UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS

CARRERA DE CONTADURÍA PÚBLICA

PROYECTO DE GRADO

“LA AUDITORÍA AMBIENTAL Y SU APLICACIÓN EN EL MUNICIPIO

DE YACUIBA”

POSTULANTE: HÉCTOR MONTALVO LIMA

TUTOR: Mg. Sc. RONNY YÁÑEZ MENDOZA

LA PAZ – BOLIVIA

2017

1
 DEDICATORIA

A mis hijos Gabriel Ignacio y Amir Mauricio que

siempre estuvieron presentes en persona y
pensamiento en el trayecto de mi vida.
Mí gratitud a mí familia integra por la comprensión,
apoyo y fortaleza hacia mi persona, un especial énfasis
a mí madre y padre.
Que Dios siempre esté presente en mí familia.

3
 AGRADECIMIENTOS

Agradezco a todos los docentes que fueron parte de

mí formación universitaria.
Una especial mención a mí Tutor Mg. Sc. Ronny Yañez
Mendoza por la guía y colaboración con su experiencia
y sapiencia muy reconocida en el ámbito universitario.

4
 ÍNDICE DE CONTENIDO
CAPÍTULO I
ANTECEDENTES
1.1 INTRODUCCIÓN 1
1.1.1 El Gobierno Nacional, Departamental, los Municipios
y la Gestión Ambiental 3
1.2 LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN BOLIVIA 4
1.2.1 PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN 7
1.3 JUSTIFICACIÓN 7
1.3.1 Justificación Temática 7
1.3.2 Justificación Metodológica 7
1.3.3 Justificación Práctica 8
1.4 OBJETIVOS 8
1.4.1 Objetivo General 8
1.4.2 Objetivos Específicos 8
1.5 ALCANCES DE INVESTIGACIÓN 9
1.5.1 Alcance Temático 9
1.5.2 Alcance Temporal 9
1.5.3 Alcance Espacial 9
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
2.1 LA AUDITORÍA 10
2.1.1 Concepto de Auditoría 10
2.1.2 Tipos de Auditoría 11
[Link] Auditoría Financiera 11
[Link] Auditoría Administrativa 12
[Link] Auditoría Operacional 12
[Link] Auditoría Forense Preventiva 13
[Link] Auditoría Forense Detectiva 13
2.2 LA AUDITORÍA AMBIENTAL 14
2.2.1 Tipos de Auditoría Ambiental 19

5
[Link] Según la procedencia del equipo auditor 19
[Link] Según su objeto 20
[Link] Según su alcance 23
2.2.2 Tipos de Auditoría Ambiental y Aspectos Comunes 23
2.3 ENFOQUE AMBIENTAL FINANCIERO 25
2.4 EL MEDIO AMBIENTE – DEFINICIÓN 26
2.4.1 Concepto de medio ambiente 27
2.4.2 Definición de Ecología 28
2.5 LA GESTIÓN AMBIENTAL 28
2.6 LA JURISDICCIÓN MUNICIPAL 30
2.7 LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL 32
2.7.1 Los nuevos roles de la Administración Municipal 33
2.8 NORMAS Y LEYES VIGENTES DEL RÉGIMEN MUNICIPAL A
NIVEL NACIONAL 34
2.8.1 Contexto normativo de la Planificación Participativa Municipal 37
[Link] Ley de Participación Popular 37
[Link] Ley de Descentralización Administrativa 38
[Link] Ley de Municipalidades 38
[Link] Ley del Diálogo Nacional 39
[Link] El Sistema Nacional de Inversión Pública 39
[Link] El Sistema Nacional de Planificación 40
[Link] Plan de Desarrollo Municipal (PDM) 41
[Link] Programa Operativo Anual (POA) 41
2.9 EL RESULTADO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y LA AUDITORIA
AMBIENTAL 42
2.9.1 El Sistema de Gestión Ambiental 42
2.10 MARCO LEGAL VIGENTE EN AUDITORÍA GUBERNAMENTAL 43
2.10.1 Normas de Auditoría Ambiental en Bolivia 43
2.10.2 Ejercicio de la Auditoría Interna 46
2.11 LAS NORMAS DE AUDITORIA AMBIENTAL 46
2.11.1 Plan Nacional de Desarrollo 48

6
2.11.2 Marco Institucional para la Gestión Ambiental en Bolivia 48
2.11.3 La Planificación de la Auditoría Ambiental 49
2.11.4 Supervisión en la Auditoría Ambiental 53
2.11.5 Los Controles internos en la Auditoría Ambiental 54
2.11.6 La evidencia en la Auditoría Ambiental 54
2.11.7 Comunicación de resultados en la Auditoría Ambiental 56
2.12 LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL
GUBERNAMENTAL 58
2.12.1 Programación de Operaciones Anuales 58
2.12.2 Ejecución y administración 58
2.12.3 Seguimiento, evaluación y ajuste 58
CAPÍTULO III
MARCO CONTEXTUAL – REFERENCIAL
3.1 EL MUNICIPIO DE YACUIBA 59
3.1.1 Extensión 59
3.1.2 Población 59
3.1.3 Origen Étnico 60
3.1.4 Tenencia de la Tierra 60
3.1.5 Sistemas de Producción Agrícola 60
3.1.6 Destino de la producción 61
3.1.7 Sistema de producción pecuario 62
3.1.8 Destino de la producción 63
3.1.9 Sistema de producción artesanal y/o Micro empresarial 63
3.1.10 Recursos turísticos 63
CAPÍTULO IV
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
4.1 ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN 65
4.2 TIPO DE INVESTIGACIÓN 65
4.2.1 Descriptivo 65
4.3 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN 66
4.4 UNIVERSO 66

7
4.4.1 Muestra 67
4.5 MÉTODOS Y TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN 68
4.5.1 Métodos de Deducción e Inducción 68
4.6 TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN 68
4.6.1 Encuestas 69
4.6.2 Entrevistas 69
CAPÍTULO V
ANÁLISIS DE RESULTADOS OBTENIDOS
5.1 RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS APLICADAS 70
5.2 RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS EFECTUADAS 74
5.3 ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DE LOS RESULTADOS
OBTENIDOS 78
5.3.1 Relativas al Gobierno Municipal de Yacuiba 78
5.3.2 Instrumentos de regulación directa de alcance general en el
Municipio de Yacuiba 79
[Link] Instrumentos de Planificación Ambiental 79
[Link] Instrumentos Económicos de regulación Ambiental 82
[Link] Los instrumentos de Prevención y control 83
CAPÍTULO VI
PROPUESTA
6.1 INTRODUCCIÓN 84
6.2 OBJETIVOS DE LA PROPUESTA 84
6.2.1 Objetivo General 84
6.3 DESARROLLO 84
6.4 DIAGNÓSTICO MUNICIPAL – YACUIBA 85
6.4.1 FODA Institucional, de Yacuiba 87
6.4.2 Desarrollo de la Propuesta 88
6.4.3 Concreción de las Estrategias del Plan de Acción Ambiental
en el Municipio de Yacuiba 91
6.4.4 Análisis y conclusión de los problemas detectados 94

8
CAPÍTULO VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
7.1 CONCLUSIONES 97
7.2 RECOMENDACIONES 99
8 BIBLIOGRAFÍA 101
ANEXOS

9
 RESUMEN
PROYECTO DE GRADO
“LA AUDITORÍA AMBIENTAL Y SU APLICACIÓN EN EL MUNICIPIO DE
YACUIBA”

En la actualidad los problemas ambientales se agravan cada día más, debido a que en la
mayoría de los casos existe poco interés por la gestión ambiental o simplemente se busca la
eficiencia en las operaciones irrespetando niveles de riesgo ecológico potenciales, a nivel de
las empresas públicas y privadas.

Por lo cual se hace necesario responder a la necesidad de, ¿Cómo, una propuesta estratégica de
Auditoría Ambiental, contribuirá a mejorar la eficiencia de la Evaluación y Control
Ambiental, en el Municipio de Yacuiba del Departamento de Tarija?, para desarrollar una
solución a esta interrogante se hace necesario elaborar una estrategia que permita evaluar y
controlar la Gestión Ambiental, en base a la Auditoría Ambiental, en las unidades
municipales, empresariales, gremiales y vecinales del Municipio de Yacuiba.

Como objetivos específicos hacer énfasis en Identificar el nivel de importancia de la gestión

ambiental y la auditoría ambiental, diagnosticar las políticas y estrategias que el Municipio ha
diseñado, en cumplimiento de la legislación ambiental vigente y las normas municipales
establecidas y describir las acciones para realizar el seguimiento, control y auditoría a las
entidades bajo tuición del Municipio.

Como conclusión se puede inferir que para efectuar un control y regulación más eficiente y
efectiva del impacto ambiental en las áreas jurisdiccionales del municipio se hace necesario
establecer Estrategias de Gestión Ambiental mediante la Auditoría Ambiental.

Por tanto se recomienda establecer políticas ambientales en la gestión municipal de Yacuiba,

con la participación de todos los actores del municipio.

i
 “LA AUDITORÍA AMBIENTAL Y SU APLICACIÓN EN EL MUNICIPIO DE
YACUIBA”

CAPÍTULO I
1.1 INTRODUCCIÓN

El territorio Boliviano es muy diverso y se encuentra entre los diez países con mayor
riqueza en especies de vertebrados, ocupa el cuarto lugar a nivel mundial con mayor
riqueza de mariposas y el sexto con mayor número de especies de aves. Tiene 14
ecoregiones, 199 ecosistemas, unas 14.000 especies de plantas, 134 especies maderables,
más de 2600 especies de animales silvestres superiores, más de 50 especies nativas
domésticas y más de 3.000 variedades de plantas medicinales. Sin embargo, estos recursos
se encuentran amenazados por permanentes procesos de degradación por la presión
demográfica, la deforestación, quema, extracción selectiva de especies, caza ilegal y,
actividades productivas que se desarrollan bajo condiciones específicas de contaminación
que dependen de los insumos productivos, los procesos industriales utilizados, el nivel
tecnológico y el medio donde se desenvuelven (MDSP, 2002).

El desarrollo de la gestión ambiental en Bolivia se ha dado en gran parte durante la década

de los noventa. Durante este periodo se adoptó un marco legal general, se desarrollaron
reglamentos específicos para la concesión de licencias ambientales de actividades
contaminantes, y se promulgaron reglamentos ambientales sectoriales que norman de
manera específica la calidad ambiental en los sectores de hidrocarburos y minería. A nivel
de estructura gubernamental se creó un Ministerio sectorial para el tema ambiental. Pero, a
pesar de que Bolivia es un país reconocido en el contexto internacional por los avances
demostrados en la formulación de normas destinadas a lograr el aprovechamiento
sostenible de sus recursos naturales, se requiere de un proceso de perfeccionamiento para
garantizar su cumplimiento y adecuarlas a los cambios experimentados desde la
Participación Popular y Descentralización Administrativa (MDSP, 2002).

1
Vivimos en un mundo globalizado, por lo que lo que hacemos hoy en día afecta el resto del
mundo de una manera directa. La concientización de que debemos cuidar el planeta en que
vivimos es cada vez más clara, ya que solo tenemos un planeta y si lo destruimos ya no
tendremos donde estar. Es por ello que se han implementado las auditorías ambientales para
asegurar que el sistema auditado sea adecuado y suficiente para el cumplimiento con las
condiciones para la protección al ambiente.

La gestión ambiental es el conjunto de acciones y decisiones planificadas para una región o

territorio, orientadas a la conservación, protección del ambiente y el uso sostenible de los
ecosistemas y recursos; que contempla las acciones que se deben realizar, cuándo y cómo
llevarlas a cabo, así como la selección de opciones y prioridades. El objetivo de la gestión
ambiental es lograr la máxima racionalidad, coherencia, solvencia y equidad en el proceso
de toma de decisiones relativas a la defensa del medio ambiente y la conservación de la
biodiversidad, en el marco de un desarrollo sostenible.

La Norma Internacional ISO 19011:2002, brinda la siguiente definición de Auditoría:

“Proceso sistemático, independiente y documentado para obtener evidencias de la auditoría
y evaluarlas de manera objetiva con el fin de determinar la extensión en que se cumplen los
criterios de auditoría”1.

Las evidencias de auditoría pueden ser tanto de tipo cualitativo como cuantitativo, las
mismas consisten en registros o declaraciones, que resultan pertinentes para establecer si
las actividades, las condiciones y el sistema de Gestión ambiental, o la información referida
al mismo, cumple con las políticas, los procedimientos o requisitos con los que el auditor
compara la evidencia de auditoría.

1
Norma Internacional ISO 19011:2002 “Directrices para la auditoría de los sistemas de gestión de la calidad
y/o ambientales”. ISO 2002, impreso en Suiza. Página 1. Esta norma, además define: “Evidencias de la
auditoría: registros, declaraciones de hechos o cualquier otra información que son pertinentes para los
criterios de auditoría.” “Criterios de la auditoría: conjunto de políticas, procedimientos o requisitos”.
2
La Auditoría Ambiental es un examen metódico que implica análisis, testeos y
comprobaciones de las prácticas y procedimientos ambientales de una empresa o parte de
ella. En sí mismo, el término “auditoría” es sinónimo de revisión y verificación de diversos
aspectos de una empresa. En su expresión más moderna, la auditoría ambiental es el
componente clave de un Sistema de Gestión Ambiental (SGA).

1.1.1 El Gobierno Nacional, Departamental, los Municipios y la Gestión Ambiental

Desde 1993, el organismo de planificación estratégica del Estado en materia de gestión

ambiental es el Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS) 2. Este ministerio, a través de la
Dirección General de Impactos, Calidad y Servicios Ambientales (DIGICSA) del
Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal
(VMARNDF), se ocupa principalmente de la conservación del medio ambiente y su
calidad. Para ello tiene delegadas por ley, entre otras, funciones de regulación, control,
fiscalización, aprobación de licencias ambientales y documentos técnicos (DIA, DAA,
EEIA y MA).

Las unidades de las Gobernaciones o Ex Prefecturas, que son encargadas de la gestión

ambiental son las Direcciones de Recursos Naturales y Medio Ambiente3. Entre las
funciones de las Direcciones destacan el apoyo a la concesión de las Ficha Ambientales
(mediante la aprobación de EEIA y MA), la fiscalización y control a nivel departamental
sobre actividades relacionadas con la contaminación del medioambiente y los recursos
naturales (mediante la ejecución de auditorías ambientales) y la ejecución de programas y
proyectos para la prevención y control de la calidad ambiental.

Aunque las responsabilidades de las Gobernaciones Departamentales en materia de gestión

ambiental están definidas por ley, todavía no existe una visión clara de cómo deberían
funcionar las Direcciones de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Si bien esa es la

2
En un principio se creó la Secretaría Nacional de Medio Ambiente (1992) y luego el Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente (1993), el mismo que entre 1997 y 2002 se denominó Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificación (MDSP).
3
Establecidas por el DS 25060 del 2 de junio de 1998.
3
situación general, cada Gobernación tiene problemas particulares ligados a su geografía y
condiciones de contaminación o daño medioambiental.

A nivel de Gobiernos Municipales la ley no crea instancias específicas como las

Direcciones en las Gobernaciones. Sólo algunas Alcaldías, de acuerdo a los niveles de
contaminación locales, han creado unidades específicas de Medio Ambiente (La Paz,
Cochabamba, Santa Cruz, El Alto).

Las funciones de estas Unidades en materia medioambiental son generales, aunque los
RLMA establecen algunas funciones en el proceso de la concesión de Fichas Ambientales
(revisión de los EEIA y MA), así como su participación en los procesos de seguimiento y
control ambiental y ejecución de acciones de prevención y control de la calidad ambiental
en coordinación con los Gobiernos Departamentales.

1.2 LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN BOLIVIA Y LA REGIÓN DEL

CHACO

La problemática medioambiental en Bolivia y en el mundo ha empeorado, a diario se

observan desastres naturales que atañen a diferentes países. En este ámbito, las
características geográficas, demográficas y socio económicas de Bolivia establecen
particularidades muy singulares en la problemática ambiental ya que posee abundantes
RRNN renovables y no renovables.

Los problemas ambientales surgen por la generación de impactos que causan una
divergencia, la cual indica la presencia de externalidades negativas. La magnitud de la
externalidad causada por la contaminación depende de las funciones de utilidad o
producción de los individuos o instancias afectadas.

4
Desde el punto de vista económico, primero interesa analizar las posibles variables que
afectan o que podrían afectar a las externalidades, y en lo posible, determinar una magnitud
aproximada de sus efectos. Después, analizar posibles opciones de política pública guiadas
por criterios mínimos de salubridad, condiciones mínimas de seguridad, criterios de costo –
efectividad o análisis costo – beneficio.

La deforestación es sin duda la causa principal del calentamiento global; según datos
publicados por el Centro de Documentación e Información Bolivia (CEDIB), la región
tiene cerca de 20 mil hectáreas de bosques deforestados sin control. Esta situación hace que
se produzcan cambios en el ciclo del agua y aumente la sequía. En este análisis, se
identifica que en el Departamento de Tarija y en especial el sector del Chaco, que incluye
Yacuiba, se tienen problemas ambientales que vienen repercutiendo de forma significativa
en los últimos 10 años, como ser: la deforestación, la sequía, la contaminación de aguas y
otros en menor escala. Empero los tres principales problemas señalados, se han constituido
en amenazas que terminan con la flora y la fauna de esta región.

El proceso de deforestación en Bolivia durante los últimos 26 años registró un crecimiento

de tres veces más que en 1978, con un promedio de 109.033 hectáreas anuales, la superficie
deforestada se triplicó de 1.150.700 hectáreas (as) deforestadas, en 1978, a 3.658.463, en
2001, lo que representa un incremento de 2.507.763 has. Este es uno de los datos que
registra el Mapa de Cobertura y Uso Actual de la Tierra en Bolivia, el problema se
concentra muy fuertemente en Tarija, Oruro Potosí y lo que es la zona andina de
Chuquisaca y Cochabamba.

En Tarija el fenómeno tiene sus orígenes en la tala indiscriminada de árboles y los

incendios forestales. Dentro del primer caso, un hecho que impactó, fue la tala de 1.000
hectáreas por parte de la colonia Menonita; La Florida, ubicada en el municipio de Yacuiba.
La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra ABT, a través de su
dirección departamental inició un proceso administrativo contra dicha colonia, la medida
sería una multa de más de medio millón de bolivianos.

5
Las sequias en el Chaco se han vuelto fenómeno anual recurrente. En el último trimestre de
cada año se repiten las alertas, los reclamos, los anuncios de pérdidas de ganado, el auxilio
apresurado pero siempre insuficiente. En el caso del Chaco tarijeño no existe una propuesta
dimensionada al problema. Se habló de pequeñas represas para acumulación del agua de
lluvia pero, simultáneamente, una de las “fábricas de agua”, o sea el parque Aguaragüe está
siendo devastado y contaminado progresivamente. Otro de los graves problemas medio
ambientales que atañe a la región es la contaminación del río Guadalquivir.

El temá de este Proyecto referido a la Auditoría Ambiental, surge como resultado de la

creciente preocupación acerca de la problemática ambiental que se sufre actualmente en
Bolivia y específicamente el papel que los Gobiernos Municipales tienen que asumir en
cuanto a la responsabilidad que les concierne, además es una herramienta capaz de evaluar
y sentar las bases de una política cuidadosa con el medioambiente.

Por lo tanto en los municipios de la región y el Departamento de Tarija -los cuales

presentan esta problemática- como es el caso del Municipio de Yacuiba, es necesario
identificar a nivel institucional, si se han desarrollado las políticas, estrategias o
mecanismos para la ejecución o implementación de auditorías ambientales, así como
estrategias o procedimientos que deben ser efectuados como parte del seguimiento y control
a las funciones o responsabilidades derivadas de las normas medioambientales establecidas
a nivel nacional, regional y local.

En forma general, y a partir de la información obtenida en el POA 2014 del Municipio de

Yacuiba, se evidencia que esta entidad carece de un seguimiento adecuado de Auditoría y
Control Ambiental que permita realizar la evaluación de las actividades en las instancias
municipales, empresariales, gremiales y otras que son parte de su tuición, así como las
referidas a la población del municipio en general, verificando el cumplimiento de la
legislación ambiental existente. Además, la institución cuenta con poco personal capacitado
para realizar las funciones de Auditoría Ambiental.

