BLOQUE 1: EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

CAPÍTULO 1: EL PROCESO HISTÓRICO

TARJETA 1 (pg. 27 – 31) Lau:

1. LA IDEA DE EUROPA EN LA HISTORIA

La idea de integración europea ha sido una constante utopía, explicada por la existencia de
una comunidad de culturas. Esto se remonta más allá del Sacro Imperio o la Antigua Grecia.
Compartimos raíces jurídicas, creencias religiosas y rasgos culturales.

1.1 Los Orígenes del proceso integrador hasta el siglo XIX

Durante la Edad Antigua, Europa era el mundo. El Papado y el Imperio daban unidad,
compartían lengua y religión. No obstante, Europa comienza a tener conciencia de sí misma
en el s. XVI con la aparición del Estado moderno, y desde entonces:

- S. XVI – XVII: Paz de Westfalia (1648) creación del “sistema de Estados europeos”
- S. XIX: Primeras organizaciones internacionales por Estados europeos en torno a la idea
de intereses comunes en zonas de río: Comisión del Rin…
 A pesar de los nacionalismos, el fracaso del Pacto de la Santa Alianza o las
consecuencias del Congreso de Viena (1815)
1.2 La idea europea entre 1900 y 1945: la iniciativa de A. Briand

Comienza con la IGM, provocada por nacionalismos que condujeron al declive de grandes
potencias europeas frente a las superpotencias mundiales. Tras la IGM, aparecen las
primeras tesis federalistas

- S. XX:
 Manifiesto Paneuropa, 1923, Richard Coudenhove-Kalergi = unificación europea
 Discurso en SDN, 1929, Aristide Briand, ministro francés = necesidad de crear
una federación llamada UE. Fue ignorada por la gran depresión del 29

Estallido de la IIGM, pero desde el exilio se seguirá propagando la idea de unión.

 BENELUX, 1943, proyecto de unificación. (Bélgica, Países Bajos y

Luxemburgo).
1.3 La construcción europea después de 1945: el Movimiento Europeo y el federalismo
europeo

1
El mapa europeo había sufrido una gran conmoción, caracterizado por las divisiones
políticas y la crisis económica, se temía a los nuevos enfrentamientos. Esto impulsó la
iniciativa federalista, con multitud de movimientos sociales de la ciudadanía exigiendo
autonomía, cooperación y subsidiariedad. Europa no es como EEUU, nunca ha sido una
entidad económica ni una entidad política, sino una entidad cultural.

1.4 El Plan Marshall: el despertar inmediato de la integración europea

La economía europea de la posguerra era autárquica y basada en el trueque, lo que hizo que
EEUU presentase el Plan Marshall (1947): gobierno EEUU pagaría a los exportadores
EEUU que vendan productos a gobiernos o fabricantes europeos.

Son 16 los Estados europeos que se reúnen para decidir gestionar la ayuda mediante la
Organización Europea de Cooperación Económica (OECE, 1948), lo que enseñará a Europa
occidental las posibilidades de su unión.

1.5 El Congreso de la Haya y la creación del Consejo de Europa

Decenas de organizaciones federalistas pro-europeístas se reunirán en el Congreso de la

Haya (1948), dejando así claras las dos corrientes existentes:

- Intergubernamentales: NO ceder soberanía, SÍ cooperar (UK) mediante instituciones con

poderes consultivas. Crearán el Consejo de Europa (1949)
- Federalistas: SÍ ceder parcialmente soberanía y creación de instituciones con
importantes poderes. Crearán la Comunidad Europea de Carbón y Acero (CECA, 1951)

TARJETA 2 (pág. 31-32) Adriana:

2. LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL

ACERO: LA DECLARACIÓN SCHUMAN
La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) fue la primera de las tres
Comunidades Europeas (CECA, CEEE, Euratom), la más ambiciosa políticamente, aunque
limitada sectorialmente.
El proceso de integración europea fue propiciado por el Plan Marshall mediante la
Declaración Schuman, que fue elaborada por Jean Monnet y presentada por el Ministro de
Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman.

2
Esta declaración sirvió de inspiración en la elaboración del Tratado CECA y algunos
fragmentos se incluyeron en el mismo. El gobierno francés basaba este acuerdo en la puesta
en común de la producción franco-alemana del carbón y del acero y en la aceptación de una
alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y a los países que se
adhieran.
La puesta en común de la producción aseguraría el establecimiento de bases comunes de
desarrollo económico (primera etapa de la Federación Europea).
Al llamamiento de Schuman (Francia) respondieron Alemania, Italia y BENELUX. Reino
Unido declinó la invitación debido a su interés en la explotación de colonias. Se firmó el
Tratado de París en 1951 entre los 6 Estados y entró en vigor en 1952. Jean Monnet fue
nombrado presidente de la Alta Autoridad.
Pilares básicos de la CECA:
 Establecimiento de un mercado común
 Objetivos comunes
 Instituciones dotadas de poderes efectivos e inmediatos

El éxito político-económico de la CECA fue muy reconocido y Reino Unido firmó un

acuerdo de asociación en 1954.

El Tratado CECA expiró en el año 2002, reconduciendo su ámbito material al Tratado de la

Comunidad Europea, esa Comunidad (la Unión) asumió desde esa fecha los derechos y
obligaciones derivados de los acuerdos internacionales celebrados por la CECA.

TARJETA 3 (pág. 32-34) Álvaro:

3. EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA Y DE LA

COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA

Debido a la gran crisis económica y a las divisiones políticas de la segunda posguerra, Europa
Occidental pasó a ser presa fácil de las dos superpotencias del momento, USA y la URSS. En
1945, se acaba el dominio de las RRII por Europa. La identidad europea (libertad, influencia
y prestigio), se vio amenazada por el enfrentamiento ideológico y militar.

A pesar de que gracias a la OECE se evita caer en la dependencia económica norteamericana,

hay cierto alarmismo por el expansionismo soviético en el continente. En definitiva,

3
militarmente E. Occidental vivió amenazada entre 1945- 1950 por el temor a la invasión
soviética y al resurgimiento del militarismo alemán sin apenas medios para defenderse.

Francia y R. Unido temían de Alemania, y firman el Tratado de Dunquerque (4 de marzo

1947) que más tarde se extendió a los tres países del BENELUX, firmándose el Tratado de
colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva (Bruselas el 19
de marzo de 1948). En 1954 se denominará Unión Europea Occidental (UEO) y se suman
Italia y Alemania. Actualmente la UEO está extinguida, pero sin lugar a duda fue una alianza
militar clave que mantuvo un vínculo político y tendió la mano a los vencidos.

Claramente, la creación de la OTAN (1949) no se considera parte del proceso de integración

de la unidad europea, sino en el marco de la confrontación entre este y oeste. No se podía
pensar en un ejército europeo sin la presencia alemana. Por ello, Churchill propuso ante la
Asamblea Consultiva del Consejo de Europa (agosto, 1950) un ejército europeo en el que
participara Alemania. Sin embargo, Francia desconfió del rearme alemán y junto con la
presión de USA, encargó a Jean Monnet un plan similar al Plan Schuman, denominado Plan
Pleven el cual planteaba la creación de una Comunidad Europea de Defensa (CED, Tratado
firmado el 27 de mayo de 1952). La iniciativa francesa trataba de evitar el resurgimiento de
un ejército autónomo alemán a cambio de un ejército europeo que englobaba al conjunto.
Crea un gran debate.

La falta de democracia hizo que se viera como un remedio urgente que tranquilizara a
Francia. Entonces, Italia propuso una Comunidad Política Europea (CPE), cuyas
competencias serían las relaciones exteriores, la coordinación de las políticas económicas y el
establecimiento de un mercado común fundado en libre circulación de personas, bienes y
capitales; el cual absorbería gradualmente a la CECA y a la CED.

Sin embargo, la Asamblea francesa rechazó la posibilidad de ratificarlo en 1954. Aquí se

pone en evidencia la inestabilidad y división política francesa, en la que los socialistas lo
consideraban un atentado contra la soberanía nacional y los comunistas también se opinan al
pensar que era una imposición americana. A pesar de la ratificación de los demás estados, la
negativa francesa supuso el abandono de la non nata (no nacida) CED y con ella la CPE.

Finalmente, se encontró una solución al problema de la defensa permitiendo a Alemania e

Italia formar parte del T. de Bruselas, el cual fue modificado en 1954 en los Protocolos de

4
Paris dando lugar a la Unión Europea Occidental (UEO); permitieron el rearme alemán sujeto
a prohibiciones y limitaciones, y más tarde Alemania ingresó en la OTAN (abril, 1955).

4. LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA Y DE LA

COMUNIDAD EUROPEA DE LA ENERGÍA ATÓMICA (EURATOM)

Tras el fracaso de la CED, a iniciativa italiana, se reúnen los Seis y se encarga un proyecto de
relanzamiento de la integración sobre las siguientes bases:

1. Desarrollo de las instituciones

2. Fusión progresiva de las economías
3. Creación de un mercado común
4. Unión de las políticas sociales.

Para ello se creó un Comité Intergubernamental de Expertos, cuyo informe (Rapport Spaak)
fue la base de las negociaciones que condujeron a la firma en Roma (1957) de los tratados
constitutivos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía
Atómica. Ambos entran en vigor el 1 de enero de 1958 para sus 6 Estados contratantes (los
mismos Estados que fundaron la CECA): Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y
Luxemburgo.

Así pues, desde 1958 quedaron constituidas las 3 comunidades europeas, de las cuales, tras la
expiración del plazo de vigencia del tratado CECA en 2002, se mantuvieron dos.

TARJETA 4 (págs. 35-37) Yago:

5. LA INTEGRACIÓN EUROPEA DESDE 1958 A 1985: LAS SUCESIVAS

AMPLIACIONES Y LAS CRISIS INTERNAS

5.1 La creación de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA) y la

primera ampliación

Reino Unido propuso crear la EFTA a los miembros de la OECE que no se unieron a la CEE.
El convenio de Estocolmo de 1960 creaba la EFTA, formada por: Reino Unido, Austria
Noruega, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza.

En 1961 Reino Unido, junto con Irlanda, Dinamarca y Noruega, solicitó el ingreso en la CEE.
Francia, con De Gaulle a la cabeza, se opuso a su ingreso en 1963 y en1967, ya que
desconfiaba de su compromiso europeo.

5
Con Georges Pompidou como presidente de Francia, en la “Cumbre” de Jefes de Estado y de
Gobierno de La Haya (1969) se acordó la ampliación a los cuatro países. Sin embargo, por un
referéndum negativo, Noruega no se adhirió a la CEE. De esta forma con la entrada en vigor
del Tratado de Adhesión en 1973 la CEE paso a tener nueve miembros.

Los problemas de la primera ampliación fueron las renegociaciones de los ingleses del
Tratado de Adhesión en 1974 y en 1979 para mejorar sus condiciones.

5.2 Los problemas de la realización del Mercado Común

La primera crisis interna de la CEE fue la crisis de la “silla vacía” (1965). Francia estimaba
que, en el paso de una etapa a otra dentro del período transitorio, debía mantenerse la
unanimidad para decisiones de un interés muy importante para un EM. Al no aceptarse su
interpretación por ser una violación de los Tratados, Francia abandonó el Consejo en 1965.
La crisis se cerró en 1966 con su vuelta al consejo (Acuerdo de Luxemburgo)

Entre 1958 y 1965, se dio solución al problema de la unificación institucional.

Entre 1970 y 1971 se hicieron reformas flexibles en el sistema de financiación comunitario.

En 1975 se dotaba al sistema de una financiación propia y se atribuía al Parlamento europeo
importantes poderes de codecisión presupuestaria. En ese mismo año se creó el Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Con la Decisión y Acta de 20 de septiembre de
1976 se democratizó el Parlamento Europeo al aplicar plenamente el sufragio universal.

La “Cumbre” de Jefes de Gobierno encargó a Leo Tindemans, primer ministro belga, un

informe de síntesis sobre la consecución de la UE, el Informe Tindemans (1975). Este
informe estableció las reformas necesarias para profundizar en las instituciones y
competencias de la CEE.

5.3 La segunda y la tercera ampliación (el ingreso de España). El reforzamiento

institucional y la profundización en la integración

En 1981 con la adhesión de Grecia la CEE pasó a tener 10 miembros.

En 1986 entró en vigor la adhesión de Portugal y España, pasando de 10 a 12 EM.

Tras 35 años se había logrado la extensión geográfica con las tres ampliaciones, pero no se
había profundizado ni fortalecido la integración. El Consejo europeo era consciente de la
necesidad de reformas ante la parálisis decisional, por lo que adoptó in acuerdo de naturaleza

6
política, la Declaración Solemne de la Unión Europea (Stuttgart, 1983). En ella se definían
las funciones del Consejo Europeo y de la “cooperación política europea”, se establecía el
compromiso de abandonar los “acuerdos de Luxemburgo” (1966) y de democratizar y
profundizar el acervo comunitario con el objetivo de sentar las bases de una UE.

En 1984 se publica el Informe Spinelli, elaborado por la “Comisión Institucional” como

proyecto de Tratado de la UE. Aunque los EM no lo hicieron suyo, fue un acicate que
influiría en los sucesivos Tratados de reforma.

TARJETA 5 (pg. 37 – 43) Lau:

6. DEL ACTA ÚNICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT

Tras el fracaso del Proyecto Spinelli (1984) se reúne el Consejo Europeo y convoca la
Conferencia Intergubernamental (CIG) (se opone UK, Din y Grecia a iniciar la reforma) y
aprueban el Acta Única Europea (AUE, 1986) que afectará a tanto a Tratados funcionales
como a posteriores modificativos. Las reformas más importantes son:

- Insertó el Consejo Europeo en la estructura de Tratados constitutivos (aun sin status

de Institución)
- Nuevas competencias a las CE buscando un verdadero mercado interior único.
§ Citó al Consejo Europeo a convocar una CIG para 1991-1992 que acabó en la
creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM)
- Incluyó la regulación de la coop. política europea en el PE conforme el régimen
ordinario de Dcho internacional. (art. 30 AUE)

La serie de acontecimientos ocurridos en Europa del Este (caída del muro 1989) aceleró los
procesos en materia de UEM y Unión Política.

Por lo tanto, se celebrará el Tratado de Maastricht (1992/’93) en la que se aprobará el

Tratado de la Unión Europea (TUE) el cual exigía unanimidad de todos los miembros.
Provocaría reformas constitucionales en Francia, en España (dcho sufragio pasivo en
elecciones municipales), Portugal y Alemania.

Será la más importante reforma de los Tratados fundacionales. Creará la UE fundada sobre
las Comunidades Europeas (CEE, CECA y EURATOM; las cual modifica); y las formas
intergub. de coop. de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de Cooperación

7
judicial penal y policial. Le quitará el papel económico a la CEE, otorgándole un papel más
político basado en la integración y pasando a llamarse Comunidad Europea.

7. DE MAASTRICHT A LA GRAN AMPLIACIÓN

7.1 La cuarta ampliación

Austria, Finlandia, Suecia y Noruega (antiguos miembros EFTA) solicitan adherirse, pero el
pueblo noruego volvió a votar que no (2ª vez). Acta de Adhesión (1994/’95)

7.2 El proyecto de Constitución europea del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo y su Comisión de Asuntos Internacionales propusieron una

Constitución europea (1989) rechazado al tener un defecto de partida, haber usado un
término políticamente sensible: “Constitución”. Sus principales cambios radicales eran:

- Sistema de fuentes: actos legislativos ≠ actos reglamentarios

- Sistema institucional: se otorga al PE poder colegislativo = Consejo
- Recurso amparo: se prevé avance en protección jurisdiccional de los DDHH

7.3 La Conferencia Intergubernamental de 1996: el Tratado de Ámsterdam

Después de 1993, la UE se enfrentaba a dos grandes problemas. Internos, con una opinión
pública muy crítica, un deseo de reforma institucional y poca compenetración en el proceso
de integración. Externa, ya que 10/15 países de Europa central y oriental perseguían su
integración.

La CIG firmó el Tratado de Ámsterdam (1996/’99) con reformas muy positivas como:

- Extensión y simplificación de la codecisión que afectó al PE y se ancló a la UE en los

ppios democráticos del Estado de Dcho: sanciones para quien viole los DDHH.
- Reconocimiento de la competencia de TJ en materia de violación de dchos fund.
- Aprobación de nueva numeración TUE y TCE
- Inclusión en el pilar comunitario de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia +
Espacio Schengen y su parcial sumisión al TJ.

7.4 El Tratado de Niza, la Carta de los Derechos Fundamentales y el debate sobre el

futuro de la Unión Europea

Como la CIG 1996 fracasó en la reforma institucional, era urgente una nueva. El CE de
Colonia (1999) acordó redactar una Carta de los DDFF mediante una nueva “Convención”
8
(asamblea con PE, PNac, GobNac y Comisión). Firmaron el Tratado de Niza (2001/’3), que
modificó el peso de los Estados en las votaciones por mayoría cualificada y añadió más estos
supuestos, reduciendo los de unanimidad. Además, se anunciará una nueva CIG (2004) para
debatir:

- Delimitación precisa de competencias UE-Estados respetando Ppio subsidiariedad.

- Estatuto de Carta de DDFF (se acordaba firmarla en Niza). No incorporado al T. de
Niza, sino acuerdo de carácter político no normativo.
- Simplificación de los Tratados para clarificarlos y simplificarlos.
- Función Parlamentos Nacionales en estructura europea.

Se hicieron varias Convenciones con gran participación como la Convención sobre el Futuro
de Europa (2001) que planteó crear un texto constitucional simplificado que incluyera los
derechos y garantías de los ciudadanos frente a las instituciones europeas y la organización de
poderes y el funcionamiento de estas.

7.5 La gran ampliación

El Consejo Europeo de Copenhague (1993) aceptará a los PECO’s (los 10 de abajo) si

cumplían los siguientes criterios:

- Instituciones que garanticen la democracia + imperio de la ley + DDHH + respeto y

protección a minorías
- Economía de mercado que funcione
- Capacidad de hacer frente a la competencia y fuerzas del mercado de la UE
- Capacidad de responder a las obligaciones del acervo comunitario + obj. políticos,
económicos y monetarios

En el Consejo Europeo de Luxemburgo (1997) se acordará ir adoptando el ritmo de adhesión

a las características de cada candidato. Rep. Checa, Polonia, Estonia, Letonia, Lituania,
Eslovaquia, Eslovenia, Malta, Chipre, Hungría, (2003/’4) y más tarde Rumania, Bulgaria
(2005/’7) y Turquía solicitarán la adhesión también, pero al haber estructuras políticas y
jurídicas tan diferentes se impondrá una estrategia reforzada de preadhesión. Máxima
flexibilidad en sus Tratados de Adhesión. Años después, Croacia (2011/’13). Los actuales
candidatos son Albania, Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía.

8. EL TRATADO DE LISBOA, LA CRISIS ECONÓMICO-FINANCIERA, LAS

NUEVAS REFORMAS Y LA RETIRADA DEL REINO UNIDO
9
Los trabajos de la Conv. para el Futuro de Europa concluyeron en 2003, convocando al
Consejo Europeo para crear una Constitución Europea (2007). Tras su firma, gran debate
interno. España lo ratificó por referéndum, pero Francia y Holanda lo rechazaron, por lo que
el CE renunciará a él en la CIG (2007), lo que llevó al Tratado de Lisboa (2007). Modificará
el TUE y el TFUE.

Con la grave crisis económica, se reformará el artículo 136 TFUE reforzando el gobierno
económico, y se añadirán dos Tratados complementarios: T. constitutivo del Mecanismo
Europeo de Estabilidad (MEDE, solo €) y T. de Estabilidad, Coord. y Gobernanza en la
UME (TECG, para todos, pero autoexcluidos UK y Rep. Checa)

Reino Unido aprueba su salida por referéndum (2016), efectivo 2 años después. Hasta
entonces tiene sus obligaciones y derechos como miembro.

CAPÍTULO 2: LA UNIÓN EUROPEA

TARJETA 6 (pág. 45-48) Adriana:

1. ANTECEDENTES

Mediante el Tratado de la Unión Europea (TUE), adoptado en Maastricht 1992, los Estados
miembros de las Comunidades Europeas constituyeron entre sí una Unión Europea.
Antecedentes (los 5 puntitos):

 El proyecto de UE se remonta casi a los orígenes mismos del proceso de integración:

Sociedad de las Naciones (1929)
 Informe Tindemans (1975) preveía una evolución progresiva consolidando y
desarrollando las Comunidades Europeas y ampliándolas a nuevas políticas.
 Declaración Solemne sobre la UE (1983): se deducía que el concepto es una idea de
síntesis

La UE de 1983 era exclusivamente comunitaria, se necesitaba el desarrollo de las políticas

existentes y emprender nuevas políticas.

 El Acta Única Europea (1986): fue el primer texto de derecho originario que recogió
el objetivo de la UE

10
  Tratado de la UE (1992) firmado en Maastricht: la decisión de constitución cobró
realidad en el primer artículo del TUE

La UE según el Tratado de Maastricht (1992) era un ente político, era el todo basado en tres
pilares: las Comunidades Europeas y las dos formas de cooperación intergubernamental:

1. Las Comunidades Europeas

2. La PESC (Política Exterior de Seguridad Común)
3. La cooperación judicial penal y policial

Esta idea de UE basada en las tres comunidades (CECA, CEE, Euratom) como pilar
fundamental el comunitario junto a los pilares de cooperación intergubernamentales, resultó
compleja y difícil de entender.

Tratado de Lisboa 2007: se reforma el TUE, desaparece formalmente la estructura de pilares,

se extingue la Comunidad Europea y hace que le suceda de forma unificada la UE.

2. SIGNIFICADO Y NATURALEZA DE LA UNIÓN

La Unión Europea es una organización internacional que asume todo el acervo de integración
y sucede a la Comunidad Europea. La Unión se fundamenta en el TUE y en el TFUE. La UE
se sustenta en las realizaciones conseguidas mediante las antiguas Comunidades Europeas en
más de 60 años de integración económica, social y política por medio del Derecho y en los
avances a través de los dos antiguos pilares intergubernamentales (PESC y asuntos de interior
y justicia).

Objetivo de la Unión: una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa que
avanza lenta y continuamente hacia una mayor integración.

La Unión no es un Estado federal, es una organización internacional que se constituye por

Estados democráticos y su ciudadanía, de los que recibe las competencias para alcanzar los
objetivos comunes que aquellos quieren lograr.

La Unión Europea es una asociación voluntaria de Estados soberanos a la que se dota de

competencias concretas y limitadas que puede ejercer en las condiciones establecidas en los
tratados internacionales que la regulan. Los Estados siguen siendo soberanos e
independientes en el orden internacional.

11
TARJETA 7 (pág.48-49) Álvaro:

3. LA DOBLE LEGITIMIDAD DE LA UNIÓN

El proceso de integración se fundamenta en la doble legitimidad democrática e

internacional. Es lo que ha distinguido a las Comunidades Europeas de otras organizaciones
internacionales; es el plus que ya reflejaba el Tribunal de Justicia en sentencias capitales
como Van Gend en Loos 1963, en el cual afirmaba que el proceso de la integración europea
<contempla a los pueblos> y les convoca a participar en el mismo mediante <la creación de
órganos> en los que los pueblos están llamados a colaborar. Esta doble legitimidad que da el
Tribunal fue esencial para los cimientos sobre los que se sustenta el sistema integración.

Aunque la nueva redacción no incluye el expreso reconocimiento a la doble legitimidad del

proceso, es innegable por sus propios orígenes históricos (apoyo de los pueblos europeos
democráticos, y unión de la voluntad de los Estados). Este consentimiento de Estados y
pueblos impregnó la fundación de las Comunidades Europeas, no sólo por el hecho de que los
Tratados constitutivos requieran antes y ahora la ratificación de los parlamentos nacionales,
sino por el hecho de que en su estructura institucional y en el proceso de decisión se diera
cabida a la ciudadanía de los Estados con su presencia en el Parlamento Europeo y en el
Comité Económico y Social. Pues en ambos se da el respeto a la doble legitimidad (proceso
decisorio y de revisión), al ser necesario tanto el acuerdo de instituciones con legitimidad
internacional (el Consejo, El Consejo Europeo) y de legitimidad democrática (el Parlamento
Europeo y los Parlamentos nacionales); para la aprobación de normas del Derecho derivado y
las normas nuevas de los Tratados.

Desde el origen del sistema de integración, el principal destinatario de las normas de la UE

no son los Estados miembros sino la ciudadanía y las personas jurídicas; disponiendo de
una legitimidad activa en el sistema jurisdiccional de la UE.

A su vez, se viene fomentando el sentimiento de ciudadanía compartida mediante:

o Estatuto de derechos ciudadanos y una común Carta de Derechos fundamentales

o Principios democráticos y la participación en igualdad de la ciudadanía de la UE
o Preocupación real ciudadana en el proceso de decisión mediante sugerencias.

4. LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE LA UNIÓN

12
El Tratado de Lisboa declara expresamente en el artículo 47 TUE que la Unión Europea tiene
personalidad jurídica internacional.

En el artículo 1 TUE declara que la Comunidad Europea es sustituida por la Unión misma, de
modo que ésta asume todos sus derechos, obligaciones y procedimientos. (No se extinguió
el tratado de la CE o de Roma, sino que se modifica por el Tratado de Lisboa. La Comunidad
Europea desaparece y deja de ser una O.I. separada, y sus instituciones pasan a formar parte
de la UE).

Hay, pues, una personalidad internacional, la de la Unión que sucede a la Comunidad

Europea. La UE no es una nueva OI sino la heredera de la Comunidad Europea.

Cuando los Estados miembros crearon la Unión como ente político en el Tratado de
Maastricht de 1992, no quisieron atribuirle expresamente personalidad jurídica internacional
ni, posteriormente, con ocasión de los tratados de Ámsterdam y de Niza (las dos OI existentes
(CE y CEEA) conservaron por separado su carácter de sujetos del DI). Tb se rechazó
posteriormente (en conferencias intergubernamentales) la opción de dotar a la UE de
personalidad jurídica.

Aunque estas normas son importantes; cabe señalar que la personalidad jurídica se tiene o no
se tiene en función de las competencias atribuidas por los Estados y realmente ejercidas
en el orden jurídico internacional. Por ello, aunque el TUE en 1992 no había atribuido
personalidad jurídica a la UE, esta tuvo a partir de 1997 cierto reconocimiento en función de
su efectividad en el ejercicio de sus competencias y funciones, especialmente en materia de
PESC y de cooperación policial y judicial.

Lo que importa siempre para poder atribuir personalidad jurídica internacional a una
organización internacional es que estemos ante:

· Una asociación voluntaria de Estados, con base convencional qué posea sus propios
órganos.
· Que tenga una voluntad propia y distinta de sus Estados miembros. (En una OI
política cada país tiene su postura, pero la ONU tiene como objetivo principal
mantener la paz).
· Que tenga competencias normativas y las ejerza efectivamente

13
Reafirmando lo anterior, la UE suscribe acuerdos internacionales, goza de privilegios e
inmunidades, ejerce derechos y asume obligaciones... y por tanto, mantiene relaciones
diplomáticas con otros estados.

TARJETA 8 (págs. 51-53) Yago:

5. LOS VALORES DE LA UNIÓN

La razón de ser del sistema de integración es la existencia de unos valores comunes a la

Unión y a sus Estados miembros, expresados en el TUE, que son: la dignidad humana, la
libertad, la democracia, la igualdad (Estados, individuos y género), Estado de Derecho y
respeto a los DDHH, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a las minorías (art.
2 TUE).

La construcción europea no se limita al progreso económico, su objetivo es crear un espacio

de paz. Respetar y promover estos valores es una obligación jurídica desde la reforma de
Maastricht y condición esencial del éxito del proyecto europeo, por lo que el respeto a este
precepto es un doble requisito expreso para alcanzar (art. 49 TUE) y mantener el estatuto de

Estado miembro (sanciones, art. 7.2 TUE).

Son valores fruto de la herencia común cultural, religiosa y humanista que compartimos los
europeos junto con otros pueblos.

6. OBJETIVOS (de la UE)

El art. 3 TUE enuncia los objetivos generales de la UE que justifican su propia existencia y su
acción en beneficio de los ciudadanos. Son objetivos generales, diferenciables de los
específicos de las políticas de la UE, que justifican la atribución del ejercicio de concretos y
limitados poderes soberanos nacionales a favor de la Unión.

El conjunto de objetivos representa “valores-meta”. Son: el espacio de libertad, seguridad y

justicia, el crecimiento equilibrado (especial relevancia), la estabilidad de los precios, la
economía social de mercado, la igualdad entre mujeres y hombres, la lucha contra la
exclusión social, la solidaridad entre las generaciones, la cohesión económica, social y

14
territorial, la diversidad cultural, la conservación del patrimonio y los valores que deben
condicionar la acción exterior de la UE.

Los objetivos deben impregnar toda la acción legislativa y política de las instituciones de la
UE.

Los objetivos que están reflejados en los artículos 7 a 14 TFUE (eliminar desigualdades y
discriminaciones, nivel de empleo elevado, servicio de interés económico general) forma
parte de la legalidad de la norma legislativa europea. Se podría impugnar la legalidad de una
norma si se demuestra que tiene un efecto negativo sobre los objetivos del artículo 3 o los
objetivos reflejados en los artículos 7 a 14 TFUE.

La amplitud de objetivos no debe confundirse con una amplia atribución de competencias

normativas. El art. 3 TUE no es una base jurídica para motivar por sí solo una norma de
derecho derivado. Los objetivos se lograrán por medios apropiados teniendo en cuenta, las
competencias específicas, limitadas y expresas que prevé el TFUE.

TARJETA 9 (pg. 52 – 55) Lau:

7. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN

7.1. El principio de la democracia (Art. 2 y 9 – 12 TUE)

La condición democrática es un requisito de ingreso y permanencia en la UE con un sistema

de control en caso de desviación (art. 7 TUE)

La UE es una democracia representativa, en la que los ciudadanos participarán en la elección,

por sufragio universal (Acta Electoral 1976), cada 5 años, del Parlamento europeo. Por ello,
también estaremos representados en el Comité Económico y Social y en el Comité de
Regiones. El Presidente del Gobierno será nuestro representante en el Consejo Europeo, y un
ministro el del Consejo (art. 10.2 TUE).

La UE se compromete a abrir cauces de participación con los libros verdes (consulta abierta a
la ciudadanía) y los blancos, que sintetizan las posiciones de la Comisión, a quien se prevé
presentar una propuesta legislativa sobre sus competencias recogiendo firmas (Art. 11.4
TUE).

15
Con este sistema democrático se busca la igualdad de todos los ciudadanos (art. 9 TUE) y
reforzar la participación de PNac (art. 12 TUE). Supone un condicionamiento de cooperación
con terceros (art. 21 TUE).

7.2. El principio del respeto a los derechos humanos (Art. 6.3 TUE)

Reconocido en Maastricht siendo una codificación del acervo jurisprudencial (Nold, 1974),
fortalecido tras aprobar la Carta de los DDFF (Niza, 2000) y su reforma del art. 6.1 TUE
(Lisboa, 2007) equiparando su valor al de los Tratados. La Carta DDFF dicta que la UE
actuará respetando los DDFF, garantizados en el Convenio Europeo para la Protección de
DDHH (1950) y tal y como resultan las tradiciones constitucionales comunes. Representará
la formulación jurídica mínima de estos valores y será obligatoria para Instituciones y EEM,
con excepciones para RU y Polonia. Tendrá poder de control y de sanción en caso de
violación (desde Ámsterdam, 1997, art. 7 TUE y 354 TFUE).

Este ppio es una condición de adhesión y de permanencia en la UE, además de una condición
para mantener relaciones económicas y comerciales con terceros (art. 3.5 TUE)

Tras la gran ampliación, ha habido signos preocupantes de violación en Rumania, Hungría y

Polonia, habiendo iniciado un diálogo solo con la última.

7.3. El principio de igualdad de los Estados miembros (Art. 4.2 TUE)

Todos los EEMM son iguales en dchos y obligaciones (art. 4.2 TUE). Es un ppio de carácter
formal y general, por lo que admite estatutos particulares en ciertas situaciones.

Todos los EEMM ceden el ejercicio de los mismos poderes, aunque el impacto económico,
social y jurídico no sea igual. Además, tienen la obligación de cumplir los compromisos
jurídicos adquiridos (salvo regímenes especiales). No se permite justificar su incumplimiento
con la existencia de normas internas o el incumplimiento de otro.

El ppio requiere el dcho de todos los EEMM a formar parte o estar representados por sus
nacionales en las instituciones, pero su contribución a la decisión final varía (peso del voto).
Por eso, este ppio se debe ponderar o compensar en ocasiones con el ppio de democracia u
otros, o en razón del carácter unipersonal de ciertos organismos.

TARJETA 10 (pág. 56-62) Adriana:

16
7.4. El principio del respeto a la identidad nacional de los Estados miembros y a sus
funciones esenciales (Art. 4.2 TUE)

Este principio se incluyó en 1992 con el Tratado de Maastricht, pero fue más detallado en en
el Tratado de Lisboa.

Elementos fundamentales de la identidad nacional:

 Estructuras políticas y constitucionales de los Estados: incluidas la organización de

los poderes públicos en los planos nacional, regional y local)
 Sus funciones esenciales relacionadas con la defensa de su integridad territorial, el
orden público y la seguridad nacional (la seguridad es competencia exclusiva del
Estado miembro)

La pertenencia a la Unión no disminuye el derecho de auto-organización de cada Estado

miembro. Cada uno decide libremente sobre su constitución, forma de Estado, organización
de sus poderes... siempre y cuando cumpla con sus superiores obligaciones con la UE.

La UE se basa en la permanencia de sus Estados miembros como independientes y soberanos

que han decidido libremente ejercer conjuntamente algunas competencias en el respeto a su
identidad y a sus funciones como Estados soberanos.

Sin embargo, el respeto a la identidad nacional no debe ser interpretado ni como cláusula de
excepción que permita disminuir la obligación de los Estados con los Tratados, ni como una
reserva de competencias nacionales.

No hay una identidad europea que deba respetarse y protegerse.

7.5. El principio de cooperación leal (Art. 4.3 TUE)

El principio de cooperación leal rige con carácter general la totalidad de las relaciones entre
los Estados y la Unión. Es un principio constitucional porque refleja la estructura política,
jurídica y económica de la UE y facilita la organización de poderes.

Los tres deberes generales dirigidas a los Estados miembros que se derivan de este principio:

1. Colaboración activa o deber de adopción de todas las medidas generales o particulares

apropiadas para asegurar el cumplimiento del DUE
2. Deber de abstención de adoptar todas aquellas medidas que puedan poner en peligro
la realización de los fines de los Tratados
17
 3. Deber de facilitar a las Instituciones el cumplimiento de sus misiones (facilitar las
informaciones que requieren las instituciones).

7.6. El principio de solidaridad

A la Unión se le confía la misión de organizar de modo coherente y solidario las relaciones

“cada vez más estrechas” entre los Estados miembros y sus pueblos. La solidaridad es un
fundamento de la Unión (art. 2 TUE) y un propósito.

La defensa de los intereses nacionales es legítima y este principio no impide su defensa

siempre y cuando no perjudique de forma desproporcionada a los intereses comunes. “El
criterio esencial es el equilibrio difícil de apreciar entre el interés comunitario y estatal”.

El principio de solidaridad es un principio político fundamental, pero no es un principio del

ordenamiento jurídico en el sentido de que se pueda invocar para cuestionar la legalidad de
una norma de la Unión.

7.7. El principio de transparencia y proximidad.

El Tratado de Maastricht se percibió como un proceso decisorio oscuro, y de aquí surgió la

necesidad de una mayor transparencia. En el artículo 1 del TUE se expone que las decisiones
serán tomadas en la UE “lo más abiertamente posible”, además de la forma más próxima
posible a los ciudadanos,

La exigencia de transparencia aparece como la condición para alcanzar una mayor

democratización. “La transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático
de las Instituciones, así como la confianza del público en la Administración”.

Como actos de transparencia destacan: la elaboración de un programa anual de trabajo que

permite conocer las prioridades legislativas de cada período y calendarios trimestrales que
detallan el ritmo de la acción normativa.

TARJETA 11 (pág. 62-64) Álvaro:

8. LA UNIÓN EUROPEA «A LA CARTA»: LA COOPERACIÓN REFORZADA

“Una Europa a la carta, de varias velocidades, de geometría variable” ... Estas son algunas
maneras de simbolizar las diferentes actitudes de los Estados miembros en relación con la

18
profundización en la integración, en la que algunos Estados miembros pueden y quieren
avanzar más que otros (esto se termina aceptando).

Las cooperaciones reforzadas son <opciones a la carta para avanzar>; se le despoja de una
perspectiva negativa (desmarcarse de los objetivos) y se ven los aspectos positivos de la
cooperación reforzada en general, puesto que significa que no hay cabida para vetos ante una
nueva iniciativa normativa cuando hay una amplia y decidida voluntad de los restantes
Estados miembros de seguir avanzando.

No obstantes, tb se observan aspectos negativos:

· Se rompe la unidad de objetivos

· El acervo común se hará difuso
· La situación jurídica de cada Estado miembro será atípica, de modo que los estatutos
jurídicos de los Estados miembros y de sus pueblos serán diferentes entre sí.

La cooperación reforzada se reguló por primera vez en el tratado de Ámsterdam; pero estaba
plagado de rígidos requisitos qué le hacían inviable, por lo que fue reformado en el Tratado
de Niza. Se confirma que es un mecanismo de ejercicio de competencias atribuidas y un
mecanismo de integración residual o subsidiario. Pero en ningún caso es mecanismo de
revisión simplificada.

Se establece un marco jurídico general para toda la cooperación reforzada (art.20 TUE) y se
establece una cooperación estructurada en el ámbito de defensa (46 TUE)

Este marco general se refiere a:

1. Necesidad de impulsar los objetivos de la Union.

2. Proteger y servir sus intereses y reforzar su proceso de integración.
3. Existencia de un acceso mínimo de estados.
4. Ser un último recurso (Situaciones en las que sea imposible adoptar tal normativa en
un plazo previsible, en este caso, el Consejo debe examinar los elementos y si la
conclusión está suficientemente motivada)
5. Respetar la coherencia interna y externa, y carácter abierto de la cooperación.

Tb debe respetar ciertos límites materiales (del marco jurídico):

a. Respeto a los Tratados y al marco constitucional

19
 b. No debe sobrepasar la atribución de las competencias, pues es obvio que una
cooperación reforzada solo se puede iniciar en el ámbito de competencias ya
atribuidas a la UE. (STJ Pringle). (Sentencia del Tribunal de Justicia).
c. No perjudicará al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial.
d. No debe constituir un obstáculo ni una discriminación a los intercambios, ni provocar
distorsiones en la competencia entre los Estados miembros.

El hecho de recurrir a este marco jurídico no está restringido a ámbitos que se aprueben por
mayoría.

Cómo ha confirmado el Tribunal de Justicia, no se limita la Facultad de recurrir a la

cooperación reforzada, aunque algunos EEMM (Estados Miembros) declaren que aún no
están preparados para participar en una acción legislativa de la Unión en su conjunto.

Retomando el carácter de último recurso, es importante añadir que el Tribunal presta especial
atención al requisito de reforzar el proceso de integración y de no perjudicar al mercado
interior ni a la cohesión. Este procedimiento se regula en los artículos 326 a 334 TFUE y ya
ha sido utilizado (ley aplicable al divorcio y separación judicial)

La STJ Pringle establece la prohibición de alterar o afectar las reglas comunes y su alcance y
la necesidad de respetar el Derecho de la Unión. La cooperación debe ser un instrumento de
negociación con la posibilidad de progresar fuera de los Tratados en relación con el Derecho
Internacional entre los EEMM que comparten un mismo interés en cuanto a regímenes
jurídicos.

TARJETA 12 (págs. 65-68) Yago:

9. LA ADHESIÓN A LA UNIÓN EUROPEA

El candidato debe ser un Estado europeo (geografía y geopolítica). Además, debe ser un
Estado democrático, en la reforma de Ámsterdam se estableció que debe respetar los valores
del art. 2 TUE y en el CE de 1993 se formulan los “requisitos de Copenhague”. En ellos junto
al requisito de estabilidad democrática, los candidatos deben mostrar una economía de
mercado en funcionamiento y capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las
fuerzas del mercado de la Unión.

20
La comprobación de la capacidad real de integración del candidato y la capacidad de
absorción de la UE (criterios Copenhague) impiden los automatismos, dejando en la Unión la
decisión última sobre el ingreso.

La petición se dirige al Consejo. Se informa al Parlamento Europeo y a los nacionales. El

Consejo solicita un dictamen a la Comisión. Si hay unanimidad en el Consejo se inician las
negociaciones. En ellas no se discute el contenido obligacional si no los plazos y modalidades
para su aplicación integral.

El resultado final de las negociaciones se plasma en el Acta de Adhesión. El Consejo solicita

la aprobación del PE, por mayoría absoluta. Por último, el procedimiento de adhesión consta
de una fase de control nacional en el parlamento del candidato y de los EM. Esto se debe a
que toda adhesión supone un nuevo Tratado que conlleva la revisión de los Tratados
constitutivos al ampliar la “base constituyente”.

10. LA RETIRADA DE LA UNIÓN

La retirada de la UE está reconocida en el art. 50 TUE y forma parte del estatuto

internacional de derechos de los Estados dentro de la UE. Hay pues un derecho de ruptura de
la membresía.

Es una decisión unilateral del Estado que desea salir. Debe formalizarla conforme al art. 50
TUE:

 Exige que la voluntad del Estado se haya formado según sus propias reglas
constitucionales previa autorización parlamentaria.
 Debe notificarse por conducto diplomático es intención al CE para abrir
negociaciones sobre la forma y efectos de la retirada.

El acuerdo de retirada regula la forma y ritmo para deja de aplicar las normas de la UE y el
cese de las obligaciones. Requiere la aprobación del PE (mayoría simple) y del Consejo
(mayoría cualificada reforzada 72% sin participación del que sale). Es un acuerdo
internacional entre la Unión y el Estado que se retira y no requiere autorización de los
parlamentos de los EM.

La fecha oficial de la notificación de retirada es relevante, ya que abre, desde el preaviso, un

período de dos años para una doble negociación muy vinculada entre sí: el acuerdo de
21
retirada y la asunción de obligaciones diversas originadas durante la pertenencia. El art. 50
TUE también sugiere que el acuerdo de retirada puede tener “en cuenta el marco de sus
relaciones futuras con la UE”.

El art. 50 garantiza al Estado que lo invoca que nada impedirá su retirada tras el preaviso y a
su vez no le impide revocarlo. Si no se llega a un acuerdo en dos años hay dos opciones:

 La retirada entra en vigor al cumplirse el plazo, no hay vacío jurídico total, ya que, las
relaciones comerciales se regirían por las reglas de la Organización Mundial del
Comercio.
 La prórroga del plazo de negociación por unanimidad de los Estados que permanecen
en la Unión.

CAPÍTULO 3: LAS COMPETENCIAS DE LA UE.

TARJETA 13 (pág.71) Lau:

1. FUNDAMENTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN: EL PRINCIPIO

DE ATRIBUCIÓN

La UE no tiene competencias originarias o propias, ni pueden hacerse a través de normas de

dcho derivado por las Instituciones, ni se las confieren los Tratados, pues ni la fracasada
Constitución (2004) ni Lisboa (2007) ni ninguno ha sido un acto constituyente de un poder
político originario.

Son los EEMM como representantes de la ciudadanía, quienes atribuyen competencias para
que la UE alcance los objetivos comunes asignados, hecho objetivo insoslayable y respetable
(Art. 1 TUE). Los Estados renuncian voluntariamente a estas competencias, originalmente
internas, en el momento de la adhesión y con ocasión de las reformas de los Tratados.
También pueden crear competencias y derechos nuevos a favor de la UE.

La UE tiene una naturaleza jurídica-política de OI Intergubernamental, por lo que no goza de

soberanía ni tiene acto constituyente. No tiene competencias generales, sino que deberá de
22
perseguir los objetivos solo con las competencias atribuidas en los Tratados por los EEMM
(Art. 1 y 5.2 TUE). Toda competencia no atribuida a la UE en los Tratados corresponde a los
EEMM (arts. 4.1 y 5.2 TUE).

Las competencias concretas deben ser preceptos del TFUE (o EURATOM) y debe estar
plasmada la casuística competencial; pero nunca se pueden basar en los artículos que
categorizan las competencias ni en los objetivos a alcanzar (Arts. 2 – 6 TFUE y 3 TUE).

TARJETA 14 (pág. 72-74) Adriana:

2. CARACTERES Y ESTATUTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN

EUROPEA

La Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de los límites de las competencias
atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados. Principio de
atribución de competencia (art. 13.2 TUE):

a. Es una competencia expresa y limitada:

Significa que las Instituciones de la UE sólo pueden ejercer las competencias que les han
sido atribuidas en los Tratados. Por ello, cada vez que estas utilizan atribuciones, deben
justificarlas y precisar la base jurídica o Tratado en el que se les ha hecho la atribución de
esa competencia.

b. Es una competencia específica:

Los conceptos de competencia exclusiva, compartida y de apoyo que utilizan los Tratados
son una mera categorización genérica que precisa de una concreta base jurídica. Las
competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo concreto.

c. Es una competencia funcional:

Las organizaciones internacionales nacen para lograr objetivos concretos y se les dota de
competencias para esos objetivos. Lo importante de la organización es la finalidad
funcional y la competencia o poder que se le otorga está limitado por aquella. Por el
contrario, el poder estatal tiene poderes y fines generales, es decir, una finalidad integral.

d. Irreversibilidad y efectividad de la atribución de competencia:

La atribución de competencias a la UE por los Estados miembros es irreversible, por lo

tanto, una medida nacional o colectiva que pudiera adoptarse por los Estados en los
23
 ámbitos transferidos a la Unión no es admisible, salvo que sirva una habilitación
específica de aquella. Unilateralmente los Estados no pueden disponer o recuperar las
competencias atribuidas, pero por unanimidad pueden acordar una devolución parcial de
atribuciones mediante la reversión ordinaria del Tratado.

