Gestión

presupuestaria
Unidad 1: Programación presupuestaria
Manual de contenidos
Unidad 1: Programación presupuestaria

Contenido
Presentación.................................................................................................................................. 3
Objetivos generales ....................................................................................................................... 4
Aspectos generales del presupuesto ............................................................................................ 4
¿Qué es el Presupuesto? ........................................................................................................... 4
¿Por qué se usa el Presupuesto?............................................................................................... 5
Razones económicas ............................................................................................................. 5
Razones políticas ................................................................................................................... 5
Ámbito subjetivo, objetivo y temporal de los presupuestos del Estado .................................. 5
Ámbito subjetivo ................................................................................................................... 5
Ámbito objetivo..................................................................................................................... 6
Ámbito temporal ................................................................................................................... 6
Naturaleza jurídica de los Presupuestos del Estado ................................................................. 7
Los principios presupuestarios .................................................................................................. 8
Principios políticos ................................................................................................................ 8
Principios contables ............................................................................................................ 10
Principios económicos ......................................................................................................... 11
La programación y la estabilidad presupuestaria ....................................................................... 16
Los Principios de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera .............................. 16
Establecimiento de los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria ........................................... 17
Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria ................................................ 18
Medidas preventivas, correctivas y coercitivas ...................................................................... 19
El escenario presupuestario plurianual ................................................................................... 20
El fondo de contingencia de ejecución presupuestaria .......................................................... 22
El ciclo presupuestario ................................................................................................................ 23
Definición del ciclo presupuestario ......................................................................................... 23
Fase de elaboración ................................................................................................................ 23
Fase de aprobación ................................................................................................................. 24
Fase de ejecución .................................................................................................................... 25
Fase de control ........................................................................................................................ 25
Tipos de control según el órgano controlador ........................................................................ 26
Tipos de control según el aspecto a evaluar ........................................................................... 26
Tipos de control según el momento en el que se realiza........................................................ 26

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Unidad 1: Programación presupuestaria

El presupuesto por programas .................................................................................................... 27

Definición de presupuesto por programas ............................................................................. 27
Conclusiones generales ............................................................................................................... 29
Glosario de términos ................................................................................................................... 30
Régimen jurídico ......................................................................................................................... 30

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Unidad 1: Programación presupuestaria

Presentación
El presupuesto constituye una de las técnicas más poderosas y útiles en la
gestión pública: Sirve para controlar la actividad de cualquier unidad
administrativa, mediante el expeditivo método de controlar sus recursos
económicos. Su grado de ejecución y la forma en que se ejecuta nos da una
excelente información sobre la calidad de la gestión de dicha unidad.
Así mismo, examinando el presupuesto y su evolución en años sucesivos,
podemos conocer mucho sobre las tendencias de crecimiento de cada una de
las actividades principales, qué tareas previsiblemente se harán críticas si no
se adoptan medidas de gestión adecuadas, y cual es el margen del que se
dispone en principio para acometer determinadas actividades nuevas.
Es muy difícil encontrar organismos o departamentos en las Administraciones
Públicas en los que de una forma o de otra no haya que manejar magnitudes
económicas al elaborar informes de actividad, previsiones, peticiones de
material, etc.
La habilidad para entender las implicaciones que sobre la gestión puedan tener
las magnitudes de las distintas partidas presupuestarias y su grado de
ejecución nos permitirá elaborar mejores presupuestos para los años
siguientes.
En el manejo del presupuesto existen dos grandes áreas de actuación: La
Programación Presupuestaria, que consiste en la elaboración del presupuesto
teniendo en cuenta la coyuntura social, política y económica y la evaluación de
los resultados conseguidos tras la ejecución de los presupuestos anteriores, y
la Gestión Presupuestaria, que consiste en la ejecución material de los
procedimientos administrativos de ingresos y de gastos con los límites
establecidos por el presupuesto anual vigente en cada momento.
En la presente Unidad Didáctica nos ocuparemos de la primera de estas áreas
de actuación: La Programación Presupuestaria, que se realiza en el marco del
escenario económico plurianual. Para realizarla correctamente será necesario
examinar previamente algunos fundamentos teóricos, como son los
denominamos principios presupuestarios y los llamados presupuestos por
programas y presupuesto en base cero, con los cuales podremos motivar y
poner en un contexto más adecuado nuestras propuestas de programación.

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Unidad 1: Programación presupuestaria

Objetivos generales
Conocer los principios generales y algunas técnicas de programación
presupuestaria como son el presupuesto por programas y el presupuesto en
base cero.

Conocer cómo se aplica un escenario plurianual a la elaboración del

presupuesto anual, y cómo se asegura el cumplimiento del objetivo de
estabilidad económica.

Conocer las fases del ciclo presupuestario.

Aspectos generales del presupuesto

¿Qué es el Presupuesto?
El presupuesto puede definirse como un documento financiero en el que se
refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un período de
tiempo determinado, y el detalle de los ingresos que se prevén obtener para su
financiación.

Su uso en el ámbito público apareció en el s XVIII y se generalizó en el XIX con

la implantación del Estado de Derecho y el principio de división de poderes,
estando por tanto estrechamente ligado al sistema democrático liberal.

Es un Documento Jurídico que autoriza y vincula a las Administraciones

Públicas.

Al detallar los gastos y los ingresos, el conjunto de los ciudadanos, a través de

sus representantes democráticamente elegidos, concreta y cuantifica la forma
de cumplir las funciones que asigna la Sociedad al Sector Público.

Es una Técnica de Gestión, posiblemente la más potente de la que disponen

las Administraciones Públicas.

Proporciona una información muy valiosa y detallada sobre las actividades

concretas que se están ejecutando en cada momento, sobre su grado de
ejecución, y sobre la eficiencia y eficacia en su realización.

Es una Garantía para los Ciudadanos.