6
1.2.1 PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN

¿Cómo, una propuesta estratégica de Auditoría Ambiental, contribuirá a mejorar la

eficiencia de la Evaluación y Control Ambiental, en el Municipio de Yacuiba del
Departamento de Tarija?

1.3 JUSTIFICACIÓN

En la actualidad los problemas ambientales se agravan cada día más, debido a que en la
mayoría de los casos existe poco interés por la gestión ambiental o simplemente se busca la
eficiencia en las operaciones irrespetando niveles de riesgo ecológico potenciales, a nivel
de las empresas públicas y privadas.

1.3.1 Justificación Temática

La relevancia del proyecto en este nivel, radica en la actualización de los contenidos

teóricos y de relación con el tema de estudio, a nivel mundial y nacional. Por lo cual se
construirá una relación conceptual, así como de las definiciones relativas a la Auditoría
Ambiental, la Gestión Medioambiental y Municipal, además de los fundamentos jurídicos
más significativos con relación a la temática de investigación.

1.3.2 Justificación Metodológica

El Proyecto contempla una propuesta de Estrategias para la Gestión Ambiental, mediante la

ejecución eficiente de una Auditoría Ambiental a nivel Municipal, contemplando su
realidad contextual y la situación de la entidad edil a la fecha del estudio e investigación a
realizar. En este aspecto el trabajo a su vez integra los criterios metodológicos y de
investigación, propios para la realización de una investigación académica de grado.

7
1.3.3 Justificación Práctica

La fundamentación práctica, está determinada por la realización del trabajo de campo y la

recolección de datos en la realidad contextual del estudio, es decir se toma en cuenta la
información de primera mano y las fuentes primarias de estudio que fueron recolectadas
directamente en el Gobierno Municipal de Yacuiba, en la Provincia Gran Chaco, de la
Primera Sección del Departamento de Tarija.

1.4 OBJETIVOS

1.4.1 Objetivo General

 Elaborar una Estrategia que permita evaluar y controlar la Gestión Ambiental, en

base a la Auditoría Ambiental, en las unidades municipales, empresariales,
gremiales y vecinales del Municipio de Yacuiba.

1.4.2 Objetivos Específicos

 Identificar el nivel de importancia de la gestión ambiental y la auditoría ambiental,

para el Municipio de Yacuiba, en su labor de seguimiento y control.

 Diagnosticar las políticas y estrategias que el Municipio de Yacuiba ha diseñado, en

cumplimiento de la legislación ambiental vigente y las normas municipales
establecidas.

 Describir las acciones para realizar el seguimiento, control y auditoría a las

entidades bajo tuición del Municipio de Yacuiba, en cumplimiento de la legislación
ambiental vigente.

8
  Proponer una Estrategia de Gestión para mejorar las labores de la Auditoría
Ambiental en el municipio de Yacuiba, que permita controlar y evaluar la ejecución
de planes y proyectos en este ámbito.

1.5 ALCANCES DE INVESTIGACIÓN

1.5.1 Alcance Temático

El alcance de este contenido, desarrolla en su referencia y contenido teórico al ámbito de la

Auditoría, la Auditoría Ambiental, las normas de Control y Gestión Ambiental, además de
la descripción del contexto de estudio del Municipio de Yacuiba y sus particularidades
organizativas y de sistemas de control.

1.5.2 Alcance Temporal

El Proyecto se efectuó en las Gestiones 2016-2017, de acuerdo al Cronograma de trabajo

investigativo realizado, así como a los tiempos establecidos por la Carrera de Contaduría
Pública de la UMSA.

1.5.3 Alcance Espacial

El lugar de investigación y ámbito del estudio, comprendió al Gobierno Municipal de

Yacuiba, ubicado en la Provincia Gran Chaco, primera sección del Departamento de Tarija.

9
 CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO – CONCEPTUAL

2.1 LA AUDITORÍA

La auditoría se origina como una necesidad social generada por el desarrollo económico, la
complejidad industrial y la globalización de la economía, que han producido empresas
sobredimensionadas en las que se separan los titulares del capital y los responsables de la
gestión. Se trata de dotar de la máxima transparencia a la información económico-
financiera que suministra la empresa a todos los usuarios, tanto directos como indirectos.

2.1.1 Concepto de Auditoría

Según O. Ray Wittington, el uso creciente de los sistemas sofisticados de computación no

ha alterado la responsabilidad del auditor en la detección de errores y fraudes. Los
principales desarrollos de la auditoria del siglo XX son (Wittington y Pany: 2000)

 Un desplazamiento en el énfasis, hacia la determinación de la razonabilidad de los

estados financieros.
 Una mayor responsabilidad del auditor hacia terceros, como agencias
gubernamentales, bolsas de valores y millones de inversionistas.
 Un cambio en el método de auditoría, del examen detallado de las transacciones
individuales hacia el uso de técnicas de muestreo.
 Reconocimiento de la necesidad de considerar la efectividad del control interno
como guía de Dirección, cantidad de pruebas y muestreos a realizarse.
 Desarrollo de nuevos procedimientos de auditoría aplicables a sistemas de
computación y el uso del computador como una herramienta de auditoría.
 Reconocimiento de la necesidad que tienen los auditores de encontrar medios para
protegerse de la ola actual de litigios.

10
  Un incremento en la demanda de una pronta revelación de la información favorable
y desfavorable referente a cualquier compañía del público.
 Mayor responsabilidad para evaluar el riesgo de fraude material.
 Mayor demanda de atestación de las afirmaciones de la gerencia sobre el
cumplimiento de leyes, regulaciones y efectividad del control interno.

Otro autor señala que la Auditoría es: “La recopilación y evaluación de datos sobre
información de una entidad para determinar e informar sobre el grado de correspondencia
entre la información y los criterios establecidos. La auditoría debe ser realizada por una
persona competente e independiente” (Cepeda: 2000)

Finalmente según Santillana González, en su libro Auditoría: Fundamentos (2003), define

a la auditoría como: “Una función independiente de evaluación establecida dentro de una
organización, para examinar y evaluar sus actividades como un servicio a la misma
organización. Es un control cuyas funciones consisten en examinar y evaluar la adecuación
y eficiencia de otros controles.”

2.1.2 Tipos de Auditoría

[Link] Auditoría Financiera

Según Trejo (2004) esta Auditoría se enfoca única y exclusivamente en los renglones que
componen los estados financieros (Estado de Situación Financiera, Estado de Resultados,
Estado de Variaciones de Capital Contable y Estados de Flujo de Efectivo), en cierta
evolución del Control Interno y se concentra en hechos como (ventas realizadas, pagos
efectuados, gastos erogados, entre otros). El resultado del examen de los estados
financieros que efectúa el contador público por medio de este tipo de auditoría tiene por
objetivo cerciorarse de la razonabilidad de las cifras de los estados financieros para poder
así emitir una opinión y proporcionar sugerencias a los niveles ejecutivos, para que no se
cometan los mismos u otros errores.

11
 - Objetivo
Pretende comprobar la veracidad de las cifras que proporciona la empresa en sus estados
financieros, para así poder emitir una opinión respecto de las cifras y analizar lo que ha
sucedido, para que no se incurra en nuevos errores.

[Link] Auditoría Administrativa

Este tipo de auditoría puede ser efectuada por cualquier profesional especializado en
administración, ya que su objetivo consiste en evaluar cualquier actividad o función de la
empresa. Además no existen disposiciones legales que exijan requisitos especiales respecto
quien debe de practicarla. El informe que presenta es respecto al grado de eficiencia con
que se está administrando, tomando en cuenta los niveles jerárquicos. (Trejo: 2004)

El resultado de la auditoria administrativa le interesa a los directivos y accionistas de la

compañía, porque el mismo indica que sucede en la empresa, como ocurre y que medidas
correctivas se deben tomar para llevar a cabo una buena administración.

- Objetivo
Determinar claramente problemas que obstaculizan la supervivencia y productividad de la
empresa. Significa que los problemas que interesan no solo son aquellos que reducen las
utilidades de la empresa, si no aquellos que pueden obstaculizar su supervivencia con base
en un examen de los objetivos, planes, métodos, políticas, estructura orgánica de la empresa
y el uso que le da a los recursos físicos y humanos con que cuenta, para conocer lo que
sucede y las causas de ello.

[Link] Auditoría Operacional.

La auditoria operacional debe ser realizada por un contador público, de preferencia el

auditor interno, ya que es la persona que está más familiarizada con la compañía. (Trejo:
2004)

12
Al emitir su opinión sobre las áreas que ha revisado, el auditor interno debe de incluir en su
informe las recomendaciones para incrementar la eficiencia y eficacia. Es de vital interés el
resultado de la auditoria operacional por que señala las deficiencias, cuellos de botella, etc.
Contra los cuales se deben de tomar medidas preventivas y correctivas para así incrementar
la eficiencia y eficacia operativa de la empresa.

- Objetivo
Efectuar en forma detallada la revisión de las áreas operativas, incrementar la eficiencia y
eficacia operativa para proveer a la administración de la empresa la información necesaria
que le ayude a manejar mejor las operaciones del negocio.

[Link] Auditoría Forense Preventiva

Orientada a proporcionar aseguramiento (evaluación) o asesoría a las organizaciones

respecto a su capacidad para disuadir, prevenir, evitar, detectar y reaccionar ante fraudes
financieros, puede incluir trabajos de consultoría para implernentar: programas y controles
antifraude, esquemas de alerta temprana de irregularidades y sistemas de administración de
denuncias. (Trejo: 2004)

Este enfoque es proactivo por cuanto implica tomar decisiones y acciones en el presente,
para evitar fraudes en el futuro.

[Link] Auditoría Forense Detectiva

Orientada a identificar la existencia de fraudes financieros mediante la investigación

profunda de los mismos, establece, entre otros aspectos, los siguientes: cuantía del fraude,
efectos directos e indirectos, posible tipificación (según normativa penal), presuntos
autores, cómplices y encubridores, en muchas ocasiones los resultados de un trabajo de
auditoría forense detectiva son puestos a consideración de la justicia que se encargará de
analizar, juzgar y dictar la sentencia respectiva. (Trejo: 2004)

13
Este enfoque es reactivo por cuanto implica tomar acciones y decisiones en el presente
respecto a fraudes sucedidos en el pasado. El concepto de auditoría forense ha permitido la
detección oportuna, seguimiento y respuesta de hallazgos encontrados de un indicio o un
acto delictivo, por parte de funcionarios y empleados, por último, acciones correctivas que
han ayudado a la compañía resarcir el daño ocasionado por un fraude parcial o totalmente
consumado. En este sentido, la auditoría forense es una herramienta muy sofisticada que
incluye diversas técnicas de investigación, sobre todo de auditoría contable y financiera, así
mismo permite obtener elementos de prueba que sean utilizados en procesos legales con la
finalidad de acreditar los elementos del tipo penal a la conducta desplegada por los sujetos.
(Treviño: 2010)

2.2. LA AUDITORÍA AMBIENTAL

Según las Normas ISO (1947) indica que Auditoría Ambiental es: “una investigación
sistemática, ejecutada por especialistas, destinada al sistema de Gestión Ambiental y sus
resultados. Es un instrumento de la administración de la empresa que se ocupa de las
rutinas de trabajo y procedimientos de ésta, o de uno de sus sectores, referidos a la Gestión
Ambiental, el nivel de cumplimiento con las leyes ambientales y la política de la empresa
misma. También incluye información y propuestas para mejorar el funcionamiento de la
totalidad de la Gestión Ambiental”.

“La auditoría ambiental es la identificación, evaluación y control de los procesos

industriales que pudiesen estar operando bajo condiciones de riesgo o provocando
contaminación al ambiente, y consiste en la revisión sistemática y exhaustiva de una
empresa de bienes o servicios en sus procedimientos y prácticas con la finalidad de
comprobar el grado de cumplimiento de los aspectos materia ambiental y poder en
consecuencia, detectar posibles situaciones de riesgo a fin de emitir las recomendaciones
preventivas y correctivas a que haya lugar” 4.

4
La Auditoría Ambiental y Revisión. Ver fuente disponible en Internet:
[Link] Fecha de Ingreso: 22/03/15
14
Entonces se puede afirmar que la Auditoría Ambiental es un examen crítico, sistemático y
objetivo que tiene por finalidad seguir un procedimiento ordenado de la buena utilización
de los recursos ambientales dentro de las industrias y productoras a fin de minimizar los
riesgos de contaminación ambientales existentes. En pocas palabras es asegurar que las
empresas auditadas cumplan con las leyes ambientales establecidas en nuestro país para
preservar el Medio Ambiente. Añi Ugaz (2008) definió a la auditoría del medio ambiente
como “el proceso de investigación realizado por el auditor independiente, dirigido a
determinar el grado de eficiencia empresarial, con relación al grado de satisfacción
experimentado por la comunidad y su hábitat, señalando en su informe de auditoría a los
agentes degradantes del medio ambiente y la magnitud de la degradación producida.”
La auditoría, por lo tanto, “permite señalar las etapas y procedimientos para una revisión de
la gestión ambiental y su pertinente documentación que asegure la retroalimentación de
información bajo el compromiso de un mejoramiento continuo, que considere las
necesidades cambiantes de la empresa, velando por que ésta responda de una manera
adecuada a los intereses ambientales de la comunidad”5.

5
La Auditoría Ambiental y Revisión. Ver fuente disponible en Internet:
[Link] Fecha de Ingreso: 23/07/09.
15
Fuente: Sandoval (2009). Auditoría Medioambiental

Delgado (2004) indica que “La auditoría medioambiental surge como resultado de esta
creciente preocupación acera de la problemática medioambiental y del papel asumido por
las empresas en cuanto a la responsabilidad que les concierne. Se trata de una herramienta
poderosa, capaz de evaluar y sentar las bases de una política cuidadosa con el
medioambiente, que tenga en cuenta el entorno que rodea a las industrias”.

16
Así para analizar los riesgos medioambientales que pudiera generar el desempeño de una
actividad y evaluar su impacto, se desarrollan auditorías medioambientales con objeto de
formular programas que permitan cumplir con legislación vigente sobre estos temas en cada
país, sector de actividad, región, etc.

Las empresas que desean conocer y analizar su situación respecto al medio ambiente
realizan auditorías de este tipo, ya sean internas, efectuadas por la propia empresa o
externas, solicitadas organizaciones especializadas.

Delgado Bolaños, Carlos (2004) refiere que “La auditoría medioambiental se convierte
entonces en un instrumento de gestión que garantiza el correcto funcionamiento de las
políticas adoptadas sobre el medio ambiente, proporcionando ventajas tanto a la propia
empresa como al entorno natural en que esta se desenvuelve”.

Como herramienta, resulta cada vez más imprescindible dentro de la gestión empresarial si
se quiere asegurar que las actividades puestas en práctica por las empresas no contribuyan
al deterioro sobre el medioambiente. En muchos casos, la auditoría medioambiental resulta
incluso de obligado cumplimiento dependiendo de la legislación vigente.

17
18
2.2.1 Tipos de Auditoría Ambiental

Con base a las referencias bibliográfica revisadas, existen varios tipos de auditorías
ambientales6:
[Link] Según la procedencia del equipo auditor

En este caso pueden ser las Auditorías Ambientales Internas. Estas Auditorías se llevan a
cabo por voluntad propia de los ejecutivos de la empresa, su objetivo es el de determinar la
situación ambiental en sus instalaciones y operaciones.

Así también las Auditorías Ambientales Externas, las cuales se llevan a cabo por
consultores externos y/o empresas consultoras. Según la legislación ambiental vigente en
Bolivia toda empresa consultora ambiental y consultores unipersonales deben contar con el
Registro Nacional de Consultores Ambientales RENCA (otorgado por el Viceministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales). Las auditorías ambientales externas pueden ser
voluntarias y obligatorias.

Las auditorías ambientales voluntarias se llevan a cabo por decisión gerencial, tienen por
objetivo diagnosticar el estado de las instalaciones y el desempeño de actividades, con
relación al impacto que causan sobre el medio ambiente y el riesgo que pueden presentar a
la comunidad en la que están instaladas de acuerdo a su ubicación. Las auditorías
ambientales obligatorias son las que se ejecutan por instrucción de la Autoridad Ambiental
Competente, como consecuencia del incumplimiento de la normativa ambiental por parte
de la empresa o en casos de reiterada denuncia por la ciudadanía de daños al medio
ambiente y contaminación.

6
Jaén Fuentes Eddy, Auditoría Medio Ambiental, Sistema Modular de Capacitación Modulo No. 8, La Paz,
Bolivia, 2003, Pág. 9-15.
19
[Link] Según su objeto

Estas Auditorías pueden ser por ejemplo, la Auditoría del Sistema de Gestión Ambiental. El
énfasis de esta auditoría se centra en los sistemas de gestión ambiental. Se focaliza en
verificar si esos sistemas se ubican y operan adecuadamente para administrar riesgos
ambientales futuros. Es una auditoría ambiental de carácter general, que analiza en forma
global todo el sistema de gestión ambiental de la empresa.
Diagnostica el grado de cumplimiento de la política ambiental, las metas de programas de
gestión, los estándares establecidos, los puntos débiles y fuertes y en general todos los
objetivos y metas del sistema de gestión.

En este punto se presenta la Auditoría de Gestión Generalizada, que estudia el impacto

general que una empresa causa sobre el medio ambiente (físico, biótico, socioeconómico y
cultural) tanto interior (seguridad, higiene, condiciones de trabajo, etc.) como exterior
(entorno sobre el que se manifiestan los efectos de la actividad).

Se describe de igual manera a la Revisión Ambiental, la cual se trata de un análisis global

de los problemas, efectos y resultados de las actividades de la empresa sobre el medio
ambiente. Este tipo de auditoría puede considerarse como una auditoría sectorial de carácter
rigurosamente ambiental, entendiendo como tal el estudio de los impactos que la actividad
produce sobre los factores del medio físico, biótico y socioeconómico y las
correspondientes medidas correctoras.

Este tipo de revisión debería estar incluido en el proceso normal de las empresas, y ser
emitido con una periodicidad máxima anual. Cuando se ejecuta por vez primera, sirve para
conocer la situación inicial actual de la actividad. Esta revisión ambiental es la que se llama
muchas veces auditoría ambiental, que en realidad es una revisión y evaluación
estrictamente ambiental de una actividad o de una planta o instalación donde se desarrolla
la actividad. Auditoría puntual o por producto

Examina los efectos que un determinado producto, una operación concreta, una
determinada planta, etc., produce sobre el medio ambiente, circunscribiéndose a un tema
20
específico o determinado. “Este tipo de auditorías son diseñadas para determinar si la
organización se esfuerza en asegurar, en la medida de lo posible, que sus productos se
hagan de manera no agresiva hacia el medio ambiente, y para confirmar el cumplimiento de
restricciones para el producto”7.
Existe también la denominada Auditoría de conformidad, la cual trata de verificar que la
empresa cumple la normativa ambiental vigente. Este tipo de auditoría es de carácter
jurídico y constituye un instrumento que cubre las responsabilidades presentes. Recaen
primeramente sobre las ubicaciones físicas y las instalaciones por sus riesgos potenciales.
Las auditorías de conformidad normalmente están programadas y se refieren a temas de
diversa índole, considerando la contaminación por aire, agua, tierra y desechos. Cubren
aspectos cualitativos y cuantitativos y deben ser repetidas periódicamente (no sólo hecha
por única vez), pudiendo incluir distintos niveles de intensidad. Auditoría de siniestros o
accidentes.

La auditoría de siniestros o accidentes, tiene lugar cuando ha habido un accidente y se

precisan evidencias para ser aportadas a un proceso judicial. Es una auditoría puntual que
busca las causas del accidente, determinar responsabilidades civiles o penales y decide la
estrategia para remediarlas. Forma parte de una auditoría del sistema de gestión ambiental
analizando los datos históricos de accidentes en la empresa, verificando el cumplimiento de
los planes de seguridad. Se considera un instrumento que cubre las responsabilidades
pasadas.

