FLACSO

FUNDACiÓN KONRAD ADENAUER

MODERNIZACiÓN
DE LAS
INSTITUCIONES
DEMOCRATICAS:
EL CONGRESO

SIMÓN PACHANO
(Coordinador)
RAUL BACA CARBO
CARLOS SMOK
ANDRÉS MEJíA

1997
MODERNIZACiÓN DE LAS
INSnTUCIONES DEMOCRATlCAS:
a CONGRESO

FlACSO-Sede Ecuador
Arq. Fernando Carrión, Director
Ulpiano Páez 118 y Av. Patria
Fax: (593) 2 566139 Quito - Ecuador
E-mail: flacs@[Link]
FUNDACION KONRAD ADENAUER
Manfred Rabeneick
Representante en el Ecuador
Av. República de El Salvador 361
y Av. de Los Shyris
Edificio Aseguradora del Sur, Piso 7
Casilla 17-17-1079. Quito
Coordinador:
Simón Pachano
Diseño e impresión:
Jaime Pozo
Cubierta:
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados, 1910
Arriba. Abelardo Montalvo, Presidente
Abajo, Pablo Domingo Terán, Vicepresidente
Tiraje: 1.000 ejemplares
Primera edición: 1997
ISBN-9978-67-040-8 de la obra completa
010989 registro autoral
Impreso y hecho en Ecuador
 rNDICE

PRESENTACiÓN 7

SIMÓN PACHANO
La Democracia y la modernización de las instituciones 9

CARLOS SMOK U.
Modernizar el Parlamento, 21

SIMÓN PACHANO
El Congreso en el sistema político ecuatoriano 45

RAÚL BACA CARBO

Proyecto de fortalecimiento institucional del
Congreso ecuatoriano 81

ANDR~S MEJrA ACOSTA

Programa de Apoyo Legislativo 111
 PROYECTO DE
fORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DEL
CONGRESO NACIONAL
DEL ECUADOR

RAÚL BACA CARBO*

*RAÚL BACA CARBO es Diputado Nacional

81
CAPITULO I
Antecedentes
El contexto mundial

Nicolás Tenzer en su ensayo sobre los fundamentos de la política (La

Sociedad Despolitizada) realiza su análisis sobre la situación de la
política y su crisis dentro de un marco general caracterizado por lo
que Tenzer señala como "un tiempo de crisis".

"De crisis intelectual, ya que a esta altura nos es imposible acudir

a una doctrina capaz de ofrecer una explicación sólida del mundo",
Además. "de crisis ética. ya que no sabemos a qué principios remi-
tirnos para conducir una acción política".

Crisis real. "Esta debe ser definida como un estado intelectual, so-
cial, económico, político. cultural donde la perturbación es tan gran-
de que ya no se disciernen las salidas posibles",

y añade: "Pero es ante todo una crisis política caracterizada por el

estrechamiento del ámbito político, el sentimiento de inutilidad de
la política, la desaparición del sentimiento de comunidad. la idea
tan marcada como falsa de un serio antagonismo entre sociedad y po-
lítica",

Para tratar de explicarnos este fenómeno podríamos señalar entre

otras causas los cambios producidos a nivel mundial como conse-
cuencia de la globalización y la apertura, lamentablemente con re-
sultados diferentes en países sólidos o de débiles economías.

En los unos. una clara facilidad para aprovechar las ventajas de la

globalización y en los otros para asumir los efectos perversos de la

83
misma, cuya característica primaria es el empobrecimiento de la po-
blación menos preparada, las dificultades económicas para cubrir
sus necesidades básicas, el aislamiento y la indolencia frente a las
acciones políticas.

Vivimos por otro lado a nivel mundial la revolución científica-tec-

nológica más radical que la humanidad haya conocido con cambios
cuya profundidad y extensión aún no es posible visualizarlos en to-
da su magnitud.

Es evidente que la humanidad vive en estos momentos, la universa-

lización de la democracia como sistema político y la universalización
del mercado como sistema económico. Sin embargo, luego del fracaso
de los gobiernos totalitarios, el socialismo se rehace sobre bases que
contradicen su historia, el capitalismo se reconstruye con plantea-
mientos divergentes a sus ideas inspiradoras; se minimizan los es-
tados nacionales en beneficio de los poderes mundiales y aparecen
formas inéditas de agrupamientos internacionales.

El contexto nacional

El Ecuador vive desde inicios de la década de los ochenta un pronun-

ciamientos de los nuevos niveles de crisis económica, social y polí-
tica.

En el plano económico, la crisis se manifiesta fundamentalmente en

la recesión, caracterizada por tasa de crecimiento, mínimos niveles
de inversión, incapacidad de los agentes económicos para elevar la
producción y la productividad, alto déficit fiscal e incremento de las
transferencias al exterior.

En lo social se expresa en la elevación de los niveles de desempleo y

subempleo, una distribución del ingreso no equitativa, reducción de
la participación del ingreso en el producto nacional bruto, la baja
proporcional del gasto social fiscal y cambios en la estructura y pe-
so de los diversos grupos y sectores sociales.

84
En lo político se advierte una pérdida de legitimidad de las institu-
ciones estatales y de los partidos políticos. una deficiente represen-
tación de las organizaciones de la sociedad y el desinterés de la po-
blación por los asuntos públicos. Además de los cuestionamientos
que se hacen frecuentemente a la práctica política y a las institucio-
nes más estrechamente vinvuladas con ellas.

A lo largo de todo este período. distintos procesos de ajustes estruc-

turales han intentado construir un marco general de estabilización
que pretenda corregir los problemas macroeconómicos que han veni-
do afectando al país. El control de la inflación, la reducción del dé-
ficit fiscal, la eliminación de las distorsiones del mercado. la regu-
larización del tipo de cambio y la baja de las tasas de interés, son
los ejes sobre los cuales se ha buscado asentar la política de estabi-
lización.