TARJETA 15 (pág. 74) Álvaro:

3. CLÁUSULA RESIDUAL GENERAL A FAVOR DE LA COMPETENCIA

ESTATAL

Lógicamente, los Tratados no dicen ni deben decir en qué ámbitos tienen competencia los
Estados. Todo lo que no está regulado en los tratados permanece bajo plena soberanía
nacional (principio de presunción de competencia del Estado). Este principio pertenece a
una cláusula que introduce el Tratado de Lisboa, la cual se reparte en dos artículos <Toda
competencia no atribuida a la Unión en los tratados corresponde a los Estados miembros>
(arts. 4.1 y 5.2 TUE).

Todo esto, pone en evidencia la necesidad y preocupación por proteger el ámbito de

actuación de los Estados e, incluso, por limitar la interpretación extensiva del tratado por
parte del TJ. De manera gráfica, podemos decir que la Unión sólo puede hacer lo que le
permite el Tratado, mientras que los Estados miembros pueden hacer todo lo que los Tratados
no asignen a la Unión.

TARJETA 16 (págs.76-77) Yago:

4. LA DELIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS

La clarificación del sistema de competencias fue uno de los cuatro temas seleccionados por la
Declaración número 23 del Tratado de Niza de 2001 para ser abordados en la reforma de
2004. Durante la elaboración del fallido Tratado constitucional, la Convención propuso dejar
las cosas casi como estaban: mantener el principio de atribución de competencias y el
concepto de competencia expresa y concreta, opción propia del Derecho Internacional desde
el nacimiento del proceso en 1951.

24
El Tratado de Lisboa hereda casi todos sus preceptos relativos al sistema competencial y a su
principio básico. Si en anteriores Tratados era difícil ver expresamente las normas de
clarificación, en Lisboa se reiteran hasta la saciedad. Desde los artículos 1, 4.1 y 5 TUE,
pasando por los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 TFUE, en todos ellos se repite que las competencias
son atribuidas por los Estados, que la UE solo tiene competencias si están atribuidas
expresamente y si hay base jurídica (caso por caso) en que fundar la competencia.

La novedad de la reforma de Lisboa es la clarificación y explicitación de los preceptos de la

delimitación competencial:

 Se definen las categorías de competencias: exclusivas, compartidas y de apoyo,

coordinación y complemento.
 Establece los ámbitos (no materias) que se incluyen en cada categoría (arts. 3 a 6),
curiosamente el Tratado opta por un elenco más amplio que en la jurisprudencia.

Esta delimitación de competencias entre EM y UE no puede ser distinta en función de la

distribución interna de competencias. Todos los EM atribuyen las mismas competencias y
éstas pueden proceder de los poderes centrales o regionales.

TARJETA 17 Diego:

5. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

En los ámbitos de competencias exclusivas solo la Unión podrá legislar y adoptar actos
jurídicamente vinculantes y solo podrán los estados miembros hacerlo si la Unión les habilita
para ello (art 2.1 TFUE). El factor determinante es el alcance de la competencia legislativa
conferida a la Unión en relación con la de los estados miembros. En el caso que la Unión no
ejerza esa capacidad podrá ser ejercida por los estados.

Estas competencias exclusivas son sobre:

 Regulación Aduanera
 Normas sobre competencia leal entre empresas para el correcto funcionamiento del
mercado interior.
 Política comercial común, esta competencia solo es sobre el aspecto de las
mercancías, pero no sobre el comercio de servicios y aspectos comerciales de la
propiedad intelectual que es una competencia compartida.
25
  Política de gestión y conservación de los recursos pesqueros.
 Política monetaria sobre los estados que tengan como moneda el Euro.
 Competencia exterior de la UE, es decir que se le reconoce a la Unión la competencia
exclusiva para la celebración de acuerdos internacionales cuando sea necesario ejercer
una competencia interna mediante acuerdo internacional. (Art 3.2 TFUE)

TARJETA 18 (pág. 77 – 79) Lau:

6. COMPETENCIAS COMPARTIDAS

En las competencias compartidas, la UE y los EEMM tienen potestad para legislar y adoptar
actos jurídicamente vinculantes, pero los Estados solo la ejercen si la UE no ha ejercido la
suya o haya decidido dejar de ejercerla y solo en la medida en que no lo haya hecho (Art. 2.2
TUE).

No priva totalmente a los Estados, ya que la intervención de la Unión está regida por el ppio
de subsidiariedad y el ppio de proporcionalidad. Cuando la UE ejerza la competencia
compartida, también llamada recurrente, debe justificar que es necesario actuar en el nivel
común, más eficaz y que el problema a abordar es supranacional.

Casi siempre se ejerce mediante Directivas, las cuales son obligatorias en sus resultados y
requieren de transposición comunitaria. Esto significa que son obligatorias en su fondo pero
no en su forma, es el Estado quien decide cómo aplicarlas en su territorio.

El Tratado enuncia las competencias compartidas por exclusión (no son exclusivas ni de
apoyo o coord, art. 4.1 TUE) (art. 4 TFUE) o por un listado de ámbitos específicos (art. 4.2
TUE). Estos preceptos (arts. 2 – 6 TFUE) no son títulos competenciales, sino que categorizan
en abstracto las competencias, se precisa base jurídica relativa. Los ámbitos son:

- Mercado interior
- Agricultura y pesca (salvo gestión y conservación de recursos pesqueros = exclusiva)
- Política social (límites concretados en TFUE)
- Política de cohesión económica, social y territorial
- Protección de consumidores
- Investigación y desarrollo
- Medio ambiente

26
 - Transportes
- Redes transeuropeas
- Espacio de libertad, seguridad y justicia, formulado con mucha amplitud (cruce de
fronteras, visados, asilo e inmigración y la cooperación judicial civil) (art. 82 – 89
TFUE)
- Energía
- Aspectos comunes de seguridad de la política de salud pública
- Cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria
- Ámbitos en los que desplegar el ppio de subsidiariedad. Pensado para las no
exclusivas (art. 5.3 TUE)

TARJETA 19 (pág. 79) Adriana:

7. COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIÓN Y COMPLEMENTO.

OTRAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

En estos ámbitos, la acción de la Unión es complementaria de la de los Estados miembros y

de fomento de la cooperación. Quedaría excluida expresamente la competencia de
armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros.

Entran en esta categoría las siguientes competencias:

 Políticas de educación, formación profesional, juventud y deporte

 Cultura
 Industria
 Turismo
 Protección civil
 La protección
 Cooperación administrativa

La política de coordinación económica y de empleo por su trascendencia política no figura

junto a las competencias compartidas. Los instrumentos puestos en manos de la UE para
coordinar estas políticas serán orientaciones generales.

La PESC y la Política Común de Seguridad y Defensa tampoco se adaptan a la

categorización.

27
TARJETA 20 Álvaro:

8. LA VIS EXPANSIVA DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

(ART. 352 TFUE): COMPETENCIAS EVOLUTIVAS O IMPLÍCITAS

Según la doctrina de los poderes implícitos se admite que una [Link]., además de las
competencias expresamente atribuidas, puede disponer de las competencias que sean
necesarias, incluso nuevas, para la realización de los objetivos fijados por el tratado
constituido, o que sean esenciales al ejercicio de las funciones asignadas a la organización.

Dado que las Instituciones están dotadas de competencias de atribución limitadas, los
Estados, como Comunidades Europeas, regularon un procedimiento que permite superar estas
rigideces y alcanzar los objetivos de los Tratados y desarrollar todas sus potencialidades en
los casos en los que no se hubiera previsto competencia de la Unión o está fuera insuficiente
(cláusula de imprevisión). La Unión debe lograr los objetivos que los Estados le han marcado
y para ello estará dotada de todos los medios necesarios (art. 3.6 TUE).

La trascendencia del artículo 352 TFUE reside en que pone a disposición del Consejo y del
Parlamento Europeo, a propuesta de la Comisión, medios de acción no sólo para lograr los
objetivos marcados por los Tratados (art.3 TUE), sino que incluso puede servir para alcanzar
los objetivos de cada una en los casos en que no se prevean expresamente las competencias
necesarias o resulten insuficientes. Esto es clave en un mundo tan cambiante en el que has de
responder rápido.

En el pasado hubo casos en los que se abusó de esta cláusula como base jurídica para ir
extendiendo la competencia de la Unión. Tras esto, hubo críticas de Estados, tribunales de
justicia…Pero ni en la Convención para el Futuro de Europa ni en las Conferencias
Intergubernamentales de 2004-2007 decidieron eliminarla, pues había sido muy útil en el
pasado para iniciar una política de protección de los consumidores o del medio ambiente o
una política regional. Todos estos logros fueron imprescindibles para lograr <un desarrollo
armonioso de las actividades económicas como una expansión continua y equilibrada>
(objetivos previstos en el Tratado).

A partir del 2009, el artículo 352 TFUE, modificado por el tratado de Lisboa, mantiene que
se exigirá la previa aprobación del Parlamento Europeo y no la mera consulta como
anteriormente. Además, los Parlamentos nacionales deberán ser avisados por la Comisión de
estas propuestas para que comprueben que no violan el principio de subsidiariedad, es decir,

28
que la UE no extenderá su competencia normativa más de lo necesario para resolver de forma
eficaz un problema de alcance europeo. (art. 352.1.2 TFUE).

TARJETA 21 (págs. 82- 85) Yago:

9. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS

El ejercicio de las competencias de la UE está presidido por varios principios básicos:

 Si el ámbito de acción es compartido, la UE ejercerá su competencia de forma

limitada y subsidiaria en relación con la acción interna (principio subsidiariedad).
 Deben ejercer sus competencias cuidando los efectos que produzca su acción sobre
los ciudadanos, los operadores económicos y los EM conforme al principio de
proporcionalidad (art. 5.4 TUE); además, la UE tiene derecho a dotarse de los medios
necesarios para alcanzar sus objetivos conforme al principio de suficiencia de medios
(art. 3.6 TUE).

9.1. El principio de subsidiariedad

Es un principio (art. 5 TUE) regulador del modo de ejercicio de las competencias

compartidas entre EM y la UE. Se aplica en todos aquellos ámbitos que ni son del dominio
reservado de la soberanía nacional ni de la competencia exclusiva de la Unión. Este principio
no es título de atribución de competencias ni una técnica de reparto de competencias, ni un
límite a la competencia de la UE.

Para saber si la Unión actúa de conformidad con este principio y no se excede legislando e
invadiendo competencias internas, su intervención deberá justificarse:

 Ante la insuficiencia de la acción de los Estados tanto en su nivel central como

regional o local.
 La dimensión o efectos de la acción a escala de la Unión
 La mayor eficacia de la acción común

El cumplimiento de estos criterios se deberá comprobar previamente, caso por caso, por todas
las instituciones que intervienen en el proceso de decisión, de conformidad con el Protocolo
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

29
El TUE define la subsidiariedad simultáneamente desde la mayor eficacia y desde la
dimensión supranacional del problema, para evitar que se vincule exclusivamente a la
eficacia. Esto causaría que en la mayoría de los casos se atribuyese la competencia al nivel
superior por disponer de más medios, lo que causaría que se justificase y reforzase un sistema
fuertemente centralizado.

El respeto al principio de subsidiariedad integra la legalidad de las normas y actos de la

Unión y es susceptible de control ante el TJUE. Se puede impugnar un acto de la Unión que
vulnere este principio. La justiciabilidad del principio fue acogida con algunas críticas entre
la doctrina, pues puede llevar al juez comunitario a hacer apreciaciones de naturaleza política
y de oportunidad económicas impropias de su función jurisdiccional. Sin embargo, el
principio es parte del TUE y, por tanto, es parte de la legalidad de la UE que el TJUE debe
hacer respetar.

Si las instituciones europeas adoptan un acto en ámbitos de competencia compartida que no

respeta cualquiera de los tres criterios mencionados, se podrá pedir su anulación al TJUE. Así
los EM, las regiones (a través del Comité de las Regiones) y los particulares también pueden
defenderse frente a incursiones ilegítimas de la Unión.

TARJETA 22 Diego:

9.2. El control del respeto al principio de subsidiariedad por los Parlamentos nacionales.

Es un principio que rige en materia de competencias compartidas y que no solo está definido
en el tratado, si no que está desarrollado en el Protocolo Nº2. Este mecanismo se rescató de
del fallido tratado constitucional y se reforzó en el Tratado de Lisboa con la ampliación de los
plazos a favor de los Parlamentos nacionales frente a la comisión y la posibilidad de veto real
a sus propuestas. Recordar que la Unión Europea solo actuará en materia de competencias
compartidas cuando haya un problema de dimensión o efectos a escala europea y la acción de
los estados y sus regiones sea insuficiente.

El sistema de control es el de alerta temprana, que permitirá a los parlamentos nacionales

participar en el proceso legislativo de la Unión para comprobar que la propuesta legislativa
cumple aquello requisitos. Esto prevé un control político o preventivo y un control judicial o
a posteriori.

El protocolo exige que todo proyecto legislativo incluya una ficha con todos los pormenores
que permitan evaluar el cumplimiento de los mencionados, su impacto financiero u en el caso
30
de una directiva sus efectos en la normativa local interna, local, regional y de los estados y
sea enviados a las cámaras de los parlamentos nacionales. Cada cámara nacional podrá emitir
un máximo de dos informes sobre las propuestas legislativas que afecten al principio de
subsidiariedad y para ello tendrá 8 semanas. Si la propuesta tiene como base jurídica la
cláusula de la flexibilidad (art 18), la comisión debe subrayar este aspecto para que los
parlamentos sospesen su alcance y consecuencias al suponer una extensión de la competencia
expresa.

Si una cámara estima que el proyecto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad,

debe emitir un informe motivando su posición; es decir emite un voto negativo. Cuando un
tercio del total de los votos son negativos la institución autora debe reexaminar la propuesta.
Esto supone un toque muy serio de atención. Además, si una propuesta ha conseguido una
mayoría de votos negativos se podrá devolver automáticamente por el poder legislativo en la
primera lectura.

De todas formas, donde reside el auténtico poder de este principio es en su fase política
preventiva, ya que obliga a los parlamentos nacionales y regionales a involucrarse en el
proyecto legislativo europeo, además será un aliciente para estimular el control de los
parlamentos nacionales sobre los gobiernos en cuestiones concretas y concepciones de la UE.

Todo este sistema de alerta temprana tiene sus ventajas e inconvenientes, ya que puede
conllevar a tensiones entre parlamentos nacionales y regionales, incluso los gobiernos
podrían manejar a las cámaras nacionales contra la comisión para así frenar una propuesta
contraria a sus intereses.

Hay que añadir que este protocolo también pone a disposición de los parlamentos nacionales
un control a posteriori de la adopción del acto legislativo, es un control de naturaleza judicial.
En su art 8 prevé que se podrá interponer recursos de la nulidad contra un acto por eventual
violación del principio ante el TJUE, presentados por los estados miembros o por sus cámaras
parlamentarias de acuerdo a su ordenamiento interno. Cabe destacar que esta oportunidad
remite de nuevo al derecho nacional. Araceli entiende que cualquier cámara parlamentaria
puede decidir si el gobierno debe interponer un recurso. Es una competencia ligada, aunque
condicionada a su regulación interna en cada estado miembro.

TARJETA 23 Lau (pág. 86 – 87):

9.3. Los principios de proporcionalidad y de suficiencia de medios

31
Mientras el ppio de subsidiariedad se da en materias compartidas, el ppio de proporcionalidad
y de suficiencia de medios son de carácter general y afectan al ejercicio de toda clase de
competencias

El ppio de proporcionalidad (art. 5 TUE) determina que ninguna acción puede excederse de
lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado. Cualquier carga, financiera o
administrativa, que recaiga sobre Gobiernos nacionales autoridades locales, agentes
económicos o ciudadanos, deberá ser reducida al mínimo y proporcional al objetivo. Como
norma general, las medidas de la UE deberán dejar margen amplio para que las decisiones se
tomen a nivel nacional (Protocolo Nº2). El Tratado de Lisboa recordará que, en igualdad de
condiciones, se preferirán directivas a reglamentos, y de estas, marco antes que detalladas.

Hasta Maastricht, era una aportación jurisdiccional del TJUE referida a la protección de
agentes económicos.

El ppio de suficiencia de medios (art. 3.6 TUE) prevé que la UE dispondrá de todos los
medios apropiados para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas si los
objetivos o fines están pactados en Tratados, aunque no tenga la competencia explicitada.
Importante conexión con los recursos financieros y la adecuación de los medios a los
objetivos.

CAPÍTULO 4: EL ESPACIO DE LIBERTAD; SEGURIDAD Y JUSTICIA

TARJETA 24 (pág. 89-92) Adriana:

1. EVOLUCIÓN Y FORMULACIÓN EN EL TUE DE LA COOPERACIÓN EN

LOS ASUNTOS DE JUSTICIA Y DE INTERIOR

1.1. Origen y evolución de la cooperación en los asuntos de justicia y de interior

El antecedente más señalado de la cooperación entre los EEMM cabe situarlo en el Grupo
Trevi creado por el Consejo Europeo de Roma (1975). El Grupo Trevi reunía a los Ministros
de Justicia o de Interior de los EEMM para tratar cuestiones de su competencia, reuniones a
las que se invitaba a la Comisión.

En la década de los 80 cambia la situación, pues el mercado interior introducido por el Acta
Única Europea y su efecto de supresión de las fronteras físicas ponía de manifiesto la

32
necesidad de intensificar la cooperación en ámbitos de justicia e interior (estaban fuera de las
competencias de la Comunidad Europea).

Esta cooperación operaba con mayor grado de organización y autonomía que otras,
exponentes de ello son los avances en terrenos de cooperación judicial con la elaboración y
firma de importantes convenios (ej: represión del terrorismo 1979). La cooperación
administrativa también adquiere relevancia a partir del Acta Única Europea.

De todas formas, el más notable exponente de la cooperación intergubernamental en estos

ámbitos es el sistema o espacio Schengen. En 1985 se adopta por los Estados del BENELUX,
Alemania y Francia el Acuerdo Schengen por el que los Estados con vienen en la
supresión gradual de controles en las fronteras comunes. A esta cooperación se sumarán
después otros EEMM y estados no miembros.

1.2. La formulación de la cooperación en los asuntos de justicia y de interior en el

Tratado de Maastricht

La conclusión del Tratado de Maastricht posibilitó la incorporación de los ámbitos de justicia

e interior en la recién creada UE, hubo discrepancias entre los Estados que se resolvieron
mediante compromiso de Cooperación en asuntos de justicia e interior (CAJI), le regulación
del mismo se encuentra en el Título VI TUE.

La cuestión de su tratamiento como competencia comunitaria o como cooperación

intergubernamental no resultó simple dado que la acción de la UE en esos ámbitos
identificados en el título VI TUE se desenvolvía en una difícil zona fronteriza entre los
ámbitos competenciales comunitarios y estatales.

Su régimen jurídico e institucional partía de su radical exclusión del ámbito comunitario y su

configuración como una forma o política de cooperación. La CAJI quedaba excluida de la
competencia del TJCE.

Los mediocres resultados de la estructura CAJI explicaban la sensación de inadecuación del

modelo Maastricht y de la urgencia de una reforma en profundidad que se llegaría a la
Conferencia Intergubernamental (CIG) de 1996 y al Tratado de Ámsterdam.

TARJETA 25 (pág. 92-95) Adriana: copiado de apuntes Lau

33
1.3. La articulación jurídica del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ESLJ) en el
Tratado de Ámsterdam

El Tratado de Ámsterdam terminó de regular el desarrollo del campo de justicia e interior, y

con él se adoptaron las opciones de política legislativa y se estableció un régimen transitorio
que prolongó parte de la regulación previa del tercer pilar. Reformuló la CAJI de Maastricht
con 3 operaciones jurídicas:

1. La comunitarización parcial del sector en el Título VI TCE

2. La remodelación del pilar intergubernamental del Título VI TUE para conseguir
operatividad respecto al contenido de cooperación policial y judicial penal
3. Inyección de contenido material de integración del acervo Schengen

El precio fue la renuncia a un régimen jurídico único, aceptando las demandas de los Estados
con excepciones y normas transitorias.

El ESLJ se convierta en un objetivo de la UE dando respuesta a la libre circulación y

supresión de controles de fronteras interiores para construir un espacio político-jurídico
público europeo. Es un objetivo “transpilar” porque atiende a un doble régimen jurídico
(comunitario e intergubernamental). Actualmente el procedimiento legislativo consiste en que
las decisiones se toman por decisión unánime del Consejo.

La CAJI tenía un pilar de cooperación Policial y Judicial Penal que, según el art. 19, abarcaba
la cooperación operativa de las fuerzas policiales y autoridades judiciales para aproximar las
legislaciones penales. Este pilar tenía mayor apoyo institucional, como la atribución de
competencias jurisdiccionales al TJ y la participación del PE y la Comisión en la producción
de normas. El Consejo adoptó en 1998 el Plan de Acción sobre a mejor manera de aplicar las
disposiciones del Tratado de Ámsterdam relativas a la creación de un ESLJ, es la
diferenciación obligacional extrema, porque la articulación jurídica de Ámsterdam se
consiguió por medio de una fragmentación jurídica y ofreciendo a Estados regímenes
jurídicos especiales.

TARJETA 26 (pág. 95-109):

2. LA ARTICULACIÓN JURÍDICA DEL ESPACIO DE LIBERTAD,

SEGURIDAD Y JUSTICIA EN EL TRATADO DE LISBOA:

34
TARJETA 26: CAP.4-3_: 2. LA ARTICULACIÓN JURÍDICA DEL ESPACIO DE
LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA EN EL TRATADO DE LISBOA: 2.1.
Estructura general y objetivos del ELSJ; 2.2. Competencias y ámbitos materiales del
ELSJ;

La desmesurada complejidad jurídica de la regulación del TA arrojaba dudas con respecto a

su operatividad, que se confirmaron tras los primeros años de vigencia. En el tratado
constitucional europeo, tras 5 años de aplicación, se distinguieron las disfunciones y
obstáculos jurídicos del sistema (por ejemplo, la división del ELSJ en dos pilares, las
excepciones y regímenes especiales de tratados y protocolos, las desviaciones del
funcionamiento normal de las instituciones europeas, o los peligros de la deficiente
protección de los DDHH. El tratado atajó algunas de estas dificultades, pero otras eran tan
problemáticas que se mantuvieron como el TA lo había llevado a la práctica. El TL, por su
parte, eliminó la retórica Constitucional, pero preservó prácticamente la totalidad de los
avances funcionales de dicho Tratado Constitucional, ahondando en la interestatalidad e
intergubernamentalidad del sistema, y ampliando las concesiones a aquellos estados que lo
demandaban. El TL rediseñó el ESLJ, pero no con una revolución radical en la regulación del
TUE y el TFUE, sino con un régimen transitorio de efectos más que sustanciales, algunos de
ellos todavía perduran.

El TL establece una mejor articulación del ELSJ, en los objetivos art 3 TUE, recalcando su
trascendencia. Sin embargo, su descripción no ha cambiado desde el TA prácticamente: La
Unión ofrecerá sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con
medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de
prevención y lucha contra la delincuencia.

Estructura y objetivos. 3 componentes que conforman su contenido, titulo V TFUE y art 67

TFUE:

-El espacio de libertad, seguridad y justicia garantizará, en primer lugar, la ausencia de

controles de personas en fronteras interiores y una política común de asilo, inmigración, y
control de las fronteras exteriores, basada en la solidaridad de los estados miembros y que sea
equitativa con los nacionales de 3os países. Esta materia se corresponde con el componente
“libertad”

35
-El espacio de libertad, seguridad y justicia establecerá un elevado nivel de seguridad
mediante medidas de prevención y lucha contra la delincuencia, el racismo y la xenofobia,
coordinación policial y judicial, y reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en
materia penal, con aproximación, en su caso, de las legislaciones penales de los estados
miembros. Esta materia elude al núcleo “seguridad”

-El espacio de libertad, seguridad y justicia facilitará el reconocimiento mutuo de

resoluciones judiciales y extrajudiciales en materia civil, elemento “justicia”.

Se consigue con el tratado de Lisboa una mejora de articulación del espacio de libertad,
seguridad y justicia debido a su completa comunitarización, a través de la integración, con la
consecuencia derivada de los principios jurídicos comunitarios (primacía, eficacia directa y
responsabilidad del estado por violación del derecho de la UE). Se reconoce, no obstante,
competencias compartidas, bajo los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, de forma
que el respeto a los sistemas y tradiciones jurídicas de los estados miembros sea interpretado
como un límite infranqueable a la acción de la Unión.

También existe otra problemática: la vertiente exterior del ESLJ, con creciente atención por
parte de las instituciones, proyecta la entidad, amplitud y heterogeneidad de sus contenidos
sobre un entramado competencial incierto: no hay apenas competencias expresas. Siendo ya
de por sí complicada la aplicación de la acción exterior, está por clarificar el alcance del
Protocolo 23 y la Declaración 36, donde se afirma que los estados tendrán competencia para
negociar o celebrar acuerdos con terceros países u OOII, respecto del cruce de fronteras
exteriores, cooperación civil y penal o cooperación policial, siempre que observen el DUE y
los demás acuerdos internacionales pertinentes.

Esa comunitarización del espacio de libertad, seguridad y justicia ha beneficiado la

coherencia y consistencia del régimen jurídico que se derivan de la unificación de los actos
jurídicos utilizados, la aplicación mayoritaria del procedimiento legislativo ordinario, y,
especialmente, del normal funcionamiento y operatividad del TJUE (especialmente
importante en atención a problemas en materia de respeto de derechos fundamentales y la
puesta en práctica de sanciones internacionales contra individuos y grupos en la lucha contra
el terrorismo del ordenamiento jurídico de la UE).

36
En cuanto a las competencias y ámbitos materiales del ELSJ, debido a que el ámbito material
cubierto por el ELSJ es vastísimo, ha dado lugar a un amplio volumen legislativo, y la
producción normativa se ha caracterizado por su fragmentación, debido a la dispersión de las
bases jurídicas anteriores en pilares. Por ello ha sido necesario sistematizar en normativas
más generales que regulen materias con una clara unidad, y derogar las normativas obsoletas
(sobre todo, procedente del acervo Schengen). Así, el tratado de Lisboa ha contribuido a
evitar la dispersión jurídica anterior y a establecer una ordenación más sensata y coherente.
Según el propio Consejo Europeo, a través del Programa de Estocolmo, la legislación en el
ámbito del ELSJ presenta fallos de superposición, falta de coherencia, y requería de una
mejora de la calidad de la legislación, así como del lenguaje utilizado en algunos actos
jurídicos. El título V del TFUE regula en 4 capítulos diferentes los 4 contenidos esenciales
del espacio de libertad, seguridad y justicia: control del fronteras, asilo e inmigración,
cooperación judicial civil, cooperación judicial penal y policial. Sin transformación radical,
los avances del TL son de importancia y su mejorar sistematización facilita desarrollos más
coherentes.

Antes de entrar en su contenido, interesa destacar que se mantiene el límite tradicional de

mantenimiento del orden público y salvaguardia de la seguridad interior, que los estados
desean preservar con libertad de acción intacta, art 72 TFUE y 4.2 TUE. La seguridad
nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada EEMM. Además, se atribuye a la
UE una competencia refleja para establecer una cooperación administrativa entre las
Administraciones de los EEMM, en todos los ámbitos cubiertos por el ELSJ (74 TFUE).A
partir de aquí, es contenido de las presentaciones. Pero yo explicaría en dos líneas algo de
cada una de las políticas.

1. Políticas sobre control del fronteras, asilo e inmigración:

La supresión de controles en las fronteras interiores no implica el otorgamiento a los

ciudadanos de la UE al derecho de la libre circulación (que deriva de las libertades del
mercado interior), pero sí implica la de los nacionales de terceros estados, lo que exige
adoptar medidas en materia de asilo e inmigración. Rigen conforme al art 80 del TFUE el
principio de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad de los estados miembros,
incluido el aspecto financiero, lo que se ha plasmado en la creación de agencias europeas
como el FRONTEX, y en el establecimiento de mecanismo de asistencia y compensación
entre estados miembros, a través de fondos, como el Fondo de Seguridad Interior, y el fondo

37
de Asilo, Integración e Inmigración. Sin embargo, la puesta en práctica ha encontrado serias
resistencias de estados miembros, como se han reflejado en la denominada crisis de los
refugiados. El artículo 67 del TFUE permite adoptar medidas para establecer la ausencia total
de controles de personas en fronteras, una política común de visados, y permiso de residencia
de corta duración. Aunque el tratado de Lisboa ya había generado un conjunto normativo
importante (con el código de fronteras Schengen y el código comunitario sobre visados), el
sistema ha mostrado sus deficiencias en la crisis de los refugiados, cuando algunos países
adoptaron la política de dejar paso, lo que provocó que otros reinstauraran unilateralmente
contreras en sus fronteras interiores.

En materia de asilo, el tratado de Lisboa incluyo en el derecho originario conceptos de la

normativa derivada para la creación del SECA (sistema europeo común de asilo), que
distingue tres tipos de protección internacional: asilo (definido conforme al convenio de
ginebra del 51 y su protocolo de 1957 conforme al protocolo del refugiado), protección
subsidiaria (supuestos de temor a torturas, pena de muerte o amenaza contra la vida vinculada
a conflicto armado), y protección temporal de desplazados en caso de afluencia masiva. El
artículo 78 del TFUE establece un estatuto de asilo y protección subsidiaria para nacionales
de terceros países. El SECA se apoya en el instrumento EURODAC, que incluye las huellas
dactilares de solicitantes de asilo e inmigrantes en situación irregular. El articulo 79 del
TFUE persigue el tratamiento equitativo de los inmigrantes que sean residentes legales, y, en
particular, la lucha contra la inmigración irregular y la trata de seres humanos. Pero, como se
reconoce a los estados miembros el derecho a establecer volúmenes de admisión de
nacionales de terceros estados, esta política no llega a ser verdaderamente común. En
conclusión, el tratado de Lisboa ha desatascado importantes iniciativas relativas a la
inmigración ilegal, pero el código de inmigración al que aspirada el programa de Estocolmo
no se ha materializado. Esta política requiere colaboración con los terceros estados para
celebrar acuerdos de readmisión de inmigrantes en sus países de origen o residencia.

2. Cooperación policial civil:

El tratado de Lisboa incluye una referencia al reconocimiento mutuo de resoluciones

judiciales y extrajudiciales en materia civil, incluso con eliminación del execuátur. A
diferencia de la cooperación penal, la civil partía de una sólida armonización que ha

38
facilitado el reconocimiento mutuo de sentencias, su ejecución, notificación transfronteriza,
cooperación en materia de prueba y métodos alternativos para la resolución de litigios.

[Link]ón judicial penal:

A falta de armonización, el reconocimiento mutuo en materia penal se ha buscado en la

elevada confianza mutua entre los estados miembros basada en la cláusula constitucional
americana “Full faith and credit”. A la carencia de un conjunto normativo común, se unen los
problemas de constitucionalidad que algunos estados miembros aprecian para el
reconocimiento y ejecución de sentencias penales de otros estados miembros. La UE tiene
competencias sustantivas en materia penal:

a. Respecto de conductas especialmente graves y de dimensión transfronteriza que

obligue a su persecución común (art 83 TFUE: terrorismo, trata de seres humanos,
explotación sexual…)

b. Cuando resulta imprescindible para ejecutar medidas de armonización.

Piezas claves del sistema son (1) EUROJUST (Unidad Europea de Cooperación Judicial),
creada en 2002, para investigar y perseguir delincuencia grave que afecte a más de dos
estados miembros o que deba perseguirse por criterios comunes, y (2) la propuesta de
creación de la fiscalía europea.

[Link]ón policial:

El tratado de Lisboa no evoluciona en esta materia y la cooperación de las autoridades

nacionales en la persecución de infracciones penales se basará en el intercambio de
información y en el uso de estructuras informáticas adecuadas, incluidas bases de datos
europeas. Cobra importante relevancia la regulación de protección de datos personales. El
intercambio de información entre bases de datos nacionales se rige en la unión por el
principio de disponibilidad, que concede acceso automático a las bases de datos de los
restantes estados para el cumplimiento de las funciones.

La cooperación policial cuenta con el refuerzo de EUROPOL, cuyas competencias refuerza el

reglamento de 2016. El art 89 del TFUE prevé que el consejo pueda fijar los supuestos en los
que las autoridades de un estado miembro puedan actuar en el territorio de otros.

TARJETA 27 (pág. 109-113): Diego

39
2.3. Procedimiento legislativo y ajustes institucionales:

La regulación general del ELSJ introducida por el Tratado de Lisboa respecto al

procedimiento legislativo y al funcionamiento institucional se ha simplificado respecto al
estado previo, in embargo es muy complicado ya que el ELSJ trata temas muy sensibles para
los estados y hay muchas resistencias por parte de estos. Por lo tanto, el Título V del TFUE
sujeta que con carácter general el desarrollo de las competencias del ELSJ al procedimiento
normativo general, procedimiento legislativo ordinario (Art 249 TFUE), donde PE y consejo
codeciden a propuesta de la comisión. Esto debe completarse con las novedades del Tratado
de Lisboa para una mayor seguridad jurídica y participación democrática. No obstante, hay
que añadir matizaciones que son los procedimientos normativos y decisorios.

2.3.1. Procedimientos normativos y decisorios;

1) El ELSJ es un ámbito donde proliferan las previsiones de procedimientos

legislativos especiales, en los que se requiere solo consulta o aprobación del PE y/o la
unanimidad del consejo. Aquí hay tres casos dependiendo del tema que estemos tratando;
(A)La consulta al PE y la unanimidad del consejo está prevista respecto a la supresión de
controles en las fronteras interiores, la adopción de medidas de cooperación judicial civil
relativa a Derecho de familia, medidas de cooperación policial operativa, o las condiciones en
las que fuerzas policiales pueden actuar en otros estados. (B) Mismo proceso de consulta,
pero sin exigir la unanimidad del consejo para medidas de emergencia y para las medidas de
cooperación administrativa. (C) La aprobación del PE con unanimidad del consejo queda
reservado a los ámbitos de cooperación judicial penal, así como para la creación de una
fiscalía europea.

2) El frenacelerador es un mecanismo que está previsto respecto a las normas de

aproximación de legislaciones penales procesales o sustantivas. Por lo que cuando un estado
considera que una directiva propuesta afecta a aspectos fundamentales de su sistema de
justicia penal, se suspendería el procedimiento legislativo ordinario y la cuestión será elevada
al CE(Esta es la parte del freno). Si este logra un consenso en el plazo de cuatro meses se
pondrá fin a la suspensión del procedimiento, pero en su defecto si al menos nueve estados
miembros desean establecer una cooperación reforzada con arreglo al proyecto de directiva lo
comunicarán a las instituciones y la autorización para su establecimiento, se concedería.
(Parte de acelerador).

40
 3)En tercer lugar como reminiscencia de la anterior regulación del tercer pilar,
perdura tras el TL el reconocimiento de la iniciativa normativa de los estados miembros
en los ámbitos de cooperación policial y judicial penal, si bien endurecida pues se requiere
que esta iniciativa parta de al menos la cuarta parte de los estados miembros.

2.3.2. Particularidades institucionales del ELSJ.

También en el sistema institucional el ELSJ ha dejado su huella, dando lugar a

importantes ajustes que bien provienen de anteriores regulaciones o bien de Lisboa. Son 5 las
especificidades que tenemos que tener en cuenta.

1. El TFUE en consonancia con la posición del consejo europeo recoge expresamente en

el art 68 su papel central en la definición de las orientaciones estratégicas de la
programación legislativa y operativa del ELSJ.
2. Existe un comité permanente del consejo cuya función es fomentar e intensificar la
cooperación operativa en materia de seguridad interior, en el que las autoridades
competentes de los estados miembros se coordinarán y donde podrán participar
órganos y autoridades competentes. Este comité es el heredero del Comité de
coordinación de la anterior regulación y es considerado una anomalía institucional
tras la unificación del ELSJ y debido a las fuertes resistencias de los estados.
3. A pesar de que las competencias jurisdiccionales del TJUE se amplían al ELSJ, hay
una limitación en su jurisdicción en la que solo se le permite comprobar la validez o
proporcionalidad de las operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con
funciones coercitivas o para pronunciarse sobre el ejercicio de las responsabilidades
que incumban a los estados miembros en tema de orden público y de la salvaguarda
de la seguridad interior. Añadir la necesidad de adaptar el procedimiento prejudicial
para personas privadas de libertad para una mayor celeridad.
4. En cuanto a la participación de los parlamentos nacionales el ELSJ es un espacio muy
propicio para ello. Esta participación se manifiesta de diferentes formas que van desde
el control de la subsidiariedad a la evaluación de políticas y órganos del ELSJ, e
incluso el veto. Respecto al control de los parlamentos nacionales en el principio de
subsidiariedad se aplica de forma normal como indica en el protocolo 2, pero la
particularidad reside en el 7.2 del protocolo, que con relación a os actos legislativos
en cooperación policial y judicial penal, reduce de un tercio a un cuarto el número de
votos totales necesarios para que la propuesta deba volver a examinarse. A su vez los

41
 parlamentos nacionales participarán en la evaluación de eurojust y en el control
político de europol y serán receptores de los resultados de los mecanismos de
evaluación sobre la aplicación por los estados miembros de las políticas del ELSJ que
prevé el 70 del TFUE. Finalmente, la oposición de un parlamento nacional vetará la
decisión de pasar al procedimiento legislativo respecto a las cuestiones de derecho de
familia.
5. El ELSJ ha sido víctima del generalizado éxito de las agencias europeas que se están
estudiando si de verdad son necesarias para el funcionamiento.

TARJETA 28 (Pág. 113 – 117):

1. LA FLEXIBILIDAD EN EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA

Sistema flexible y complejo. Solo trataremos manifestaciones exclusivamente previstas para
el ELSJ, sin olvidar las cooperaciones reforzadas, cuya primera materialización, ya bajo las
reglas de Lisboa, pertenecía al ELSJ y era sobre cooperación judicial civil.

3.1 El régimen jurídico transitorio de las normas del tercer pilar

El Protocolo 36 del TL, sobre las disposiciones transitorias, Título VII trata los actos
adoptados con anterioridad en los pilares intergubernamentales en virtud del TUE. Muchos
de los actos del tercer pilar sobre coop policial y judicial penal se vieron afectados: se
impulsó la producción normativa y se lanzó un paquete de medidas (adoptado 2008-2009),
afectando a las disposiciones previas al TL.

Este régimen transitorio mantendrá (excepto UK) sus efectos jurídicos hasta ser anulado,
modificado o derogado (art. 9) por otro, en cuyo caso se aplicará el régimen general
(interpretación polémica, ¿pequeña modificación tb?).

Este régimen transitorio tendrá gran repercusión práctica. La Declaración 50 (Lisboa)

invitaba a las Instituciones a adaptar esta normativa en 5 años, pero el Plan de Acción de la
Comisión para el Programa de Estocolmo no tenía un plan sistemático de sustitución de toda
la normativa del 3er pilar. No obstante, los nuevos actos adoptados preservan el
mantenimiento de los anteriores (Ej. Directivas sobre decomiso)

El art. 9 del Protocolo prorroga los tipos de actos jurídicos regulados en art 34 TUE:

- Posiciones comunes: definen el enfoque de la UE. El TJ puede verse obligado a

analizar si producen efectos jurídicos para 3os y su verdadera naturaleza jurídica
(Segi y Gestoras pro Amnistía)
42
 - Decisiones Marco: normas para la aproximación de legislaciones, con
funcionamiento similar a las directivas, pero sin eficacia directa. Instrumento más
perfeccionado de la antigua CPJP y el más problemático. En STJ Maria Pupino, se
estableció que, acorde al ppio de colab leal, los jueces están obligados a interpretar su
Derecho interno de conformidad con la Decisión marco, con la prohibición de
interpretar contra legem y de determinar o agravar la responsabilidad penal de los
individuos.
- Decisiones: cubren lo no abarcado por las decisiones marco y tampoco tendrán efecto
directo. Uso: crear órganos, facilitar actividades transfronterizas de las autoridades
nacionales, etc.
- Convenios: entre los EEMM desparecen en Lisboa. Podrán ser modif/derogados por
actos de Dcho derivado institucional. La STJ Advocaten voor de Wereld rechaza la
doctrina de la congelación del rango normativo
- Acuerdos internacionales de la UE con 3os (art. 25 TUE): pese a haber sido
problemáticos, su pervivencia no presenta dificultades tras Lisboa.
A partir 1/12/2014 finaliza la limitación de competencias de la Comisión de control del
cumplimiento del DUE y de la jurisdicción prejudicial del TJ que era facultativa (previa al
TL). La no previsión de incumplimiento más la privación de efecto directo de las decisiones y
decisiones marco ha producido falta de eficacia y homogeneidad, potenciando la relevancia
de los mecanismos de evaluación objetiva e imparcial de la aplicación de las políticas del
ELSJ (Art. 70 TUE).

3.2 El régimen especial de Gran Bretaña e Irlanda

GB se resistirá a suprimir los controles en sus fronteras interiores y a la evolución del
mercado interior, vinculando a Irlanda con acuerdos que establecen la Zona de Viaje Común
(mismo régimen). GB podrá ejercer controles sobre ciudadanos de EEMM (y no EEMM) y
decidir si les da el dcho de entrada (art. 1 Protocolo 20); pero será recíproco con los EEMM
(art. 3)

Ya desde Ámsterdam se establecerá un régimen especial ya que el rechazo a la supresión de

fronteras es el rechazo a un componente básico del ELSJ. Se les excluirá en materias
policiales y de justicia penal del antiguo 3er pilar (Protocolo 21) y del Título V TFUE, por lo
que no derivan para ellos obligaciones (art. 2). No obstante, podrán participar cuando la
medida se propone (sin posibilidad de retirarse luego) o en cualquier momento posterior (se
aplicarán las normas de coop reforzadas, art. 331 TFUE). Esto ha ocurrido en muchas
43
ocasiones: cooperación judicial civil, penal y policial… Si deciden participar en una medida
del Título V TFUE, lo harán sin ninguna particularidad jurídica.

Este sistema opt-in/opt-out se aplica para la modificación de las medidas adoptadas (art.
[Link] Protocolo). Si no participan en la modificación de una que ya aceptaron y el Consejo
estima que es inviable sin su participación, los instará a participar. Si en 2 meses no lo hacen,
la medida existente dejará de vincularles cuando la nueve entre en vigor. Podrían participar a
posteriori, pero esta solución no es automática (Ej. Política de asilo)

El Protocolo rige para aquellas medidas del Título V TFUE que no formen parte de la
cooperación reforzada de Schengen.

3.3 El régimen especial de Dinamarca

Dinamarca formaba parte de Schengen pero rechazaba la comunicación de la CAJI por lo
que se acordó en Ámsterdan un régimen especial, extendido en Lisboa a todo el Título V
TFUE (Protocolo 22).

Dinamarca queda excluida de todas las medidas del ELSJ. En algunos casos participará
por acuerdo internacional con la UE. Con atención al 3er pilar, el art. 2 permite que los actos
adoptados aun habiendo sido modificados, sigan siendo vinculantes para Dinamarca sin
cambios.

El ámbito peor gestionado será el acervo de Schengen, donde sí participará: toda medida
posterior al acervo, Dinamarca decidirá en los sig. 6 meses si la incorpora a su legislación
nacional surgiendo una obligación de DI entre Dinamarca y EEPP.

El Prot permite que Dinamarca cambie su régimen por uno más funcional como el de GD
(Protocolo 21). Se sometió a referéndum que salió negativo; por lo que el opt-out de
Dinamarca parece ser para largo, dificultando su participación en la nueva “Europol”.

TARJETA 29 (pág. 117-120) Adriana:

3.3. La cooperación reforzada de Schengen

El modelo de Schengen fue creado por el Acuerdo de 14 de junio de 1985 y su Convenio de

aplicación de 14 de junio de 1990; entró en vigor plena y finalmente tras varias dificultades el
26 de marzo de 1995. Este espacio lo conformaban BENELUX, Francia, Alemania, Italia,
Portugalm España, Grecia, Austria, Dinamarca, Finlandia, Suecia, Islandia y Noruega. Se

44
incluyeron dos Estados no miembros (Noruega e Islandia) porque formaban parte de la Unión
Nórdica de Pasaportes desde 1958 (espacio de libre circulación de personas).

El elemento central del Acuerdo de Schengen de 1985 era lograr, gradualmente, la supresión
de los controles en las fronteras interiores y la consecuente conversión de las fronteras
exteriores en fronteras comunes. Esto dio lugar a un denso entramado de normas,
reglamentos, prácticas administrativas y mecanismos operativos que constituyen el llamado
“acervo Schengen”.

El Tratado de Ámsterdam decidió incorporar todo el acervo de Schengen dentro de la UE,

entre cuyos objetivos estaba el recién creado ELSJ. Tras las ligeras modificaciones del
Tratado de Lisboa, el entramado Schengen se rige hoy por las reglas del Protocolo número
19 sobre el acervo Schengen integrado en el marco de la UE.