Se realiza en este contexto de igual forma la Auditoría de Riesgos, esta investiga y limita
los riesgos ambientales que corre la empresa. Es una auditoría puntual que forma parte de
una auditoría del sistema de gestión ambiental de la empresa, y es un instrumento que cubre
las responsabilidades futuras. Auditoría de seguridad e higiene

7
Ver fuente disponible en Página de Internet:
[Link]
auditor%C3%[Link] Fecha de Ingreso: 22/07/09. Flores Konja Julio, Los Objetivos y Procesos de la
Auditoría Ambiental: Un Nuevo Campo Profesional en el Perú, 2002.
21
Tiene como objeto la evaluación y minimización de los daños y riesgos que se pueden
presentar a los trabajadores durante las operaciones de la empresa. También verifica el
nivel de salud e higiene de los empleados y analiza el cumplimiento de la legislación
vigente referida a los temas de seguridad e higiene ocupacional. Auditoría de recursos

Analiza el consumo específico de materias primas, energía, etc. de la empresa. Este tipo de
auditoría también verifica que los recursos sean utilizados por debajo de las tasas de
consumo y de renovación; estudia los rendimientos con objeto de reducir y minimizar las
pérdidas; Desarrolla un plan de gestión que optimice los recursos, evaluando las diferentes
alternativas de reciclaje, reutilización y reducción. Permite identificar las oportunidades en
las que el desperdicio debe ser minimizado y la polución puede ser eliminada en la fuente
más que controlada al final de su recorrido.

Por último se presenta a la Auditoría Gubernamental en materia Ambiental. Una Auditoría

Ambiental Gubernamental es un examen objetivo y metodológico de evidencia, cuyo
propósito es emitir una opinión independiente sobre la eficacia de los sistemas de gestión
ambiental, desempeño ambiental y/o los recursos de la gestión ambiental; y recomendar
acciones orientadas a mejorar los aspectos examinados. La auditoría ambiental considera
como objeto de examen para: a) los sistemas de gestión ambiental; b) las acciones
asociadas a la gestión ambiental desarrolladas por los entes; c) los privilegios ambientales
otorgados por el estado; d) los ecosistemas; e) los recursos naturales.

El sujeto de la auditoría ambiental es todo ente o conjunto de entes cuyos sistemas de

gestión ambiental están vinculados al objeto de la auditoría. Los tipos de auditoría
ambiental gubernamental son:
a) Auditoría de eficacia de los sistemas de gestión ambiental, cuyo objetivo es determinar la
capacidad del diseño de dichos sistemas y/o capacidad y efectividad de los controles
asociados que aseguran la consecución de los fines de la calidad ambiental y/o de la
protección y conservación ambientales.
b) Auditoría de desempeño ambiental, cuyo objeto es medir: El grado de cumplimiento de
las disposiciones legales y normas ambientales; La eco eficiencia de las actividades
22
desarrolladas; El grado de variación de la calidad ambiental, ya sea por la disminución o el
incremento de los impactos ambientales adversos o benéficos; El grado con el que se
mejora de manera continua la eficiencia de los sistemas de gestión ambiental.

c) Auditoría de resultados de la gestión ambiental, cuyo objetivo es evaluar la variación en

el estado, a fin de comprobar si dichos cambios corresponden a las especificaciones y
objetivos preestablecidos de la gestión pública en materia de medio ambiente; y/o a los
previstos de acuerdo a los principios y normas ambientales de carácter nacional, sectorial,
departamental y/o municipal.

[Link] Según su alcance

Las auditorías en este caso, corresponden a la Auditoría Ambiental Integrada, es una

auditoría que se considera integrada en función del ámbito abarcado, cuando considera en
su conjunto todas las variables del Sistema de Gestión Ambiental, para su evaluación.

Por su parte se puede también desarrollar la Auditoría Ambiental Sectorial. Una auditoría
ambiental es considerada sectorial si sólo se interesa por alguna variable ambiental (estado
de la situación de determinado componente ambiental) o por un determinado sector de la
actividad (legal, técnico, económico, etc.).

Este tipo de auditoría recibe también el nombre de auditoría parcial y debe ser ejecutada
únicamente en casos puntuales o para verificar las medidas correctoras establecidas en una
anterior auditoría integrada, respecto a un componente ambiental, o a un sector determinado
de la actividad.

2.2.2 Tipos de Auditoría Ambiental y Aspectos Comunes

Brañes (2001) indicó que se puede clasificarlas del siguiente modo:

1) Auditoría ambiental financiera;

23
 a. auditoría de estados financieros en su conjunto;
b. auditoría de información financiera ambiental específica.

2) Auditoría ambiental de gestión:

a. auditoría completa de las actividades ambientales;
b. auditorías específicas de aspectos ambientales.

3) Auditoría ambiental integral:

Comprende las siguientes auditorías:
a. auditoría ambiental financiera;
b. auditoría de control Interno ambiental;
c. auditoría ambiental de cumplimiento legal;
d. auditoría del desempeño de recursos ambientales (economía y eficiencia- EE);
e. auditoría del cumplimiento de objetivos ambientales.

Existe una amplia gama de auditorías ambientales, pero todas presentan elementos
comunes. Podemos separarlas en tres grandes grupos que, a su vez, se dividen en
subgrupos:

Las auditorías ambientales de gestión se pueden clasificar así (Brañes, Raúl: 2001)
1) Auditorías de responsabilidad:
 De cumplimiento legal;
 De riesgos operacionales;
 De pre adquisición;
 De salud y seguridad.

2) Auditoría de gestión ambiental

 De la organización;
 De los sistemas;
 De las políticas;
 De los resultados.
24
3) Auditoría de operaciones
 De ubicación;
 De desperdicios;
 De productos;
 De cruzamiento de operaciones.

Los elementos comunes a todas estas auditorías se sintetizan como sigue:

 Determinación de objetivos;
 Identificación y comprensión de los sistemas de control;
 Evaluación de la efectividad de los sistemas de control relativos al impacto
ambiental;
 Familiarización con los procedimientos operativos estándar;
 Inspección de planta; Reunir información;
 Verificación de la efectividad de los controles;
 Evaluación de resultados; Emisión del informe;

Seoanez (2006) indica que dependiendo de los objetivos perseguidos, es posible distinguir
diferentes clases de auditorías medioambientales. Si bien es cierto que las auditorías de
gestión integral del medio ambiente en la actualidad forman parte de la política general de
la empresa, existen otros tipos de ecoauditorías que dependen de la situación e intereses
específicos. La principal característica de las ecoauditorías es que proporcionen una imagen
estática de la empresa, limitada en el espacio y el tiempo a ciertos dominios de sus
actividades.

2.3 ENFOQUE AMBIENTAL FINANCIERO

Gómez Villegas (2009, 59) argumenta que “la contabilidad medioambiental

contemporánea, se acoge a las visiones ingenieriles de nuestra época, (…) por lo tanto la
contabilidad ambiental se preocupa esencialmente en incluir datos a los informes contables,
25
acompañándolos con los mismos parámetros económicos que han sido las concepciones
que han generado los problemas ambientales”.
En este orden de ideas los problemas ambientales en las organizaciones han sido tratados
desde un enfoque económico, consideran al medio ambiente “como un factor
intercambiable o sustituible por capital, todo al amparo de las visiones ingenieriles y
economicistas (…) generándose un campo de microanálisis en el cual el ambiente no sólo
debería administrarse en términos del impacto negativo sino que podía gestionarse para
generar ingreso y ser rentable” (Gómez, 2009, 73).

En este sentido el medioambiente comenzó a entenderse desde una concepción meramente

económica, enfocada a la acción empresarial donde el problema ambiental se reduce solo a
las externalidades que genera la organización en desarrollo de sus actividades comerciales.
Desde este enfoque económico, el propósito de la contabilidad ambiental “es suministrar
información para evaluar la sostenibilidad de los recursos (…) mereciendo especial
atención el desarrollo sostenible, fundamento de la contabilidad ambiental” (Mantilla 2006,
150).

La contabilidad ambiental se ha especializado y han surgido inevitablemente unos

subsistemas que Gray (1999) citado por Gómez Villegas (2009, 61) describe como:
“Contabilidad de Costos Ambientales y Contabilidad Financiera Ambiental, al mismo
tiempo, el surgimiento de la Auditoría Medioambiental, Sistemas de Gestión Medio
Ambiental, Auditoría de Gestión y de Cumplimiento medioambiental, pólizas de seguros
por riesgos ambientales y la Auditoría Financiera Medioambiental”.

2.4 EL MEDIO AMBIENTE - DEFINICIÓN

El compendio de valores naturales, sociales y culturales, existentes en un lugar y en un

momento determinado que influye en la vida material y psicológica del hombre.

26
Es el conjunto de condiciones e influencias que afectan el desarrollo y la vida de los
organismos a los seres vivos, incluye el agua, el aire, el suelo, y su interrelación, así como
todas las relaciones entre estos elementos y cualquier organismo vivo.

Es el conjunto de circunstancias o elementos que rodean a las personas, animales o cosas

(clima, aire, suelo, agua etc.), también se dice que son: condiciones o circunstancias físicas,
sociales, económicas, etc., de un lugar, de una reunión, de una colectividad, o de una época,
culturales, económicas, y sociales en que vive una persona; o el conjunto de circunstancias
exteriores de un ser vivo.

2.4.1 Concepto de medio ambiente

El ambiente debe ser entendido como un sistema, vale decir, como un conjunto de
elementos que interactúan entre sí, pero con la precisión de que estas interacciones
provocan la aparición de nuevas propiedades globales, no inherentes a los elementos
aislados, que constituyen el sistema.

Esto implica, por otra parte, que el ambiente debe ser considerado como un todo, o como
también suele decirse “holísticamente” (del griego holos, todo), pero teniendo claro que ese
“todo” no es “el resto del Universo”, pues algo formará parte del ambiente sólo en la
medida en que pertenezca al sistema Ambiental de que se trate.

La visión sistemática del ambiente-que hemos adoptado desde hace ya algunos años-, nos
parece no sólo fundamental, sino además fecunda en consecuencias jurídicas, pues permite
delimitar el objeto del Derecho Ambiental y entender hacia dónde se encamina. 8

La palabra ambiente se utiliza para designar a todos los sistemas de organismos vivos los
cuales forman un ecosistema. Una vez determinado que se entiende por medio ambiente se
requiere definir a idea de ecología, actualmente las palabras Medio Ambiente y Ecología se

8
Brañes, Raúl. “Manual de Derecho Ambiental Mexicano”. P. 20 - 21
27
usan prácticamente como sinónimos sin embargo como veremos a continuación, la primera
se refiere al entorno y la segunda a la ciencia que lo estudia.

2.4.2. Definición de Ecología.

La palabra fue acuñada en 1869 por el biólogo alemán Ernest Haeckel, para designar una
disciplina que estudiaba las relaciones entre el hombre y su ambiente. OIKOS: CASA;
LOGOS: CIENCIA

Haeckel señala que: entendemos por ecología al conjunto de conocimientos referentes a

economía de la naturaleza, la investigación de todas las relaciones del animal tanto en su
medio orgánico como inorgánico, incluyendo sobre todo su relación amistosa o hostil con
aquellos animales y plantas en los que se relaciona directa o indirectamente. En pocas
palabras la ecología es el estudio de todas las complejas interrelaciones a las que Darwin se
refería como las condiciones de la lucha por la existencia.

La ecología es una “ciencia de síntesis” porque la ecología se ha desarrollado al revés de

otras ciencias. El progreso de cualquier disciplina consiste en una paulatina diversificación
de las materias, conducentes a la especialización, la ecología por el contrario, ha ido
combinando conocimientos científicos para intentar con ellos un cuerpo unificado de
doctrina.

2.5 LA GESTIÓN AMBIENTAL

La gestión ambiental según la revista Bolivia Ecológica de la Fundación Patiño (2005:17)

“Es el conjunto de acciones encaminadas a lograr la máxima racionalidad en el proceso de
decisión relativo a la conservación, defensa protección y mejora del medio ambiente,
basándose en la coordinada información multidisciplinaria y en la participación
ciudadana”9. El mismo documento indica que “los sistemas de gestión ambiental surgen

9
Fundación Patiño (2005) “Gestión Ambiental” Revista Bolivia Ecológica Nº 37, Edición trimestral Santa Cruz
– Bolivia Pág. 32.
28
como instrumentos de carácter voluntario dirigidos a alcanzar un alto nivel de protección
del medio ambiente, en el marco del desarrollo sostenible”
La base legal de la gestión ambiental está en la Ley 1333 y sus reglamentos “Reglamento
general de Gestión ambiental” y “Reglamento para la prevención y control ambiental”. En
estas se mencionan una serie de pasos burocráticos que un proyecto, obra o actividad deben
cumplir, de estos por su importancia mencionamos algunos.

Ficha Ambiental (FA): Marca el inicio del proceso de evaluación de Impacto ambiental,
determina la categoría de Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA)

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Identifica y predice, los impactos de un proyecto,

obra o actividad, sobre el medio ambiente y sobre la población, para prevenir y mitigar
estos efectos.

Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA): Identifica y evalúa los potenciales

impactos positivos o negativos de un proyecto obra o actividad desde su implementación
hasta su cierre

Declaratoria de Impacto ambiental: Documento público expedido por la autoridad

ambiental competente, en el que se determina, la conveniencia o inconveniencia de realizar
la actividad proyectada.

Manifiesto ambiental MA: Documento mediante el cual el Representante Legal, informa a

la autoridad competente, del estado ambiental de un proyecto, obra u actividad.

Auditorías Ambientales AA: Seguimiento para verificar el cumplimiento legal. Licencias y

permisos ambientales: Documento que avala el cumplimiento de las leyes y reglamentos,
en lo que se refiere a los procedimientos de prevención y control ambiental.” (UPS: 2004) 10

10
UPS (2004) “Ley 1333, Ley y Reglamento del Medio Ambiente” de la República de Bolivia, Editorial UPS, La
Paz – Bolivia, Pág. 462
29
Muchas de ellas se convierten en tediosas herramientas burocráticas, que pasan de oficina
en oficina, por lo cual hace falta un manual de los manuales para entenderlos
adecuadamente.

El reglamento de la gestión ambiental, resume en el título I, artículo 2 y 3 las definiciones

de gestión ambiental y los aspectos principales de la gestión ambiental. El articulo 2 indica:
“Se entiende por gestión ambiental, a los efectos del presente reglamento, al conjunto de
decisiones y actividades concomitantes, orientadas a los fines del desarrollo sostenible”.
Para el reglamento los aspectos principales de la gestión ambiental resumidos en el artículo
3 son: formulación y establecimiento de políticas ambientales, instrumentos de
planificación ambiental, establecimiento de normas y regulaciones jurídico administrativas,
definición de competencias de las autoridades, participación ciudadana, administración de
recursos económicos y financieros, fomento a la investigación, establecimiento de
incentivos.

2.6 LA JURISDICCIÓN MUNICIPAL

Hoy día, las organizaciones del sector público desarrollan sus actividades en un sistema
dinámico de constantes y acelerados cambios económicos, sociales, políticos, legales,
tecnológicos, ambientales y otros. Estos determinan que el entorno interno y externo en el
que realizan sus actividades sea cada vez más complejo e incierto.

Para responder apropiadamente a estos cambios, las organizaciones requieren incorporar un

conjunto de funciones e instrumentos de gestión pública para alcanzar con eficiencia,
eficacia y calidad de servicio los objetivos propuestos. En este sentido, la Administración
Pública “es la actividad administrativa que realiza el Estado para satisfacer sus fines, a
través de los organismos que componen la rama ejecutiva del Gobierno y los
procedimientos que realizan”11.

11
SANDI RUBÍN DE CELIS Franklin (2002) "Gestión Publica Descentralización en Bolivia", Centro de
Publicaciones de la F.C.E.F. La Paz - Bolivia ", Pág. 11
30
La Administración Pública es “una organización que el Estado utiliza para canalizar
adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos
públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes,
servicios y regulaciones”12.

Este concepto de administración pública muestra lo diverso que es esta “organización”, en

el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan
específicamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difícil establecer que se
debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos
pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y también a la sociedad como destino final
de los “output” que ella produce.

No solo en la administración pública hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las
mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los “funcionarios” que en su conjunto
conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función
impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc.

El desempeño de la administración pública debe estar basado en los principios de

economicidad, que en su sentido más amplio significa “la administración adecuada de los
bienes o la virtud que consiste en evitar los gastos inútiles”; el principio de racionalidad que
implica “escoger los medios o estrategias para alcanzar los fines u objetivos de la manera
más adecuada (eficiencia)”; y el principio de transparencia que involucra “la generación y
transmisión expedita de información útil, pertinente y confiable, la preservación y garantía
de libre acceso a la información generada (para propósitos de control), la difusión hacia la
sociedad y el público de la información generada de manera comprensible, así como
hacerla accesible al público”13

12
SETTEMBRINO, Hugo. (1986). “Análisis de la Estrategia de la Reforma de la Administración Pública”,
Facultad de Ciencias Económicas de la UNCPBA, Pág. 19. -25
13
DECRETO SUPREMO Nº 23318-A, “Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública”, del 3 de
noviembre de 1992, La Paz, Bolivia, Arts. 4-5
31
La administración pública se concibe entonces, como un proceso que implica el desarrollo
de una serie de funciones y actividades tendientes a “la determinación de objetivos,
realización de esos objetivos y el control. Se parte de una recogida de información que tras
su análisis debe cristalizarse en un plan y en unas decisiones, cumpliéndose así la primera
fase y ya se sabe lo que se quiere, cuándo, cómo y con qué medios.

La realización de los objetivos implica establecer la organización de los recursos, una

adecuada comunicación de metas, la motivación de personal y saber dirigirlos. La fase final
consiste en la medida y evaluación de resultados, con el fin de replantear las acciones hacia
dichos objetivos o bien revisarlos, si las condiciones lo aconsejan, iniciándose de nuevo el
proceso”14.

2.7 LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

Los gobiernos municipales, como organizaciones del sector público, son sistemas
complejos. Su misión fundamental consiste en garantizar el bienestar de la comunidad
residente en el área de su jurisdicción, a través de servicios públicos y planes de desarrollo
local. Un Gobierno Municipal puede ser visto –desde la perspectiva de la teoría de
sistemas– como “un conjunto organizado formando un todo, en el que cada una de sus
partes está conjuntada a través de una ordenación lógica que encadena sus actos hacia un
fin común”15; o también como “un todo unitario organizado, compuesto por dos o más
partes, componentes o subsistemas interdependientes y delineados por límites de su
suprasistema ambiente”16.

A la luz del enfoque sistémico se concibe a los gobiernos municipales como un conjunto de
subsistemas o componentes dinámicamente interrelacionados e interdependientes, cuya
finalidad es el logro de objetivos comunes que deben traducirse en el bienestar de la
comunidad.

14
BLANCO ILLESCAS (1988). “El Control Integrado de Gestión”, Limusa, México. Pág. 3.
15
DEL POZO NAVARRO, Fernando (1985). “La Dirección por Sistemas”, Limusa, México. Pág. 17
16
KAST FREMONT E. y JAMES E. ROSENZWEIG (1987). Ob. Cit. Pág. 108.
32
En función de estos criterios el Gobierno Municipal estará constituido por componentes o
subsistemas y por la disposición jerárquica que éstos adoptan, debido a las relaciones que
establecen en su conjunto.
Los subsistemas que lo componen tienen que ver con la gestión: estratégica, de servicios
públicos, de recursos humanos, de recursos económico-financieros, administrativa, de
relaciones interinstitucionales y de relaciones políticas.

2.7.1 Los nuevos roles de la Administración Municipal

Las nuevas condiciones demandan de las organizaciones municipales una mayor capacidad
para predecir los resultados, una administración más rigurosa de la información de sus
procesos, una capacitación más especializada de sus funcionarios, una mejora sustantiva de
la administración de la información al interior de la organización y la adopción más formal
y comprometida de un estilo de administración.

El uso de la planificación por los organismos municipales, hasta ahora, ha estado dirigido
más a cumplir formalidades exigidas por las autoridades superiores, que a utilizar su
potencialidad en la anticipación, y en la estructuración y sistematización de sus procesos. El
aprendizaje de una organización se apoya fundamentalmente en la capacidad de organizar y
sistematizar su experiencia para acceder a ella las veces que sea necesaria, y
particularmente para apoyar sus decisiones17.

