Maguifia R., E. Cierre Contable 2012. Automatizacion y nuevo enfoque en el SIAF - SP. Lima.2.3 DEFINICION DE TERMINOS BASICOS. a) s) Sistema Integrado de Administracion Financiera — SIAF: El SIAF (siglas en castellano), es un sistema informatico que permite administrar, mejorar y supervisar las operaciones de ingresos y gastos de las entidades del estado peruano, de permitir la integracion de los procesos presupuestarios, contables y de tesoreria de las entidades publicas. Médulo Contable SIAF — SP: Es el médulo en el cual se registran las fases del gasto (compromiso, devengado, girado y Pagado) y las fases de ingreso (determinado y recaudado), asi como la contabilizacién de cada uno de ellos. Evaluacion: Proceso de andlisis y estudio de los resultados de la aplicacion del médulo contable, se centra en el analisis del registro del uso y destino de los presupuestarios. Este tipo de evaluacion esta cercana a la programatico-presupuestaria, pero se distingue por el énfasis que se pone sobre el analisis contable que muestra los resultados de la gestién financiera del Sector Publico.