El primer obstáculo que debía solucionar la complicada operación jurídica de incorporación

de Schengen a la UE era la participación asimétrica o desigual de Estados. La forma elegida
fue configurar la participación de los entonces 13 EEMM en Schengen como una
cooperación reforzada.

Como excepción al régimen general de cooperaciones reforzadas, a efectos de futuras

ampliaciones, el acervo Schengen debe considerarse en su totalidad acervo de la unión y debe
ser aceptado por los nuevos Estados. Cuando se adhiere un Estado a la UE hay dos etapas en
el procedimiento de aplicación Schengen:

1. Algunas disposiciones del acervo Schengen son vinculantes y aplicables desde la

adhesión
2. Otras son vinculantes a partir de la adhesión, pero aplicables solamente después de
una Decisión unánime del Consejo en la que se constata que se dan las condiciones
materiales y técnicas para ello.

Actualmente, esta cooperación reforzada alcanza a 4 Estados terceros, lo que se ha canalizado

jurídicamente mediante acuerdos internacionales denominados de asociación a la ejecución,
aplicación y desarrollo del acervo Schengen, que en la actualidad es plenamente aplicable.

CAPÍTULO 5: DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES EN

LA UNIÓN EUROPEA

TARJETA 30 (Pág. 123 – 127) Lau:

45
1. INTRODUCCIÓN
Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no recogían en sus textos
originarios ninguna disposición sobre los DDHH ya que el objetivo prioritario era la
integración económica. El TJUE mostró su rechazo alegando que el derecho comunitario no
podía ser invalidad sobre la base del derecho interno. Hacia los años 60, el TJ modificó su
posición adaptando una jurisprudencia protectora de los DDHH, pero esta vía era limitada
intrínsecamente por lo que se ha buscado dotar al ámbito europeo de instrumentos normativos
para ello.

En Maastricht (1992) se formalizó anunciando que la UE respetaría los DDFF garantizados

en el Convenio Europeo para la Protección de los DDHH y las LLFF (Roma, 1950).

Desde entonces se han perseguido dos objetivos. Uno es adherirse al Convenio Europeo de
DDHH de Roma, siendo actualmente una previsión convencional del TUE con mandato
explícito que no ha podido culminarse ya que el TJUE declara incompatibilidad con el DUE.
Por otro lado, la elaboración de un texto normativo propio que cogió impulso en Niza
(2000) ve hoy colmada su aspiración de formar parte del DUE, como consecuencia de las
previsiones del Tratado de Lisboa (2007).

La ampliación y la consolidación de los ámbitos de su acción exterior condicionan el

desarrollo de estos 2 ámbitos de protección de DDHH. En primer lugar, la consolidación
jurídica de un sistema que exige controla y sanciona a los EEMM y a los aspirantes por su
compromiso con los DDHH. En segundo lugar, el auge de la acción exterior de la UE ha
conllevado la promoción y exigencia de respeto a LLFF por terceros países.

2. LA CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL TJUE: UNA EVOLUCIÓN

COMPLEJA
2.1 Fundamento
El TJ ha construido su jurisprudencia sobre un triple fundamento:

a. Los DDFF están comprendidos en los ppios generales del Derecho Comunitario
(sentencia Stauder), que constituyen su elemento de sustanciación normativa.
b. La protección de DDFF está inspirada en los ppios constitucionales comunes a los
EEMM (sentencia Internationale Handelsgesellschaft)
c. Los instrumentos jurídico-internacionales son un elemento de referencia adicional
para cubrir la laguna normativa y de interpretación (caso Nold).

46
2.2 De las insuficiencias del modelo a las exigencias de positivación
La construcción jurisprudencial del TJ ha sido la única garantía de los DDFF en la UE, ha
resultado eficaz resolviendo relaciones complicadas con sistemas constitucionales y con el
CEDH y ha sabido adaptarse funcionalmente al sistema europeo siendo ahora
imprescindible.

No obstante, ha recibido críticas. En primer lugar, se exigía que los DDHH fuesen
reconocidos por normas positivas y que se previesen las técnicas de protección y garantías
judiciales; pero es evidente que es inalcanzable e inviable asegurar las consecuencias que
traen aparejadas estos dchos. En segundo lugar, se tachaba de temprana y poco fundada la
utilización del paradigma constitucional. Actualmente, se utiliza a veces el término
“Constitución” para aludir a los Tratados constitutivos, incluso en la jurisprudencia del TJ.
No obstante, al menos en materia de derechos y libertades, no son asimilables como procesos
constituyentes.

TARJETA 31 (Pág. 127 – 132):

3. LA FORMALIZACIÓN JURÍDICA DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

HUMANOS Y DE LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN
EUROPEA
El TUE y el TFUE trasladan un fortalecimiento normativo y de la vertiente institucional de
los DDFF, siendo un elemento transversal al sist. normativo y de actuación de la UE.

El art. 2 TUE expresa el respeto de los DDFF como fundamento de la Unión, el art. 49 TUE
como condición necesaria de adhesión, y el art. 6 TUE concreta que los ppios, dchos y
libertades de la Carta de DDFF de la UE, del CEDH y los derivados de las tradiciones
constitucionales comunes albergan los contenidos esenciales del sistema.

En cambio, cuestión distinta es la articulación de un modelo jurídico que garantice el respeto

a los DDHH en el ámbito de competencias de la UE. El Tratado de Lisboa recuperará este
problema no bajo la óptica constitucional sino del “método comunitario”, tratando de dar
respuesta a sus más espinosas cuestiones. Su eje central será una triple operación
contemplada en el art. 6 TUE:

a) Incorporación por referencia de la Carta DDFF de la UE

47
 b) Adhesión al CEDH como objetivo de la UE y atribución de personalidad jurídica a la
UE (art. 47 TUE)
c) Mantenimiento del tradicional sistema jurisprudencial (DDFF como ppios generales
del DUE)
Tendrá una buena acogida al dar salida a las aspiraciones positivadoras sin renunciar al
modelo jurisprudencial. Las críticas vendrán por la exclusión del RU y Polonia de la
aplicación de la Carta (Protocolo 30). Además, acarreará problemas políticos y jurídicos:

1. No incorpora la Carta de DDFF en el Tratado, sino que reconoce los dchos, libertades
y ppios que recoge (Estrasburgo, 2007) otorgando a la Carta el mismo valor jurídico que
los Tratados (art. 6 TUE). Se renuncia a un texto constitucional y se vuelve a contemplar
el problema de la positivación. Los Estados pro-incorporación de la Carta al TUE lo
verán como una incorporación por referencia, y los contrarios como una aceptación de
obligaciones por referencia, para hacer más visibles los derechos y libertades.
Pese a todo, la UE cuenta ahora con un catálogo de ppios, dchos y libertades objetivo con
valor jurídico igual que los Tratados constitutivos. Esto tendrá unos efectos jurídicos de
clarificación, de posición en la jerarquía normativa y de control de legalidad de los actos.
Esta vis atractiva de la Carta la convierte en pieza central de protección de DDHH de la
UE, pero no es la desaparición o irrelevancia del CEDH o las tradiciones constitucionales
de los EEMM, ya que se requieren para la interpretación y aplicación de la Carta.
2. Se prevé (fallidamente) la adhesión de la UE al Convenio Europeo de DDHH. La
Comisión Europea presentará la solicitud de dictamen con arreglo al 218 TFUE y el
TJUE resolverá lo siguiente. No es compatible con el 6.2 TUE: “la adhesión no
modificará las competencias de la UE”. Tampoco con el Protocolo nº8, que establece que
el acuerdo debe asegurar la preservación de las características específicas de la Unión y
del DUE en la posible participación en las instancias de control del Convenio Europeo y
una adecuada prestación de los recursos, así como que se garanticen las situaciones
individuales de los EEMM respecto al CEDH.
El TJUE declarará la falta de un mecanismo de coordinación de los estándares de
protección de los DDHH CEDH-Carta, un riesgo de la autonomía del DUE (un EEMM
puede demandar a otro ante TEDH por violación del CEDH incluso en ámbitos de
competencia de la UE), una interferencia con el mecanismo judicial prejudicial de la UE
si los Tribunales internos de última instancia someten cuestiones de interpretación al

48
 TEDH y problemas derivados de que PESC estaría excluido de la jurisdicción de la
TJUE y sujeto al TEDH. El CEDH permanece fuera del DUE.
3. El TJUE ha integrado los dchos y libertades del CEDH y de las tradiciones
constitucionales comunes como ppios generales del DUE (art. 6.3 TUE) como
alternativa para no renunciar a ellos, pero tampoco crear conflicto con el sistema
constitucional de la UE (Carta, Título VII: interpretación de disposiciones compatible
con los sistemas constitucionales). La jurisprudencia del TEDH ha tenido gran impacto
en la del TJUE, considerando la existencia de la protección en el dcho comunit y en el
ámbito del Dcho derivado del CEDH (Bosphorus Airways c. Irlanda).
TARJETA 32 (Pág. 132 – 143):

4. LA VIS ATRACTIVA DE LA CARTA SOBRE LOS DCHOS PROTEGIDOS AL

ALCANCE DE LAS GARANTÍAS
La Carta, punto de partida para abordar la protección de los DDFF y LLFF de la UE, ha
desplegado unos efectos que han cambiado el escenario jurídico.

La jurisprudencia del TJ confirma la vis atractiva de la Carta, lo que significa que el cambio
de modelo de protección no es rupturista sino continuista.

Esta centralidad se manifiesta en la identificación de los derechos protegidos, en la fijación de

su ámbito de aplicación y en la determinación del estándar y nivel de protección, pero sus
efectos no se han extendido a la vertiente jurisdiccional, siguen siendo más limitados.

4.1 Derechos enunciados

La Carta, desde su proclamación política en Niza (2000) se ha convertido en un texto de
referencia con efectos jurídicos indirectos. Tiene 7 capítulos: Dignidad, Libertades, Igualdad,
Solidaridad, Ciudadanía, Justicia y Disposiciones generales. Los contenidos son los dchos y
lib políticos tradicionales con innovaciones en materia de medicina y biología, sociales, de
ciudadanía (arts. 20 – 25 TFUE) y justicia.

La Convención (1 representante de cada Jefe de Estado y de Gobierno + 1 de la CE, 16

diputados del PE y 30 diputados de PNac) contrastó sistemas constitucionales, Convenio
Europeo, desarrollos normativos comunitarios y jurisprudencia del TJUE para identificar y
delimitar los dchos recogidos en ella. Esta continuidad explica que la Carta no es el único
texto normativo en donde aparecen dichos derechos, también podemos encontrarlos en:

- Tratados, pero con sesgo funcional y vinculados a los fines de la UE

49
 - Propias disposiciones de aplicación general del TFUE (solo en ámbito de
competencias de la UE)
- Art. 6 TFUE Catálogo de dchos = Convenio Europeo para la Protección de los
DDHH y las LLFF de Roma en 1950. Fallida adhesión, por lo que no se considera
catálogo de DDFF de la UE, pero los dchos que proclama están en la Carta.
El interés del CEDH deriva de su sistema de protección, de la jurisprudencia del TEDH y sus
interpretaciones. El CEDH opera a partir de los dchos enunciados por el TJ, evitando la
limitación del uso de otros instrumentos internacionales de protección de los DDHH (Carta
Social Europea, Convenio 111 de la OT [Defrenne], etc.).

La actividad de identificación del TJ ha introducido los DDFF protegidos, en el sistema

comunitario. Para ello, el TJUE recurrió a las disposiciones de los Tratados y articuló un
cuerpo jurisprudencial (utilizando el tríptico) que ha reconocido numerosos dchos.

La Carta facilita la identificación, pero también puede limitar su alcance, obligando a

reconducir al sist. pretoriano de ppios generales toda protección adicional. Este sistema
seguirá siendo la vía por la que el TJ pueda incorporar al DUE los DDFF no recogidos en
CEDH y la Carta.

4.2 Ámbito de aplicación

El sist. de la UE opera sobre la atribución de competencias, sistema jurídico obligado a
convivir con los sist. constitucionales en materia de protección de DDHH. La Carta no ha
alterado esta circunstancia.

El elemento más crucial de la incorporación de la Carta es la limitación de su alcance y

efectos. “Las disposiciones de la Carta no ampliarán las competencias de la UE” (Art. 6.1
TUE, enfatizado en art. 51.2 la Carta). La Carta, a diferencia del CEDH, no posee una
aplicabilidad ni general ni autónoma, sino que su alcance está vinculado o limitado al alcance
del DUE (ppio de subsidiariedad) resultado de la atribución competencial. Sus efectos
jurídicos se producen frente a la actuación de instituciones, órganos y organismos de la UE y
a la de los EEMM cuando aplican el DUE. La aplicabilidad del DUE implica la de los DDFF
de la Carta.

Cuando un Estado aplica una norma comunitaria, o una nacional adoptada para cumplir el
DUE, está claro que el supuesto está dentro del DUE y la Carta es aplicable. En cambio,
hay supuestos más cuestionables como cuando el Estado actúa en el marco de una excepción

50
que otorga la normativa comunitaria (ERT) o cuando se dilucida ante los tribunales internos
un derecho otorgado a un particular por norma europea (DEB).

4.3 Estándar y niveles de protección

El estándar de protección es el contenido protegido por un derecho fundamental dentro del
ordenamiento de la UE, y durante el periodo dominado por la construcción jurisprudencial, su
determinación se hallaba vinculada a las fuentes de inspiración del TJ para interpretar los
ppios generales (CEDH y tradiciones constitucionales comunes EEMM). El TJ favorecía una
aproximación evolutiva, si el CEDH no era concluyente, se remitía a la protección de cada
EEMM (Hoetsch)

La Carta ha aportado certeza, permitiendo operar con normas positivas y no con ppios
generales. El art. 52 de la Carta ofrece 3 reglas para la clara interpretación de sus
disposiciones: lo que ofrezcan los Tratados, el CEDH o las tradiciones const. EEMM.

A la hora de determinar qué regla se aplica, las Explicaciones lo aclaran. Éstas se nutren de la
jurisprudencia del TJ, de la del TECH y de las tradiciones constitucionales comunes.

Los niveles de protección es la relación con los sistemas de protección de dchos y libertades
y suele ser polémico ya que, a diferencia del modelo comunitario, el CEDH y los sist.
constitucionales; suelen aplicarse sin limitaciones mientras la autonomía y primacía del DUE
rechazan su sujeción a otro sistema.

El art. 53 de la Carta no ha alterado la vertiente negativa del alcance de las garantías. Ante
una violación puntual de DDFF en el ámbito de la UE, corresponde solo al sistema jurídico
de la UE (Hauer o Nold). El problema aparece ante la incompatibilidad de la jurisprudencia
interna vs. comunitaria. El TJ aclara el alcance del art. 53 de la Carta dictando que cuando el
DUE deja a los Estados margen de apreciación en la aplicación, la Carta constituye un
estándar mínimo, y si no deja, constituirá uno mínimo y uno máximo.

El Dictamen 2/13 ha postergado la adhesión de la UE al CEDH, lo que significa que por el

momento los órganos jurisdiccionales encargados de la aplicación tienen en cuenta al otro.
Las reglas de la Carta pretenden asegurar que el CEDH actúa como una suerte de contenido
mínimo (art. 52.3). El TJUE utiliza las sentencias del TEDH como referencia.

4.4 Limitación de las garantías jurisdiccionales de protección

El ámbito formal de la protección es de lo más problemático y peor resuelto, ya que el DUE
carece de mecanismo jurisdiccional específico destinado a la protección de estos dchos y
51
libertades. La protección se organiza sobre el sistema general de cooperación judicial,
descansando sobre el juez nacional y estando limitada por las competencias del TJUE.

Existen limitaciones que impiden que el TJ garantice la protección de los DDFF. Los dchos y
LLFF están en el centro del orden jurídico de la UE: lo eran en ppios generales y lo son
(Carta mismo valor jurídico que los Tratados, art. 6 TUE). Son un parámetro de la validez del
Dcho europeo derivado, y un parámetro para controlar la actuación estatal. En Lisboa (2011)
se aceptará la idea de evaluar la validez de normas del dcho derivado por eventuales
contradicciones con la Carta.

Que los DDFF posean el máximo reconocimiento jurídico posible en el DUE no significa que
no puedan ser limitados. Acorde al ppio de proporcionalidad, solo podrán limitarse
cuando sea necesario y responda a objetivos de interés general reconocidos por la UE o la
necesidad de protección de los dchos y libertades de los demás.

Respecto de la limitada garantía jurisdiccional (art. 52.5 la Carta), se restringe la

justiciabilidad de disposiciones que contienen ppios. Estos podrán aplicarse mediante actos
legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la UE y por
actos de los EEMM cuando apliquen DUE. Solo podrán alegarse ante un órgano
jurisdiccional para exigir interpretación o control de la legalidad de dichos actos.

TARJETA 33 (Pág. 143 – 148):

5. LA EXIGENCIA DE REPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS

LIBERTADES FUNDAMENTALES A LOS EEMM Y A LOS ESTADOS
TERCEROS
5.1 La exigencia a los EEMM: Procedimientos de prevención y control

El art. 7 TUE permite la intervención eventual de la UE en caso de o riesgo de violación

“grave y persistente”. Es diferente al sistema de protección de DDHH en tanto que este es
un mecanismo de defensa individual de los derechos y se refiere a la acción de los
Estados en los ámbitos de competencias. El art. 7 TUE es un mecanismo político-jurídico
de alcance general que excluye la jurisdicción del TJ (salvo para controlar a petición del
Estado la legalidad del acto del Consejo Europeo o del Consejo y solo a efectos de
procedimiento, art. 269 TFUE) y se refiere a la prevención y control a todo ámbito de
acción de los EEMM.

52
La Comisión ha elaborado mecanismos de seguimiento y control enfocados en evitar riesgos
y no aplicando sanciones. Se basará en 5 elementos:

- Control periódico independiente

- Concertación entre Instituciones y EEMM
- Cooperación con el Comisario de DDHH del Consejo de Europa
- Diálogo permanente con la sociedad civil
- Información y educación ciudadana.

El PE rechazará este sistema, exigiendo sanciones y la aplicación más estricta del dcho art. 7
TUE y de su papel en estos procedimientos.

5.1.1 El procedimiento preventivo

Se incluyó un mecanismo de prevención de la violación de los DDHH por un EEMM en

Niza (2000) (art. 7.1 TUE) después de que 14 Estados de la UE quisieran impedir que la
ultraderecha gobernase en Austria. Como el mecanismo sancionador (Ámsterdam, 1997) no
era aplicable al ser solo para violaciones graves y persistentes, los 14 impusieron sanciones
unilaterales concertadas y congelaron relaciones diplomáticas.

Finalmente, se levantarían las sanciones y un Comité elaboraría “el Informe de los Tres
Sabios” que, no solo levantaría las sanciones sino también recomendaría introducir en el
TUE un proced. de prevención y supervisión. (art. 7 TUE)

5.1.2 El procedimiento sancionador

Complejo sistema sancionador interno recogido en el art. 7 TUE ante eventuales violaciones
graves y persistentes de ppios del art. 2 TUE. Tiene dos fases:

- Constatación. Tiene carácter general para toda la UE. Lo propone 1/3 de los EEMM
(sin imputado) o la Comisión con previa aprobación del PE (mayoría de 2/3 que
representen mayoría de los miembros que lo componen). El Consejo Europeo decide por
unanimidad (sin el Estado imputado) si existe o no violación. El Estado implicado es
previamente invitado a presentar observaciones.
- Sanción. Es facultativa y su eventual adopción corresponde al Consejo que por mayoría
cualificada puede suspender determinados derechos del Estado implicando, incluido el
derecho de voto en el Consejo. Los procedimientos de votación en estos casos son los
especiales previstos en art. 238 TFUE.

53
5.1.3 Mecanismo de Estado de Derecho (pre-art. 7)

El art. 7 no resulta ágil en la mayoría de los casos, ya que exige mucha gravedad y su
procedimiento es difícil (4/5 del Consejo para recomendación y unanimidad del Consejo
Europeo para sancionar). Ante amenazas sistémicas contra el Estado de Dcho inabordables a
escala nacional, que no pueden resolverse mediante los procedimientos de infracción, pero
tampoco sean tan excesivamente graves; la Comisión ha planteado un procedimiento
intermedio, el procedimiento pre-art. 7 que tendrá tres pasos:

1.º Evaluación de una opinión de la Comisión al Estado afectado. Plazo para contestar
2.º Recomendación de la Comisión de no haber contestado o haberlo hecho de manera no
satisfactoria para la Comisión.
3.º Seguimiento de la recomendación y, o finalización o propuesta al Consejo de iniciar
el procedimiento del art. 7
5.2 La acción exterior y los DDHH

El art. 21 TUE fundamenta esta línea de acción. La acción exterior de la UE se basará en los
ppios del art. 2 TUE. Los objetivos serán definir y ejecutar políticas y acciones para
consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Dcho, los DDHH y los ppios del DI. La
UE condicionará sus relaciones con terceros al respeto a los ppios y derechos:

- Condicionalidad positiva (medidas de apoyo e incentivo): Instrumento Europeo para la

Democracia y los DDHH que financia acciones de consolidación de la democracia, etc.;
eliminación de la pena de muerte y lucha contra la tortura con medidas preventivas y
represivas, o contra el racismo y discriminación
- Condicionalidad negativa, más compleja de aplicar. La Comisión apoyada por el
Parlamento articularon un aparato jurídico-político con 3 instrumentos básicos:
o Cláusula democracia y DDHH. Se ha incorporado a todos los acuerdos de la UE
con 3ºs y permite terminar el acuerdo si no respetan los DDHH o ppios.
o Régimen especial para la protección de estándares de DDHH y laborales
internacionales y una cláusula de retirada en el Sistema de Preferencias
Generalizadas si no se respetan algunos dchos sociales básicos.
o PESC con censuras políticas con el instrumental de las posiciones comunes.

Se ha criticado mucho el sistema de la UE de defensa de los DDHH en su acción exterior,

pero hay factores a tener en cuenta: la condicionalidad negativa es un terreno difícil, la UE

54
lleva poco con esta línea de acción y el escenario es cambiante y, por último, la construcción
europea está inacabada lo que limita su acción exterior. No obstante, el soporte actual (la
Carta de DDFF) aporta coherencia a la acción exterior.

CAPÍTULO 6: EL ESTATUTO DE CIUDADANÍA DE LA UNIÓN

TARJETA 34 (págs. 158 – 160) Yago:

1. ORIGEN DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN

Los Tratados fundacionales no mencionaron a los ciudadanos por esta categoría jurídico-
política. Nunca se utilizó el término “ciudadano” hasta la reforma introducida en el Tratado
de Maastricht de 1992. Sin embargo, como obligados beneficiarios del mercado, se ocultaban
tras la denominación de empresarios, trabajadores, usuarios, consumidores u operadores
económicos.

Es conveniente distinguir los derechos económico-sociales que las normas comunitarias

fueron creando en favor de los ciudadanos de los EM desde 1952.

El primer intento está en el haber del Parlamento Europeo: la propuesta de crear la institución
de la ciudadanía de la Unión se incluyó en el “proyecto Spinelli”, adoptado por el PE en
1984, pero no fue aceptado por los EM. Los Em conscientes del desapego entre el proceso de
integración y sus ciudadanos crearon el Comité ad hoc “la Europa de los ciudadanos”
(Comité Andonino). En él se propuso la bandera, el emblema y el himno, el “Día de Europa”
y su liturgia. Pero no se habla de ciudadanía, ni de su esencia, el vínculo jurídico-político
entre un sujeto de Derecho Internacional y una persona física, fundamento del disfrute de
derechos y asunción de obligaciones.

Desde mediados de los 70 hasta 90-91la creación de símbolos y derechos no tenían como
destinatario y finalidad directa a los ciudadanos, sino el proceso mismo. El cambio se da en el
TUE al introducir los derechos del ciudadano de la UE con carácter finalista.

2. SIGNIFICADO DE LA INSTITUCIÓN

55
En el Tratado de Maastricht se estableció que la ciudadanía y los derechos que comporta
tienen como finalidad servir al ciudadano, que se constituye en objetivo mismo de la
integración europea.

El art. 20 TFUE dice: “Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda
persona que ostente la nacionalidad de un EM” (art. 9 TUE reitera parte del contenido).

Novedad doble:

 Traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el

marco de una UE de carácter político.
 Crea una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran
esos derechos fuera de todo vínculo nacional.

2.1 Ciudadanía de la Unión y nacionalidad de un Estado Miembro

Art. 20.1 TFUE atribuye automáticamente la ciudadanía de la Unión a los nacionales de los
EM; se reitera su carácter “complementario” y no sustitutiva de la ciudadanía nacional
(también en el art. 9 TUE)

Consecuencias importantes:

 Nueva categoría no elimina/sustituye a la nacional. Es “una ciudadanía común pero

no exclusiva, que se funda sobre el mantenimiento de la nacionalidad de un EM.
 Se establece un vínculo indisoluble entre la nacionalidad de un EM y ciudadanía de la
Unión

Ya que ninguna norma de la Unión regula la atribución de la nacionalidad ni la UE tiene tal

competencia, el reconocimiento y concesión de la nacionalidad depende exclusivamente de
las normas adoptadas soberanamente por cada EM, si bien deben ejercer su competencia
respetando el Derecho de la Unión.

2.2 La ciudadanía de la Unión como complemento

Los nacionales de un Estado no ven reducidos sus derechos “propios” de la esfera estatal,
sino que comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros EM. Pueden
disfrutar del régimen de “trato nacional” en el territorio de otro EM. A su vez, los nuevos
derechos vinculados estrictamente a la ciudadanía se pueden disfrutar tanto en todos los EM.

56
La ciudadanía de la Unión supone aceptar que los nacionales de los Estados tienen un doble
vínculo político, con su Estado y con la Unión europea. Formalmente un doble sentimiento de
pertenencia, de lealtad y de responsabilidad; una doble identidad.

TARJETA 35 (págs. 161 – 166) Yago:

3. EL ESTATUTA JURÍDICO BÁSICO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN

(aspectos generales)

El art. 20 TFUE establece que “los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y
sujetos de los deberes previstos en los Tratados”.

Algunos derechos, como el de libre circulación y residencia vinculada a una actividad

económica e igualdad de trato, venían disfrutándose desde antes de Maastricht.

Aunque el derecho de no discriminación por razón de nacionalidad no se enuncia

formalmente en el art 20 TFUE, destaca en calidad de principio del sistema jurídico-político
de la integración aportando unas posibilidades inmensas a los restantes derechos,
especialmente al de libre circulación y residencia del que es titular todo ciudadano de la
Unión (art. 18 TFUE).

EL objetivo del estatuto es doble:

 Crear nuevos derechos que se ejercen en cualquier EM.

 Extender la esfera nacional de derechos en favor de los nacionales de otros EM que se
encuentren en su territorio.

En general, los derechos de ciudadanía no se tienen respecto de la Unión, sino frente al

Estado miembro del que no se es nacional.

Los derechos de la ciudadanía se reconocen también en la Carta de los Derechos

Fundamentales adoptada en la reforma de Lisboa, 2007 (Título V, arts. 39-44). Estos no
pueden alterar o distorsionar el régimen establecido por los Tratados y su disfrute se regirá
por el TFUE.

Los derechos de los ciudadanos proclamados en la Carta no están solamente en el Título V. A

lo largo de la carta se pueden extraer otros:

 Derecho a trabajar
57
  Libertad para buscar empleo (art. 15.2)
 Establecerse/prestar servicios libremente en todos los EM (art. 15.2)
 Igualdad de acceso a la seguridad social en otro EM (art. 15.2)
 Derecho a una buena administración,
 Derecho a ser oídos por instituciones y órganos de la UE,
 Derecho a acceder a los expedientes que le afecten,
 Obligación de la administración de la Unión de motivar sus decisiones,
 Derecho a reparación por daños causados por la Unión (art. 41.3)
 Derecho a la tutela judicial efectiva, etc.

4. DERECHO DE LIBRE CIRCULACIÓN Y RESIDENCIA Y PRINCIPIO DE

NO DESCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE LA NACIONALIDAD

4.1 Libre circulación y residencia

Ya existía desde 1951 en el Tratado de la CECA y 1957 Tratado de Roma, pero limitado a la
finalidad de llevar a cabo una actividad económica. A partir de su proclamación en los arts.
45, 49 y 56 se fue extendiendo por su lógica implícita a la familia del beneficiario económico.
El TJUE reconoció el mismo derecho en caso de trabajo parcial.

En Maastricht (1992) se declaró el derecho de libre circulación y de residencia de “todo

ciudadano de la Unión”, con independencia de la actividad económica, pero sí que tiene
condiciones, no es irrestricto. (art. 21.1 TFUE). Se clarificó y reforzó su base jurídica al
incluirse el derecho de todos los ciudadanos en el derecho convencional originario y con
carácter autónomo.

El derecho de libre circulación por períodos inferiores a tres meses es irrestricto, pero sin
derecho a reclamar beneficios sociales. El derecho de residencia (períodos superiores a tres
meses) se desarrolla en la Directiva 2004/38, que establece las condiciones de ejercicio de la
libre circulación, y exige tener un trabajo o actividad económica, o en su defecto, disponer de
recursos suficientes y un seguro médico para no convertirse en una carga para el Estado de
acogida. Las excepciones relativas al orden público, seguridad y salud públicas (art. 45.3
TFUE) son interpretadas muy restrictivamente por el TJUE.

58
El Consejo y Parlamento podrán, a propuesta de la Comisión, adoptar nuevas disposiciones
para facilitar este derecho, mediante el procedimiento legislativo ordinario (art. 21.2 TFUE).

4.2 Principio de no discriminación por razón de la nacionalidad

Este principio viene prohibiendo, desde la fundación de las CCEE, toda discriminación por
razón de la nacionalidad “en los ámbitos de aplicación de los Tratados” (art. 18 TFUE). No es
un principio invocable sin límite o sin restricciones, pues los hecho o situación deben estar
recogidas por normas de la UE. Y se acompaña de disposiciones específicas que establecen la
igualdad de trato de los nacionales de los diferentes EM.

Gozar de los derechos de ciudadanía significa que un nacional de un EM no puede ser objeto
de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por las autoridades públicas ni por
otros particulares en cualquier EM.

Este principio de igualdad de trato, invocable directamente ante toda autoridad interna y ante
cualquier particular, es aplicable en las relaciones verticales y horizontales.

Este derecho se ha garantizado de forma muy generosa por el TJUE, reiterando el carácter
estructural de este principio, que “prohíbe no solamente las discriminaciones ostensibles,
fundadas en la nacionalidad, sino también todas las formas encubiertas de discriminación
que, por aplicación de criterios de distinción conducen de hecho al mismo resultado” basado
en el art. 20 TFUE.

EL art. 45.4 TFUE excluye la libre circulación y residencia a los empleos en la

Administración pública, y el art. 51 TFUE excluye también la libertad de establecimiento a
las actividades que, en dicho Estado, estén relacionadas, aunque sólo sea de manera
ocasional, con el ejercicio del poder público. La razón de ser es que numerosos ámbitos de la
función pública implican una participación del servidor público en el ejercicio de la soberanía
del Estado. Esta limitación no puede servir de coartada para acotar un amplísimo ámbito de
empleo en favor de los nacionales.

TARJETA 36 (págs. 166 – 171) Yago:

5. DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LUGAR DE RESIDENCIA

5.1 Elecciones municipales

59
El artículo 22.1 da el derecho, a todo ciudadano de la Unión que resida en un EM del que no
sea nacional, a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el
que resida.

El fundamento reposa en el derecho de libre circulación y residencia. En Maastricht se

vencieron las principales resistencias a este derecho que originó problemas constitucionales
en varios EM, como España y Francia, que tuvieron que modificar su constitución para
ratificar el Tratado.

Este derecho se desarrolla en la Directiva 94/80/CE del Consejo sobre las modalidades de
este derecho. Las condiciones de ejercicio del sufragio activo y pasivo habrán de ser las
mismas para todos los ciudadanos de la UE sin discriminación alguna:

 Se aplicará por igual la edad mínima para votar como para ser elegido, así como el
régimen nacional de incompatibilidades
 Si se excluye de este derecho en virtud de una resolución civil y penal a los
nacionales, la misma privación se aplicará al resto de ciudadanos de los otros EM
 Se aplicarán las mismas normas de financiación y para la campaña electoral, etc.

La Directiva establece diversas excepciones que se podrán acordar en casos justificados

(art.12) cuando la proporción de ciudadanos de la Unión en edad de votar residentes en un
EM sin ostentar la nacionalidad del mismo fuese superior al 20%; también se puede excluir a
los residentes el cargo de Alcalde, Teniente de Alcalde o miembro de órgano directivo
colegiado.

Al ser un derecho complementario al de participar en las elecciones municipales en el EM del

que es nacional, el ciudadano de la Unión debe manifestar su voluntad de querer ejercer este
derecho; se debe inscribir en el Censo electoral.

5.2 Elecciones al Parlamento Europeo

El art.10 TUE reconoce a todo ciudadano el derecho a participar en la vida democrática de la

Unión. El PE es la institución más importante en la que participa la ciudadanía. EL art. 22.2
TFUE reconoce que:

“Todo ciudadano de la Unión que resida en un EM del que no sea nacional tendrá derecho a
ser elector y elegible en las elecciones al PE en el EM en el que resida, en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado”

60
Hasta Maastricht los nacionales de los Em solo tenían el derecho de sufragio activo y pasivo
en el EM del que eran nacionales.

El desarrollo de las modalidades del ejercicio del derecho corresponde al Consejo por
unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al PE (procedimiento Legislativo
especial). Las modalidades no pueden diluir o dificultar el derecho atribuido. Las
modalidades fueron adoptadas mediante una Directiva.

Dado que otorga un plus, se debe optar por el ejercicio del sufragio activo y pasivo en el
Estado del que se es nacional o en el de residencia.

Algunos derechos fundamentales inherentes a la participación política a tener en cuenta como

complementarios son: derechos de asociación política y de libre expresión.

5.3 Derecho de iniciativa legislativa ciudadana

Como forma de democracia directa se reconoce la posibilidad de que al menos un millón de

ciudadanos de un número significativo de EM presenten una iniciativa ciudadana europea a
finde solicitar a la Comisión que presente una propuesta legislativa (arts. 11.4 TUE y 24
TFUE). Este derecho se desarrolló normativamente por el PE y el Consejo mediante el
Reglamento 211/2011 primero y sustituido por 2019/278.

El Tratado establece que la iniciativa debe respetar el principio de atribución de competencias

y los límites del Tratado. Y no puede estar manifiestamente fuera del ámbito de competencias
de la Comisión a los fines de aplicación de los Tratados.

El Reglamento precisa que el millón de participantes debe proceder de una cuarta parte de los
EM, para esto se fijan números enteros, es decir, 27/4=6.75 --> 7. A su vez, distribuye esa
cantidad por EM estableciendo un número mínimo proporcionalmente decreciente que tiene
en cuenta la proporción de diputados asignados a cada EM (N.º diputados PE del EM * 750).
La edad mínima para participar se remite a la normativa nacional para las elecciones al PE.
La verificación y autenticación, de firmas, corresponde a cada Estado de recogida. El plazo se
limita a doce meses.

Contra los actos de denegación de la Comisión cabe recurso de anulación ante el Tribunal
General.

Se debe tener en cuenta que:

61
  No puede ser de cualquier ámbito o materia, sino dentro de los fines y competencias
atribuidas en los Tratados, aunque sin excepciones siempre que sea competencia de la
UE.
 No obliga a la Comisión a presentar una propuesta legislativa, pues la iniciativa
ciudadana no altera la competencia cuasi-exclusiva de la Comisión; ésta debe decidir
discrecionalmente sobre la oportunidad de las propuestas y su contenido (filtro por
intereses generales de la Unión). La normativa deja claro que es una invitación y no
una imposición
 Su toma en consideración no depende del PE, sino de la iniciativa discrecional de la
Comisión que puede fácilmente desecharla.

TARJETA 37 (págs. 171 – 173) Yago:

6. PROTECCIÓN FUERA DEL TERRITORIO DE LA UNIÓN

Es la vertiente exterior de la ciudadanía y expresa la identidad de la Unión en terceros países.

Maastricht reconoce el derecho de los ciudadanos de “acogerse, en el territorio de un tercer
país en el que no esté representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la
protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las
mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado (art. 20.2.c TFUE).” Este derecho
fundamental también se recoge en el art. 46 de la Casta de los Derechos Fundamentales de la
UE. Se ejerce ante los otros EM y se producirá sólo si no existe representación permanente
accesible o no hay un cónsul o embajada accesible y competente

Se cumple así la finalidad última de solidaridad de la Unión y sus EM con los ciudadanos.

Esta protección consular encuentra fundamento en la convención de Viena sobre relaciones

consulares de 1963, cuyo art. 8 prevé que los Estados podrán proporcionar protección
consular en nombre de otro Estado miembro previa notificación adecuada a ese Estado y
siempre que el tercer país afectado no se oponga.

El derecho se desarrolla en la Directiva 2015/637. Su disfrute se limita a la asistencia

consular tradicional:

 Casos de detención o prisión; ser víctima de un delito;

 Asistencia en casos de fallecimiento, de accidente o enfermedad graves; ayuda y
repatriación en caso de emergencia; necesidad de documentos provisionales de viaje.

62
La protección consular se extiende a los familiares del ciudadano, pero deben probar la
existencia y el tipo de relación familiar con el solicitante. Los solicitantes deberán probar la
nacionalidad de un Em y comprometerse a reembolsar al Gobierno del EM de su
nacionalidad la totalidad de la ayuda o gastos efectuados por el Estado asistente, si bien éste
será compensado directamente por el EM del que es nacional la persona asistida.

7. DERECHO A DIRIGIRSE A LAS INSTITUCIONES Y AUTORIDADES DE

LA UNIÓN

Los ciudadanos de la UE tienen derecho a dirigirse a todas las instituciones europeas que
aparecen mencionadas en os Tratados (art.20.2. d TFUE), en cualquiera de las lenguas
oficiales recogidas en el art. 55 TUE. Las instituciones tienen obligación de responder en la
misma lengua. La Carta de los Derecho fundamentales establece un plus en el art. 41.4 al
exigir que “deberá” recibir una contestación.

No se limita al estricto derecho europeo de petición ante el PE y el Defensor del Pueblo

europeo (arts. 227 y 228 TFUE), la petición puede hacerse ante todas las instituciones
previstas en el art. 13 TUE.

El derecho se inscribe en la necesidad de aproximar las Instituciones a los ciudadanos y

hacerlas accesibles a sus inquietudes e iniciativas, y en el derecho más amplio de
transparencia y proximidad de la actividad de la Unión a los ciudadanos y en la necesidad de
dar facilidades para acceder a la información sobre las decisiones adoptadas por las
instituciones.

Este derecho es el único que se ejerce respecto de la Unión y no frente a Estados distintos al
de origen.

8. DERECHO DE PETICIÓN ANTE EL PARLAMENTO EUROPEO

Arts. 20.2.d y 24 TFUE reconocen a todo ciudadano el derecho a presentar peticiones ante el
PE.

Se registran las peticiones (registro accesible al público) y, si las admite a trámite, las hace
llegar a la comisión parlamentaria de peticiones, que las estudia, hace las comprobaciones
necesarias y elabora un informe, que puede dar lugar a una resolución del PE.

Maastricht elevó el fundamento jurídico del derecho de petición, insertándolo en la

institución de la ciudadanía de la Unión y extendiéndolo a otras personas, incluso fuera del
63
marco estricto de los ciudadanos de la Unión. Además, el art. 227 TFUE precisa que
cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un EM tendrá
derecho de petición.

La petición puede ser individual o colectiva y versar sobre cuestiones europeas que afecten
directamente al peticionario. Este límite objetivo trata de evitar que peticiones sobre asuntos
de índole interna busquen un eco o repercusión desmedida en una sede incompetente para
encontrar una solución y se distorsione malévolamente la finalidad de este derecho.

El Reglamento interno del Parlamento europeo desarrolla el derecho, precisando que se

deben hacer constar todos los datos de cada uno de los firmantes y en cualquiera de las
lenguas oficiales de la UE; las peticiones no pertinentes se archivarán notificándose a los
firmantes la decisión y los motivos.

Si es pertinente se estudiará por la Comisión parlamentaria de peticiones, pudiéndose celebrar

audiencias o hacer visitas en el lugar de los hechos, recabar documentos, información o
acceso a los servicios de la Comisión. La opinión se remite a la institución competente y se
informará al Pleno sobre las medidas adoptadas por la Comisión o el Consejo en relación con
las peticiones admitidas

TARJETA 38 (págs. 173 – 177) Yago:

9. DERECHO A PRESENTAR RECLAMACIONES ANTE EL DEFENSOR DEL

PUEBLO EUROPEO, DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

Arts. 20.2. d y 24 TFUE reconocen a los ciudadanos de la UE el derecho de dirigirse al

Defensor del Pueblo europeo. Según el art. 228 TFUE el Defensor está facultado para recibir
reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o persona física o jurídica que resida o
tenga su domicilio social en un EM, relativas a casos de mala administración en la acción de
las instituciones u órganos de la UE, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal
General en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

El Defensor es nombrado por el PE por todo el período de la legislatura. Está facultado para
ser un mediador entre el ciudadano y la administración. Puede llevar a cabo las
investigaciones que considere necesarias ante una reclamación o por iniciativa propia, salvo
que los hechos alegados hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional.

64
No se precisa una forma concreta para la presentación de la reclamación, basta con una
simple carta. Debe presentarse:

 En cualquier idioma oficial

 En un plazo no superior a dos años a partir de la fecha en que se tenga conocimiento
de los hechos
 No puede ser anónima
 Tiene un tratamiento público si bien puede tratarse de forma confidencial si así se
solicita.

Cuando el defensor comprueba que se trata de un caso de mala administración, informa a la

institución interesada y busca una solución amistosa. Esta deberá responder en un plazo de
tres meses; el Defensor informará al PE y al reclamante.

Puede dirigir recomendaciones a las instituciones y órganos y si tuviera conocimiento de

hechos constitutivos de delito, los notificará a las autoridades nacionales competentes.

Cuando la reclamación es inadmisible por estar fuera de su competencia, pero está bien
fundada, se les indica la institución u órgano competente en relación con la misma.

El Defensor entiende por mala administración toda actuación de instituciones y órganos de la

UE que tenga medidas deficientes que deriven de la aplicación inadecuada de una norma,
tales como:

 Irregularidades administrativas
 Omisiones
 Abusos de autoridad
 Negligencia
 Procedimientos ilícitos
 Agravios comparativos
 Incompetencia
 Discriminación
 Demoras injustificadas
 Falta de o negativa a proporcionar información

65
Gracias a la labor del Defensor, en la Carta de los Derecho Fundamentales de la UE se
reconoce el derecho a una buena administración (apdo. 1 del art. 41). La buena
administración exigible a las instituciones de la Unión consiste en:

 Tarto imparcial, equitativo y en plazo razonable

 Derecho de audiencia ante una medida desfavorable
 Derecho a acceder al expediente que le afecte
 Obligación de motivar las decisiones

10. DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS DE LA UNIÓN

Reforma de Ámsterdam reconoció formalmente el derecho de todo ciudadano a acceder a los

documentos de las instituciones y órganos de la Unión, este derecho ya había sido reconocido
mediante numerosas disposiciones de Derecho derivado entre 1993 y 1997.

Este derecho no aparece sistematizado junto al resto de derechos de la ciudadanía sino entre
las “disposiciones de aplicación general” y de forma concreta en la dedicada al principio de
apertura (art. 15.3 TFUE). Este derecho se desarrolló mediante una norma básica común; es
el Reglamento que regula el acceso a los documentos del PE del Consejo y de la Comisión.
Cada institución u órgano adopta normas más concretas y tiene un registro público de
documentos.

De todos los actos adoptados se deduce el principio general: el público tiene derecho al
“mayor acceso posible” a los documentos. Documentos es todo escrito, cualquiera que sea su
soporte, que contenga datos y que obre en poder de estas instituciones. Los documentos
internos que no se publican bajo ninguna forma, si se quieren consultar, deberá hacerse una
solicitud.

En determinados casos se restringe el acceso a los documentos cuando su divulgación puede

menoscabar:

 Un interés público
 Afectar a la protección de la persona y su intimidad
 Secreto comercial e industrial
 Los intereses financieros de la Unión
 La confidencialidad solicitada por la persona o Estado que ha dado los datos
66
  Un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales, salvo que su
divulgación revista un interés público superior

Podrá negarse el acceso a un documento del Consejo para proteger el secreto de sus
deliberaciones. Y el TJUE sólo está sujeto a la obligación de transparencia cuando ejerce
funciones administrativas.

11. CARÁCTER ABIERTO DEL ESATUTO DE LA CIUDADANÍA DE LA

UNIÓN

Los EM conscientes de las dificultades que conlleva la aplicación de los preceptos sobre
ciudadanía, le han pedido a la Comisión que elabore periódicamente un Informe (cada tres
años) sobre el estado de realización de esos derechos. Y han previsto la posibilidad de
reconocer otros derechos en función de necesidades nuevas (art. 25 TFUE).

No es, pues, un estatuto cerrado. Se puede completar en el futuro este estatuto abierto
mediante un procedimiento flexible de “revisión”.