Ahora es cuando más se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos de las
organizaciones municipales, mediante la formación de equipos de trabajo, integrando los
niveles de decisión y los sectores comprometidos. Este nuevo estilo de hacer las cosas
mejorará significativamente la coordinación, aplanando funcionalmente las estructuras,
produciendo sinergia y estimulando el liderazgo.

17
ARRAIGADA Ricardo, (2002). “Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar la gestión
municipal: una propuesta metodológica”. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica
y Social – ILPES, Dirección de Gestión del Desarrollo Local y Regional. Serie Manuales 20, Santiago de Chile.
33
La integración de las nuevas demandas organizacionales, conducirá necesariamente a la
adopción de un estilo de hacer las cosas más definido. Esta nueva condición recomendará
buscar apoyo en las teorías modernas de gestión y en la implementación más formal de una
corriente específica de administración al interior de la organización (Gestión de calidad,
Balanced Scorecard, Lean Production, Just in Time, BPR, EVO, Project Management, etc.).

Este cambio originará un fuerte impacto en la cultura de la organización, ya que éste

ocurrirá, no sólo en los niveles de tareas, sino también en los de sistema y organización.

2.8 NORMAS Y LEYES VIGENTES DEL RÉGIMEN MUNICIPAL A NIVEL

NACIONAL

El régimen Municipal en Bolivia, para todos los municipios, está integrado por tres
elementos básicos:
1) El Municipio
2) La Municipalidad
3) El Gobierno Municipal

Los tres elementos están íntimamente vinculados al grado que uno no podría tener
existencia propia y autónoma sin la presencia de los otros elementos. El municipio según la
doctrina es la comunidad autónoma de personas asociadas por vínculos de tradición,
localidad y trabajo, dentro del territorio de un Estado, dirigida por la autoridad que ella
misma ha elegido para alcanzar los fines que le son inherentes. La norma prevista por el art.
3-I de la Ley de Municipalidades (LM), la define como “la unidad territorial, políticamente
y administrativamente organizada, en la jurisdicción y con los habitantes de la Sección de
Provincia base del Ordenamiento Territorial del Estado unitario y democrático de Bolivia”.
Es pues la unidad territorial básica del Estado, que tiene como elementos esenciales el
territorio, la población y organización político-administrativa.

34
La municipalidad, conforme define el art. [Link] de la citada ley “es la entidad autónoma de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que representa
institucionalmente al Municipio, forma parte del Estado y contribuye a la realización de sus
fines “. Finalmente el Gobierno Municipal es el mecanismo constitucional a través del cual
se ejerce el poder político en el Municipio, definiendo políticas, aprobando planes y
programas de desarrollo y administrando los bienes y servicios del Municipio. Según la
norma prevista en el art. [Link] de la L:M:, es el que ejerce el gobierno y la administración
del Municipio.

El Régimen Municipal fue instituido en el sistema constitucional boliviano en la reforma

constitucional de 1839, luego fue suprimido en la reforma constitucional de 1843 para ser
restituido el año 1851.

La definición de la naturaleza jurídica, los fines y objetivos, así como los elementos
constitutivos del Régimen Municipal, ha tenido una variable tratamiento normativo en la
constitución. Ni la Constitución menos la Ley de Municipalidades definieron de forma
expresa la sede de funciones del Gobierno Municipal; sin embargo implícitamente si lo
hicieron, es decir, el constituyente cuanto el legislador dejaron una norma implícita de la
que puede extraerse una sub regla que defina la situación referida a la sede de funciones del
Gobierno Municipal.

Realizando una revisión retrospectiva de la Constitución, se puede señalar que la

constitución reformada el año 1839, al instituir los Gobiernos Municipales, en el art. 128
dispuso que “Habrá un Consejo Municipal en todas las capitales de departamento, y en las
provincias donde se permita sus vecindarios”, de otro lado, en su art. 135 definió que “en
cada cantón habrá una junta municipal, debiendo la ley arreglar el nombramiento y el
número de sus individuos”.

La constitución reformada el año 1861, en su art.69 definió de manera más clara el tema al
disponer que ”habrá un Consejo Municipal en cada capital de departamento y de provincia,
y en cada cantón, uno o más agentes municipales”.
35
En la Ley Fundamental refirmada el año 1947, se introdujo una reforma importante,
definiendo más clara y expresa el Régimen Municipal, instituyendo el Gobierno Municipal
Autónomo, señalando su asiento y forma de elección; así el art. 148 dispuso lo siguiente:
1) El Gobierno comunal es autónomo.
2) En las capitales de departamento, habrá un Consejo Municipal y un Alcalde.
3) En las provincias, en sus secciones y en los puertos, habrá Juntas Municipales.
4) Los alcaldes serán Rentados.
5) En los cantones habrán Agentes Municipales.
6) Los miembros de los Consejos y juntas Municipales, serán elegidos mediante
sufragio popular según el sistema de lista incompletas y por periodo de dos años.
7) Los Alcaldes serán elegidos por sus respectivos Consejos o Juntas Municipales por
el periodo de dos años.

En la reforma constitucional de 1967, se mantuvo la norma anteriormente citada.

Finalmente en la reforma constitucional de 2004, se modificó las normas previstas por el
art. 200 de la constitución; con relación al tema objeto de análisis, en el primer párrafo del
citado artículo se definió lo siguiente: “El gobierno y la administración de los municipios
están a cargo de Gobiernos Municipales autónomos y de igual jerarquía. En los cantones
habrá agentes municipales bajo supervisión y control del Gobierno Municipal de su
jurisdicción”.

En las normas previstas por la constitución adoptada en las diferentes reformas

constitucionales mencionadas se define lo siguiente:
1) El Municipio será administrado por un Gobierno Municipal.
2) El Gobierno Municipal estará conformado, en las capitales de departamento por un
Consejo Municipal y Alcalde, en las provincias y los puertos por Juntas
Municipales y Alcaldes; y en los Cantones por Agentes Municipales.

36
De lo que se infiere que, si en cada capital de departamento, en cada provincia y sección se
instituye un Consejo Municipal y Alcalde, Ambos constituyen el Gobierno Municipal,
entonces la sede de las funciones es en la capital de cada unidad territorial, no puede ser de
otra manera, pues si toma en cuenta que, según la norma prevista por el art.110 de la
constitución el territorio de la república se divide políticamente en el departamento,
provincias, secciones de provincias y cantones, entonces, en las capitales de las tres
primeras unidades territoriales existen un Consejo Municipal y un Alcalde, en Cantones
existen Agentes Municipales .

2.8.1 Contexto normativo de la Planificación Participativa Municipal

[Link] Ley de Participación Popular

La Ley de Participación Popular (1994) reconoce y promueve el proceso de Participación

Popular articulando a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas, en la vida política
y económica del país, procurando:
 Mejorar la calidad de vida de los bolivianos
 Lograr mayor justicia en la distribución de recursos
 Mejorar la administración de los recursos
 Fortalecer los instrumentos políticos y económicos del estado y la sociedad.
 Perfeccionar la democracia representativa
 Incorporar la participación ciudadana a la toma de decisiones.

La Ley de Participación Popular amplía todas las atribuciones y competencias de los

Gobiernos Municipales debiendo en adelante:
 Administrar la infraestructura y equipamiento de salud, cultura, educación,
saneamiento básico, deportes.
 Supervisar el desempeño de directores de educación, directores de
establecimientos educativos, profesores y directores de área de salud.
 Promover el desarrollo rural
 Atender la alimentación complementaria.
37
La participación popular se entiende como la complementariedad entre los esfuerzos del
Estado y la sociedad civil organizada para construir una sociedad verazmente democrática
(Medina, 1997).

VPEPP (2001) indica que la Ley de Participación Popular ha generado un nuevo escenario
para la planificación del desarrollo estableciendo las condiciones para que la Planificación
Participativa se constituya en el mecanismo de organización y racionalización del proceso
de desarrollo local.

El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (1999), menciona que, tanto la

Ley de Participación Popular como la Descentralización Administrativa se constituyen en
dos procesos invalorables que permiten redistribuir el poder, delegar la toma de decisiones
del nivel nacional hacia el local y transferir competencias hacia el nivel departamental y
municipal, ambos procesos son fundamentales para encarar el desarrollo integral, sostenible
y la lucha contra la pobreza.

[Link] Ley de Descentralización Administrativa

La Ley de Descentralización Administrativa (1995), regula el régimen de descentralización

administrativa del Poder Ejecutivo a nivel departamental. Dentro de sus atribuciones esta,
la de formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en el marco del Plan
Departamental de Desarrollo y de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de
Planificación; en coordinación con los Gobiernos Municipales y el Ministerio de Desarrollo
Sostenible, en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la
República.

[Link] Ley de Municipalidades

La Ley de Municipalidades (1999), regula el funcionamiento de los Gobiernos Municipales

en el marco de la autonomía municipal.

38
Consiste en la potestad normativa, fiscalizadora, ejecutiva, administrativa y técnica ejercida
por el Gobierno Municipal, cuya finalidad es la de contribuir a la satisfacción de las
necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la
planificación del desarrollo humano sostenible del municipio concordante con la
planificación del desarrollo departamental y nacional.

[Link] Ley del Diálogo Nacional

La Ley del Diálogo Nacional es el instrumento legal para llevar adelante la Estrategia
Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP, 2001), a través de los Gobiernos
Municipales para reducir la pobreza y promover el desarrollo rural mediante la generación
de oportunidades en particular de áreas rurales y periurbanas, fomentando la producción
sobre todo de pequeños productores, destinando para tal efecto 70 % de los recursos para
proyectos de infraestructura productiva y social.

La Ley del Diálogo Nacional (2001), indica que las organizaciones de pequeños
productores del campo y las ciudades, como la pequeña industria, artesanos, organizaciones
económicas campesinas se convierten en agentes económicos de la Estrategia Boliviana de
Reducción de la Pobreza.

[Link] El Sistema Nacional de Inversión Pública

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es el conjunto de normas, instrumentos y

procedimientos comunes para todas las entidades del sector público, mediante los cuales se
relacionan y coordinan entre sí para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar los
proyectos de inversión pública que, en el marco de los planes de desarrollo nacional,
departamentales y municipales, constituyan las opciones más convenientes desde el punto
de vista económico y social. (R.S. 216768, 1996)

39
Se entiende por Inversión Pública todo gasto de recursos de origen público destinado a
incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico de dominio público y/o de
capital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la prestación de
servicios o producción de bienes. Este concepto incluye todas las actividades de pre
inversión e inversión

[Link] El Sistema Nacional de Planificación

El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) es un conjunto de procesos que se

expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden político, técnico y
administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participación de los niveles
nacional, departamental y municipal en la racionalización de la toma de decisiones para la
asignación de recursos públicos y en la definición de políticas de desarrollo. (Art. 1 R.S.
216779, 1997).

El SISPLAN se centra en el desarrollo sostenible como un proceso continuo de satisfacción

de necesidades orientada a garantizar la calidad de vida de la población a través del
crecimiento económico y la distribución equitativa del ingreso, preservando el medio
ambiente y el sistema de valores culturales, con un uso racional de los recursos naturales,
humanos y financieros sin poner en riesgo la satisfacción de necesidades de las futuras
generaciones y la capacidad de asimilación de la naturaleza.

En ese contexto se debe compatibilizar los objetivos macroeconómicos y sociales en la

visión de la estrategia del desarrollo y la demanda social, a través de la articulación
dinámica de la planificación indicativa nacional, la planificación estratégica departamental
y la planificación participativa municipal dentro de los principios de subsidiariedad y
concurrencia.

40
[Link] Plan de Desarrollo Municipal (PDM)

El PDM se constituye en la expresión de la problemática, potencialidades, limitaciones,

objetivos, políticas, programas, y demanda social priorizada, constituida por el diagnóstico,
la visión estratégica y la programación quinquenal a mediano plazo; los planes municipales
son los insumos básicos para la estructuración de las políticas y programas de inversión
departamental y nacional (R.S. 216961, 1997). El PDM es la base y el pilar fundamental
del proceso de planificación de corto plazo, y se constituye en el resumen de la demanda
social local priorizada, debiendo la misma integrar y articular las propuestas distritales,
cantonales, comunales y vecinales (Blanes, 2000).

DDPC (2000), menciona que el PDM es una guía orientadora que comprende el
diagnóstico, la visión estratégica y la programación quinquenal, cuya meta es la definición
y coordinación de políticas urbanas y rurales, mediante las cuales se obtengan efectos
positivos en las condiciones básicas para iniciar un proceso sostenible de desarrollo local;
representa la visión del municipio en el mediano plazo.

[Link] Programa Operativo Anual (POA)

DDPC (2000), define el POA como el instrumento que para el logro de sus objetivos de
gestión, define las operaciones necesarias, estima el tiempo de ejecución, determina los
recursos, designa a los responsables del desarrollo de las operaciones y establece
indicadores de eficacia y eficiencia de los resultados a obtenerse.

Maydana (2000), indica que el POA es una herramienta que en el periodo de un año
permite invertir los recursos municipales para hacer realidad parte del Plan de Desarrollo
Municipal. También señala que los Gobierno Municipales, sólo pueden realizar proyectos y
actividades que están inscritos en el POA y el PDM

41
2.9 EL RESULTADO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y LA AUDITORÍA
AMBIENTAL

El resultado de este ejercicio, es la consecuencia y efecto de la gestión ambiental. Por lo

cual en una auditoría ambiental se considera de dos formas: evaluando los resultados
relativos a la gestión ambiental o evaluando los resultados relacionados directamente con
la variación en el estado del medio ambiente.

En el primer caso, se toman en cuenta lo establecido en los Sistemas Nacionales de

Planificación y de Inversión Pública, en la programación de operaciones u otros que sean
pertinentes en relación con la gestión ambiental que se considere. En el segundo caso, los
resultados serán los cambios ocurridos entre un estado ambiental evaluado en una fecha
determinada y otro de referencia evaluado en una fecha anterior, para comprobar si los
cambios responden a lo establecido previamente en las políticas, planes, normas, etc. que
correspondan.

Esos cambios son los resultados de la gestión ambiental de la entidad o entidades incluidas
como sujeto de examen.

2.9.1 El Sistema de Gestión Ambiental

Es un sistema conformado por componentes particulares de los Sistemas Nacionales de

Planificación e Inversión Pública y de los Sistemas de Administración y Control de la Ley
N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales, destinados a implementar y
mantener la gestión ambiental. Es un concepto diseñado exclusivamente para la ejecución
de auditorías ambientales con las presentes normas. Un sistema de gestión ambiental se
define seleccionando los componentes particulares de los sistemas antes mencionados, que
se estimen necesarios en cada entidad considerada, en función de las características de la
gestión ambiental que se haya tomado en cuenta en la auditoría.

42
El concepto es útil para mejorar los sistemas que hayan sido seleccionados como parte del
sistema de gestión ambiental.

2.10 MARCO LEGAL VIGENTE EN AUDITORÍA GUBERNAMENTAL

2.10.1 Normas de Auditoría Ambiental en Bolivia

La auditoría ambiental es la acumulación y el examen metodológico y objetivo de

evidencia, que se realiza con el propósito de emitir una opinión independiente sobre la
gestión ambiental. Es importante indicar que la auditoría ambiental a la que se refiere estas
normas, forma parte del Sistema de Control Gubernamental establecido por la Ley N° 1178
de Administración y Control Gubernamentales y no debe confundirse con otros tipos de
auditorías ambientales que se practican en el país.

Son tres los subtipos de auditoría ambiental, los cuales varían en sus propósitos y en lo que
examinan específicamente. Los subtipos de auditoría ambiental son los siguientes: auditoría
de un sistema de gestión ambiental, auditoría de desempeño ambiental y auditoría de
resultados de la gestión ambiental.

La auditoría de un sistema de gestión ambiental tiene el propósito de determinar la eficacia

del mismo. La eficacia se entiende como la capacidad de un sistema para asegurar el logro
de los fines de la gestión ambiental considerada.

La auditoría de desempeño ambiental tiene como propósito evaluar la manera en que una
entidad o entidades han implementado, realizado o ejecutado la gestión ambiental que se
considere.

La auditoría de resultados de la gestión ambiental puede ser realizada con los siguientes
propósitos:

43
 a) evaluar lo logrado por una entidad o entidades en un tema específico de la gestión
ambiental, considerando lo establecido en los Sistemas Nacionales de Planificación
y de Inversión Pública, en la programación de operaciones u otros que sean
pertinentes; y/o,

b) evaluar la variación en el estado ambiental de un determinado ambiente,

ecosistema o recurso natural, para comprobar si los cambios responden a lo
establecido previamente en las políticas, planes, normas, etc. que correspondan.

El objeto de examen se define como la materia o asunto que se examina en una auditoría
ambiental. La opinión independiente que se emita se referirá a ese objeto. Cada subtipo de
auditoría ambiental considera objetos de examen específicos. Una auditoría de un sistema
de gestión ambiental, considera un sistema de gestión ambiental. La auditoría de
desempeño ambiental examina las acciones asociadas a la gestión ambiental. La auditoría
de resultados de la gestión ambiental examina los logros de la gestión ambiental y/o el
estado ambiental.

El sujeto de examen comprende a la entidad o entidades que estén vinculadas con el objeto
de examen. Una auditoría ambiental puede considerar en su alcance a varias entidades.

Para la adecuada aplicación de las Normas de Auditoría Ambiental, se deben considerar las
siguientes definiciones:
 Desarrollo sostenible: es el proceso mediante el cual se satisfacen las necesidades de
la actual generación, sin poner en riesgo la satisfacción de las necesidades de las
generaciones futuras.
 Desempeño ambiental: ejecutar, cumplir, realizar, implementar, trabajar en los
asuntos correspondientes a la gestión ambiental. En una auditoría de desempeño
ambiental se consideran las acciones asociadas a esa gestión, para evaluar la forma
en que las han ejecutado, realizado, implementado, etc.

44
Dado que no existen parámetros establecidos para determinar cuando el desempeño es
óptimo, se debe evaluar desde un punto de vista específico, es decir, considerando un
enfoque. Éste permite opinar sobre el desempeño. Cada auditoría de desempeño ambiental
se realiza bajo un enfoque determinado, el cual debe ser diseñado considerando los
objetivos y alcances del examen.

Entre otros enfoques que se pueden diseñar y emplear en una auditoría de desempeño
ambiental, cabe presentar los siguientes:

- Efectividad: consiste en evaluar el desempeño en términos del logro de lo esperado en los

asuntos considerados. Básicamente, se compara lo realizado por las entidades con lo que
deberían haber logrado. La palabra efectividad se toma en su acepción de "realidad" y, por
propósitos exclusivos de la auditoría ambiental, en sentido de "hacer realidad algo".

- Ecoeficiencia: emitir opinión sobre el desempeño ambiental evaluando las acciones para
reducir los impactos ambientales negativos (o incrementar los positivos), para utilizar
menos recursos naturales, para reducir los desechos o el consumo energético, para restaurar
ecosistemas, reducir riesgos para la salud, etc. El concepto de ecoeficiencia considera la
relación entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados pero desde una perspectiva
de protección y conservación del ambiente.

- Grado de cumplimiento: emitir opinión sobre el desempeño ambiental evaluando el grado

en que han cumplido los criterios definidos en la auditoría, los cuales se deben basar en las
responsabilidades relacionadas con el objeto de examen seleccionado, de acuerdo con lo
dispuesto en los instrumentos normativos definidos en el alcance.
- Variación del grado de contaminación: consiste en evaluar el desempeño ambiental
comparando la situación de los componentes del medio ambiente en dos momentos
determinados, para establecer la variación de la contaminación en, por ejemplo, un cuerpo
de agua.

45
Los criterios para evaluar el desempeño ambiental deben diseñarse considerando el enfoque
definido, no pueden ser conformados citando directamente las disposiciones normativas
aplicables. Esto porque una auditoría de desempeño ambiental no es una auditoría especial
orientada a verificar el cumplimiento de normas. Los criterios deben mostrar la situación
deseada, lo que debería ser el desempeño ambiental.