Hace que la actividad de las Administraciones Públicas se dirija hacia

finalidades concretas y conocidas, sometidas a controles expresos.

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Unidad 1: Programación presupuestaria

¿Por qué se usa el Presupuesto?

Razones económicas
La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuación del Sector
Público, que actúa con recursos escasos para el logro de los diferentes fines,
se desarrolla mediante los presupuestos públicos.
Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto,
desde una óptica macroeconómica, un instrumento para la asignación de
recursos.
En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalización y
organización de la actividad financiera y, en general, de la actuación económica
del sector público.
Asimismo, el presupuesto refleja el plan económico del grupo político
dominante y se convierte en el principal instrumento para la planificación de la
Política económica.

Razones políticas
El presupuesto cumple una importantísima función política, pues permite, en
cuanto que presenta de forma unitaria el plan de actuación económica del
sector público al correspondiente nivel, emitir un juicio razonado sobre dicha
actuación. En este sentido afirmó Cavour “Dadme un presupuesto bien hecho y
os diré como está gobernado el país”. Es pues, el principal documento de
control de la acción del gobierno.
El presupuesto es así un modo de asignar recursos financieros a determinadas
acciones políticas. El modelo estará condicionado por la organización política y
administrativa de cada país. Como se ha señalado, es “el programa de
actuación gubernamental para un año”.
El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo
para que no gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos.
Ahora bien, la autorización y aprobación de los gastos propuestos por el
Ejecutivo en las cámaras representativas tiene consecuencias distintas según
se trate de un régimen político parlamentario o presidencialista.

Ámbito subjetivo, objetivo y temporal de los presupuestos del Estado

Ámbito subjetivo
En cuanto a su ámbito subjetivo, según el artículo 33 de la LGP, en su nueva
redacción dada por el apartado uno de la disposición final décima segunda de
la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2017 («B.O.E.» 28 junio), los PGE estarán integrados por:
a) Los presupuestos de los órganos a que se refiere el artículo 2.3 de esta Ley
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Unidad 1: Programación presupuestaria

y de las entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el
régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la presente Ley o
cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo
b) Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y
fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin
personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público administrativo
no incluidas en la letra anterior.

Ámbito objetivo
Respecto a su contenido o ámbito objetivo, también establece el mismo
artículo, en su apartado 2, en su nueva redacción dada por el apartado uno de
la disposición final décima segunda de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, que los PGE
determinarán:
a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los
sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes
mencionados en el párrafo anterior.
c) Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades
contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores
responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto
les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

Ámbito temporal
El artículo 34 de la LGP establece que:
1. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán:
a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea
el período del que deriven.
b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre,
siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en
general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos
créditos.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos
del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de
pago, las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del
personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones
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Unidad 1: Programación presupuestaria

judiciales.
3. Podrán aplicarse a créditos del ejercicio corriente obligaciones contraídas en
ejercicios anteriores, de conformidad con el ordenamiento jurídico, para las que
se anulara crédito en el ejercicio de procedencia.
Asimismo, podrán atenderse con cargo a créditos del presupuesto del ejercicio
corriente obligaciones pendientes de ejercicios anteriores, en los casos en que
figure dotado un crédito específico destinado a dar cobertura a dichas
obligaciones, con independencia de la existencia de saldo de crédito anulado
en el ejercicio de procedencia.
4. En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario
imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos
en los apartados anteriores, la imputación requerirá norma con rango de ley
que la autorice.
5. Los créditos iniciales dotados en los Presupuestos Generales del Estado
para atender obligaciones de ejercicios anteriores solo podrán modificarse
mediante el procedimiento previsto en los artículos 55, 56 y 57 de esta ley.

Naturaleza jurídica de los Presupuestos del Estado

Es la Constitución Española de 1978 la que nos otorga una definición legal del
presupuesto: Así señala en su artículo 134.2 que:
“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la
totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público Estatal y en ellos se
consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado” (art. 134.2 CE)
Como complemento a esa definición, el artículo 32 de la Ley General
Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) establece que:
“Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada,
conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el
ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector
público estatal” (art. 32 LGP)
Por tanto, el Presupuesto se convierte en una autorización normativa que
obliga al Ejecutivo a realizar únicamente los gastos en él previstos. Ahora bien,
respecto a los ingresos los mismos no tienen carácter limitativo, sino que se
autoriza una estimación de lo que se prevé recaudar para financiar los gastos.
Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de
Ley. Por tanto:
El Presupuesto es un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante
máximo de los gastos que puede realizar el poder ejecutivo, y las vías de

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Unidad 1: Programación presupuestaria

financiación de los mismos, durante un periodo de tiempo determinado.

Se ha planteado si la función presupuestaria atribuida a las Cortes Generales
es especial en relación con la función legislativa, como se podría desprender
de lo dispuesto en el artículo 66.2 de la Constitución, ya que al enumerar las
competencias de las Cortes Generales se cita la aprobación de los
presupuestos aparte de la potestad legislativa: “Las Cortes Generales ejercen
la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la
acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la
Constitución” (art 66.2 CE). La controversia clásica acerca de si dicha ley debía
considerarse ley formal (porque reviste forma de ley por provenir del
Parlamento, pero no contiene verdaderas normas jurídicas) o ley material (es
decir, se trata de una auténtica norma jurídica) en la actualidad ha perdido
importancia, de modo que actualmente algunos expertos la consideran una Ley
Ordinaria en todos los aspectos, mientras que otros opinan que se trata de una
Ley Ordinaria, pero con un procedimiento legislativo específico de tramitación.
Los Presupuestos Generales del Estado tienen la consideración plena de Ley,
con ciertas peculiaridades: Más aún, disfrutan de reserva absoluta de ley, por lo
que en este campo no cabría el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.

Los principios presupuestarios

Con la expresión “Principios Presupuestarios” nos estamos refiriendo a una
serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y cuyo
respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de dicha institución:
Permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos
públicos así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución.