CAPÍTULO 7: EL SISTEMA INSTITUCIONAL

TARJETA 39: (pág. 175-180)
1. LA UNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES
Cuando se fundaron las Comunidades Europeas, los Tratados constitutivos de cada una de
ellas contemplaban un sistema institucional propio. Así pues, el entramado internacional en
1957 estaba formado por tres instituciones independientes de los Estados (la Alta autoridad
de la CECA y las dos Comisiones de la CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas
Parlamentarias y tres Tribunales de Justicia. De la función consultiva socioeconómica se
encarga un Comité consultivo (CECA) y dos Comités Económicos y Sociales (CEE Y
Euratom).

Esta multiplicación instituciones y órganos auxiliares carecía de sentido (aunque persiguen

objetivos económicos específicos) y por ello, se 1) unifican las Asambleas y los Tribunales
de Justicia el mismo día en el que se firman los Tratados CEE Y Euratom (1957), mediante la
firma del <Convenio relativo cierra en instituciones comunes>. Este Convenio también 2)
unifica el Comité Económico y Social (CES) de la CEE con el del Euratom, pero no con el
Comité Consultivo de la CECA, pues por su carácter sectorial mantuvo su singularidad hasta
la extinción de la CECA (2002).

67
  Son unificaciones fáciles (las 2), motivos:
· El Tratado CEE y Euratom no habían comenzado el procedimiento legal y evitaba las
dificultades de unificar servicios, jurisprudencia, etc.
· No existía ningún CES y un único CES asume las competencias consultivas previstas
en los dos Tratados.

La unificación de las Comisiones y de los Consejos se abordó en el Tratado de 1965 que

constituyó un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas.

 La unificación de la Comisión exigió grandes esfuerzos. Motivos:

1. Las tres instituciones ya estaban en funcionamiento
2. Los periodos de mandato y el nombramiento de la Alta Autoridad y de los Comisarios
CEE y CEEA diferían
3. Sus competencias eran muy dispares.

La solución: La unificación orgánica (Seis únicas personalidades, nombramiento y periodo

de mandato unificado, organización administrativa única y presupuesto único), pero
mantendría las competencias bien diferentes que le otorgaban los tres estados y las ejercerían
en las condiciones y modos previstos en dichos tratados.

La unificación de los Consejos de las tres CE no fue tan difícil, pues debido a su
composición no permanente mantuvieron siempre unos servicios comunes. Para la
unificación del Consejo se crea un Comité de Representantes Permanentes (COREPER)
como único órgano auxiliar de preparación de los trabajos del Consejo. Se sigue una
unificación orgánica o estructural (no es una unificación competencial; las instituciones
unificadas siguieron ejerciendo los poderes y competencias que se les atribuya en cada uno de
los tratados).

No confundir la unificación de las instituciones con la unificación de las Comunidades,

las cuales con el Tratado de Fusión de los Ejecutivos (1965) se mantiene que el objetivo final
al que sirve la creación de instituciones comunes son la fusión de las 3 Comunidades; pero
tanto con el Tratado de Maastricht (1992) como con su reforma (1997) desaprovechan la
oportunidad. Posteriormente, en el Tratado de Lisboa (2007) la Unión sucede a la Comunidad
Europea.

68
 2. COMPOSICIÓN (Se pasa de un sistema cuatripartito a un extenso sistema
institucional)

Desde la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa (2007), el sistema institucional
de la Unión Europea se compone (art. 13 TFUE):

1. Parlamento Europeo
2. Consejo Europeo
3. Consejo
4. Comisión Europea
5. Tribunal de Justicia (plano jurídico-político)
6. Banco Central Europeo
7. Tribunal de Cuentas

Parlamento Europeo, Consejo y Comisión = Triangulo de Decisión; asistidos por unos

órganos auxiliares con funciones consultivas: Comité Económico y Social y Comité de las
Regiones. Además, el Consejo dispone del Comité de Representantes Permanentes. (Cada
Institución y algunos órganos auxiliares han creado comités; algunos permanentes y otros ad
hoc).

 Instituciones= Órganos principales

 Órganos Consultivos= Secundarios.
 Tb existen organismos que no asisten a las principales
 “Otros” como el Defensor del Pueblo, y (por separado) varias Agencias.

Una Agencia: es un organismo regulado por el D. de la Unión, dotado de personalidad

jurídica propia. Se crea mediante derecho derivado con el fin de que realice una labor técnica
o científica muy concreta. Objetivos:

· La descentralización administrativa del geográfica.

· La especialización técnica y científica o integrar diversos grupos de interés.

v Hay agencias reguladoras con capacidad de adopción de decisiones individuales,

asesoramiento técnico científico de la Comisión. Los EEMM asumen la
responsabilidad de llevarlas a cabo o no. Ej.: Agencia Europea para la Salud.

69
 v Otras agencias son de carácter ejecutivo: Se les delega la ejecución de determinados
programas. Ej.: Agencia Ejecutiva de Investigación.

3. CARACTERES DEL SISTEMA INTERNACIONAL

Desde su fundación no se han presentado alternativas al modelo institucional de la Unión y a

sus principios (siempre aceptados). La tarea en los últimos años se ha limitado a hacer más
claros los principios del sistema y describir las tareas y atribuciones de cada institución
(quién hace qué).

3.1 LA ORIGINALIDAD

La original estructura de poderes (deriva de las comunidades europeas en el pasado y en la

Unión Europea en el presente) es una de las cualidades más reconocidas a la Unión desde su
fundación. Son organizaciones internacionales qué tienen inspiración constitucional, pero
para nada una estructura estatal ni federal (no son Estado ni pretenden serlo).

v La Unión Europea es una organización internacional que debe su creación a Tratados

internacionales que regulan sus relaciones internacionales.
v Es distinta de las organizaciones internacional clásicas (que no absorben poderes
legislativos). La principal diferencia entre ambas es que las clásicas son
organizaciones de cooperación y la UE es de INTEGRACIÓN.
v La Unión es una organización de integración de pueblos y Estados.
v La doble legitimidad sienta su fundamento y define su estructura institucional.

En la Unión sólo 2 de sus 7 instituciones (el Consejo Europeo y el Consejo) acogen la

defensa de los intereses nacionales; el resto defienden intereses distintos a los nacionales y
tienen en común la obligación de ser independientes de los gobiernos:

1. La Comisión asume la gestión centralizada de los asuntos comunes, defendiendo los

intereses generales.
2. El Parlamento Europeo (a través del principio democrático): Representación de los
ciudadanos agrupados por sus concepciones políticas.
3. El Tribunal de Justicia representa el interés social en el respeto del Derecho
4. El Tribunal de Cuentas representa la responsabilidad financiera de los poderes
públicos en una sociedad democrática

70
 5. El Banco Central Europeo asume la estabilidad de los precios y la independencia del
emisor de la moneda.

Tb ocurre en los órganos auxiliares (excepción del Comité de Representantes Permanentes

que SÍ que hay interés intereses estatales).

3.2 EL MÉTODO COMUNITARIO DE LA UNIÓN

Un acto de la Unión= colaboración de la Comisión (hace la propuesta) y el Parlamento y el

Consejo, que deciden los actos legislativos ordinarios (sin el triálogo de estas tres
instituciones no hay actos legislativos ordinarios). Se genera un sistema de pesos y
contrapesos (garantiza la paz de Europa), que genera una dinámica que exige dialogar entre
las 3 instituciones decisorias (reparte el poder entre varias instituciones).

Es un sistema distinto al interno en nuestras Constituciones (hay distribución difusa del

poder); pero ha conseguido competir con los sistemas nacionales y ha tenido una gran
capacidad de impacto social y jurídico.

Esta distribución difusa del poder ha facilitado la integración al:

Ø Exigir negociar todo

Ø Tener en cuenta intereses diversos
Ø No imponer de forma lineal una opción.

Las 3 instituciones se necesitan materialmente entre sí para alcanzar cualquier decisión y

están obligadas a colaborar (art. 295 TFUE).

71
TARJETA 40: pág. 180. Álvaro

3.3) LA DIALÉCTICA «INTERESES COMUNES-INTERESES NACIONALES»

Aunque aparentemente hay una mayor representación de los intereses generales en el

entramado institucional, en la realidad no es así. El Consejo; con su peso político, el valor
añadido del Consejo Europeo como ejecutivo intergubernamental, y su poder normativo
como legislador; ha superado al resto del conjunto de instituciones, convirtiéndose en el
centro de decisión del sistema institucional (Comisión y el Parlamento Europeo no están a su
altura). Y, por otra parte, las decisiones de las instituciones encargadas de velar por los
intereses generales (Comisión y el Parlamento Europeo) son en la práctica muy moldeables a
los intereses gubernamentales.

3.4) DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES ENTRE LAS INSTITUCIONES.

Frente a la división de los tres poderes clásicos del Estado (judicial, legislativo, ejecutivo),
hay siete Instituciones de las cuales al menos cuatro participan y concurren en el ejercicio de
los poderes. Hay una separación funcional, pero no una separación orgánica (Orgánica=
Una institución para una sola función).

El sistema institucional de la UE es muy complejo, como consecuencia de un proceso que

integra no solo Estados, sino también pueblos. Así, el Consejo, formado por miembros de los

72
Gobiernos, es colegislador de la UE de incuestionable legitimidad, fundada en su
representatividad internacional. Desde Maastricht (y reformas de Ámsterdam, Niza y Lisboa),
comparte la función legislativa y la adopción del presupuesto con el PE.

Además, el PE goza de una competencia consultiva amplia, pero ninguno de los dos posee
iniciativa legislativa, depositada en la CE (cada vez más compartida con los EEMM en
materia de espacio de libertad, seguridad y justicia y en política exterior).

Además de colegislador, el Consejo junto con la Comisión, se reparte el poder ejecutivo de la

UE.

Tan solo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General asumen las funciones jurisdiccionales
equiparables a las que ejercen los altos órganos judiciales en un Estado.

En conclusión, en el sistema de la Unión también encontramos los 3 poderes clásicos, lo que

pasa es que el ejercicio de cada uno de los poderes puede concurrir varias instituciones.
Podemos subdividir estas interrelaciones en dos poderes básicos:

A) Poderes de decisión: asumidos por la Comisión, el Parlamento, el Consejo, el

Consejo Europeo y el Banco Central Europeo.
B) Poderes de control: asumidos por la Comisión, el Parlamento, el Banco Central
Europeo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas.

4) EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO INSTITUCIONAL

Una pieza clave del sistema institucional de la Unión es el principio de equilibrio

institucional (ejercicio de las competencias atribuidas a cada institución por los Tratados, art.
13.2 TFUE); las instituciones gozan de poderes determinados que ejercen autónomamente;
poderes protegidos, a su vez, frente a invasiones de otras instituciones u órganos. En
conclusión:

· Los poderes atribuidos a una institución no pueden ser ejercidos por otra institución o
por órganos auxiliares (con la única excepción de la delegación de poderes para
adoptar actos no legislativos art. 290 TFUE y de ejecución art. 291.2 TFUE)
· Los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por éstas en los
límites y condiciones impuestas en los Tratados.

73
A pesar de que los poderes de las instituciones aparecen descompensados (inmenso poder del
Consejo y Consejo Europeo), los Tratados ponen un gran cuidado en la reconducción de estas
situaciones con un diálogo y colaboración entre las instituciones (art. 295 TFUE).

El ppio. de equilibrio institucional no solo regula las relaciones institucionales, sino tb las de
los particulares. El respeto a este principio implica que cada una de las Instituciones ha de
ejercer sus competencias sin invadir las de los demás. Exige también que cualquier
incumplimiento de esta regla pueda ser sancionada (sentencia Chernóbil de 1990 del TJ).

El TJ no tiene el poder de modificar el equilibrio institucional (atribuido a los Estados) pero

sí que puede perfeccionar ese equilibrio mediante un recurso directo de toda Institución
contra los actos que atenten contra sus prerrogativas (privilegios).

Cuando se utilicen dos bases jurídicas (atribución de la competencia normativa de la Unión)

que no otorguen las mismas prerrogativas a las Instituciones que participan en la adopción del
acto, se debe recurrir al procedimiento que garantice la mayor participación del PE (el
legislativo ordinario).

En conclusión, el equilibrio institucional es el equilibrio establecido por la voluntad de los

Estados, que evoluciona con los logros de la integración misma y es tan dinámico como el
proceso mismo, y al surgir sus raíces de las reglas de los tratados es controlado y protegido
por el propio Tribunal de Justicia.

TARJETA 41: pág . Álvaro

5. LOS MEDIOS

5.1 LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN

Las Instituciones, los órganos consultivos y diversos organismos (también las Agencias de la
UE) disponían de un aparato administrativo de 46.000 personas en 2016. TODOS forman
parte de una administración única y se rigen por un Estatuto jurídico único.

El acceso a la función pública

El sistema general de acceso a la función pública de la Unión se hace mediante un

CONCURSO -examen con diversas modalidades- es una especie de oposición convocada en
el DO (Diario Oficial de la UE) por la institución que ofrezca la plaza.

Los funcionarios se dividen en varias categorías:

74
 · Administradores: Tienen formación universitaria. Sus funciones son de dirección,
concepción estudio; y se ocupan de la elaboración de políticas de aplicación de la
legislación de la UE, tareas de análisis y asesoramiento, así como funciones de
ejecución y acción.
· Asistentes: No es requerido un grado universitario y suelen desempeñar tareas de
apoyo.
· Otros: Los agentes temporales son contratados para realizar una amplia variedad de
tareas altamente especializadas durante un máximo de 6 años. Los agentes
contractuales se contratan para prestar temporalmente servicios de apoyo cuando no
se dispone del número suficiente de funcionarios.

No se puede haber discriminación basada en raza, creencias, etc. Los requisitos para acceder
son: ser nacional de un EEMM, gozar en él de todos los derechos civiles, estar en regla en
relación con el servicio militar, reunir las condiciones de moralidad y aptitud físicas
requeridas, conocer 2 lenguas oficiales de la Unión, reunir cualificaciones y experiencia
profesional que se exija en la convocatoria y superar las pruebas necesarias, incluido un
periodo de prácticas.

PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LA UE Y DE SUS FUNCIONARIOS

- Los edificios, bienes o archivos son inviolables y no pueden ser objeto de registro,
confiscación, requisa o expropiaciónà Tiene como finalidad evitar obstaculizar el
buen funcionamiento e independencia de la unión
- Personas al servicio de la UE: Se garantiza el disfrute de inmunidad de jurisdicción
en cada uno de los EEMM incluso al cesar sus funciones; pero la inmunidad no
dispensa a los funcionarios del cumplimiento de las leyes internas del país de destino.
La inmunidad podría ser suspendida cuando tal suspensión no sea contraria a los
intereses de la UE, es decir, solo se aplicará en actos que no puedan ser realizados de
otra forma que bajo la autoridad de la Unión.
- Representaciones de los Estados miembros y Misiones de terceros Estados: Los
miembros de representaciones Permanentes de los EEMM (defienden los intereses
nacionales) ante la Unión gozarán de privilegios habituales (Convenio Viena 61)
durante el ejercicio de sus funciones y durante sus desplazamientos.

EL RÉGIMEN LINGÜISTICO

75
Los Tratados de la UE y de Funcionamiento han sido redactados en las 24 lenguas oficiales
de los EEMM (son todos auténticos en las mismas condiciones en las 24 lenguas oficiales de
la UE (art. 55 TUE)). El Diario Oficial de la UE (DO) se publica también en todos los
idiomas, esperando que no haya divergencias. Si el acto jurídico de la UE se dirige a un
EEMM o personas bajo su jurisdicción, sólo será autentica la lengua de ese Estado.

En las reuniones oficiales de las instituciones y órganos de la UE ésta tiene obligación de

proveer los medios técnicos de traducción interpretación de las deliberaciones; aunque no
siempre se respeta la diversidad lingüística en comités y grupos diversos.

Es cierto que el multilingüismo constituye una importante carga económica y administrativa

para la Unión Europea.

LAS SEDES (Desde la creación de las comunidades europeas ha sido un tema muy sensible)

Los Tratados establecen que la decisión sobre las sedes es competencia de los EEMM: deben
adoptar una decisión de común acuerdo (actual art. 341 TFUE). Ante los desacuerdos en
1965 se acuerda un instalación provisional y parcial en favor de Luxemburgo, Bruselas y
Estrasburgo. Hasta 1981 el Parlamento Europeo se celebraba cada vez en una ciudad distinta
y dado el enfrentamiento judicial del Parlamento con Francia y Luxemburgo, en la reunión de
Edimburgo de 1992 establecidas con carácter definitivo las sedes establecidas en 1965.

1. Parlamento Europeo: Estrasburgo

2. Consejo: Bruselas
3. Comisión: Bruselas
4. TJ: Luxemburgo
5. Banco Europeo de Inversiones: Luxemburgo
6. Tribunal de Cuentas: Luxemburgo
7. Banco Central Europeo: Fráncfort.
8. Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones: Bruselas

CAPÍTULO 8: EL CONSEJO EUROPEO

TARJETA 42 (195 – 201) Lau

1. INTRODUCCIÓN

En el Tratado de Lisboa (2007) se consideró el Consejo de Europa una Institución (art. 13

TUE). Su regulación esencial está en el art. 15 TUE:
76
- Composición: Jefes de Estado o Gobierno de EEMM + Presi + Presi Comisión +
participación del Alto Representante de la UE para Asunt. Ext. y Política de Seg.
- Función: impulsar políticamente el desarrollo y definir orientaciones y prioridades
políticas generales. No ejercerá función legislativa
- Reglas de funcionamiento: sobre asistencia, periodicidad de reuniones (2 veces por
semestre y posibilidad de extraordinarias), decisión por consenso.

Su estatuto expresa continuidad con la regulación anterior, y su naturaleza sigue siendo tan
dudosa como antes. Pese a la precisa regulación en Lisboa de su funcionamiento, es
imposible determinar el significado político y jurídico del Consejo Europeo.

2. EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

2.1. El origen: de las “cumbres” al Consejo Europeo

Las Conferencias de Jefes de Estado y de Gobierno se llevaban realizando desde 1961,

París, en las que estos y los Ministros de Asuntos Exteriores se reunieron para organizar una
cooperación política más estrecha: objetivo inabordable desde las estructuras competenciales
e institucionales comunitarias. Se aconsejaba su adopción fuera del ámbito comunitario y al
más alto nivel de representatividad internacional de los EEMM.

Desde entonces, ha habido 6 importantes “Cumbres europeas” (destacando La Haya, 1969),

abordando problemas de cooperación política y definiendo grandes orientaciones. La
celebrada en París, 1974, consagró esta práctica, formalizó el Consejo Europeo y comunicó
su carta fundacional. La primera reunión del CE será en Dublín, 1975.

2.2. La polémica configuración de su naturaleza jurídica

La legitimidad política del Consejo Europeo era indudable, pero no tanto la jurídica al no
estar recogido en los Tratados constitutivos como Institución, ni estos haber sido reformados
para incluirlo. Aunque el marco jurídico-internacional quiso resolver la legitimidad general,
subsistía la incompatibilidad con la legalidad comunitaria. El Consejo Europeo estableció un
doble ámbito de actuación con diferentes planteamientos:

- Marco de la Cooperación Política Europea (coop en política exterior): problema de

menor gravedad al ser ajeno a los entonces Tratados constitutivos. Se considerará de
carácter puramente intergubernamental.

77
- Ámbitos comunitarios, mayor gravedad: la existencia del CE podía afectar al sistema de
equilibrio institucional. La auto atribución de funciones del CE en este ámbito
conllevaba problemas:
o Actuación del CE no sometida al sist de pesos y contrapesos del sist institucional
o Decisiones no necesariamente sujetas a la iniciativa de la Comisión o eventual
participación del Parlamento Europeo
o Actos no necesariamente atenidos a las formas previstas en los Tratados y fuera del
alcance del control jurisdiccional del TJCE

El CE trató de calmar argumentando que actuarían en tanto que formación distinta del
Consejo. La variabilidad de la composición del Consejo no supondría un problema. Sí
que lo sería el respeto a las reglas de procedimiento de los Tratados, el tipo de los actos
y su control. El CE no cumpliría el atenerse a lo del Consejo (en la materia anterior)
pero se esquivará el problema al materializar sus decisiones en actos del Consejo.
Habrá 2 líneas de acción en el proceso de legitimación del CE:

 Alejar al CE de los ámbitos decisorios concretos, llevándolo a orientaciones

generales o impulsos políticos.
 Mantener: cuando el CE actúa en ámbito del Consejo, lo haría en tanto que
formación del Consejo sometiéndose a los procedimientos comunitarios.

Esta dualidad funcional provocaría una difícil separación entre ambas y una globalidad de
actuación del Consejo Europeo, cuya renuncia sería la negación de su razón de ser.

Pese a todo, en los 80s funcionaría mejor que el resto de Instituciones. La Declaración de
Stuttgart le otorgaría un papel importante en la construcción de la UE, manteniendo 3 ejes
esenciales de su naturaleza: globalidad de actuación, papel de impulsión y orientaciones
generales y actuación comunitaria concreta convirtiéndose en formación del Consejo. Estos
ejes presidieron la formalización jurídico-convencional en el AUE (art. 2, 1986), completado
en el TUE (1993) y mantenido en Ámsterdam (1997) y Niza (2000).

A los 90 ya era difícil mantenerle como “impulsor”, alejada de la idea de “Institución”, sobre
todo por las cuestiones decididas en el Consejo Europeo. Esa “formación del Consejo en el
nivel de Jefes de Estado y Gobierno” para cuestiones reguladas en Tratados parecía ser
sustituida por el Consejo Europeo, lo que le hizo ganar terreno en los Tratados.

2.3. Los caracteres institucionales del Consejo Europeo tras el Tratado de Lisboa
78
En Lisboa (2007) se formalizará el Consejo Europeo como Institución (art. 13 TUE),
aprobando su reglamento interno en 2009 (art. 235.3 TFUE) y convirtiéndose en soporte de la
nueva Presidencia del Consejo Europeo. Aparecerían las dudas sobre su significado.

Araceli cree que su regulación formal no expresa todo su alcance ni dimensión. La idea de
algunos de mantenerse como “impulsor” no correspondería con los Protocolos anexos y la
regulación del TUE y TFUE sobre sus poderes y funciones. La cuestionabilidad de la
eliminación de la división de pilares de Lisboa hace que la “globalidad de la acción” del
Consejo Europeo pase de ser una consecuencia lógica a una cuestionable, por lo que no está
claro que ocupe una “posición institucional” en todos los ámbitos de acción de la UE. Sus
funciones más importantes serán en PESC y PCSD (art. 23-46 TUE) y la pervivencia de
procesos intergubernamentales y que parte de la ejecución de estos recaiga sobre EEMM
favorece una Institución compuesta por los Jefes de Estado.

Sin embargo, desde 2010 el Consejo Europeo actúa como “gobierno” de la UE, justificándolo
en la crisis (una de las razones que avalaron su creación en los 70s). Muchos lo ven como un
atentado ilegítimo contra el método comunitario.

TARJETA 43 (Págs. 201 – 209) Lau

3. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL CONSEJO EUROPEO

3.1. Composición y funcionamiento

Previsto en el art. 15 TUE y en su Reglamento interno.

3.1.1. Composición

Por un lado, por los Jefes de Gobierno (todos menos 2) o de Estado (Francia y Chipre), quien
mayor grado de representatividad y responsabilidad política tenga. El problema de
legitimidad democrática estará resuelto con el art. 10 TUE que determina que el
representante será democráticamente responsable ante PNac y ante sus ciudadanos.

Por otro lado, el Presidente de la Comisión, participación recogida en art. 15 TUE y

formalizada en AUE (1974). La disparidad real de su función no será un problema ya que los
actos del Consejo Europeo son adoptados por consenso y en una votación se le excluye (art.
235 TFUE y 4 Reglam Interno), lo que acentúa el carácter interestatal de la institución y
diluye el papel de la Comisión. Además, también lo formará el Presidente

También lo formará el Presi del Consejo Europeo. Por otro lado, cuando conveniente:
79
 - Los EEMM podrán invitar a un Ministro, y el Presi de la Com. a un miembro de la
Com. (art. 15.3 TUE).
- Visita del Presi del PE para intercambio de pareceres (art. 4.2 Reglamento interno)
- *Excepcional* *Previa unanimidad* *A iniciativa el Presi del Consejo Europeo*
Encuentros con representantes de 3ºs Estados, OOII u otras personalidades (art. 4.2
Reglam interno) ya que había tenido éxito anteriormente, pero será reeditada.
3.1.2. Reuniones del Consejo Europeo

Su flexibilidad e informalidad, aun tras Lisboa y su Reglam. Interno, explican su éxito.

El art. 15 TUE prevé reuniones ordinarias 2 veces por semestre y opción de

extraordinarias, convocadas por su Presidente, quien un año antes del comienzo del
semestre y en coop con el EEMM que vaya a ejercer la Presi rotatoria, establecerá fechas.
Después, el Consejo de Asuntos Generales preparará las reuniones.

El T. de Lisboa solo trasladará una práctica que había elevado el nº de reuniones ordinarias
previsto en la regulación anterior (2 al año) hasta cuatro, con opción a extraordinaria. Esta
práctica ya la había previsto el Consejo Europeo de Sevilla en sus Normas para la
organización de los trabajos del CE recogido junto a la modificación del Reglamento
interno en 2006.

Por otro lado, las Cumbres del Euro (que no es el Consejo Europeo) formado por los Jefes
de Estado o de Gobierno de países del Euro y organizadas tras la crisis. Han iniciado cierta
institucionalización adoptando reglas (muy similares a las del CE) tras la Declaración y
Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (2012), la cual determina la elección de un
presi en el mismo momento que el Consejo Europeo permitiéndole ser el mismo (actual). El
Eurogrupo canalizará las decisiones mientras las Cumbres del Euro adoptarán posiciones o
decisiones adoptadas por consenso.

Anteriormente las reuniones eran en ciudades del Estado con la Presi rotatoria, pero acabó
siendo problemático. En Niza (2002) se decidirá que cuando la UE cuente con más de 18
miembros, serán en Bruselas (art. 1.2 Reglam. Interno) salvo excepciones aprobadas por
unanimidad del Consejo de Asuntos Generales o el COREPER

3.1.3. El Presidente del Consejo Europeo

80
Para potenciar la proyección exterior y la visibilidad y permanencia, ya intentado con el Alto
Repr. De PESC y con el Alto Repr. De la UE para Asuntos Exteriores y Políticas de
Seguridad; se incluye en Lisboa el Presidente del Consejo Europeo (art. 15 TUE).

Es elegido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada para 2 años y medio
(posibilidad de 1 reelección). Puede ser removido por el Consejo Europeo por mayoría
cualificada por impedimento o falta grave; sustituido mientras por el Presidente rotatorio del
Consejo (tb por fallecimiento o enfermedad) (art. 15.5 TUE).

Sus funciones, no muy bien definidas, tienen una dimensión interna (art. 15.6 TUE):

- Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo,

- Velar por su preparación y continuidad en cooperación con el Presidente de la
Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales
- Facilitar la cohesión y consenso
- Presentar un informe al Parlamento Europeo tras cada reunión.

Las funciones de dimensión externa (art. 15.6 TUE) dictan que, en su rango y condición,
representará en el exterior en PESC, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Deberá tener en cuenta la Presi rotatoria del
Consejo (art. 16.9 TUE) y la Presi de la Comisión (art. 17.1 TUE), con quienes tendrá que
cooperar y quedar regularmente (Reglam. Interno art. 2.3)

3.1.4. La organización de los trabajos y procedimiento de votación del Consejo Europeo

Formado por los Ministros de Asuntos Exteriores y el presidente de la Comisión, quienes

podrán llevar un ministro (art. 16.3 TUE) cuando el orden del día lo exija.

Según art. 235.4 TFUE estará asistido por la Secretaría Gral del Consejo. El Consejo de
Asuntos Grales prepara los trabajos del CE (2 semanas antes) y elabora un orden del día
(4 antes) propuesto por el Presi del Consejo Europeo en colaboración con la Presi rotatoria
del Consejo y el Presi de la Comisión (Reglam interno 3.1) tratando: ptos a ser
aprobados/ratificados sin debate, a debatir para definir orientaciones, ptos que requieran
decisión del Consejo Europeo, y aquellos a debatir sin ser objeto de conclusiones. Elevado a
provisional por el Presi del CE tras el debate del Consejo de Asuntos Grales (5 días antes de
la reunión), será definitivo al inicio del Consejo Europeo.

81
La presencia de tantos componentes hacía las reuniones difíciles, por lo que en Lisboa se
estableció que las contribuciones de las formaciones del Consejo (ej. UEM) se transmitirían
al C. Asuntos Grales 2 semanas antes (Reglam. Interno 3.1). Entre la adopción de la
provisional y la reunión, no debatirían asuntos del CE (art. 3.2 Reglam.)

El Parlamento Europeo no tendría un papel relevante, excepto recibir un informe o ser

invitado cuando convenga. Se obligará al EEMM que sea Presi rotatorio del Consejo a
presentar al PE sus prioridades para el semestre y sus posteriores resultados.

El procedimiento decisorio (art. 15.4 TUE) será por unanimidad (o no oposición frontal de
alguno). Para votar deben estar presentes 2/3 del quorum (excluidos Presi del Consejo
Europeo y de la Comisión) y será por iniciativa del Presidente (Reglam. Interno art. 6). En
cuestiones del reglamento interno será por mayoría simple. La mayoría cualificada (art. 16.4
TUE y 238.2 TFUE) se aplicará en 2014 (hasta 2017, si un miembro solicita que se siga
utilizando el sist transitorio = Protocolo 36 sobre disposiciones transitorias) y requiere 260
votos favorables. Un miembro puede solicitar revisión de que constituye el 62% de la
población total y si no es así, no hay adopción.

En la adopción de decisiones sin la participación todos sus miembros, la unanimidad y

mayoría simple no da problemas, pero la cualificada sí (art. 238.3 TFUE)

TARJETA 44 (Págs. 209 – 212) Lau

3.2. Poderes y funciones del Consejo Europeo

El Consejo Europeo ha ido acrecentando su poder por su mayor presencia en el proceso

europeo y en las decisiones excepcionales, plasmado en Lisboa y en el TUE y TFUE. Los
Tratados le adjudican importantes funciones clasificadas de por subgrupos:

- Constitutivas: le permiten modificar normas constitutivas. No serán reconducibles a una

legalidad ordinaria ya que el CE no puede emitir actos legislativos. Algunas son:
o Establece formación del Consejo y reglas de rotación de Presis (art. 236 TFUE)
o Adopta el sistema de rotación de la Comisión a partir de que tenga menos
componentes que EEMM – si llegase a suceder alguna vez (art. 17.5 TUE)
o Recomienda adoptar una defensa común (art. 42.2 TUE)
o Orienta la negociación del tratado de retirada de un EEMM (art. 50 TUE)
o Decide el cambio de unanimidad a m. cualificada en las decisiones del Consejo

82
 o Decide pasar en TFUE de proced. legislativo espec. al ordinario (art. 48.7 TUE)
o Decide ampliaciones de competencias de la Fiscalía Europea (art. 86.4 TFUE)
o Permite (en su caso) al Consejo adoptar el marco financiero plurianual por mayoría
cualificada y no por unanimidad (art. 312.2 TFUE)
o Múltiples funciones más establecidas en los Protocolos
- De orientación y dirección general . Son herederas de su función inicial de impulsión y
orientación: fijan objetivos e intereses estratégicos de la Acción Exterior. Algunos:
o Orientaciones generales en PESC, incluyendo la PCSD (art. 36 TUE)
o Orient. estratégicas del programa legislativo y operativo del ELSJ (art. 68 TFUE)
- Institucionales especiales.
o Nombramientos del Presi, Alto Representante y propuesta del Presi de la Comisión
(art. 15, 17 y 18 TUE) y de altos cargos del BCE (art. 283 TFUE).
o Constata las violaciones graves y persistentes de EEMM de valores del art. 2 TUE,
que pone en marcha el mecanismo sancionador (art. 7 TUE) y decide en la UEM si
se cumplen los criterios de convergencia (art. 140 TFUE).
- Como instancia de solución de conflictos sistémicos , es decir, dar salida a previsiones
constitucionales. Tendrá la capacidad de parar proyectos legislativos sobre:
o Seguridad social cuando un EEMM declare que le perjudica (art. 48 TFUE)
o Coop. judicial si el EEMM considera que afecta a su sist. penal (art. 82.3 TFUE)
o Coop. policial si el Consejo fracasa adoptando actos legislativos y al menos 9
Estados solicitan la intervención del Consejo Europeo (art. 87.3 TFUE)
o *funciones del Prot. sobre acervo Schengen integrado* (art. 5.4 y 5 Prot nº 19)
3.3. Los actos

Tradicionalmente, lo tratado en las reuniones del Consejo Europeo se recogía en

Conclusiones de la Presidencia acompañas de Anexos. Con su institucionalización, se
precisaron y adaptaron los actos a las exigencias procesales, generando 3 tipos de actos:

- Conclusiones: expresan el consenso de los Jefes de Estado y de gobierno

- Declaraciones: al adoptar posiciones importantes de principio o de especial importancia
tanto internas como externas (o cuando lo solicita un EEMM)
- Decisiones de un poder regulador más concreto del CE: salvo las de procedimiento
interno, son firmadas por el Presi del CE y el Secretario Gral del Consejo. Si no indican

83
 un destinatario se publican en el DOUE y si sí, se notifican por la Secretaria Gral del
Consejo mediante procedimiento general.

Ningún acto tiene naturaleza legislativa. Además, tanto el acceso a sus documentos como la
forma de los actos quedan referidos en el Reglamento interno del Consejo.

CAPÍTULO 9: EL CONSEJO

TARJETA 45 (págs. 215-220) Adriana:

1. INTRODUCCIÓN

El Consejo es una institución en la que están representados los intereses nacionales y, por
ello, encarna el principio de la representación de los Estados integrados en la Unión. Hasta
el Tratado de Lisboa, el Consejo era la única institución que encarnaba la representatividad
territorial; desde entonces, la comparte con el Consejo Europeo. Diferencia: CE ejecutivo
intergubernamental; Consejo: legislativo intergubernamental. El Consejo:

 Asume los más importantes poderes de decisión legislativa y presupuestaria

 Definición de políticas y de coordinación de la Unión (art 16 TUE)
 Su dinámica está condicionada a la existencia y permanencia de los EEMM
 Se regula en los artículos 16 TUE y 237-243 TFUE
 Compuesta por miembros de los gobiernos de los EEMM
 Objetivo: armonizar los intereses particulares en el superior interés de la Unión
 Expresa una voluntad propia; la decisión del Consejo se impone a todos los EEMM
2. COMPOSICIÓN

El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango

ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente
(art 16.2 TUE).

En el art 16.2 del TUE se deducen:

1. Que habrá que atenerse al sistema constitucional de cada Estado para saber quiénes
son miembros del Gobierno de cada Estado miembro, pues sólo estos pueden formar
parte de pleno derecho del Consejo

84
 2. No debe interpretarse literalmente la alusión al “rango ministerial” en el sentido de
que sólo los ministros podrían formar parte del Consejo.
3. Si no pudiera asistir un miembro del Gobierno podría hacerse representar por otra
persona; el voto habrá de delegarse en un Estado miembro que esté representado por
un miembro del Gobierno
4. La composición del Consejo es variable según los temas a tratar

2.1. Las formaciones del Consejo.

Hasta Lisboa había 9 formaciones, ahora hay 10. El artículo 16.6 TUE prevé que el Consejo
se reúna en diferentes formaciones. Atribuye al Consejo Europeo la competencia para crear
formaciones del Consejo y reconoce dos formaciones:

1. Consejo de Asuntos Exteriores: formación más relevante, que se reúne con más
frecuencia. Asisten los ministros de Asuntos Exteriores y es presidido por el Alto
Representante de la Unión para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad
2. Consejo de Asuntos Generales (CAG): Se ocupa de temas de organización y
funcionamiento de la UE

Otras formaciones:

 EcoFin: Encargado de seguir la política económica y presupuestaria de los EEMM

para establecer su conformidad con las orientaciones de la UEM (UE Monetaria)
3. LA PRESIDENCIA

Hasta 1995 la rotación en la Presidencia del Consejo seguía el orden alfabético. A partir de
1996 se mantuvo el principio de rotación y duración semestral. Cambios desde Lisboa:

 Sistema dual con presidencias rotatorias para el conjunto de formaciones

 Presidencia permanente en el Consejo de Asuntos Exteriores

Excepciones:

1. La presidencia rotatoria se ejerce, de forma sucesiva, por cada Estado miembro,

durante un periodo de 6 meses
2. El orden preciso se acuerda por el Consejo por mayoría cualificada y puede ser
modificada como consecuencia de circunstancias especiales que afecten a un Estado

85
Todas las presidencias en la esfera del Consejo se ejercen por personas de una misma
nacionalidad asegurando así coordinación y continuidad en las actividades del Consejo.

La presidencia del Consejo es una función política que da al Estado que la ejerce un poder de
coordinación y dirección de los trabajos, de impulso y conciliación de los intereses nacionales
y de representación.

3.1. La organización, la coordinación y la dirección de los trabajos

 Calendario de sesiones: se programa con una antelación de 7 meses al del ejercicio.

Los programas son programas anuales confeccionados conjuntamente por dos
presidencias en función de directrices determinadas por el Consejo Europeo
 Convocatoria y orden del día: se hacen siempre por el presidente en ejercicio
 Ordenación de los debates: se dirige por la presidencia, se sigue un turno de
intervenciones
 Recurso a la votación: es el poder concreto más importante y eficaz que se asigna a la
presidencia. Decide cuando un punto del orden del día es objeto de votación. (mayoría
cualificada). Si la Comisión o un Estado solicitan la votación, se precisa que estén a
favor de proceder a la votación la mayoría de los miembros del Consejo.
 Asistencia de la Secretaría General del Consejo: son el apoyo imparcial de la
Presidencia. Asumen las funciones propias de la secretaría en las reuniones del
Consejo y preparan la documentación que acompaña a los puntos del orden del día

3.2. La labor de impulso, conciliación e imparcialidad de la Presidencia

Finalizar el mandato semestral habiendo hecho progresar en su conjunto las propuestas

pendientes, culminar algunas y desbloquear otras, constituirá un gran éxito para la
presidencia.

El presidente del ejercicio no encabeza la delegación de su país durante ese semestre ni toma
la palabra en defensa del interés nacional para ser imparcial.

3.3. La representación.

El presidente en ejercicio no preside la UE ni representa formalmente a esta. Solo preside y

representa al Consejo. La presidencia da a los Estados la oportunidad de ofrecer y mejorar la
imagen de su país engrandecido por su pertenencia a la Unión.

86
TARJETA 46 (págs. 220-225): Adriana

4. LA PREPARACIÓN DE LAS TAREAS DEL CONSEJO: EL COMITÉ DE

REPRESENTANTES PERMANENTES (COREPER)

Misión del COREPER: preparar los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste le
confíe. Tras la reforma del Tratado de Ámsterdam, la misión preparatoria ha sido ampliada
hasta permitirle adoptar decisiones de procedimiento en los casos previstos en el reglamento
interno.

EL COREPER está formado por representantes de los EEMM y en concreto por los Jefes de
Representación Permanente de cade uno, acreditada ante la UE. Estos representantes:

 Asumen responsabilidades de coordinación de las actividades de la Administración

ante las Instituciones de la UE (actúan bajo instrucciones de su Gobierno)
 Buscan soluciones conjuntamente con los otros Representantes Permanentes en las
que prime el interés de la Unión y desarrollan en el seno del Comité funciones que no
son las clásicas diplomáticas.

El COREPER divide el contenido del orden del día de sus sesiones en dos partes: (solo hay
una COREPER, pero se divide por aspectos organizativos)

1. COREPER I: formado por Representantes Permanentes Adjuntos

2. COREPER II: formado por los Jefes de las Representaciones Permanentes

La presidencia se ejerce por el Embajador del EM cuyo representante en el Consejo asuma la

presidencia, siguiendo la misma rotación.

La Comisión y el BCE están invitados a hacerse representar en sus sesiones.

5. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO

Misiones: función legislativa y presupuestaria (conjuntamente con el Parlamento Europeo).

Funciones específicas del Consejo: definición de políticas y coordinación.

5.1. La función legislativa del Consejo

El poder de decisión del Consejo en los ámbitos legislativo y ejecutivo está condicionado por
el poder de iniciativa de la Comisión y por el acuerdo del Parlamento Europeo. Este sistema

87
de pesos y contrapesos constituyen la cuidadosa articulación del principio de equilibrio
institucional o equilibrio de poderes.

La función legislativa del Consejo, compartida con el PE, se traduce en:

 Aprobación en pie de igualdad de actos legislativos por el Consejo y el Parlamento,

adoptados por el procedimiento ordinario
 Aprobación de actos legislativos por el Consejo, adoptados previa consulta, en unos
casos, y con la aprobación en otros por el PE, mediante un procedimiento especial

5.2. Función legislativa del Consejo mediante procedimiento especial

El procedimiento legislativo especial se distingue por la preponderancia, según los casos, del
Consejo o del PE, frente a la paridad de Parlamento y el Consejo en el ordinario.

La utilización del procedimiento ordinario o especial viene predeterminada, las Instituciones

no tienen libertad de elección.

Son actos con valor legislativo, aunque no sean aprobados mediante el procedimiento
legislativo ordinario. El Consejo está habilitado para adoptar actos mediante un
procedimiento especial en los casos específicamente previstos en los Tratados (art 289.2
TFUE).

La utilización del procedimiento legislativo especial tiene un carácter de excepción o

temporal, pues el TUE prevé, mediante el procedimiento simplificado de los Tratados, su
progresiva eliminación a favor del procedimiento legislativo ordinario.

5.3. Atribuciones normativas no legislativas. Función de definición y coordinación de

políticas

El Consejo goza del poder de definición y coordinación de las políticas en forma muy amplia.
El Consejo tiene atribuciones de coordinación en diversos casos:

 Supervisar la evolución económica de los EEMM y de la UE, así como la coherencia

de las políticas económicas
 Coordinar la estrategia para el empleo
 Reforzar la coordinación y supervisión de la disciplina presupuestaria
 Coordinar materias diversas como la salud pública, industria, lucha contra el fraude...

88
El Consejo se encarga de la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias de los
EEMM, significa que puede advertir y sancionar a un miembro en caso de déficit
presupuestario.

El Consejo es una de las instituciones habilitadas para adoptar actos no legislativos siempre
que caso por caso se prevea su adopción. Los actos no legislativos atribuidos al Consejo se
adoptan con base directamente en los Tratados o para el desarrollo de actos legislativos. El
Consejo y la Comisión son las dos instituciones por excelencia que están llamadas a producir
actos no legislativos con fundamento directo en el Tratado.

5.4. Atribuciones en materia de relaciones exteriores (remisión)

Debe velar por la unidad, coherencia y la eficacia de la acción de la Unión. Le corresponde al

Consejo ejercer en lo esencial la responsabilidad de la acción exterior, tanto en materia de
relaciones económicas externas como en materia de PESC.

TARJETA 47 (págs. 225-228): Adriana

6. LOS PROCEDIMIENTOS DE VOTACIÓN

*Dicho en clase: por lo general cuando hablamos de mayoría nos referimos a mayoría
simple, pero en la UE por mayoría se entiende mayoría cualificada.

Los Tratados prevén varios sistemas:

6.1. Mayoría simple

Significa que cada Estado posee un voto igual y la mayoría se obtiene cuando votan a favor la
mayoría de los Estados que lo componen. Se prevé en pocas ocasiones.

6.2. Mayoría cualificada (hasta 31/10/14 o 2017) y (desde 01/11/2017)

Es el procedimiento generalizado para la formación de la voluntad de la Unión (arts. 16.1

TUE y 283.2 TFUE), se vota por mayoría cualificada siempre, salvo cuando el Tratado lo
dispone de otra forma.

El sistema antiguo de voto ponderado (sistema de antes del 1 de noviembre de 2014) sólo se
podrá utilizar excepcionalmente a petición de cualquier Estado hasta noviembre de 2017.

89
Desde el 1 de noviembre de 2014, para aprobar un acto por mayoría cualificada, a propuesta
de la Comisión, se precisará: el 55% de los Estados (15 Estados) que representen el 65% de
la población. Esto significa que el peso del voto de cada Estado miembro depende de su
población. (sistema de doble mayoría)

 Minoría perdedora: grupo de 12 o menos miembros o un grupo de Estados que reuna

menos del 35% de la población.
 Minoría de bloqueo (por poco): consistirá en reunir a 13 Estados en contra, o un
mínimo de 4 Estados con algo más del 35% de la población. Se exige que en la
minoría de bloqueo haya al menos 4 Estados (propuesta de España).

Mayoría cualificada reforzada: cuando no se requiere propuesta de la Comisión, se exige un

72% de los Estados (20 Estados) y un 65% de la población.

6.3. Unanimidad

Se prevé para decisiones de especial importancia. La unanimidad responsabiliza a uno o

varios Estados del “veto”, pero también puede influir sobre un Estado aislado para aceptar
una transacción. Las abstenciones no impiden la adopción de decisiones cuando se requiere
unanimidad (art. 283.4 TFUE). Dicho en clase: una abstención es un sí, esto se hace para
evitar situaciones de bloqueo.

Respecto a la unanimidad, se prevén unas pasarelas para facilitar el abandono progresivo de

la misma mediante un procedimiento en el que se requiere iniciativa y unanimidad del
Consejo Europeo, la aprobación del PE y la no oposición de los Parlamentos nacionales.