El sistema político, así como el ordenamiento jurídico que le han

servido de marco, ha intentado realizar y profundizar dos objetivos
globales: la democracia y el desarrollo económico. Los valores de
justicia, bienestar y equidad han sido el centro de las principales
elaboraciones ideológicas de los partidos políticos y han orientado,
directa o indirectamente, la intencionalidad de la acción política del
Estado, reflejada en la norma constitucional.

Sin embargo es innegable la distancia entre el enunciado de los de-

rechos, deberes y garantías señaladas en la Constitución y las leyes
y el ejercicio real de éstos por parte de la sociedad civil.

Justificación del proyecto

Las nuevas condiciones en que se desarrolla la humanidad. así como

las que vive nuestro país obliga a producir reformas legales para ar-
monizar y profundizar el proyecto de democracia política, social y
económica expresado en la Constitución. Esto lleva implícito la exi-
gencia de impulsar transformaciones en las entidades estatales a fin
de responder adecuadamente a las nuevas necesidades de la pobla-
ción y a las condiciones establecidas por las reformas impulsadas
85
recientemente. Aunque no se ha planteado explícitamente de esta
manera, se asiste al inicio de una reforma del Estado que tenderá a
transformar el aparato institucional, tanto en su estructura como en
sus funciones y procedimientos.

Es evidente que en los actuales momentos se vuelve impostergable

impulsar el fortalecimiento de las instituciones democráticas para
dar mayor coherencia e integración al proceso de desarrollo y abrir
canales más adecuados para la participación de la sociedad.

Si bien es verdad que desde agosto de 1979 el régimen democrático

ha adquirido estabilidad y continuidad, no es menos cierto que es-
tas características se reducen al hecho de no haber existido en los
17 años transcurridos, interrupciones al proceso electoral democrá-
tico; sin embargo, no ha existido continuidad en la realización de un
proyecto político de largo alcance produciéndose cambios en cada
gobierno, que terminan por hacer ineficaz el resultado.

Por otro lado la estabilidad se ha visto amenazada en algunos perío-

dos por la afectación intencional a la institucionalidad del país pro-
duciéndose un debilitamiento de las organizaciones políticas y so-
ciales que han determinado una ausencia de sociedad en el ámbito
político.

Se vuelve por tanto imperativo revisar la relación entre las necesi-

dades de la población y la capacidad de respuesta institucional del
Estado, entendiéndose que esas necesidades rebasan los ámbitos so-
cial y económico y se expresan también el el nivel político.

El Congreso Nacional pretende producir cambios institucionales

orientados a mejorar la eficiencia y eficacia de sus acciones y cum-
plir con sus mandantes como organismo encargado de dictar el mar-
co jurídico que a más de normar cualquier proceso de desarrollo eco-
nómico-social debe establecer el derecho, la fuente que garantice la
seguridad jurídica como base de relación entre los miembros de la
sociedad, reflejando los principios de libertad, justicia y solidari-
dad indispensables para la vida democrática de un pueblo.
86
CAPITULO 2
El Congreso Nacional: aspectos constitucionales y
legales

Leyes marco

El Congreso Nacional está regido por la Constitución Política de la

República (CP), por la Ley Orgánica de la Función Legislativa (LO) y
por el Reglamento Interno de la Función Legislativa (Rl). Como es
obvio. inciden sobre él también otras leyes generales del país como
la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control. el Código
del Trabajo y la Ley de Carrera Administrativa. En el presente tra-
bajo se aborda fundamentalmente las tres primeras. que son las que
tienen directa incidencia en la conformación y funcionamiento de
este organismo.

Las atribuciones y funciones del Congreso Nacional surgen de lo es-

tablecido en la Constitución Política de la República que define al
gobierno como "republicano. presidencial, electivo. representativo,
responsable y alternativo" (CP, Artículo N° 1). A pesar de que se
trata de una referencia al poder Ejecutivo, en ella se contiene la
esencia del Congreso, ya que para materializar el postulado de la
responsabilidad del gobierno frente a sus representantes se estable-
ce el equilibrio de funciones o de poderes del Estado. Éste se expre-
sa en la separación entre Ejecutivo. Legislativo y Judicial, que en-
trega atribuciones específicas a cada uno de ellos.

La Constitución Política de la República prescribe la vigencia de las

tres funciones del Estado. les asigna deberes y atribuciones, mien-
tras que las leyes específicas regulan la conformación y el funcio-
namiento de cada una de ellas. En el caso del Congreso Nacional, que
es el que interesa directamente en el presente trabajo, el cuerpo
central regulador es la Ley Orgánica de la Función Legislativa; a su
vez. para normar los aspectos operativos y establecer los procedi-
mientos. ésta cuenta con el Reglamento Interno. Finalmente, se han
expedido reglamentos para las diversas direcciones que conforman

87
la estructura orgánica o para determinadas funciones (Reglamento de
Adquisiciones, Reglamento Administrativo, etc.). Por otra parte, ya
que se trata de una entidad cuyos miembros son el producto de la
elección popular, también rigen sobre él las leyes de partidos Polí-
ticas y de Elecciones.

La Ley Orgánica de la Función Legislativa (expedida en enero de

1992, catorce años después del inicio del actual período constitucio-
nal) regula los aspectos internos de funcionamiento, establece la re-
lación orgánica de sus instancias y organiza los aspectos necesarios
para dar viabilidad a sus atribuciones (como la de fiscalización y
control de los actos de los otros poderes o de la reforma Constitucio-
nal). Durante el período previo a su expedición se utilizó en su lu-
gar el actual Reglamento Interno, lo que explica la existencia de re-
dundancias entre ambos cuerpo legales, la desagregación casi regla-
mentaria de la primera y la innecesaria repetición de temas, concep-
tos y disposiciones en el segundo.

Según la Constitución, las atribuciones centrales del Congreso son

legislar y controlar a las otras funciones o poderes del Estado. La
primera se expresa como la capacidad para "Expedir, modificar, re-
formar, derogar e interpretar leyes; establecer o suprimir impues-
tos, tasas y otros ingresos públicos' (CP, Artículo W 82. literales d
y e).

