ADMINISTRACIÓN:

I.I Etimología de la palabra

Para Álvarez-Gendín, la palabra administración etimológicamente "viene del latín

"ad" y del verbo "Ministro-as-are', administrar, servir, ejecutar, etc., y más singularmente del sustantivo "ministratio-
ministrationes", servicio, acto de servir.

Para Garcini Guerra, esa acepción de la ciencia administrativa dominada por el factor técnico del arte de administrar, que la
separa conceptualmente del derecho administrativo, tiene su más alto exponente en el autor francés Henry Fayol, para el que
la esencia de la función administrativa consiste en "planificar, organizar, mandar, coordinar y controlar" y su principio capital
de la teoría administrativa es la importancia de la dirección de la gerencia, management, tanto más importante,

1.2 Administración

El autor E. F.L. Brech, citado por el autor Reyes Ponce administración es: Un proceso social que lleva consigo la
responsabilidad de planear y regular en forma eficiente las operaciones de una empresa, para lograr un propósito dado.

Otros autores citados por el mismo autor Reyes dicen: J. D. Money: Es el arte o técnica de dirigir o inspirar a los demás con
base en un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana. Contrapone esta definición con la que se da sobre la
organización como una técnica de relacionar los deberes y funciones específicas de un todo coordinado.

Para el autor Henry Fayol, considerado como el padre de la administración moderna, indica: "Administrar es prever,
organizar, mandar, coordinar y controlar. (Ibídem)Peterson and Plowman Una técnica por medio de la cual se determinan,
clarifican y realizan los propósitos y objetivos de un grupo humano particular.

Koontz y O'Donnell: considera a la administración como La organización de un organismo social, y su efectividad en

alcanzar sus objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.

1.3 Administración pública

Antes de entrar a considerar el significado de administración pública, es necesario detener nuestro estudio y hacer un análisis
de la actividad que realiza el Estado en forma general.

Siendo el derecho administrativo una rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa, y los
órganos que desarrollan esa actividad, se hace necesario, aunque sea de forma sucinta, estudiar la función pública, en un
Estado de Derecho, como actividad ejercida en el cumplimiento del deber de alcanzar el interés público, mediante el uso de
los poderes instrumentales que confiere el ordenamiento jurídico.

En la actualidad, prevalece en la doctrina internacional la trilogía de funciones en el Estado: legislativa, administrativa y

judicial. Por tal razón antes de entrar a considerar el estudio de la administración pública, estudiemos la función que en
general desarrolla el Estado.

a) La actividad del Estado

El Estado es un producto social, una obra creada por el hombre, que se va integrando a lo largo de un largo proceso histórico-
social y que poco a poco va transformando a los grupos humanos, producto de luchas sociales.

Esta transformación ha requerido en ocasiones la violencia, como la Revolución Francesa y de algunos otros países a través
de largos procesos de desarrollo y superación de las instituciones políticas y económicas.

El Estado desarrolla su actividad a través de tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en Guatemala la Constitución
Política abandona este concepto (de poderes), por el de organismos del Estado. Lo cierto que esta actividad que desarrolla es
a través de la función pública. Veamos entonces que significa la función pública.

b) La función pública

La actividad del Estado se origina en el conjunto de actividades, tareas y facultades que legalmente tiene para actuar
(jurídicas, materiales y técnicas), que le corresponden como persona jurídica de derecho público, las que realiza por medio de
sus organismos que integran sus tres grandes poderes y los órganos de la administración pública, tanto nacional, como
departamental y municipal.

Desarrolla una serie de actividades jurídicas encaminadas a la creación y cumplimiento del ordenamiento jurídico;
actividades de carácter material con simples desplazamientos de la voluntad; y las actividades técnicas que son acciones y
aptitudes basadas en conocimientos técnicos y científicos para el ejercicio de una determinada actividad del hombre para
mejorar su condición de vida.

El Estado desarrolla su actividad por medio de sus funciones: la legislativa que tiene como acto básico la ley, la función
administrativa el acto administrativo de contenido individual y general, y la función jurisdiccional la sentencia.

Funciones del Estado de Guatemala

1. La función legislativa

El ejercicio de la función legislativa evidencia la potestad y el imperio que el Estado tiene, al imponer patrones de actuación a
la conducta humana a través de norma generales, abstractas e impersonales, obligatorias y coercitivas; en ejercicio de esta
función pública, el Estado a través del Congreso, crea, modifica, adiciona, deroga y abroga la ley.

Esta es la función que por naturaleza le corresponde al Congreso de la República.

Pero para algunos autores, este tipo de función también en ocasiones corresponde al órgano administrativo, especialmente la
facultad reglamentaria, que la misma Constitución Política le otorga al Presidente en esta materia, pero hemos de advertir que
no se trata de una mera función legislativa, puesto que el reglamento no es estricto un norma legal, recordemos que éste es un
instrumento para fijar procedimientos, no puede crear ni otorgar competencias.

2. Teoría de la función jurisdiccional

La jurisdicción por excelencia es una función que corresponde al Organismo Judicial, todos los organismos del Estado
ejercen función administrativa, pero la jurisdiccional únicamente el Judicial y la función legislativa únicamente al Congreso
de la República; consecuentemente se puede decir que la organización administrativa no ejerce ninguna de las dos funciones
anteriormente enunciadas.
La jurisdicción etimológicamente proviene del latín jurisdictio que quiere decir "acción de decir el derecho", no de
establecerlo. Es pues, la función específica de los jueces. En Guatemala corresponde con exclusividad al Organismo Judicial
el ejercicio de la función jurisdiccional, conforme a lo establecido por el artículo 203 en su epígrafe establece: Independencia
del Organismo Judicial y potestad de juzgar. Establece que:

La justicia se imparte de conformidad con la Constitución y las leyes de la República.

Continúa estableciendo: Corresponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado.
Los otros organismos del Estado deberán prestar a los tribunales el auxilio que requieran para el cumplimiento de sus
resoluciones...

Termina estableciendo: La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta, por la Corte Suprema de Justicia y por
los demás tribunales que la ley establezca. Ninguna otra autoridad podrá intervenir en la administración de justicia. Es a lo
que se ha establecido en la doctrina internacional como justicia retenida.

Especialmente en el área del derecho municipal se plantea una serie de dudas, en cuanto a la función que ejerce el juzgado de
asuntos municipales, en donde el legislador le da la categoría de órgano jurisdiccional; se puede observar que el juzgado
municipal es un órgano con competencia administrativa; por otro lado no se trata de un órgano que tenga independencia, tal y
como lo establece el artículo 259 de la Constitución: Juzgado de Asuntos Municipales. Para la ejecución de sus ordenanzas y
el cumplimiento de sus disposiciones, las municipalidades podrán crear, de conformidad con la ley, su Juzgado de Asuntos
Municipales y su Cuerpo de Policía de acuerdo con sus recursos y necesidades, los que funcionarán bajo órdenes directas del
alcalde. También lo establecido en el artículo 162 del actual Código Municipal en su epígrafe erróneamente distingue:
"Ejercicio de la jurisdicción administrativa del juzgado de asuntos municipales."

El contenido del artículo lo reafirma al indicar que: "El juez de asuntos municipales ejerce jurisdicción y autoridad en todo el
ámbito de la circunscripción municipal de que se trate, conforme a las normas de la Constitución Política de la República, de
este Código y demás leyes ordinarias, ordenanzas, reglamentos y demás disposiciones municipales y leyes de la materia, así
como el derecho consuetudinario correspondiente."

3. Teoría de la función administrativa

La función administrativa, como todas las funciones públicas tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, que son
las necesidades de carácter general, suma de muchas necesidades individuales, en las que podemos identificar o escindir
nuestra propia necesidad.

El ejercicio de la función administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del propio
Estado, entidades descentralizadas, municipios, concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la
paz y del orden público.

En principio, la función administrativa pertenece formalmente al órgano depositario del Organismo Ejecutivo, sin perjuicio
de los depositarios de los otros organismos del Estado (Legislativo y Judicial) la desempeñan materialmente; todos los
organismos del Estado ejercen función administrativa, más no todos ejercen jurisdicción ni función legislativa.
La función administrativa, se puede afirmar que su régimen jurídico se impone, en el ordenamiento jurídico en mayor arte
en la actividad que desarrolla el Organismo Ejecutivo ( título IV Poder público, capítulo III artículo 182 y subsiguientes,
CPRG), estableciendo también que a función administrativa se desarrolla también por la administración centralizada,
descentralizada y autónoma.

3.I La función administrativa

Ahora mediante la función administrativa se puede afirmar que su régimen jurídico se impone a la mayor parte de la actividad
cumplida por el Organismo Ejecutivo, las entidades descentralizadas y autónomas.

El ejercicio de la función administrativa que el Estado realiza para la consecución de sus fines (bien común), requiere la
organización de los elementos humanos y materiales, a fin de lograr su mejor utilización.

De esta manera, las actividades y los medios se ordenan de acuerdo con diferentes criterios de eficiencia para dar lugar a la
organización, que al final significa una ordenación de los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o fines
y para asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades, que le son propias al Estado.

El Organismo Ejecutivo se integra con todos los órganos a los que se encomienda la función administrativa, que resuelve a
través de actos administrativos, con alcances jurídicos muy variados.

La función administrativa consiste en la toma de decisiones particulares, que crean situaciones jurídicas concretas, bajo la
forma de acto condición y de actos subjetivos y que se encamina a la satisfacción de necesidades generales de interés público.

En su criterio más amplio se puede considerar a la función administrativa a toda actividad realizada por la administración
centralizada, descentralizada y autónoma, que se cumple por medio de procedimientos que garantizan formalmente la
legalidad, juridicidad y eficacia del accionar de los órganos.

La función administrativa puede verse desde dos puntos de vista (formal y material).

Desde el punto de vista formal la función administrativa es la actividad que normalmente realiza el Organismo Ejecutivo.
Desde el punto de vista material, se puede entender la función administrativa como la actividad del Estado encaminada a la
ejecución de leyes (ejecución de principios constitucionales y la ejecución de la legislación ordinaria).

En la función administrativa, se puede distinguir varios elementos importantes:

a) Es una función del Estado, encomendada, por regla general, al Organismo Ejecutivo.

b) Se ejecuta bajo un orden jurídico de derecho público.

c) La finalidad de la función se cumple con la actuación de la autoridad, que puede ser oficiosa o a iniciativa de particular.

Con algunas limitaciones de los efectos jurídicos de los actos administrativos.

Actividades que desarrolla el Estado de Guatemala:

Habrá que distinguir entre tres clases de actividad que desarrolla el Estado:
actividad administrativa de prestación, de fomento y de coacción.

a) Actividad de prestación

Cuando hablamos de prestación, nos referimos a la prestación de los servicios públicos, el que se considera como un título
jurídico exorbitante, invocado por el Estado para dar satisfacción o en su caso, asegurar la satisfacción de necesidades
consideradas esenciales para el logro de la finalidad misma del Estado (bien común).

b) Actividad de fomento

La doctrina internacional ha determinado que la actividad administrativa es, en sentido general, hechos, actos y
procedimientos que desarrolla la administración pública y que tiene un carácter del cumplimiento finalista, el logro de la
satisfacción de las necesidades colectivas, con lo que obtiene la finalidad del Estado (bien común).

La actividad de fomento, ha sido definida por Comadira como: la acción de la administración encaminada a proteger o
promover las actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares, que satisfacen necesidades públicas o
estimadas de utilidad general; o más concretamente, como aquella actividad administrativa que se dirige a satisfacer
indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las
actividades de los particulares, y aún las de otros entes públicos que directamente las satisfacen.

c) Actividad de coacción

En este sentido se entiende que el poder de coacción del Estado se refiere a la policía administrativa, en la que se pretende
que una de sus notas más características es la coacción, la que su causa original es la restricción o limitación jurídica de
libertades y derechos de los ciudadanos en procura de una mejor convivencia social.

Esto hay que distinguirlo del poder de policía, la que debe entenderse como la potestad atribuida por las normas
constitucionales al órgano del Poder Legislativo para reglamentar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las
obligaciones que esas mismas normas reconocen o imponen a los individuos.

Al ser el propósito del Estado el logro de su finalidad (bien común), es justamente para alcanzar esa finalidad que ejerce su
función de policía.

1.4 Definición de administración pública

La doctrina que ve el carácter objetivo estructura su estudio a partir de la concepción etimológica de término administración,
bien sea que lo consideren una derivación de la palabra administratio, que significa servir a, o bien la contracción de ad
manus trahere, cuyo significado es traer a manos, manejar, que para el caso, para cualquiera de ellos implica la idea de
prestación de servicios o manejo de intereses dirigidos a un fin.

Por tal razón, desde el punto de vista objetivo, se conceptualiza a la administración pública como la actividad que de manera
concreta, inmediata, continua y espontánea realizan los órganos del Estado para atender los intereses públicos.
1.5 Elementos de la Administración Pública

Los elementos más importantes de la administración pública se pueden resumir y explicar de la siguiente manera:

a) El órgano Administrativo
b) La actividad la administración realiza,
c) La finalidad que pretende el Estado a través de la administración
d) Medio que la administración pública dispone para la realización de sus propósitos,

a) El órgano administrativo

Los órganos que pertenecen a la administración pública son el medio o el conducto por medio del cual se manifiesta la
personalidad del Estado, no hay otra forma en que éste pueda manifestarse.