TARJETA 48 (págs. 228-232): Adriana

7. LA DINÁMICA DEL PROCESO DECISORIO EN EL SENO DEL CONSEJO

Una vez que la Comisión ha adoptado una propuesta, la envía al Consejo (al tiempo que al PE
y a los Parlamentos nacionales). La Secretaría General del Consejo se encarga de enviarla a
las Representaciones Permanentes de los Estados miembros y al COREPER.

Desde la Secretaría General del Consejo se envía la propuesta al Parlamento Europeo cuando
se requiere su consulta siempre o la aprobación de algunos procedimientos legislativos
especiales o procedimientos de actos no legislativos.

90
 7.1. El papel de las representaciones permanentes y de las Administraciones
nacionales

Se les envía la propuesta pues las Administraciones nacionales deben analizarla para preparar
la posición que habrán de defender en el Consejo. Las Representaciones son el conducto
diplomático obligado entre en Consejo (u otra Institución de la UE) con los EEMM.

Las Representaciones se las comunican a su Administración. Los Ministerios afectados en

coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores estudian la propuesta y adoptan una
posición. Éstos trasmiten a su vez a la Representación Permanente las líneas de actuación
acordadas para que los miembros de la Representación actúen en los comités de conformidad
con las instrucciones dadas.

7.2. El examen de los condicionantes generales por el Consejo y la transparencia

El Consejo debe desempeñar sus funciones normativas con transparencia y en el respeto a los
Tratados. También los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, deben examinar si el
acto que van a debatir respeta los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad.

En cuanto a la transparencia, el Consejo Europeo acordó con el Consejo celebrar debates

abiertos sobre cuestiones fundamentales de la UE y sobre nuevas propuestas legislativas de
importancia. Sin embargo, las actas de las sesiones del Consejo no se publican.

7.3. El examen de la propuesta por los órganos preparatorios del Consejo

El Presidente del COREPER, asesorado por la Secretaría General del Consejo, asigna la
propuesta según sus caracteres al COREPER II o al COREPER I (en ocasiones a ambos). A
su vez, cada uno de estos niveles, envía la propuesta a uno o varios grupos de trabajo en
función de las materias afectadas.

En los grupos de trabajo se examina detalladamente la propuesta de la Comisión, defienden la

posición de cada delegación, discuten su contenido y posibles modificaciones hasta decantar
un acuerdo (o mayoría). Cuando termina, hace un informe sobre los aspectos en los que se ha
llegado a un acuerdo y aquellos otros aspectos que se someten a la discusión del COREPER.

El COREPER al examinar el informe, ratifica, si lo cree conveniente, los puntos que fueron
aceptados por las delegaciones a nivel de grupo. Y abre debate sobre aquellos aspectos que
no alcanzaron un acuerdo. El COREPER tratará de alcanzar nuevos acuerdos sobre la
posición del PE en primera lectura o, si rechazara aquélla, sobre la propuesta de la Comisión
91
o bien posiciones consensuadas o unánimes en torno a una modificación de la propuesta.
Sugerirá en ocasiones a la Comisión la modificación pertinente que permitirá un acuerdo
mayoritario sobre su propuesta.

7.4. Los límites del derecho de enmienda del Consejo

Incluso cuando el PE y el Consejo se proponen modificar la propuesta, la Comisión tiene

derecho a seguir defendiendo el interés general y no permitir tales enmiendas mediante la
retirada de su propuesta, lo que confirma los límites al derecho de enmienda.

7.5. Las deliberaciones del Consejo

92
Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme al orden del día preparado por
el COREPER y dividido en dos partes (A y B).

7.5.1. La Parte A del orden del día del Consejo

Cuando se incluye un punto en la parte A implica que el COREPER le recomienda que los
apruebe de forma global y automática, sin entrar en discusión. Dicho acuerdo se refiere al
procedimiento de adopción sin debate y no al procedimiento de votación.

Cualquier miembro del Consejo o la Comisión misma pueden pedir un debate sobre cualquier
punto de la parte A. Los puntos A pueden referirse a la primera o segunda lectura en el
procedimiento legislativo ordinario.

7.5.2. La Parte B del orden del día del Consejo

Cuando el COREPER incluye una propuesta en la parte B, recomienda que el Consejo

delibere y decida sobre una propuesta que no reúne la mayoría necesaria de las delegaciones
de los grupos de trabajo ni en el COREPER. En los puntos B también puede haber votación
en esa sesión si el orden del día así lo expresa.

CAPÍTULO 9: LA COMISIÓN EUROPEA

TARJETA 49: Diego

1. COMPOSICIÓN Y NOMBRAMIENTO

La comisión es una institución creada desde el origen de las Comunidades Europeas en los
años 50. La comisión es una institución independiente de los estados que se encarga de la
gestión centralizada de los asuntos comunes a la Unión. Encarna el interés general (art. 17.1
TUE)

Desde el 1 de noviembre de 2004, de acuerdo con las reformas del tratado de Niza, las Actas
de Adhesión de 2003 y el Tratado de Lisboa de 2007 la Comisión está compuesto por tantos
comisarios como estados miembros. En ese número se incluye la Presidencia y al Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que será uno de
sus vicepresidentes (art. 17.4 TUE). Es muy importante entender que estos comisarios a pesar
de que son nacionales de los países miembros no representan a estos, aunque se corre el
riesgo de que se conviertan en representantes de estos, minando así el espíritu de
supranacionalidad de la institución. Sin embargo, antes esto no era así, sino que había un

93
número fijo y predeterminado que eran 2/3 de los estados miembros. Se revisó el 1
noviembre de 2014 pero muchos estados tenían temor que al perder al nacional perdiesen
peso en la institución.

Los comisarios son propuestos y nombrados en razón de su competencia general, su

compromiso europeo y han de ofrecer garantías plenas de independencia (art 17.3 TUE)

1.1 El nombramiento de la Comisión

La comisión tiene un mandato de 5 años (art 17.3 TUE) al igual que el parlamento, de modo
que su proceso de nombramiento se inicia tras cada renovación parlamentaria. Además, os
tratados toman algunas precauciones para que siempre se mantenga este paralelismo entre los
mandatos del parlamento y Comisión. En el caso de que ocurra una moción de censura contra
la comisión los nuevos miembros solo estarán en su cargo el tiempo restante que le falte a esa
legislatura, no otros 5 años, de manera parecida funciona en caso de fallecimiento, cese o
dimisión de un comisario (art 246 TFUE).

Su nombramiento se ha ido democratizando cada vez más. En la práctica, desde la

declaración solemne de la Unión Europea, adoptada en el Consejo Europeo de Stuttgart de
1983, el nombramiento de la comisión sigue un sistema similar a la investidura de un
gobierno por un parlamento. Se basa en la necesidad de una doble y separada votación de
confianza en el Parlamento Europeo, esta medida fue incorporada a los Tratados de
Maastricht y de Ámsterdam dotando al nombramiento del presidente de una superior base
jurídica, mayor transparencia y legitimidad democrática. El proceso detallado es el siguiente
(art 17.7 TUE):

 Tras cada elección del parlamento y a la vista de los resultados electorales del consejo
europeo por mayoría cualificada se propondrá a la persona candidata a nombrar como
presidente. Esta politización de la presidencia al hacer depender la elección del
parlamento puede ocasionar alteraciones en la independencia del presidente en el
futuro y esto puede provocar una tensión con el consejo.
 El Pleno del PE decidirá por mayoría de los miembros que lo componen si aprueba o
no, con carácter vinculante, la propuesta del consejo en torno al candidato de la
presidencia. En el caso que no se acepte el Consejo Europeo tendrá que proponer otro
candidato.

94
  El nuevo presidente empieza consultas con los gobiernos a fin de proponer a las
demás personalidades que formarán la comisión. Estos miembros serán propuestos
por mayoría cualificada por el Consejo, de común acuerdo con el presidente
designado. La persona nombrada por el consejo como Alto Representante de la Unión
para asuntos Exteriores y Política de Seguridad (AR) asumirá la vicepresidencia de la
Comisión. Cuando los gobiernos han alcanzado un acuerdo sobre los miembros de la
comisión, el parlamento invita a cada una de las personalidades propuestas a
comparecer ante las comisiones parlamentarias pertinentes y estas informarán al
presidente sus conclusiones sobre la capacidad de los propuestos. Este sistema no está
previsto en los tratados.
 Todos los designados incluido el AR y el presidente se someten colegiadamente a un
voto de aprobación del parlamento europeo (por mayoría de los votos emitidos).
Serán formalmente nombrados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada.

2. ESTATUTO DE LA COMISIÓN EUROPEA Y DE SUS MIEMBROS

Hay que tener muy claro que a Comisión es una institución independiente de los Estados
Miembros, de las otras instituciones y de los intereses privados. La independencia es una
cualidad exigida a los comisarios previos a su nombramiento, pues los tratados exigen que
estos ejerzan sus responsabilidades en el interés general de la unión (Art 17.1 y 3 TUE).
Recordar que, aunque estos comisarios sean nacionales de los estados miembros no los
representan, ni están ahí para defender sus intereses ni de los ciudadanos de este país. Esto
implica que no pueden aceptar órdenes de ningún estrado miembro, ni realizar actos
incompatibles con el carácter de sus funciones lo que significa que no pueden ejercer ninguna
actividad profesional remunerada o no durante su mandato.

No dependen del mantenimiento de la confianza de sus gobiernos nacionales ni del consejo,

que en ningún caso podrá cesarles. Solo podrán ser cesados por el Tribunal de Justicia, a
instancia del Consejo o de la misma Comisión, si se constatase que u n miembro de la
comisión no reúne las condiciones necesarias para seguir formando parte o que haya
cometido una falta grave (arts. 245 y 247 TFUE). Pero si necesitan mantener la confianza del
presidente.

95
Gozan de una amplia libertad de expresión para enjuiciar problemas europeos o nacionales
(aunque no deben de hacer uso de información privilegiada art 339 TFUE) y deben
expresarse bajo su responsabilidad personal ya que la no pueden comprometer la postura de
la comisión como institución. Además, para reforzar esa independencia se les exige el
compromiso solemne de respetar, en tanto permanezcan en funciones y aun después del cese,
las obligaciones derivadas de su cargo, especialmente la honestidad y discreción en cuanto a
la aceptación de ciertas funciones o ventajas (art 245 TFUE). En el caso que esto se viole
estando en funciones el TJUE les podrá obligar a admitir o cesarle y si es después del cese se
le podrá retirar la pensión.

Los deberes que se les impone a los comisarios es a la vez una obligación para los estados
miembros a la hora de respetar su independencia y no influir sobre los miembros de la
comisión.

Otra característica definitoria aparte de la independencia es el principio de colegialidad: Se

basa en la igualdad de los miembros de la comisión en cuanto a la participación y adopción
de decisiones e implica que se deliberen colectivamente las decisiones y que todos sus
miembros sean responsables de manera colectiva, en el plano político, de todas las decisiones
tomadas.

3. LA PRESIDENCIA Y LA ORGANIZACIÓN INTERNA

El presidente de la Comisión marca la orientación política y decide la organización interna

con el fin de garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de la acción (arts. 17.6
TUE y 248 TFUE). Debe gozar pues de amplia libertad para conferir funciones entre los
comisarios.

Los poderes que se le reconocen al presidente a parte de distribuir responsabilidades entre los
comisarios es el de modificar esta estructuración al principio o durante el mandato y el de
nombrar a diferentes vicepresidentes distintos al alto representante (art 17.6 TUE). Es muy
importante que los comisarios tengan en cuenta que realizarán sus funciones bajo la autoridad
del presidente (art 248 TFUE). Además, desde la reforma de Niza del tratado, se recogió el
denominado “Procedimiento Prodi” o compromiso de dimisión de los comisarios a los que
solicite el presidente (art.17.6 TUE), aunque en el caso del AR y vicepresidente se requiere
además el acuerdo del Consejo De Europa (art 18.1 TUE).
96
Sin embargo, es posible que, con la entrada en vigor del TL, el presidente haya visto
debilitada su autoridad y el ejercicio de sus funciones por la presión de una presidencia
estable del consejo y la figura del AR, que también es vicepresidente de la comisión y
presidente del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores. La figura del AR puede producir
disfuncionalidades en la independencia y colegialidad de la comisión por varios factores.

 Es un cargo de carácter bifronte, quiere decir que se encarga de dos cosas a la vez. Por
lo que su independencia se ve afectada por el Consejo Europeo, ya que el AR obedece
en parte de sus funciones a las Instrucciones del Consejo Europeo.
 Otro factor es que el presidente puede pedir la dimisión de cualquier comisario menos
el del AR, para la que precisará el acuerdo del Consejo Europeo. En el caso que
consiga cesarle, solo cesará su cargo como comisario.
 Además, este cargo le disputará al presidente mucha autoridad y relevancia pública
además de la posibilidad de que existan recelos y disputas en cuanto a la
representación de la UE.

En cuanto al reglamento interno, la comisión aprueba su propio reglamento interno, dónde se

distribuyen las diferentes responsabilidades entre los comisarios excepto la de asuntos
exteriores que son competencia del AR. Las responsabilidades de las que se encarga cada
comisario no tienen por qué ser del mismo ámbito, ni comparables con carteras ministeriales.

Ahora bien, como tienen muchísima carga de trabajo y hay muchos temas que no son
esenciales, los comisarios tienen la capacidad de adoptar decisiones al margen del debate y
aprobación en sesión formal mediante un procedimiento escrito o por habilitación o por
delegación.

Si se elige el procedimiento por escrito, el acto se prepara por el comisario que tiene la
competencia en ese ámbito, con conocimiento del resto de los gabinetes de los comisarios y
de los distintos servicios de la comisión. De todos modos, cualquier comisario puede pedir
que ese tema se debata en una sesión.

Si se elige el procedimiento de habilitación, la comisión habilita a un comisario para que

adopte medidas de gestión o administración claramente delimitadas. Esto está permitido por
el TJUE ya que no vulnera el principio de colegialidad.

97
Por último, si la comisión quiere delegar, asumiendo su responsabilidad colegiada, la
adopción de medidas de gestión o de administración en los directores generales o jefes de
departamento, lo hará dentro de los límites y condiciones que establezca.

TARJETA 50: Diego

4. ATRIBUCIONES

La Comisión tiene una misión esencial; promover el interés general de la Unión (art. 17
TUE). Por ello asume importantes atribuciones:

La primera de ellas que la desarrollaremos más adelante es la de Iniciativa Normativa, esta

atribución apenas se ha visto modificada por los diferentes tratados que se han ido haciendo,
por lo que la comisión tiene un cuasi monopolio de la iniciativa normativa.

También conserva sus poderes de guardián de los tratados y lo ve reforzado gracias al

artículo 260.3 TFUE, lo que le faculta para proponer al TJUE sanciones a estados por
infracción, por incumplimiento en caso de no informar sobre las medidas de transposición de
directivas.

Sus poderes de gestión y ejecución también los conserva, incluido la ejecución del
presupuesto, y se ven facilitados por el artículo 290 TFUE que prevé una delegación en su
favor por parte del parlamento y del consejo de su capacidad legislativa. Y puede seguir
recibiendo poderes de ejecución (art 291 TFUE).

5. DERECHO DE INICIATIVA NORMATIVA

5.1. Significado y alcance de la propuesta

Hemos hablado antes del derecho de iniciativa normativa y como es un poder definitorio
de la comisión, este poder es vital ya que permite a la comisión estar presente en la
formación de los actos legislativos y no legislativos de la Unión y le permite impulsar la
acción normativa. Además, se revela que le ha sido concedido a la comisión la
concepción y preparación de la actividad legislativa de la Unión para así aportar una
visión que esté inspirada en el interés general de la Unión, de esta manera asume el papel
de órgano motor de la comunidad. Sin embargo, hay excepciones a este derecho que se

98
 detallan en los tratados y se delega la iniciativa normativa a otros grupos de la Unión (art
289.4 TFUE).

Pero por regla general y de acuerdo al procedimiento legislativo ordinario, consistente en

la adopción conjunta entre Parlamento y el Consejo, este exige que con carácter general la
propuesta previa de la comisión (art 289 TFUE). A esto hay que añadir una amplia
mayoría de los actos no legislativos y que la Comisión elabora las propuestas de los actos
de carácter delegado y ejecutivo que ella misma decide. Este derecho significa que:

 Que la gran mayoría de los actos legislativos del PE y Consejo, así como los
actos no legislativos del consejo, solo pueden ser adoptados si previamente se
ha recibido la propuesta de la comisión.
 Que en la gran mayoría de los casos el Consejo puede aprobar o rechazar el
acto propuesto por mayoría cualificada, pero si quiere enmendarlo o
modificarlo o incluso a instancia del parlamento necesitará la unanimidad (art
293 TFUE) Esto es el privilegio de la Comisión.

La razón básica de este privilegio es que la Comisión encarna el interés general de la Unión y
actúa de contrapeso al poder legislativo y normativo del consejo y del PE. Ya que de esta
manera se salvaguardan los intereses de los estados medianos y pequeños de la unión frente a
las grandes potencias, ya que una propuesta de la comisión solo puede ser modificada por
unanimidad, lo que demostraría un interés general por parte de todos los estados. Este interés
general es una idea-fuerza que entronca y se origina en la legalidad de la Unión.

Este sistema tenía sentido antes del Tratado de Maastricht cuando el Consejo disponía de
todo el poder de decisión. Sin embargo, al modificarse el sistema para que el PE y el Consejo
compartan el poder legislativo este privilegio se ha ido debilitando. Por ello los supuestos en
los que no es preciso que el Consejo se pronuncie con Unanimidad cuando se quiere
modificar una propuesta de la comisión son:

 Cuando se recurre al comité de conciliación en la segunda y tercera lectura del

procedimiento legislativo ordinario (art 249.10 y 13 TFUE)
 En la adopción del presupuesto anual, del marco financiero plurianual y prórroga del
presupuesto ( arts 310, 312, 314 y 315 TFUE)

5.2. Modificaciones de la propuesta por la comisión.

99
Además del privilegio de la unión, la comisión también tiene la capacidad de modificar su
propia propuesta en todo momento, excepto en las salvedades recogidas en los arts. 294.10 y
13 TFUE, esta capacidad de modificación, siempre que no haya decisión del consejo, le da a
la comisión un poder muy amplio de negociación con el Consejo y PE, articulándose así el
sistema de diálogo triangular Comisión-Consejo-PE, que da lugar a un diálogo permanente
mediante consultas recíprocas entre las instituciones ( art. 295 TFUE).

Como se ha visto los tratados le dan una gran fuerza a la comisión al dotar a sus propuestas
de mucho peso al poner condiciones complicadas de cumplir si se quieren modificar por el
Consejo. Esto unido a la capacidad de modificar la propuesta casi siempre, hace más factible
que lo propuesto por el PE se cumpla ya que la comisión puede hacer estas propuestas suyas
y aplicarlas en su proposición; por el en los tratados se requiere que se haga un informe tras
cada participación del PE y el Consejo. Este sistema de contrapesos y diálogo permite en
muchas ocasiones desbloquear el consejo y conseguir la formación de mayorías cuando este
no tiene la mayoría para aprobarla ni para modificarla, modificando la comisión la propuesta,
en los puntos que ella considere oportunos peros siempre velando por el Interés General de la
Unión.

5.3. Los motores subsidiarios

Hay que tener claro que ni el Consejo ni el PE pueden sustituir a la comisión en su derecho
de propuesta, pero sí que tienen unos instrumentos para controlarla y obligarla a que ejerza
sus funciones.

 Pueden pedirle que someta todas las propuestas adecuadas (arts. 225 y 241 TFUE)
 Si la Comisión no ejerce su derecho a propuesta, tiene que explicar las razones de ello
y además el PE y el Consejo podrán interponer ante el TJUE un procedimiento por
Omisión (art 265 TFUE), o las interpelaciones (art 230 TFUE) o la moción de censura
si estima una falta de diligencia (art 234 TFUE).

Esto obliga a la comisión a que no se desentienda de su labor legislativa y que defienda su

propuesta en todos los ámbitos dónde va a ser debatida. Por ello tiene el derecho de estar
presente en todas las sesiones de las Instituciones en los que se delibere esta propuesta.

TARJETA 51: Diego

6. LA ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA NORMATIVA

100
Hay que tener en cuenta que solo se podrá presentar una propuesta normativa si hay una base
jurídica que le reconozca el derecho de propuesta o de iniciativa (principio de atribución de
competencia) y solo lo hará cuando la Comisión estime que es necesario intervenir en algún
ámbito o sector. En la fase de decidir esto la Comisión lo hará de forma independiente
velando siempre por el Interés general de la Unión. A veces la propuesta puede venir del
exterior debido a los numerosos contactos nacionales y europeos, pero a pesar de esto la
Comisión siempre filtra esas sugerencias y acuerda ponerse en acción desde la reflexión
interna y siempre de manera independiente.

Cuando se decide que se debe elaborar una propuesta, son las Direcciones Generales
afectadas las que empiezan con la recopilación de información y realización de informes. En
el caso de que se traten de modificaciones en las normas de la UE, se tendrán en cuenta las
consecuencias que estas pueden tener y repercusiones. Esta fase es puramente funcionalista,
ya que son los servicios técnicos de la comisión los que intervienen, identifican unos interes
comunes, un objetivo común y se establece un plan de acción común. Esto va ascendiendo
poco a poco.

6.1. La influencia de los expertos nacionales

A la par que los servicios de la comisión van elaborando los informes o bien ya al término de
una reflexión conjunta sobre la propuesta, la Comisión entra en contacto con expertos
nacionales propuestos por los diferentes estados miembros. Es muy importante destacar que
estos expertos, van en calidad de expertos sin representación nacional y sin instrucción o
mandato.

Estos encuentros son muy útiles para la comisión ya que le permite obtener datos más
precisos y sobre todo anticipar posibles problemas que puede causar la propuesta al
implantarse en los diferentes estados miembros, ya que la comisión por sí sola no tiene la
capacidad de saber todos los problemas, culturas y concepciones políticas de cada estado
miembro a la hora de proponer una propuesta. Esto a su vez beneficia a la Unión ya que
aumenta su capacidad administrativa y también a las administraciones nacionales que les
permite anticiparse y prepararse la posición nacional en el consejo para tratar de influir sobre
esta propuesta

6.2. La influencia de los grupos socioeconómicos

101
Otro grupo con los que se entre en contacto sobre todo cuando la propuesta va dirigida a un
sector especifico es con medios sociales, económicos y profesionales afectados. A veces para
saber su opinión lanza al debate público la propuesta o simplemente lo suscita mediante
Libros Verdes repletos de preguntas y alternativas que estimulan la reflexión de los grupos de
interés y de la sociedad. Las opiniones de estos grupos son muy importantes para al comisión
ya que le permite determinar el impacto y sobre todo si goza de aceptación, esa propuesta
tendrá mucho peso en la deliberación del consejo.

Además, los stakeholders tiene mucha facilidad para ponerse en contacto con la comisión, lo
que es un aliciente para los Lobistas, ya que es el momento ideal para influir sobre la
propuesta e intentar reflejar sus intereses en la propuesta. Estos grupos tienen mucha fuerza y
se han organizado a escala de la Unión, pero la comisión prohíbe que esos encuentros se
conviertan en negociaciones o búsqueda de apoyos. La comisión ha hecho un registro de
lobbies para tenerlos todos controlados.

Sin embargo, estos encuentros son vistos con recelo por parte del Consejo y del PE por ello la
Comisión firmó un acuerdo interinstitucional en 2003 “Legislar mejor” por el que la
Comisión tiene que publicar todos los resultados de las consultas que haga.

6.3. Transparencia, Subsidiariedad y otros controles

Antes del acuerdo institucional de “Legislar mejor” de 2003 ya se había firmado la

Declaración de Birmingham adoptada por el Consejo en 1992 en la que se recogía la
necesidad de ampliar las consultas antes de proponer normativas esto unido al acuerdo de
2003 mejora la transparencia y eficiencia de la Comisión.

Hay que tener en cuenta que la Comisión es la primera institución que debe decidir sobre la
necesidad y el alcance de la intervención de la comunidad y por consiguiente debe afrontar su
acción bajo los principios de atribución de competencias, proporcionalidad y subsidiariedad;
debe decidir si en ámbitos de competencia compartida es necesaria la acción de la Unión y la
intensidad de la intervención. (art 5 TFUE). No solo tiene que ver las propuestas bajo los
principios europeos, también hemos dicho antes que tiene que medir el impacto en todos los
ámbitos y por supuestos que respeta la Carta de los Derechos Fundamentales.

Una vez adoptada, articulada y traducida a todas las lenguas se envía al PE y al Consejo. Si
no es un acto legislativo solo es al consejo. Desde el Tratado de Lisboa, la Comisión deberá
notificar a todas las cámaras nacionales todas las propuestas legislativas, advirtiendo en su

102
caso si su base jurídica es la flexibilidad (art 352 TFUE). Que estas revisarán bajo el
principio de subsidiariedad.

TARJETA 52: Diego

7. ATRIBUCIONES DE DECISIÓN NORMATIVA NO LEGISLATIVA

Es muy importante entender que, aunque la Comisión tenga el poder de iniciativa normativa
esto no significa que tenga poder de carácter legislativo ya que no aprueba ni tiene poder de
ejecución ya que les corresponde a los estados miembros (art. 291 TFUE). La Comisión solo
tiene funciones de coordinación, ejecución y gestión establecidas en los tratados. Además, el
desarrollo de los tratados puede ser una atribución propia de la comisión que puede dar lugar
a actos no legislativos en forma de reglamentos, directivas y decisiones de la comisión.

Aunque también puede adoptar actos no legislativos de otras maneras

 Cuando el PE y el Consejo delegan aspectos parciales y limitados dando lugar a

reglamentos, directivas y decisiones delegadas (art 290 TFUE)
 Por atribución mediante actos de la Unión cuando se requieran condiciones uniformes
de ejecución, que darán lugar a directivas y decisiones de ejecución. (art 291 TFUE)

7.1 Los poderes de ejecución y gestión atribuidos por los tratados

A pesar de que el poder de decisión de la Comisión está muy limitado tiene una gran
influencia ya que los ámbitos sobre los que regula son de vital importancia para la Unión.
Hay que recordar que la Comisión tiene un carácter administrativo por ello adopta actos de
naturaleza reglamentaria y administrativa que son:

 La capacidad de establecer las condiciones de estancia de los trabajadores que

después de trabajar en la Unión quieren quedarse en algún estado miembro (art 45.3 d
TFUE)
 Encargada de gestionar importantes sectores de la actuación de la Unión a través de la
administración de fondos estructurales como el Fondo Social Europeo, el Fondo de
Cohesión y otros más.
 Se le confía el poder de ejecución des presupuesto de la Unión (art 317 TFUE)
 Durante los periodos de transición se encarga de gestionar el ritmo y las modalidades
de la Unión Aduanera.
 Goza de un conjunto de poderes de alcance individual sobre los estados miembros:
103
 o Adopta medidas para suprimir discriminaciones en materia de transportes (art
95.4 TFUE)
o Autoriza tarifas de tranporte que sean de apoyo (art 96 TFUE)
o Adopta directivas y decisiones en materia de empresas públicas (art 106.3
TFUE)
o Suprime o modifica ayudas concedidas por los estados a las empresas ( art
108.2 TFUE)

7.2. Poderes de decisión por delegación o por atribución.

Ya hemos visto antes que los tratados prevén que se le puedan delegar poderes a la comisión
para adoptar actos no legislativos (art 290 TFUE) y también la posibilidad de conferirle
competencias de ejecución de actos jurídicamente vinculantes

7.2.1. Por delegación del PE y el Consejo

La finalidad es agilizar el proceso normativo de manera que el Consejo y PE se centren en los

aspectos más importantes de la legislación. También se busca facilitar la adaptación técnica y
circunstancial del acto legislativo. Para ello el legislador fijará en el acto legislativo de base
los objetivos, el contenido y alcance de la delegación y a su vez puede desplegar mecanismos
de control sobre el delegado:

 Revocación: Es el más importante y definitorio ya que el PE o el Consejo puede

revocar la delegación recuperando la competencia legislativa. Se necesita mayoría en
el Parlamento y mayoría cualificada en el Consejo
 Veto: PE y Consejo pueden impedir por decisión autónoma y separada la entrada en
vigor del acto delegado.
 Duración: Significa que las disposiciones del acto delegado tendrán una duración
limitada que habrá que renovar.

Los actos adoptados por delegación se denominan actos delegados (reglamento delegado etc)

7.2.2. Poderes conferidos por los Estados Miembros

Este poder ha ido evolucionando jurídicamente. Hasta el Acta única europea de 1987, el
consejo podía atribuir poderes de naturaleza ejecutiva y solo a la comisión. Sin embargo,
después de este tratado se estableció la obligación general de atribuir a la Comisión las
competencias de ejecución (art 211.4).
104
La nueva redacción del TFUE parte de que la ejecución de los actos legislativos y no
legislativos corresponden a los Estados miembros (art 291 TFUE). Ahora bien, si se
necesitaran condiciones uniformes de ejecución, los actos de la unión conferirán
competencias de ejecución a la Comisión y solo excepcionalmente en el consejo cuando se
trate de materia de política exterior y de seguridad común. Todos estos actos atribuidos a la
comisión son de ejecución y no tendrán alcance general o legislativo.

Ni el PE ni el Consejo pueden revocar las competencias de ejecución conferidas (solo en

algunas circunstancias), Los reglamentos de control se adoptan mediante el procedimiento
legislativo ordinario.

TARJETA 53: Diego

8. ATRIBUCIONES DE CONTROL DEL CUMPLIMINETO DEL DERECHO

El artículo 17.1 del TFUE otorga a la comisión la vigilancia del cumplimiento de las
disposiciones de los tratados y del derecho derivado. Esto tiene unos caracteres propios que le
diferencian del control judicial que por ejemplo lleva el TJUE, o el control político que lleva
el PE o el económico llevado por el BCE. Para esta misión la comisión está dotada de medios
adecuados desde el punto de vista de infraestructura administrativa y canales de información
oficiales para conocer y exigir la aplicación de las normas de la UE. Esta misión es una de las
más importantes que lleva a cabo la Comisión y por tanto exige mucha dedicación,
responsabilidad y prudencia a la hora de exigir el respeto del Derecho al eventual infractor,
especialmente si es un estado miembro (EM) o a un particular.

8.1 El control sobre los estados miembros

En virtud del principio de cooperación leal los estados miembros se comprometen a facilitar a
la Unión el cumplimiento de sus misiones (art 4.3 TUE). Además de estos dos preceptos
reconocidos por el TJUE, los tratos exigen que los Estados Miembros (EM) tengan informada
a la comisión. A la vez numerosas disposiciones del derecho derivado imponen a los EM el
deber de notificar las medidas legislativas reglamentarias y administrativas necesarias para
conformarse con la norma en cuestión; si no cumplen, la comisión puede solicitar la
imposición de una multa coercitiva al TJUE mediante el procedimiento contencioso. Ante
esto la comisión siempre obra con prudencia ya que hay que medir las repercusiones sobre
los particulares y el alcance de esta medida coercitiva.
105
Además, la comisión cuenta con sus propios medios para estar informada de eventuales
ilegalidades gracias a las denuncias de grupos o particulares, estas se inscriben en un registro
de denuncias por el secretario general de la comisión; esta después de acusar el recibo hace
las averiguaciones pertinentes y actúa con los medios jurídicos a su alcance.

El procedimiento por incumplimiento se desenvuelve en dos fases consecutivas: La fase

administrativa o precontenciosa y la fase contenciosa ante el TJUE.

La fase administrativa o precontenciosa se efectúa para apreciar la existencia de la infracción

y el momento de la presentación del requerimiento, el hecho de no iniciarlo no significa que
se esté dispensando al estado miembro, aunque el efecto práctico sea ese.

La comisión tiene la obligación de dirigirse si tiene el conocimiento de que está o a

incumplido sus obligaciones como puede ser; la trasposición de una directiva o no respeta la
norma de un tratado. Si esto ocurre se le envía una carta de emplazamiento (requerimiento)
en la que denuncia el incumplimiento o el retraso por incumplimiento, en la que tienen que
estar especificadas las infracciones por las que se le imputa al estado, dando al estado
miembro un plazo para que dé explicaciones de la misma o que rectifique su conducta. La
finalidad de la carta es permitir al EM que se prepare su defensa. En el caso que el EM no
responda a la carta o sus explicaciones no contenten a la Comisión y persista la infracción,
esta fase se completa con la adopción de un dictamen motivado en el que se pide al EM poner
fin a la acción en un plazo dado, además la existencia del incumplimiento la apreciará el
TJUE en función de la situación que expone el dictamen motivado (cualquier acción posterior
no serán tenidos en cuenta). Este dictamen tiene que ser coherente con el contenido de la
carta ya que cualquier cosa añadida será una irregularidad, además tiene que responder a las
alegaciones del EM para que así obre este obre en consecuencia. En el caso que la Comisión
no tome en consideración las alegaciones al escrito de requerimiento hasta la fase
contenciosa, se desvirtúa el procedimiento y no permite definir con precisión la naturaleza y
el alcance de la controversia. A su vez el dictamen motivado es muy importante ya que si la
Comisión decide poner una demanda (arts. 258, 260 TFUE) el TJUE se ajustará al Dictamen
y cualquier modificación no será tomada en cuenta. Por lo tanto el recurso por
incumplimiento solo se puede fundar en los motivos expuestos en el dictamen y este en la
carta de emplazamiento.

En el caso que el plazo marcado se exceda se impone el recurso por incumplimiento que tiene
que ser una decisión colegiada, que puede tener como resultado la imposición de una multa
106
coercitiva pedida por la Comisión al TJUE (art 260 TFUE), de la que tendrá que calcular el
importe de una manera justa.

8.2 El Control Sobre los particulares

Esto va dirigido especialmente a las empresas que están asentadas en la UE en sectores clave
y en los que la Comisión tiene intervención directa (energía, transportes y competencia). La
comisión puede recabar toda la información que estime necesaria para advertir al interesado
sobre su situación y en el caso iniciar procedimientos sancionadores ( art 101 a 103 TFUE),
mucha de esta viene de denuncias de otros particulares.

9. GESTIÓN Y CONTROL DE LAS CLAUSULAS DE SALVAGUARDIA

Estas cláusulas son muy importantes en la UE ya que permiten derogar temporalmente los
tratados si estos perjudican a los EM. De hecho, es el EM e que pide la aplicación de la
cláusula de salvaguardia. Hay que entender que la Comisión es la guardiana de los tratados y
que siempre va a buscar el interés general desde la independencia, por ello se le otorga este
poder. De todas formas, hay que medir muy bien la aplicación de estas cláusulas ya que su
impacto puede producir grandes perturbaciones. Se pueden aplicar:

 Durante los periodos transitorios que sucede a cada ampliación.

 Mantenimiento de excepcional de medidas nacionales en ámbitos de mercado interior.
(art. 114.10 TFUE)
 Dificultades en la balanza de pagos de un estado acogido a una excepción ene le
marco de la UEM (arts 143.3 y 144 TFUE)
 Medidas nacionales más protectoras del medio ambiente (art 192.2 TFUE
10. RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LA COMISIÓN EUROPEA

Al tener la comisión tanto poder es normal que tenga que rendir cuentas ante el PE, por ello
tiene que presentar un Informe general Anual sobre las actividades de las comunidades,
además de numerosos informes y otros materiales monográficos sobre diferentes temas que
incumben a la comisión como competencia o cumplimiento sobre el derecho de la UE.
Además, los parlamentarios pueden dirigir interpelaciones verbales y escritas a la comisión.
Tenemos que recordar que el PE puede cesar a la Comisión, esta gestionará los temas diarios
hasta el reemplazo, Por último, añadir que la responsabilidad no es de un comisario o del
presidente si no de la comisión debido a la colegialidad de la institución.

107
 CAPÍTULO 10: EL PARLAMENTO EUROPEO

TARJETA 54: Diego

1. MARCO INSTITUCIONAL: LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

El PE es la asamblea de los representantes de los ciudadanos de los EEMM (Estados

Miembros) de la UE, elegida mediante sufragio universal directo por la ciudadanía de los
EEMM. El PE encarna el principio democrático del que tanto hemos hablado ya que la
ciudadanía está representada en la Unión a través del PE (art 10.1 TUE).

El PE es una novedad en la OOII y en las relaciones internacionales entre estados por sus
atribuciones, por su poder de codecisión legislativa y sus poderes de control político,
cualidades muy extrañas y muy difícilmente ubicables en otras OOII. La decisión de dotar a
las Comunidades Europeas de una institución parlamentaria corrobora la inspiración política
iniciada por la creencia de que la integración europea tenía que tener sus cimientos políticos
en una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos.

La participación de la ciudadanía de los EM en el PE hace de la UE una organización

fundada en la democracia representativa y en el pluralismo político que además es una
condición necesaria para ser EM. Esta vinculación al pluralismo político surgió a raíz del
tratado de Maastricht en 1992 al reconocer la importancia de los partidos políticos europeos
para conseguir la integración (art 10.4TUE), además el Tratado de Lisboa proclama que el
funcionamiento de la UE se basa en la democracia representativa. Decir, por último, que esta
institución ha sufrido la que más modificaciones a lo largo de la historia dotándola cada vez
más de poderes para la mejor representación de los ciudadanos.

2. LA ELECCIÓN MEDIANTE SUFRAGIO UNIVERSAL DIRECTO

2.1 Fundamento Jurídico

Desde 1952 a 1979 los diputados del PE se designaban en los parlamentos nacionales por lo
que había doble mandato y su forma de representación era de segundo grado, sin embargo, en
1976 se adoptó por medio de una decisión y un acto que la elección de los parlamentarios
fuese mediante sufragio universal directo. Este ha sido objeto de numerosas modificaciones,
pero este acto contiene las reglas de fondo y es un acuerdo internacional que constituye
derecho originario.

2.2 Régimen Jurídico Electoral

108
El artículo 223 del TFUE establece que la elección será: de acuerdo con un procedimiento
uniforme en todos los estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los
estados miembros. Esta segunda parte se debe a que no hay una ley electoral única y es
añadida en la reforma operada por el tratado de Ámsterdam y que las elecciones desde 1979
se han desarrollado en cada EM de acuerdo con las disposiciones nacionales específicas. Es
decir que en la reforma del Acto Electoral Europeo en 2002 se renuncia a esa ley electoral
única, pero se establecen unos principios comunes que son respetados por todos los EEMM,
esta decisión rige desde junio de 2004. Si esto se quisiese modificar se haría por un
procedimiento legislativo especial del Consejo. Los principios comunes son:

 Elección por sufragio universal directo y secreto/ El modo de escrutinio es

proporcional/ Las circunscripciones electorales pueden ser únicas o mediante
subdivisiones./ Se puede permitir la votación de listas con voto de preferencia y en
otros el elector puede indicar sus preferencias. / Se podrá establecer un umbral
mínimo para la atribución de escaños; ese umbral no podrá ser superior al 5% de los
votos emitidos./Se puede limitar los gastos de campaña electoral. /Las fechas se
predeterminan en el acta.

Todos los ciudadanos de la UE tienen derecho a ser electores y elegibles en las elecciones al
PE en su lugar de residencia (arts 20 y 22.2 TFUE y 39 de la carta de Niza). Sin embargo,
que pasa con ciudadanos de terceros países que viven en el territorio de un EM. Pues bien
esto al no estar regulado en los tratados esta competencia cae sobre los EEMM y son ellos los
que pueden ampliar la participación de los residentes que no sean ciudadanos. Este derecho
se desarrolló mediante una directiva que prevé que cualquier ciudadano de la Unión que
tengan o no la ciudadanía de la Unión tendrá los mismos derechos que los ciudadanos
europeos. Sin embargo, muchas cuestiones electorales se remiten al derecho nacional de cada
estado, sin desvirtuar el principio básico de régimen electoral europeo, pero rige el derecho
nacional en:

 La edad mínima para ejercer el derecho a voto/ El voto por correo o por poder. / La
renovación de los puestos en caso de dimisión o fallecimiento.

2.3 Incompatibilidades

Las incompatibilidades de origen europeo establecidas en el artículo 7 del acta relativa a la

elección de los representantes en el PE por sufragio universal directo son:

109
  Miembro del gobierno de un EM o diputado de un parlamento nacional/ Miembro de
la comisión/ Juez, abogado o secretario del TJCE o tribunal de primera instancia/
Miembro del tribunal de cuentas o del BCE/ Defensor del pueblo/ miembro de
comités u organismos creados por los tratados/ funcionarios o agentes en activo de las
instituciones o de sus organismos especializados.

TARJETA 55: Diego

3. COMPOSICIÓN. EL ESTATUS DE MIEMBRO DEL PARLAMENTO

EUROPEO

Los diputados del PE son elegidos por un periodo de 5 años que es lo que dura una
legislatura. El mandato tiene carácter representativo y significa que los parlamentarios votan
de manera individual y que no están sujetos a ningún mandato imperativo. Es importante
entender que aunque vengan de los diferentes EEMM no significan que estén representando a
estos estados, ellos se encargan de representar a los ciudadanos de la unión europea en su
conjunto no a regiones o pueblos (art 189 TCE y 107 Euroatom). Para poder desempeñar su
función, estos parlamentarios tienen una serie de privilegios que son: libertad de
desplazamiento, facilidades aduaneras y de control de cambios, no pueden ser objetos de
persecución, arresto o detención mientras están en funciones y gozan de inmunidad de
jurisdicción penal que solo puede ser levantada por el parlamento. El reparto de escaños es
decrecientemente proporcional, su número no excederá a 751 con un max de 99 diputados
por país y min de 5.

4. ORGANIZACIÓN INTERNA

El PE aprueba su propio reglamento interno que suele cambiar bastante y en el que se

desarrolla el ejercicio de competencias. El PE elige a su propio presidente por mayoría
absoluta y a partir de la 4a votación por mayoría simple igual que a los vicepresidentes y
cuestores que se encargan de las tareas administrativas y económicas. Todos ellos por un
período de dos años y medio. El presidente dispone de todos los poderes cuando preside
deliberaciones y representa al parlamento en el interior de la UE y en las relaciones
internacionales. Si participase en algún debate debe dejar la presidencia hasta que este se
acabe. Cada periodo anual cuenta con 12 sesiones; la sesión anual se inicia el segundo martes
de marzo de cada año y se denomina período parcial de sesión a la reunión que tiene lugar

110
cada mes. También se pueden reunir en sesión extraordinaria a petición de la mayoría de sus
miembros, del consejo o de la comisión.

4.1 Los grupos políticos

Los diputados se agrupan por ideologías. Todo grupo está integrado por diputados elegidos
en al menos una cuarta parte de los EEMM. El número mínimo de un grupo político es de 25
y no puede haber un grupo político con solo diputados de la misma nacionalidad. No es
obligatorio que los diputados se adhieran a ningún grupo político. Es muy importante la
existencia de estos grupos ya que son necesarios para formación de las comisiones
parlamentarias y de la Mesa. Además, son el resultado de las coaliciones electorales y de la
formación reciente de partidos políticos a nivel europeo.

4.2 La organización de los trabajos parlamentarios

La mesa del PE está formada por el presidente, los vicepresidentes y los cuestores (sin
derecho a voto), esta mesa regula las cuestiones de organización, administración y
organización respecto al personal del PE. La Conferencia de Presidentes; está compuesta
por el presidente del PE y por los presidentes de los grupos políticos, es el órgano de acción
del PE se encarga del orden del día, comparecencias y relaciones con otras instituciones de la
UE. La conferencia de Presidentes de Comisión; Reúne a todos los presidentes de todas las
comisiones parlamentarias. El PE no solo trabaja en las sesiones plenarias sino también con
comisiones parlamentarias. Estas pueden ser temporales o permanentes, generales o
especiales y de investigación (art 226 TFUE). Estas cuentan con representación equitativa de
los estados y de las ideologías políticas. La función de las comisiones se base en examinar las
cuestiones que solicite el pleno y sigue el siguiente procedimiento; se encarga a un ponente la
elaboración de un informe y un proyecto de resolución o dictamen dependiendo de la
naturaleza de la cuestión. Si se aprueban en la comisión se eleva al pleno. Además, el pleno
puede delegar en la comisión si se trata de una cuestión técnica y sin alcance general.
Recordar que la Comisión puede acudir a las sesiones plenarias y a las comisiones
parlamentarias gracias a su derecho de iniciativa normativa y también tendrá que asistir al
pleno cuando deben responder a las interpelaciones de los diputados.

4.3 El sistema de votaciones y quórum.

El sistema previsto es el de mayoría absoluta por ejemplo el rechazo en el procedimiento

legislativo ordinario, la aprobación de enmiendas y rechazo de presupuesto. Sin embargo,

111
para cuestiones específicas se pueden exigir otras mayorías como la moción de censura de la
Comisión se necesita una mayoría de 2/3 de los votos expresados y mayoría absoluta de los
miembros que componen el PE. Respecto al Quorum, el reglamento interno es de 1/3 de
miembros efectivos. Solo es exigible su constatación si cuarenta diputados lo piden
previamente a una votación.