2.10.2 Ejercicio de la Auditoría Interna

La auditoría interna es una función de control posterior de la organización, que se realiza a

través de una unidad especializada, cuyos integrantes no participan en las operaciones y
actividades administrativas. Su propósito es contribuir al logro de los objetivos de la
entidad mediante la evaluación periódica del control interno.

Las Normas de Auditoría Gubernamental deben ser aplicadas por el auditor interno
gubernamental.

2.11 LAS NORMAS DE AUDITORÍA AMBIENTAL

El año 2009 se aprueba la nueva Constitución Política del Estado, que reconoce los
derechos y obligaciones fundamentales del pueblo boliviano, de los pueblos indígenas
originario campesinos y comunidades interculturales, a un medio ambiente saludable, al
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad mediante un
modelo económico plural.

Asimismo, determina competencias autonómicas exclusivas, concurrentes y compartidas

entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas (que involucra a las autonomías
indígenas) lo que obliga al Estado, en su conjunto, y al pueblo boliviano a ser parte de un
proceso de adecuación normativa de las leyes vigentes y la construcción de otras en la
visión de un Estado Plurinacional.

46
Art. 33.- Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y
equilibrado.
Art. 342.- Es deber del Estado y de la población conservar, proteger y aprovechar de
manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, así como mantener el
equilibrio del medio ambiente.

Art. 343.- La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental,…

Art. 345, inc. 2) La aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental y de

control ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de producción de
bienes y servicios que use, transforme o afecte a los recursos naturales y al medio ambiente.

Se encuentra en vigencia la Ley de Medio Ambiente (N° 1333 de 27 de abril de 1992), la

misma que establece:

Art. 1.- Protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, regulando
las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible
con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población.

Art. 3.-El medio ambiente y los recursos naturales constituyen patrimonio de la Nación, su
protección y aprovechamiento se encuentran regidos por Ley y son de orden público.

Se cuenta con una amplia normativa ambiental, como ser Reglamento General de Gestión
Ambiental (RGGA), Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), Reglamento
en Materia de Contaminación Atmosférica (RMCA), Reglamento en Materia de
Contaminación Hídrica (RMCH), Reglamento para Actividades con Sustancias Peligrosas
(RASP), Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos (RGRS), Código de Minería,
Reglamento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM), Reglamento Ambiental Minero
para el Aprovechamiento de Áridos en Cauces de Ríos y Afluentes (RAMAAR), Ley
Forestal, Reglamento General de Áreas Protegidas.

47
De igual manera, se tiene una amplia normativa sobre biodiversidad tendiente al
aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, a través de planes de Manejo, Proyectos
de Investigación y de protección como la Veda General Indefinida de la flora y fauna
silvestres, Reglamento de Centros de Custodia, entre otros.

2.11.1 Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo denominado: “Bolivia digna, soberana, productiva y

democrática para vivir bien” demarca los lineamientos generales que tendrán las políticas,
planes, programas y proyectos concernientes al desarrollo del Estado Plurinacional de
Bolivia, que en lo referente al tema ambiental establece:

CAPITULO IV - BOLIVIA PRODUCTIVA

Los recursos ambientales se encuentran dentro de los Sectores Estratégicos.
La propuesta de cambio es consolidar la presencia y dominio originario del Estado en su rol
promotor y protagonista del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Se tiene
planteada, como una de sus políticas y estrategias, la Gestión Ambiental y de Riesgos:
equilibrio entre las necesidades del desarrollo y conservación del medio ambiente. El
objetivo de esta política es generar, mediante la Planificación Ambiental, espacios de
coordinación interinstitucional que orienten la gestión ambiental a partir de la concurrencia
de los diferentes sectores y subniveles nacionales.

2.11.2 Marco Institucional para la Gestión Ambiental en Bolivia

En el contexto de la Constitución Política del Estado, el Órgano Ejecutivo Plurinacional

define mediante norma al Ministerio de Medio Ambiente y Agua como Máxima Autoridad
Ejecutiva y al Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de
Gestión y Desarrollo Forestal como la Autoridad Ambiental Competente Nacional
responsable de la formulación de las políticas ambientales y su gestión sectorial.

48
 CUADRO 3
MARCO INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL EN BOLIVIA
DECRETO SUPREMO Nº 29894 de 7 de febrero de 2009

De Organización del Órgano Ejecutivo. Art. 95 determina las atribuciones del

Ministro del Medio Ambiente y Agua, el artículo 98 determina las atribuciones del
Viceministro de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos.
Inciso d) la de ejercer las funciones de Autoridad Ambiental Competente Nacional
(AACN), en el marco de las atribuciones establecidas en la legislación ambiental; ambos
otorgan suficiente base legal, otorgándole competencia nacional sobre temas ambientales

2.11.3 La Planificación de la Auditoría Ambiental

01. La primera norma de auditoría ambiental es:

La auditoría ambiental se debe planificar en forma metodológica, para alcanzar
eficientemente sus objetivos.

02. Planificar en forma metodológica una auditoría ambiental, implica diseñar y aplicar los
métodos que permitan lograr los objetivos de la auditoría dentro del alcance definido. Para
su diseño, se debe considerar las particularidades del subtipo de auditoría ambiental y del
objeto de examen.

03. Una auditoría ambiental se planifica en dos niveles: general y específico. La

planificación general permite contar con los Términos de Auditoría. La planificación
específica permite emitir el Memorándum de Planificación de Auditoría.

04. Los Términos de Auditoría incluyen él o los objetivos generales y el alcance general,
así como otras especificaciones que sean necesarias para ejecutar la auditoría ambiental. La
comprensión del tema que se considera en la auditoría ambiental permite formular él o los
objetivos generales y el alcance general.
49
Este último comprende la definición de cuatro aspectos: el objeto de examen, el subtipo de
auditoría ambiental, el sujeto de examen y los instrumentos normativos aplicables. Él o los
objetivos generales deben ser coherentes con lo definido en el alcance general.

05. La planificación específica comprende lo siguiente:

05.1 La comprensión de los controles internos considerando la Norma de Auditoría

Ambiental 243. Los resultados de la comprensión de los controles internos, deben ser
considerados en las siguientes actividades.

05.2 La definición del alcance específico de la auditoría ambiental. Se realiza mediante la

comprensión de los aspectos definidos en el alcance general incluido en los Términos de
Auditoría, para lo cual debe obtenerse información cuya evaluación, análisis o examen
permita:

a) Delimitar el objeto de examen en función de sus características y de los objetivos

generales de la auditoría ambiental. La delimitación señalada permite obtener el
objeto específico de examen.
b) Delimitar el sujeto de examen considerando el objeto específico de examen y los
objetivos generales de la auditoría ambiental.
c) Delimitar los instrumentos normativos de acuerdo con las delimitaciones anteriores,
el subtipo de auditoría y los objetivos generales de la auditoría ambiental.
d) Definir el periodo que se considerará en la auditoría ambiental, en base de lo
delimitado anteriormente y de los objetivos generales de la auditoría ambiental.
e) Definir la profundidad de la auditoría. Profundidad es la medida en que se examina
el objeto sobre el cual se emitirá una opinión. En otras palabras, la profundidad
implica definir hasta dónde llegará el examen. Se realiza en base de las anteriores
delimitaciones.

50
05.3 La formulación de objetivos específicos en base del alcance específico, como
consecuencia lógica y ordenada de la definición del mismo.

05.4 El diseño de los criterios. Éstos son manifestaciones de "lo que debe ser", contra los
cuales se compara la evidencia para obtener los resultados de la auditoría ambiental. Se
diseñan conforme el subtipo de auditoría ambiental y los objetivos y alcances específicos,
en el marco de los objetivos generales de la auditoría ambiental. Deben sustentarse en lo
dispuesto en los instrumentos normativos definidos en el alcance de la auditoría, pero en
ningún caso los criterios pueden ser meras transcripciones de alguna disposición normativa.

05.5 Los criterios pueden complementarse con indicadores asociados. Los indicadores
deben ser diseñados para permitir una mejor comparación de la evidencia con los criterios,
facilitando la interpretación de los resultados que sean obtenidos.

Por ejemplo, en una auditoría de desempeño ambiental bajo el enfoque de grado de

cumplimiento, el criterio puede ser: "la entidad debe realizar acciones de control de los
lodos", para el que puede incluirse el siguiente indicador: "número de acciones de control
de lodos realizadas, en relación con el número establecido en la Licencia Ambiental".
Como se observa, el indicador permite opinar sobre la forma en que la entidad se ha
desempeñado.

05.6 Para el diseño de los métodos para obtener evidencia y preparar los resultados de la
auditoría ambiental, se deben considerar las características del objeto específico de examen,
en función de los objetivos y alcances específicos. Si algún método lo ameritara, deben
establecerse con precisión los aspectos técnicos que aseguren la obtención de resultados
válidos, como por ejemplo, el número, tipo y calidad de muestras.

51
05.7 La preparación de programas de trabajo. Esos programas contendrán, de forma
ordenada, los procesos, actividades y tareas necesarias para ejecutar lo planificado de
acuerdo con esta norma, en especial los métodos diseñados.

05.8 La asignación de responsabilidades al equipo de auditores gubernamentales.

06. Como resultado del proceso de planificación específica de la auditoría, se debe elaborar
un documento resumen: el Memorándum de Planificación de Auditoría, que debe contener
todos los aspectos detallados en la presente norma, así como aquellos que se considere
necesario incluir.

07. Los objetivos y alcances específicos, los criterios, así como otros aspectos que se
consideren necesarios, deben ser puestos en conocimiento del sujeto de examen, para que
comprenda y facilite las siguientes etapas de la auditoría. Es importante que los criterios
sean explicados al sujeto del examen, a fin de que comprenda la forma en que será
examinado el objeto específico de examen.

Sus comentarios pueden ser utilizados para mejorar el diseño de los criterios. Los aspectos
expuestos no son presentados para su aceptación, pero si el sujeto de examen presentara
observaciones o sugerencias válidas, suficientemente justificadas, se podrá modificar lo que
fuera pertinente.

08. La planificación de una auditoría ambiental no es rígida. La planificación se realiza para

alcanzar los objetivos de la auditoría ambiental, por lo que no es sólo una etapa sino un
proceso continuo durante el desarrollo del examen.

09. Durante el trabajo de campo, etapa en la que se acumula la evidencia y se preparan los
resultados, pueden surgir aspectos que lleven a considerar la necesidad de realizar
modificaciones a lo definido en la planificación específica de la auditoría. En las
aclaraciones de la Norma de Auditoría Ambiental 244 sobre evidencia, se explica la forma
en que se puede modificar lo definido en la planificación específica.
52
10. Si durante la planificación se detectaran indicios de incumplimiento de los instrumentos
normativos revisados, debe considerarse la ejecución de una auditoría especial o de las
acciones pertinentes.

2.11.4 Supervisión en la Auditoría Ambiental

01. La segunda norma de auditoría ambiental es:

Personal competente debe supervisar oportunamente el trabajo realizado por los
profesionales que conforman el equipo de auditoría.

02. La supervisión debe ser ejercida por personal competente en el objeto de examen y en
auditoría ambiental.

03. La supervisión debe dirigir los esfuerzos del equipo de auditoría hacia el logro de los
objetivos de la auditoría ambiental.

04. Debe existir constancia de las tareas de supervisión en los papeles de trabajo de la
auditoría ambiental.

05. La supervisión debe ser practicada en cada una de las etapas de la auditoría, e incluye:

 Revisar el trabajo realizado por los profesionales del equipo de auditoría.

 Asistir a los profesionales del equipo de auditoría para un adecuado desarrollo de la
auditoría ambiental.
 Resolver los problemas que surjan en el desarrollo de la auditoría ambiental, en los
aspectos técnicos propios de la misma y en los administrativos.
 Decidir sobre aspectos propios del desarrollo de la auditoría ambiental, por ejemplo,
la definición de objetivos y de alcances específicos o la revisión de la evidencia
obtenida para indicar si es suficiente. Esas decisiones deben basarse en lo dispuesto
en las presentes normas.

53
2.11.5 Los Controles internos en la Auditoría Ambiental

01. La tercera norma de auditoría ambiental es:

Para el logro de los objetivos de la auditoría ambiental es necesario comprender los
controles internos.

02. Los controles internos se implementan de acuerdo con las normas emitidas por el
Órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental.

Para comprenderlos se deben considerar esas normas y la información obtenida sobre su

situación (reglamentos, manuales, entre otros documentos), en la entidad o entidades
consideradas en la auditoría ambiental, en especial durante la planificación específica de la
misma.

03. La comprensión de la situación de los controles internos debe coadyuvar a la definición

de los objetivos y alcances específicos de una auditoría ambiental, al diseño de los criterios,
de los métodos para obtener evidencia y a la preparación de los resultados de la auditoría
ambiental.

2.11.6 La Evidencia en la Auditoría Ambiental

01. La cuarta norma de auditoría ambiental es:

Debe obtenerse evidencia competente y suficiente como base razonable para sustentar la
opinión del auditor gubernamental.

02. La evidencia es competente cuando es válida y relevante. Es válida cuando es

consistente con los hechos y/o cuando ha sido obtenida o generada aplicando las normas
técnicas que rigen la materia (p.e. las relativas a una toma de muestras y el correspondiente
análisis de laboratorio). Es relevante cuando tiene directa relación con el objeto de examen,
contribuye al logro de los objetivos y está dentro del alcance de la auditoría ambiental.

54
03. La evidencia es suficiente cuando basta para sustentar la opinión del auditor
gubernamental y persuada a una persona razonable sobre la validez y confiabilidad de los
resultados de auditoría obtenidos sobre la base de dicha evidencia.

04. La evidencia se acumula, principalmente, en la etapa que se denomina trabajo de

campo, mediante la aplicación de los métodos previstos en la planificación específica de la
auditoría ambiental.

05. La evidencia puede clasificarse en testimonial (entrevistas, cuestionarios,

confirmaciones, etc., que deben estar en un medio escrito), documental (informes, estudios,
manuales, otros documentos), física (inspecciones, observaciones directas de alguna
actividad, etc.), analítica (cálculos, estimaciones, comparaciones, estudios, investigaciones
u otras) e informática (contenida en soportes electrónicos e informáticos, programas,
aplicaciones, etc.).

06. La evidencia obtenida debe ser conservada en los papeles de trabajo, los que deben
contener la totalidad de los documentos recibidos y preparados por el equipo de auditoría.
Los papeles de trabajo permiten ejecutar y supervisar la auditoría ambiental y hacen posible
que otros revisen su calidad.

07. La evidencia acumulada se compara con los criterios diseñados para obtener los
resultados de la auditoría ambiental (esto en la etapa de trabajo de campo). Esos resultados
están conformados por el hallazgo de auditoría y por dos componentes adicionales: las
recomendaciones y las conclusiones. El hallazgo está compuesto por cuatro atributos:
condición, criterio, efecto y causa.

08. Los resultados obtenidos deben ser evaluados durante el trabajo de campo, para
determinar si permiten el logro de los objetivos de la auditoría ambiental. De no ser así,
proceden las siguientes acciones: la obtención de evidencia adicional, la modificación de
algún método, la modificación de algún criterio o la variación de alguno de los aspectos
incluidos en el alcance específico.
55
Puede realizarse una o varias de esas acciones, pero siempre de forma coherente con los
objetivos generales y específicos de la auditoría y buscando su logro. Los cambios o
modificaciones a lo definido como resultado de la planificación específica de la auditoría
ambiental, deben estar explicados y registrados en los papeles de trabajo. En una auditoría
ambiental los objetivos no pueden ser modificados.

09. Las causas de los hallazgos deben basarse en evidencia, no pueden ser simples
inferencias efectuadas en base de las deficiencias u observaciones encontradas. Las causas
deben ser confirmadas con el sujeto de examen, lo que también puede permitir su
complementación, siempre y cuando se obtenga la evidencia de sustento necesaria. Las
recomendaciones deben ser formuladas en directa correspondencia con las causas,
buscando su eliminación o minimización. Las recomendaciones deben ser razonables y
factibles de ser implantadas por el sujeto de examen.

2.11.7 Comunicación de resultados en la Auditoría Ambiental

01. La quinta norma de auditoría ambiental es:

El informe de auditoría ambiental debe ser escrito y presentar el siguiente contenido:

a. Los antecedentes de la auditoría ambiental.

b. Los Términos de Auditoría (objetivos y alcance generales), los objetivos específicos y los
alcances específicos (los alcances efectivamente considerados, explicando cualquier
cambio de lo originalmente planificado). En el alcance se debe especificar que la auditoría
ambiental se realizó de acuerdo con las presentes normas.

c. Los métodos y criterios efectivamente utilizados, explicando los eventuales cambios de lo

determinado en la planificación específica de la auditoría ambiental.

56
d. Los resultados de la auditoría ambiental, conformados por el hallazgo de auditoría,
compuesto por cuatro atributos: condición, criterio, efecto y causa, y por dos componentes
adicionales: la recomendación (que por lo general se incluye inmediatamente luego de la
causa) y la conclusión respecto del objetivo específico.

e. Las conclusiones correspondientes a los objetivos generales de la auditoría ambiental.

f. Si correspondiera, se debe hacer referencia a las auditorías especiales que se hubieran

iniciado por alguna situación evidenciada en la auditoría ambiental o a los informes de
auditoría especial emergentes de la misma.

02. El informe de auditoría ambiental debe ser redactado con las siguientes características:

 Objetivo: que exponga los resultados obtenidos en la auditoría ambiental de manera

fiel a la evidencia obtenida, sin incluir comentarios personales ni opiniones
adicionales.

 Claro: que sea fácil de comprender, especialmente en los aspectos técnicos y en los
propios de la auditoría ambiental.

 Conciso: que sea breve al expresar los conceptos pero sin perder exactitud, en
especial respecto de los resultados de la auditoría ambiental.

 Completo: que contenga explicaciones suficientes para facilitar la comprensión de

los resultados de auditoría y de los aspectos técnicos contenidos en ellos.

57
2.12 LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL GUBERNAMENTAL

2.12.1 Programación de Operaciones Anuales

Esta etapa contempla la elaboración participativa de los Programas de Operaciones Anuales

(POAs), orientados al logro de los objetivos del desarrollo municipal, efectivizando
necesariamente las prioridades y proyectos contenidos en el PDM.

En este sentido los POAs deben incluir las acciones planificadas tanto por el Gobierno
Municipal como por otros/as actores/as del desarrollo que operan en el Municipio.

2.12.2 Ejecución y administración

Comprende la efectivización del PDM a través de la ejecución de las POAs en un proceso

de movilización y control social para una progresiva consolidación de la capacidad
institucional de los diferentes actores involucrados en la gestión del desarrollo municipal,
en el marco de roles y funciones institucionales, bajo la responsabilidad directa del Alcalde
Municipal tomando en cuenta las Normas y procedimientos de los Sistemas de
Administración y Control Gubernamental, de Inversión Pública y la Ley de
Municipalidades.

2.12.3 Seguimiento, evaluación y ajuste

Esta etapa está orientada a acompañar y verificar la ejecución del PDM a partir de un
análisis crítico de los resultados en comparación con lo planificado, para la permanente
retroalimentación de su contenido. El análisis del contexto y la evaluación de la ejecución
de POAs y proyectos, permiten identificar las necesidades de ajuste del PDM y la toma de
decisiones correctivas, bajo una lógica flexible de planificación, buscando el acercamiento
por aproximaciones sucesivas a los principios de equidad y sostenibilidad del desarrollo
municipal.

58
 CAPÍTULO III
MARCO CONTEXTUAL – REFERENCIAL

3.1 EL MUNICIPIO DE YACUIBA

3.1.1 Extensión

En la actualidad, el municipio de Yacuiba, cuenta con una superficie aproximada de

5.181.02 km2. El área rural de la Provincia Gran Chaco se encuentra dividida en 4
cantones: Caiza, Aguayrenda, Yacuiba y Pocitos, en cuyo territorio se encuentran los
distritos 5-6-7 y 8, englobando a 56 comunidades.

3.1.2 Población

La población total del Municipio es de 83.518 habitantes considerando el área urbano y

rural y representando un 71.8% de la población total de la Provincia Gran Chaco.

59
El área rural cuenta con una población total de 23.953 habitantes, agrupados en 4653
unidades familiares y 4.327 viviendas; el promedio de personas por familia en el área rural
es de 5 miembros por familia. La densidad poblacional del área rural es de 3.66 hab. /km2.