La calidad de órgano deriva directamente de la propia Constitución; la persona jurídica estatal no necesita un acto
volitivo de determinación, pues el órgano "integra" la estructura de la persona, forma parte de ella, nace con ella, es ella
en cierta medida, pues el órgano vale tanto como el instrumento o medio de acción, a través del cual el Estado se
desenvuelve como sujeto de derecho. La expresión órgano no debe ser confundida con la concepción del organismo
biológico, pues el vocablo ha sido acogido en las disciplinas

I. Elementos de los órganos administrativos

Cada órgano administrativo principal constituye un sistema dentro del cual se encuentra compuesto de otros órganos
subordinados, que pueden constituir una estructura compleja, es decir que dentro de un mismo órgano administrativo se
encuentran jerarquizados otros órganos, pero que todos en conjunto, constituyen una organización que pertenece a una
misma competencia, por ejemplo un Ministerio constituye un órgano con una competencia general y sus direcciones
generales con competencias especiales, pertenecen a la competencia general de un órgano.

Cada organización cuenta con los elementos siguientes:

1.1. Administradores o agentes públicos

Son las diferentes personas físicas que se encuentran a cargo de los órganos administrativos (agentes públicos superiores,
intermedios y subordinados), los que pueden ser por elección popular o bien por nombramiento, de acuerdo al sistema de
servicio civil, los que pueden ser: Presidente, Vicepresidente, Ministro de Estado, Director General, Concejo Municipal,
Alcalde, Etc.

Son los que con su voluntad ejercen la competencia que pertenece al órgano administrativo.

a) Competencia
Es la cantidad de facultades, atribuciones, funciones y responsabilidades que el ordenamiento jurídico establecido le
otorga a cada órgano administrativo, para que pueda actuar. Es necesario hacer notar que la competencia
administrativa es necesariamente otorgada por el ordenamiento, de lo contrario la función deviene ilegítima, el acto
está viciado, por lo que provoca la nulidad absoluta.
b) Actividad material

Es la que se ejecuta basada en planes, proyectos, programas, decisiones, resoluciones, actos de contenido individual,
actos de contenido general o hechos administrativos, con las cuales logran la finalidad que se propone el Estado
(bienestar general o bien común).

El autor Dromi, é analiza los dos elementos de los órganos de la administración pública de la siguiente forma: a )
Elemento subsistivo, abstracto e institucional de carácter continuo, integrado por la competencia, el cargo, círculo de
atribuciones, centro de competencias u oficio público. La competencia equivalente en derecho público a capacidad
jurídica del derecho privado, es del órgano institución, y no de la persona física o del titular del mismo u órgano-
individuo, que titulariza el ejercicio de ello.

c) Elemento subjetivo, Personal y variable; el hombre, en definitiva, empleado o agente del Estado.

I. Actividad

Los órganos de la administración pública desarrollan una actividad y esta actividad se desarrolla a través de la función
administrativa, en la que queda incluida la prestación de los servicios públicos, a los cuales está obligada la
administración pública, para el logro de su finalidad. Podemos ver al servicio público, como el instrumento, vehículo o
medio de que dispone la administración para el logro de su propósito. Esto es entender a la administración pública desde
el punto de vista dinámico.

2. Finalidad

Para determinar los fines del Estado es necesario tener en cuenta las actividades que desarrolla, toda vez que para la
consecución de aquellos deberá realizarse una serie de actividades suficientes y necesarias para el cumplimiento finalista.
Para estudiar los temas generales del derecho administrativo se debe tomar como punto de partida los fines que persigue
el Estado. Por lo tanto, nos lleva a determinar cuál es la actividad que desarrolla sus atribuciones y funciones, establecido
por el ordenamiento jurídico.

Cuando el Estado favorece a un grupo en detrimento de otro, crea tremendas desigualdades sociales, por esa razón es que
surge el concepto de bienestar general, bien común e interés público, como finalidad primordial del Estado.

Consecuentemente la finalidad del Estado se cumple a través de la administración pública, por lo que su finalidad es el
elemento teleológico; como parte de la definición la administración pública, se indica que tiene una finalidad primordial
por lo que podemos afirmar que su finalidad es "el bien común" o "bienestar general", es decir de toda la población en
general, elemento no sólo doctrinario sino constitucional, expresado en el artículo 1o. que establece: que el Estado se
organiza para proteger a la persona y a la familia, y su fin supremo es el bien común.

3. El medio

El medio que la administración pública utiliza para el logro del bienestar general o el bien común es el servicio público.
Significa esto que el servicio público se entiende como "El medio de que dispone la administración pública para el logro
de su finalidad." Gran parte de la función administrativa la desarrolla la administración a través del servicio público.
Esto es porque las necesidades de la población se llenan a través de realizar los servicios públicos que satisfagan sus
necesidades de la comunidad, por ello es que el principal principio y cometido del Estado es el bien común.

1.6 pasos de la administración publica

Es necesario también desarrollar los pasos de la administración pública que son parte esencial de la función
administrativa, importantes y esencialmente son cinco: la planificación, la coordinación, la organización, la dirección y el
control.

Veamos de una manera muy general cada una de ellas.

a) La planificación

Que significa la investigación para garantizar los resultados de la finalidad que se pretende. La planificación significa
"ver hacia el futuro". Para planificar se utilizan toda clase de métodos y técnicas científicas.

Dice Reyes Ponce: La planeación fija con precisión lo que va a hacerse. La Planeación consiste, por lo tanto, en fijar el
curso concreto de la acción que ha de seguirse, estableciendo los principios que habrán de orientarlo, la secuencia de
operaciones para realizarlo y las determinaciones de tiempos y de números, necesaria para su realización.

En general, la planificación significa hacer un estudio de las necesidades para en el futuro realizar las acciones, para
llenar esas necesidades.

b) Coordinación

La coordinación significa la armonización de toda la organización y sus componentes, en los que se puede involucrar
tanto a órganos centralizados como a órganos descentralizados de la administración pública e incluso a otros organismos
del Estado.

Dice el autor que la planeación nos dice qué debe hacerse y cuándo; la organización nos señala quiénes, dónde y cómo
debe realizarlo.

c) Organización

Organización implica "estructurar la organización", corresponde a la mecánica administrativa y se refiere también a cómo
se van a ejercer las funciones de la administración, los niveles de jerarquía y las actividades que se han de realizar dentro
de la administración.

Esta organización implica, las tareas se van a realizar dentro de la administración pública, las personas con que se cuenta,
cómo deben ser agrupadas las tareas y finalmente lo más importante dentro toda organización administrativa la persona
que va a tomar las decisiones.

d) Dirección

La palabra "dirección", viene del verbo "dirigere"; éste se forma a su vez del prefijo "di", intensivo, y "regere": regir,
gobernar. Este último se deriva del sánscrito "raj", que indica "preeminencia"..
La dirección para Reyes: es aquel elemento de la administración en que se logra la realización efectiva de todo lo
planeado, por medio de la autoridad del administrador, ejercida basándose en decisiones, ya sea tomadas directamente, ya
con más frecuencia, delegando dicha autoridad, y se vigila simultáneamente que se cumpla en la forma adecuada todas
las órdenes emitidas. (Ibídem).

En síntesis, significa conducir las actividades de los subordinados, delegadas por el administrador.

e) Control

El control: "Es la medición de los resultados actuales y pasados, en relación con los esperados, ya sea total o parcial, con
el fin de corregir, mejorar y formular nuevos planes.

También implica que las tareas se realicen conforme a las normas establecidas, tomando en cuenta control de calidad,
auditorías, especificaciones técnicas, procedimientos establecidos, Etc.

Los medios de control deben estar bien establecidos, sobre qué personas o instituciones deben implementar el control,
naturalmente en normas legales, para que estos controles sean efectivos.

Dentro de la actividad administrativa hay varias clases de control, las que se pueden clasificar de la forma siguiente:

1. Control interno

El que se realiza internamente dentro de la administración pública, por los órganos superiores sobre los subordinados, (un
ministro sobre sus directores generales). Este tipo de control se da normalmente dentro de los órganos jerarquizados y el
control es uno de los poderes que otorga la jerarquía, como el poder disciplinario, el poder de revisión, poder de
revocatoria, etc.

2. Control directo

El que ejercen los particulares sobre los actos de la administración pública, a través de los recursos administrativos y el
proceso de lo contencioso administrativo.

1.7 Clases de administración

Fundamentalmente, en la administración pública existen cuatro clases de administración o formas de administrar, la

planificación, la administración ejecutiva, la administración de control y la asesoría.

a) Administración de planificación

Como ya quedó apuntado antes, la planificación implica ver hacia el futuro, hacer estudio con todos los métodos y
técnicas de las necesidades y las soluciones a esas necesidades. Es en general la planificación, establecer las necesidades
y las soluciones para cubrir las necesidades.

b) Administración ejecutiva

Es aquella administración que decide y ejecuta. La administración ejecutiva es la que realmente tiene y ejerce la
competencia administrativa, es la que tiene la facultad legal para poder actuar, a través de las decisiones, actos o
resoluciones administrativas. Sólo la administración ejecutiva decide y ejecuta, pues dentro de la administración pública
existen otros órganos que no deciden ni ejecutan, por ejemplo, los órganos de control, los órganos asesores, Etc.

El ejemplo de órganos ejecutivos el Presidente de la República, ministros de Estado, directores generales, concejos
municipales, etc.

c) Administración de control

Es aquella encargada que las tareas administrativas se realicen de conformidad con las normas establecidas, se trata de
órganos con independencia de funciones dentro de estos órganos encontramos: la Contraloría General de Cuentas, que se
encarga de vigilar que los funcionarios y empleados públicos manejen los fondos públicos con probidad y de
conformidad con las normas y procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado; El Procurador de los
Derechos Humanos, que vigila y garantiza que los funcionarios y empleados públicos respeten los derechos humanos,
garantizados por la Constitución Política de la República y convenios internacionales; La Corte de Constitucionalidad,
que vigila que los funcionarios y empleados públicos respeten los preceptos constitucionales; El Congreso de la
República, que controla la actividad de los Ministros de Estado, a través del juicio político o interpelación.

d) La Asesoría

Son órganos que desarrollan una actividad importante dentro de la administración pública y sirven para aconsejar o
asesorar al órgano ejecutivo sobre la conveniencia legal y técnica de las decisiones que tomará quien tiene o ejerce la
competencia administrativa.

Esta asesoría se hace a través de la simple opinión o del dictamen.

1. El dictamen

Significa dictamen el estudio jurídico o técnico sobre un expediente o asunto determinado, el cual es emitido por una
persona versada en la materia que se trate.

Manuel Osorio, dice que dictamen es: Opinión o consejo de un organismo o autoridad acerca de una cuestión. Parecer
técnico de un Abogado sobre un caso que se consulta; e especial, cuando se concreta por escrito. (Osorio, Manuel,
Diccionario de Ciencias Jurídica.

1.2 Clases de dictamen

En la doctrina internacional existen tres clases de dictámenes, el facultativo, obligatorio y el vinculante.

A. Dictamen facultativo

Este dictamen es aquel a través del cual el administrador queda en libertad de pedirlo, la ley no obliga a pedirlo ni a que
el administrador tenga que basar su actuación o su resolución final en el dictamen.

B. Dictamen obligatorio

En este dictamen la ley obliga a que el administrador requiera el dictamen, pero no obliga a que en la decisión se tome
obligadamente el contenido del mismo, este ejemplo se da en los recursos administrativos cuando la ley obliga a darle
audiencia a la Procuraduría General de la Nación antes de emitir la resolución del recurso administrativo, artículo 7° y
subsiguientes de la Ley de lo Contencioso Administrativo.

C. Dictamen vinculante

Este dictamen es en el que la ley obliga a pedirlo al órgano consultivo y también obliga a basar su resolución o acto
administrativo en el dictamen.

a) Gobernar

Significa en sentido amplio, conducir a la comunidad política al logro de sus fines

esenciales, satisfaciendo sus exigencias.

La actividad de gobierno es en suma, acción de dirección la impulsión que parte del centro para la conducción de los
asuntos conforme a la política que se fija.

Esta actividad se refiere al Estado en su unidad y precede a las funciones jurídicas estatales a quienes dirige, de acuerdo a
la política que se trace.

Encontramos, desde luego, una estrecha vinculación entre gobierno y administración pública. Esta actúa dentro de la
esfera de su competencia, al tenor de las orientaciones que aquel señala de acuerdo con los fines del Estado.

b) Gobierno

Hay que entenderlo como: aquella instancia determinada en lo esencial desde el campo político que se halla al frente de la
administración pública.

c) Actividad discrecional

La actividad discrecional se puede encontrar cuando la ley le otorga al administrador un marco amplio para que pueda
aplicar la misma, es decir le fija parámetros de donde el funcionario no puede salirse, por ejemplo cuando se está
aplicando una ley en donde la misma le indica puede o podrá, no es expreso.

El ejemplo más común es cuando existe una norma y le indica al administrador que puede imponer una multa de cinco a
quinientos quetzales, por una infracción a una ley o reglamento, en este caso el funcionario tiene un margen para aplicar
la norma dentro de la que no se puede salir.

También es importante no confundir la actividad discrecional, pues se cree que con este tipo de actividad el funcionario
puede hacer lo que quiera y actuar fuera del margen de la ley, esto se convierte en abuso de poder.

d) Actividad reglada

La actividad reglada por el contrario es una actividad en la que el administrador no se puede salir de lo que la ley le
indica, en este caso, la ley le da la forma y contenido legal de la resolución no tiene margen para poder actuar, es lo
contrario de la actividad discrecional. En este le indica al funcionario debe o deberá. El ejemplo se da cuando la norma le
indica al administrador expresamente como debe resolver, si ésta le indica que debe imponer el cien por ciento de multa
por infracción a una ley o reglamento o una cantidad fija, deberá imponer el valor exacto de multa. Si el funcionario se
excede hay abuso de poder y si es menor de lo previsto, legalmente afecta los intereses del Estado y puede ser sancionado
por la propia administración, a través del Contralor General de la República y hacerse acreedor de una sanción interna.

