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del módulo
Régimen financiero municipal

Introducción

La cuestión se vincula necesariamente con el carácter que le reconozcamos a la institución municipal. En efecto, si
partimos de considerar al municipio como autárquico, arribaremos siempre a la idea de que las facultades tributarias
-y también las de todo otro tipo- ejercidas por el instituto municipal son meras delegaciones efectuadas por el Estado
miembro respectivo. Esta es la idea que luce en las obras de Rafael Bielsa, Carlos Adrogué, Dino Jarach y Horacio
García Belsunce. Al contrario, si estimamos al municipio como autónomo -ya en el grado de absoluto como en su
similar de relativo o restringido-, la resultante será reconocerle a la institución municipal -en calidad de originarias-
sus facultades, incluidas naturalmente las de tipo tributario. Este es el criterio entrevisto visionariamente por Juan
Bautista Alberdi y luego desarrollado magníficamente por Adolfo Korn Villafañe, seguido por un calificado sector de
la doctrina, entre cuyos autores se cuentan Segundo Víctor Cayetano Linares Quintana, Calos Mouchet, Salvador
Dana Montaño, Tomas Diego Bernard, Salvador Eduardo Bauzá, Carlos M. Giuliani Fonrouge, Alberto Zarza
Mensaque, Susana Navarrine, entre otros muchos más que así conforman la mayoría de la doctrina argentina, tanto
dentro del municipalismo como desde el tributarismo, y a la cual naturalmente nos adherimos habida cuenta de
nuestra postura en el tema central.
[1]
A posteriori de ello, al consagrarse en 1994 en la norma 123 de la Constitución Federal Argentina -tal como lo
veníamos propiciando desde 1975, desde la cátedra, la página y la tribuna- el debate sobre la autonomía municipal,
e integrando la misma el elemento de autonomía económico-financiera, debe darse por finalizado. En suma, la
institución municipal está plenamente facultada a crear, percibir y aplicar todo tipo de tributos, sean ellos los otrora
controvertidos impuestos, como también las nunca discutidas tasas y contribuciones.

[1]
Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

1. El objeto

Con la finalidad de poder comprender acabadamente la potestad tributaria, retomamos la situación anteriormente
planteada, la cual la veremos desde otro punto de vista, el de la posibilidad de aplicar impuestos o no por parte del
municipio, es por ello por lo que se plantea la siguiente situación.
​
La municipalidad de El Trapiche, provincia de San Luis, dictó una ordenanza por medio de la cual establece que
todo el transporte público desde el 10 de febrero del 2022 debe ser suplido por unidades eléctricas con la finalidad
de disminuir la contaminación ambiental. Asimismo, dentro de la misma ordenanza establece que para el caso de no
cumplir con el recambio de las unidades, se aplicarán multas y el correspondiente secuestro de todas las unidades
que no cumplen con la ordenanza antes mencionada. Además, dentro de esta ordenanza se incluye la aplicación de
un tributo a todos aquellos ciudadanos con domicilio en dicho municipio que posean vehículos y que estos no sean
eléctricos. En virtud de ello, ¿considerarías que el municipio puede aplicar este tipo de limitación y en particular la
aplicación del impuesto?

Teniendo este interrogante presente, los invito a que nos adentremos en el tema principal de esta lectura.

2. El reparto constitucional de la potestad tributaria entre la Nación, las

provincias y los municipios

El federalismo es federalismo fiscal o no es federalismo.

Poder tributario
El poder tributario puede ser definido como la facultad inherente al Estado para exigir tributos, dentro de los límites
establecidos por los preceptos constitucionales, y que solo puede manifestarse a través de normas legales. De tal
suerte, el poder tributario no es sino expresión del imperium estatal, esto es, capacidad o fuerza propedéutica a la
realización de la condición tributaria, que coadyuva al logro del bien común, causa final del Estado.