Los principios tratan de dar respuesta a tres preguntas básicas:

¿Quién debe diseñar el presupuesto?
¿Cómo debe ser dicho presupuesto?
¿En función de qué criterios económicos se elabora el presupuesto?
La respuesta se encuentra en los principios políticos, contables y
económicos respectivamente.

Principios políticos
Basados en la doctrina de la división de poderes y en la soberanía popular
características del siglo XIX, estos principios están encaminados a conseguir
controlar al máximo al poder ejecutivo.
Los principios políticos característicos del presupuesto clásico han sido
tradicionalmente los siguientes:
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Unidad 1: Programación presupuestaria

Competencia

Garantiza el equilibrio de poderes, en base al siguiente reparto de

competencias: el Legislativo aprueba el presupuesto y las cuentas generales; el
ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el judicial fiscaliza.
Universalidad

Los presupuestos deberán incluir la totalidad de los ingresos y gastos públicos

sin que haya áreas que escapen al control.
La Constitución contempla este principio en el artículo 134.2, antes citado,
cuando establece que los Presupuestos “incluirán la totalidad de los gastos e
ingresos del Sector Público Estatal”.
Unidad

Todos los ingresos y gastos públicos se detallarán en un solo documento,

prohibiendo la existencia de múltiples presupuestos heterogéneos
extraordinarios o especiales. Es una consecuencia del principio de
universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el ejercicio del control
presupuestario.
Especialidad

El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie de alternativas y los

recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones vinculan al Ejecutivo y
deben ser cumplidas en su ejecución. Incluye las denominadas especialidades
presupuestarias: para un determinado destino (cualitativa); por un determinado
importe (cuantitativa) y para un período de tiempo determinado (temporal).
La Ley General Presupuestaria recoge la triple manifestación de este principio
a lo largo de su articulado:
Artículo 42: “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la
finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de
Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a
esta Ley.”
Artículo 46: “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse
compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al
importe de los créditos autorizados en los estados de gastos...”
Artículo 49. “Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada
presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones,
obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en
el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades
establecidas...”
Anualidad

La autorización parlamentaria del presupuesto ha de tener una vigencia

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Unidad 1: Programación presupuestaria

determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayoría de los

países coincide con el año natural y transcurrido el cual perderá su valor, salvo
que se prorroguen. Como excepción a este principio y por la naturaleza de
determinados créditos se prevé la plurianualidad para alguna clase de gastos
excepcionales, como son algunas inversiones o el pago de obligaciones de
ejercicios anteriores con cargo al presupuesto corriente.
El principio de anualidad se recoge en el artículo 134.2 de la Constitución y el
artículo 27 de la LGP.
El principio de anualidad debe ser puesto en combinación con la programación
presupuestaria. Así, el artículo 27 LGP establece que: “La gestión del sector
público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por
las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.”
No hay que confundir el principio de anualidad, que está asociado a la fase de
ejecución del presupuesto y significa que se autoriza y limita al poder ejecutivo
durante la vigencia del presupuesto (un año), con el de programación
plurianual, que se refiere a que la previsión de los programas de gasto la ha de
realizar el poder ejecutivo dentro de un escenario plurianual, el cual tiene
solamente un carácter indicativo.
Transparencia

Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los recursos que
se financian con los tributos que pagan. La publicidad no sólo debe producirse
durante el debate de aprobación y con la publicación del presupuesto
aprobado, sino también a lo largo de su gestión mediante informes,
comparecencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento.

Principios contables
Los principios contables son, en definitiva, una traducción a la técnica contable
de los principios políticos. Son los siguientes:
Presupuesto bruto

Se corresponde con el de universalidad. La contabilidad ha de llevarse por un

sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del principio de
universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto,
sin aumentos o minoraciones.
Unidad de caja

Derivado del principio político de unidad, establece que todos los ingresos y
gastos de la Hacienda Pública deben realizarse a través de la misma caja.
Persigue coordinar la tesorería de los caudales públicos, prohibiendo las cajas
especiales.
Especificación

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Unidad 1: Programación presupuestaria

Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la discrecionalidad del

Ejecutivo en la gestión presupuestaria, que ha de acomodarse a lo autorizado
por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el límite cualitativo y
cuantitativo, los cuales contablemente debe ser comprobados. También se
articula en una triple acepción: cualitativa, cuantitativa y temporal.
Ejercicio cerrado

Se corresponde con el de anualidad. A través del principio de ejercicio cerrado

se establece una limitación a cualquier prórroga contable de una actuación
presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un
ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial.

Principios económicos
Para los economistas liberales la actividad económica del Estado tenía que ser
lo más limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que debían orientar el
presupuesto y la gestión de la actividad financiera del Sector Público:
Limitación del gasto o gasto mínimo: El gasto público debería ser mínimo,
para que la mayor parte de la actividad económica del país estuviera impulsada
y dirigida por el sector privado.
Equilibrio presupuestario: Es la regla de oro de la hacienda clásica. Deberían
coincidir los ingresos y los gastos públicos del presupuesto, para evitar un
endeudamiento que pudiera disminuir indirectamente la capacidad económica y
la riqueza efectiva de los ciudadanos al detraer capital que podría utilizarse
para aplicaciones más productivas.
Neutralidad impositiva: Los impuestos no deberían alterar el desarrollo ni el
equilibrio entre los agentes económicos de un país.
Autoliquidación de la deuda: La emisión de deuda pública solo estaría
justificada para la financiación de inversiones productoras de riqueza, y nunca
para financiar gastos corrientes. El endeudamiento excepcional del sector
público sólo debería utilizarse para financiar gastos públicos de inversión
capaces de generar recursos suficientes como para que las propias
Administraciones Públicas pudieran hacer frente posteriormente a su
amortización y al pago de intereses.