TARJETA 56: Diego

5. ATRIBUCIONES DE CONTROL POLÍTICO

El PE es informado asiduamente por la comisión; ya que se pacta con ella un programa de

trabajo y un calendario legislativo. A la vez es informado por la Presidencia del consejo y
controla con carácter general la conducción de las distintas políticas de la Unión. El PE tiene
numerosas herramientas para ello que se parecen a los de los parlamentos nacionales:

5.1 Las interpelaciones y el turno de preguntas

Estas son preguntas en las que los parlamentarios recaban información para formarse una
opinión sobre un tema determinado. Por ejemplo, la comisión tiene obligación de comparecer
ante el PE. Estas preguntas pueden ser de distintas clases; orales, escritas y el turno de
preguntas, si son orales pueden ser con o sin debate y la iniciativa corresponde a una
comisión parlamentaria, o aun grupo político o de 40 diputados, además la conferencia de
presidentes decidirá si las añade al orden del día y el orden. Las escritas las puede plantera
cualquier diputado y no precisan de comisión parlamentaria. El turno de preguntas se da en
todos los períodos parciales de sesiones y se presentarán una semana antes. Se trata de
diálogos breves entre los parlamentarios y los comisarios sobre aspectos de actualidad.

5.2 El informe anual y los informes sectoriales

La comisión debe de presentar un informe anual al PE llamado Informe General sobre todas
las actividades de la Unión y sobre el desarrollo de las diferentes políticas (art 233 TFUE).
Este informe es estudiado y da lugar a una sesión plenaria y a un debate sobre el mismo, Por
otro lado, el PE adquiere información de sectores concretos a través de los informes
sectoriales que presenta la comisión, algunos temas son: La evolución social, el informe
trienal y ciudadanía de la Unión. Todos estos originan un debate y requiere control político.
Por último, un informe vital es el Informe anual sobre la aplicación del derecho comunitario
en los estados miembros.

112
5.3 Las comisiones temporales de investigación

La creación de estas comisiones tiene como objetivo las alegaciones de infracción o de mala
administración en la aplicación del derecho de la unión. Estas ya se podían formar antes del
TUE, pero se regularon en el TM y paso a ser parte del derecho originario ya que está en el
artículo 226 del TFUE. Estas se constituyen a petición de una cuarta parte de los diputados y
no pueden interferir en las competencias que los tratados den a otras instituciones y no
podrán examinar hechos que están bajo un órgano jurisdiccional. Se les puede marcar un
plazo, no superior a un año y no puede constituirse una comisión sobre un mismo objeto
salvo que hayan pasado 12 meses y haya hechos nuevos. Estas elaboraran un informe final
que se presenta en el pleno.

5.4 La moción de censura y la votación de confianza a la comisión

Otro instrumento es la moción de censura que va contra la comisión en su conjunto con el fin
de exigir responsabilidades políticas (art 234 TFUE). Esta puede ser planteada por la décima
parte de los diputados y tiene que ser presentada por escrito y motivada. El presidente del PE
deberá anunciarla inmediatamente a los diputados y a la comisión. Se entre en el proceso de
debate y de votación que es muy riguroso que hace de este instrumento algo de muy difícil
éxito, ya que la votación es nominal y pública y precisa de una doble mayoría de dos tercios
de los votos expresados y la mayoría absoluta de los miembros que componen el parlamento.
Si la moción de censura se aprobase la comisión censurada seguirá despachando asuntos
diarios hasta que entrase la nueva.

5.5 La participación en los nombramientos de otras instituciones

El PE:

Participa en la elección del presidente de la comisión mediante una votación de aprobación y

autoriza posteriormente la investidura de toda la comisión. Designa al defensor del pueblo
por mayoría de los votos emitidos. El PE establece su estatuto y las condiciones de ejercicio
de sus funciones. A su vez es consultado por el consejo antes de nombrar a los miembros del
Tribunal de cuentas y a los miembros y al presidente del comité ejecutivo del BCE.

5.6 El derecho de petición ante el parlamento europeo

113
Es un derecho propio de la ciudadanía de la Unión y se basa en la capacidad de que cualquier
persona física o jurídica podrá `presentar de manera individual o colectiva una petición al PE
sobre un asunto de la Unión que le afecte directamente. Si es admitida será examinada.

5.7 Control democrático de la legalidad: El IUS STANDI ante el TJUE.

El PE tiene legitimación activa y pasiva ante el TJUE por lo que puede ser demandante y
demandado, este derecho se le concedió en el tratado de Niza. Es un demandante privilegiado
por lo que no tendrá que justificar el interés para recurrir en la violación. A su vez se le ha
reconocido la capacidad de solicitar al TJUE dictámenes sobre la compatibilidad con los
tratados de losa cuerdos internacionales que proyecte suscribir la Unión con terceros. Por
último, se le reconoce la defensa de la legalidad de la Unión en igualdad con las instituciones
que intervienen en el proceso legislativo.

TARJETA 57: Diego

6. LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y EL PARLAMENTO EUROPEO

El derecho de iniciativa legislativa es derecho de la comisión, esto es un elemento

fundamental del equilibrio institucional, sin embargo, las repetidas peticiones del PE de
compartir el derecho de propuesta han chocado con la oposición de los EEMM a modificar
los tratados. Por ello en el [Link] se acuerda una solución que es el artículo 225 del
TFUE, que de hecho sigue el modelo del artículo 241 del TFUE con el consejo, por el que el
PE puede solicitar a la Comisión que: “Presente las propuestas oportunas sobre cualquier
asunto que a juicio del PE requiera la elaboración de un acto de la Unión para la
ampliación de los tratados”.

De esta manera se iguala al PE con el Consejo, pero no se le reconoce el derecho de iniciativa

y de ninguna manera se podrá obligar a la comisión en caso de que este haga una propuesta y
la Comisión no actúe. Sin embargo, desde el tratado “Legislar mejor” prevé que la Comisión
tendrá en cuenta las solicitudes del PE y del consejo dándoles una respuesta rápida y
adecuada y en el caso que no haga caso al PE tendrá que asumir el riesgo de una posible
moción de censura o una demanda por parte del PE por omisión de acuerdo con el artículo
265 TFUE. De todas formas, se le reconocen algunas iniciativas normativas en casos muy
concretos:

 Para la revisión ordinaria de los tratados (art 48.2 TUE) o la revisión simplificada de
la Parte III del TFUE (art 48.6 TUE).
114
  La capacidad de presentar al CE una propuesta de decisión por la que se fije la
composición del PE que tas su paso por el CE requiere la aprobación del PE (art 15.2
TUE).
 Procedimiento para la elección de los diputados del PE.
 El estatuto y las condiciones del ejercicio de los diputados. El primero es un
procedimiento legislativo especial del Consejo con anterior aprobación del PE y el
segundo del PE con posterior aprobación del Consejo (art 223.1 y 2 TFUE)
 A las modalidades del ejercicio del derecho de investigación que se aprueba mediante
procedimiento legislativo especial del PE previa aprobación del consejo (art 226
TFUE).
 El estatuto y las condiciones del ejercicio del Defensor del pueblo (art 228.4 TFUE)
7. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA CONJUNTA DEL PARLAMENTO Y EL
CONSEJO

7.1 Origen y Evolución.

Como ya hemos mencionado antes, el PE siempre ha querido ser un órgano legislador y se ha

resistido a verse relegado a tareas indirectas del proceso normativo. Sin embargo, desde la
reforma del [Link] de 1992 el PE consiguió ser un legislador junto al consejo
participando en el proceso de decisión de normas básicas. Este procedimiento de codecisión
es denominado como procedimiento previsto en el artículo 251 y solo era para determinadas
materias. En la posterior reforma en el T Amsterdam se incrementaron en una quincena los
ámbitos de codecisión y tras el T Lisboa se ampliaron el número de normas que se aprobarían
por procedimiento legislativo ordinario.

7.2 Caracteres básicos de la función legislativa.

Tras el T Lisboa se abordó la distinción entre la función legislativa entre el PE y el Consejo y

la ejecutiva o no legislativa, que atribuye por separado, al Consejo, a la comisión y a otras
instituciones, entendiendo que lo no establecido corresponde a los EEMM (art 291 TFUE).
Esto aporta transparencia al sistema de actos y normas y a las funciones de las instituciones.
Sin embargo, la función legislativa no está definida como tal y parte de un concepto y que
hay que deducir del contexto general de los Tratados como la capacidad de decidir los
elementos esenciales de un régimen jurídico, estableciendo los principios que lo rigen, los

115
objetivos generales y los elementos esenciales que conllevan las opciones políticas
fundamentales.

El [Link] establece que son actos legislativos los adoptados mediante un procedimiento
legislativo ya sea ordinario o especial (art 289.3 TFUE).

Hay que añadir que la distinción entre funciones permite una mayor lógica a la hora de toma
de decisiones y por tanto una mayor transparencia de dicho proceso para los ciudadanos
responsabilizando al PE y al Consejo de las decisiones más importantes. Terminar explicando
que los actos legislativos cualquiera sea su procedimiento son de tres tipos: reglamento,
directiva y decisión.

TARJETA 58: Diego

8. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO

Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la propuesta de

la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el Consejo (art. 289
y 294 TFUE); los actos aprobados con este método son los que se llaman actos legislativos.
Solo de forma excepcional y en aquellos casos detallados por los Tratados expresamente, los
actos legislativos podrán ser a propuesta de los Estados miembros, del Parlamento Europeo,
del Banco Central Europeo, del Banco Europeo de Inversiones y del Tribunal de Justicia. El
procedimiento de aprobación es de doble lectura y se caracteriza por la transparencia y
carácter público (art. 294 TFUE). Esto se establece así desde el Tratado de Maastricht, donde
el PE debe aprobar estos actos legislativos. Esto garantiza que la ciudadanía de la unión tenga
también poder de decisión en el procedimiento legislativo ordinario, garantizando la
legitimidad democrática.
Los actos legislativos ordinarios se aprueban generalmente por mayoría del Parlamento y por
la mayoría cualificada del Consejo, salvo que se establezca expresamente la unanimidad (art.
16.3 TUE).
Hay muchos ámbitos sujetos a este tipo de procedimiento: mercado interior, espacio de
libertad, seguridad y justicia, política social, igualdad de oportunidades… Recordar que en el
mismo sujeto puede haber varios procedimientos de decisión de tal forma que unos sigan
procedimientos legislativos ordinarios, otros especiales, otros no legislativos…

8.1.- LA PRIMERA LECTURA

La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y al PE quienes
adoptan su posición de forma consecutiva y sin plazo en la primera lectura. La propuesta se
envía a todas las versiones lingüísticas oficiales. Además, la envía a los Parlamentos
nacionales; si en un plazo de ocho semanas un tercio de las cámaras de los Parlamentos
nacionales estiman que la propuesta legislativa no respeta el ppio de subsidiariedad enviarán

116
un informe a la Comisión (“mecanismo de alerta temprana”) y la Comisión se verá obligada a
reexaminar su propuesta. También se envía al Comité Económico y Social y al Comité de las
Regiones para que emitan su informe o dictamen, quienes lo envían directamente al PE y al
Consejo para que pueda ser tenido en cuenta. Como explica el art. 293 TFUE la Comisión
siempre ha tenido el derecho a estar presente cuando se debate su propuesta. Como la
“dueña” de la propuesta la podrá modificar “mientras duren los procedimientos que
conduzcan a la adopción de un acto de la Unión”.
A.- En esta Primera lectura en el Parlamento Europeo
El PE debe pronunciarse en primer lugar. Una propuesta normativa puede ser examinada por
una o varias comisiones del Parlamento en función de la complejidad y diversidad de ámbitos
afectados; una comisión será la que emita el informe principal. Se examina que cumpla el
fundamento jurídico y su conformidad con el ppio de subsidiariedad, proporcionalidad y los
derechos fundamentales. También puede estudiar sus repercusiones financieras, así como
velar por la calidad de la redacción y mejorarla si fuera necesario. Después la propuesta de
resolución legislativa por el Pleno. Éste vota las enmiendas y después la propuesta. La
resolución legislativa del PE es la declaración por la que el PE aprueba o propone enmiendas
a la propuesta de la Comisión – es la posición del PE en primera lectura (Art. 294.3 TFUE).
o El PE puede aceptar, por la mayoría de los votos emitidos en el Pleno, la
propuesta en conjunto
o Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta, en cuyo caso
habrá que esperar a la decisión de la Comisión sobre estas modificaciones.
Una vez aprobada la propuesta por el PE se manda al Consejo. Es habitual que el PE y el
Consejo busquen modificaciones realizadas por mutuo acuerdo. Pero si la Comisión
considera que estas modificaciones “desnaturalizan la propuesta de acto legislativo”,
entonces podrá no permitir tales enmiendas. Esto demuestra el límite de poder legislativo del
PE y del Consejo.

B.- En la primera lectura del Consejo

La propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General del Consejo que se encarga de
enviarla a las Representaciones Parlamentarias de los Estados miembros y al Comité de
Representantes Permanentes para que procedan a preparar la posición de cada estado en el
Consejo. La envía también al Servicio Jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo
afectadas por el tema de la propuesta para que la analicen.
Los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio Jurídico, deben
examinar si el acto legislativo respeta los principios de atribución de competencias, el de
subsidiariedad y el de proporcionalidad, así como las disposiciones presupuestarias y las
normas de transparencia y calidad de los actos.
Los distintos comités y grupos de trabajo discuten su contenido y posibles modificaciones
hasta que llegan a un acuerdo que permita su adopción. El COREPER posteriormente
confirma los acuerdos de los comités y grupos de trabajo y centra su debate sobre los demás

117
aspectos sobre los que estos no pudieron llegar a un acuerdo o a una propuesta de
modificación para la Comisión.
Mientras el Consejo está preparando su posición le llega la del PE por lo que jurídicamente el
Consejo se pronuncia sobre la posición del PE e indirectamente sobre la propuesta de la
Comisión. El Consejo deliberará a partir de la preparación de su posición del COREPER.
Puede tomar dos posturas:

o Aprobar la posición del Parlamento, votando por mayoría cualificada

aquellos preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas
que introdujo el PE. De igual forma si no acepta las modificaciones del PE
puede votar por mayoría cualificada los preceptos no modificados y rechazar
por unanimidad las modificaciones. Si en esta primera lectura el Consejo
aprueba la posición del PE, no habrá segunda lectura y se adoptaría
definitivamente.
o NO aprobar la posición del Parlamento y presentar enmiendas. Las
enmiendas necesitan una votación por unanimidad. La posición del Consejo
puede incluir parte de las enmiendas del PE (aceptadas o no por la Comisión).
El Consejo tampoco tiene plazo para esta primera lectura.
8.2.- LA SEGUNDA LECTURA
En esta segunda fase tanto el PE como el Consejo tienen un plazo de tres meses ampliable a
un mes a petición de cualquiera de dichas instituciones.

A.- Segunda lectura del Parlamento Europeo

El Consejo debe remitir al Parlamento un informe sobre los motivos que le han conducido a
adoptar esa posición y detallar las razones por las que no se han incluido las modificaciones
del PE. Así el Parlamento tiene las siguientes alternativas:
o Aprobar la posición del Consejo, votando por mayoría de los votos emitidos
o aprobación por silencio. En este caso el acto se considerará adoptado tal y
como se aprobó por el consejo en primera lectura.
o Rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen la posición del
Consejo, entonces no se puede aprobar el acto. La Comisión si quiere puede
volver a empezar de nuevo todo el proceso legislativo.
o Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros
que lo componente. En este caso la Comisión deberá emitir un dictamen
positivo o negativo sobre las enmiendas.

B.- Segunda lectura en el Consejo

El Consejo examina las enmiendas del Parlamento y el informe de la Comisión
pronunciándose sobre las mismas. El Consejo tiene dos opciones:

118
 o Aprobar todas las enmiendas del Parlamento, votando por mayoría
cualificada aquellas enmiendas del PE con la conformidad de la Comisión y
por unanimidad las restantes. En este caso se considerará aprobado.
o NO aprobar todas las enmiendas del Parlamento. Entonces el presidente
del Consejo tiene que convocar un Comité de Conciliación (compuesto por
miembros de los estados miembros y del parlamento). Durante seis semanas,
prorrogable a dos más, se centran en las enmiendas no aprobadas.
§ Si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se paraliza la
propuesta y no habrá acto legislativo
§ Llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría cualificada
en el Consejo y por mayoría de los representantes del Parlamento.

8.3.- TERCERA LECTURA EN CASO DE ACUERDO EN EL COMITÉ DE

CONCILIACIÓN
El texto conjunto deberá ser aprobado en un plazo de seis semanas (prorrogable a dos más)
por mayoría cualificada en una sesión formal del Consejo y por mayoría de los votos
emitidos en el Parlamento.
Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 TFUE requiere ser firmado
por el presidente del PE y por el presidente del Consejo y se publica en el Diario Oficial de
la Unión Europea.

119
TARJETA 59: Diego

9. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO ESPECIAL

120
Este procedimiento se diferencia del ordinario en que se adoptan por una de las dos
instituciones (consejo o PE) con la aprobación o consulta de la otra (art 289.3 TFUE). El
procedimiento legislativo especial con excepción del procedimiento presupuestario se
distingue por la preponderancia del Consejo o PE frente a la paridad de estas dos
instituciones en el Procedimiento legislativo ordinario.

Obviamente, aunque se aprueben por este proceso siguen siendo actos con valor legislativo
ya que sus caracteres sustantivos son idénticos: Tienen su base jurídica en los tratados,
enuncian el marco jurídico fundamental de un ámbito y las opciones políticas básicas. Sin
embargo, la legitimidad democrática es un distintivo evidente y en este caso a veces no se
cumple si el acto legislativo no es aprobado por el PE. Hay que constatar que se prevén
muchísimos más actos legislativos del Consejo que del PE, aunque siempre que haya un
procedimiento especial tiene que haber participación de la otra institución.

Este tipo de actos son muy casuísticos ya sea en materia de iniciativa, de consultas o de
votación; caso por caso se marca el itinerario que seguirá cada acto frente a la uniformidad
del procedimiento ordinario.

Se prevén tres actos legislativos del PE en los siguientes preceptos:

 Estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados. El PE

se pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de la comisión y previa
aprobación del consejo por mayoría cualificada. Importante destacar que el consejo se
pronunciará por unanimidad sobre normas del régimen fiscal de los diputados o
exdiputados. (art 223.3 TFUE).
 Modalidades del ejercicio del derecho a la investigación. El PE se pronunciará por
propia iniciativa, previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada y de la
comisión (art 226 TFUE)
 Estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del
pueblo. El PE se pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de la Comisión y
previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada (art 228 TFUE)

10. LA PARTICIPACIÓN EN LA CONCUSIÓN DE ACUERDOS

INTERNACIONALES Y EN LA ADHESIÓN DE NUEVOS ESTADOS

121
El Acta única europea introdujo en 1986 un nuevo procedimiento de participación del PE en
el poder de decisión del Consejo, mediante la emisión de dictámenes conformes. EL T Lisboa
cambia esta denominación por aprobación y las sucesivas reformas han ampliado los
supuestos de participación del PE en el proceso de prestación del consentimiento de la Unión
en materia de tratados internacionales. Así de conformidad con el artículo 218.6 a TFUE
necesitarán la previa aprobación del PE por mayoría de votos emitidos:

 Los acuerdos internacionales de asociación.

 El acuerdo de adhesión de la Unión al convenio europeo para la Protección de
derechos humanos y de las libertades fundamentales.
 Los acuerdos que crean un marco institucionan específico
 Los acuerdos con implicaciones presupuestarias importantes para la unión.
 Los acuerdos que implican una modificación de un acto adoptado según el
procedimiento legislativo ordinario o el especial cuando precisa de la aprobación del
PE y los tratados de adhesión de nuevos EEMM.

La naturaleza jurídica de la aprobación es la de un acto de autorización para celebrar un

acuerdo internacional, el PE tiene que aceptar o rechazar el tratado como un todo.

Mediante la aprobación participa del poder de decisión en materia de acción exterior rn la

medida que no podrá haber acuerdo sin su autorización. El artículo 218.6.a exige una mayoría
muy rebajada y por tanto fácil de obtener, pero a su vez puede tener el efecto contrario si se
quiere rechazar. En materia de aprobación de acuerdos internacionales no se ha seguido el
método asimétrico del procedimiento legislativo ordinario en el que se requieren mayorías
fáciles para aprobar y mayorías reforzadas para rechazar.

Para el resto de los acuerdos el PE deberá ser consultado previamente.

TARJETA 60: Diego

11. LA PREVIA APROBACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO EN OTRAS

MATERIAS Y PARTICIPACIÓN EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

Los Tratados han ido extendiendo la necesidad de aprobación previa del PE en materias
distintas a los acuerdos internacionales. Esto sin duda es un avance positivo ya que favorece
el principio democrático y se tiene en cuenta a la ciudadanía de la UE. Tiene transcendencia
a la vez el reconocimiento del derecho a participar en la revisión de algunos aspectos de los

122
tratados como también es importante mencionar la obtención de la previa aprobación para el
paso del procedimiento especial al procedimiento legislativo ordinario y de la unanimidad a
la mayoría cualificada (art 48.7 TFUE).

Este sistema es un tanto anómalo ya que no hay oportunidad de presentar enmiendas. Es un

proceso democrático, pero no es constructivo ya que solo se puede aprobar el texto normativo
o rechazarlo lo que impide la negociación entre las instituciones.

De todas formas, desde el T Lisboa al incluir el procedimiento especial del consejo con
aspectos tan casuísticos y a veces confusos, da lugar a varias modalidades de participación
del PE en el mismo, Así hay algunos actos legislativos que requieren la aprobación del PE
pero en otros numerosos procedimientos legislativos del Consejo solo se prevé la mera
consulta al PE. Algunas de las materias sujetas a la previa aprobación en el marco del
procedimiento legislativo especial del consejo son; Medidas para luchar contra toda
discriminación (art 19.1 TFUE). Extensión de los derechos de la ciudadanía (art. 25 TFUE).
Creación de la fiscalía europea (art 86 TFUE). Procedimiento para la elección de los
diputados al PE (art 223.1 TFUE) Aprobación del marco financiero plurianual (art 311
TFUE) Extensión de la competencia de la Unión a ámbitos no previstos (art 352.1 TFUE),
este último es una de las grandes innovaciones democratizadoras del T Lisboa al permitir
participar al PE en la extensión de las competencias. Y hay otros ámbitos que se le ha
reconocido el derecho a la previa aprobación al margen del procedimiento legisaltivo especial
del consejo:

 Constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores de la

Unión e imposición de sanciones a un Estado Miembro en caso de violación grave (art
7 TUE).
 Decisión por la que se fija la composición del PE que tras su paso por el Consejo
Europeo requiere la aprobación del PE (art 15.2 TUE).
 Cuando se emprende una cooperación reforzada (art 329.1 TFUE)
12. LAS FUNCIONES CONSULTIVAS Y DE DELIBERACIÓN

12.1 La consulta ordinaria: El dictamen consultivo o de lectura única

Hasta 1986 la competencia consultiva del PE era el núcleo de su participación en el proceso

de decisión. Como declaró el Tribunal:

123
“La consulta es el medio que permite el PE participar de forma efectiva en el proceso
legislativo de la Comunidad. Esta competencia representa un elemento esencial del
equilibrio institucional querido por el tratado. Es el reflejo a nivel de las comunidades,
aunque limitado de un principio fundamental según el cual los pueblos participan en el
ejercicio del poder a través de una asamblea representativa.”

Los tratados establecen que el consejo y la comisión antes de adoptar determinadas

decisiones deben solicitar y conocer el dictamen del PE. Este no es vinculante, sin embargo,
en el caso de un dictamen consultivo preceptivamente exigido por los tratados, si el consejo o
la comisión no lo solicitasen o no esperasen a conocer su dictamen, la decisión tomada puede
ser objeto de recurso de anulación ate el TJUE por violación de normas sustanciales (art 236
TFUE). El ejemplo son las sentencias sobre los asuntos Maizena y Roquette.

Además, es práctica del Parlamento pedir formalmente a la comisión que modifique sus
propuestas acogiéndose a lo escrito en el dictamen, provocando así un aplazamiento del
dictamen de la comisión para recabando en su caso información de las razones por las que no
han tenido en cuenta. Los ámbitos materiales de la consulta ordinaria se han ido reduciendo
en las sucesivas reformas en favor del procedimiento legislativo ordinario en los que tiene
plena capacidad de decisión. Pero aun así se prevé la consulta al PE en unos cinco casos del
TUE y unos 50 casos del TFUE.

12.2 La deliberación por propia iniciativa

Además de los dictámenes consultivos en los que se pronuncia a solicitud del consejo o
comisión para los actos adoptados en el marco de los tratados el PE es competente para
deliberar y pronunciarse por propia iniciativa sobre cuestiones que entren ene le marco de las
actividades internas o externas de la UE o incluso sobre cuestiones al margen de tal actividad
pero que el PE quiere expresar su opinión. Estos poderes de deliberación significan que el PE
no se limita a expresar su opinión sobre la materia y el momento elegido por el consejo o la
comisión sino por su iniciativa.

13. LA FUNCIÓN PRESUPUESTARIA

CAPÍTULO 12: EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

TARJETA 61: Pág. 285. Álvaro

124
 1. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

En su análisis diferenciamos composición y organización y funcionamiento:

1.1 COMPOSICIÓN

· Jueces: Un juez por [Link]. (art. 19.2 TUE). Amplio acuerdo por la necesidad de
que todos los sistemas jurídicos nacionales están representados en el Tribunal y
puedan, así, contribuir a la conformación de su jurisprudencia.
 En la teoría: Los jueces son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los
EEMM (art 19.2 TUE y 253 TFUE).
 En la práctica: Cada EEMM proponía a su candidato y los otros estados aceptaban a
la persona designada.
EL TL (art. 255 TFUE) crea un comité independiente para dictaminar sobre la
idoneidad de los candidatos propuestos por los Estados antes de su nombramiento.

Los jueces son elegidos por un periodo de 6 años y su mandato es renovable sin
limitación alguna, aunque se establecen renovaciones parciales (cada 3 años) que
pueden conllevar la reducción del mandato de alguno de ellos.

Los jueces eligen de entre ellos al Presidente del TJ mediante votación secreta y
mayoría. El mandato dura 3 años con posibilidad de renovación. Entre las funciones
del presidente: dirige trabajos y servicios del Tribunal, preside las vistas y las
deliberaciones y tiene importantes competencias procesales. Debido a su alta carga de
trabajo, aparece la figura del Vicepresidente.

· Abogados generales: Disponen de un Estatuto idéntico al de los jueces, aunque

desempeñan diferentes funciones.
o Art. 19.2 TUE: Establece que el TJ estará asistido por abogados generales
o Art. 252 TFUE: Estará asistido por 8 abogados generales; pudiéndose
aumentar a 11 si se aprueba por unanimidad en el Consejo.

Su función (art 252 TFUE): Presentación de conclusiones* en los asuntos que suscitan cuestiones de
derecho nuevas (entre otras funciones).

125
*Conclusiones: Propuesta de solución del litigio, que el abogado general presenta, con imparcialidad
e independencia, para facilitar la labor de los jueces a la hora de elaborar la sentencia.

Las conclusiones se publican en la Recopilación de la jurisprudencia del TJUE conjuntamente con la

sentencia, y contribuyen a la formación y desarrollo de la jurisprudencia del Tribunal.

· Estatuto de los miembros: El Estatuto de los jueces y abogados generales está

formado por una serie de derechos y obligaciones, destinados a asegurar la
independencia e imparcialidad de los miembros del TJ, que se regulan en el Protocolo
sobre el Estatuto del TJUE y en el Reglamento de Procedimiento del TJ en 2012.

Obligaciones:

- Prestar juramento en audiencia pública del TJ, comprometiéndose a ejercer sus

funciones en conciencia y con toda imparcialidad, así como a guardar el secreto de las
deliberaciones.
- Fijar su residencia en el país donde tiene su sede el TJ (Luxemburgo).
- No pueden intervenir en ningún asunto en el que hubieran participado anteriormente
de alguna forma (solo pueden unilateralmente abstenerse de intervenir en un asunto
por algún motivo especial).

Derechos:

1. Inmunidad de jurisdicción total por cualquier tipo de actos cometidos durante su

mandato y respecto a los actos de carácter oficial, tras la finalización del mismo. Esta
inmunidad sólo puede ser levantada por el Pleno del TJ y el miembro deberá ser
juzgado en un Estado miembro por el órgano jurisdiccional supremo.
2. Todos los privilegios, beneficios e inmunidades previstos en el Protocolo sobre
privilegios e inmunidades.

· Secretario: No es un miembro del Tribunal, pero por cortesía se le considera como tal
a algunos efectos. Es nombrado por los miembros del TJ para un periodo de 6 años.
Algunas de sus funciones son:
o Se encarga de los servicios administrativos, la gestión financiera y la
contabilidad.

126
 o Es el responsable de los archivos, tienen la custodia de los sellos y se encarga
de las publicaciones del Tribunal.
o Se encarga de la recepción transmisión y conservación de todos los
documentos.
o Otros.

1.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

Debido a la alta carga de trabajo del TJ se requiere una ordenación de la actividad jurisdiccional del
Tribunal y la existencia de los necesarios servicios administrativos de apoyo.

Ø Organización jurisdiccional: el Pleno y las Salas

La actividad jurisdiccional del Tribunal se realiza a través de las siguientes formaciones

jurisdiccionales: Salas de 3 jueces, Salas de 5 jueces, Gran Sala y Pleno.

A. Sala de 3 jueces: Para los asuntos que requieran la aplicación de jurisprudencia

consolidada.
B. Sala de 5 jueces: Asuntos necesitados de desarrollo de jurisprudencia consolidada.
C. Gran Sala: Los litigios que requieran decisiones del principio por ausencia de
jurisprudencia previa.
D. Pleno: Carácter excepcional, asuntos referentes a la destitución del Defensor del
Pueblo entre otros.

El aumento del número de jueces y el incremento del volumen de litigios ha provocado la

generalización de las salas como formación jurisdiccional en el Tribunal, lo que agiliza el trabajo y
reduce el plazo de resolución de los recursos. No obstante, se pueden generar el problema de las
divergencias de jurisprudencia entre las diferentes formaciones del Tribunal.

Ø Organización administrativa:

El TJ dispone de poder de autoorganización:

1. Los jueces y los abogados generales desempeñan sus funciones con la asistencia de un
gabinete, formado por letrados y personas que se encargan de las funciones de
Secretaría con rango administrativo y auxiliar. Los letrados son juristas especializados

127
 en derecho de la UE que colaboran y ayudan a los jueces y a los abogados generales
en la realización de sus funciones jurisdiccionales.
2. La Secretaría, dirigida por un secretario adjunto que depende jerárquicamente del
secretario del Tribunal. Desarrolla las funciones clásicas de una Secretaría judicial. Se
encarga del archivo de toda la documentación de carácter procesal, el control del
correo judicial, el establecimiento del calendario judicial…
3. Servicios administrativos: Servicios de biblioteca, investigación y documentación e
informática jurídica. Destacamos dos:
a. Servicio de investigación y documentación: Investigaciones sobre el Dº de la
UE.
b. Dirección de Traducción: Traducción de sentencias y conclusiones del TJ a las
lenguas oficiales.
Ø Régimen lingüístico:

El multilingüismo condiciona necesariamente el funcionamiento del TJ

 En los recursos directos, el demandante elige la lengua del procedimiento, pero

cuando el demandante es un Estado o una persona física o jurídica nacional de un
EEMM, la lengua del procedimiento es la lengua oficial del Estado.
 En los asuntos prejudiciales, la lengua de procedimiento siempre es la del órgano
jurisdiccional que plantea la cuestión.
 A petición conjunta de las partes, el Presidente puede autorizar el empleo total o
parcial de otras lenguas oficiales.

Estas normas sobre la lengua del procedimiento no rigen para los jueces y abogados
generales, qué pueden usar en todo momento cualquiera de las lenguas de procedimiento. Los
Testigos pueden utilizar la que deseen y los EEMM la suya oficial en recursos directos.

TODO ESTO DIFICULTA EL FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LAS PARTES.

TARJETA 62: Pág. 296. Álvaro

2) El TRIBUNAL GENERAL (Instancia intermedia del TJUE y anteriormente denominado

T de Primera Instancia).

COMPOSICIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

128
Para el desempeño de las funciones que le han sido atribuidas, el TG cuenta con autonomía
jurisdiccional, aunque carece de una administración propia, ya que utilizan los servicios
administrativos comunes del TJUE.

El artículo 254 TFUE establece que los miembros del TG serán elegidos entre personas que ofrezcan
absolutas garantías de independencia y poseen la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales. Con la modificación de 2015 del artículo 48 del Estatuto del TJUE, el TG estará
formado por:

A) 40 jueces a partir del 25 de diciembre de 2015

B) 47 jueces a partir del 1 de septiembre de 2016
C) 2 jueces por Estado miembro a partir del 1 de septiembre de 2019

· El procedimiento de designación de los jueces del TG es el mismo que el de los jueces

del TJ (Tarjeta anterior) y el mandato de los jueces del TG es, también, de 6 años
susceptible de renovación.
· Los derechos y obligaciones que conforman el Estatuto de los jueces del TG son
coincidentes con el de los jueces del TJ.
· A diferencia del TJ, el TG carece de abogados generales, pero los artículos 254 del
TFUE y 49 del Estatuto prevén que los jueces puedan desempeñar la función de
abogados generales presentando con toda imparcialidad e independencia
conclusiones. Si actúa como abogado general, no puede como juez.
· Si los miembros del TG eligen también un secretario que desempeña importantes
funciones jurisdiccionales y administrativas en la misma línea que el secretario del TJ.
· En lo que respecta a las formaciones jurisdiccionales del TG, actúa en salas
compuestas por 3 o 5 jueces o, en determinados casos, de un juez único. También
coma puede reunirse en gran sala o en pleno cuando la complejidad jurídica lo
requiera.

El aumento de los litigios ante el TG pone en duda el funcionamiento de esta instancia del
TJUE y la necesidad de aumentar su productividad para evitar el colapso del sistema
jurisdiccional europeo. (2013: 1325 asuntos pendientes y 702 asuntos resueltos). Para
evitarlo, el TJUE propuso la ampliación del número de los jueces del TG (en 12) y la
creación de salas especializadas para aumentar la productividad de esta instancia

129
jurisdiccional. Debido a las dificultades para que los Estados acordaron turnos de rotación se
ha doblado el número de jueces del TG (dos por Estado).

1. COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL

EL TG ha ido recibiendo progresivamente transferencias de competencias para conocer en

primera instancia determinados tipos de asuntos o para resolver recursos contra resoluciones
de tribunales especializados.

El TG conoce todos los recursos directos, menos los de incumplimiento, interpuestos por
personas físicas y jurídicas. A su vez, según el artículo 51 del Estatuto, son competencia del
TJ los recursos de anulación y por omisión interpuestos por un EEMM o en una institución en
los que la parte demandada sean el Parlamento, el Consejo o el Parlamento, el Consejo, el
BCE y Comisión. Dos excepciones:

§ Atribución al TG de los recursos de anulación y por omisión interpuestos por EEMM

contra decisiones del Consejo en materia de ayudas de Estado, de aplicación de las
normas generales sobre protección comercial contra prácticas ilícitas y contra actos
del Consejo mediante los que éste ejerce competencias de ejecución.
§ Reserva al TJ de los recursos interpuestos por los EEMM contra los actos de la
Comisión en materia de cooperación reforzada.

Artículos:
1. Art.256.3 TFUE: Cuando el TG considere que el asunto requiere una resolución de
principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Dº de la Unión, podrá
remitir el asunto ante el TJ para que éste lo resuelva. A su vez, las resoluciones
dictadas por el TG sobre cuestiones prejudiciales podrán ser reexaminadas con
carácter excepcional por el TJ en caso de riesgo grave de qué se vulnere la unidad o la
coherencia del Derecho de la Unión. Por lo tanto, este precepto atribuye al TG la
competencia para conocer las cuestiones prejudiciales dentro del marco de los
contenciosos especiales. Aunque se mantiene el monopolio de la competencia
prejudicial al TJ.
2. Art. 256.2 TFUE: Establece la competencia del TG para conocer los recursos que se
impongan contra las resoluciones de los tribunales especializados. (Tb pueden ser
revisados con carácter excepcional por el TJ).
130
 3. Art. 256.1 TFUE: El Estatuto podrá establecer que el TG sea competente en otras
categorías de recursos.

Contra las resoluciones dictadas por el TG podrá interponerse recursos de casación ante el TJ
dentro de los límites fijados por el Estatuto. Para la interposición del recurso de casación, el
artículo 56 del Estatuto reconoce esa legitimación a cualquiera de las partes cuyas
pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas, y a los Estados miembros y las
Instituciones, aunque no hayan intervenido el litigio ante el TG. Limitaciones:

- Incompetencia del TG.

- Irregularidades del procedimiento ante el TG.
- Violación del Derecho de la Unión.

Sí el TJ desestima el recurso de casación, la resolución del TG se convierte en firme. En caso

contrario, el TJ anula la resolución del TG y puede resolver el litigio definitivamente o bien
devolver el asunto al TG para que éste lo resuelva con las cuestiones de derecho decididas
por el TJ.

El art. 257 TFUE establece que el TG será competente para conocer los recursos de casación
contra las resoluciones dictadas por los tribunales especializados. Contra las sentencias del
TG que resuelvan estos recursos de casación el Estatuto prevé un reexamen con carácter
excepcional por el TJ en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del
derecho de la UE(Primer supuesto en el que pasa es la Sentencia M/EMEA 2009).

*El recurso de casación es un recurso extraordinario que tiene por objeto anular una
sentencia judicial "que contiene una incorrecta interpretación o aplicación de la Ley.

TARJETA 63. Álvaro

Debido al desarrollo de contenciosos especiales se ha planteado un importante problema en el

sistema jurisdiccional de la Unión, por su capacidad para generar un gran volumen de
recursos y por la necesidad de que intervengan jueces especializados.

Anteriormente, la competencia para conocer de estos recursos se atribuyó al Tribunal de

Primera Instancia, con posibilidad de casación ante el TJ, pero el Tratado de Niza modifica
esta situación y crea tribunales autónomos, denominados salas jurisdiccionales, para conocer
de este tipo de contenciosos. El Tratado de Lisboa mantiene esta solución, pero sustituye la

131
denominación de salas jurisdiccionales por la de tribunales especializados, que constituyen
la instancia inferior del TJ.

El artículo 257 TFUE establece que el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario, podrán crear tribunales especializados adjuntos al TG,
encargados de conocer en primera instancia determinadas categorías de recursos interpuestos
en materias específicas.

Según este artículo, los miembros de los tribunales especializados serán elegidos entre
personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que poseen la capacidad
necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siendo designados por el Consejo
por unanimidad. Los tribunales especializados establecerán su Reglamento de Procedimiento
de acuerdo con el TJ y previa aprobación del Consejo.

Las disposiciones de los tratados relativas al TJUE y las disposiciones del Estatuto serán
aplicables a los tribunales especializados. También, el artículo 257 determina que contra las
resoluciones dictadas por los tribunales especializados podrán interponerse ante el TG
recursos de casación limitado a las cuestiones de derecho y a las cuestiones de hecho.

Por el momento, el único tribunal especializado que se ha constituido es el Tribunal de la

Función Pública de la Unión Europea (TFPUE), creado por el Consejo en 2004 para
resolver los litigios del contencioso de la función pública de la EU. Estaba compuesto por 7
jueces (cada 6 años renovable). El Consejo debía procurar que la composición del Tribunal
fuera lo más equilibrada posible respecto a los sistemas jurídicos nacionales representados.
Este sistema de rotación se ha mostrado extremadamente difícil de aplicar y ésta ha sido una
de las causas por las que el TFPUE ha dejado de existir en 2016, siendo reabsorbido sus
jueces y su contencioso por el TG.

TARJETA 64. Álvaro

4, PROCEDIMIENTO

Las normas procedimentales aplicadas en todas las instancias son parecidas a las utilizadas
ante el TJ. Por ello, expondremos el procedimiento ante el TJ.

1. CARACTERÍSTICAS GENERALES

Se trata de:

· Un procedimiento mixto, dos partes:

132
 A. Fase escrita
B. Fase oral: Lelio permite a las partes desarrollar y completar los argumentos de los
escritos procesales.
· Un procedimiento inquisitivo en el sentido de que, una vez presentada la demanda, el
Tribunal participa activamente en el desarrollo del asunto, fijando las fechas de
presentación de los restantes escritos procesales, decidiendo la adopción de las
medidas de instrucción necesarias, fijando la fecha de la vista y planteando cuestiones
a los agentes y abogados de las partes.

Todas las partes litigantes tienen derecho a ser escuchadas y a presentar sus alegaciones, así
como a ser informadas de todos los actos procesales. Todas las vistas son públicas (A no ser
que el Tribunal diga lo contrario).

En cuanto a la representación de las partes en el proceso, se impone el principio de la

intervención preceptiva de abogado (art. 19 Estatuto). Mientras que los EEMM y las
Instituciones europeas son representadas por sus agentes (asesoradas por abogados), las
personas físicas y jurídicas deben actuar representados por un abogado autorizado para
ejercer en uno de los EEMM.

2. FASE ESCRITA

Pretende que los jueces y abogados generales dispongan de una exposición exhaustiva de los
hechos y los motivos del litigio, así como las alegaciones y pretensiones de las partes. La
frase escrita presenta variaciones en función de que si es:

o Un recurso directo: La fase escrita se inicia con el escrito de interposición de la

demanda, que es notificado al demandado para que presente el escrito de
contestación. Los litigantes pueden completar ambos escritos, con una réplica del
demandante y una dúplica del demandado.
o Un recurso de casación: La fase escrita comienza con el escrito de interposición del
recurso, al que siga el escrito de contestación y, si el presidente lo autoriza, se
pueden presentar los escritos de réplica y de dúplica.
o Una cuestión prejudicial: Se inicia con la remisión (escrito/referencia) de la
resolución del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión prejudicial. En
este caso, la fase escrita no tiene carácter contradictorio y las partes que pueden
133
 intervenir en el procedimiento (Instituciones, EEMM y partes en el proceso ante el
juez nacional) tienen 2 meses (improrrogables) desde la notificación de la resolución
para presentar sus observaciones descritas.

Una vez presentados todos los escritos procesales, el juez ponente, con el visto bueno de los
abogados generales:

a. Presenta un informe preliminar a la reunión general del TJ en el que determina si

son necesarias medidas adicionales de instrucción que requiere diligencia de prueba
b. Plantea preguntas a las partes para que estas la respondan por escrito
c. Propone la formación jurisdiccional que debería juzgar el fondo del asunto.

Concluida estas actuaciones se termina la fase escrita del procedimiento. Ahora bien, durante
esta fase escrita se pueden plantear algunas cuestiones adicionales (petición de medidas
provisionales, intervención de terceros…).

3. FASE ORAL

La fase oral complementa la escrita del procedimiento, pero su importancia es menor. Se

puede suprimir (según los art. 76 y 135 del Reglamento del Procedimiento):

1. Recursos directos: Si existe conformidad expresa de las partes.

2. Recursos de casación: Siempre que no haya la necesidad de complementar los
argumentos de una parte oralmente.
3. Cuestiones prejudiciales: Si los interesados no han solicitado la presentación de
observaciones orales.

La finalidad y utilidad de la vista:

1. La posibilidad de que los letrados de las partes analicen los aspectos más complejos y
difíciles de sus escritos procesales.
2. Permite a los miembros del TJ formular cuestiones a los letrados.

4. CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, DELIBERACIÓN Y

SENTENCIA
· Conclusiones del abogado general: Los abogados generales sólo indican en la vista
la fecha de presentación de sus conclusiones, que se redactan por escrito y se
distribuyen entre los miembros del Tribunal antes de ser leídas en una vista posterior.

134
 Además, no se realiza una lectura completa del texto de las conclusiones, sino de la
propuesta de resolución presentada por el abogado general los jueces. La lectura de
las conclusiones supone la terminación del procedimiento y la entrada del asunto la
fase de deliberación por parte de los jueces, con objeto de dictar la Sentencia.
· Sentencia: Es la resolución normal que resuelve los procesos ante el TJ.
· La deliberación: se puede iniciar distintas formas
o En los casos de coincidencia con la solución propuesta por el abogado general,
se elaboran, por parte del ponente, un proyecto de sentencia que somete a los
demás jueces de la formación.
o En otros casos, se comienzan mediante una nota de introducción a la
deliberación, para alcanzar una base de acuerdo para la redacción del proyecto
de sentencia.

Las deliberaciones son intensas porque no existe la figura de los votos particulares para
permitir a los jueces adoptar opiniones individuales u opiniones disidentes (dificultad en
sentencia con distintas opiniones).

La sentencia tiene fuerza obligatoria y despliega el efecto de cosa juzgada desde el día de su
pronunciamiento. Las sentencias del TJ al ser la última instancia no son recurribles ante
ningún otro Tribunal, de manera que contra ellos solo pueden plantearse algunos recursos de
carácter extraordinario como la revisión, interpretación de sentencia, oposición u oposición
del tercero.

CAPÍTULO 20: EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UE

TARJETA 65. Álvaro.

1. Las competencias del TJUE

La eliminación de la estructura de pilares que llevó a cabo el Tratado de Lisboa, permitió la

extensión de los ámbitos materiales sometidos al control jurisdiccional del TJUE, que ahora
pasan a ser el Derecho de la UE en su conjunto, salvo que loos Tratados dispongan otra cosa.
En este sentido, el artículo 19.3 afirma que:

El Tribunal de Justicia de la UE se pronunciará, de conformidad con los Tratados:

135
 1. Sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por
personas físicas o jurídicas;
2. Con carácter perjudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre
la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados
por las instituciones;
3. En los demás casos previstos por los Tratados.