La segunda se materializa en varios campos: en la fiscalización de

los actos de la Función Ejecutiva y de los demás órganos del Poder
Público: (Ibid, literal f); en el enjuiciamiento del presidente y vice-
presidente de la República, de los ministros de Estado. de los miem-
bros de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Nacional de Judi-
catura, del Tribunal de Garantías, del Tribunal Supremo Electoral,
del Contralor General y del Procurador General del Estado. del Mi-
nistro Fiscal General y de los Superintendentes de Bancos y Compa-
ñías (Ibid, literal g); en la aprobación o desaprobación de los trata-
dos públicos y demás convenciones internacionales (Ibid, literal í):
en el nombramiento de Contralor General, Procurador General, Mi-
nistro Fiscal, Superintendentes de Bancos y Compañías (CP, Artícu-
88
lo N° 82, literal j), miembros de la Corte Suprema de Justicia (CP,
Artículo W 129), miembros del Tribunal Supremo Electoral (CP, Ar-
tículo N° 137) Y del Tribunal Constitucional (CP, Artículo W 174);
yen la aprobación del Presupuesto general del Estado (CP, Artículo
W 95).

Integración política del Parlamento

La Constitución establece la conformación del Congreso Nacional: es

unicameral. conformado por doce diputados elegidos por votación
nacional y un número variable de diputados elegidos por votación
provincial. Estos últimos se eligen en función del volumen de pobla-
ción de cada una de las 21 provincias en que se divide administra-
tivamente el país, de acuerdo a un sistema proporcional que asegura
la representación de las minorías (Artículo N° 79).

Los Diputados Nacionales son elegidos en un único distrito nacional

para un período de cuatro años, mientras que los Provinciales son
elegidos para un período de dos años. como representantes de cada
una de las 21 provincias en que se divide política y administrativa-
mente el país y que, para este efecto, cumplen un papel de distritos
electorales. Los diputados, sean nacíonales o provinciales, pueden
ser reelegidos.

Para cumplir adecuadamente lo establecido en la Constitución y en

las leyes, en el Congreso se ha establecido una estructura orgánica-
funcional y procedimientos administrativos que marcan una dife-
rencia entre las áreas legislativa y administrativa. En términos es-
trictos, la segunda debe ofrecer los elementos de apoyo para la pri-
mera, de manera que su estructura. mecanismos, métodos y procedi-
mientos deben adaptarse a los requerimientos de aquella.

El Congreso está dirigido por el presidente, quien lo representa, di-

rige las sesiones y tiene, entre otras, la atribución de convocar al
Congreso Extraordinario. El presidente es elegido en la sesión inau-
gural de cada período legislativo anual, en la que también se elige al
vicepresidente y a los miembros de la Comisión de Mesa. Esta últi-
89
ma está conformada por cinco diputados pertenecientes a diferentes
partidos políticos con representación en el Congreso, además del
presidente y del vicepresidente; todos son elegidos para un período
de un año en esas funciones, con posibilidad de reelección inmedia-
ta.

En la misma sesión inaugural en que se elige a las autoridades, el

Congreso elige a un secretario que proviene de fuera de sus inte-
grantes, El es el Jefe Administrativo de todos los empleados y fun-
cionarios del Congreso y, de esa manera, se constituye en el vínculo
entre los tres niveles señalados.

En el ámbito propiamente legislativo se conforman tres tipos de co-

misiones: Legislativas Permanentes, de Asuntos Internos y Especia-
les.

Conformación actual

La Constitución garantiza la representación proporcional de las mi-

norías en las elecciones pluripersonales, esto es. en las que se eli-
ge más de una persona bajo la modalidad de listas; paralelamente. la
Ley de Partidos Políticos prohíbe las alianzas en este tipo de elec-
ciones y establece que la elección de diputados nacionales y provin-
ciales debe realizarse el mismo día de la primera vuelta presiden-
cial. A la vez, el sistema electoral define a la provincia como distri-
to para la elección de diputados provinciales. La última reforma
constitucional, como resultado de la respuesta a la consulta popular
propuesta por el Ejecutivo, aprobó la participación de candidatos no
afiliados a partidos políticos. En conjunto, estas disposiciones se
han convertido en factores de apoyo para el apareamiento de una
gran cantidad de partidos, movimientos políticos e independientes.
Además, ellas originan también la subrepresentación de los partidos
grandes y la sobrerepresentación de los pequeños en el Congreso Na-
cional.

Po consiguiente, algunas regulaciones legales han contribuido a con-

figurar un sistema político de pluralismo polarizado con una gran
90
cantidad de partidos que obtienen escaños en el Congreso Nacional,
pero que tienen irregular presencia en el escenario político.

Por tanto, en la medida en que las disposiciones señaladas continúen

vigentes se mantendrá la actual dispersión partidista en la confor-
mación del Parlamento, lo que constituye la fuente de muchos pro-
blemas especialmente en la búsqueda de acuerdos internos o de re-
laciones con los otros poderes del Estado, en la conformación de sus
instancias directivas y en la actividad legislativa.

La participación casi irrestricta de los independientes, que fue uno

de los resultados de la consulta popular de agosto de 1994, incre-
mentará ya no el número de los partidos sino de las personas que ob-
tienen representación en el Congreso y se hará más evidente la ato-
mización que actualmente existe en el Congreso.

Estructura organizativa y administrativa del

Congreso Nacional

La estructura organizativa del Congreso Nacional del Ecuador se ri-

ge por el Reglamento Orgánico Funcional. De conformidad con el ar-
tículo 1 del Reglamento Orgánico, el Congreso Nacional para el cum-
plimiento está integrado por cinco niveles: Legislativo, Director,
Asesor, Apoyo y Operativo.