Los principios económicos han evolucionado, al igual que el resto de principios,

a lo largo del tiempo. En España la Ley General Presupuestaria acoge
actualmente algunos de los principios económicos más arriba referidos, pero
adaptados al momento actual.

En este sentido, la LGP distingue entre:

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Unidad 1: Programación presupuestaria

Principios de PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA, recogidos en el

artículo 26 LGP, que señala: “La programación presupuestaria se regirá por los
principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y
eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo
dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.”
Estos principios se encuentran recogidos en los artículos 3 y siguientes de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.
“Artículo 3 Principio de estabilidad presupuestaria
1. La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás
actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos
comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un
marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa
europea.
2. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones
Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.
3. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta
Ley se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio
financiero.

Artículo 4 Principio de sostenibilidad financiera

1. Las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos
comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al
principio de sostenibilidad financiera.
2. Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar
compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de
déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo
establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa
europea.
Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el
periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo
previsto en la normativa sobre morosidad.
3. Para el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las
operaciones financieras se someterán al principio de prudencia
financiera.

Artículo 5 Principio de plurianualidad

La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y
demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se
encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con
el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución
de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.

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Unidad 1: Programación presupuestaria

Artículo 6 Principio de transparencia

1. La contabilidad de las Administraciones Públicas y demás sujetos
comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus
Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y
adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento
de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad
financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la
normativa europea en esta materia. A este respecto, los Presupuestos y
cuentas generales de las distintas Administraciones integrarán
información sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el
ámbito de aplicación de esta ley.
2. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
proveer la disponibilidad pública de la información económico-financiera
relativa a los sujetos integrados en el ámbito de aplicación de esta Ley,
con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicación de las
normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias.
Las Administraciones Públicas suministrarán toda la información
necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de
las normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarán
la coherencia de las normas y procedimientos contables, así como la
integridad de los sistemas de recopilación y tratamiento de datos.
3. Igualmente estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones
utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología,
supuestos y parámetros en los que se basen.

Artículo 7 Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los

recursos públicos
1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de
planificación plurianual y de programación y presupuestación,
atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política
económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la
eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de
racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración
y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de
colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos
en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o
ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus
repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento
de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.

Artículo 8 Principio de responsabilidad

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Unidad 1: Programación presupuestaria

1. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones

contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a
producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de
acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en
tratados o convenios internacionales de los que España sea parte,
asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que
de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo
anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o
entidad afectada.
2. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las
Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes
previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de
aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la
realización conjunta de proyectos específicos.
Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los
compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o
dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas
para la realización conjunta de proyectos específicos.

Artículo 9 Principio de lealtad institucional

Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al
principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que
se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones
Públicas.
b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada
Administración Pública tenga atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de
los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión
esté encomendada a otras Administraciones Públicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que
precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias
competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las
obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco
de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que
el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz
ejercicio de sus competencias”.

Principios de GESTIÓN PRESUPUESTARIA recogidos en el artículo 27

LGP que establece que:
“1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de
presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en

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Unidad 1: Programación presupuestaria

los límites de un escenario plurianual.

2. Los créditos presupuestarios de la Administración General del
Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del
sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán
exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido
autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las
modificaciones realizadas conforme a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el
correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en
aquéllos.
3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos
autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal
con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus
respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación
a fines determinados.
4. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a
los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse
obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya
ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso.
Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de ingresos
que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y las
previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el reembolso
del coste de las garantías aportadas por los administrados para obtener
la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuestarios, en
cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y las
participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté
previsto legalmente.
Los importes por impagados, retrocesiones o reintegros de pagos
indebidos de prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad
Social y los correspondientes a los reintegros de transferencias
corrientes efectuadas entre entidades del Sistema de la Seguridad
Social se imputarán al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio
en que se reintegren, como minoración de las obligaciones satisfechas
en cualquier caso.
A los efectos de este apartado se entenderá por importe íntegro el
resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean
procedentes”.

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Unidad 1: Programación presupuestaria

La programación y la estabilidad presupuestaria

Los Principios de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera
El principio de estabilidad presupuestaria

Se detalla en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2012de 12 de abril, General de

Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOGEPSF), y consiste
en que todos los sujetos que componen el sector público deben tratar de
permanecer en la situación denominada “de estabilidad presupuestaria”.

Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la

coyuntura económica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria.

En lo que se refiere a todas las Administraciones Públicas (tanto del Estado,

como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad
Social) y sus entes y organismos públicos dependientes: Se entiende por
Estabilidad Presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada
a lo largo del ciclo económico en términos de capacidad de financiación, de
acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales, entendiendo que se alcanza tal situación cuando las
Administraciones Públicas no incurran en déficit estructural.

En lo que se refiere al resto de todas las entidades públicas empresariales,

sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las
administraciones públicas que componen el resto del sector público: Se
entiende por Estabilidad Presupuestaria la posición de equilibrio financiero.

El principio de sostenibilidad financiera

El principio de estabilidad se refuerza con el principio de sostenibilidad

financiera, definido como la capacidad que deben tener las Administraciones
públicas para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los
límites de déficit y deuda pública.

Estos principios vienen apoyados por el cumplimiento de tres reglas fiscales:

 Equilibrio o superávit estructural: prohibición del déficit estructural a partir

de 2020 como plazo máximo, salvo en caso de reformas estructurales
con impacto presupuestario positivo a largo plazo aunque a corto plazo
supongan un mayor déficit (con un máximo de 0,4% del PIB) y de
circunstancias excepcionales

16
Unidad 1: Programación presupuestaria

 Límite a la ratio de deuda del 60% del PIB: se establece un límite de

deuda del conjunto de las Administraciones Públicas del 60% con un
reparto entre subsectores (44% para la Administración Central, 13%
para las CCAA y 3% para las EELL) a alcanzar en 2020. Además, el
factor de sostenibilidad previsto en la Ley 27/2011, de 1 de agosto,
sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de
Seguridad Social deberá aplicarse de forma automática en el momento
en que se proyecte déficit a largo plazo del sistema de pensiones.