Como consecuencia de ello, el Tratado de Lisboa suprimió los antiguos artículos 35 TUE y
68 TCE, que establecían restricciones a la competencia prejudicial del Tribual de Justicia en
el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia. En relación con la cooperación policial
y judicial en materia penal, la competencia del TJUE para pronunciarse con carácter
prejudicial pasó a ser obligatoria y no está ya supeditada a una declaración de cada Estado
miembro en la que se reconozca dicha competencia y se indiquen los órganos jurisdiccionales
nacionales habilitados para someterle asuntos. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa,
el ámbito policial y de la justicia penal se ha integrado en el Derecho común y todos los
órganos jurisdiccionales pueden plantear cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia.

En lo que respecta a las políticas relacionadas con la libre circulación de personas, todos los
jueces nacionales, y no sólo los órganos jurisdiccionales superiores, pueden ahora plantear
cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia y éste adquiere competencia para
pronunciarse sobre las medidas de orden público en el ámbito de los controles
transfronterizos.

Se mantiene, sin embargo, una limitación el artículo 276 TFUE a la competencia del TJUE,
ya que éste no será competente para comprobar la validez o proporcionalidad de operaciones
efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni
para pronunciarse sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados
miembros respecto del mantenimiento del orden público y de la salvaguardia de la seguridad
interior.

Con el Tratado de Lisboa, la Carta de los DDFF de la UE adquiere el mismo valor jurídico
que los Tratados, por lo que se integra el “bloque de legalidad” sobre el que puede
pronunciarse el Tribunal de Justicia.

El Tratado de Lisboa sigue previendo normas particulares y procedimientos específicos para

la PESC. El TJ carece de competencia para controlar las disposiciones en materia de PESC

136
del Derecho originario y los actos adoptados basándose en ellas, salvo dos excepciones que
confieren competencia al Tribunal para:

· Controlar la delimitación ente las competencias de la Unión y la PESC

· Conocer de los recursos de anulación interpuestos contra las decisiones adoptadas por
el Consejo que establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas

Con la resolución del asunto Rosneft el TJ concluye que es competente para pronunciarse con
carácter prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE sobre la validez de actos que hayan
sido adoptados sobre la base de las disposiciones relativas a la PESC, siempre que las
peticiones de decisión prejudicial correspondientes versen bien sobre el control de si dichas
decisiones respetan el artículo 40 TUE, bien sobre el control de legalidad de medidas
restrictivas adoptadas frente a personas físicas o jurídicas.

Para ejercer el control jurisdiccional del Derecho de la UE, el TJUE dispone de un número
limitado de competencias, que están previstas en el TFUE y que se traducen en un conjunto
de recursos de los que conocen las tres instancias del TJUE. No hay que olvidar que son los
jueces nacionales de los Estados miembros a quienes corresponde llevar a cabo la mayor
parte del control jurisdiccional de la interpretación y aplicación de las normas de la UE. El
TJUE dispone sólo de competencias de atribución que le confieren el monopolio, al menos en
última instancia, de la interpretación del Derecho de la UE, a través de las cuestiones
prejudiciales de interpretación y de apreciación de validez, y que le permiten controlar la
aplicación de las normas de la UE cuya ejecución se lleva a cabo directamente por las
Instituciones y órganos de la UE.

Las competencias concretas están en el libro en las pág. 475-476 (última edición)

El TJUE dispone de atribuciones propias de los tribunales internacionales, ya que los Estados
pueden conferirle competencias mediante cláusulas compromisorias y conoce de los recursos
por incumplimiento destinados a reprimir las infracciones de las normas de la UE cometidas
por los Estados miembros. Sin embargo, su competencia difiere sustancialmente de la de los
tribunales internacionales, porque su jurisdicción es obligatoria y no depende del
consentimiento de los Estados. Además, en los recursos de incumplimiento la parte
demandante suele ser la Comisión y no los Estados miembros.

Todos los recursos interaccionan y se complementan entre sí para formar el sistema de

control jurisdiccional de la UE, que asegura la tutela judicial efectiva de los justiciables. El
137
tratado de Lisboa ha mantenido el sistema de recursos, limitándose a introducir algunas
modificaciones de escasa relevancia.

2. EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO

Los Estados miembros se encargan, en gran medida, de la aplicación de las normas de la UE

en sus territorios respectivos, por lo que es lógico que el TFUE prevea un mecanismo para
controlar el cumplimiento por parte de los Estados de sus obligaciones derivadas del Derecho
de la Unión. Este mecanismo es el recurso de incumplimiento regulado en los artículos 258 a
260 TFUE.

Este procedimiento constituye en sí mismo la última ratio para imponer el cumplimiento del
derecho de la UE, haciendo prevalecer los intereses comunitarios consagrados por el Tratado
a pesar de la resistencia de los Estados miembros.

En lo que respecta al concepto de incumplimiento, el artículo 258 habla de violación de “una

de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.”

En definitiva, existe incumplimiento cuando un Estado infringe una obligación que le viene
impuesta por el ordenamiento jurídico de la UE considerado en su conjunto. Por lo demás, el
incumplimiento puede consistir en una omisión o un comportamiento positivo (el más
numeroso es la no transposición o la incorporación incorrecta de las directivas a los
ordenamientos internos), que deben ser imputables a un Estado miembro.

La legitimación activa para plantear los recursos de incumplimiento corresponde a la

Comisión y a los Estados miembros. De conformidad con las disposiciones del artículo 258,
los recursos de incumplimiento constan de una fase precontenciosa de carácter administrativo
y de una fase jurisdiccional, sustanciada ante el TJ, que concluye con una sentencia. En
algunos supuestos concretos, como las ayudas del Estado, se establece un recurso de
incumplimiento con un procedimiento acelerado sin fase precontenciosa.

2.1 LA FASE PRECONTENCIOSA

La Comisión detecta las infracciones cometidas por los Estados miembros mediante el
control sistemático ejercido por sus servicios sobre la aplicación del Derecho de la UE, así
como a través de las quejas que le presentan los particulares y otros Estados sobre posibles
incumplimientos. Antes de iniciar un procedimiento formal de infracción se trata de llevar a
cabo un proceso de diálogo estructurado y con plazos claros, denominado “EU Pilot”.

138
Cuando el incumplimiento persiste, la Comisión puede iniciar formalmente la fase
precontenciosa del recurso de incumplimiento mediante el envío por parte de sus servicios de
un escrito de requerimiento al Gobierno del Estado miembro. Si el Estado no contesta o su
contestación no convence a la Comisión, se procede al envío del dictamen de manera
definitiva.

En muchos casos, esta fase precontenciosa evita la demanda ante el TJUE y permite la
eliminación del incumplimiento.

Hay que señalar que la Comisión dispone de un poder discrecional para iniciar la fase
precontenciosa de los recursos de incumplimiento y, por supuesto, para abrir la fase
jurisdiccional de los mismos mediante la presentación de la demanda ante el TJUE.

2.2 LA FASE JURISDICCIONAL

Esta fase de los recursos está destinada a permitir que el TJ determine si existe o no
incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico
de la Unión. Incumbe a la Comisión la aportación al TJ de los elementos necesarios para la
prueba del incumplimiento, que no puede nunca fundarse en presunciones.

La demanda de la Comisión será admisible si:

· Ha transcurrido el plazo dado al Estado sin que este haya acabado con su
incumplimiento
· Contiene una identificación clara de los motivos de incumplimiento
· Se requiere una completa identidad entre el dictamen motivado y la demanda de
incumplimiento en lo que respecta a los elementos de hecho y de derecho que
delimitan el incumplimiento imputado al Estado

Si el estado pone fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en el dictamen

motivado o durante la fase jurisdiccional del recurso, no se produce automáticamente la
conclusión del procedimiento, salvo que haya desistimiento de la Comisión.

2.3 LA SENTENCIA

Cuando el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el Estado afectado está

obligado, en virtud del artículo 260.1 TFUE, a adoptar las medidas necesarias para la
ejecución de la sentencia, que deben conducir a la eliminación del incumplimiento. Se trata

139
de una sentencia de carácter meramente declarativo ya que no se indican las medidas que se
deben adoptar.

Esta sentencia tiene consecuencias para los particulares, ya que les concede una basa para
solicitar indemnización por daños y perjuicios a su Estado por la violación del Derecho de la
Unión.

Cuando la Comisión estima que el Estado miembro condenado no ha adoptado las medidas
necesarias para ejecutar la sentencia declarativa del incumplimiento, puede, sin necesidad un
dictamen motivado, solicitar al TJ la imposición de una suma a tanto alzado y/o de una multa
coercitiva al Estado incumplidor.

La determinación de la sanción debe guiarse por el objetivo de garantizar la aplicación

efectiva del Derecho de la UE y la Comisión considera que tal determinación debe basarse en
tres criterios fundamentales: la gravedad de la infracción, su duración y la necesidad de
garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.

3. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD DEL DERECHO DE

LA UNIÓN

El control de la legalidad del Derecho de la Unión que realiza el TJUE se configura con una
extraordinaria amplitud, ya que comporta un control de la legalidad en sentido estricto y un
control de constitucionalidad. Se trata de un control de la legalidad en sentido estricto, en la
media en que permite la verificación de la conformidad de los actos comprables a los actos
administrativos nacionales con las normas que les sirven de fundamento. Es un control de
constitucionalidad en la medida en que posibilita la revisión de la conformidad con los actos
normativos de carácter general con los Tratados constitutivos, tal como ha sido interpretado y
aplicado por el TJUE.

Se efectúa el control median tres vías procesales: el recurso de anulación, el recurso pr

omisión y la excepción de ilegalidad. La cuestión prejudicial de apreciación de validez
también coadyuda al control de la legalidad.

3.1 EL RECURSO DE ANULACIÓN

140
El recurso de anulación es la vía procesal que permite al TJUE controla la legalidad de los
actos jurídicos obligatorios adoptados por las Instituciones de la Unión. Constituye un
mecanismo para asegurar el respeto de la legalidad y la protección jurisdiccional de los
intereses de los sujetos del Derecho de la Unión.

Los aspectos básicos de su regulación son el concepto de acto atacable, la legitimación activa,
los motivos de anulación invocables, el plazo para su interpretación y los efectos de la
sentencia de anulación.

3.1.1 ACTOS IMPUGNABLES

El primer párrafo del artículo 263 considera atacables mediante el recurso de anulación los
actos legislativos, los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no
sean recomendaciones o dictámenes, así como los actos del Parlamento Europeo y del
Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Este precepto
señala también que el Tribunal controlará los actos de los órganos y organismos de la Unión
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Se prevé la posibilidad de recursos
de anulación contra los acuerdos del Consejo de Gobernadores y del Consejo de
Administración del BEI. El Tratado de Lisboa extiende el control del Tribunal de Justicia a
los actos del Consejo Europeo, al haber sido reconocido éste como una verdadera Institución.

Atendiendo a su contenido real, para que un acto puede ser recurrible en anulación la
jurisprudencia del TJUE exige la concurrencia de tres condiciones, a saber:

· Acto productor de efectos jurídicos porque se excluye expresamente el recurso contra

los actos no vinculantes como es el caso de los dictámenes y recomendaciones
· Acto definitivo que son aquellos que recogen la manifestación definitiva de la
voluntad de la Institución.
· Acto con efectos jurídicos para terceros. No son impugnables los actos de las
Instituciones de carácter puramente interno, que despliegan efectos únicamente en el
seno de la Institución y no para terceros

3.1.2 LA LEGITIMACIÓN

La legitimación pasiva en los recursos de anulación deriva directamente de la noción de acto

susceptible de recurso, de forma que pueden ser demandadas únicamente aquellas
Instituciones cuyos actos son impugnables a través de este recurso.

141
Por el contrario, la legitimación activa para interponer recursos de anulación constituye una
cuestión de capital importancia.

El artículo 263 TFUE establece dos tipos diferenciados de legitimación activa, a saber:
demandantes privilegiados (Estados miembros e Instituciones de la UE) y demandantes no
privilegiados (personas físicas y jurídicas). Los demandantes privilegiados son los Estados
miembros, el Parlamento europeo, la Comisión y el Consejo, porque el artículo 263 les
reconoce una legitimación activa de carácter general para solicitar la anulación de cualquier
acto de las Instituciones con independencia de que tenga carácter general o individual y de
que les sea o no dirigido a ellos.

El Tratado de Lisboa introduce, como novedad, que en el marco del control de la observancia
del principio de subsidiariedad, proveniente de un Parlamento nacional o de una de las
cámaras de éste.

Las personas físicas y jurídicas disponen de una legitimación activa mucho mas limitada en el
marco del recurso de anulación, ya que únicamente pueden interponer una demanda de
anulación contra los actos de los que son destinatarios, los actos dirigidos a otros particulares
o a Estados miembros que les afecten directa e individualmente, y los actos reglamentarios
que afecten directamente a particulares y que no incluyan medidas de ejecución.

Deben concurrir tres requisitos para que un particular tenga legitimación activa para
interponer un recurso de anulación, a saber: afectación directa, afectación individual e interés
para ejercitar la acción.

a. Afectación directa

Para que una persona resulte directamente afectada, la medida comunitaria impugnada debe
surtir efectos directos en la situación jurídica del particular y no debe permitir ninguna
facultad de apreciación a los destinatarios de dicha medicad encargados de su aplicación por
tener ésta un carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa
comunitaria sin aplicación de otras normas intermedias.

b. Afectación individual

142
Este requisito constituye la verdadera prueba de fuego que tiene que superar un particular
para recurrir un acto en anulación. Es el requisito más controvertido y el que provoca la
restricción más significativa de la legitimación activa de los particulares para interponer los
recursos de anulación.

Una persona física o jurídica sólo puede afirmar que la disposición objeto de litigio afecta
individualmente cuando le atañe debido a ciertas cualidades que le son propias o a una
situación de hecho que la caracteriza en relación con cualesquiera otras personas, y por ello,
la individualiza de una manera análoga a la del destinatario. Para que un acto de alcance
general afecte individualmente a un particular es necesario que si situación haya sido tomada
en consideración en el momento de la adopción del acto y que el acto le afecte de forma
individualizada, y no de manera general y abstracta como a todas las demás personas que
pudieran encontrarse en la misma situación. Es necesario que el particular forme parte de un
círculo cerrado de destinatarios cuya situación fuese tenida en cuenta al adoptar el acto de
alcance general.

c. Interés para ejercitar la acción

Los particulares tienen que justificar, en todo caso, un interés para ejercitar la acción y pedir
la anulación del acto, demostrando que su situación jurídica mejoraría con la anulación de
éste. En los actos de los que son destinatarios la necesidad del cumplimiento de los requisitos
de la afectación directa e individual conlleva de forma casi automática la justificación del
interés para ejercitar la acción. Cabe destacar que el TJUE ha establecido en su jurisprudencia
que in interés para ejercitar la acción existe sólo cuando la anulación de dicho acto puede
tener por sí misma consecuencias jurídicas.

Ante las quejas que recibe la limitación de la legitimación activa de los particulares para
recurrir la legalidad de los actos de las Instituciones de la Unión, el Tribunal de Justicia
establece que las personas físicas o jurídicas que, debido a los requisitos de admisibilidad
previstos en el artículo 263 TFUE, no puedan impugnar directamente actos comunitarios de
alcance general, tienen la posibilidad, según los casos, de invocar la invalidez de tales actos
bien de manera incidental ante un juez comunitario, bien ante los órganos jurisdiccionales
nacionales, e instar a estos órganos, que no son competentes para declarar por sí mismos la
invalidez de tales actos, a que soliciten un pronunciamiento del Tribunal de Justicia sobre
este extremo por medio de la cuestión prejudicial.

143
 3.1.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIÓN

El párrafo segundo del artículo 263 establece cuatro motivos aducibles en los recursos de
anulación: incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier
norma jurídica relativa a su ejecución y desviación del poder. Los dos primeros motivos se
refieren a la legalidad externa de los actos y pueden ser suscitados de oficio por el TJUE,
mientras que los dos últimos afectan a su legalidad interna y deben ser invocados por la parte
demandante.

La incompetencia constituye un motivo de anulación escasamente suscitado, que consiste en

la falta de poder de la Institución que ha adoptado el acto o bien, en la ausencia de
competencia de la UE para adoptarlo por tratarse de una materia en la que no se ha previsto
transferencia competencial por parte de los Estados miembros a favor de la Unión. Los vicios
sustanciales de forma, por el contrario, sí constituyen un importante motivo de anulación. El
TFUE no establece las formalidades cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del acto, y por
ello, corresponde al TJUE realizar esta apreciación, para lo que tiene en cuenta si la
irregularidad influye en el contenido del acto o priva al demandante de la posibilidad de
controlar su legalidad. La jurisprudencia del TJUE pone de manifiesto que los principales
vicios sustanciales de forma son los siguientes:

- El defecto de motivación o la falta de motivación suficiente del acto, que supone la

violación de la obligación impuesta por el artículo 296 TFUE.
- El incumplimiento de la obligación de consulta de alguna Institución u órgano con
carácter previo a la adopción del acto
- La violación de las garantías establecidas en los procedimientos contradictorios de
carácter sancionador, con objeto de asegurar el respeto de los derechos de defensa.
- La errónea determinación de la base jurídica del acto, cuando conlleva una alteración
de las condiciones de adopción de éste.

El motivo de anulación más importante es la violación del Tratado o de cualquier norma

jurídica relativa a su ejecución. Este motivo permite al TJUE verificar la compatibilidad de
un acto de las Instituciones con el denominado “bloque de legalidad del Derecho de la
Unión”. En el marco de este motivo, el Tribunal utiliza como parámetros la legalidad de los
actos de las Instituciones de las diferentes normas del Derecho de la UE, teniendo en cuenta
la jerarquía existente entre ellas. Dada la amplitud con la que se configura este motivo de
anulación, el TJUE ha entendido que un acto puede ser anulado cuando infringe:
144
 - Disposiciones del Derecho originario (tratados constitutivos y sus respectivas
modificaciones, protocolos y anexos a los mismos, actas de adhesión de nuevos
miembros y decisiones que los completan).
- Normas de Derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior. Así, es factible
la anulación de un reglamento de ejecución por violación de las disposiciones del
reglamento de base.
- Tratados internacionales y normas de Derecho internacional vinculantes para la UE.
- Principios generales del derecho, que pueden ser importados del Derecho
internacional, propios del Derecho de la Unión o comunes a los ordenamientos
jurídicos de los Estados miembros.
- Sentencias del TJUE, ya que éstas tienen autoridad absoluta y fuerza obligatoria.

3.1.4 EL PLAZO DE PRESENTACIÓN DEL RECURSO

Plazo de 2 meses destinado a preservar la seguridad jurídica, que se vería seriamente

comprometida si la validez de los actos de las instituciones pudiera ser cuestionadas (art.263).

3.1.5 LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIÓN

La sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad absoluta, desplegando los efectos
de cosa juzgada material y formal. Además, la nulidad del acto produce efectos ex tunc,
produciendo, por tanto, efectos retroactivos, ya que se considera que el acto no ha existido y
que los efectos jurídicos que haya desplegado deben ser eliminados. Es posible que el TJUE
declare solo la nulidad parcial de un acto, es decir, únicamente algunas de sus disposiciones
(art.264).

En cuanto a la ejecución de las sentencias de anulación, compete a la Institución o a las

Instituciones de las que se origina el acto anulado la adopción de las medidas necesarias para
ejecutar la sentencia. En el caso de que la Institución/es no ejecuten la sentencia de anulación
cabe un recurso por omisión y si la ejecución es incorrecta es posible un nuevo recurso de
anulación.

Importante: Los destinatarios que no interponen recursos no pueden beneficiarse de la

sentencia de anulación obtenida por otros.

145
 3.2 RECURSO POR OMISIÓN

El recurso por omisión constituye el mecanismo procesal establecido por el TFUE para
cumplir la función de controlar la legalidad de las omisiones de las Instituciones contrarias al
Derecho de la UE.

Art. 265 TFUE: En caso de que, en violación de los Tratados, el PE, el CE, el Consejo, la
Comisión o el Banco Central Europeo se abstuvieran de pronunciarse, los EEMM y las
demás Instituciones de la Unión podrán recurrir al TJUE con objeto de que declare dicha
violación.

Además, este artículo contempla la omisión como la abstención de pronunciarse y no como

la adopción de un acto distinto del que los interesados hubieran deseado o considerado
necesario (este segundo sería impugnado por un recurso de anulación).

1. Legitimación activa y pasiva de las Instituciones: Similar a la de la anulación.

2. Desarrollo del recurso:
a. Fase precontenciosa: El demandante invita formalmente a la institución
acusada de la comisión a que adopte una decisión y defina su postura.
Duración de dos meses.
b. Fase jurisdiccional de recursos de omisión: El TJUE dispone de 2 meses para
la interposición de la demanda si no se ha recibido respuesta al requerimiento
de la fase precontenciosa.

3.3 LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD

Se trata de un incidente procesal previsto por el TFUE para permitir el control incidental de la
legalidad de un acto de alcance general en el marco del litigio principal del que se impugna
una medida de aplicación de dicho acto.

La estimación de la sección de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance general,

y produce únicamente efecto de cosa juzgada entre las partes en el litigio. Ahora bien, la
Institución que ha adoptado el acto declarado ilegal está obligado a adoptar las medidas que
se derivan de la sentencia del TJUE.

[Link] POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL

146
Los EEMM, al transferir competencias soberanas en favor de las Instituciones, otorga a estas
una capacidad de acción, cuyo ejercicio puede afectar los derechos de los administrados. Esta
circunstancia exige que los sujetos del ordenamiento jurídico de la UE puedan obtener del
TJUE la indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad de las
instituciones y de sus agentes. El mecanismo procesal previsto a estos efectos es el recurso
por responsabilidad extracontractual.

1. Legitimación activa: Corresponde a cualquier persona física o jurídica o a un EEMM

que hay sufrido un daño.
2. Legitimación pasiva: De la UE, Pero el TJUE ha considerado necesario qué le
mandaste se dirija contra la institución u órgano al que sea imputable el acto causante
del daño.
3. En el ordenamiento jurídico de la UE predomina el principio administración indirecta,
según el cual la aplicación administrativa del Derecho de la UE corresponde
básicamente a las autoridades de los EEMM.

[Link] CUESTIONES PREJUDICIALES

Es la pieza más importante del sistema de control jurisdiccional establecido por el Derecho de
la UE y su regulación se encuentran artículos 267 TFUE.

La descentralización propia del modelo organizacional de la UE conlleva que en la aplicación

judicial de las normas de la UE haya un peligro de interpretaciones diferenciadas en función
de las peculiaridades de los distintos Derechos nacionales. Para conjurar ese peligro, se
utiliza el instrumento de las cuestiones prejudiciales. Estas permiten al TJUE asegurar la
interpretación uniforme del Derecho de la UE, dejando, a la vez, la tarea de la aplicación
efectiva de sus normas a los jueces nacionales. Además, se trata de un mecanismo jurídico
basado en la cooperación entre el TJUE y los órganos jurisdiccionales nacionales y no es una
relación jerárquica entre ellos como la del sistema de recursos de casación.

5.1 Objetivo de las cuestiones prejudiciales

Art. 267 TFUE: Establece un doble objetivo de la competencia prejudicial:

A. La interpretación de los Tratados y del Derecho derivado (cuestiones prejudiciales de

interpretación).

147
 B. El examen de la validez de los actos de las instituciones (cuestiones prejudiciales de
apreciación de validez).

Las cuestiones prejudiciales de interpretación son el instrumento privilegiado del que dispone
el TJUE para desempeñar su función de garante de la interpretación y aplicación uniforme del
Derecho de la UE en todos los EEMM.

El artículo 267 prevé que un juez nacional solicita la interpretación de los Tratados o de un
acto adoptado por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Siempre de
interpretación (no de aplicación que corresponde al órgano judicial nacional que conoce el
litigio) para las normas de Derecho originario y Derecho derivado, tanto típicas como
atípicas, e independientemente de su carácter vinculante o no obligatorio. A su vez, puede
interpretar sentencias y actos jurisdiccionales del propio TJUE. El TJUE también ha admitido
las peticiones de interpretación de los Tratados internacionales vinculantes para la UE.

El Tribunal lo que sí hace es negar sistemáticamente a verificar la compatibilidad del derecho

nacional del EEMM al que pertenece el juez de reenvío o de otro EEMM con el derecho de la
Unión Europea. Las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez permiten a los jueces
nacionales interrogar al TJUE sobre la validez de un acto normativo de la UE, aplicable al
litigio principal del que están conociendo.

5.2 El planteamiento de la cuestión por los jueces nacionales

Según el art.267 TFUE, las cuestiones prejudiciales únicamente pueden ser planteadas por
los órganos jurisdiccionales, ya que el mecanismo prejudicial es un sistema de cooperación
entre el juez nacional y el TJUE.

Según la jurisprudencia del TJUE, que arranca con la sentencia Vaassen Gobbels, los
elementos determinantes para apreciar si el órgano remitente constituye un órgano
jurisdiccional son:

· El origen legal del órgano

· Su permanencia
· El carácter obligatorio de su jurisdicción
· El carácter contradictorio del procedimiento
· La aplicación por parte del órgano de normas jurídicas
· Su independencia

148
Cualquier órgano jurisdiccional tiene la facultad para plantear la cuestión prejudicial si se dan
estas 3 condiciones:

A. La aparición ante el juez interno de una cuestión relativa a la interpretación o la

apreciación de validez de una norma de la UE.
B. Que dicha cuestión surja de un asunto pendiente de resolución.
C. Para poder emitir su fallo, el juez nacional necesite que el Tribunal de Justicia se
pronuncie con carácter previo.

En lo que respecta a las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez, según el art.

267 la declaración de invalidez de un acto de la Unión compete en exclusiva al TJUE por
motivos de seguridad jurídica. Por lo tanto, todo órgano jurisdiccional está obligado a
plantear una cuestión prejudicial de apreciación de validez ante el TJUE sí considera
pertinentes las objeciones suscitadas en el litigio principal sobre la validez de la norma
europea aplicable.

En todos los casos, los jueces nacionales disponen del poder de apreciación para determinar
si en los litigios de los que conocen se suscitan o no verdaderas dudas sobre la interpretación
o la validez de una norma del Derecho de la Unión.

La sentencia de 2013 Krizan y otros dio lugar a que el TJ precisase el alcance de la facultad
de los tribunales nacionales de plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión
prejudicial.

5.3 El procedimiento ante el TJUE

Los procedimientos prejudiciales ante el TJUE se inician con la recepción de la resolución

del órgano jurisdiccional nacional en el que se formula la cuestión (el litigio principal
pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el TJUE pronuncia su sentencia).

Como la cuestión prejudicial es un procedimiento de juez al juez, basado en el principio de

cooperación, el Tribunal ha estimado que corresponde a los órganos jurisdiccionales
nacionales la determinación de la necesidad del planteamiento de una cuestión prejudicial
porque son los llamados a solucionar definitivamente el litigio y disponen de un
conocimiento directo de los hechos del asunto.

Siempre que se le plantean cuestiones que entren dentro del marco de la competencia que le
atribuye el artículo 267, el TJUE se considera obligado a responder y lo hace de forma que su

149
sentencia sea útil al juez nacional para solucionar el litigio (aunque necesite reformular las
preguntas).

El Tribunal identificó en su jurisprudencia 3 requisitos indispensables para la utilización del

mecanismo prejudicial por parte de los jueces nacionales:

· Las preguntas deben suscitar se en un litigio real.

· Las cuestiones tienen que guardar relación con el con el objeto del litigio principal.
· Las resoluciones de remisión deben estar suficientemente motivadas.

A su vez, existen una serie de exigencias para que la información que contiene la resolución
de remisión no solo sirva para permitir que el TJUE faciliten las respuestas útiles, sino
también para ofrecer a los Gobiernos de los EEMM, así como a los demás interesados la
posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto.

Pese a esta jurisprudencia, el TJUE mantiene el espíritu de colaboración con los jueces
nacionales que ha caracterizado a la aplicación del artículo 267. Con las Recomendaciones de
2012 el Tribunal suministra a los jueces nacionales una serie de indicaciones prácticas para
evitar las dificultades surgidas en la aplicación del artículo 267.

5.4 Efectos de las sentencias prejudiciales

La sentencia prejudicial de interpretación:

1. Vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que planteó la cuestión, que debe
aplicar la norma de la UE de conformidad con la interpretación dada por el TJUE.
2. Vincula por dicha sentencia los demás órganos judiciales nacionales llamadas a
conocer del mismo litigio.
3. Despliega un efecto general: La interpretación que realiza de la norma de la Unión
vinculada a los órganos jurisdiccionales de todos los EEMM que deban aplicarla en
todo tipo de litigios. No impide una nueva interpretación si se alegan nuevos
argumentos (cambio de jurisprudencia).

En cuanto a las tendencias perjudiciales de apreciación de validez, el TJUE ha

considerado que tiene un alcance general tanto si el TJUE declara inválido el acto
como si no lo hace. La sentencia que declara inválido un acto obliga al juez que
150
 planteó la cuestión a no aplicar el acto en el litigio principal y, a la vez, produce un
efecto erga omnes, ya que todos los órganos jurisdiccionales deben considerar
invalido dicho acto.
4. Las sentencias perjudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde el momento de
la entrada en vigor de la norma interpretada.

CAPÍTULO 15: ÓRGANOS CONSULTIVOS

NO ENTRA

CAPÍTULOS 16 - 17: SISTEMA DE ACTOS Y NORMAS EN LA UE

TARJETA 66 (págs. 367-370): Adriana

1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL SISTEMA DE ACTOS Y NORMAS

DE LA UE

Normas y ordenamiento jurídico

Hace un tiempo se dejó de entender el Derecho como un conjunto de normas individualizadas

y pasó a comprenderse desde la noción de “ordenamiento jurídico”. Además, hace tiempo
que la quiebra de la simbolización del derecho en el Estado permite plantearse la existencia
de ordenamientos jurídicos no estatales (externos al estado como el DI o internos como los
sistemas federales) y las complejas relaciones entre ellos.

Sentencia Van Gend en Loos (1963): el TJ afirmó esta cualidad del sistema comunitario
cuando advirtió que en los Tratados constitutivos de las CCEE había algo más que un mero
agregado de normas.

Sentencia Costa contra ENEL (1964): el TJ lo calificó como un ordenamiento jurídico propio,
excluyendo la mención del DI.

En ambos casos el TJ entendió el Derecho del entonces CCEE, no como un mero agregado de
normas, sino como un ordenamiento jurídico.

Especificidad del sistema y teoría de las fuentes

151
El concepto “fuentes del derecho” es difícil de precisar, esto es importante tenerlo en cuenta
ya que, si no, podría ser poco conveniente. Si el concepto es complejo en el seno estatal, lo
será mucho más en el ordenamiento jurídico internacional. Las insuficiencias de las fuentes
del derecho han quedado claras en el Derecho Internacional, la carencia de una norma
estructuradora del sistema de producción normativa y de jerarquización entre los diversos
entre los diversos tipos, reduce a mínimos su utilidad formal.

El DUE es un caso de excepcional complejidad en este sentido, se trata de un orden jurídico

que partió de un modelo relativamente sencillo diseñado en normas convencionales
internacionales que proporcionaban datos relativamente poco consistentes desde el punto de
vista de la organización del sistema de producción de normas. El carácter marcadamente
evolutivo del sistema y la relevante labor del TJ (apoyada en Tratados) han permitido superar
sus deficiencias elaborando un marco muy complejo y peculiar que merece calificarse como
un verdadero sistema de normas y actos jurídicos.

Normas originarias y normas derivadas

La norma originaria se identifica sustancialmente con los tratados constitutivos y las normas
convencionales que los han modificado a lo largo del tiempo (TUE y TFUE). Sus
características básicas pueden agruparse en torno a tres ejes:

1. Son normas jurídico-internacionales y, en consecuencia, regidas por las normas de

Derecho Internacional general aplicables a los tratados internacionales
2. Revisten una dimensión “constitucional” que se manifiesta en sus contenidos y en la
garantía de su preeminencia sobre cualquier otra norma
3. Contienen regulaciones materiales específicas. Se trata de un núcleo de normas que
podrían ser objeto de regulación no originaria, pero los Estados decidieron su
inclusión en esta categoría por la importancia de su contenido (supremacía de la
norma y consentimiento para modificaciones)

Las normas derivadas en el sistema europeo se cualifican esencialmente por tratarse de un

conjunto de modos de instrumentación jurídica con fundamento en la norma constitutiva. El
grueso de estas normas proviene del sistema de atribución de competencias que otorga al
sistema institucional los poderes jurídicos necesarios para la consecución de los fines y
objetivos establecidos en la norma originaria.

152
Junto al Derecho derivado institucional se encuentran otros modos de instrumentación
jurídica como las normas sustanciadas a través del Derecho internacional o los acuerdos entre
los Estados miembros como es el caso de las decisiones de los representantes de los Estados
miembros reunidos en el seno del Consejo.

La PESC es una competencia especial que sigue manteniendo unas peculiaridades en la

producción de actos. El tratado de Lisboa ha suprimido en términos generales las
particularidades d las normas y actos de la cooperación policial y judicial penal, aunque
durante algún tiempo hasta que sean sustituidos mantendrán esa peculiaridad.

TARJETA 67 (págs. 371-384): Adriana

2. DERECHO ORIGINARIO

La norma convencional constitutiva

Tanto material como formalmente, la norma que da origen al sistema jurídico de la Unión es
de carácter netamente jurídico-internacional. La norma originaria del sistema se fundamenta,
desde el punto de vista material, en el consentimiento estatal, formado a través de los
procedimientos constitucionales en cada estado miembro y encauzado a través de la
manifestación del consentimiento prevista en el sistema jurídico internacional para los
Tratados celebrados en forma solemne, esto es, a través de la ratificación.

Cualquier modificación de las normas originarias, sea cual sea su naturaleza o intensidad,
exige, salvo en algunos casos muy menores y con cautelas, la celebración de un Tratado
internacional. Al tratarse de modificaciones de los tratados, permanecen vigentes las normas
originarias en tanto no hayan sido derogadas, modificadas y, se deduce que no sean
incompatibles con el TUE o TFUE.

Dos vectores de creación del Derecho originario:

 Los Tratados constitutivos y los tratados concluidos para su modificación

 Un segundo núcleo de modificaciones del Derecho originario viene dado por los actos
de naturaleza convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos
EEMM o para poner término a su aplicación.
 El caso especial de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Art 6.1 TUE dice
que tiene el mismo valor jurídico de los Tratados por lo que debe considerarse
Derecho originario.

153
Caracteres de la norma constitutiva

 Pluralidad y diversificación de obligaciones: El TUE y el TFUE son dos Tratados

formalmente independientes que gozan del mismo valor jurídico. A estos Tratados
haya que añadir el Tratado constitutivo de la CEEA. Los muchos intentos de
propuestas de simplificación han resultado un complicado viaje a ninguna parte. Esa
pluralidad de normas originarias tiene importantes efectos en relación con el sistema
normativo de orden jurídico de la UE.
 La supremacía de las normas constitutivas y la consecuente subordinación a éstas de
las normas derivada: Es la norma constitutiva la que confiere al Derecho derivado su
fundamento, alcance y límites. En sentido estricto, no existe una determinación
expresa de jerarquía normativa ni siquiera en relación entre la norma constitutiva y la
derivada. Para su materialización, se necesita la ratificación de todos los EEMM o
hasta en los casos excepcionales, la no oposición de un Parlamento nacional. Ninguna
norma que no sea del mismo rango puede modificarlos.
 La eficacia directa: consecuencias:
o No siempre resulta tarea fácil determinar esa efectividad directa de una
disposición
o Esta dificultad sólo puede subsanarse acudiendo a la jurisprudencia del
Tribunal ya establecida o acudiendo al Tribunal a través de los procedimientos
adecuados.

Determinación de los ámbitos de aplicación

 Ámbito material: Las normas constitutivas son las que determinan el fundamento,
alcance y límites de las competencias normativas desde el punto de vista material. La
delimitación material de la competencia normativa queda referida, pues, a lo
establecido en las normas constitutivas. Art 5.1 TUE: “la delimitación de las
competencias de la Unión se rige por el principio de atribución”. Las Instituciones
sólo tienen poder normativo cuando esta competencia ha sido atribuida por la norma
constitutiva y sólo en la medida en que ha sido atribuida.
 Ámbito temporal: Art 53 TUE: “el presente Tratado se concluye por un período de
tiempo ilimitado”. Desde el punto de vista de la norma originaria, de darse una
retirada de un Estado miembro, por tratado se fijarían las consecuentes
modificaciones de los Tratados. Esas modificaciones de los Tratados requerirán la
154
 ratificación de los EEMM, se incorporarán al Derecho originario y tendrán en
consecuencia su valor jurídico.
 Ámbito territorial: Los tratados se aplican con carácter general a los territorios
europeos de los EEMM. Además, los Tratados se aplican a:
o Los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado miembro
o A Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión, San Bartolomé,
San Martín, las azores, Madeira y las islas Canarias en las condicione
especiales del art. 349
o A las islas Åland de conformidad con las disposiciones del Protocolo número
2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria,
de Finlandia y de Suecia
o A los países y territorios de ultramar contemplados en el Anexo II del TFUE
que se les aplica solamente la cuarta parte del TFUE

La revisión de las normas constitutivas

El TUE establece dos modelos de revisión en el art 48 TUE:

 Procedimiento ordinario de revisión: El artículo 48 del TUE prevé un

procedimiento que se desarrolla en 3 fases:
1. Fase de iniciativa: Cualquier EEMM, el PE o la Comisión están facultados para
presentar proyectos de revisión al Consejo. Proyectos que podrán ampliar o
reducir las competencias atribuidas. El Consejo los remite al Consejo Europeo.

Compete al Consejo decidir por mayoría simple, previa consulta al PE y a la

Comisión, la oportunidad o no del inicio del procedimiento de revisión. Si el resultado
de la votación es positivo, el presidente del Consejo Europeo convocará una
convención. La Convención elaborará una recomendación por consenso.

2. La conferencia intergubernamental: reúne a los representantes de los EEMM y

está destinada a la elaboración de un tratado que contenga las modificaciones
proyectadas. Art. 48 TUE predetermina el sistema de adopción del texto del
Tratado al exigir que éste se adopte de común acuerdo por los Estados.
3. Ratificación del Tratado modificativo: Art. 48 TUE “las modificaciones entrarán
en vigor después de haber sido ratificadas por todos los EEMM, de conformidad

155
 con sus respectivas normas constitucionales. Tiene que darse una autorización por
parte de los poderes legislativos, y eventualmente, una consulta popular.

Art. 48.5 TUE “si transcurrido un plazo de dos años desde la firma de un
Tratado modificativo de los Tratados, 4/5 partes de los EEMM lo han
ratificado y uno o varios EEMM han encontrado dificultades para la
ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión”.

 Procedimientos de revisión simplificados: Existen cláusulas que prevén

modificaciones en ámbitos parciales, dos tipos:
1. Cláusula formal de revisión que se articula de una forma mixta: cuenta con un
procedimiento que se desarrolla por las Instituciones de la UE, pero ha de ser
adoptado conforme a las disposiciones constitucionales de los EEMM, excluyendo
la fase intergubernamental.
2. Las cláusulas de naturaleza institucional: Se caracteriza porque su procedimiento
se inicia y se agota en el ámbito institucional de la UE sin intervención de los
procedimientos constitucionales de los EEMM.

TARJETA 68 (págs. 394-401): Adriana

3. ACTOS VINCULANTES (actos no vinculantes y actos atípicos)

Actos típicos

El reglamento

Es el acto más completo y eficaz de la gama de instrumentos que disponen las Instituciones.
Destaca su mayor intensidad normativa por relación a otros instrumentos normativos. Esta
intensidad se manifiesta por:

 Alcance general: Esta característica sirva para diferenciarlo de actos de alcance

individual como la decisión. Es una característica esencial para que una norma tenga
carácter de reglamento. Es una característica objetiva ya que su previsión de
aplicabilidad a “situaciones objetivamente determinadas” y con efectos jurídicos
respecto de una categoría de sujetos contemplada “de manera general y abstracta”
como advirtió en TJUE.
 Obligatoriedad en todos sus elementos: Tiene doble función de identificación del
reglamento:

156
 o Afirma su carácter obligatorio frente a los actos no vinculantes
o Al incidir en que lo es en todos sus elementos, lo diferencia de aquellas
normas, como la directiva que obligan en el resultado, pero no en los medios.

Según el Tribunal, desde que un reglamento es aprobado válidamente, éstos gozan de

una presunción de validez, por tanto, su ilegalidad sólo puede ser establecida por el
tribunal a través de los procedimientos previstos a tal efecto.

 Directamente aplicable en todos los EEMM: esta característica tiene un carácter

instrumental en ka¡¡la medida en que lo que hace es eliminar toda intermediación por
parte de los Estados, asegurando que el reglamento despliegue de manera efectiva y
uniforme sus efectos de alcance general y de plenitud de su obligatoriedad.

La directiva

La directiva es definida apoyándose en los caracteres que la diferencian del reglamento. Art
288 TFUE: “La directiva obligará al estado miembro destinatario en cuanto al resultado que
deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales l elección de la forma y
de los medios”.

Se trata de un instrumento regulador sin alcance general, tiene una obligatoriedad parcial que
recae sobre el resultado, y carece de aplicabilidad directa.

Instituto de las directivas: instrumento que, dirigido al poder en el que reside la capacidad
legislativa (los Estados), obliga a éstos a alcanzar un resultado común.

La directiva es un instrumento jurídico que responde a los siguientes caracteres:

 La directiva impone a los Estados una obligación de resultado que debe ser cumplida
en el plazo determinado por la propia directiva.
 La directiva no sólo exige la consecución en abstracto de un resultado, sino que
impone a los Estados la obligación de adoptar las medidas nacionales necesarias para
alcanzar dicho resultado con la libertad de elección de la forma y de los medios.
 La vinculación de los efectos jurídicos a la norma nacional de transposición. Ausencia
de aplicabilidad y de eficacia directa de la directiva.

La decisión

Actos atípicos

157
Se alude generalmente con ello a un número abierto de actos de naturaleza un tanto oscura y
efectos jurídicos indeterminados cuya presencia en el orden jurídico se la Unión es lo único
indiscutible.

Explicaciones de los actos atípicos:

1. Los Tratados han previsto la competencia, pero sin precisar el tipo de acto
correspondiente a su ejercicio
2. Se trata de actuaciones de las Instituciones en ámbitos sobre los que pesa una cierta
debilidad en la determinación de la competencia, pero que no excluye ciertas
posibilidades de actuación institucional
3. Ocasiones en que en actos internos se prevé la adopción de ciertas regulaciones no
contempladas en las categorías generales

Artículo 296 TFUE: “Cuando los Tratados no establezcan tipo de acto que deba adoptarse,
las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al
principio de proporcionalidad”.

ACTOS NO VINCULANTES

Se engloban en esta categoría las recomendaciones y los dictámenes aludidos en el artículo

288 TFUE, que son caracterizadas exclusivamente por su naturaleza no vinculante.

 Recomendación: indicación de una conducta a seguir o modificación de una situación

o comportamiento
 Dictamen: contendrá una opinión o valoración de situaciones o conductas

La diferencia es en la práctica complicada. Su carencia de obligatoriedad lleva a parte de la

doctrina a considerar que, simplemente, no son actos jurídicos.

TARJETA 69 (Págs. 402 - 407)

1. INSTRUMENTACIÓN NORMATIVA INTERNACIONAL:

1.1. El Derecho Internacional

El alcance y el valor del DI General en el DUE es un tema problemático por la compleja

estructura del sistema jurídico y la ausencia de una norma que lo clarifique.

158
Pese a las dudas sembradas por Kadi (2008), el sistema de la UE está sujeto al DIG en la
medida en que lo están los sujetos de este ordenamiento en el ámbito de sus competencias.
Además, el TJUE ha dado relevancia al DI a través de los ppios generales, incorporando
criterios de interpretación de tratados de codificación o en materia de DDHH. Incluso ha
mostrado su posición en los ppios de di consuetudinario cuyo grado de precisión es menor
que las obligaciones convencionales, advirtiendo de su cap. de control jurisdiccional.

En cuanto al alcance del DUE de las obligaciones jurídico-internacionales de sus EEMM, el

DUE ha establecido unos parámetros básicos.

- Art. 351 TFUE establece que TUE/TFUE no afectarán a los dchos y obligaciones
resultantes de convenios anteriores de 1958 o de la adhesión, en su caso.
- Obligación de los EEMM de recurrir a todos los medios apropiados para eliminar la
parcial o total incompatibilidad y la obligación de cooperar con el afectado.

Si estos tratados no vinculan a la UE, se respetan. Si sí, si la cuestión es si la UE sustituye al

Estado en sus obligaciones con terceros, hay confusión. Por un lado, la STJ GATT (1948) se
consideró que la UE sustituiría a los EEMM, ya que los efectos derivan de su inclusión en el
DUE. Por otro, la STJ Levy se mantiene el respeto y para el Estado concernido se crea la
“oponibilidad” frente a las Instituciones europeas que no deben obstaculizar la ejecución de
estos compromisos por el EEMM.

1.2. La actividad convencional de la UE

Los acuerdos celebrados por la UE vinculan a las Instituciones y a los EEMM (art. 216
TFUE). *Yo, Lau, entiendo actos convencionales como tratados EEMM con 3ºs*

El art. establece su obligatoriedad, pero no aclara su eventual integración en el orden jurídico

de la Unión. Tras STJ Haegeman (1974) concluimos que el DUE se rige por un sistema de
recepción automática de estos Tratados no sujeta a ningún acto de transformación ni de
ejecución y no afectada por los acuerdos de la UE, ya que se introducen en el DUE por acto
jurídico interno (publicados en el DO (17.1 Reglam. Cj.)