El nivel legislativo está constituido por el Congreso Nacional mismo.

el Plenario de las Comisiones Legislativas y las Comisiones Legisla-
tivas. El nivel Directivo lo conforman el Presidente, Vicepresidente
y la Comisión de Mesa. El nivel Asesor se integra por las Comisiones
Especiales Pemanentes, las Comisiones Especiales Ocasionales, la
Auditoría Interna y Organización y Métodos. El Nivel de Apoyo lo
constituyen, la Secretaría, la Prosecretaría, la Dirección General de
Servicios Legislativos y la Dirección General de Servicios Adminis-
trativos. El nivel de apoyo.

91
La Dirección General de Servicios Legislativos se articula en tres Di-
recciones: de Apoyo Legislativo. de Actas y de Prensa. A su vez, la
Dirección de Apoyo Legislativo se estructura en tres departamentos:
Legislación. Registros y Edición y Publicaciones. La Dirección de
Actas cuenta con otros tres departamentos: Actas, Revisiones y Gra-
baciones. Finalmente la Dirección de Prensa se articula en dos de-
partamentos: Relaciones Públicas y Telecomunicaciones.

La Dirección General de Servicios Administrativos se ordena en cua-

tro direcciones: La Dirección de Recursos Humanos, la Dirección de
Servicios, la Dirección Financiera y la Dirección Informática. Por su
parte la Dirección de Recursos Humanos se estructura en cuatro de-
partamentos: Registro y Control, Administración del Sistema de Re-
cursos Humanos, Bienestar Social y Asistencia Médica. La Dirección
de Servicios se conforma por los Departamentos de Planificación, Di-
seño y Mantenimiento Técnico. Adquisiciones. Almacén y servicios
generales. La Dirección Financiera se integra por por los Departa-
mentos de Tesorería, Contabilidad, Control Presupuestario e Inven-
tario. Por último, la Dirección de Informática cuenta con el Departa-
mento de Procesamiento automatico de Datos.

Descripción resumida de funciones

De conformidad con la Constitución, la Ley Orgánica y el Reglamen-

to, el nivel Legislativo es el órgano máximo en la Función Legislati-
va. Interpreta las leyes. Tiene el ejercicio del control político.

El nivel Directivo vela por la observación de la Constitución Políti-

ca de la República, conoce y resuelve los asuntos administrativos y
asume el control y evaluación de los resultados. Su autoridad es di-
recta sobre los niveles Asesor, Apoyo y Operativo.

Al nivel Asesor le corresponde brindar asistencia técnica y especia-

lizada a los niveles legislativo, directivo, apoyo y operativo median-
te la formulación de sugerencias y recomendaciones, con el objeto de
contribuir al adecuado funcionamiento de todas las unidades de la
Institución.
92
El nivel Auxiliar o de apoyo tiene a su cargo la asistencia comple-
mentaria mediante el cumplimientos de actividades para ofrecer
ayuda material de procedimientos o servicios internos a todos los
niveles.

Finalmente el nivel operativo cumple con la ejecución de todas las

actividades de tipo administrativo que se relacionen directamente
con los fines del Congreso Nacional.

Tienen competencia en materia administrativa: al el Presidente del

Congreso Nacional quien conoce y resuelve los asuntos administra-
tivos que no requieren decisión del Congreso o de la Comision de Me-
sa, o da curso a los mismos para que los resuelva el órgano compe-
tente; b) el Vicepresidente, por su parte, en cuanto sustituye al Pre-
sidente del Congreso Nacional, con todas sus obligaciones y derechos
durante su ausencia temporal.

También la Comisión de Mesa tiene funciones administrativas que

consisten en:

a) Organizar los servicios Legislativos, Administrativos y Financie-

ros del Congreso Nacional;

b) Nombrar y remover a los empleados del Congreso Nacional con su-

jeción a la ley de Carrera Administrativa de la Función Legislati-
va:

c) Dictar los Reglamentos Internos para el funcionamiento de las di-

ferentes dependencias administrativas y de Servicios del Congre-
so Nacional:

d) Elaborar cada año el Presupuesto del Congreso Nacional y enviar-

lo a la Comisión Legislativa de lo Tributario, Fiscal, Bancario y de
Presupuesto para su aprobación de acuerdo a la constitución Po-
lítica de la República:

e) Nombrar y remover a petición del Director al personal del Archi-

93
 vo/Biblioteca de la Función Legislativa, y

f) las demás que le pueda conferir la Ley, el Reglamento o le encar-

gue el Congreso Nacional.

La Auditoría Interna asume las funciones propias del control inter-

no de las operaciones financieras.

La Dirección Jurídica realiza funciones que puedan agruparse en dos

áreas: asesoramiento de nivel Directivo y de las dependencias en
asuntos de orden legal, incluyendo la elaboración de anteproyectos
de leyes, reglamentos, resoluciones y demás instrumentos legales, y
preparación de los contratos que suscriba el Congreso Nacional.

La Unidad de Organización y Métodos canaliza y estudia los proce-

dimientos internos para mejorarlos con eficacia.

El Secretario del Congreso Nacional realiza una pluralidad de Fun-

ciones que pueden concretarse en la redacción de actas. dación de fe,
certificaciones y sobre todo la organización, planificación y direc-
ción de los servicios administrativos y legislativos del Congreso Na-
cional, en coordinación con la Comisión de Mesa. El Prosecretario
apoya y sustituye al Secretario.

La Dirección General de Servicios Legislativos elabora directrices

para la gestión parlamentaria, y organiza la tramitación de observa-
ciones -enmiendas presentadas por los legisladores- entre otras
funciones.

La Dirección de Apoyo Legislativo realiza funciones de tramitación

legislativa. elaboración del Orden del Día y organización y supervi-
sión de Registros. La Dirección de Actas organiza. supervisa y con-
trola las actividades de grabación. revisión y mecanografiado de las
actas de las reuniones ordinarias y extraordinarias del Congreso Na-
cional y del Plenario de las Comisiones Legislativas. La Dirección de
Prensa es el instrumento de relación de la Cámara con los medios de
comunicación. Le corresponde planificar programas de relaciones
94
públicas y telecomunicaciones y coordinar con los medios de pren-
sa.