3.1.3 Origen Étnico

Encontramos 2 dos comunidades originarias: Los Guaraníes (17 comunidades y 1 barrio) y

los Weenhayek; los primeros cuyo asentamiento demográfico se halla en la serranía del
Agüaragüe, los segundos localizados a lo largo del río Pilcomayo.

3.1.4 Tenencia de la Tierra

La tenencia de la tierra es comunal en algunas comunidades como Caiza, pero en otras es

individual. Actualmente existe la demanda del territorio ante el INRA.

3.1.5 Sistemas de Producción Agrícola

El modelo productivo tradicional está basado en la agricultura y ganadería, constituyéndose

en el pilar fundamental de la economía de las familias que habitan en el área rural.

La producción agrícola es poco diversificada, se caracteriza por cultivos extensivos (soya y

maíz), que otorga bajos ingresos comparativos. Se realiza un cultivo por año aprovechando
el régimen de lluvias, los cultivos bajo riego son mínimos, la producción y productividad
está marcadamente limitada por la escasez de agua.

Los cultivos de mayor predominancia son: el maíz, que representa el 45% de la producción
total y cuenta con 8293 ha, la soya que representa el 28% con 5.151 ha y el maní, que
representa el 26% con 4.705 has.

60
Los rendimientos promedios de los principales cultivos se muestran en el siguiente cuadro:

CUADRO Nº 1 - RENDIMIENTOS PROMEDIOS

CULTIVOS RENDIMIENTO/HA
Maíz 3 tn/ ha
Maní 1.5 Tn/ha
Soya 2.1 Tn/ha
Poroto 1.6 tn/ha
Camote 3.7 Tn/ha
Tomate 19.1 Tn/ha
Yuca [Link]/ha
Sandía 1166.7 Unidades/ha
Zapallo 867 Unidades/ha
Batata 4.1 Tn/ha
Anco 1525 unidades/ha
Papa 2.5 Tn/ha
Ají 2.4Ttn/ha
Caña 110 Tn/ha
Frijol 1.1 Tn/ha
Fuente: PDM Yacuiba

El sistema de producción es tradicional, generalmente orientado al autoconsumo y con poco

desarrollo tecnológico, salvo en el cultivo de la soya en el que existe un cierto grado de
mecanización.

3.1.6 Destino de la producción

La mayoría de los cultivos están destinados a cubrir las necesidades de seguridad

alimentaria de las familias, salvo los cultivos que generan excedentes como el maíz, el maní
y la soya que se destinan al mercado.

Los dos primeros están orientados hacia el mercado de Yacuiba, Tarija y Santa Cruz,
mientras que la soya se destina principalmente a la ciudad de Santa Cruz.

61
3.1.7 Sistema de producción pecuario

La actividad pecuaria está fuertemente limitada por la seguridad jurídica de la tenencia de

tierras y la escasez de agua para incrementar la productividad. La baja sostenibilidad en el
manejo de monte como fuente de forraje, exponen a esta actividad a un sistema de
explotación irracional con niveles de excedentes económicos cada vez menores.

Las principales explotaciones ganaderas son vacunas, caprinas, porcinas y ovinas. Dada la
importancia económica, el ganado vacuno es el que recibe mayor referencia por las familias
del área rural. Mientras que el ganado caprino y porcino, si bien es más numeroso que el
vacuno, es considerado como una fuente de ahorro para las familias.

También existe otro tipo de ganado de menor importancia. La crianza de ganado vacuno, se
constituye en un sistema bien difundido, dada la gran disponibilidad forrajera que existe en
el monte nativo, utilizada bajo el sistema de ramoneo.

La producción de caprinos también adquiere gran importancia, ya que el tipo de

explotación es tradicional, aprovechándose la vegetación natural mediante el sistema de
ramoneo.

La producción de porcinos, adquiere importancia en su rol de complementariedad entre la

agricultura y ganadería, utilizándose para fines de autoconsumo y venta de excedentes.

La crianza de aves de corral, es una actividad que se desarrolla a nivel familiar, se crían
gallinas, patos y pavos con la finalidad de producción de huevos y carne para la venta,
reproducción y consumo. Los equinos, son importantes en el área rural, ya que se
constituyen en un medio de transporte, tanto de carga, como de personas.

62
3.1.8 Destino de la producción

Se venden 7714 cabezas de ganado vacuno al año, el 76% se comercializa a través de

rescatistas y el 24% se destina al mercado. Asimismo se venden 8755 chanchos al año a
través de rescatistas o directamente al mercado. La venta de la población ovina es menor
alcanzando 452 cabezas/año y 2275 cabezas respecto a la población caprina.

3.1.9 Sistema de producción artesanal y/o Micro empresarial

La producción artesanal es ampliamente practicada por las familias de todos los distritos.
Entre los principales productos destacan: llicas, sombreros, cintos, hamacas, canastas,
bolsones, sillones, catres, armarios, estantes, mesas y otros.

3.1.10 Recursos turísticos

Entre los recursos con potencial turístico destacan:

 El Río Pilcomayo para la pesca.
 La Comunidad Timboy por sus aguas termales y templos.
 Los Balnearios del Distrito 8.

63
 ORGANIGRAMA – MUNICIPIO DE YACUIBA (PDM - 2015)

Fuente: PDM Yacuiba

I.
 CAPÍTULO IV
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

4.1 ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN

Los enfoques mixtos de investigación, representan un conjunto de procesos sistemáticos,

empíricos y críticos de investigación e implican la recolección y el análisis de datos
cuantitativos y cualitativos, así como su integración y discusión conjunta, para realizar
inferencias producto de toda la información recabada (Meta inferencias) y lograr un mayor
entendimiento del fenómeno bajo estudio. (HERNÁNDEZ SAMPIERI Y OTROS, QUINTA
EDICIÓN p. 546).

Para la presente investigación se aplicó un enfoque mixto debido a que cuenta con un mayor
nivel de integración entre ambos enfoques cuantitativo y cualitativo, mediante el cual se
combinaron ambas técnicas en el proceso de investigación.

4.2 TIPO DE INVESTIGACIÓN

El alcance de la investigación es de tipo Descriptivo; ya que se describe el problema de la falta

de control y evaluación del impacto ambiental en el Municipio de Yacuiba y se explica las
causas y efectos sobre la falta de una Auditoría Ambiental.

4.2.1 Descriptivo

Este tipo de Alcance de Investigación, pretende medir o recoger información de manera

independiente o conjunta sobre los conceptos o las variables a las que se refieren, su objetivo
no es indicar como se relacionan éstas, solo describirlas. (HERNÁNDEZ SAMPIERI Y
OTROS, QUINTA EDICIÓN. p. 80).

I.
La investigación y/o estudio por lo tanto, es de tipo descriptivo, ya que se describe el
fenómeno y la situación actual del Municipio, tal y como se presentó en el momento del
trabajo de campo realizado para este Proyecto, de esta forma se orientaron algunas alternativas
de solución, en este caso, estrategias más eficientes a los aspectos en los que se determinen
falencias institucionales.

4.3 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

En un estudio no experimental la forma de trabajo con el objeto de estudio determina una

observación real de situaciones ya existentes, las cuales no son provocadas intencionalmente
por quien realiza la investigación. En la investigación no experimental las variables
independientes se presentan y no son manipuladas, ni se tiene control directo sobre estas
variables, tampoco se puede influir sobre ellas, porque ya sucedieron, al igual que sus efectos.
(HERNÁNDEZ SAMPIERI Y OTROS, QUINTA EDICIÓN. p. 149).

El presente proyecto es No Experimental, porque es un estudio en el cual no se manipulan las

variables, ni se tiene inferencia directa sobre estos elementos o factores, debido a que son
hechos que ya han ocurrido y los cuales se trata de interpretar, describir, analizar y explicar
para fundamentar las alternativas de respuesta, que en este caso lo integran algunas estrategias
de Auditoría Ambiental, para mejorar el control y evaluación de la gestión ambiental.

4.4 UNIVERSO

El Universo está compuesto por dos grupos, el primero por las autoridades principales del
Municipio de Yacuiba y el segundo los funcionarios del área de Auditoría y el área
Administrativo-Financiera de esta entidad edil, los cuales fueron tomados en cuenta.

66
4.4.1 Muestra

Para poder determinar el tamaño de la muestra, en este caso, se considera principalmente a

todos los funcionarios del Municipio de Yacuiba, es decir los intervinientes o sujetos objeto de
estudio son las autoridades y el personal fijo dependiente de esta institución Edil. Según el
número o cantidad de empleados del área de Auditoría y Administración Financiera actual,
que es menor a 30 individuos y para poder investigar la gestión municipal, que presentan
actualmente de manera integral, se considera al método estadístico del Censo.

Se denomina censo, en estadística descriptiva, al recuento de individuos que conforman una

población estadística, definida como un conjunto de elementos de referencia, sobre el que se
realizan las observaciones. El censo de una población estadística consiste, básicamente, en
obtener el número total de individuos mediante las más diversas técnicas de recuento 18.

El censo es una de las operaciones estadísticas que trabaja sobre la población total. En el caso
del Municipio de Yacuiba, la misma tiene un total de 740 trabajadores. Por lo tanto se aplica
este criterio y se tiene establecido a priori el número de sujetos de investigación, que son 20
personas del área de estudio a quienes se les aplicó los instrumentos de diagnóstico y
evaluación correspondientes.

18
Lipschutz, Seymour; Schiller, John J. “Introducción a la probabilidad y estadística”. McGraw Hill - México 2001.
Estadística - 452 p.

67
4.5. MÉTODOS Y TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN

4.5.1 Métodos de Deducción e Inducción

El método deductivo parte de datos generales aceptados como válidos para llegar a una
conclusión de tipo particular, en este proceso deductivo tiene que tomarse en cuenta la forma
como se definen los conceptos (los elementos y relaciones que comprenden), se realiza etapas
de intermediación que permiten pasar de afirmaciones generales a otras más particulares hasta
acercarse a la realidad concreta.

La deducción es el enlace de juicios que llevan a la inferencia. Una inferencia o razonamiento

es la combinación de dos o más juicios. En sentido riguroso, inferir significa obtener un juicio
llamado conclusión. (ZORRILLA, CERVO, BERVIAN, 1997, Pág. 21). La deducción es el
método que permite pasar de afirmaciones de carácter general a hechos particulares. Este
método fue ampliamente utilizado por Aristóteles en la silogística en donde a partir de ciertas
premisas se derivan conclusiones ([Link]

El método inductivo es aquel que parte de los datos particulares para llegar a conclusiones
generales, es decir obtiene conclusiones generales a partir de indicios particulares. Dichas
conclusiones podrían ser falsas y, al mismo tiempo, la aplicación parcial efectuada de la lógica
podría mantener su validez; por eso, el método inductivo necesita una condición adicional, su
aplicación se considera válida mientras no se encuentre ningún caso que no cumpla el modelo
propuesto (BEHAR RIVERO: 2008, Pág. 40).

4.6 TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN

Al ser esta una investigación de enfoque mixto se diseñaron los siguientes instrumentos:
Encuestas y Entrevistas.

68
4.6.1 Encuestas

El método de encuesta incluye un cuestionario estructurado que se da a los encuestados y que

está diseñado para obtener información específica. (MALHOTRA NARESH, 2004, p. 168).
Según Naresh K. Malhotra, las encuestas son entrevistas con un gran número de personas
utilizando un cuestionario prediseñado, según el mencionado autor, el método de encuesta
incluye un cuestionario estructurado que se da a los encuestados y que está diseñado para
obtener información específica.

La encuesta se aplicó a los funcionarios seleccionados de acuerdo al cargo y área de trabajo

específica, con la finalidad de diseñar la mejor de las estrategias de la propuesta.

4.6.2 Entrevistas

Entrevista es la forma oral de comunicación interpersonal, que tiene como finalidad obtener
información en relación a un objetivo. (ACEVEDO Y LÓPEZ, 2003, p. 87).

"Es una relación directa entre personas por la vía oral, que se plantea unos objetivos claros y
prefijados, al menos por parte del entrevistador, con una asignación de papeles diferenciales,
entre el entrevistador y el entrevistado, lo que supone una relación asimétrica" (SILVA Y
PELACHANO 1979, p. 13).

En este caso se aplicó una Guía de Entrevista a las autoridades superiores del Municipio y
responsables de las áreas de auditoría así como de la Oficialía Mayor Administrativa
Financiera.

69
 CAPÍTULO V
MARCO PRÁCTICO – TRABAJO DE CAMPO

5.1 RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS APLICADAS

1. ¿Sabe usted por qué se realiza una auditoría ambiental?

0% 35%

a) Si
b) No
c) NS/NR

65%

2. ¿Considera usted que la Auditoria Ambiental proporciona

una valiosa información en la toma de decisiones para la
protección del medio ambiente en el Municipio de Yacuiba?

33% 0%

a) Si
b) No
c) NS/NR

67%

Fuente: Elaboración propia

70
 3. ¿En su opinión, el personal del Municipio tiene un
conocimiento general sobre las ISO?
20%
20%

a) Si
b) No
c) NS/NR

60%

4. ¿El área de servicios cuenta con Normas Internas o

Reglamentos aprobados?

25%
30%
a) Manual y Organización de
funciones
b) Manual de
procedimientos
c) N/A

d) NS/NR

15%
30%

Fuente: Elaboración propia

71
 5. ¿Los responsables del área de auditoría, supervisan que los
trabajadores bajo su dependencia tengan conocimiento de
sus deberes y funciones asegurando su cumplimiento?
20%
30%

a) Siempre
b) A veces
c) Nunca
20%
d) NS/NR

30%

6. ¿El Municipio es evaluado o inspeccionado por organismos

reguladores del medio ambiente?

10%
30%
20%

a) Siempre
b) A veces
c) Nunca
d) NS/NR

40%

Fuente: Elaboración propia

72
 7. ¿Conoce usted de algunas políticas para la conservación del
medio ambiente establecidas por el Gobierno Municipal de
Yacuiba?

30%
40%

a) Si
b) No
c) NS/NR

30%

8. ¿Cree usted que aplicando Estrategias para una Auditoria

Ambiental mejoraría la Gestión del Municipio?
15%

5%

a) Si
b) No
c) NS/NR

80%

Fuente: Elaboración propia

73
5.2 RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS EFECTUADAS

Género de los entrevistados

17%

a) Femenino
b) Masculino

83%

1) ¿Según su opinión el Gobierno Municipal de Yacuiba, cumple

con las disposiciones normativas ambientales, generales y
específicas del Sistema de Prevención y Control Ambiental, relativo
a las actividades,
8%
obras y proyectos en ejecución en los sectore

0% 4%
6%

Siempre
Casi siempre
Algunas veces
Casi nunca
Nunca

82%

Fuente: Elaboración propia

74
 2) De acuerdo a su percepción, las autoridades y responsables
del área, han aplicado los controles administrativos necesarios
para mitigar los impactos por efecto de los desastres
ambientales en el municipio, de forma:
17%

a) Muy eficiente

b) Eficiente

c) Regular

d) Ineficiente

e) Muy ineficiente

83%

3) ¿Según usted existen causas que justifiquen porque la MAE

(máxima Autoridad Ejecutiva) y los responsables por la
administración ambiental, no hubieran aplicado controles para
mitigar los impactos por efecto de los desastres ambientales en el
municipi

33%

a) SI
b) NO
c) NS/NR
67%

Fuente: Elaboración propia

75
 4) En su parecer, una auditoría especializada y/o un sistema
contable para el control del impacto ambiental, ¿podrá aportar al
proceso de mejoramiento de la Ley Ambiental Nº1333 y a sus
reglamentos, en el marco del control en el Municipio de Yacuiba

17%

0%
a) SI
b) NO
c) NS/NR

83%

6) En el Municipio de Yacuiba, ¿Existe la instancia de Prevención

y Control en referencia a los riesgos medioambientales del
sector?
17%
33%

a) SI
b) NO
c) NS/NR

50%

Fuente: Elaboración propia

76
 8) ¿El Municipio de Yacuiba, presenta una integración de los
sistemas y subsistemas de Información Presupuestaria,
Financiera y Patrimonial, y según usted como inciden sobre el
control contable de esta entidad?
17%
33%

a) SI
b) NO
c) NS/NR

50%

Fuente: Elaboración propia

77
5.3 ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

5.3.1 Relativas al Gobierno Municipal de Yacuiba

Se deberán cumplir, las disposiciones establecidas en el capítulo IV Art. 9 del reglamento
general de gestión ambiental de la ley 1333 de medio ambiente, ya que actualmente estas son
casi desconocidas por la mayor parte de las autoridades y funcionarios de esta entidad.

Por lo tanto del análisis de la situación actual de este municipio, se deriva que es preciso para
efectuar de forma más eficiente el ejercicio de sus atribuciones y competencias dentro de su
ámbito jurisdiccional territorial, que el Gobierno Municipal de Yacuiba deberá:

a) Dar cumplimiento a las políticas ambientales de carácter nacional y departamental;

b) Formular un Plan de Acción Ambiental Municipal bajo los lineamientos y políticas

nacionales y departamentales; integrando la Ficha Ambiental respectiva y también emitir
informe sobre la categoría de EEIA de los proyectos, obras o actividades de su competencia
reconocida por ley, de acuerdo con lo dispuesto en el RPCA;

d) Efectuar los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental y Manifiestos Ambientales de la

problemática que presenta el municipio en este ámbito, y elevar informe al Gobernador del
Departamento para que emita, si es pertinente, la DIA o la DAA, respectivamente, de acuerdo
con lo dispuesto por el RPCA;

e) Ejercer las funciones de control y vigilancia a nivel local y municipal, sobre las actividades
que afecten o puedan afectar al medio ambiente y los recursos naturales.
Además al verificar sobre los aspectos referidos a la Ley de medio ambiente 1333 y de
acuerdo a disposiciones legales de sus reglamentos, especialmente del marco institucional,
capitulo III, se han revisado documentalmente los instrumentos que son descritos a
continuación, en el municipio de referencia:

78
5.3.2 Instrumentos de regulación directa de alcance general en el Municipio de Yacuiba
Se presenta en los resultados de este trabajo investigativo, que no se han consolidado de forma
concreta, todos los instrumentos técnicos que permitan la regulación directa o reglamenten el
alcance general, para dar cumplimiento a las políticas ambientales de carácter nacional y
departamental; lo cual a su vez coadyuve al ejercicio real de las funciones de gestión, control,
prevención y vigilancia a nivel local.

Por lo cual el Municipio de Yacuiba aún no registra de forma adecuada los instrumentos
respectivos, mismos que tampoco han sido debidamente reglamentados, como se detalla
seguidamente.

[Link] Instrumentos de Planificación Ambiental

El reglamento ambiental considera fundamental diseñar algunos instrumentos específicos en la
administración municipal, que se precisan para la planificación ambiental, los cuales además
faltan implementar adecuadamente en el municipio de Yacuiba de forma objetiva, estos
instrumentos se representan en la figura siguiente:

FIGURA Nº 2
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN AMBIENTAL

INSTRUMENTOS

PLANES SISTEMAS
 General, de desarrollo  Nacional de Planificación e
económico y social municipal Información Ambiental
 Local y municipal del uso del  De control y evaluación del
suelo y la tierra impacto ambiental
 Específico, de Planeación de la  De la contabilidad del gasto y
Gestión Ambiental gestión ambiental

79
La gestión ambiental, de acuerdo a reglamento establece instrumentos normativos en vigencia,
los cuales son muy imprescindibles para prevenir, controlar o auditar los impactos al Medio
Ambiente de los Proyectos, Obras o Actividades, en este caso las que deberán ser
efectivamente realizadas o aprobadas -ya que aún no se han ejecutado formalmente-, por el
Municipio de Yacuiba, las cuales son:

FIGURA Nº 3
INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

FICHA AMBIENTAL (FA)

MANIFIESTO AMBIENTAL (MA)

INSTRUMENTOS ESTUDIO – EVALUACIÓN DE

PARA LA IMPACTO AMBIENTAL (EEIA)
GESTIÓN
AMBIENTAL LICENCIA AMBIENTAL (PASOS)
 Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA)
 Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA)
 Certificado de Dispensación

AUDITORÍA AMBIENTAL (AA)

Como parte de los resultados y la revisión de la bibliografía, así como de las normas vigentes
en este ámbito municipal, se describen los instrumentos de la figura anterior, que permitirá
conocer a las autoridades y responsables del municipio de Yacuiba, la condición jurídica
establecida y alcance de estos instrumentos.