 Regla de gasto: el gasto computable no puede superar la tasa de

referencia del crecimiento del PIB a medio plazo (según la metodología
de la UE y que se determine en el Informe de situación que elaborará el
Ministerio de Economía y Competitividad) o al que se derive del
cumplimiento de los planes si fuera más exigente.

Establecimiento de los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria

En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo
de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda y
Administraciones públicas previo informe del Consejo de Política Fiscal y
Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de
Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de
estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública referidos a los tres
ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público, como para cada
uno de los tipos de Administraciones Públicas sus subsectores (art. 138
LOGEPSF).

Los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Pública estarán

expresados en términos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional
nominal., atendiendo a las previsiones de evolución demográfica y económica a
medio y largo plazo.

Para la fijación de los objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda

Pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las
instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de España
o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión europea.

La propuesta de fijación de los objetivos de Estabilidad y Deuda Pública estará

acompañada de un informe en el que se evalúe la fase del ciclo económico
situación la situación económica que se prevé para cada uno de los años
contemplados en el horizonte temporal de fijación de dichos objetivos.

Este informe será elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad,

previa consulta al Instituto Nacional de Estadística y al Banco de España sobre
la posición cíclica de la economía española, y teniendo en cuenta las
previsiones del Banco Central Europeo y de la Comisión Europea. Contendrá el
17
Unidad 1: Programación presupuestaria

cuadro económico de horizonte plurianual en el que se especificará, y tendrá

en cuenta, entre otras variables, los siguientes parámetros de referencia: la
previsión de evolución del Producto Interior Bruto nacional, la brecha de
producción, la tasa de referencia de la economía española y el saldo cíclico del
conjunto de las Administraciones Públicas, distribuido entre sectores y
diferencial respecto a su potencial de crecimiento, comportamiento esperado
de los mercados financieros, del mercado laboral y del sector exterior,
previsiones de inflación, necesidades de endeudamiento, las proyecciones de
ingresos y gastos públicos en relación con el Producto Interior Bruto, y el
análisis de sensibilidad de la previsión.

El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los Objetivos de

Estabilidad Presupuestaria y Deuda Pública se remitirá a las Cortes Generales.
Si la propuesta de Objetivo de Estabilidad es rechazada, el Gobierno, en el
plazo máximo de un mes, remitirá a las Cortes Generales un nuevo acuerdo
que se someterá al mismo procedimiento.

Una vez aprobados los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda

Pública por las Cortes Generales, la elaboración de los Proyectos de Ley de
Presupuestos Generales de las Administraciones Públicas Estado habrán de
acomodarse a ese dichos Objetivos.

Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria

La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos anuales y demás
actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones
Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al
principio de estabilidad presupuestaria (art. 11 LOEPSF)

Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido

como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales.

No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a

largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el
conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB
nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa
europea cuando este fuera inferior.

Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en

déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o
situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las
Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación
financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación
temporal no podrá poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

18
Unidad 1: Programación presupuestaria

En estos casos deberá aprobarse un plan de requilibrio que permita la

corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia
excepcional que originó el incumplimiento.

Medidas preventivas, correctivas y coercitivas

La LOEPSF establece en sus artículos 18 y siguientes una serie de medidas
preventivas, correctivas y coercitivas.

El artículo 18 de la LOEPSF establece que “Las Administraciones Públicas

harán un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajustarán el
gasto público para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria”.

Medidas preventivas

Las medidas automáticas de prevención deben aplicarse en cualquier momento

en que se constate una desviación de la ejecución del presupuesto
(reduciéndose gasto por la Administración responsable), o se supere el límite
de 95% del objetivo de deuda (endeudándose únicamente a través de
operaciones de tesorería) o en caso de estimarse un déficit de pensiones en
las proyecciones a largo plazo (aplicando automáticamente el factor de
sostenibilidad).

Si se aprecia un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad

presupuestaria, el Gobierno de la Nación formulará una advertencia motivada a
la Administración responsable, y dará cuenta de la misma para su conocimiento
al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas si el
advertido es una Comunidad Autónoma, y a la Comisión Nacional de
Administración Local, si es una Entidad Local.

La Administración advertida tiene un mes para adoptar las medidas necesarias

para evitar el riesgo. Si no se adoptan las mismas, o el Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas aprecia que son insuficientes, se aplicarán las
siguientes medidas correctivas y coercitivas.

Medidas correctivas

Todas las operaciones de endeudamiento de la Administración incumplidora

(Comunidad Autónoma o Entidad Local) precisarán de autorización del Estado,
la cual podrá realizarse por tramos.

La concesión de subvenciones o la suscripción de convenios por parte de la

Administración Central con Comunidades Autónomas precisará, con carácter

19
Unidad 1: Programación presupuestaria

previo a su concesión o suscripción, informe favorable del Ministerio de

Hacienda y Administraciones Públicas.

En caso de incumplimiento del Objetivo de Estabilidad, del Objetivo de Deuda

Pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora formulará un plan
económico financiero que permita en un año el cumplimiento de los objetivos o
de la regla del gasto. Este plan, que deberá ser objeto de seguimiento
periódico, detallará las causas de los incumplimientos, las previsiones de
ingresos y gastos y las medidas de corrección a aplicar.

Medidas coercitivas

En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento

del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, la Administración
Pública responsable deberá:

Aprobar en el plazo de 15 días la no disponibilidad de créditos que garantice el

cumplimiento del objetivo establecido y el Estado podrá ejercer la capacidad
normativa sobre los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas.

Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2

% de su PIB nominal, que será cancelado en el momento en que se apliquen
las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos.

En caso de no adoptarse las medidas señaladas o ser insuficientes, se puede

enviar una comisión de expertos desde el Ministerio cuyas recomendaciones
son de obligado cumplimiento.