1.9 Principios fundamentales de administración pública

Existen dos principios fundamentales en la función administrativa como lo son el

principio de legalidad y el principio de juridicidad.

a) Principio de legalidad

Este principio, debe estudiarse desde el punto de vista del ordenamiento jurídico establecido. Para el principio de
legalidad lo fundamental es la norma y el administrador no puede actuar si no existe, en el ordenamiento jurídico una
norma legal que le otorgue competencia para poder actuar.

Este principio lo encontramos erróneamente contenido en el artículo 239 de la

Constitución Política de la República de Guatemala, el cual dice: Principio de legalidad.

Corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios, arbitrios y contribuciones
especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y la justicia tributaria, así como determinar
las bases de recaudaciones... Son nulas ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o
tergiversen las normas reguladoras de las bases de recaudación del tributo.

Con este artículo constitucional podemos entender que sólo la ley ordinaria emitida por el Congreso de la República tiene
plena facultad para la creación de impuestos ordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, significa esto que sólo por
una norma establecida se pueden crear, modificar y cobrar impuestos y arbitrios. De no existir una norma legal que
autorice a la autoridad administrativa, no puede recaudar impuestos.

Esto técnicamente es reserva de ley, no principio de legalidad.

Al analizar el artículo 101 del Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal, establece: "Principio de
legalidad. La obtención y captación de recursos

CLASE 2

LA PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO

4.I Generalidades

El estudio del derecho administrativo hace necesario analizar previamente, aunque sea de manera muy general, la
personalidad del Estado, en virtud que, uno de los objetivos de estudio de nuestra disciplina jurídica es precisamente el
Organismo Ejecutivo y en general la administración pública y su forma de actuación.

Al hablar de Estado se tiene que vincular directamente a la sociedad, puesto que aquél constituye un producto de la
creación humana y es precisamente la existencia en sociedad del hombre; La sociedad se conforma a través de una
pluralidad de hombres inteligentes y libres unidos en torno a un principio general (el bien común). La sociedad es el todo
integrado por las partes: El hombre, que para sobrevivir necesita integrarse al entorno social. Consecuentemente al irse
asociando el hombre, para satisfacer sus necesidades, se van creando las diferentes sociedades.

Por ello el Estado puede definirse de distintas formas, pero con idénticos elementos, en tal sentido para Delgadillo
Gutiérrez el Estado es: ...una comunidad organizada en un territorio definido, mediante un orden jurídico servido por un
cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado que tiende a realizar el
bien común, en el ámbito de esa comunidad. (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinoza, Manuel,
Compendio de Derecho Administrativo, Editorial Porrua, México, 2002, Pág. 26).

Para Ossorio Estado es: Según Adolfo Posadas, es una organización social constituida en un territorio propio, con fuerza
para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel
elemento social que en cada momento asume mayor fuerza política; y que para Capitant es grupo de individuos
establecidos sobre un territorio determinado y sujeto a la autoridad de un mismo gobierno. (Manuel Ossorio, Diccionario
Jurídico, Pág. 294).

Elementos del Estado

Consecuentemente el Estado presenta los elementos fundamentales siguientes:

a) Una comunidad social y humana asentada dentro de un territorio establecido;

b) Un orden jurídico unitario;

c)El Poder jurídico;

d) La finalidad misma del Estado, el bien común.

4. 2 Personalidad del Estado

En torno a la personalidad del Estado, la doctrina internacional ha estimado fundamentalmente dos teorías:

a) Los que niegan que el Estado tenga personalidad jurídica, sino que lo toman como un ente soberano y que a través de
su soberanía siempre se va a imponer a los particulares.

b) Los que atribuyen al Estado una personalidad, sin embargo, dentro de estas teorías surgen dos corrientes importantes:

1. La primera corriente señala que el Estado tiene una doble personalidad, una de derecho público y otra de derecho
privado. Afirman estas teorías que cuando el Estado actúa como ente soberano tiene relaciones con otros y con
los particulares con carácter de autoridad, la personalidad que Estado es de derecho público; cuando las
relaciones son de coordinación con los particulares, por ejemplo, celebrando un contrato sujetos al derecho el
Estado actúa con su personalidad de derecho privado.

2. La segunda corriente señala que el Estado tiene una personalidad única que tiene una doble voluntad, una
voluntad de derecho público las relaciones son con el carácter de autoridad y otra voluntad de privado cuando
entra en relaciones de coordinación y el ejercicio autonomía de la voluntad tanto de los particulares como de los
órganos del Estado.
Algunos autores desechan estas teorías e indican que el Estado tiene una personalidad única aunque con capacidad de ser
sujeto del derecho público o privado.

Dentro de la legislación guatemalteca la personalidad del Estado se encuentra regulada en el artículo 15 del Código Civil,
que dice: "Son personas jurídicas: 1º. El Estado, las municipalidades, las iglesias de todos los cultos, la Universidad de
San Carlos y demás instituciones de Derecho Público creadas o reconocidas por la ley"

4.3 La personalidad jurídica del Estado.

Esta se analiza desde el punto de vista de las personas jurídicas colectivas del derecho público.

a) Teorías

De manera conclusiva y como ya lo explicamos, existen dos teorías fundamentales en cuanto a la personalidad del
Estado;

a) las que niegan que el Estado tenga una personalidad y

b) las teorías que afirman que el Estado tiene una personalidad.

Dentro de las teorías que afirman que el Estado es una persona, se encuentran dos corrientes,

1. unas que dicen que el Estado tiene una doble personalidad y

2. Las que establecen que el Estado tiene una personalidad única con doble voluntad.

Dentro de las corrientes analizadas la más aceptada es la corriente que establece que el Estado tiene una personalidad
única con facultades de distinta índole, (de derecho privado y de derecho público).

b) Clases de personas jurídicas

La noción de persona proviene del derecho civil, por lo que no es propio del derecho administrativo. Según la mayoría de
doctrinas internacionales, desde el punto de vista jurídico, persona es todo ente capaz de contraer derechos y
obligaciones. Por lo tanto, todo ser capaz de contraer derechos y obligaciones jurídicamente es una persona.

La clasificación más general y frecuente que hace la doctrina de las personas jurídicas es la siguiente:

 Las personas jurídicas de derecho público:

1. El Estado,

2. El Municipio,

3. Las empresas estatales y municipales

4. Las sociedades de economía mixta,

 Las personas jurídicas de carácter industrial y comercial:

1. Las sociedades civiles,

 2. Las sociedades mercantiles: anónima, de responsabilidad limitada en comandita.

 Las personas jurídicas de carácter social:

1. Todas las asociaciones con fines no lucrativos,

2. Toda institución en que se afecte un capital con determinado fin social de beneficio colectivo, como, por ejemplo:
Las asociaciones de vecinos, los patronatos, las asociaciones artísticas, científicas, educativas, etc.

e) Posición de la legislación guatemalteca

En el derecho guatemalteco se reconoce la existencia de diversos tipos, aunque no directamente dentro del derecho
administrativo, sino dentro del derecho civil.

Así el artículo 15 del Código Civil, establece las distintas personas jurídicas públicas y las clasifica así:

a) El Estado,

b) Las municipalidades,

c) Las iglesias de todos los cultos,

d) La Universidad de San Carlos,

e) Las demás instituciones de Derecho Público creadas o reconocidas por la ley.

En este último caso se encuentran incluidas todas aquellas dependencias descentralizadas y las llamadas
constitucionalmente autónomas, como el Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social, los municipios, etc.

4.4 Personalidad política del Estado

Dromi, hace la distinción de la personalidad jurídica y política del Estado así:

El Estado, en ejercicio de su poder, crea el ordenamiento jurídico, establece un orden jurídico coactivo, que otorga al ser
político estatal el carácter de persona jurídica, que actúa y se desenvuelve en el orden existencial por medio de una
estructura de órganos desempeñados por sujetos físicos, cuyos actos y hechos se imputan y atribuyen al Estado.

En el primer caso tenemos la personalidad política del Estado, en el segundo la personalidad jurídica del Estado. Esta
última conceptualización es usual en el derecho público, en tanto se proyecta la sociedad al plano del derecho, o más
precisamente permite la regulación normativa de la actividad del ser estatal. El Estado no es ni mera ficción, ni organismo
físico o social, sino que, como toda persona jurídica, reúne un conjunto de elementos cuya realidad no puede ser negada.

La Constitución Política, prevé el desenvolvimiento y la dinámica de la función pública estatal, a través de diversas
funciones formales, que materializan por medio de actos del poder que genera el Estado y lo que quiere hacer. Ahora
bien, el Estado regulado en la Constitución, no es ya sólo político sino también jurídico, cuya actividad está juridizada en
el ámbito constitucional e infraconstitucional y hasta supranacional (legal, reglamentario, tratados y convenios
internacionales, etcétera).

Esta actuación del Estado se establece a través de actos que tienden a obligar a los particulares, y es como se manifiesta el
poder público del Estado.

Estado es sujeto de contraer derechos y obligaciones y con ello basta para determinarle su personalidad.

4.5 Teorías

a) Estado absoluto

Se le conoce como Estado absoluto o como sistema de gobierno absoluto. Este se refiere fundamentalmente a la
monarquía, en las que normalmente el monarca esta encima de la ley, puesto que el monarca era la fuente de la misma
ley.

La monarquía la define Osorio como: Literalmente quiere decir gobierno de uno solo.

Pero esta definición que sería válida para las monarquías absolutas o autocráticas, no los para las monarquías
constitucionales, en las que el monarca reina, pero no gobierna; sino que, a lo sumo, actúa como poder moderador entre el
gobierno y el parlamento. Aunque la monarquía puede ser electiva, si el monarca es elegido para toda su vida (pues si lo
fuera para tiempo determinado más bien revestiría los caracteres de una república) lo contiene es que sea hereditaria; es
decir, que la titularidad se transmita por sucesión dentro de un orden preestablecido. (Manuel Osorio, Diccionario
Jurídico, Pág. 469).

b) Estado gendarme

Estado gendarme dice Osorio: De fuerte arraigo en el siglo XIX, es aquel cuya función única consiste en mantener el
orden público vigilando y protegiendo la reciproca libertad de los individuos dentro de la ley. Es, pues, la antítesis del
Estado intervencionista en materias económicas, sociales, técnicas y culturales, cuya manifestación más aguda se
encuentra en el Estado totalitario.

c) Estado de Constitucional

Manuel Osorio, dice que Estado constitucional es: De acuerdo con la opinión de Linares Quintana, citado por Hugo
Calderón, el que se caracteriza: Por garantizar la libertad como finalidad suprema y última del Estado; por limitar y
fiscalizar el poder estatal por medio de su división en razón de la materia y, a veces, del territorio; por la juridicidad o
imperio del derecho; por la soberanía popular o gobierno de la mayoría con la colaboración y fiscalización de la minoría
y respetando los derechos de ésta. (v. Estado, Estado de Derecho.).

Añádase que todas las características señaladas por el autor citado se derivan de la carta magna o constitución -
generalmente escrita- por la cual se rige y organiza la nación.
c) El Estado de Derecho: es aquel en que los tres poderes del gobierno, interdependientes y coordinados, representan,
conforme a la conocida frase de Lincoln, el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. A este respecto dice
Sánchez Viamonte: Los tres poderes o ramas del gobierno -pertenecientes a un tronco común- nacen del pueblo en
forma más o menos directa. Los tres actúan, pues, en su nombre, bajo el imperio de las normas constitucionales. El
gobierno es la colaboración y concurrencia de los tres, identificados a través de la norma jurídica, que fundamenta y
caracteriza al Estado de Derecho.

e) Sistemas políticos de gobierno

Esencialmente, existen dos regímenes de gobierno, el parlamentarismo y el presidencialismo.

I. Sistema parlamentario

Es un sistema típico de los países europeos, cuyas características se explicarán en una forma muy general. Sin embargo,
dentro de nuestro régimen es importante tratar este sistema, pues nuestro gobierno tiene algunas características del
mismo.

a) Dentro del sistema parlamentario se encuentran divididas las funciones generales de gobierno, por un lado, existe el
Rey o Monarca, que se encarga de la función puramente de política, como Jefe de Estado y un primer ministro o
presidente del consejo de ministros que es el encargado de la administración pública, el que depende del
parlamento.

b) Los ministros de Estado son órganos con competencia administrativa, nombrados por el parlamento a propuesta del
primer ministro.

c) En este tipo de sistema es importante la figura jurídica de la interpelación, la que es típica del parlamentarismo,
pues el órgano administrativo que nombra tiene el derecho de revisar la actuación del nombrado.

d) Significa en general que la administración pública se encuentra a cargo y bajo el control total del parlamento.

Algunas de las características de este régimen corresponden al régimen de gobierno guatemalteco, por ejemplo, el
ejercicio de competencias de los Ministros de Estado y la Figura jurídico-político de la interpelación.

2. Sistema presidencialista

El sistema presidencialista es un sistema de gobierno que surge en los Estados Unidos de Norteamérica, como
contraposición al parlamentarismo inglés. Las características más importantes de este régimen son las siguientes:

a) En este sistema de la doble función que debe cumplir el gobierno, se concentra en una sola persona, que es el
Presidente de la República, es decir la función política y la función administrativa.

b) Los secretarios de Estado, no son órganos ejecutivos, en consecuencia no ejercen competencia, sino que actúan en el
ámbito de asesoría del Presidente, es éste el que toma todas las decisiones,

c) Los secretarios son nombrados directamente por el Presidente.

d) No existe la figura jurídico-política de la Interpelación.

 e) la responsabilidad de los Secretarios es directamente ante el Presidente de la República.