Delimitación entre los poderes tributarios federales y locales

[2]
La Constitución histórica de 1953/60 distribuyó los poderes sobre la base del principio de que las provincias
conservaban todos los poderes no delegados por la Constitución Nacional al gobierno federal. De tal suerte, este
[3]
último solo tenía los poderes expresamente delegados (ver, artículos 104 y 108 ).
En lo atinente a la materia tributaria, la mencionada constitución histórica confirió a la Nación la potestad exclusiva
[4] [5]
de establecer los derechos aduaneros de importación y exportación (ver, artículos 4 y 67, inciso 1 ); prohibió la
[6] [7]
existencia de las aduanas interiores (artículos 9 a 12 , y 67, inciso 12 ); otorgó a la Nación la facultad de
sancionar impuestos directos por tiempo determinado y en circunstancias de excepción vinculadas con la seguridad,
[8]
la defensa o el bien general del Estado (artículo 67, inciso 2 ); también la de establecer impuestos indirectos en
[9] [10]
concurrencia con las provincias (artículos 4 y 67, inciso 2 ). Al propio tiempo prohibió a las provincias
[11] [12]
establecer gravámenes directos legítimamente establecidos por la Nación (ver artículos 67, inciso 2 , 104 y
[13]
108 ) y admitió la posibilidad de que las provincias establecieran impuestos indirectos en concurrencia con la
[14]
Nación (artículo 104 y 108 ).
En cuanto a los municipios, les reconoció las potestades tributarias que les confirieran sus respectivas provincias
[15]
(artículos 5 y 106) . El reparto del poder tributario fue asimismo incidido por importantes atribuciones del nivel
[16]
federal; ellas son: a) dictar la legislación sustantiva con la consiguiente prohibición para el nivel local de hacer lo
[17] [18]
propio (ver artículo 108 ) y con prevalencia sobre las normas inferiores (ver artículo 31 ); b) la de reglar el
[19]
comercio interjurisdiccional en todas sus formas (ver artículo 67, inciso 12 ) con la consiguiente prohibición a las
jurisdicciones locales de inhibir, interferir, menoscabar, distorsionar, discriminar los actos de esa especie; c) otorgar
[20]
privilegios por tiempo determinado (ver artículo 67, inciso 16 ); lo que permite establecer exenciones,
[21]
diferimientos, exclusiones de tributos de orden local siempre que no sean irrazonables (ver artículos 28 y 33 ); d)
legislar en los establecimientos de utilidad nacional, permitiendo el ejercicio en ellos de la autoridad local solo
 [22]
cuando no configure una interferencia con el ejercicio de la finalidad nacional (ver artículo 67, inciso 27 ).
El esquema reseñado se sintetiza en la siguiente clasificación que aporta Rosatti (1994) para quien el deslinde
federal de competencias en materia tributaria presentaba antes de la reforma constitucional de 1994 el siguiente
escenario.

[2]
Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[3]
Arts. 104 y 108, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[4]
Art. 4, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[5]
Art. 67, inc. 1, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[6]
Arts. 9, 10, 11 y 12, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[7]
Art. 67 inciso 12, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[8]
Art. 67 inciso 2, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[9]
Art. 4, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[10]
Art. 67 inciso 2, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[11]
Art. 67 inciso 2, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[12]
Art. 104, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[13]
Art. 108, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[14]
Arts. 104 y 108, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[15]
Arts. 5 y 106, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[16]
Art. 67 inciso 11, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[17]
Art. 108, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[18]
Art. 31, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[19]
Art. 67 inciso 12, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]
[20]
Art. 67 inciso 16, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[21]
Arts. 28 y 33, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[22]
Art. 67 inciso 27, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

☰ A. Facultades del gobierno federal

a) Exclusivas y permanentes: impuestos externos o aduaneros (de importación y exportación), tasas postales y
[23]
derechos de tonelaje (artículos 4, 9, 67, incisos 1 y 9, y 108 ).
b) Concurrentes con las de las provincias y permanentes: impuestos indirectos internos (artículos 4, 17, 104 y
[24]
108 ).
c) Transitorias y excepcionales: impuestos directos, proporcionalmente iguales en todo el territorio nacional (artículo
[25]
67, inciso 2 ).