Tampoco aclara su jerarquía, pero se avala la preeminencia de los T. Constitutivos sobre

los celebrados con 3ºs. Es importante el art. 218.11 TFUE, que permite solicitar y
pronunciarse sobre la compatibilidad de un tratado con los T. constitutivos antes de la entrada
en vigor del dictamen del TJ (si incompatible, necesario revisar T. constitutivo). Aunque no
puedan solicitarlo tras concluir el tratado, el TJ permite a los EEMM o Instituciones anular la
159
decisión del Consejo de concluir el acuerdo o solicitar medidas cautelares. Por otro lado, el
Dcho derivado es una exigencia lógica de cumplir las obligaciones contraídas en el plano
internacional.

Más problemático es que no aclara el efecto directo de estos tratados. Es coherente que una
vez integrada la norma convencional en el DUE, si presenta claridad, precisión e
incondicionalidad, tenga efecto directo. La STJ International Fruit Company (1995) dicta que
el efecto directo de los tratados con terceros requiere un análisis profundo.

Los acuerdos mixtos (EEMM – UE – 3ºs) son más complejos porque afectan a las
competencias de la UE y los EEMM. El TJUE permite recurrir a ellos y extiende sus
competencias de control en lo que concierne al ámbito competencial europeo.

1.3. Las decisiones de los representantes de los Gobiernos de los EEMM reunidos en el
seno del Consejo

Constituyen una categoría especial o mixta, entre lo internacional e institucional, al ser

adoptados por los miembros del Consejo colectivamente en representación de los EEMM.

Por un lado, son acuerdos internacionales sujetos a las normas del DI, por lo que son
elementos de instrumentación convencionales.

Por otro lado, a veces cuentan con la intervención de otras Instituciones en su preparación. Su
publicación en el DO y el hecho de que las sucesivas Actas de Adhesión deban aceptarlas,
potencian su carácter de DUE. No obstante, a juicio de Araceli, esto no elimina su carácter
de instrumentación internacional.

Según la jurisprudencia del TJUE, no están sujetas al control de legalidad.

CAPÍTULOS 18-19: SISTEMA DE ACTOS Y NORMAS EN LA UE

TARJETA 70 (págs. 420-427) Yago:

1. INTRODUCCIÓN

---

2. EL PRINCIPIO DE EFICACIA DIRECTA

2.1. Fundamento y significado: la jurisprudencia Van Gend en Loos

160
La noción de eficacia directa ha sido deducida mediante una metodología interpretativa de los
Tratados. La construcción de este principio está estrechamente unida a referencias constantes
a la estructura y objetivos de la Unión, a la especificidad y a la autonomía de su ordenamiento
y a la participación de los pueblos de los EM en la construcción europea. El TJUE se refirió a
este principio en la sentencia Van Gend en Loos (1963)

El efecto directo, a la luz de la sentencia Van Gend en Loos, significa:

 Que las normas de los Tratados pueden producir efectos jurídicos (derechos y
obligaciones) inmediatos, por sí mismas, sin precisar de normas nacionales para su
aplicación o sin que éstas sean un obstáculo para su aplicación;
 Que los particulares pueden hacer valer ante los poderes público nacionales los
derechos que se deriven de las normas de la Unión, y dichos poderes deben asegurar
el respeto a las obligaciones asumidas por los Estados en los Tratados y proteger los
derechos individuales.

En primer lugar, el tribunal apoya esta definición desde una concepción de una Comunidad
de pueblos frente a la estricta organización de Estados. Las entonces CEE son también “algo
más” que unas organizaciones internacionales: son una Comunidad de pueblos y una
Comunidad de Estados. En efecto, el proceso de la integración “contempla a los pueblos”, ya
que los Tratados convocan, además de a los Gobiernos a través del Consejo, a los pueblos de
los EM a participar en la construcción europea.

En segundo lugar, el Tribunal opone a los EM sus propios actos (estoppel), es decir: de un
lado, las obligaciones asumidas en los Tratados y su compromiso de respeto y de cooperación
leal (art. 4.3 TUE); de otro, haber aceptado el mecanismo de la cooperación judicial (el
procedimiento prejudicial art. 267 TFUE), mediante el cual han reconocido que las personas
físicas y jurídicas puedan hacer valer derechos y obligaciones contenidos en las normas de la
UE ante los jueces nacionales en favor de sus pretensiones. En el caso Van Gend no hay una
invocabilidad estricta fundada en el destinatario concreto del derecho, sino en una
invocabilidad amplia (“los beneficiarios”), que es más que suficientes para el Tribunal.
Precisamente el valor excepcional de esta sentencia es que declaró efectos para los
particulares de una obligación de abstención impuesta a los EM.

2.2. Criterios para determinar la eficacia directa

Dos requisitos:
161
  Que la norma sea “clara y precisa” o “suficientemente precisa”, es decir, que funde
una obligación concreta en términos inequívocos, desprovista de ambigüedades.
 Que su mandato sea incondicional, en el sentido de que no deje márgenes de
apreciación discrecional.

Estos criterios se reúnen, aunque “el sentido y el alcance de la disposición puedan plantear
cuestiones de interpretación”, pues tales cuestiones “son susceptibles de ser resueltas por la
vía judicial "Lo importante es que el beneficiario y el derecho protegible estén bien definidos
sin necesidad de normas de ejecución.

La directiva, a pesar de estar sujeta a la intervención legislativa de los EM, tiene eficacia
directa. Únicamente estaría privada de efecto directo si la intervención ulterior del EM viene
prevista expresamente por la norma de la UE y es un complemento indispensable sin el cual
no pudiera aplicarse.

2.3. La plenitud de la eficacia directa de los Tratados y de los Reglamentos

2.3.1. Obligaciones de no hacer y de hacer

En la sentencia Van Gend en Loos el TJUE se pronunció a favor del efecto directo de una
obligación de abstención.

Respecto a las obligaciones de hacer, en la sentencia Lütticke, el TJUE estimó que también
los tratados crean derecho para los particulares que las jurisdicciones deben proteger.

2.3.2. Relaciones verticales y relaciones horizontales

El efecto directo es invocable tanto en las relaciones del particular con las administraciones
públicas (verticales), como en las relaciones entre particulares (horizontales) en las que el
sujeto de la obligación reclamada es un particular.

El precepto de que se “impone a los Estados una obligación de resultado que debía ser
imperativamente realizada en un plazo determinado” significa que esa obligación de
resultado debe ser aplicada directamente en las relaciones entre particulares.

2.3.3. La plenitud de eficacia del Reglamento

El reglamento tiene eficacia directa plena para la creación de derechos y de obligaciones, por
su naturaleza misma y su función en el sistema de fuentes del derecho de la Unión. El art. 288
TFUE dice que “será directamente aplicable”; luego “produce efectos inmediatos y, en
162
cuanto a tal, confiere a los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales deben
proteger” este efecto “se opone a la aplicación de cualquier medida legislativa, incluso
posterior, incompatible con sus disposiciones”.

Los Estados no pueden, pues, formular reservas; ni unilateralmente conceder excepciones; ni,
como dijo el TJUE “excusarse en disposiciones o prácticas de su orden interno para justificar
el incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos comunitarios.”

La sentencia Schlüter marcó que la forma no confiere eficacia directa, si no que la norma
reúna los requisitos exigidos.

TARJETA 71 (págs. 427-439) Yago:

3. EFICACIA DIRECTA DE LAS DECISIONES Y DE LAS DIRECTIVAS

3.1. La eficacia directa de las decisiones dirigidas a los Estados Miembros

Si bien las obligaciones contenidas en una Decisión dirigida a uno o varios EM no pueden ser
invocadas por los particulares, pues tales obligaciones incuben a los EM, el TJUE aceptó en
la sentencia Grand la invocabilidad de una decisión relacionada con una directiva. Afirmó
que, además de los reglamentos, otros actos contemplados por el art. 288 TFUE (como l
decisiones y directivas), dado su carácter obligatorio, podrían producir efectos análogos.
Puesto que una decisión es obligatoria en todos sus elementos para el destinatario que
designe, sería incompatible con ese carácter la exclusión de su invocabilidad y su efecto útil
se vería debilitado si los justiciables no pudieran hacer valer la conducta establecida ante las
jurisdicciones nacionales.

La sentencia SACE añadió que “conviene considerar no solamente la forma del acto en causa,
sino su contenido sustantivo, así como su función en el sistema del tratado” a la hora de
averiguar si crea derechos u obligaciones para los particulares y examinar si sus disposiciones
pueden tener efecto directo.

Este conjunto de sentencias, además de la Schlüter, abrió la posibilidad al reconocimiento del

efecto directo en las directivas.

3.2. La eficacia directa de las Directivas

Poco después de las sentencias Grad, SACE y Schlüter el TJUE tuvo que abordar la eficacia
directa de una directiva por sí misma en el caso Van Duyn. El TJUE estima que el

163
procedimiento prejudicial (art. 267 TFUE), “permite a las jurisdicciones nacionales recurrir al
Tribunal sobre la validez y la interpretación de todos los actos de las Instituciones, sin
distinción”, lo que implica que también las directivas son susceptibles de ser invocadas ante
los jueces nacionales.

Por ello, aunque una directiva no sea en su totalidad susceptible de efecto directo, nada
impide que algunas de sus disposiciones sí puedan ser invocadas por los particulares y
aplicadas por los poderes públicos.

En las sentencias Ratti y Becker el tribunal sistematizó y ahondó en su doctrina del efecto
directo de las directivas. En el asunto Ratti el TJUE declara que un EM no puede aplicar su
ley interna, aunque sea la penal, contraria a lo dispuesto por una directiva cuyo plazo de
transposición ya ha expirado, a una persona que se haya ajustado a lo previsto en dicha
directiva.

En ambas sentencias, el Tribunal condiciona el efecto directo de una directiva a las siguientes
circunstancias:

 La expiración del plazo de transposición;

 La ausencia, insuficiencia o deficiencias en la adaptación;
 Que la disposición invocada cumpla los requisitos generales del efecto directo.

El efecto directo de las directivas se funda en:

 El carácter obligatorio de la directiva para el Estado destinatario según el art. 288

TFUE;
 El principio de cooperación o de lealtad para con los compromisos asumidos (art. 4.3
TUE);
 Los principios de aplicación uniforme y de no discriminación por razón de la
nacionalidad (art. 18 TFUE).

3.3. El efecto directo vertical de las Directivas: invocabilidad de derechos respecto del
Estado

En su doctrina sobre la eficacia directa de las directivas, el TJUE se basa en el carácter

obligatorio del contenido de la directiva para el EM.

164
En la directiva el efecto directo está restringido: engendra derechos para los particulares
exigibles ante el Estado. Es un efecto directo vertical “unidireccional”: no genera
obligaciones para el particular frente al Estado ni frente a otros particulares.

Hay pues una doble obligación en una directiva:

 La obligación del Estado de transponer la directiva y,

 Las obligaciones que el texto mismo de la directiva pueda imponer al Estado, cuando
se trate de obligaciones a cargo del Estado.

El efecto directo de una directiva aparece como un correctivo mínimo frente al Estado
infractor. El Tribunal afirmo que la invocabilidad ante el Estado es una garantía mínima, en
favor de los justiciables lesionados por la inejecución de la directiva, fundada en el carácter
imperativo de la obligación impuesta a los EM en el art. 288 TFUE; esa obligación se vería
privada de toda eficacia si se permitiera a los EM anular, por su omisión, los efectos que
producen algunas disposiciones de la directiva.

3.3.1. Alcance de la noción de Estado ante el que es invocable una Directiva

La noción de estado abarca a todas las administraciones públicas: estatal, autonómica,

provincial, local e institucional.

El TJUE aclaró esto en el asunto Costanzo. El Tribunal afirmó que, si una directiva es
invocable ante los jueces es “porque las obligaciones derivadas de sus disposiciones se
imponen a todas las autoridades nacionales de los Estados miembros” incluidas las
autoridades descentralizadas.

Además, los Estados intervienen en sectores de la economía y de la sociedad, actuando como

empresarios o a través de empresas concesionarias. Hay que analizar si es posible una
disociación entre las actividades iure imperii del Estado (Estado-poder público) y las
actividades iure gestionis (Estado-empresario) a efectos de delimitar las relaciones verticales.
El TJUE rechazó esta disociación, afirmando que cuando los particulares “pueden invocar
una directiva contra el Estado, lo pueden hacer cualquiera que sea la calidad en que éste
actúe.” Actúe como actúe “el Estado no puede sacar ventajas de haber ignorado el Derecho
Comunitario”.

165
Por último, el Tribunal entiende en la sentencia Farrel que cuando un organismo privado está
sujeto a la autoridad del Estado o tiene poderes especiales distintos de las reglas normales
aplicables a las relaciones entre individuos, dicho organismo es una emanación del Estado.
Ante este tipo de organismos privados también es posible invocar disposiciones de una
directiva.

3.3.2 Alcance de la noción de particular

La noción de particular no es lo que aparenta. El Tribunal siempre se había referido a los

administrados, nacionales, o particulares (sentencias Vand Gend, Becker o Marshall). Sin
embargo, no tuvo reparo en que un poder público, como un Ayuntamiento, invocase una
directiva frente al poder central y fuese considerado “asimilado a los particulares”.

En el asunto CECA c. Acerías Busseni el TJUE aceptó que una organización internacional
(una de las tres Comunidades) se acogiese al efecto directo de una recomendación CECA. En
esta sentencia el tribunal se refiere a “los justiciables”. Nada hay que objetar al Tribunal en
esta cuestión, pues lo relevante es el cumplimiento de una norma obligatoria y no el carácter,
público o privado, del sujeto que alega el contenido obligacional que debe cumplir el EM.

3.3.3. La imposibilidad de alegar obligaciones por parte del Estado en las relaciones
verticales

Como la directiva es obligatoria únicamente para el Estado, en el caso de que genere

obligaciones para los particulares, el Estado no puede exigir el cumplimiento de estas a los
particulares afectados: no hay efecto directo vertical “inverso”. La directiva no puede, por sí
sola, crear obligaciones a cargo de un particular ni puede invocarse contra un particular
(sentencia Marshall). El Tribunal lo afirmó en términos generales, por lo que no importa
quién la invoque, ya sea el Estado o un particular.

Está cuestión se planteó en dos asuntos penales (Pretore de Salò y Kolpinghuis Nijmegen).
En ambas sentencias el TJUE respondió que de una directiva no transpuesta no pueden
resultar obligaciones para los particulares, ni respecto de otros particulares, ni respecto del
Estado.

El correctivo contra el Estado es doble:

 Tiene que soportar la invocación por los particulares de sus derechos, dándoles
satisfacción, y

166
  Tiene que renunciar a exigir el cumplimiento de las obligaciones que pudriera
establecer la disposición de efecto directo.

4. EL PROBLEMA DEL EFECTO HORIZONTAL DE LAS DIRECTIVAS

En una relación horizontal, una directiva no ejecutada correctamente no puede, por sí sola,
crear obligaciones a cargo de un particular y tampoco puede, por consiguiente, ser invocada,
en su calidad de tal, contra dicha persona (sentencia Marshall).

Por tanto, en las relaciones entre particulares no cabe alegar derechos u obligaciones
establecidos en una directiva que no haya sido transpuesta, o transpuesta incorrectamente, al
Derecho interno.

La responsabilidad de esa “discriminación” no reside en la doctrina del TJUE sino en el

Estado infractor.

4.1. El cumplimiento obligatorio de la Directiva por los poderes públicos y los

inevitables perjuicios para algunos particulares: efectos indirectos o triangulares

Dado que el Estado no se puede desentender de una directiva incumplida, en algunos casos,
se producirán efectos inevitables, aunque sean indirectos, en las relaciones jurídicas entre
particulares.

Los demandantes formulan una exigencia de cumplimiento de la directiva contra (a cargo de)
las autoridades públicas y no contra otros particulares. Luego, no significa que la directiva
que la directiva se aplique directamente respecto de los particulares. El problema clave es que
el Estado no se puede desentender del contenido de la directiva cuando hay elementos de
Derecho Público.

El juez deberá aplicar la directiva: directamente, a quien exige su cumplimiento a la autoridad

que interviene en su aplicación e, indirectamente a los otros particulares que en la relación
jurídica de que se trate ven inaplicada la legislación nacional a sus pretensiones. Esta
aplicación indirecta a los particulares es inevitable en el caso de las directivas sobre contratos
públicos, derechos de sociedades, seguros, medio ambiente, etc.

El Tribunal vienen constatando otras situaciones triangulares de una directiva para

particulares reconociendo explícitamente que: “las repercusiones negativas sobre los

167
derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no justifican que se niegue a
un particular la posibilidad de invocar las disposiciones de una directiva contra un Estado
miembro.”

Igualmente, no puede considerarse que: “la supresión de ventajas constituya una obligación
que incumbe a un tercero en virtud de las Directivas invocadas ante el órgano jurisdiccional.”

4.2. Otras situaciones: el efecto de exclusión

El “efecto de exclusión” hace alusión a que no se pretende directamente el reconocimiento de

un derecho; sin embargo, se invoca por los particulares una disposición de una directiva para
excluir la aplicación de normas o actos nacionales. La invocación se hace más al amparo del
principio de primacía, frente al “efecto de sustitución” cuyo fundamento es el principio
directo. A este efecto de exclusión se refiere el TJUE en la sentencia Linster: “que sería
incompatible con el efecto imperativo que esta disposición (art. 288 TFUE) reconoce a la
directiva excluir, en principio, que la obligación que esta impone pueda ser invocada por los
interesados.”

Si bien el tribunal entiende que una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo
de un particular, esa jurisprudencia no se aplica a los casos de incumplimientos de la
Directiva sobre reglamentaciones técnicas, pues la infracción de la obligación de notificar da
lugar a la inaplicabilidad del reglamento técnico. En consecuencia, en la sentencia CIA
Security, confirmada por Unilever, se legitima a un particular para invocar frente a otro, una
disposición de una directiva que le perjudica.

Como el EM está obligado a tomar las medidas necesarias (art. 4.3 TUE) para alcanzar el
resultado fijado en la directiva, ningún poder público puede desentenderse del contenido de la
directiva, haya sido o no transpuesta, y puede ser irrelevante que en el litigio estén
enfrentados particulares. (apariencia de horizontalidad).

TARJETA 72 (págs. 439-443) Yago:

5. LA OBLIGACIÓN DE INTERPRETAR EL DERECHO NACIONAL DE

MANERA CONFORME A LA DIRECTIVA

Desde hace años, el TJUE viene afirmando que los jueces nacionales cuando apliquen el
Derecho nacional están obligados a interpretarlo, “a la luz de la letra y de la finalidad de la
norma comunitaria”, ateniéndose a las normas de la Unión, sean directamente aplicables o no.

168
Por esta vía se aproxima al reconocimiento indirecto del efecto horizontal, impelido por el
carácter obligatorio de las directivas y por su primacía sobre el Derecho nacional en
contradicción con sus disposiciones.

Ante la falta de transposición de la Directiva, o en caso de que esta sea incorrecta, el juez,
deberá hacer todo lo posible para que se respeten las obligaciones adquiridas por el Estado,
alcanzando los efectos materiales de la Directiva.

Luego, la obligación de lograr el resultado no se limita a la acción legislativa y reglamentaria,

sino que, a falta de transposición, puede y debe ser asegurado por el juez, en el marco de sus
competencias (independientemente de su poder procesal), aunque con un efecto limitado a las
partes del litigio.

Se trata de lograr cierta aplicación horizontal por el juez nacional sirviéndose de la ley
nacional (“efecto transfusión” o “efecto inclinado”).

En las sentencias Van Colson y Harz la Directiva invocada no tenía efecto directo por falta de
precisión en cuanto al sistema de sanciones. El Tribunal le dice al juez que en ambos casos
interprete la ley de trasposición a la luz de la directiva para alcanzar los resultados de la
directiva: que tenga en cuenta otras normas alemanas que prevean sanciones en situaciones
comparables.

La interpretación significa que la falta de efecto directo (vertical u horizontal) no implica la

irrelevancia de las disposiciones de una Directiva.

En la sentencia B. Pfeiffer, el TJUE aclaró y confirmó que, cuando conoce un litigio entre
particulares, esa obligación del juez nacional no se limita a la exégesis de dichas normas,
debe hacer todo lo que esté dentro de sus competencias, tomando en consideración las
normas del Derecho nacional para garantizar la plena efectividad de una Directiva.

5.1. Los límites del criterio interpretativo

La aplicación horizontal de las directivas tiene unos límites, de forma que, si la interpretación
no es posible, el juez no está obligado a, basándose únicamente en el Derecho de la Unión,
inaplicar las disposiciones de su legislación nacional contrarias a las disposiciones, con efecto
directo, de dicha Directiva y a ampliar así la posibilidad de invocar una disposición de una
Directiva no transpuesta, o incorrectamente transpuesta, al ámbito de las relaciones entre los
particulares. Es decir, en los casos en que no cabe interpretar la ley a la luz del Derecho de la

169
Unión, tampoco cabe la aplicación de la Directiva contra legem del Derecho nacional. Si la
interpretación no es posible y la invocación es entre particulares, se materializa la violación
impune de una norma de la Unión “obligatoria”, lo que permitiría abrir la vía indemnizatoria.

Los límites de la obligación de interpretación son:

 No puede ser tenida en cuenta cuando no hay normas en esa materia en el Derecho
nacional en vigor que permitan alcanzar el resultado de la Directiva o existiendo no se
presten a ser interpretadas en el sentido de la Directiva. En el asunto Francovich la
directiva no tiene efecto directo por no precisar el titular de la obligación y su
interpretación no es posible, por lo que el TJUE opta por el principio de la
responsabilidad del Estado, pues el “nudo” está en la primera obligación del Estado:
la transposición. En el asunto Faccini Dori el Tribunal al ser informado por el juez
nacional de que no existen interpretaciones señala la vía indemnizatoria.
 El respeto a los principios generales del derecho, tales como la legalidad penal e
irretroactividad. Solo se han usado en el marco del proceso penal. La interpretación se
limita cuando conduce a oponer a un particular una obligación prevista por una
Directiva no transpuesta; también, cuando conduce a determinar o agravar, con base a
una Directiva no transpuesta, la responsabilidad penal de quienes contravengan sus
disposiciones.

TARJETA 73 (págs. 445-453) Yago:

1. LA PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UNIÓN

1.1. El fundamento de la primacía. La sentencia Costa c. Enel

A diferencia de la eficacia directa, que es una característica relativa, la primacía es una

característica absoluta y la condición existencial de la propia Unión. Para el Tribunal, la
primacía es “la regla fundamental para la existencia de la Comunidad”. La eficacia directa
contribuye a la integración; la primacía condiciona la existencia misma de la integración.

El efecto práctico de la primacía, según la jurisprudencia del TJUE, es la exclusión o

inaplicación de la norma interna incompatible. Es la “sanción” inmediata a la infracción que
constituye tener en vigor una norma interna contraria al Derecho de la UE.

El Tribunal fundamenta la primacía, en su sentencia Costa c. Enel, sobre cuatro bases:

170
 1. La naturaleza y características específicas de la UE y de su ordenamiento. El Tribunal
tiene en cuenta que están dotadas de poderes efectivos tanto en el plano interno como
externo, “que emanan de una limitación de competencias o transferencias de
atribuciones de los Estados a la Comunidad”. Esta atribución es una limitación
definitiva de sus derechos soberanos en favor de este ordenamiento jurídico, por lo
que no puede prevalecer una norma nacional posterior sobre esos derechos
definitivamente transferidos.

En otras sentencias el TJUE ha confirmado el carácter preeminente del Tratado,

recordando los caracteres propios de este ordenamiento cuya naturaleza “no puede
permitir que los Estados miembros puedan adoptar o mantener en vigor medidas
susceptibles de comprometer el efecto útil del tratado.”

2. El carácter obligatorio de las normas de Derecho derivado, expresamente previsto en

el art. 288 TFUE: los Estados han conferido a los reglamentos, directivas y decisiones
el carácter de normas obligatorias (aunque con alcance diverso).
3. El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho
derivado, aceptado expresamente por todo EM, les obliga a abstenerse de toda medida
susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados (art. 4
TUE). De este modo la adopción de normas internas posteriores, o aplicación de
normas internas anteriores, incompatibles con una norma de la UE supondría violar el
principio de lealtad que traduce en este ámbito el más importante principio general del
Derecho: Pacta sunt servanda.
4. Los EM han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin
discriminación basada en la nacionalidad de los particulares (art.18 TFUE). Si cada
Estado pudiera alterar la regla común, las obligaciones y derechos de los particulares
variarían de un Estado a otro. El principio de no discriminación no pueda quebrarse
sin afectar a la existencia misma de la Unión.

1.2. El alcance de la primacía en relación con la ley posterior: La sentencia Simmenthal

La firmeza jurisprudencial en materia de primacía tuvo un nuevo desarrollo en la sentencia

Simmenthal. El TJUE deduce de la primacía varios efectos:

171
  Si la norma interna incompatible es anterior a la norma de la Unión, ésta hace
“inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposición contraria de
la legislación nacional”.
 Si la norma interna incompatible es posterior a la norma de la UE, la vigencia de esta
última “impide la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales en la
medida en que fueran incompatibles con las normas comunitarias”.
 Ya sea la norma interna anterior o posterior, el órgano judicial no debe esperar a que
la norma interna incompatible sea derogada, ni debe plantear la cuestión de
constitucionalidad.
 El juez puede y debe excluir la norma interna y aplicar la de la UE.

El Tribunal advierte que, en caso de una norma nacional incompatible, el juez tiene la
obligación de aplicar íntegramente el Derecho de la UE y de proteger los derechos que éste
confiere a los particulares. Como el juez no puede ni derogar, ni declarar inconstitucional la
norma interna, la inaplicación es la “sanción” mínima (independientemente de la eventual
demanda ex art. 258 TFUE de la Comisión contra el Estado infractor y de la obligación de
eliminar la infracción). La exclusión permite al juez cumplir con su obligación (de resultado
y no de medio)

El juez debe utilizar todos los medios que establece el orden interno, pero si son insuficientes,
el Derecho de la Unión le confiere el poder, ya mencionado, de exclusión de la ley nacional y
de sustitución por la norma de la UE para garantizar la aplicación íntegra de este
ordenamiento. Al no plantear la cuestión de constitucionalidad (“control centrado”) se
introduce en todos los EM la necesidad de un “control difuso” de la compatibilidad de la ley
nacional con el Derecho de la UE.

La obligación de exclusión atañe a todos los poderes públicos, no solo a los jueces (sentencia
Costanzo). Además, dado el carácter objetivo e imperativo de este Derecho, también en las
relaciones entre particulares, éstos deberán respetar sus normas en caso de contradicción con
la norma interna. Tendrán obligación de dejar inaplicada la norma nacional y de aplicar la
norma de la Unión a la relación jurídica prevista por la misma, reconociendo los derechos o
exigiendo el cumplimiento de las obligaciones que establezca.

1.3. Primacía y constitución de los Estado miembros

172
En la Constitución reside el fundamento de la adhesión de todo Estado a la UE al prever la
atribución de competencias y la aceptación de todos los rasgos del Derecho de la Unión. No
cabe hablar de superioridad del Derecho de la UE sobre la Constitución, ni cabe seriamente
hablar de un conflicto entre ambos.

La Constitución se aplica plenamente en los ámbitos que siguen siendo competencia soberana
del Em, pero en los ámbitos atribuidos a la UE y regulados por sus normas se aplica este
ordenamiento en toda su plenitud, y el Estado no puede invocar la Constitución para impedir
los efectos de la norma válida de la UE. Luego, todo EM debe adecuar su Constitución antes
de su ingreso en la Unión para permitir al Derecho de la Unión desplegar con plenitud sus
efectos.

Por ello, la primacía de la norma comunitaria se predica respecto de toda norma interna, no
solo la ley, también la constitución (sentencia Costa c. Enel). Es una formula indirecta, que
no se dirige directamente a la Constitución.

El Tribunal manifestó en el asunto San Michele que esa primacía es absoluta sin distinción ni
freno por rango u origen de la norma, ya que introducir criterios procedentes de la legislación
o del orden constitucional de un EM determinado, atentaría contra la unidad material y la
eficacia del Derecho Comunitario, quebraría la unidad del mercado común y pondría en
peligro la cohesión de la Unión.

Además, el TJUE ha declarado en dos asuntos Comisión c. Bélgica que “el recurso a
disposiciones, incluso constitucionales, del orden jurídico interno para limitar el alcance de
las disposiciones del Derecho Comunitario no podría admitirse porque afectaría a la unidad y
a la eficacia de este derecho.”

TARJETA 74 (págs. 453-462) Yago:

2. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DEREHCOSRECONOCIDOS

POR EL DERECHO DE LA UNIÓN

2.1. Los principios de cooperación leal y de autonomía institucional y procesal

El TJUE fundamenta tanto la primacía como la eficacia directa en el principio de cooperación

lela previsto en el art. 4.3 TUE: los EM han asumido la obligación general de dar completa
efectividad al Derecho de la UE por lo que está obligados a adoptar todas las medidas

173
necesarias para dar pleno efecto a sus normas. Esa obligación se impone a todos los poderes
de los EM.

Estrechamente vinculado está el principio de autonomía institucional y procedimental

procesal en el sentido de que, según la jurisprudencia corresponde al ordenamiento nacional
designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los
recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de
la Unión confiere a los justiciables. Los límites de esa autonomía se sitúan en el trato no
menos favorable que los recursos internos (principio de equivalencia) ni que hagan imposible
en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos (principio de efectividad).
En definitiva, este principio está condicionado por la idoneidad de los procedimientos y de
los poderes de los jueces nacionales para lograr el respeto del Derecho de la Unión, de forma
que, no afecte ni a su alcance ni a su eficacia.

2.2. El derecho a la tutela judicial efectiva

La obligación de los Estados de asegurar, de conformidad con su autonomía procesal, el

pleno respeto a los derechos comunes, conduce al derecho a la tutela judicial efectiva. Este
derecho reconocido en las constituciones y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos
(art. 13), se incluye también en el art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Este
derecho está ligado al Estado de Derecho contemporáneo; en el Derecho de la UE va más
lejos al formularse como un “derecho universal” al juez en el sentido de un recurso
jurisdiccional efectivo, es decir, en todos los ámbitos del Derecho, incluida la privilegiada
actuación administrativa, lo prevea/permita o no la legislación nacional. Esta tutela no puede
encontrar ningún obstáculo en el Derecho interno.

1. Es competencia de los jueces nacionales proteger los derechos reconocidos por las
normas de la UE: es un derecho universal al juez nacional.
2. Todas las vías procesales internas son susceptibles de servir para hacer valer derechos
fundados en el Derecho comunitario. No se necesitan procesos especiales o separados
del Derecho interno (principio de equivalencia).

La consecuencia de esas dos constataciones, ligadas al principio de autonomía, es que la

protección jurisdiccional por los jueces depende de cada sistema procesal interno. En
ausencia. En ausencia de reglamentación común, el Tribunal ha reiterado que “en la medida

174
en que el Derecho Comunitario no ha dispuesto en la materia, los litigios deben ser dirimidos
por las jurisdicciones nacionales.”

3. El acceso a las vías procesales nacionales no podrá hacerse en condiciones menos

favorables que para las reclamaciones fundadas en normas internas y tampoco en
condiciones tales que hagan prácticamente imposible el ejercicio de los derechos
conferidos por el orden jurídico de la Unión (principio de efectividad).
4. Toda decisión nacional que aplique Derecho de la UE debe ser motivada, susceptible
de control jurisdiccional, y que ese control sea efectivo. El denominado “derecho al
juez” es un principio esencial de una unión de Derecho.

En la sentencia del asunto Johnston, el Tribunal declaró que los EM están obligado a adoptar
medidas de eficacia suficiente para alcanzar el objetivo de las normas de la Unión y a hacerlo
de tal manera que las personas afectadas pueden invocar efectivamente los derechos así
conferidos ante los tribunales nacionales. El control de la jurisdiccional de los derechos es la
expresión de un principio general de Derecho básico en las tradiciones constitucionales
comunes a los EM y también consagrado en los art. 6 y 13 del Convenio Europeo de Derecho
Humanos.

En el asunto Heylens el tribunal añade que la eficacia del control jurisdiccional implica, de
manera general, que el juez al que se recurre pueda exigir de la autoridad competente la
comunicación de los motivos de la decisión impugnada. Dicha autoridad tiene la obligación
de darles a conocer los motivos en los que basa la negativa.

En otros asuntos el TJUE ha tenido que clarificar que no basta sólo la existencia de vías
procesales, sino que éstas sean eficaces (asunto Marshall II). Además de efectivas y eficaces
las medidas deben tener respecto del empleador un efecto disuasorio real. Para asegurar la
reparación íntegra y sin límites del perjuicio sufrido, el juez nacional podrá no tener en cuenta
los límites establecidos por el Derecho nacional.

2.3 La creación de nuevos recursos ante las autoridades nacionales

El Tribunal ha llevado cada vez más lejos la exigencia de un control efectivo. Esto se sustenta
sobre el derecho al juez y a la utilización de las vías de recurso existentes, pero algunas
sentencias sorprenden.

En la sentencia Aceitera Borelli c. Comisión, el tribunal ordeno a la jurisdicción italiana que

aceptase la interposición de un recurso en una materia (actos preparatorios), abriendo una vía
175
judicial inexistente: que se considere un acto preparatorio como si fuese un acto definitivo
(decisión de la comisión)

Otro recurso es el de nulidad, vía procesal usada en el asunto Borelli, el objeto de este son los
actos de la Unión, no los nacionales, y esa es la excusa que usa el TJUE para negarse al
control jurisdiccional del acto definitivo. Sin embargo, el TJUE no tuvo en cuenta que si el
Tribunal tiene límites en sus poderes procesales y debe respetarlos, las jurisdicciones
nacionales también deben ajustarse al principio de legalidad. Aun así, la razón última de esta
sentencia tiene sentido: el derecho a la defensa no puede encontrar límite alguno en la
actividad administrativa.

Otra consecuencia es que el recurso contencioso-administrativo inexistente (que había que

permitir) se abre fuera de todo plazo, gozando así de efecto retroactivo inusitado y
confirmando la doctrina Emmot: no aplicación de plazos para reclamar derechos nacidos de
una directiva de la Unión incumplida por el EM.

3. LA TUTELA CAUTELAR ANTE LAS JURISDICCIONES NACIONALES

3.1. La suspensión cautelar de las normas internas presumiblemente contrarias al

Derecho de la Unión Europea

Se trata de situaciones en las que, a la espera de juzgar la compatibilidad o no entre ambas

normas, se deba garantizar preventivamente los derechos que se deriven eventualmente del
Derecho de la UE. Es una protección provisional vinculada a la protección judicial efectiva.

Este principio de protección cautelar de los derechos fundados en una norma común lo afirmó
el TJUE en la sentencia Factortame, basándose en la sentencia Simmenthal. En la sentencia
Fartcome el TJUE afirma que si el juez estima que debe conceder medidas provisionales y se
opone a ello una norma nacional, entonces debe excluir dicha norma.

La plena eficacia de la norma europea se vería totalmente disminuida su una regla de

Derecho interno pudiese impedir al juez acordar medidas cautelares que pretenden asegurar la
plena eficacia de su decisión jurisdiccional. El juez nacional no está obligado a dictar la
suspensión, sino facultado para ello si es necesario y, llegado el caso, excluir la norma interna
que le impida dictar las medidas cautelares de suspensión de una ley.

Las medidas cautelares han de fundarse en la concurrencia de dos condiciones clásicas:

176
  Fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, es decir, que el derecho aparezca
como probable y jurídicamente aceptable, y
 Periculum in mora o riesgo de ineficacia de la resolución judicial ante el perjuicio
grave e irreparable que se podría producir si se espera a que recaiga la sentencia en el
asunto principal.

3.2. El monopolio del control de la legalidad de la Unión y la suspensión cautelar de los

actos nacionales de ejecución de las normas de la Unión Europea

Según el Tribunal, las eventuales divergencias entre las jurisprudencias de los Em, respecto
de la validez de los actos de la UE, comprometería la unidad misma del orden jurídico comun
y atentaría a la exigencia fundamental de la seguridad jurídica. La coherencia del sistema
exige que la competencia para constatar la invalidez de un acto esté reservada al TJUE los
arts. 263, 267 y 277 TFUE le confían con carácter exclusivo el control de la legalidad.

En el asunto Foto-Frost, el Tribunal reconoció que las jurisdicciones nacionales pueden

examinar la validez de un acto de la UE, pudiendo concluir que es válido plenamente, pero no
su invalidez.

En el asunto Zuckerfabrik, el TJUE declaró que los jueces nacionales pueden adoptar
medidas cautelares de suspensión de actos nacionales de ejecución de normas de la UE
siempre que el juez:

 Tenga serias dudas de la validez de la norma de la UE en que se basa,

 Adopte la suspensión de forma provisional y limitada a los aspectos discutidos, y
 Plantee la cuestión prejudicial de invalidez.

Dado que esta facultad es parte de una competencia reservada a él mismo (art. 278 TFUE),
los jueces nacionales deberán acordar la suspensión únicamente si se dan los requisitos de las
medidas provisionales ante el Tribunal:

 En caso de urgencia,
 Que sobre la parte demandante pese la amenaza de un perjuicio grave e irreparable, y
 Siempre que se tenga en cuenta el interés de la Unión.

En el asunto Atlanta el Tribunal responde que, ya que el juez nacional está autorizado por el
Tratado no sólo a ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado (art. 278 TFUE),

177
“sino que también le faculta para ordenar las medidas necesarias (art. 279 TFUE)”, este
puede adoptar medidas cautelares.

En el asunto Greenpeace France el TJUE precisó aún más esta jurisprudencia aceptando que,
si un juez nacional comprueba irregularidades en el procedimiento nacional que afecten a la
validez del de un acto de la Unión, puede suspender las medidas de aplicación, estando
entonces obligado a plantear cuestión prejudicial de validez del acto de la Unión.

TARJETA 75 (págs. 462-468) Yago:

4. EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR

INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN

El Tribunal estima que el principio de la responsabilidad del Estado por violación del
Derecho de la Unión es inherente al sistema del Tratado, su fundamento es el art. 4.3 TUE: la
obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de los
Tratados. “Y entre esas medidas se encuentra la de eliminar las consecuencias ilícitas de una
violación del Derecho Comunitario”, si no fuese así la eficacia del Derecho de la UE se vería
cuestionada y la protección de los derechos de los particulares debilitada (Simmenthal y
Factortame).

El principio es válido para cualquier supuesto de violación del Derecho de la UE

independientemente de cuál sea el órgano del EM al que se deba el incumplimiento
(Factortame III), incluso aunque sea independiente.

En la sentencia Francovich el reconocimiento del principio se extiende a cualquier norma del

ordenamiento de la Unión.

Tres requisitos necesarios y suficientes para generar el derecho a obtener reparación cuando
la autoridad le dé a la norma un margen de apreciación amplio para su adopción:

 La norma tiene por objeto conferirles derechos,

 La violación está suficientemente caracterizada, y
 Exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por
los particulares (Factortame III).

Si las normas internas de responsabilidad son más favorables, se aplicarían éstas y no los
criterios establecidos por el Tribunal (Factortame III).

178
Para clasificar la violación como suficientemente caracterizada, el criterio decisivo es el de la
inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a su facultad de apreciación; el juez
debe considerar (Factortame III):

 Grado de claridad y de precisión de la norma;

 La amplitud del margen de apreciación para adoptar opciones normativas (habrá
violación cuando el funcionario no disponga de margen de apreciación o sea muy
reducido);
 El carácter intencional o involuntario del erro de Derecho;
 Su carácter excusable o inexcusable;
 La circunstancia de que las actitudes adoptadas por alguna Institución de la UE hayan
podido contribuir a la omisión, adopción o mantenimiento de medidas nacionales
contrarias al Derecho de la Unión;
 La mera infracción puede bastar
 La obligación de reparar no puede supeditarse a un requisito basado en el concepto de
culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada.

Los jueces nacionales tendrán en cuenta. Además, la relación de causalidad entre la

infracción y el daño para precisar el daño resarcible. El TJUE considera que:

 Los criterios no pueden ser menos favorables que los referidos a acciones semejantes
en el Derecho interno (principio de equivalencia) y que, no pueden articularse de
manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil la reparación
(principio de efectividad);
 La reparación será proporcional al perjuicio sufrido; declara incompatible con el
Derecho de la UE una norma nacional que excluya de la reparación el lucro cesante
sufrido por los particulares, (Factortame III);
 La obligación de reparar, en caso de directivas no ejecutadas, cuenta desde la
expiración del plazo de transposición y no puede afectar tampoco a situaciones
anteriores a la adhesión de un EM y en relación con hechos acaecidos con
posterioridad a la vigencia de la obligación incumplida (asuntos Adnersson y
Rechgerber);
 La obligación de reparar no se limita a los daños sufridos con posterioridad a la
sentencia que declara el incumplimiento reprochado por el Tribunal (Factortame III);

179
  Ha de incluir los intereses devengados aunque no haya norma interna al respecto
(Stutton);
 Es procedente la reparación, aunque se trate de tributos ilegalmente percibidos y
repercutidos, si tal reparación no implica enriquecimiento sin causa (Société
Comateb);
 Una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de una
directiva es suficiente para que la reparación sea adecuada, salvo pérdidas
complementarias (Maso, Bonifaci);
 El perjudicado debe haber actuado con una diligencia razonable para limitar la
magnitud del perjuicio jurídico (Factortame III, Dillenkofer); por razones de
seguridad jurídica se pueden aplicar plazos de caducidad para la interposición de
daños (asunto Palmisani);
 En todo EM la responsabilidad ante la UEserá unitaria del Estado.

5. LAS CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DE ESTOS PRINCIPIOS

Las consecuencias prácticas de esta jurisprudencia sobre los principios de autonomía, eficacia
directe y uniforme, primacía, responsabilidad del Estado y tutela judicial efectiva, es decir del
artículo 4.3 TUE son las siguientes;

1. Las normas de la Unión pueden crear derechos y obligaciones de hacer y no hacer.

2. Los derechos y obligaciones creados por normas de la Unión directamente aplicables
son exigibles a todos y por todos los poderes públicos y, además, en las relaciones
entre particulares.
3. Los derechos reconocidos en una directiva no o incorrectamente ejecutada, son
exigibles en todo momento a los poderes públicos.
4. Tiene que ser excluida la aplicación de las normas internas, que contradigan a una
norma de la Unión; este mandato es objetivo para todos, particulares, y órganos
públicos.
5. En caso de contradicción la norma de la UE sustituye a la nacional.
6. Los derechos de la UE tienen que ser reconocidos íntegramente sin que se les puedan
aponer normas internas de cualquier naturaleza.

180
 7. El particular tiene derecho a una reparación en caso de incumplimientos de las normas
de la UE por los poderes públicos cuando la infracción produce un perjuicio al
particular.
8. Toda decisión interna que deniegue derechos de la Unión habrá de ser motivada y
susceptible de control jurisdiccional efectivo, este prevista o no la vía de recurso
jurisdiccional.
9. Las jurisdicciones nacionales son las competentes para proteger los derechos
reconocidos por el ordenamiento de la Unión.
10. Todos los recursos en el derecho interno son hábiles para reclamar la aplicación plena
de las normas europeas, descartándose aquellas normas procesales que hagan
prácticamente imposible o excesivamente difícil la protección de los derechos
invocados.
11. Todos los jueces de todos los EM gozan de los mismos poderes al aplicar el
ordenamiento común.
12. Los poderes de los jueces nacionales, cuando aplican el Derecho de la Unión no se
limitan a los establecidos en el Derecho nacional, sino que aquel les “presta” los
poderes necesarios para ello, aunque no se prevean o no se permitan tales poderes en
el ordenamiento interno. Toda extensión de poderes tendrá que ser autorizadas por el
Tribunal, previo planteamiento de la cuestión prejudicial prevista en el artículo 267
TUE.
13. Todo juez nacional puede aplicar de oficio las normas de la UE.
14. El ordenamiento de la Unión faculta a todos los jueces para examinar la
compatibilidad de la ley interna con la norma de la UE y, llegado el caso, inaplicar la
ley interna.
15. Todo juez nacional está obligado a interpretar el Derecho nacional a la luz de las
normas de la UE, por tanto, el particular tiene derecho a pedir esta interpretación,
tengan o no efecto directo y en las relaciones entre particulares.
16. Las sanciones por incumplimiento del ordenamiento de la Unión han de ser efectivas
y eficaces, con efectos disuasorios reales, cubriendo íntegramente el perjuicio sufrido
sin limitación económica alguna fundada en el Derecho nacional.
17. Todo juez, aunque su norma interna no lo prevea o permita está facultado para
ordenar la suspensión cautelar de una ley interna en tanto se juzga su compatibilidad
con el Derecho de la UE, si es la única forma de asegurar los derechos
181
 18. Todo juez, aunque su norma interna no lo prevea o permita está facultado para
ordenar la suspensión cautelar de un acto interno de aplicación de una norma común
en tanto se juzga por el Tribunal la compatibilidad del acto de Derecho derivado con
los Tratados, si la suspensión cautelar es la única forma de asegurar los derechos.
19. Las autoridades competentes no pueden invocar las normas procesales nacionales
relativas a los plazos para recurrir en tanto dicho EM no haya transpuesto las
directivas y en los supuestos de indefensión por carencia de vías procesales.

182