3. Caso de Guatemala

Guatemala adopta un sistema mixto, es decir un sistema presidencialista con características parlamentarias, esto porque el
presidente es el Jefe de Estado y del gobierno.

4.6 EI Ejercicio del poder público, según la Constitución

De conformidad con la Constitución Política de la República el poder proviene del pueblo y su ejercicio está sujeto a las
limitaciones señaladas por la constitución y la ley.

Ninguna persona, sector del pueblo, fuerza armada o política, puede arrogarse su

ejercicio. (Artículo 152 de la Constitución Política).

El imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren dentro del

territorio de la República. (Artículo 153 de la Constitución Política).

La función pública está sujeta a la ley, los funcionarios son los depositarios de la autoridad, responsables de su conducta
oficial, sujetos a la ley y nunca superior a ella.

Todo funcionario público está al servicio del Estado y no de partido político alguno.

La función pública es indelegable, es decir que no se puede delegar, excepto los casos señalados por la ley, y no se puede
ejercer sin prestar previo juramento de fidelidad a la Constitución. (Artículo 154 de la Constitución Política).

Así, dentro de la Constitución en su artículo 155, se encuentra regulada la responsabilidad de los dignatarios, funcionarios
y trabajadores del Estado, que en el ejercicio de sus cargos cometan infracción a la ley, son solidariamente responsables
de los daños y perjuicios causados a particulares; cuya prescripción es de veinte años; la responsabilidad penal por el
transcurso del doble del tiempo señalado por la ley.

Ninguna persona puede reclamar al Estado por daños y perjuicios causados por movimiento armado o disturbios civiles.

Dentro del artículo 156 de la Constitución Política, establece la no obligatoriedad del cumplimiento de órdenes ilegales,
esto significa que ningún funcionario o empleado público, civil o militar, está obligado a cumplir órdenes ilegales o que
impliquen la comisión de un delito.

En conclusión, podemos decir que el ejercicio del poder público proviene del pueblo, filosóficamente implica que es el
pueblo el que se encuentra ejerciendo el poder a través de la elección de sus representantes, que se encuentran a cargo de
la función pública del Estado.

4.7 Actuación del Estado

El ejercicio del poder del Estado, en cualesquiera de las manifestaciones que se presente, (Legislativa, Ejecutiva o
Judicial), requiere de los medios idóneos que permitan su expresión, es decir, de los órganos por medio de los cuales se
 va a manifestar la voluntad estatal. Estos organismos van a ser producto del ordenamiento jurídico en los que se
encuentran creados y donde se le dota de la competencia administrativa correspondiente.

Los órganos administrativos estatales están constituidos por una estructura formal y sustantiva de donde se manifiesta la
voluntad pública, delimitada en una esfera de competencias legales y reglamentarias. Son las normas jurídicas las que
prevén la existencia del órgano administrativo, su integración o no al ejecutivo, su esfera de competencias y su alcance.
Es la norma jurídica la que dispone cómo, cuándo y donde se representa el Estado y su manifestación de voluntad.

Lo cierto es que la sola existencia de la competencia no es suficiente para que se manifieste el poder público. Es necesaria
la participación de una persona física que exteriorice la voluntad del Estado, de esta manera que es el propio órgano
estatal el que actúa a través del funcionario.

Por esa razón la actuación, la forma, el conducto por medio del cual se va a manifestar la voluntad del Estado, no es sino
a través del órgano administrativo. Es pues, el órgano administrativo el instrumento o medio por el cual se manifiesta la
voluntad estatal, razón por la cual se hace necesario analizar y estudiar al órgano administrativo.

CLASE 3

5. I La competencia administrativa

La competencia administrativa se definir como el conjunto de facultades o atribuciones que el orden jurídico le confiere al
órgano administrativo. El concepto de competencia usado en el derecho público, similar al de capacidad que se usa en el
derecho privado, ya que ambos se refieren a la aptitud de actuar.

La competencia administrativa, es de suma importancia para el órgano administrativo, puesto que a través de ella es donde se
desarrolla la función o actividad administrativa del Estado y con ello lograr su finalidad (el bien común). La competencia
administrativa, se debe estudiar como la única forma por la cual los órganos de la administración pública pueden ejercer la
voluntad del Estado, puesto que un órgano que actúe sin competencia cae en la figura jurídica del abuso de poder.

a) Características

1. La competencia es otorgada por el ordenamiento jurídico

La competencia debe ser otorgada por las normas establecidas en el ordenamiento jurídico, por ser establecida en interés
público y necesariamente surge de una norma y no de la voluntad de los particulares ni del órgano que la ejerce. Por eso se
dice que la competencia es objetiva, porque necesariamente debe emanar de una norma jurídica, que le delimita la amplitud
de actuación al órgano administrativo. Toda actuación del órgano que no esté determinado en el ordenamiento jurídico se
califica legalmente como abuso de poder.

2. Irrenunciable

La competencia es irrenunciable, por ser establecida en el interés público y establecida por una norma. Ello significa que la
competencia es obligatoria y debe ser ejercida en forma independiente de la voluntad del agente público que la ejerce, pues es
de naturaleza obligatoria de los órganos del Estado, en el ejercicio de la función administrativa.

3. Inderogable
La inderogabilidad significa que la competencia no puede ser derogada por el propio órgano administrativo, ni particular o
agente, ni por acto administrativo, ni reglamento, por contrato. La competencia por el hecho de ser otorgada por las normas
jurídicas es imposible modificarla, únicamente se puede derogar y modificar por quien la promulgo, el Congreso de la
República.

5. No puede ser cedida

Significa que la competencia debe ser ejercida por el órgano a quien legalmente le esta atribuida por mandato legal y no la
puede ceder a otro órgano o persona individual o jurídica alguna. Hay que recordar que la competencia pertenece al órgano
administrativo.

6. No puede ser ampliada

Significa que el órgano administrativo debe ejercer limitadamente la competencia sin ampliar la esfera de la misma, pues esto
daría lugar a un acto viciado por incompetencia, la competencia administrativa hay que ejercerla con los límites que el mismo
ordenamiento jurídico le está otorgando al órgano de la administración. Un particular puede hacer lo que la ley no le prohíbe,
en cambio la administración pública únicamente puede hacer lo que le es permitido por el ordenamiento jurídico.

7. Es improrrogable

Esto también significa que la competencia no puede ser trasladada de un órgano a otro órgano administrativo, salvo en los
supuestos de avocación y delegación, de órganos administrativos que pertenecen a una misma jerarquía administrativa, es
decir que tienen una misma competencia.

Como que la competencia de los órganos es de orden público, se pueden sentar las siguientes conclusiones: En primer lugar,
es imposible modificar la competencia a través de un contrato y es porque está determinada por la ley; en segundo lugar, la
excepción de incompetencia puede ser decidida por el juez de oficio, aunque la parte contraria no la haya alegado en sus
pretensiones procesales en un juicio; en tercer lugar, las decisiones tomadas por emergencia no excusan a quien la haya
ejercido ilegalmente; y, cuarto lugar, un agente de la administración no puede renunciar válidamente a su competencia a favor
o en contra de un particular, salvo que se opere una delegación regular en las condiciones previstas en la ley.

7. Excepciones a la improrrogabilidad de la competencia administrativa

La competencia es inderogable, los administrados no pueden pretender que intervenga un agente distinto del que fuera
efectivamente competente y el mismo agente cuando se requiera su intervención no puede sentirse autorizado a resolver nada
fuera de la esfera de su propia competencia.

La competencia es improrrogable por cuanto el interés público así lo demanda, salvo aquellos casos excepcionales de
avocación y delegación, de órganos de un mismo grado jerárquico (Ministro, viceministros, directores generales, de un
mismo ministerio).

Si bien es cierto que dentro de la improrrogabilidad de la competencia existen las excepciones de la avocación y la
delegación.
Pueden entenderse estas excepciones, de avocación y delegación de la competencia como la facultad y potestad que otorga la
jerarquía administrativa, y significa el derecho que tiene el superior jerárquico de trasladar al subordinado la resolución de un
asunto o la facultad que tiene éste de atraer la competencia del subordinado, siempre que las competencias que se avocan o
deleguen no sean exclusivas, esto implica que el funcionario del órgano que tiene asignada legalmente la competencia deben
ejercerlas por sí.

7.I La delegación de la competencia Es el acto administrativo procedimental por el cual el órgano superior traslada su
competencia normal a un órgano inferior en un caso determinado. Es obviamente, un procedimiento inverso al de avocación,
ya que la esfera de competencia del órgano inferior experimenta un incremento en su actividad.

7.2 La avocación de la competencia de firma y de representación

Es el acto procedimental en virtud del cual el órgano superior jerárquico, sin que medie recurso alguno, atrae hacia sí el
asunto pendiente de resolución y que debe ser resuelto por el órgano subordinado; el superior entra en la esfera de
competencia del órgano inferior, se avoca el conocimiento y decisión de una cuestión introduciéndola en su esfera de
atribuciones. Cuando las competencias no son exclusivas, por ejemplo: Un ministro de Estado puede atraer el conocimiento
de un asunto que le es encomendado a un director general y resolverlo en la superioridad, lo mismo puede suceder en una
municipalidad los concejos municipales puede atraer par así la competencia de un alcalde y resolver el asunto que es de
competencia al alcalde. Aunque hemos de insistir en la exclusividad de la competencia que no da la opción de avocar ni
delegarla.

b) Elementos de la competencia administrativa

Los elementos más importantes de la competencia administrativa, se pueden resumir de la siguiente manera:

a) El primer elemento es la norma (ordenamiento jurídico), puesto que la misma es la que le otorga a los órganos de la
administración pública, la esfera de las atribuciones, poderes o facultades; siempre está determinada por el
establezca; derecho objetivo, no puede existir competencia sin una regla jurídica que la establezca.

b) Las potestades, facultades o poderes, significa los límites que el órgano tiene para poder actuar, la competencia es
eso, una serie o conjunto de facultades que tiene el órgano administrativo, hay que recordar que la competencia se
otorga al órgano, no al funcionario, éste sólo la ejercita a través de su voluntad;

c) La existencia de un órgano administrativo, a quien le está atribuida la competencia administrativa y que es un órgano
que pertenece al Estado. Como ya lo dijimos antes, la competencia pertenece al órgano, sólo los órganos
administrativos pueden ejercer competencias.

c) Clases de competencia administrativa

La competencia puede ser dividida en: a) En razón de la materia; b) en razón del (ferritorio; c) en razón del tiempo; y d) en
razón del grado.

I. En razón de la materia o contenido

Es decir, teniendo en cuenta que se refiera a determinados asuntos administrativos que legalmente le son asignados al órgano
administrativo. Cada órgano de la administración tiene atribuidas ciertas competencias las cuales debe ejercitar. Los órganos
no ejercen idénticas competencias, sino se distribuye la misma dentro de los diversos órganos de la administración, en parte
por razón de la división del trabajo.

2. En razón del territorio

Ámbito territorial en el cual el órgano ejerce su competencia (municipal, departamento nacional, Etc.). Los órganos
administrativos tienen dividida la competencia en razón del territorio en donde deben ejercitarla, por ejemplo, el Presidente
de la República, los ministros de Estado, ejercen su competencia en todo el territorio nacional; los gobernadores
departamentales, en sus respectivos departamentos; los consejos regionales de desarrollo dentro de la respectiva región y las
municipalidades, dentro del respectivo Municipio.

La competencia también por razón de territorio se denomina Ratione Loci.

Es necesario establecer por que la competencia administrativa se distingue por territorio, y es que nuestra Constitución
Política ha establecido, cual es la división político-administrativa del territorio de la república para su administración. El
territorio nacional de competencia del Organismo Ejecutivo, los departamentos de competencia de los gobernadores
departamentales, los municipios que les corresponde a las municipalidades (concejos y alcaldes) y la posibilidad de las
regiones que son de competencia de los consejos de desarrollo.

En Guatemala la competencia se encuentra dividida desde el punto de vista de la división que del territorio hace la
Constitución Política de la República:

a) Nacional;

b) Municipal.

La Nacional la que se ejerce para todo el territorio de la república, por ejemplo, el Presidente de la República, los Ministerios
de Estado, Etc.; la departamental que la ejerce los gobernadores departamentales en los respectivos departamentos, así como
los consejos departamentales de desarrollo urbano y rural; la regional que se ejerce a través de órgano como los consejos
regionales de desarrollo urbano y rural, en la que la competencia se encuentra dada a determinado territorio que puede cubrir
uno o varios departamentos y un sin número de municipios; la municipal que corresponde al Municipio y en la que Órgano
de gobierno es la Municipalidad y éste se ejerce a través del Concejo Municipal y su Alcalde.