1) Ficha ambiental (FÁ): Documento técnico que marca el inicio del proceso de Evaluación de
Impacto Ambiental, el mismo que se constituye en instrumento para la determinación de la
Categoría de EEIA, con ajuste al Art. 25 de la Ley Ambiental. Este documento, que tiene
carácter de declaración jurada, incluye información sobre el proyecto, obra o actividad, la
identificación de impactos clave y la identificación de las posibles soluciones para los
impactos negativos. Es aconsejable que su llenado se haga en la fase de prefactibilidad, en
cuanto que en ésta se tiene sistematizada la información de la obra, actividad o proyecto.

80
2) Manifiesto ambiental (MA): Instrumento mediante el cual el REPRESENTANTE LEGAL
de un proyecto, obra o actividad en proceso de implementación, operación o etapa de
abandono a la puesta en vigencia del presente reglamento informa a la Autoridad Ambiental
Competente, del estado ambiental en que se encuentra el mismo y propone un plan de
adecuación ambiental, si corresponde. El MA tiene calidad de declaración jurada y puede ser
aprobado o rechazado por la Autoridad Ambiental Competente de conformidad a lo prescrito
en el presente reglamento.

3) Estudio de evaluación de impacto ambiental (EEIA): Estudio destinado a identificar y

evaluar los potenciales impactos positivos y negativos que pueda causar la implementación,
operación, futuro inducido, mantenimiento y abandono de un proyecto, obra o actividad, con
el fin de establecer las correspondientes medidas para evitar, mitigar o controlar aquellos que
sean negativos e incentivar los positivos.
El EEIA tiene carácter de declaración jurada y puede ser aprobado o rechazado por la
Autoridad Ambiental Competente de conformidad con lo prescrito en el presente Reglamento.

4) Licencia ambiental: Es el documento jurídico administrativo otorgado por la Autoridad

Ambiental Competente al REPRESENTANTE LEGAL que avala el cumplimiento de todos
los requisitos previstos en la LEY y reglamentación correspondiente en lo que se refiere a los
procedimientos de prevención y control ambiental. Para efectos legales y administrativos
tienen carácter de Licencia Ambiental la Declaratoria de Impacto Ambiental, el Certificado de
Dispensación y la Declaratoria de Adecuación Ambiental.

5) Declaratoria de impacto ambiental (DIA): Documento emitido por la Autoridad Ambiental

Competente, en caso de que el proyecto, obra o actividad, a ser iniciado, sea viable bajo los
principios del desarrollo sostenible; por el cual se autoriza, desde el punto de vista ambiental
la realización del mismo. La DIA fijará las condiciones ambientales que deben cumplirse
durante las fases de implementación, operación y abandono.

81
Asimismo, se constituirá conjuntamente con el EEIA, y en particular con el Plan de
Aplicación y Seguimiento Ambiental, en la referencia técnico-legal para los proyectos, obras o
actividades nuevos. Este documento tiene carácter de Licencia Ambiental.

6. Declaratoria de adecuación ambiental (DAA): Documento emitido per la Autoridad

Ambiental Competente por el cual se aprueba, desde el punto de vista ambiental, la
prosecución de un proyecto, obra o actividad que está en su fase de operación o etapa de
abandono, a la puesta en vigencia del presente reglamento.

La DAA que tiene carácter de licencia ambiental, se basa en la evaluación del MA, y fija las
condiciones ambientales que deben cumplirse de acuerdo con el Plan de Adecuación y Plan de
Aplicación y Seguimiento Ambiental propuestos. La DAA se constituirá conjuntamente con el
MA, en la referencia técnico-legal para los procedimientos de control ambiental. Este
documento tiene carácter de Licencia Ambiental.

7. Auditoría ambiental (AA): Procedimiento metodológico que involucra análisis, pruebas y

confirmación de procedimientos y prácticas de seguimiento que llevan a determinar la
situación ambiental en que se encuentra un proyecto, obra o actividad y a la verificación del
grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente. Las auditorias pueden aplicarse
en diferentes etapas de un proyecto, obra, o actividad con el objeto de definir su línea base o
estado cero, durante su operación y al final de la vida útil. El informe emergente de la AA se
constituirá en instrumento para el mejoramiento de la gestión ambiental.

[Link] Instrumentos Económicos de regulación Ambiental

El municipio de Yacuiba, no presenta instrumentos económicos o registros, relativos a pagos o

gasto en materia ambiental, solo presenta pequeños programas educativos y de concientización
comunitaria, de mínimo impacto.

82
Asimismo no existen permisos negociables de las autoridades competentes a nivel
Departamental o Nacional sobre aspectos ambientales, la institución no tiene ningún seguro
ambiental o cobertura de daños en empresas del rubro.

Por último en este aspecto tampoco se registran en los informes financieros del Municipio, las
boletas de garantía o depósitos reembolsables, para la regulación ambiental y previsión de
posibles daños ambientales originados por proyectos municipales, y especialmente de
entidades públicas o privadas que funcionan o realizan actividades en esta jurisdicción
municipal.

[Link] Los Instrumentos de Prevención y control

El municipio aún carece de instrumentos actualizados, que permitan identificar los impactos
ambientales y sugerir las correcciones e implementaciones de Prevención y control. La
normativa ambiental para este efecto, establece los siguientes instrumentos que deben ser
institucionalizados y reglamentados en el municipio de Yacuiba, estos son;

1) Ficha Ambiental (FA)

2) El estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA)
3) La Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA)

83
 CAPÍTULO VI
PROPUESTA

6.1 INTRODUCCIÓN

La presente Propuesta, describe de forma detallada, el diseño de Estrategias de Gestión

Ambiental con base a la Auditoría Ambiental en el Municipio de Yacuiba. En este contenido
se describen a continuación, los elementos principales del trabajo realizado con base a los
antecedentes, análisis y resultados obtenidos en la investigación realizada.

6.2 OBJETIVOS DE LA PROPUESTA

6.2.1 Objetivo General

Estrategias de Gestión Ambiental en base a criterios de la Auditoría Ambiental para mejorar el

control y evaluación de las unidades municipales, empresariales, gremiales y vecinales del
Municipio de Yacuiba.

6.3 DESARROLLO

A nivel internacional ha estado presente la inquietud de estimar el gasto que los países y los
sectores económicos, destinan para la protección del medio ambiente. Instituciones como la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la Organización de Naciones
Unidas, la Unión Europea y países como Dinamarca, Canadá o Australia se han dado a la tarea
de generar un sistema de contabilidad que permita medir, analizar y publicar el gasto
ambiental tanto del sector público como del sector privado.

Este interés por conocer los recursos que se asignan a la protección del ambiente surge por
varias razones:

84
  Se pretende estimar el monto de recursos que los diferentes sectores de la sociedad
(gobiernos, empresas, etc.) asignan para prevenir o revertir el impacto sobre el medio
ambiente que generan sus actividades.
 Se busca evaluar tanto la efectividad como la eficiencia de la política ambiental para
revertir daños.
 Se quiere contar con los elementos para cuantificar el impacto financiero de la política
ambiental tanto en el sector público como en los diferentes sectores económicos y
diagnosticar las repercusiones de estas erogaciones sobre los niveles de
competitividad.
 Se intenta estimar las reducciones en los costos de operación de las empresas derivadas
de la introducción de medidas de ecoeficiencia, sustitución de materiales, ingreso por
venta de subproductos, etc.
 Se desea evaluar el desempeño del sector ambiental de la economía.

Lograr estos objetivos ha requerido la iniciativa de distintas instituciones con el fin de obtener
metodologías consistentes a nivel internacional que permitan comparar los resultados entre
diferentes países.

6.4. DIAGNÓSTICO MUNICIPAL - YACUIBA

Hasta el momento, la mayoría de las cuentas de gasto ambiental se han enfocado a obtener
cifras agregadas, ya que la contabilidad a nivel regional y local implica grandes esfuerzos para
desarrollar capacidades en las instituciones y autoridades. Además, obtener información a ese
nivel de desagregación implica costos económicos importantes y una gran cooperación de los
diferentes actores, que en ocasiones resulta muy difícil integrar. Sin embargo, esto no ha
impedido que algunas metodologías o sistemas, exploren opciones para superar tales
obstáculos.

85
Dada la escasez del presupuesto a la que se enfrentan los diferentes niveles de gobierno
(Nacional, Departamental y Municipal) para cumplir con su obligación como proveedores de
servicios públicos, es necesario construir mecanismos que permitan evaluar el monto y la
eficiencia de las asignaciones presupuestales dirigidas a revertir la persistencia y agudización
de muchos procesos de impacto o deterioro ambiental.

La medición del gasto ambiental es una acción que permitirá dimensionar la importancia que
la protección a los ecosistemas tiene dentro de la agenda de los diferentes actores
institucionales, así como, aspectos que no están siendo atendidos, o bien, aquellas áreas con
mayor avance.

En Bolivia, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en

colaboración con otras dependencias ha realizado esfuerzos importantes para desarrollar un
Sistema Nacional de Cuentas Económicas y Ecológicas (SCEEM) que ha permitido esbozar el
valor neto de la producción de bienes y servicios al descontar costos ambientales. Sin
embargo, hace falta ampliar los trabajos para cuantificar los recursos que asignan tanto el
sector público como el privado a cuestiones ambientales.

De hecho, en la práctica resulta muy complicado evaluar los recursos públicos que los
gobiernos (estatales, locales y municipales) destinan a cumplir sus obligaciones como
proveedores de bienes ambientales. Esta situación se debe principalmente a:

• Un escaso nivel de conciencia a nivel local de la importancia del gasto público en

materia ambiental.
• Un encubrimiento de gastos ambientales reales en distintas partidas.
• Una estructura institucional que no establece una clara división de facultades y
responsabilidades.
• Una dispersión de la información en diversas áreas del municipio.

86
 • Falta de recursos humanos, financieros e institucionales para generar información
relevante de calidad
• Argumentos muy extendidos sobre el significado de la sustentabilidad en donde la
conjugación de conceptos ambientales, sociales y económicos divergentes ha
llevado a una confusión en uso de términos
• Por último y quizás lo más importante, a la fecha a nivel de los municipios rurales,
existe una sub-estimación o desestimación de los recursos asignados a cuestiones
ambientales.

6.4.1 FODA Institucional, de Yacuiba

FORTALEZAS OPORTUNIDADES
 Mayor asignación Presupuestaria  Desarrollar Políticas específicas en
 Apoyo de la población y las materia de medioambiente para la
organizaciones comunitarias localidad, por su condición geográfica
 Plan de Trabajo y POA aprobados  Aplicación de sistemas y tecnologías
 Desarrollo de un plan piloto de para el control ambiental en el municipio.
medioambiente  Cooperación interinstitucional, de
 Voluntad política y administrativa de organismos nacionales e internacionales
la Autoridades y funcionarios para interesados en la problemática
trabajar en este ámbito medioambiental
DEBILIDADES AMENAZAS
 Ausencia de Políticas de planeación,
regulación y control del gasto  Efectos negativos en incremento sobre el
ambiental. medio ambiente, por el cambio climático
 Falta de un Reglamento Específico  Deterioro mayor del medioambiente por
del Sistema de Contabilidad Integrada falta de regulación específica para el
municipal, adicionando el recurso control y evaluación
ambiental  Reducción de la inversión y asignación
 Desconocimiento de las normas presupuestaria por ineficiencia o mal uso
vigentes y las oportunidades de de recursos
inversión  Escenario político y social inestable
 Falta de Personal técnico calificado  Falta de toma de decisiones oportuna y
en la temática ambiental eficiente sobre la problemática actual, así
 Participación limitada de los actores como el uso de los recursos existentes.
sociales de la población (PDM-POA)

87
6.4.2 Desarrollo de la Propuesta

Un Plan Estratégico o Plan de Acción en la Auditoría Ambiental Municipal, es el punto de

partida para el proceso de Agenda Local, ya que conlleva la implantación de una serie de
acciones encaminadas a conseguir un desarrollo más sostenible, acciones que muchas veces
exigen un amplio debate entre los actores sociales, la población y la administración local.

Se expone a continuación la metodología para la elaboración de un Plan estratégico. No existe

ningún modelo o estructura de Plan de Acción fijado por ningún marco teórico ni legal, por
tanto éste puede ser estructurado de diferentes maneras en función de las necesidades de cada
municipio o ciudad al que se refiera. Pero en conjunto, los Planes de Acción elaborados
cuentan con una estructura central más bien homogénea, aunque eso no significa que el
contenido lo sea también.

La estructuración de los planes se realiza a partir de líneas estratégicas que enuncian las
tendencias y objetivos que persigue el plan. Cada línea desarrolla un conjunto de programas de
actuación en ese sentido, y finalmente, de cada programa derivan diversas acciones ya
concretadas que son las que se habrán de llevar a cabo. Veamos un ejemplo de lo que
acabamos de explicar en el cuadro que se adjunta a continuación, en que se muestra la línea
estratégica a seguir.

Las acciones son el grado de concreción más elevado del Plan, por esto es necesario
especificar al máximo que es lo que conllevan y que hace falta para llevarlas a cabo. Para las
Auditorías realizadas a nivel Municipal, se ha impulsado un modelo de Plan que intenta
definir al máximo posible todos los detalles.

Como se ha visto antes, cada acción se enmarca en un programa de actuación y dentro de una
línea estratégica a la que pertenece.

88
Se le ha de dar un título y describir sus objetivos, además de adjuntar una breve descripción.
Hay que señalar todas las responsabilidades de todos los agentes implicados. Se habrá de
especificar el grado de prioridad de la acción - si es alta, mediana o baja- y el plazo de
ejecución de la misma, que se diferencia según sea a corto (de 0 a 2 años), mediano (de 3 a 5
años) o largo plazo (más de 5 años).

La ficha se complementa con una valoración económica sobre el coste que puede tener la
acción y las fuentes de financiamiento, que pueden ser tanto públicas como privadas. Y
finalmente hay un apartado donde se indican cuales son los indicadores de seguimiento que
hay que tener en cuenta para poder seguir la evolución de la acción.

El cuadro a continuación, es un ejemplo de una acción que contemplaba el Plan de Acción del
municipio de Yacuiba, que iba destinaba a consolidar el área urbana actual de Yacuiba como
la zona de concentración del crecimiento demográfico municipal.

ESTRATEGIAS PARA UN PLAN DE ACCIÓN LOCAL

Línea estratégica : Mejora del medio urbano
Nº de Acciones
Nº de
Objetivo del programa requeridas por
programas
cada programa
Programa Integración de criterios de sostenibilidad en el
2 acciones
1.1 planeamiento urbanístico
Programa Potenciación del verde urbano y mejora de su
2 acciones
1.2 gestión
Creación de nuevos ejes de movilidad urbana
Programa
que favorezcan a los peatones y la relación de 7 acciones
1.3
la ciudad con su entorno
Programa Potenciación del centro de la ciudad y la
3 acciones
1.4 mejora del paisaje urbano
Programa Mejora de la integración de los polígonos
2 acciones
1.5 industriales a la ciudad y a su entorno
Programa Mejorar la red de alcantarillado y la reducción
2 acciones
1.6 de posibles riesgos de inundaciones
Programa Optimización de la recogida de basuras y
1.7 limpieza diaria

89
A través del conjunto de líneas estratégicas que adopte el Plan de Acción, un municipio o
ciudad está definiendo su escenario futuro. Se hace necesario, pues, que todos los agentes,
tanto los municipales, como los sociales y los económicos estén de acuerdo y activamente
implicados para que las acciones puedan acabar realizándose. Un buen Plan de Acción y su
concreción exige, por tanto una buena participación ciudadana, sobre todo cuando se trata de
decidir propuestas que exigen un cambio difícil.

El diagnóstico que se ha llevado a cabo previamente es la base sobre la que se ha de empezar a

trabajar. Las líneas estratégicas han de ser transversales para no perder detalles de la realidad
territorial, pero además han de estar interrelacionadas las unas con las otras.

EJEMPLO DE FICHA DONDE SE RECOGE UNA ACCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN

DE YACUIBA
LINEA ESTRATÉGICA Mejorar el medio urbano
PROGRAMA Adoptar Criterios Ambientales en la Arquitectura y el Urbanismo
ACCION 1.1.2. Consolidar el área urbana actual de Yacuiba como la zona de
concentración del crecimiento demográfico municipal.
Objetivo Asegurar que el crecimiento demográfico de Yacuiba se efectúe en la
delimitación urbana actual.
Descripción de la acción Las densidades actuales de viviendas del casco urbano permiten
aumentar relativamente las densidades en determinados sectores sin
perjudicar por ello a la calidad del entorno en determinados sectores.

Por este motivo se puede prever que a corto y medio plazo, el

crecimiento poblacional se efectúe exclusivamente dentro de los límites
del actual casco urbano.

El Plan Especial nombrado anteriormente habría de prever las distintas

densidades en los diferentes segmentos del tejido urbano de Yacuiba.
Para el casco urbano de Yacuiba se aconseja una densidad máxima del
orden de 50 viviendas/Ha de media.
Organismos implicados Municipio de Yacuiba
Grado de prioridad Prioridad alta.
Plazo de ejecución A corto plazo
Valoración económica
Financiamiento Municipio de Yacuiba
Transversalidad 1.1.1./ 1.1.3./
Indicador de seguimiento 1, 2

90
6.4.3 Concreción de las Estrategias del Plan de Acción Ambiental en el Municipio de
Yacuiba
Una vez elaboradas las estrategias, para que el Plan de Acción pueda ser ejecutado ha de ser
aprobado por el pleno municipal, de ahí la importancia que los municipios cumplan con el
compromiso adquirido en el momento que han iniciado el proceso planificado.

El Plan de Acción es un instrumento para el municipio/ciudad. Una guía para poder actuar de
acuerdo con los compromisos adquiridos previamente con la población con respecto a una
realidad evaluada en un momento determinado. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que el
municipio/ciudad es un sistema dinámico y cambiante, por lo que se hace necesario que las
estrategias del Plan de Acción tengan la flexibilidad suficiente para poder adaptarse a las
necesidades del momento y pueda evaluarse siempre que la evolución sea correcta desde el
punto de vista ambiental.
Para llevar a cabo el seguimiento de todo el proceso de implantación de las acciones acordadas
se ha creado la figura del Plan de Seguimiento, que es precisamente el instrumento de
evaluación y actualización del Plan de Acción. Para llevar a cabo ésta tarea se suele trabajar
con una serie de indicadores de sostenibilidad que muestren la evolución del
municipio/ciudad en clave de sostenibilidad, y en la medida que se observen tendencias de
cambio respecto a las evaluadas inicialmente en la elaboración del Plan de Acción, el Plan de
Seguimiento pueda prever los mecanismos que permitan modificar el Plan de Acción para
conseguir redireccionarlo hacia la tendencia deseada.

A continuación, después de una primera aproximación a la metodología del Plan de Acción,

se quiere mostrar, unos cuantos ejemplos de acciones que van encaminadas a mejorar la
Planificación del territorio y el urbanismo, para mostrar la capacidad y utilidad de las
Auditorías Ambientales Municipales en estos temas.

A continuación se van a mostrar diferentes acciones propuestas en el Plan de Acción de una

Auditoría Ambiental para el Municipio de Yacuiba.

91
La Estructura de la Propuesta del Plan de Acción se estructuró en cinco líneas estratégicas. La
primera estaba destinada a impulsar la Reforma Ambiental en el Entorno Urbano y es la que se
va a exponer a continuación.

Esta línea estratégica tiene el objetivo de proponer una serie de acciones destinadas a
consolidar, por un lado las características actuales de la morfología y de las tramas
urbanísticas del núcleo urbano, y, por otro, ayudar a introducir mecanismos e instrumentos
para reforzar y ampliar su calidad ambiental en el marco del respeto a los ecosistemas locales
y la promoción de la sostenibilidad urbana.

La Línea Estratégica para Impulsar la Reforma Ambiental Urbana cuenta con cuatro
programas de actuación.