Son funciones de la Dirección General Administrativa la organiza-

ción de la actividad administrativa, el apoyo a los niveles legislati-
vos, directivo, asesor, auxiliar y operativo de la Institución y la pla-
nificación de las labores administrativas del Congreso Nacional.

La Dirección de Recursos Humanos se ocupa de los temas vinculados

al personal, incluyendo las propuestas de políticas y estrategias pa-
ra el desarrollo del recurso humano institucional y su mejor apro-
vechamiento.

La Dirección de Servicios planifica, organiza, dirige y supervisa las

actividades que ejecutan los departamentos de Planificación, Diseño
y Mantenimiento Técnico; de almacenes, de adquisiciones y servicios
generales del Congreso Nacional.

La Dirección de Informática, que aún no cuenta con el personal, de-

be planificar, organizar, coordinar y dirigir las actividades infor-
máticas del Congreso Nacional como función principal.

Especial mención merece el Archivo/Biblioteca del Congreso Nacio-

nal. La Ley Orgánica de la Función Legislativa del 24 de enero de
1992 estableció en su artículo 112, que el Archivo/Biblioteca de la
Función Legislativa es una institución descentralizada del Congreso
Nacional, remitiéndose a la propia normativa de la misma para la re-
gulación de sus funciones.

95
 ORGANIGRAMA VIGENTE
DEL CONGRESO NACIONAL

96
CAPITULO 3
Descripción del proyecto

En su condición de institución integrante del sector público, el Con-

greso debe enfrentar básicamente problemas relacionados con la efi-
ciencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones. Sin embar-
go, no se trata de introducir simplemente criterios generales, en-
marcados en una u otra corriente de las disciplinas administrativas,
sino más bien de encontrar o de definir previamente los parámetros
con que se va a medir la eficiencia y la eficacia. Esto coloca nueva-
mente en el primer lugar al papel del Congreso como órgano políti-
co, ya que aquellos parámetros necesariamente deberán estar en fun-
ción de sus fines y objetivos en ese nivel.

Si al Congreso se le reconoce las atribuciones de legislar, fiscalizar,

representar politicamente a la población y conformar un espacio de
debate ideológico y político, entonces los parámetros de eficiencia y
eficacia deberán desprenderse de estas condiciones básicas. Dicho
de otra manera, el Congreso como institución debe presentar las con-
diciones y mecanismos adecuados a aquellas atribuciones que tiene
como organismo político. No es posible que la necesidad de actuali-
zar y perfeccionar el orden constitucional y la viabilidad de hacer-
lo a través de reformas, sea reemplazada por el absurdo de buscar
siempre una nueva constitución (en los últimos 156 años de Repú-
blica llevamos ya 18 constituciones dictadas).

En su condición de organismo político, el Congreso debe enfrentar

problemas relacionados con los mecanismos utilizados para su con-
formación y con la dispersión o atomización interna. Algunos de los
efectos que se desprenden de éstos pueden enfrentarse con cambios
legales y reglamentarios, especialmente con redefiniciones en la
forma de elección de los diputados y en los mecanismos de represen-
tación de las minorias. Como es obvio, esto conduce a definiciones
que van más allá de los aspectos estrictamente técnicos y exige de-
cisiones de fuerte contenido político.

97
En el Congreso Nacional no se ha desarrollado acciones sistemáticas
para apoyar su desarrollo institucional. Unicamente se ha impulsa-
do actividades dispersas. delimitadas a algunas áreas (direcciones.
departamentos) y en aspectos muy específicos. Generalmente éstas
se han circunscrito a eventos de capacitación y a adquisiciones de
equipos. pero no han estado integradas dentro de un plan general
que tienda a adecuar los aspectos institucionales del Congreso a los
requerimientos de sus funciones.

Tenemos que reconocer que en los últimos períodos han surgido al-
gunas iniciativas de desarrollo institucional y equipamiento, que se
han transformado en proyectos (como la conformación de un banco de
datos sobre derechos humanos y el equipamiento parcial del área ad-
ministrativa). Sin embargo, éstos continúan dentro de los mismos lí-
mites señalados antes, esto es, como acciones restringidas a una de
las dependencias y a aspectos muy específicos. Por ello. se corre el
riesgo de que sus resultados no tengan toda la trascendencia que po-
drían tener en caso de formar parte de una acción de carácter inte-
gral y que más bien podría tener en caso de formar parte de una ac-
ción de carácter integral y que más bien tiendan a alimentar la com-
plejidad que ya existe en la estructura institucional y administra-
tiva del Congreso.

Se hace evidente la formulación de un "Proyecto de fortalecimiento

institucional del Congreso Nacional" que resuelva de manera siste-
mática y armónica algunos de los graves problemas detectados en va-
rias áreas o niveles: en la producción y circulación de la informa-
ción que deben manejar los legisladores y en la que se origina en sus
propias actividades; en la asesoría técnica permanente; en el segui-
miento de las tareas de legislación y fiscalización; en la formación y
profesionalización del personal técnico y administrativo; en las re-
laciones con la opinión pública; y en los aspectos de manejo admi-
nistrativo y financiero. A partir de esos elementos de diagnóstico se
ha formulado un conjunto de objetivos, componentes y actividades
que deberá dar forma al proyecto.

98
Objetivos generales

El objetivo general del proyecto es apoyar el fortalecimiento de la

capacidad institucional del Congreso Nacional mediante mejoras
sustantivas en la eficiencia legislativa, en la eficacia en las tareas
de fiscalización y control y en la calidad de la función de represen-
tación política. El proyecto busca incentivar la participación ciuda-
dana en las tareas políticas implementando la realización de diver-
sos temas legislativos.