3. En razón del tiempo

Según que la competencia sea temporaria o permanente. Existen órganos administrativos que son creados para ejercer
determinada competencia o cuando se reúnen ejercen una competencia especial, por ejemplo: cuando dos municipalidades
vecinas resuelven la prestación de determinado servicio público o realizar determinada obra y lo hacen conjuntamente los
concejos municipales al resolver unir competencias; las resoluciones del Consejo de Ministros o también cuando dos
ministerios de Estado reúnen competencias para resolver un asunto; y, la permanente la que ejercen todos los órganos
administrativos en forma individual y continuada.
También se habla de competencia Ratione Temporis. Ello es así porque la de los órganos administrativos puede estar
encerrada dentro de los límites del tiempo desde un triple punto de vista:

a) Una autoridad administrativa no puede ejercer su competencia sino a partir de su investidura, que parte de la firma
del acto de nombramiento; incluso tampoco puede ejercerla antes de la comunicación del mismo.

b) Los órganos colegiados administrativos no pueden deliberar sino durante sesiones.

c) Un agente administrativo no puede ejercer su competencia desde el momento de su investidura. Puede ocurrir, sin
embargo, que para evitar una solución de continuidad se le reconozca una cierta supervivencia a su competencia
hasta que se nombre su sucesor.

4. En razón del grado

Referida a cuál de los órganos de la escala jerárquica se haya atribuido o teniendo en cuenta cómo se haya distribuido en
órganos diferentes de los superiores. Esto suele darse en las municipalidades, cuando no se puede establecer a quien le
corresponde ejercer la competencia administrativa de los subordinados cuando existen competencias similares.

En este sentido el criterio jerárquico se basa unas veces en razón del orden cuantitativo y otras de orden cualitativo.

5. La competencia mixta o compartida

Esta atribuida simultáneamente a varios órganos y solamente podrá ser ejercitada conjuntamente por todos ellos

La competencia debe estar plenamente determinada, a efecto de establecer perfectamente a que órgano administrativo le
corresponde realizarla y dictar cada acto. Si la competencia no está plenamente determinada se pueden crear conflictos de
competencia.

En este caso, en la administración pública centralizada guatemalteca, le corresponde dirimir la de los ministerios cuando hay
conflicto, al Ministro de Estado, es decir las cuestiones de conflictos competenciales que puedan surgir dentro de sus órganos
subordinados. Así también dentro de otros órganos administrativos, como las municipalidades, le corresponde al Alcalde o al
Concejo Municipal resolver estos conflictos de competencia. Cada órgano administrativo, dentro de su estructura, el superior
jerárquico tiene esta potestad de resolver estos conflictos, ya sea a petición de parte o bien de oficio.

d) Definición de competencia administrativa

Cermesoni dice: que la competencia es el conjunto de facultades que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de
"competencia" da así la medida de las actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano
administrativo. Es su actitud de obrar y por ello se ha podido decir que incluso forma parte esencial e integrante del propio
concepto de órgano. (Cermesoni, Jorge E. Derecho Administratorio Segunda Parte, Pág. 21).

Cermesoni, identifica a la competencia administrativa con el agente público que ejerce la misma en forma legítima, si bien es
cierto que la ejerce el funcionario, la competencia realmente pertenece al órgano administrativo y no al funcionario.

5.2 La jerarquía administrativa

La jerarquía administrativa es un vínculo que relaciona a las unidades que integran la organización y que coloca a unos
respecto a otros en relación de dependencia bajo un orden subordinado, para darle estabilidad y cohesión a la administración.

a) Características de la jerarquía

Para que exista jerarquía administrativa se requiere que tenga las características siguientes:

1. Se trata de una relación entre órganos de un mismo ente administrativo; es decir, no se da entre distintos sujetos
administrativos, esto significa que debe existir idéntica competencia material de los órganos subordinados en razón del grado.
Por ejemplo, no existirá jerarquía entre el Ministro de Finanzas Pública, con el Director de la Policía Nacional Civil y la
Dirección General de Migración, puesto que en ambas unidades administrativas no existe la misma competencia en razón de
la materia, las dos direcciones pertenecen al Ministerio de Gobernación.

2. El llamado poder jerárquico se da cuando hay centralización, desconcentración o delegación de competencias. El

control administrativo del ejecutivo no se da cuando existe descentralización o en órganos autónomos con facultades
descentralizadas.

3. La relación jerárquica se da entre un superior de grado, en la línea de competencia y en un órgano inferior ; ambos
tienen la misma competencia en razón de la materia.

4. La jerarquía es un poder que se da de manera total y constante; es decir de principio y existe siempre aunque una
norma no lo exprese.

5. El poder jerárquico abarca la totalidad del órgano inferior. Consecuencia de ello, es que el poder jerárquico permite
controlar la legitimidad como también la oportunidad de la actuación del órgano inferior.

6. En la relación jerárquica, existe la posibilidad de recurrir los actos del inferior jerárquico (recurso jerárquico).

7. La jerarquía, como institución jurídico-política, tiene su función y dominio

natural en el derecho público, y especialmente en el derecho administrativo.

8. La jerarquía en "sentido formal" es la que se gradúa por escalafón administrativo; en su "sentido sustancial" la que se
funda en los atributos propios del agente público: el valor del título y la idoneidad efectiva, las cualidades personales, desde
el punto de vista gerencial y científico.

9. La institución de la jerarquía presupone dos modos de ejercicio: el primero, El poder jerárquico de ordenar y revisar
actos del subordinado, aunque la competencia de éste sea exclusiva, debe quedar sometido al superior; el segundo, el derecho
disciplinario, el superior tiene la libertad de imponer las sanciones, de acuerdo a la escala de, establecidas en la Ley de
Servicio Civil (amonestación verbal, por escrito y la destitución).

10. Por último, que la voluntad del órgano superior prevalezca sobre la del subordinado, es decir, cuando haya
superioridad de grado en la línea de la competencia, lo que se manifiesta siempre es el poder mando del superior y debida
obediencia del subordinado.
b) Potestades que origina la jerarquía

Las potestades que origina la jerarquía son los derechos que la misma origina, es decir los límites que la misma tiene con
relación a los subordinados.

Entre los poderes más comunes de la jerarquía encontramos: de revocación, de mando, disciplinarios, y de inspección.

I. Poder de revocación

El poder de revocación es la voluntad del Estado que culmina en el vértice de la jerarquía. Si un órgano inferior tiene
competencia para adoptar determinadas medidas, el superior puede revocarlas, unas veces de oficio, si ha habido delegación o
desconcentración, y en la mayoría de los casos a instancia de parte interesada, por razones de legalidad hasta de oportunidad.

2. Poder de revisión

El poder de revisión consiste en la facultad que tiene el superior jerárquico para revisar la actuación del órgano subordinado
(los ministros sobre la actuación de los directores generales), a fin de aprobarlos, suspenderlos, modificarlos o revocarlos,
cuando no estén de acuerdo al orden jurídico establecido, a los principios de legalidad y juridicidad y cuando no estén
apegados a los programas y políticas de gobierno. También implica, la intervención de los órganos superiores en el régimen
de los acuerdos y resoluciones de los subordinados.

Se trata del poder de inspección, este poder es inherente a la jerarquía. Si se puede ejercer por el órgano superior el poder de
revocación, incluso por razones de oportunidad y de mando sobre servicios público, y disciplinario, para conocer las órdenes
del subordinado mal dispuestas, para determinar la bondad o no del servicio, para observar la conducta de los funcionarios,
con mucha más razón ha de tener el superior el derecho de inspección por sí, por cuerpos de funcionarios especializados o por
delegación especial, sobre la actuación de los órganos y de los agentes públicos subordinados.

Creemos que no sólo a través de los recursos administrativos, se puede revisar, como consecuencia revocar la actuación del
subordinado, sino también la revisión de un acto y la revocación del mismo, ésta puede darse de oficio por iniciativa del
superior jerárquico.

3. Poder de mando

El poder de mando se puede manifestar en tres formas: órdenes, circulares e instrucciones. Las órdenes son las adoptadas por
el superior y dirigidas a resolver un caso concreto. Las circulares son órdenes dirigidas simultáneamente a varios órganos
subordinados, y sobre la cuestión concreta. Las instrucciones son normas para el funcionamiento y reorganización de uno o
varios servicios.

El poder de mando consiste en la facultad que tiene el órgano superior jerárquico para girar órdenes, políticas e instrucciones
a los subordinados y estos la obligación legal y moral de obedecerlas, el que se ejerce a fin de fijar los lineamientos que debe
seguir el órgano en el ejercicio de las atribuciones administrativas.

4. Poder disciplinario
Es la facultad del órgano administrativo superior, de sancionar a los subordinados por quebrantamiento de las obligaciones
que le impone la función administrativa.

El poder disciplinario es atribuido a las autoridades superiores jerárquicas de la administración para sancionar los
quebrantamientos del deber de obediencia, esto es, las faltas al servicio o perturbaciones del orden interno de la
administración.

5. Poder de avocación y delegación

Como ya lo explicamos dentro del tema de la competencia administrativa, estas dos figuras se relacionan como excepciones a
la improrrogabilidad de la competencia administrativa y se trata de la facultad que tiene el superior jerárquico de atraer la
competencia del subordinado (la avocación) y la delegación cuando el superior jerárquico traslada la competencia a un
subordinado.

c) Clases de jerarquía

Veamos entonces como podemos clasificar la jerarquía:

1. Común,

2. Territorial,

3. Especial,

4. Burocrática, y

5. Colegiada.

La jerarquía común u ordinaria se da entre aquellos órganos cuyas atribuciones comprenden la generalidad de los
servicios, verbigracia: la que tienen legalmente otorgada legalmente cada uno de los órganos administrativos.

La jerarquía territorial se da entre órganos que ejercen funciones dentro de determinadas circunscripciones territoriales,
regional, departamental, municipal y nacional.

La jerarquía especial se refiere a órganos que cumplen determinados servicios, por ejemplo: jerarquía militar, diplomática,
etc.

La burocrática se refiere a los órganos unipersonales o individuales, un ministro de Estado, un alcalde, etc.

La colegiada se da entre los órganos pluripersonales o colegiados que ejercen funciones deliberativas o consultivas, Consejo
de Ministros, los concejos municipales, Consejo Superior Universitario, las juntas directivas de las entidades
descentralizadas, etc.

d) Definición de jerarquía

La centralización administrativa se caracteriza por la relación de jerarquía y subordinación que liga los órganos inferiores con
los superiores de la administración (presidente).
Para Borsi, mencionado por Alvarez-Gendín, define a la jerarquía como: sistema de vinculación de órganos de una misma
entidad relacionados entre sí por la comunidad del fin público que realizan colectivamente.

e) La línea y el grado

La relación de subordinación se configura por líneas y grados, los que se encuentran situados a distintos niveles, de manera
que el organismo adopta una forma de pirámide que tiene en su vértice, un órgano en que reside el más alto nivel, la jerarquía
máxima y donde radica la función que unifica las tareas administrativas, del que desciende, ramificándose en líneas, los
grados situados a niveles inferiores, subordinados a los más altos y en cada grado se sitúa un centro de poder o actividades. El
espíritu de la relación jerárquica y de la división de la competencia, es la división del trabajo administrativo.

Se denomina línea a la sucesión vertical del más alto al más bajo que existe entre órganos administrativos jerarquizados. La
situación de cada órgano en esa línea se llama grado. La subordinación en los grados y la coordinación en las líneas son
elementos integrantes de la jerarquía administrativa, creándose, entonces, el poder jerárquico que se ejerce para mantener la
unidad de acción entre los órganos de la administración.

En la jerarquía hay líneas y grados. Las líneas son las que van desde el centro del servicio a un extremo, es horizontal y los
funcionarios que pertenecen a la misma tienen igualdad de condiciones en el ejercicio de la función pública, y los grados son
los órganos que se colocan a continuación unos de otros, dentro de cada línea, va de arriba hacia abajo, el superior tiene todas
las facultades o poderes que le otorga la misma.

Por ejemplo, cuando hablamos de línea y grado, los ministros de Estado, tienen las mismas calidades y gozan de las mismas
inmunidades, forman una línea de manera de manera horizontal donde todos tienen las mima categoría y de cada uno de estos
forman el grado con direcciones generales y demás órganos subordinados.

1) Consecuencias jurídicas de la jerarquía

Consecuencias jerárquicas se pueden derivar algunas consecuencias jurídicas. que tiene el órgano superior sobre los órganos
subordinados:

I. Dirigir e impulsar la acción del inferior

El órgano superior tiene la facultad de dirigir a los subordinados, tanto para la aplicación de la función administrativa como
para la función política, pues generalmente el órgano superior es el que diseña esas directrices.

2. Dictar normas de carácter interno

Circulares o instrucciones, tanto de organización como de actuación, siempre Fundamentados en normas legales y para su
aplicación, como de aplicación de política generales, que normalmente vienen del órgano central.

3. Nombrar los titulares de órganos subordinados

Pueden nombrar los titulares de los órganos subordinados, así como a otros trabajadores para que presten sus servicios en la
organización, de conformidad con la ley.

4. Delegar asuntos de su competencia en los órganos subordinados

Se pueden delegar competencias a los subordinados que le estén vinculados, siempre y cuando la competencia no sea
exclusiva, como ya lo hemos explicado.

5. Resolver las cuestiones de competencia

Que se susciten entre órganos inferiores que le estén vinculados, corresponde a los órganos superiores dirimir los conflictos
de competencia de sus subordinados.

6. Imponer sanciones administrativas a los órganos subordinados

Por las faltas que en el desempeño de la función cometiesen, de conformidad con la escala establecida de las sanciones que se
deben imponer.

Creemos que todas las consecuencias que devienen de la jerarquía administrativa son de suma importancia, para mantener en
forma eficiente el funcionamiento del órgano administrativo y por eso una de las más importantes consecuencias de la
jerarquía administrativa es la dirección y el impulso que el órgano superior debe dar a los subordinados, pues de eso
depende la armonía del órgano en la función pública.