En caso de incumplir los requerimientos anteriores se podrá intervenir para su

cumplimiento forzoso aplicando la Constitución y la LOEPSF con la aprobación
por mayoría absoluta del Senado.

El escenario presupuestario plurianual

Las Administraciones Públicas elaborarán un marco presupuestario a medio
plazo en el que se enmarcará la elaboración de sus Presupuestos anuales y a
través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con
los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. Estos marcos
presupuestarios servirán de base para la elaboración del Programa de
Estabilidad, y abarcarán un periodo mínimo de tres años y contendrán, entre
otros parámetros:

a) Los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública de las

respectivas Administraciones Públicas.

20
Unidad 1: Programación presupuestaria

b) Las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos teniendo

en cuenta tanto su evolución tendencial, es decir basada en políticas no sujetas
a modificaciones, como el impacto de las medidas previstas para el periodo
considerado.

c) Los principales supuestos en los que se basan dichas proyecciones de

ingresos y gastos.

Para el caso de la Administración del Estado, con carácter previo al proceso de

elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, el Ministerio de
Economía y Competitividad confeccionará unos escenarios de previsión
plurianual referidos a ingresos y gastos en los términos previstos en la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).

Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán

anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la
programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto
limitativo en la que se definirán los equilibrios presupuestarios básicos, la
previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de
gasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los
compromisos de gasto ya asumidos.

Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos

a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los
casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria.

Los escenarios presupuestarios plurianuales serán confeccionados por el

Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de los mismos al Consejo de Ministros
con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización
de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en
el ejercicio anterior. Estarán integrados por un escenario de ingresos y un
escenario de gastos:

• El escenario de ingresos tendrá en cuenta los efectos tendenciales de la

economía, los coyunturales que puedan estimarse y los derivados de cambios
previstos en la normativa que los regula.

• El escenario de gastos asignará los recursos disponibles de conformidad

con las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de
gasto, teniendo en cuenta los compromisos de gasto ya existentes en el
momento de su elaboración.

Cada Ministerio elabora un programa plurianual que contiene los programas de

todos los centros gestores que de él dependen, y se aprueba por el Ministro. El
programa plurianual de la Seguridad Social se elabora separadamente por el
Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

21
Unidad 1: Programación presupuestaria

Los programas de actuación plurianual de las entidades públicas

empresariales, sociedades mercantiles estatales y demás entidades
integrantes del sector público estatal sin presupuesto limitativo se integran, a
efectos informativos, en los programas plurianuales de los ministerios de que
dependen funcionalmente.

Cada programa plurianual ha de contener los objetivos plurianuales a alcanzar

en el período estructurados por programas o grupos de programas
presupuestarios, las actividades a realizar para la consecución de los objetivos,
los medios necesarios con especificación de los créditos que se propone poner
a disposición de los centros gestores responsables de su ejecución, las
inversiones reales y financieras a realizar, y los indicadores de ejecución
asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y
evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y
calidad.

Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se

efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de
cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores (art. 31.2 LGP).

El fondo de contingencia de ejecución presupuestaria

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales incluirán
en sus Presupuestos una dotación diferenciada de créditos presupuestarios
que se destinará, cuando proceda, a atender necesidades de carácter no
discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que
puedan presentarse a lo largo del ejercicio.

La cuantía y las condiciones de aplicación de dicha dotación serán

determinadas por cada Administración Pública en el ámbito de sus respectivas
competencias.

Dentro del límite de gasto fijado anualmente para el Estado, se incluye una
Sección Presupuestaria denominada “Fondo de contingencia de ejecución
presupuestaria”, por importe del 2 % del citado límite.

Este fondo se destinará, cuando proceda, a atender necesidades, de carácter

no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que
puedan presentarse a lo largo del ejercicio.

La aplicación de la dotación incluida anualmente en el Fondo de contingencia

de ejecución presupuestaria requerirá la aprobación del Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministro de Hacienda.

El Gobierno remitirá a las Comisiones de Presupuestos del Congreso de los

Diputados y del Senado, para su conocimiento, un informe trimestral sobre la

22
Unidad 1: Programación presupuestaria

aplicación del Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria del trimestre

inmediatamente anterior.

Los créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones e

incorporaciones de crédito se financiarán mediante el recurso al "Fondo de
contingencia de ejecución presupuestaria'' o mediante bajas en otros créditos.

El ciclo presupuestario
Definición del ciclo presupuestario
Con la denominación “ciclo presupuestario” nos referimos a la sucesión de
diferentes momentos u operaciones que afectan al presupuesto. De forma
breve, podemos señalar que el ciclo presupuestario consta en España de
cuatro grandes fases: Elaboración, aprobación, ejecución, y control.

El ciclo presupuestario tiene una duración variable conforme a la normativa

vigente en cada país. Suele comprender en los países occidentales un periodo
aproximado de tres años: uno previo, otro corriente y otro ulterior.

La característica más importante del ciclo presupuestario es la atribución de

competencias para cada una de las fases, que en el caso de España viene
establecida por la propia Constitución y refleja la importancia central que tiene
el presupuesto en el esquema constitucional de división de poderes: Es el
poder ejecutivo (el Gobierno) el que elabora el Proyecto de Presupuesto, lo
aprueba el poder legislativo (Las Cortes Generales), lo ejecuta finalmente el
Gobierno y, sin perjuicio de los controles internos que practica el propio poder
ejecutivo, el control último corresponde al poder legislativo (Las Cortes
Generales) mediante un órgano constitucional especializado: El Tribunal de
Cuentas.

Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las
que aparece regulado el ciclo presupuestario:

- La Constitución Española de 1978

- La Ley 47/2003, General Presupuestaria y

-La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril,18/2001 General de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Fase de elaboración
En España, la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se inicia
con la aprobación de los objetivos de gastos corrientes y de capital por el

23
Unidad 1: Programación presupuestaria

Ministerio de Economía y Hacienda. Posteriormente intervienen los órganos de

gasto (los departamentos ministeriales y la Comisión de Política de Gasto o de
Análisis de Programas) que elevan sus propuestas a través del Ministerio de
Economía y Hacienda. El Gobierno debe aprobar el texto del proyecto de Ley
de Presupuestos Generales del Estado y remitirlo al Congreso de los Diputados
antes del día 1 de octubre de cada año.

La iniciativa de cara a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado

corresponde de manera exclusiva al Gobierno tal y como establece el artículo
134 de la Constitución Española ya referido. Se trata de una iniciativa obligada,
no facultativa, que debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en
cuanto al tiempo y a los modos de desarrollo. La Ley General Presupuestaria
hace referencia al procedimiento de elaboración en su artículo 36.2.

Resumidamente, dentro del proceso de elaboración cabe distinguir las

siguientes fases:

• Fijación del objetivo de estabilidad y la cifra máxima de gasto no

financiero. El objetivo de estabilidad abarcará un periodo de tres años.

• Escenario presupuestario plurianual: se confeccionan unos escenarios

plurianuales de previsión de ingresos y gastos.

• Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada

uno de los organismos autónomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada
departamento ministerial una oficina y una comisión presupuestaria.

• Anteproyecto global: con base a los anteproyectos anteriores, el

Ministerio de Hacienda presenta al Gobierno el anteproyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado.

El artículo siguiente, el 37, hace referencia a la remisión del anteproyecto a las

Cortes Generales detallando qué documentos deben adjuntarse. Se entraría
así en la siguiente fase del ciclo, la de aprobación.

Fase de aprobación
La aprobación de los Presupuestos Generales del Estado compete a las Cortes
(Congreso-Senado-Congreso), pudiéndose introducir enmiendas (a la totalidad
o al articulado) y debe ser aprobado antes del 1 de enero, quedando
automáticamente prorrogados los PGE del año anterior en caso contrario.

24
Unidad 1: Programación presupuestaria

De acuerdo con el artículo 134.3 de la Constitución, el Gobierno debe presentar

ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al
menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

El procedimiento para la tramitación de los presupuestos ha de encuadrarse en

el más amplio marco del procedimiento legislativo común, en el que no se va a
entrar. Baste con señalar que, tal y como señala el artículo 66. 2 de la
Constitución Española, “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa
del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y
tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.”

Ante la eventualidad de que la Ley de Presupuestos no obtuviera la aprobación

de las Cortes, el propio artículo 134.4 de la Constitución Española prevé la
prórroga de los presupuestos, aspecto éste desarrollado en el artículo 38 de la
LGP.

Fase de ejecución
La ejecución presupuestaria consiste en realizar los gastos y operaciones
autorizados por el presupuesto, y recae en los órganos de las Administraciones
Públicas.

El procedimiento administrativo de ejecución del gasto se define como la serie

compleja de actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público.
La gestión del Presupuesto de gastos del Estado y de sus organismos
autónomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad
Social se realiza ejecutando las siguientes fases: (artículo 73 LGP)

• Aprobación del gasto.

• Compromiso de gasto.

• Reconocimiento de la obligación.

• Ordenación del pago.

• Pago material.

Fase de control
El control se realiza en dos niveles: interno, durante la ejecución del
Presupuesto, a través de la Intervención General del Estado, y externo,
ejercido por las Cortes Generales, bien mediante interpelaciones y preguntas
parlamentarias al Gobierno durante el ejercicio presupuestario, bien mediante

25
Unidad 1: Programación presupuestaria

el examen por el Tribunal de Cuentas de la Cuenta General del Estado, que el

Gobierno debe rendir a las Cortes al concluir cada ejercicio.

Tipos de control según el órgano controlador

Podemos distinguir entre:

Control parlamentario: es un control de tipo político, ejercido por las Cortes y

que tiene múltiples manifestaciones: en el propio procedimiento de aprobación
de los Presupuestos, en las modificaciones presupuestarias, en la aprobación
de la Cuenta General del Estado o en la recepción de informes provenientes
del Tribunal de Cuentas.

Control externo: Recibe este nombre porque se ejerce por un órgano que no
pertenece a la entidad controlada. En el ámbito de los PGE, es ejercido por el
Tribunal de Cuentas que, según el artículo 136 CE, “es el supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del
sector público”. Junto al Tribunal de Cuentas, algunas CCAA. han creado sus
propios órganos de control externo.

Control interno: Se ejerce por un órgano especializado de un Ente sobre otros

órganos del mismo Ente. En el ámbito de la AGE, está encomendado a la
Intervención General del Estado, dependiente orgánicamente del Ministerio de
Economía y Hacienda y, en el ejercicio de su función, del Consejo de Ministros.

Tipos de control según el aspecto a evaluar

Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestión de las finazas
públicas se acomode a las normas legales aplicables.

Control de eficacia, eficiencia y economía: tiene por objeto asegurar que se

cumplen los objetivos finales previstos, y de la manera más ventajosa posible
para los intereses públicos.

Tipos de control según el momento en el que se realiza

Control previo: se realiza antes de que se dicte el acto sujeto a control y
tiende a evitar las irregularidades antes de que se produzcan.

Control concomitante: tiene lugar al mismo tiempo que se realiza la actividad

controlada, para evitar que se produzcan desviaciones indeseadas.

Control posterior o consuntivo: normalmente recaerá sobre las cuentas en

que la actividad financiera queda registrada, posibilitando la exigencia de
responsabilidades.

26
Unidad 1: Programación presupuestaria

El presupuesto por programas

Definición de presupuesto por programas

Constituye un proceso integrado de gestión, en el que se analiza la actividad
administrativa en su totalidad, asignándose los recursos entre programas
alternativos.