Objetivos específicos

El objetivo general se desagrega en un conjunto de objetivos especí-

ficos que abre camino a la definición de mecanismos operativos y al
diseño de actividades. Estos objetivos específicos son los que se enu-
meran a continuación:

a) Establecimiento de un sistema de asesoría técnica con subsiste-

mas jurídico-administrativo, econórnico-presupuestal y de aseso-
rías especializadas, tanto internas como externas al Congreso Na-
cional.

b) Sistema de información y análisis que incorpore los servicios de

biblioteca, diario de debates, seguimiento legislativo y acceso a
banco de datos nacionales e internacionales.

e) Racionalización de la gestión, organización y métodos, contribu-

yendo a establecer una carrera administrativa, un sistema de cla-
sificación de cargos, una ágil estructura administrativa y un pro-
grama de capacitación.

d) Mejoramiento de la fluidez y transparencia de las relaciones con

la opinión pública y la sociedad civil, permitiendo al Congreso
Nacional reúna las condiciones de centro de información e ins-
tancia de promoción de consensos y participación.

e) Apoyo técnico para la realización de mesas consensuales que ana-

99
 licen modificaciones legales y reglamentarias indispensables pa-
ra el cumplimiento de estos objetivos.

Componentes

El desarrollo del proyecto exige impulsar acciones en varios campos,

desde la asesoría técnica hasta el equipamiento, pasando por los
cambios institucionales y los mecanismos y modalidades de comuni-
cación. Para hacer viable la realización de estas acciones se han de-
finido seis componentes generales del proyecto (cada uno de ellos
con subcomponentes), entendidos como los conjuntos de actividades
que constituyen su eje vertebrador.

1. Sistema de asesoría técnica

Un primer conjunto de actividades necesarias para apoyar el forta-

lecimiento institucional de Congreso y elevar los niveles de eficien-
cia y eficacia en sus actividades es la estructuración de un sistema
de asistencia técnica. Esto significa. fundamentalmente. conformar
un ámbito de asesoría especializada que desarrolle capacidades pro-
pias y aproveche la prestación privada de servicios de diferentes ni-
veles. En este sentido. se debe tender a la integración de la capaci-
dad técnica propia del Congreso con aquella que proviene de la ca-
pacidad independiente instalada en la sociedad civil.

El sistema de asesoría técnica deberá organízarsebaío dos modali-

dades de trabajo:

a) La instalación y desarrollo de una capacidad propia de apoyo téc-

nico para legislar. fiscalizar y analizar los diversos aspectos de
la realidad;

b) La definición de un sistema de contratación, evaluación yarchi-

vo de asesoría externa.

En ambos casos se tenderá a mejorar los insumas técnicos necesarios

100
para el trabajo legislativo mediante la producción de análisis. opi-
niones, información. comunicación, servicios y productos sobre as-
pectos jurídícos, económicos, sociales y políticos que permitan au-
mentar en calidad y cantidad el apoyo a la acción legislativa.

A la vez, el sistema de asesoría girará en torno a temas específicos,

considerados básicos para la acción del Parlamento. En principio.
estos temas se enmarcarán en el ámbito jurídico, económico presu-
puestario y en un conjunto amplio de asesorías especializadas (en
las que se incluirán aspectos como derechos humanos, medio am-
biente, coyuntura económica y política, relaciones institucionales.
políticas sociales, entre otros). Cada uno de estos temas da lugar a
los subcomponentes (y a los subsistemas) que se describen a conti-
nuación.

2. Sistema de información y seguimiento

Para lograr la transparencia y para elevar los niveles de eficiencia

y efectividad, es necesario un seguimiento permanente de las activi-
dades que desarrolla el Congreso Nacional. Este seguimiento debe
efectuarse por parte de los diputados. de los otros poderes del Esta-
do, de los dirigentes políticos, de los medios de comunicación y de
la ciudadanía en general.

En la actualidad el Congreso no cuenta con un sistema de registro,

procesamiento y uso de los insumas y productos de los diferentes
campos de la actividad legislativa, tampoco existen mecanismos de
seguimiento de los proyectos de ley, de los aspectos tratados en las
sesiones plenarias o en las comisiones ni de los debates parlamen-
tarios. Esto lleva a que un gran volumen de necesidades no puedan
ser satisfechas dentro de las actuales condiciones y plantea como al-
go imperioso el contar con información de fácil acceso, que permita
la actualización permanente y que satisfaga los requerimientos de
los legisladores.

Por tanto es necesario conformar un sistema de información y segui-

miento, con modalidades de acceso abiertas y restringidas, según los
101
tipos de usuarios. Este sistema debe abarcar cuatro niveles: segui-
miento de las actividades internas del Congreso Nacional: informa-
ción de fuentes externas e integración en redes; conformación de
banco de datos y desarrollo del archivo y biblioteca.

Dentro del proyecto se desarrollarán los mecanismos de recolección,

procesamiento y trasmisión de información técnica o especializada
proveniente del exterior del Congreso y se conformará el equipo hu-
mano y técnico necesario para su manejo. Esta información deberá
incluir legislación comparada, estadística, base nacional de datos
legales, acceso al Sistema de Información y Gestión Macroeconómica
(SIGMA) del Banco Central, sistema de información del servicio ex-
terior del Ministerio de Relaciones Exteriores, base de datos demo-
gráficos y sociales del Instituto Nacional de Estadística, acceso a re-
des nacionales e internacionales por correo electrónico, informes de
los otros poderes del Estado, información de los medios de comuni-
cación social, plataformas ciudadanas.

Se hace necesario establecer un sistema de procesamiento y acceso

de la información que responda a los objetivos concretos de cada
usuario: este sistema se enmarca en el concepto de base de datos, en-
tendido como un conjunto de procedimientos y mecanismos que per-
miten al usuario contar con toda la información necesaria y acceder
exclusivamente a la que puede satisfacer sus necesidades específi-
cas.

Dentro del proyecto se desarrollarán todas las actividades necesa-

rias para conformar el banco de datos, proceder a su alimentación e
iniciar su ejecución. En este sentido, se definirán las necesidades
de equipamiento (hardware) y se adquirirán los equipos, se diseña-
rá el proceso operativo electrónico (software), se capacitará al per-
sonal básico para su operación, se iniciará la alimentación de la in-
formación y se pondrá en ejecución el sistema (con acceso diferen-
ciados para los diputados y otros usuarios).