CLASE 4

SISTEMAS O TÉCNICAS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Definición de sistema o técnica

Las formas de organización administrativa están en íntima relación como las de la administración pública nacional
(Ejecutivo), y en muchos aspectos, con la administración pública de las entidades locales (departamental, municipal,
regional). Como también tienen un denominador común, que es ser instituciones públicas, por ende, son órganos estatales, tal
y como lo establece el artículo 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Todas las instituciones del
Estado ejercen función pública, pero los órganos administrativos la específica función administrativa.

La forma de cómo los sistemas políticos tratan de satisfacer las necesidades colectivas, han dado origen a la organización
administrativa, según los problemas nacionales se manejen con criterios centralistas o con políticas de descentralización.

Tradicionalmente se han considerado cuatro formas de organización administrativa:

La centralización, desconcentración, descentralización, autarquía y autonomía.

6.2 La centralización o concentración administrativa

La centralización o concentración administrativa, tiene lugar cuando los diferentes órganos administrativos se agrupan unos y
otros en relación de dependencia, cuando unos dependen de otros, de tal manera que el último depende del primero. Existe
una absoluta dependencia jerárquica, en la que en la cúspide se encuentra el Presidente de la República.

La centralización, concentración o centralismo burocrático es el sistema o técnica de organización más antiguo, sin importar
en el tipo de gobierno que se presente, puesto que no es una formar particular de ningún régimen de gobierno. Se caracteriza
porque sus órganos administrativos se encuentran agrupados de manera tal que forman entre sí una relación de subordinación,
es decir, órganos superiores y subordinados que dependen unos de otros. Todos estos órganos subordinados coordinan sus
funciones y el ejercicio de sus competencias hacia los fines, propósitos y políticas que previamente les señala el de mayor
jerarquía.

Esta forma o técnica de organización administrativa presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos que la
componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de dirección de toda la actividad y decisión de toda la
actividad que tiene a su cargo, organización que se mantiene fundamentalmente en razón de un vínculo que los une que se
denomina jerarquía administrativa o poder jerárquico (el Presidente de la República).

a) Características de la centralización

Siendo un sistema orgánico simple que dispone de un órgano central único y permanente y que se ordena principalmente en
un orden jerárquico, el que se caracteriza especialmente, en los siguientes aspectos:

1. En la centralización administrativa existe un superior jerárquico, que es el más alto grado dentro de la pirámide de la
escala, que es el presidente.

2. Existe la relación de subordinación de los órganos administrativos, que pertenecen a la jerarquía administrativa del
Organismo Ejecutivo, Presidente, Vicepresidente, ministros, viceministros de Estado, hasta el empleado de menor
jerarquía.

3. Al existir jerarquía dentro de los órganos administrativos se manifiestan los poderes de la misma: poder de mando,
disciplinario, de avocación y delegación, de revocación, de revisión, de control, etc., que son los poderes o potestades
que genera la jerarquía administrativa.

4. Que los órganos administrativos inferiores ejecutan las órdenes sin ningún poder de decisión de carácter político, en
Guatemala la decisión política corresponde con exclusividad al Presidente de la República por excelencia, pero éste
depende de las políticas de partido político.

b) Elementos de la centralización

Elementos o poderes que genera la jerarquía de la centralización son varios: Tales como la unidad, la jerarquía, el control,
potestad de revisión y otro elemento importante es la facultad de dirimir competencias:

a) El poder de nombramiento: Es una de las características más importantes del régimen centralizado es la facultad que
tienen las autoridades superiores de designar a los titulares de los órganos que se encuentran subordinados.

b) La unidad de mando: que inicia en el vértice de la pirámide jerárquica, que es el Presidente de la República y que
termina con el último de los empleados del organismo ejecutivo, a través del cual dirige la actuación de los
subordinados. Este poder de mando se ejercita generalmente mediante órdenes, instrucciones o circulares expedidas
por las autoridades superiores a los empleados que están subordinados.

c) La Jerarquía o concentración funcional: como elemento de la centralización, lógicamente se establece con las
relaciones de subordinación que existe dentro los órganos de la administración y que es su base principal.

d) El control: que ejerce el superior sobre la actividad de los subordinados, el que es una de las potestades de la
jerarquía.
 e) El poder disciplinario: El que consiste en la facultad del superior de imponer las sanciones disciplinarias por faltas al
servicio de los subordinados, de conformidad con la escala de sanciones, establecida por la Ley de Servicio Civil.

f) La potestad de revisión: sobre la actuación de los subordinados, por el órgano superior y de donde se deriva la
facultad de revocar de oficio las decisiones de los subordinados, siempre que no esté consentidas por los interesados.

g) La facultad de decidir y dirimir: la competencia de los órganos infraordenados, siempre que no se trate de
competencias exclusivas, puesto que estas son de orden legal.

c) Aplicación del principio de jerarquía

La aplicación del principio de jerarquía, implica que en los órganos administrativos centralizados, como ya lo explicamos, se
basa fundamentalmente en la jerarquía administrativa, en donde los órganos administrativos van a depender del órgano
central de la misma, que es el Presidente de la República y se ramifica hacia abajo, Vicepresidente de la República, ministros
y viceministros de Estado, directores generales, gobernadores departamentales y demás órganos y funcionarios públicos
intermedios y subordinados, que se encuentran ubicados bajo la jerarquía del superior.

d) Ventajas de la concentración

La centralización o concentración administrativa, tiene una serie de ventajas e inconvenientes, como toda organización.

A este sistema se le pueden determinar las siguientes ventajas:

a) El jerarca asegura el control político en todo el territorio y sobre todas las políticas de gobierno que pretende
implementar;

b) Las actuaciones de los subordinados son controlada por el centro político y administrativo, el superior;

c) Los procedimientos administrativos son más o menos uniformes y los particulares saben a dónde dirigir sus
peticiones, puesto que se dirige a un órgano conocido por la población.

d) Se logra prestar los servicios públicos en forma económica, porque el Estado atiende todo el territorio y el costo es
repartido entre toda la población, a través del pago de impuestos.

e) El control y fiscalización del jerarca sobre la actividad administrativa de los subordinados es más efectivo. Los
órganos superiores están muy cerca de los subordinados lo que permite una más efectiva fiscalización y un control
inmediato, ya sea por recursos administrativos o por las potestades o poderes que genera la jerarquía.

f) Las políticas administrativas son más o menos uniformes, puesto que éstas dependen del superior jerárquico, lo que
garantiza la unidad de mando del jerarca.

e) Desventajas de la concentración

Pero también hay que hacer un análisis sobre las grandes desventajas que provoca la excesiva centralización, especialmente
cuando la concentración de la administración no permite el desarrollo de una Nación y tiene el control o pretende tenerlo, de
todas las actividades. Ya se ha dicho que cuando existen sistemas como el nuestro, que basa la mayoría de la función
administrativa en poderes concentrados, no permite que otros órganos, descentralizados o autónomos, logren un desarrollo y
crecimiento acorde a las necesidades que va planteando la población.

Se le pueden determinar las siguientes desventajas:

a) Hay centralismo burocrático, posesionado en un grupo pequeño que ostenta el poder, las oficinas administrativas se
ubican en su mayoría, en la sede política del gobierno o capital del Estado, lo que no permite el desarrollo integral de
todo el territorio del Estado;

b) La administración se torna ineficiente en los territorios alejados de la capital o metrópoli, lo que no permite el
desarrollo de la mayoría y es por eso que crece demográficamente de los lugares más cercanos a la sede del gobierno
central y de las cabeceras departamentales, lo que provoca un congestionamiento de todo nivel;

c) Las gestiones de todo nivel planteadas por la población o individual o colectivamente, deben seguir un largo trámite
hasta llegar al centro de decisión, lo que les motiva gastos de dinero y de tiempo innecesarios, genera desmotivación
en la población;

d) En los países con territorios muy extensos, este sistema resulta inconveniente por la falta de atención adecuada y
porque se politiza excesivamente la administración, los únicos que resultan beneficiados son los pequeños grupos
económicamente poderosos y pequeños grupos de poder.

e) La excesiva concentración o centralización administrativa, provoca como resultado lógico que exista una
incontrolable corrupción en los órganos administrativos, lo que trae como consecuencia que el Estado soporte un
déficit, tanto financiero como falta de credibilidad de sus instituciones, el particular no cree en la administración
pública, lo que deviene el poco interés y resistencia en el cumplimiento con sus obligaciones cívico-políticas y
tributarias. La administración se convierte en un desastre y con ello frena el desarrollo integral del país.

f) Procedimientos para establecer la centralización

La concentración administrativa tiene su base en el control absoluto del poder público, por un órgano. Para lograrlo, puede
llevarse a cabo entre otras acciones, las siguientes:

a) Se concentra el poder de decisión y de coacción en un órgano y se obliga legalmente a los demás a obedecerlo,
presidente, vicepresidente, ministros de Estado, viceministros, directores generales, de arriba hacia abajo, por eso el
ejemplo de la pirámide, en la cúspide reducido y en su base la mayoría de los funcionarios públicos del ejecutivo;

b) Se otorga al órgano supremo la facultad absoluta para nombrar y destituir a todos los funcionarios subordinados de la
administración, en el caso de Guatemala, es el Presidente el que tiene la facultad de nombrar, especialmente a los
ministros, viceministros, directores generales y otros de menor jerarquía, raras veces queda esta facultad a los
ministros en sus respectivos órganos;

c) Se concentra en el órgano supremo, además de la decisión política, la decisión técnica y toda la información sobre las
actividades del gobierno y de la administración pública.

Como se puede observar todos los poderes que otorga la jerarquía son aplicados por el órgano superior sobre todos los
subordinados, en la escala jerárquica en donde jerarca ocupa el más alto grado de la administración concentrada o
centralizada. En nuestro caso para la creación de entidades centralizadas tiene que ser necesariamente con la reforma de la
Ley del Organismo Ejecutivo, que es donde se encuentra estipulada la organización del Ejecutivo del Ejecutivo y las
competencias generales de los ministros de Estado.

g) Su aplicación en Guatemala

El sistema en Guatemala es mayoritariamente concentrado o centralizado, hoy día con tendencias a la descentralización, en
especial al fortalecimiento de las entidades municipales.

Organismo Ejecutivo es el órgano principal de la administración pública guatemalteca, el cual constituye la centralización o
concentración, pero la centralización no es absoluta sino que existen otros órganos que no son centralizados, como por
ejemplo.

Los municipios y sus órganos de gobierno, la Universidad de San Carlos de Guatemala El Instituto Guatemalteco de
Seguridad Social IGSS, Banco de Guatemala BANGUAT, Centro de Información Catastral, RENAP, a los que la
Constitución y algunas leves los ha denominado como entidades autónomas; otros como: Superintendencia de
Administración Tributaria SAT, Instituto Técnico de Capacitación INTECAP, Instituto de Recreación para los Trabajadores
IRTRA, Instituto Guatemalteco de Turismo INGUAT, Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, denominados como
descentralizados y autónomos.

h) Definición de centralización

"Es aquel sistema o forma de organización administrativa, que se basa en la concentración del poder de mando y en la
jerarquía, en la que se encuentra concentrado en una sola persona todo el poder de mando y decisión y que ocupa el más alto
grado dentro de la pirámide jerárquica de la administración (Presidente de la República)."

6.3 Desconcentración Administrativa

La desconcentración administrativa, nace como contraposición a la centralización administrativa, con ésta se busca eliminar
el excesivo centralismo burocrático, que hace que la administración pública se torne lenta en sus decisiones y evita la rigidez
del centralismo burocrático.

Más que un sistema general de administración es una forma que pueden adoptar todas las instituciones, centralizadas,
descentralizadas y autónomas del Estado, a través de la creación de unidades que descarguen la actividad administrativa, por
ejemplo: La Universidad de San Carlos, desconcentra su actividad, a través de los centros regionales con cierta independencia
de carácter operativo, pero obedece las políticas generales del Consejo Superior Universitario; en las municipalidades hay
otro ejemplo claro, con las empresas municipales, tales como la Empresa Municipal de Agua, empresas municipales de
policía de tránsito, en algunas las empresas de distribución de energía eléctrica, las minimunis, etc.

a) Características

a) Que más que un sistema es una figura jurídica que puede ser empleada para desconcentrar las acciones de cualesquiera de
los sistemas o técnicas de organización administrativa, se centralizado, descentralizado o autónomo.

b) Se otorga al órgano desconcentrado determinadas facultades de decisión limitadas, especialmente de carácter técnico, para
que pueda prestar el servicio público de manera eficiente.
c) Un manejo independiente de su presupuesto y de su patrimonio, especialmente cuando se manejan actividades o prestación
de servicios remunerados por los usuarios, ejemplo: empresas de agua municipales, empresas eléctricas municipales, centros
regionales de la USAC, Etc.;

d) No deja de existir el nexo de jerarquía entre la entidad desconcentrada y el órgano que lo crea, pero se especializan en la
prestación de servicios públicos que se les delega, los que son específicos;

e) El organismo desconcentrado tiene cierta independencia que le llaman independencia técnica, que significa otorgarles
facultades de decisión y cierta libertad financiera y presupuestaria, pero el superior se permite controlar por medio de
lineamientos políticos las asignaciones presupuestarias que les determinan;

f) Invariablemente el órgano desconcentrado depende de otro órgano administrativo concentrado, descentralizado o

autónomo.

g) El superior mantiene la potestad de nombrar al personal directivo y técnico, o forma parte de él y de los contratos que
celebra deben ser aprobados para adquirir validez jurídica y en ocasiones el mismo órgano que está delegando competencias
es el superior de la unidad desconcentrada creada.