Se caracteriza por integrar la programación y la planificación económica con la

presupuestación, configurándose el presupuesto como una etapa anual de un
plan plurianual que está concretado en forma de programas.

Supone la integración de las dos visiones del presupuesto: la macroeconómica

como instrumento de política económica, y la microeconómica como medio
para la asignación de los recursos disponibles.

El presupuesto por programas comenzó en la administración norteamericana

donde fue introducido por MacNamara en 1961; en 1965 el Presidente Johnson
lo extendió a nivel federal, bajo la denominación "Sistema de Planificación,
Programación y Presupuestación" (PPBS).

En España, la clasificación de los créditos por programas se planteó con la Ley

General Presupuestaria de 4 de Enero de 1977. Comienza desde entonces un
proceso de varios años que culmina con el primer presupuesto por programas,
introducido en la LPGE para el año 1989, que define una serie de programas y
los procedimientos de seguimiento del grado de realización de los objetivos
definidos en las memorias de cada programa.

La LGP (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) plantea la relación entre la

programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la
programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los
escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos,
que se deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios
siguientes y a los que se adecuarán los Presupuestos Generales del Estado.

Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Centros

Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel
de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma
específica recoge el artículo 31:

1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los escenarios

presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que
se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos
departamentos ministeriales, con sujeción, en todo caso, a las restricciones que

27
Unidad 1: Programación presupuestaria

en orden al cumplimiento de los objetivos de política económica determine el

Gobierno para el ejercicio a que se refieran.

2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se

efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de
cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

El presupuesto por programas se centra en la planificación estratégica del

presupuesto, y su propósito final consiste en contribuir a la racionalización de
las decisiones del sector público mediante la utilización de técnicas de análisis
económico. Es más complejo, ya que no sólo exige una cuidadosa
identificación de los objetivos perseguidos, sino además la elaboración de las
diferentes alternativas existentes para alcanzarlos y una cuantificación
económica de cada una de ellas.

Sin embargo, no existe un modelo único, pues se ve afectado por las

características políticas y administrativas de cada país.

Podemos afirmar que la adopción de este tipo de presupuestación supone la

aceptación de unos elementos fundamentales, como los que se indican
seguidamente:

• Los objetivos de gasto. Cada programa es la ordenación de medios de

que disponen los centros gestores en orden a la consecución de sus objetivos.

• Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados

al logro de un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestión.

• Los indicadores. Son elementos referidos a los objetivos de los

programas presupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables.
Poseen carácter descriptivo y valorativo.

• Seguimiento, control y evaluación de los resultados de la gestión. En un

sistema de Presupuesto por programas es imprescindible el establecimiento de
algún tipo de control referido a la ejecución de los programas y sus resultados
finales.

La Presupuestación por programas añade en el ciclo presupuestario una fase

previa de planificación y programación y una actividad final de evaluación de
los resultados alcanzados y posterior propuesta de mejoras:

• Planificación: se plantea la definición de un futuro deseado y con tal fin,

previo análisis de las alternativas posibles, se establecen las estrategias
precisas para conseguirlo. El proceso planificador debe ser integral incluyendo
a toda la organización, aunque puede desarrollarse en un ámbito temporal o
material diferente.

28
Unidad 1: Programación presupuestaria

• Programación: es la principal fase, y tiene por objeto el establecimiento y

la priorización de los programas de gasto a ejecutar.

• Elaboración: se cuantifican los recursos presupuestarios concretos para

financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios
personales, materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos
programados en dicho período.

• Aprobación: se presenta la actividad del Estado al Parlamento y a los

ciudadanos, de modo que puedan conocerse no sólo los costes totales, sino
también las metas u objetivos cuantificados alcanzados y los medios utilizados
para su consecución.

• Ejecución: Se efectúa responsabilizando a los gestores de la

consecución de los objetivos programados, medibles a través del
establecimiento de indicadores de resultados.

• Control: Sirve para la retroalimentación del sistema. Además de los

controles formales se evalúa el nivel de eficacia y de eficiencia en la
consecución de los objetivos programados, para efectuar las oportunas
correcciones en la asignación de recursos en los ejercicios futuros.

Las tres primeras fases se distinguen por su duración: a largo plazo, a medio
plazo, y anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concreción y duración
de sus objetivos: generales o políticos, sectoriales, y específicos.

Por su naturaleza, el presupuesto por programas es una técnica destinada a

asignar los recursos entre fines competitivos.

La evaluación de los programas es el elemento clave e imprescindible del

Presupuesto por Programas, y consiste en poner los objetivos de carácter
instrumental en relación directa con los objetivos finales a cuya consecución
deben contribuir.

Conclusiones generales
En esta Unidad Didáctica hemos examinado los principios generales
presupuestarios, y algunas técnicas de programación presupuestaria como son
el presupuesto por programas y el presupuesto en base cero.

Hemos estudiado cómo se aplica un escenario plurianual a la elaboración del

presupuesto anual, y cómo se asegura el cumplimiento del objetivo de
estabilidad económica.

29
Unidad 1: Programación presupuestaria

Hemos conocido en qué consisten las fases del ciclo presupuestario, con
especial atención a las de elaboración, aprobación y control. La fase de
ejecución se estudia detalladamente en la Unidad Didáctica de gestión
presupuestaria.

Glosario de términos
AGE Administración General del Estado

CE Constitución Española de 27 de diciembre de 1978

DGTPF Dirección General del Tesoro y Política Financiera

IGAE Intervención General de la Administración del Estado

IOC Instrucción de Operatoria Contable

LGP Ley General Presupuestaria (ley 47/2003 de 26 de noviembre)

LGS Ley General de Subvenciones (ley 38/2003 de 17 de noviembre)

LOEPySF Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (ley

2/2012, de 27 de abril)

LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado (del ejercicio presupuestario

correspondiente)

PGE Presupuestos Generales del Estado

Régimen jurídico
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978

Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año

2017

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