Una gran parte de la información que debe recibir y producir el Con-

greso no puede ser totalmente procesada y trasmitida a los usuarios
102
a través de medios electrónicos; es necesario mantener y actualizar
los sistemas tradicionales existentes para ellos, como son los de ar-
chivo y biblioteca. Sin embargo, también es preciso dotarles a éstos
de los avances y facilidades que se han desarrollado en la actuali-
dad, lo que significa instalar procedimientos de clasificación y ac-
ceso electrónicos, así como la infraestructura necesaria para su ade-
cuada conservación y mantenimiento.

3. Gestión, organización y métodos

Atendiendo a los cambios que se han producido en los últimos años

en el entorno general del país, frente a los cuales se ha mantenido
prácticamente inalterada la estructura institucional yadministrati-
va del Congreso, el proyecto impulsará un proceso de desarrollo ins-
titucional y de cambios organizacionales de mucha amplitud y pro-
fundidad. Con este fin, trabajará en las áreas de carrera administra-
tiva, clasificación de cargo y capacitación.

El proyecto establecerá los lineamientos de un sistema de carrera

administrativa de la Función Legislativa que, entre otros objetivos,
asegure la eficiencia en el desempeño de las funciones del personal
permanente del Congreso y la continuidad de las acciones que éste
realiza. La carrera administrativa establecerá las condiciones de ac-
ceso al cargo, ejercicio, durabilidad y remuneraciones, buscando la
profesionalízación del personal; para esto establecerá los criterios
de separación entre las funciones de carácter representativo del
Congreso.

Un aspecto estrechamente vinculado al impulso de la carrera admi-

nistrativa de la Función Judicial es la definición de un sistema
apropiado de clasificación de cargos y de redefinición de los aspec-
tos orgánico-funcionales. Esto es imprescindible para alcanzar el
nivel óptimo en la prestación de servicios en el ámbito administra-
tivo y técnico del Congreso y para consolidar la profesionalización
del personal.

Un tercer aspecto dentro de este ámbito institucional y administra-

103
tívo es el de la capacitación permanente del personal que trabaja,
permanente o temporalmente, en el Congreso Nacional.

Para esto, a partir de un diagnóstico de las necesidades y las condi-

ciones existente, el proyecto diseñará un sistema permanente de ca-
pacitación para los diversos niveles y áreas del Congreso Nacional
(funcionarios permanentes y ocasionales, direcciones y departamen-
tos, Comisiones Legislativas, personal técnico y administrativo,
etc.). Este diseño incluirá la producción de manuales de capacitación
continua y actualización, así como la definición de actividades y
eventos bajo los cuales se debe realizar (cursos, seminarios, talle-
res, conferencias, edición de textos, etc.),

4. Relaciones con la opinión pública y con la

sociedad civil '

El fortalecimiento del Congreso Nacional exige iml?ulsar no solamen-

te transformaciones organízatívas internas sino también profundos
cambios en sus relaciones institucionales con las otras funciones del
Estado y en general con la sociedad. El prestigio del Congreso como
institución clave de la democracia depende en buena medida de su
capacidad de relacionarse con su entorno y de comunicar adecuada-
mente sus actividades; de ello depende también en gran parte para la
obtención de consensos y el mayor grado de participación de la so-
ciedad en las actividades parlamentarias.

Atendiendo a estas consideraciones, el proyecto diseñará y pondrá

en ejecución un sistema de comunicación y concertación que se asen-
tará sobre cuatro áreas de trabajo: concertación e intercambio polí-
tico, medios de comunicación, información al público y promoción de
la participación social. En cada uno de ellos se realízarán activida-
des específicas que permitan construir mecanismos y procedimien-
tos adecuados al fin particular que se persigue en cada caso.

En su función de organismos de representación, el Congreso debe

alimentarse permanentemente de la participación directa e indirec-

104
ta de la ciudadanía; así mismo, en su función de organismo de legis-
lación, como lo establece la Constitución Política de la República,
puede nutrirse de esa participación; finalmente, en la función social
de fiscalización y control debe también incorporar la participación
social como un componente del mecanismo democrático de toma y en-
trega de cuentas por parte de las entidades estatales y de los man-
datarios.

Dado que este aspecto no ha recibido mayor atención -inclusíve no

se ha reglamentado la disposición constitucional de la iniciativa po-
pular en la formulación de leyes- en el marco del proyecto se dise-
ñará un subsistema de participación. Este buscará establecer los
mecanismos, modalidades sociales de toda índole (gremial, académi-
ca, religiosa, étnica, etc.) , y deberá también formular las propuestas
de reformas legales y reglamentarias para hacer viable la participa-
ción.

s. Modificaciones constitucionales

La función de legislar ocupa la mayor parte del tiempo de los dipu-

tados y abarca el mayor número de actividades que desarrolla el
Congreso Nacional; en ésta se incluyen la proposición y trámite de
nuevas leyes así como las reformas constitucionales, legales y regla-
mentarias. Además, en un momento de cambios como el que vive ac-
tualmente el Ecuador, esta función asume una importancia más gran-
de que la que normalmente tiene.

Considerando, esto, el proyecto dará especial atención en apoyo al

procesamiento de reformas constitucionales, legales y reglamenta-
rias que desarrolla el Congreso. Una parte de este apoyo se materia-
lizará a través de las asesorías (es pecialmente de la jurídica y de las
especializadas), pero también se buscará hacerlo por medio de la
conformación de un ámbito específico de trabajo sobre estos temas.

Con este fin, el proyecto identificará las áreas y temas prioritarios

en donde se deben introducir reformas constitucionales, legales y
reglamentarias. Aspectos como el manejo y la preservación del me-
105
dio ambiente, la descentralización política y administrativa del
país, la situación de las minorías étnicas, entre otros, vienen ya exi-
giendo reformas de diversos tipos. Sin embargo, no se cuenta con los
estudios adecuados para el trabajo legislativo en esos campos o, por
lo menos, con la sistematización de los estudios y análisis existen-
tes. El proyecto generará una capacidad en ese sentido y diseñará los
mecanismos a través de los cuales se efectuarán éstos.