b) Ventajas de su existencia

La desconcentración administrativa presenta algunas ventajas, entre las que podemos señalar las siguientes:

a) La acción administrativa es más rápida y flexible, ahorra tiempo a los órganos superiores (centralizados,
descentralizados o autónomos) y descongestiona su actividad, ya que no resuelven todos los asuntos, únicamente
prestan el servicio público de una manera directa con independencia, pero de carácter técnico-administrativa.

b) La acción administrativa se acerca a los particulares, ya que el organismo desconcentrado puede estudiar y resolver
hasta cierto grado sus asuntos. La acción administrativa se apega más a las necesidades generales que por esta acción
se trata de satisfacer. En mérito a tal motivo ha de resolver el órgano que lo ha creado y no el que ha permanecido
totalmente alejado de la formulación y tramitación del caso, y que por ello ha de tener menos elementos de juicio
para resolver.

c) La desconcentración presenta las ventajas técnicas de la organización interna del sistema que las crea, ya que obliga a
los funcionarios superiores de los departamentos, a tomar decisiones sin hacerse respaldar por el superior jerárquico,
procedimiento que acelera la solución de los asuntos, lo que hace que la acción administrativa sea más rápida y
flexible y ubique mejor las responsabilidades, ya que los titulares no pueden materialmente estudiar todo lo que
firma. Se acrecienta, además el espíritu de iniciativa de los órganos desconcentrados y la identificación con la tarea
que a los funcionarios se ha encomendado, al dárseles la alta dirección de determinadas competencias.

d) Se obtiene un efecto benéfico al dar amplia satisfacción a las reivindicaciones regionales y locales, sin poner en
peligro la unidad administrativa, la que se mantiene por la preexistencia del principio jerárquico. El mantenimiento
de la unidad de acción es evidentemente uno de los grandes méritos de esta lorena de organización administrativa. Es
necesario agregar a esta ventaja la flexibilidad de ejecución.
 e) Se encuentra más frecuentemente una competencia técnico-administrativa en el agente desconcentrado, que forma
parte de la administración centralizada, descentralizada o autónoma, que los propios agentes de las entidades que son
elegidos por sus conciudadanos, a menudo por razones más políticas.

f) El funcionario del ente desconcentrado tiene una mayor preocupación en el manejo de los fondos públicos, y su
administración trata de obtener una mejor gestión financiera que la que realiza un agente del ente del que depende
jerárquica o territorialmente elegido por sus conciudadanos.

g) Lógicamente, el problema de la desconcentración administrativa está ligado al de reclutamiento del personal. De allí
que una desconcentración acentuada no pueda realizarse ni dar buenos resultados si ella no se efectúa en base de
funcionarios y personal administrativo especializado y capaz, que actúe con transparencia.

h) Aumenta el espíritu de responsabilidad de los órganos subordinados al conferirles la dirección e independencia de

determinadas competencias.

i) Este sistema facilita las actividades de la administración estatal pues logra satisfacer necesidades sociales en mayores
extensiones territoriales.

j) Se conserva la unidad del poder de los entes, por cuanto el órgano del que dependen mantiene el control
administrativo y político;

k) El servicio público mejora y es más económico, porque se presta de una manera directa a la población que va
dirigido, administrado y prestado por personal técnico calificado.

l) Evita los inconvenientes y las limitaciones de una larga línea jerárquica con muchos grados.

c) Desventajas, problemas e inconvenientes

La mayoría de estudiosos de derecho administrativo coinciden en que, las causas más repetidas en el fracaso de este sistema
es la politización de los órganos desconcentrados, pues se tiende a nombrar a personas que en muchos casos tienen una buena
base política, pero carecen de los principios elementales técnicos de administración. Esas circunstancias provocan los
inconvenientes siguientes:

a) Los funcionarios principales de los órganos desconcentrados tienden a prestar el servicio y a resolver con favoritismo
político, si no se atiende al carácter eminentemente técnico del servicio.

b) Se aumenta la burocracia y de consiguiente, el gasto público, puesto que se crean órganos que requieren de insumos,
pago de personal y la inversión del servicio que se preste.

c) El servicio no es prestado por funcionarios que tengan la capacidad técnica, consecuentemente, se torna ineficiente
por incapacidad técnica.

d) Si se piensa en logros políticos más que en llenar necesidades para lograr la finalidad del Estado (el bien común) y
utilizan recursos del Estado para satisfacer los fines de partidos políticos, el ente desconcentrado fracasa. Después el
costo político es más caro para el propio partido.
 e) Los funcionarios del ente desconcentrado pueden propender fácilmente a la tiranía o al favoritismo, al resolver,
dejándose influir por las circunstancias particulares del caso.

f) Que muchos asuntos del mismo género podrían ser resueltos conjuntamente, con lo que se ahorraría personal.

g) Los funcionarios pueden tener poco criterio al resolver los problemas que se les presenten.

d) Procedimiento para establecerla

Existen tres sistemas o procedimientos para la creación de entidades desconcentradas.

a) Por normas emanadas del legislador, es decir por medio de leyes formales ordinarias. Este procedimiento presenta
serios inconvenientes, ya que el legislador carece de los conocimientos técnicos para tomar las medidas
desconcentradoras necesarias. Por los demás, de seguir este sistema, la desconcentración traería mucha rigidez, ya
que la administración estaría inhabilitada para rectificar la ley.

b) Por disposiciones dictadas por el órgano (centralizado, descentralizado o autónomo) en mérito de una expresa
delegación que le haya hecho el legislador. Si la ley es poco elástica, la administración se encontraría en la
imposibilidad de rectificar o tomar nuevas medidas desconcentradas, por cuanto la ley se lo impediría. Es la más
frecuente y la que realmente da la opción a crearlas sin mayor formalismo (acuerdo gubernativo, acuerdo municipal,
acuerdo de juntas directivas de entes descentralizados y autónomos o un acuerdo del Concejo Superior Universitario).

c) Por medio de normas administrativas pura y simplemente. Este sistema sería de alcance muy reducido par el
ejecutivo, ya que la administración no podría transferir competencias atribuidas por leyes formales. Para entidades
descentralizadas y autónomas muy conveniente para la ampliación de sus servicios y llevarlos a lugares alejados de
su sede central.

En Guatemala el sistema que generalmente se ha adoptado, para la creación de entidades desconcentradas, es por medio de
los acuerdos gubernativos cuando se trata del Organismo Ejecutivo, mediante acuerdos de los concejos municipales, por
acuerdos del Consejo superior Universitario y mediante acuerdos de las juntas directivas de los órganos descentralizados.

e) Su aplicación en Guatemala

Como ya se explicó, generalmente en Guatemala se ha adoptado el acuerdo gubernativo instituciones no pierden el poder del
superior jerárquico (Las direcciones departamentales de los ministerios de Estado), se pueden considerar como entes
desconcentrados pues el presupuesto, patrimonio, nombramiento y remoción de sus principales funcionarios y la Orientación
de sus políticas de servicio público, vienen de la Presidencia de la República y de estructuran bajo el orden jerárquico de los
ministerios al que pertenecen. Otro ejemplo es el de la Universidad de San Carlos de Guatemala y la creación de los centros
universitarios en los departamentos; el de las municipalidades, con la creación de minimunis y con la creación de las
denominadas empresas municipales, tales como las de agua potable, de policías municipales, procesadoras de asfalto de
adoquín, etc. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social al dar cobertura a afiliados en los departamentos, a través de
clínicas regionales, departamentales y municipales. Algunas municipalidades tienen el servicio de distribución de energía
eléctrica y su junta directiva es el Concejo Municipal en pleno y un gerente por nombramiento.

f Definición de desconcentración
La desconcentración consiste en una forma jurídica de descongestión administrativa, en la cual se otorga al órgano
desconcentrado determinadas facultades de decisión limitadas y un manejo independiente de su presupuesto o de su
patrimonio, sin dejar de existir el nexo de jerarquía administrativa en cualesquiera de los sistemas de organización
(centralizada, descentralizada y autónomas).

6.4 Descentralización administrativa

Desde la promulgación en 1985 de la Constitución Política de la República de Guatemala se empezaron a preocupar de la

creación de entidades descentralizadas y autónomas, conforme al artículo 134, en la que le pone mayor énfasis a la
regionalización, identificando los departamentos de la república, aunque no se distribuyó con sentido administrativo, sino
más con lo militar de acuerdo a la ubicación de las bases militares.

La descentralización es la facultad que se le otorga a las entidades públicas diferentes del Estado, para gobernar por sí
mismas, mediante la radicación de funciones en sus manos para que las ejerzan de manera independiente, en nombre propio y
bajo su estricta responsabilidad.

Los órganos o entidades descentralizadas, normalmente se encuentran a cargo de órganos colegiados, un ejemplo las
entidades como la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) su órgano colegiado es el directorio; Instituto de
Electrificación (INDE) la junta directiva; pero hay otras que son descentralizadas pero que se dirigen en forma unipersonal,
tal el caso de Contraloría General de Cuentas, el contralor; el Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT) que durante
mucho tiempo funcionó a través de un director (hoy ya cuenta con un órgano colegiado, junta directiva, que es su máxima
autoridad).

Cuando se trata de órganos colegiados, que son la máxima autoridad y que toma la mayoría de las decisiones, existe un
órgano unipersonal que es el de ejecución, el presidente de la junta directiva, el gerente, etc.

La descentralización implica la transferencia de competencias y funciones a órganos con personalidad jurídica propia
distintas de la personalidad del Estado, sobre las cuales va a existir una actividad de control o de tutela, pero que siguen
siendo estatales, tal como lo establece el artículo 134 de la Constitución.

a) Características

Las características más importantes de la descentralización son los siguientes.

a) Creación de un nuevo ente administrativo: a través de una ley especial, con una ley aprobada por una mayoría
calificada del Congreso de la República (Art. 134 Constitución Política de la República de Guatemala). La nueva
persona jurídica parte de la estructura estatal, pues lo que se le otorga es independencia forma parteara que pueda
gobernar en cuanto a la forma y modo de prestar el servicio público y cumplir sus fines legales, sin violar los
preceptos de la Ley Orgánica que la rige y por supuesto, las de la Constitución Política;

b) Traslado de competencias a órganos existentes: Tal como se concibe actualmente, de conformidad con la Ley
General de Descentralización, puede darse el traslado de competencia a entes ya existentes, tal el caso de los
municipios.
c) La personalidad jurídica, que necesariamente derivada siempre de un acto legislativo desde el punto de vista material,
que es de derecho público, artículo 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

d) Transferencia de poderes de decisión, puesto que no basta que los poderes sean de propuesta o de informe, sino que
son precisas facultades resolutorias, de decisión objetiva, garantizada la plena independencia técnica y científica.

e) La creación o el traslado competencial de un órgano con personalidad jurídica distinta del Estado, que puede ejercer
su propia personería a través de su representante legal, sin necesidad de recurrir a entes como la Procuraduría General
de la Nación.

f) Que esa persona jurídica sea de derecho público, es decir que esté encuadrada en la organización general del Estado,
pero sin manejo político ni administrativo del órgano central. Este criterio es fundamental, por cuanto no basta con la
colaboración que puede ser prestada por un concesionario, en mérito de un contrato administrativo, ya que la
concesión no implica precisamente una descentralización. La estructura interna de cada organismo descentralizado
dependerá de la actividad a la que está destinado y de las necesidades de división del trabajo, generalmente hay una
serie de órganos inferiores en todos los niveles jerárquicos y también de direcciones y departamentos que trabajan por
sectores de actividad.

g) De control, que los franceses llaman tutela, sobre los entes descentralizados, a través del control del gasto público que
les sea asignado, por la Contraloría General de Cuentas.

h) Las entidades descentralizadas, deben gozar de relativa independencia política, para integrar sus órganos principales
por medio de la participación de las personas que la conforman, según lo que determine la Constitución, su Ley
Orgánica y sus propios Estatutos.

i) Tienen independencia legislativa y reglamentaria y pueden emitir sus propias normas legales, pero sin violar la Ley
Orgánica que las creó y la Constitución Política. No pueden auto reglamentarse, más allá de lo que les permite la Ley
Orgánica.

j) Gozan de patrimonio propio y pueden manejar su presupuesto, sin embargo esta independencia financiera también es
relativa, pues deben hacerlo conforme su Ley Orgánica, Ley Orgánica del Presupuesto, el Presupuesto General del
Estado, la Ley de Contrataciones del Estado, sus estatutos y reglamentos propios, además de la vigilancia que debe
mantener por mandato constitucional, la Contraloría General de Cuentas.

k) Con órganos que la representen en todo acto administrativo, particular y procesal. Generalmente con dos órganos
importantes:

 Un grupo colegiado, que es el órgano de mayor jerarquía y el que decide sobre los asuntos más trascendentales e
importantes de la actividad y la administración del organismo. Este órgano colegiado es constante en la mayoría de
las instituciones descentralizadas, el número de sus componentes es muy variable y en él se encuentran
representados, en primer lugar, los intereses de la administración central y, en segundo lugar, en ciertos casos, de los
sectores a que afecta la actividad del organismo.
  Inmediatamente después, y en grado jerárquico inmediato, se encuentra siempre un órgano de representación
unipersonal que tiene las siguientes funciones: Cumplir las decisiones y acuerdos del cuerpo colegiado superior;
Acordar en algunos casos con el titular del poder ejecutivo y cumplir sus decisiones y acuerdos en forma coordinada
con el cuerpo colegiado; Representa al organismo en todos los órdenes y tiene facultades de decisión y ejecución
respecto de sus subordinados, viene a ser el representante jurídico ejecutivo del organismo.