Línea Estratégica 1. Impulsar la reforma ambiental en el entorno urbano

Programa de Actuación 1.1. Adoptar criterios ambientales en la arquitectura y en el
urbanismo.
Programa de Actuación 1.2. Reforzar los espacios verdes y recuperar la red de rieras
en las zonas urbanas.
Programa de Actuación 1.3. Fomentar la movilidad sostenible
Programa de Actuación 1.4. Introducir criterios de sostenibilidad en las actividades y
los espacios industriales.

Dentro del programa de actuación 1.1 destinado a adoptar criterios ambientales en la

arquitectura y el urbanismo, se han propuesto, entre otras, acciones como las que se citan a
continuación.

- Elaborar un Proyecto Especial de Reforma Interior del casco urbano y de los barrios
del municipio.

- Elaborar un Plan de Objetivos y de Estabilidad Urbanística que pueda ser utilizado

como documento de trabajo con motivo de la futura reforma del PGM.

92
 - Elaborar una Ordenanza Municipal de Edificación con criterios de construcción
sostenible.

- Prever que la nueva incorporación de mobiliario urbano se efectúe con productos

construidos con productos ecológicos o material reciclable.

- Elaborar un Plan de Usos Económicos que promueva el aumento de la heterogeneidad

funcional en los barrios del municipio y mejore la intensidad de ocupación.

- Continuar los programas de vivienda social. Facilitar la continuidad residencial en el

municipio de la población joven y/o con bajos ingresos que vive en Yacuiba

Dentro de la misma línea estratégica, el programa 1.2. iba destinado a reforzar los espacios
verdes y a recuperar la red de rieras en las zonas urbanas, para ello se propusieron, entre otras,
acciones como las siguientes.

- Reforzar la presencia de plantas autóctonas en los espacios verdes municipales.

- Utilizar el compuesto resultante del proceso de reciclaje de la materia orgánica del
municipio como adobe de los espacios verdes de Yacuiba.
- Recuperar les rieras como sistema longitudinal de verde natural en el casco urbano.
- Mejorar la conexión del casco urbano con el río Llobregat y también de todo el camino
del margen derecho del río.

El programa 1.3. destinado a la movilidad sostenible propone entre otras acciones relacionadas
también con la reforma urbana:

- Convertir el centro histórico de Yacuiba en un espacio exclusivo de peatones.

- Facilitar el paso de los peatones en las calles centrales del núcleo urbano mediante la
habilitación de más pasos cebra.

93
 - Reforzar los desplazamientos a pie en todas las calles del municipio interviniendo en
las aceras.
- Propiciar la bicicleta como medio de transporte dentro del núcleo urbano mediante la
implantación de unos itinerarios básicos para bicicletas.
- Facilitar los desplazamientos de las personas con movilidad reducida.

Con motivo de iniciar los pasos para introducir los requisitos del planeamiento sostenible en
las figuras que, desde el municipio, regulan la disciplina urbanística del planeamiento en el
espacio industrial, el programa 1.4. propuso entre otras las siguientes acciones.

- Incorporar en el Plan de Acción, las condiciones urbanísticas y constructivas que

permitan introducir medidas de optimización ecológica en este sector del polígono
industrial.
- Promover el uso de la bicicleta en los desplazamientos internos de todo el espacio
industrial y en las conexiones con el resto de espacios urbanos.

6.4.4 Análisis y conclusión de los problemas detectados

El diagnóstico realizado en la sección anterior nos permite verificar y tomar nota de los
problemas detectados en el municipio de Yacuiba, relacionados a la inversión realizada en el
sector ambiental, al grado de implementación del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el
nivel de participación de mujeres y hombres en los procesos de planificación, estableciéndose
los siguientes resultados:

o Escasa (mínima) inversión realizada en el ámbito medioambiental entre los periodos

2009 al 2012, con una ejecución mínima del 0,3%.

o Deficiente grado de implementación del Plan de Desarrollo Municipal, 8% con

relación al número de proyectos ejecutados comunes al PDM y 5% respecto a la
ejecución de recursos en el sector agropecuario entre las gestiones 2009 a 2012.

94
o Escasa participación de la población en procesos de planificación, indicando el 81% de
varones y 87% de mujeres no haber participado en ningún taller de autodiagnóstico
comunal para la elaboración del PDM.

o Existen algunas organizaciones que no participan en eventos de planificación, ya que

estas se las realizan a nivel de representantes sindicales.

o Escaso conocimiento del personal del Gobierno Municipal, sobre procedimientos e

instrumentos de planificación participativa y gestión ambiental.

o Inadecuada Organización y Control de los procedimientos, transacciones y

movimientos contables del municipio.

o Escasa participación de la sociedad y organizaciones productivas en los procesos de

planificación del POA y PDM.

o Demandas en el PDM y POA no reflejan las necesidades reales de la sociedad en lo

referido a la problemática medioambiental

o Ineficiente implementación del PDM

o Inversión en programas ambientales casi nulos

o Carencia de proyectos medioambientales

o Problemas de Gobernabilidad Municipal

o Planificación improvisada de corto plazo a nivel de dirigentes sindicales

o Recursos humanos municipales desconocen procedimientos e instrumentos de

planificación o gestión ambiental.

95
o Población y Organizaciones productivas. Desconocen sus deberes y roles en procesos
de planificación

o Cambio frecuente de Autoridades

o Escasa difusión sobre talleres de planificación para la elaboración del PDM y POA. El
PDM no es tomado en cuenta en la priorización de proyectos

o Ausencia de políticas municipales de desarrollo ambiental. Carencia de una visión

compartida de desarrollo municipal y preservación del medioambiente

o Población desconoce los proyectos del PDM

96
 CAPÍTULO VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

7.1 CONCLUSIONES

El estudio efectuado, del análisis de contenidos y resultados del trabajo de campo realizados,
permite concluir en forma inicial que se podrán mejorar las posibilidades del Gobierno
Municipal de Yacuiba, para efectuar un control y regulación más eficiente y efectiva del
impacto ambiental en sus áreas jurisdiccionales o en las cuales tiene influencia, por medio de
Estrategias de Gestión Ambiental mediante la Auditoría Ambiental, para el Municipio de
Yacuiba.

El análisis expuesto en parágrafos anteriores evidencia que el Municipio de Yacuiba NO

cumple de forma eficiente y efectiva con las disposiciones normativas generales y específicas
ambientales del Sistema de Prevención y Control Ambiental, concerniente con la prevención y
protección ambiental referente a Actividades Obras y Proyectos en ejecución en los sectores
así denominado de Riesgos en esta localidad. Se determina de forma conclusiva que una de las
principales causas por las que la MAE (máxima Autoridad Ejecutiva) y los responsables por la
administración ambiental, no hubieran aplicado controles administrativos para mitigar los
impactos por efecto de los desastres ambientales en el municipio, es por falta de estrategias de
Gestión Ambiental en esta institución Edil.

En este sentido se podrá aportar de forma contundente al proceso de aplicación de lo

establecido en la Ley Ambiental Nº 1333 y sus reglamentos, en el marco del control en el
Municipio de Yacuiba. La propuesta o diseño de Estrategias de Gestión Ambiental para el
control del impacto ambiental, articulado totalmente a la normativa legal vigente, así como a
los sistemas de administración y control gubernamental, incluidos los instrumentos de la
gestión municipal, permitirán ejercitar un control más eficiente y efectivo del impacto
ambiental, en la jurisdicción del Gobierno Municipal de Yacuiba.

97
1) En este Proyecto, se diseñó como propuesta final y complementaria, Estrategias de Gestión
Ambiental como instrumento de la Auditoría Ambiental, orientada a promover el control y la
regulación de los procedimientos establecidos por la Ley 1178, además de tomar en cuenta al
Gobierno Municipal de Yacuiba por sus características geográficas, la planificación de
inversión y gasto ambiental relativos al impacto ambiental y la problemáticas derivadas
actualmente en la región –en las comunidades y municipios de la región del Chaco-
habiéndose expuesto en el análisis de los resultados, los preceptos de la legislación
constitucional, nacional, medioambiental, local, así como de los Sistemas de Administración y
Control Gubernamental del Estado que se refieren a este aspecto, elementos que permitirán a
esta entidad Edil lograr una más eficaz y eficiente gestión municipal.

2) La investigación desarrollada permitió identificar de forma específica y detallada, los

aspectos que competen a la normativa legal vigente existente en materia Constitucional,
Nacional, Departamental, Municipal, los sistemas de Planificación e Inversión Pública y los
Sistemas de Administración y Control Gubernamental los cuales se relacionan con los
Sistemas de Administración Municipal y pueden aplicarse a la Auditoría Ambiental que se
propone implementar.

3) Asimismo se realizó un análisis pormenorizado y descriptivo de los componente de la Ley

N° 1178 (Administración y Control Gubernamental), identificando las particularidades que
destacan a cada uno de los Sistemas de esta normativa legal, y su relación el ejercicio de una
Auditoría Ambiental que realizará el Gobierno Municipal de Yacuiba. Esta correspondencia
entre los sistemas de la Ley 1178, se establece de forma fáctica en las Estrategias propuestas.

4) Para cumplir este punto, se realizó un estudio analítico y exhaustivo de los Sistemas de
Información Presupuestaria, Financiera y Patrimonial que forman parte de la normativa en
vigencia, estableciendo su incidencia sobre el control contable de la gestión del Municipio de
Yacuiba.

98
Además se complementó esta tarea mediante el diagnóstico municipal e institucional, a través
de un análisis FODA y el trabajo de campo previsto que contiene los resultados de las
entrevistas efectuadas a las autoridades, personal y representantes del Municipio de Yacuiba.

5) Los procedimientos y pasos realizados de forma metodológica, permitieron evaluar e

identificar las condiciones de control existentes, en la administración financiera de el
municipio, en la localidad de Yacuiba, integrando de forma específica, la jurisprudencia
aplicable al control de gestión, para de esta forma elaborar como propuesta de este Proyecto de
grado, habiéndose establecido la presentación de estrategias de Gestión Municipal en base a la
Auditoría Ambiental, como alternativa de control, seguimiento y regulación del impacto
ambiental, sobre esta base legal, tomando en cuenta la planificación y previsión del gasto
ambiental en la entidad municipal de estudio.

7.2 RECOMENDACIONES

1) Se recomienda efectuar y aprobar los Planes Operativos Anuales y Presupuestos Reales

antes de inicio de gestión, para una Gestión Institucional de equilibrio financiero. En este
aspecto es necesario diseñar políticas para la planificación de los Ingresos y la disminución de
Gastos, por lo cual además se deberán definir y redistribuir funciones, asignando las
responsabilidades específicas para cada cargo, en todas las áreas de la administración
municipal.

2) Se sugiere efectuar una institucionalización de los recursos financieros. Tomando en cuenta

la reestructuración de la Deuda Publica de corto y largo plazo. Además se podrá solicitar al
Gobierno Departamental y Nacional la autorización o aprobación que permita la adquisición o
enajenación de bienes que favorezcan la gestión municipal, con nuevas políticas, programas,
proyectos y estrategias con el fin de prever los gastos ambientales por impactos o problemas
de esta índole en el ámbito municipal.

3) Se recomienda crear un Comité para la Preservación y cuidado del Medio Ambiente

(CPCMA) que dependa del municipio de Yacuiba y se dedique de forma particular, a la

99
formulación de las políticas, programas, proyectos y estrategias de intervención sobre esta
problemática que se presenta en todas las comunidades que forman parte del Chaco Boliviano
en el Departamento de Tarija. Este comité deberá también elaborar un Plan de Ordenamiento
de Infraestructura Municipal, así como la reglamentación en la asignación de espacios físicos a
terceros, que determinen algún tipo de impacto en el medioambiente de la localidad.

4) Por último se sugiere elaborar un Plan de Inversiones a corto y mediano plazo, que integre
los elementos y necesidades evidenciadas en materia del gasto ambiental.

100
8. BIBLIOGRAFÍA

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 REGLAMENTO DE GESTIÓN DE RESIDUOS SOLIDOS
 REGLAMENTO DE PREVENCIÓN Y CONTROL AMBIENTAL

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 ANEXO Nº 1
GLOSARIO DE AUDITORÍA – MEDIO AMBIENTE

Auditoría.
Actividad consistente en la revisión y verificación de documentos contables, siempre que
aquélla tenga por objeto la emisión de un informe que pueda tener efectos frente a terceros.

Auditoría externa o legal.

También conocida como financiera o independiente, consiste en el examen de los estados
financieros de una sociedad o entidad realizado por profesionales competentes e
independientes, aplicando normas y los PCGA, sobre la razonabilidad de si dichos estados
financieros muestran la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los
resultados de sus operaciones con el objeto de emitir una opinión en el informe.

Auditoría interna
Actividad continua y completa, desarrollada en una organización por personal perteneciente a
la misma, y consistente en verificar la existencia de controles internos, así como vigilar su
cumplimiento y proponer mejoras para la consecución de los objetivos de dicha organización.

Auditoría operativa.
Actividad consistente en el examen de los métodos, los procedimientos y los sistemas de
control interno de una empresa u organismo, público o privado.

Ecosistema.
Un ecosistema es un entorno limitado, cuyas dimensiones son variables y que está formado
por un conjunto dinámico de comunidades o asociaciones de animales, incluido el hombre,
plantas, microorganismos y su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional.

Estado ambiental.
Lo conforman la situación de los componentes del medio ambiente en un momento
determinado, medidos en función de parámetros físicos, químicos, biológicos, etc., y las
condiciones políticas, económicas, sociales, culturales u otras, en las que se encuentra en ese
momento.

Gestión ambiental.
Es la gestión que encamina la intención y las operaciones del sector público hacia el logro de
los objetivos relacionados con el aprovechamiento, explotación o manejo adecuado de los
recursos naturales y la conservación y protección del medio ambiente, de manera de satisfacer
las necesidades de la generación actual, sin poner en riesgo la satisfacción de las necesidades
de las generaciones futuras.

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De acuerdo con lo anterior, la gestión de una entidad del sector público será ambiental en la
medida en que su misión y sus objetivos deban contemplar la protección y conservación del
medio ambiente y los recursos naturales contenidos en éste, en el marco del concepto de
desarrollo sostenible o sustentable.

Imagen fiel.
Grado de aproximación a la realidad económica representada por los estados financieros, es
decir, la medida en la que la contabilidad se corresponde con la realidad objetiva. Es un
concepto vinculado a la meta que se desea alcanzar.

Medio ambiente.
Entorno físico natural, incluidos el aire, la tierra, la flora, la fauna y los recursos no
renovables. Es el entorno del planeta Tierra, compuesto por ecosistemas diversos,
interrelacionados e interdependientes, que sustenta y condiciona todas las formas de vida.

Normalización contable.
Conjunto de normas que tratan de homogeneizar la presentación de la información financiero
contable de las unidades económicas.

Normas de valoración.
Desarrollo de legislaciones específicas que afectan a las partidas de las masas patrimoniales de
las cuentas anuales, en concordancia con los principios contables.

Patrimonio.
Conjunto de bienes, derechos y obligaciones de una unidad económica o empresa.

Principio de importancia relativa.

Podrá admitirse la no aplicación estricta de algunos de los principios contables siempre y
cuando la importancia relativa en términos cuantitativos de la variación que tal hecho
produzca sea escasamente significativa y, en consecuencia, no altere las cuentas anuales como
expresión de la imagen fiel.

Principio de prudencia.
Únicamente se contabilizarán los beneficios realizados a la fecha de cierre del ejercicio. Por el
contrario, los riesgos previsibles y las pérdidas eventuales con origen en el ejercicio o en otro
anterior deberán contabilizarse tan pronto sean conocidas.

Recursos Naturales.
Son el agua, el aire y el suelo, con todos sus contenidos bióticos y abióticos, cualquiera sea su
naturaleza, incluyendo las fuerzas físicas susceptibles de ser aprovechadas por el hombre.
También se definen como los bienes materiales y servicios que proporciona la naturaleza sin

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alteración por parte del hombre, valiosos para las sociedades humanas por contribuir a su
bienestar y desarrollo de manera directa (p.e. minerales, alimentos) o indirecta (p.e. servicios
ecológicos).

Transacciones.
Operaciones que se realizan en los ciclos de la actividad de una empresa y que forman un flujo
a través del cual se pueden analizar.

iii
 ANEXO Nº 2
CUESTIONARIO – PERSONAL MUNICIPIO DE YACUIBA

1. ¿Sabe usted por qué se realiza una auditoría ambiental?

a) Si b) No

2. ¿Considera usted que la Auditoria Ambiental proporciona una valiosa información en la

toma de decisiones para la protección del medio ambiente en el Municipio de Yacuiba?
a) Si b) No

3. ¿En su opinión, el personal del Municipio tiene un conocimiento general sobre las ISO?
a) Si b) No

4. ¿El área de servicios cuenta con Normas Internas o Reglamentos aprobados?

a) Manual y Organización de funciones
b) Manual de procedimientos
c) N/A

5. ¿Los responsables del área de auditoría, supervisan que los trabajadores bajo su
dependencia tengan conocimiento de sus deberes y funciones asegurando su cumplimiento?
a) Siempre b) A veces c) Nunca

6. ¿El Municipio es evaluado o inspeccionado por organismos reguladores del medio

ambiente?
a) Siempre b) A veces c) Nunca

7. ¿Conoce usted de algunas políticas para la conservación del medio ambiente establecidas
por el Gobierno Municipal de Yacuiba?
a) Si b) No

iv
8. ¿Cree usted que aplicando Estrategias para una Auditoria Ambiental mejoraría la Gestión
del Municipio?
a) Si b) No

v
 ANEXO Nº 3
GUÍA DE ENTREVISTA

AUTORIDADES DEL GOBIERNO MUNICIPAL YACUIBA

Esta guía de entrevista es para autoridades y funcionarios del Municipio de Yacuiba, cuya
información será de utilidad solamente académica y científica.

Sexo: M F Edad:
Cargo:
Fecha de Entrevista:

1) ¿Según su opinión el Gobierno Municipal de Yacuiba, cumple con las disposiciones

normativas ambientales, generales y específicas del Sistema de Prevención y Control
Ambiental, relativo a las Actividades, Obras y Proyectos en ejecución en los sectores
de Riesgo del lugar?

a) Siempre b) Casi siempre c) Algunas Veces d) Casi nunca e) Nunca

¿Por qué?

2) De acuerdo a su percepción, las autoridades y responsables del área, han aplicado los
controles administrativos necesarios para mitigar los impactos por efecto de los
desastres ambientales en el municipio, de forma:

a) Muy eficiente b) Eficiente c) Regular d) Ineficiente e) Muy ineficiente

¿Por qué?

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 3) ¿Según usted existen causas que justifiquen porque la MAE (máxima Autoridad
Ejecutiva) y los responsables por la administración ambiental, no hubieran aplicado
controles para mitigar los impactos por efecto de los desastres ambientales en el
municipio?

a) SI b) NO c) NS/NR

¿Por qué?

4) En su parecer, una auditoría especializada y/o un sistema contable para el control del
impacto ambiental, ¿podrá aportar al proceso de mejoramiento de la Ley Ambiental
Nº1333 y a sus reglamentos, en el marco del control en el Municipio de Yacuiba?

a) SI b) NO c) NS/NR

¿Por qué?

5) ¿Para usted, qué elementos administrativos generan ineficiencia dentro el proceso de

control y la evaluación del Impacto Ambiental, en el municipio de Yacuiba?

¿Cómo y por qué?

6) En el Municipio de Yacuiba, ¿existe la instancia de Prevención y Control en referencia

a los riesgos medioambientales del sector?

a) SI b) NO c) NS/NR

¿Por qué?

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 7) ¿Cuáles cree usted, que sean las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas del
Municipio de Yacuiba, con relación a su actuación sobre el control, así como la
valuación del impacto medio ambiental en su Gestión Municipal?

FORTALEZAS OPORTUNIDADES

DEBILIDADES AMENAZAS

8) ¿El Municipio de Yacuiba, presenta una integración de los sistemas y subsistemas de

Información Presupuestaria, Financiera y Patrimonial, y según usted como inciden
sobre el control contable de esta entidad?

a) SI b) NO c) NS/NR

¿Por qué?

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