6. Equipamiento

Todas las actividades que debe desarrollar el Congreso Nacional, así

como las que específicamente se ejecutarán en el marco del proyec-
to, requieren de una infraestructura y equipos adecuados. De mane-
ra fundamental, es necesario contar con una base suficiente de equi-
pos que aseguren el procesamiento de la información. la conforma-
ción y funcionamiento de los bancos de datos. la implementación de
los mecanismos de seguimiento y que faciliten las actividades de
asesoría, de estudios y de análisis.

El proyecto se encargará de definir las prioridades de equipamien-

to a partir de un diagnóstico de las necesidades del Congreso y de los
requerimientos de cada uno de los componentes planteados antes. Se
puede prever que este equipamiento se agrupará en cuatro grandes
rubros: equipo de computación para captura de información, proce-
samiento, seguimiento y archivo; equipos audiovisuales para salas
de prensa u otras formas de comunicación; equipos para el desarro-
llo de redes propias o para la integración en las ya existentes; equi-
pos de oficina en general.

Cada uno de ellos será manejado como un subcomponente del equipo

en general. Sin embargo, se debe señalar que la adquisición de equi-
pos no debe constituir un rubro significativo -en términos del pre-
supuesto destinado a ello- dentro del proyecto.

106
CAPITULO 4
Convenio de cooperación técnica no reembolsable con
el Banco Interamericano de Desarrollo

El Banco Interamericano de Desarrollo concederá al Congreso Nacio-

nal un crédito no reembolsable por un monto inicial de USO 750.000
con el objeto de cooperar en el financiamiento de los gastos que de-
manda la realización de un programa de cooperación técnica para
aprobar el Proyecto de Fortalecimiento Institucional elaborado por
el Congreso del Ecuador.

El objetivo general del programa es de apoyar al país en la búsque-

da de espacios de concertación nacional. sentando las bases para las
reformas constitucionales y normativas que se requieran para el for-
talecimiento de la institucionalidad democrática, con énfasis en la
función legislativa del Estado.

El programa tiene dos componentes: apoyo a la reforma constitucio-

nal y normativa, y fortalecimiento institucional del Congreso Nacio-
nal.

1. Apoyo a la reforma institucional y normativa

El programa apoyará la realización de actividades tendientes a faci-

litar la concertación nacional sobre temas de relevancia para la re-
forma institucional y normativa, facilitando el diálogo y el consen-
so entre los poderes públicos y la ciudadanía. Estas actividades,
promovidas desde el Congreso Nacional en coordinación con los otros
poderes del Estado, estarán asociadas con:

al Documento de apoyo: comprendería la elaboración de documentos

que sirvan de referencia y ofrezcan alternativas para orientar la
discusión sobre los contenidos específicos de las reformas que se
requiera llevar a cabo;

b) Búsqueda de consensos: incluiría la realización de seminarios,

107
 talleres, foros, encuestas y estudios orientados a la concertación
necesaria para sentar las bases institucionales y normativas que
conducirían al fortalecimiento de la institucionalidad democráti-
ca. Dichas actividades cubrirían los campos del ordenamiento
constitucional general, el sistema y las funciones legislativa y
judicial del Estado.

Para la ejecución de este componente, el programa proporcionará

asistencia técnica nacional e internacional y apoyo organizativo e
institucional.

2. Fortalecimiento institucional del Congreso Nacional

El programa apoyaría acciones básicas iniciales tendientes al forta-

lecimiento institucional del Congreso Nacional. Para estos efectos,
se incluirían actividades en las siguientes áreas:

a) Asesoría técnica: comprenderá: (i) la contratación e incorpora-

ción a la planta de personal del Congreso de un cuerpo mínimo de
asesoría técnica multidisciplinaria de carácter permanente a la
actividad legislativa, especialmente de carácter jurídico y econó-
mico (4 a nivel central y 8 para las comisiones permanentes). La
incorporación de estos asesores se haría en base a criterios de
mérito y capacidad, para cuya definición se contratarían con car-
go al financiamiento del Banco, los servicios de una firma consul-
tora o alguna institución nacional capacitada. El costo de la in-
corporación de los asesores permanentes será financiado con car-
go a la contrapartida nacional. A estos efectos, el Congreso logra-
rá los acuerdos necesarios para: (i) reducir el número de contra-
tos temporales por año; (ii) revisar y mejorar el sistema para la
reorganización administrativa del Congreso Nacional; (iv) diseñar
e implantar un programa sostenible de capacitación; y (v) esta-
blecer un fondo rotatorio para la contratación de asesoría técni-
ca externa que atienda las necesidades de apoyo a la agenda le-
gislativa.

b) Sistema de información: (i) análisis y diseño de una red de infor-

108
 mación básica; (ii) implantación de un sistema de seguimiento y
gestión legislativa para las comisiones permanentes, la Comisión
de Mesa, la Secretaría, la Vicepresidencia y la Presidencia del
Congreso Nacional; (iii) instalación de un servidor central y de
las computadoras personales necesarias para la interconexión
entre las áreas institucionales mencionadas en el inciso anterior;
y (iv) capacitación para los usuarios.

Estado actual del convenio

Este convenio, aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo y

el Gobierno del Ecuador, se encuentra en la etapa de cumplimiento
por parte del Congreso Nacional de las condiciones previas a la fir-
ma contractual que se espera estén cumplidas a fines del mes de ene-
ro de 1997.

El presente documento tiene como base técnica los trabajos elabora-

dos por los siguientes consultores y entidades:

• "El Congreso Nacional del Ecuador: aspectos estructurales y de

funcionamiento", Simón Pachano.
• "Proyecto de fortalecimiento institucional Congreso del Ecuador",
Grupo Consultor- Simón Pachano.
• "Fortalecimiento institucional del Congreso del Ecuador" Consul-
tores BID-Pablo Calderón.
• "Apoyo al fortalecimiento de la intitución democrática", Banco In-
teramericano de Desarrollo.
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