Otras caracterizaciones, que las distinguen:

a) Patrimonio Propio: Los organismos descentralizados, como consecuencia de tener personalidad jurídica, cuentan
también con patrimonio propio, patrimonio que rompe en su estructura y regulación con los principios del derecho
civil. El patrimonio de los organismos descentralizados es el conjunto de bienes y derechos con que cuentan para el
cumplimiento de su objeto.

b) Denominación: Al igual que todas las personas jurídicas, los organismos descentralizados siempre cuentan con una
denominación que los distingue de los demás entes públicos y privados.

c) Régimen Jurídico Propio: Todos los organismos descentralizados cuentan con un régimen jurídico que regula su
personalidad, su patrimonio, su denominación, su objeto y su actividad. Este régimen generalmente lo constituye su
Ley Orgánica.

d) El Objeto: El objeto de los organismos descentralizados puede ser muy variable y este está supeditado a las
consideraciones de orden práctico y político que se tomen en cuenta en el momento de su creación, en términos
generales pueden abarcar:

 La realización de actividades que corresponden al Estado;

 La prestación de servicios públicos;

 La administración y explotación de determinados bienes del dominio público o privado del Estado;

 La prestación de servicios administrativos;

 La realización coordinada de actividades locales y municipales;

 La distribución de productos y servicios que se consideran de primera necesidad o que interesa al Estado intervenir
en su comercio.

En consecuencia las características más importantes que tienen la entidad descentralizada son: en primer lugar la
transferencia de competencias, poderes o decisiones que el Estado le delega; en segundo lugar, la personalidad jurídica propia
distinta del Estado que ejerce a través de su representante; y en tercer lugar la persona jurídica nueva o a la cual se le
transfiere la competencia administrativa. Pero el control de Estado no se pierde, puesto que existe la tutela a través de
controles financieros y también judiciales, puestos que pueden ser sometidos al contralor de la juridicidad, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.

b) Ventajas de la descentralización
Algunas ventajas de la descentralización:

a) Se descongestiona a la administración central de presiones sociales y de la obligación de prestar servicios;

b) Los particulares se benefician porque reciben un servicio más eficiente, técnico y generalizado en todo el territorio;

c) El servicio se moderniza y sin llegar a lucrar con el mismo se toma autofinanciable;

d) El patrimonio se utiliza con criterio económico y se racionalizan los beneficios entre toda la población y las
utilidades se reinvierten para mejorar o ampliar el servicio;

e) Se erradica el empirismo;

f) Se aleja el espectro de la influencia político partidista;

g) Normalmente son los usuarios y los pobladores son quienes eligen a las autoridades de esas entidades;

h) Los particulares también tienen la oportunidad de organizarse para prestar el servicio (Concesiones-Cooperativas);

i) Los particulares también pueden satisfacer sus necesidades mediante la autogestión (consejos de desarrollo urbano y
rural-Sistema de ayuda mutua y esfuerzo propio).

c) Inconvenientes de la descentración

A la descentralización administrativa, se le puede criticar desde diversos puntos de vista:

a) Se crea un desorden de la administración pública, puesto que se pierde al poder de mando del órgano central;

b) Un crecimiento exagerado de la burocracia, porque se crean nuevos órganos administrativos, que requieren de la
contratación de nuevos burócratas instalaciones, mobiliario, etc.;

c) Pero, tiende a fracasar, por una manipulación política de estas entidades se otorgan puestos a políticos, sin ninguna
preparación técnica, lo que la hace ineficiente e ineficaz;

d) Los resultados de la actividad de estas entidades no satisfacen a plenitud la necesidades, y consecuencia de ello, no se
cumple a cabalidad la finalidad que se propone el Estado al crear estas instituciones;

e) Al no poderse cumplir con las finalidades que se propone el Estado, con la creación de estas organizaciones, se generan
pérdidas y estas deben ser absorbidas por el presupuesto del Estado;

f) No existe una planificación adecuada, de la labor que deben desarrollar éstos, razón por la cual los resultados no son los
que se propuso el Estado al crearlas.

e) Clases de descentralización:

1. Descentralización territorial o por región

Este tipo de descentralización supone un área geográfica en la cual el ente administrativo ejerce su competencia
administrativa y es el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales,
para que ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, las atribuciones conferidas. En Guatemala se
manifiesta en la división administrativa del territorio de la república, que regula la Constitución Política (departamentos,
municipios y regiones).

2. Descentralización por servicio o institucional

Es el otorgamiento de competencias o funciones de la administración a entidades que se crean para ejercer una actividad
especializada. Este tipo de descentralización encuentra su fundamento en la necesidad de especialización y tecnificación que
se vive en el mundo moderno, dado a que el Estado es una entidad heterogénea, con funciones muy amplias, que le dificultan
actuar de acuerdo a sus postulados (bienestar general o bien común). Para lograr su finalidad, se despoja entonces de algunas
funciones y las entrega a entidades creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera más técnica y especializada.

La competencia otorgada a los órganos descentralizados institucionalmente tiene que ser confiados a personas que tengan un
grado alto de preparación técnica y científica. En Guatemala encontramos una serie de instituciones descentralizadas como:
La Contraloría General de Cuentas, la Superintendencia de Administración Tributaria, etc.

3. Descentralización por colaboración

Esta es una tercera forma de descentralización que se denomina por colaboración, funcional o corporativa y esta se refiere a
algunas instituciones que no forman parte de la administración pública, no guardan ningún tipo de relación jerárquica, ni de
dependencia adria administración, únicamente son órganos que colaboran con los servicios públicos a que tiene obligación el
Estado.

Consiste en el otorgamiento de competencias o funciones de la administración a particulares para que las ejerzan en nombre
del Estado.

En Guatemala existen un ejemplo muy singular, como el ejercicio de la función notarial, delegada a los notarios, y una serie
de instituciones que prestan algún tipo de servicio público, que se hacen a base de asociaciones, patronatos, fundaciones que
son instituciones no lucrativas, que obtienen sus fondos, a través de donaciones o aportaciones de particulares, como por
ejemplo: la Fundación Pediátrica Guatemalteca, ANINI, Liga Nacional Contra el Cáncer, Liga Nacional contra la
Tuberculosis, Liga Nacional del Corazón, etc.

Definición de descentralización

"Es un sistema de organización administrativa que consiste en a) la creación un órgano administrativo o, b) el traslado de
competencias administrativas centralizadas a órganos de igual características, (descentralizados o autónomos), dotados o
dotándoles de personalidad jurídica propia y otorgándole independencia en cuanto a funciones de carácter técnico y
científico, pero con ciertos controles del Estado y bajo las políticas del órgano central de la administración.

Definición de autonomía

La autonomía administrativa, puede ser conceptualizado en una forma muy particular como: "Un sistema de organización
administrativa que consiste en crear un órgano administrativo estatal, dotándolo de personalidad jurídica propia, con facultad
especial para auto reglamentarse, y otorgándole funciones descentralizadas de carácter eminentemente técnico y científico,
pero con controles del Estado con un gobierno democráticamente elegido, pero que sigue perteneciendo a la estructura
estatal."
f) Algunos ejemplos de entidades autónomas de categoría Constitucional

Entre las entidades autónomas reguladas en la Constitución Política de la República tenemos las siguientes:

1. Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGSS

La Constitución Política de la República de Guatemala, establece, en su artículo 100, que: "La aplicación del régimen de
seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es una entidad autónoma con personalidad
jurídica, patrimonio y funciones propias; goza de exoneración total de impuestos, contribuciones y arbitrios, establecidos o
Por establecerse. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las instituciones de salud en forma
coordinada."

Esta institución se encuentra regulada por su Ley Orgánica y tiene la facultad de auto reglamentarse la que le corresponde a
su máxima autoridad que es su Junta Directiva que es un órgano colegiado.

Aunque la Constitución de la República, establece la autonomía de esta institución podemos establecer que no constituye una
verdadera autonomía.

El Decreto 295 del Congreso de la República, contiene la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social,
siendo sus órganos superiores los siguientes:

a) La Junta Directiva;

b) La Gerencia; y

c) El Consejo Técnico.

La Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se encuentra integrada por los siguientes miembros:

a) Un propietario y un suplente nombrados por el Presidente de la República, mediante acuerdo emanado por conducto
del Ministerio de Economía y Trabajo;

b) Un propietario y un suplente nombrados por la Junta Monetaria del Banco de Guatemala, de entre cualesquiera de sus
miembros, con la única excepción de los que lo sean Ex-oficio. Si alguna de las personas designadas deja de tener la
calidad de miembro de la Junta Monetaria, ésta debe hacer el nuevo nombramiento que proceda por lo que falte para
completar el respectivo período legal;

c) Un propietario y un suplente nombrados por el Consejo Superior de la Universidad Autónoma de San Carlos de
Guatemala;

d) Un propietario y un suplente nombrados por el Colegio oficial de médicos y cirujanos;

e) Un propietario y un suplente nombrados por las asociaciones o sindicatos patronales que estén registrados conforme a
la ley; y

f) Un propietario y un suplente nombrados por los sindicatos de trabajadores que estén registrados conforme a la ley.

La Gerencia del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social se encuentra integrada:

• Por un Gerente, quien es el titular de la misma; y

• Uno o más subgerentes, quienes deben actuar siempre bajo las órdenes del primero y son los llamados a sustituirlo en sus
ausencias temporales, según en el orden que lo indique el reglamento.

La gerencia es el órgano ejecutivo de la institución y, en consecuencia, tiene a su cargo la administración y gobierno del
mismo, de acuerdo con las disposiciones legales, y debe también llevar a la práctica las decisiones que adopte la junta
directiva sobre la dirección general del Instituto de conformidad con las instrucciones que ella le imparta.

Hay que tomar en cuenta que de conformidad con el artículo 1o. del Decreto No. 545 del Presidente de la República, los
nombramientos de gerente y subgerentes corresponde hacerlos al Presidente de la República y el artículo 183 literal s) de la
Constitución Política de la República de Guatemala.

El Consejo Técnico debe estar integrado por un grupo de asesores , de funciones consultivas, quienes, bajo su
responsabilidad personal, deben sujetar su actuación a las normas científicas más estrictas y modernas que regulen sus
respectivas especialidades.

2. Universidad de San Carlos de Guatemala

La Universidad de San Carlos de Guatemala, la regula el artículo 82 de la Constitución Política y la regula como una
institución autónoma, con personalidad jurídica propia y tiene el carácter de única Universidad estatal a la que le corresponde
con exclusividad dirigir, organizar y desarrollar la educación superior del Estado y la educación profesional universitaria
estatal, así como la difusión de la educación en todas sus manifestaciones.

Es obligación de la Universidad de San Carlos, promover por todos los medios la investigación en todas sus esferas del saber
humano y cooperará al estudio y solución de los problemas nacionales.

La Universidad de San Carlos de Guatemala se rige por su Ley Orgánica, por sus estatutos y reglamentos que ella emita.

El gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala, corresponde al Consejo Superior Universitario, integrado por

a) El rector magnífico de la Universidad de San Carlos de Guatemala, quien lo preside;

b) Los decanos de las facultades;

c) Un representante del colegio profesional, egresado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que corresponda a
cada facultad;

d) Un catedrático titular de cada facultad; y

e) Un estudiante por cada facultad.

A la Universidad de San Carlos de Guatemala, de conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política, le corresponde
una asignación privativa no menor del cinco por ciento del presupuesto general de Ingresos Ordinarios del Estado, debiendo
procurar un incremento presupuestario adecuado al aumento de su población estudiantil o al mejoramiento del nivel
académico. Este párrafo constitucional merece hacerle un análisis en cuanto a las ampliaciones presupuestarias que el Estado
hacer, en las que tiene que quedar incluida esta casa de estudios.
3. El Municipio

El artículo 253 de la Constitución Política, preceptúa que los municipios son instituciones autónomas, y corresponde entre
otras funciones las siguientes:

a) Elegir a sus propias autoridades;

b) Obtener y disponer de sus recursos; y

c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines
propios.

Como es normal en estas entidades se le deja facultad a su órgano de dirección a efecto que puedan emitir sus propias
ordenanzas y reglamentos.

El gobierno de los municipios es ejercido por un concejo municipal, el cual queda integrado con el Alcalde, los Síndicos y
Concejales, los que son electos directamente por sufragio universal y secreto para un período de cuatro años, pudiendo ser
reelectos.

Queda establecido también, dentro del artículo 257 de la Constitución Política que el ejecutivo debe incluir anualmente en el
Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado, un diez por ciento.

Encontramos otras entidades autónomas en la Constitución tal el caso de la Confederación Deportiva Autónoma de
Guatemala CDAG, EL Banco de Guatemala BANGUAT, la Escuela Nacional Central de Agricultura ENCA.

g) algunos ejemplos de entidades descentralizadas y autónomas de categoría legal

Encontramos la tendencia de la Constitución Política de la República de Guatemala a la descentralización, a través de la

regionalización administrativa, cuyo fin primordial es hacer que se extienda un desarrollo sostenido a los lugares alejados de
la metrópoli.

Aparte de las reguladas en la Constitución Política existen otras creadas por leyes orgánicas, como las de reciente creación
como el Centro de Información Catastral, y El Registro Nacional de Personas RENAP, denominadas en sus respectivas leyes
orgánicas autónomas.

Algunas descentralizadas como la Superintendencia de Administración Tributaria SAT, denominada en su ley orgánica como
entidad descentralizada con funciones autónomas.

Como una forma de descentralizar al Ejecutivo también vamos a encontrar la regionalización, la que reorganizada en forma
más adecuada, tendrá que ser una opción para el desarrollo integran de todo el territorio nacional.