[23]
Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[24]
Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[25]
Art. 67 inciso 2, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

☰ B. Facultades de las provincias

a) Exclusivas y permanentes: impuestos directos, sin las limitaciones previstas para el gobierno federal (artículos
[26]
104 y 108 ).
[27]
b) Concurrentes con Nación y permanentes: impuestos indirectos internos (artículos 104 y 108 ).

[26]
Arts. 104 y 108, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

[27]
Arts. 104 y 108, Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]

3. Carácter originario o derivado del poder tributario municipal. La tesis de la

permisión y la tesis de la prohibición

[28]
Si según el artículo 123 de la Constitución Nacional , cada provincia tiene el poder de determinar cuál es la
extensión de los poderes de sus municipios, entre ellos, el poder tributario comunal, el quid reside en determinar si
los municipios tienen poder originario en el sentido de que pueden sancionar todos los tributos no prohibidos (directa
o indirectamente) por normas de rango superior (provinciales o federales, inclusive internacionales), o si, en cambio,
solo pueden sancionar los tributos que las normas superiores, básicamente las provinciales, les habilitan. El
temperamento referido en primer término, como se dijo, es el propiciado por la tesis de la permisión; el segundo,
configura la tesis de la prohibición.

[28]
Art. 123, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

La tesis de la permisión
De conformidad con los postulados de esta tesis de la permisión, cada provincia tiene el poder de fijar el alcance de
la autonomía municipal, esto es, el de determinar la extensión de las potestades tributarias comunales. Pero ello no
excluye que los municipios de provincia, en principio, y sin perjuicio de otros límites que dimanan de normas que
[29]
según la Constitución Nacional exhiben prioridad jerárquica normativa (artículo 31 .), tengan competencia para
crear cualquier clase de tributos que no se encuentre prohibida, en primer lugar, por la normativa provincial.

Entre los límites al poder tributario municipal que surgen de normas que se encuentran en la Constitución Nacional,
pueden mencionarse los siguientes.

[29]
Art. 31, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

[30]
a) Los municipios no pueden establecer derechos de importación y exportación (ver artículos 4 y 75, inciso 1 ).
b) El poder tributario municipal debe ceder frente al ejercicio de la facultad de reglar el comercio de las provincias
[31]
entre sí (cláusula comercial, ver artículo 75, inciso 13 ), en la medida en que el primero resulte contrario a los
fines perseguidos por el legislador federal.
c) El poder tributario municipal no puede interferir con el cumplimiento de los fines tenidos en mira por el legislador
[32]
federal en ocasión de legislar sobre los establecimientos de utilidad nacional (artículo 75, inciso 30) .
d) Los municipios no pueden establecer tributos que se encuentren en pugna con disposiciones contenidas en
[33]
normas que revisten carácter federal, como el régimen de coparticipación federal (artículo 75, inciso 2 ), el
acuerdo multilateral en materia de ingresos brutos y los pactos federales. Esto significa que las hipótesis de
incidencia disponibles para la potestad tributaria municipal no pueden guardar ninguna analogía con la de los
[34]
impuestos nacionales coparticipados (Ley 23548, artículo 9, inciso b ), ni con la de los impuestos de ingresos
brutos o sellos, reservados para el nivel federal (ver Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento,
[35]
acto declarativo, del 12-8-93 ).
e) El poder tributario municipal no podría prevalecer frente a disposiciones de derecho común, en la medida en que
la contradicción entre las disposiciones normativas implicadas amenazara la unidad del orden jurídico (artículo 75,
[36]
inciso 12 ).

[30]
Arts. 4 y 75 inc. 1, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

[31]
Art. 75, inc. 13, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]
[32]
Art. 75, inc. 30, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

[33]
Art. 75, inc. 2, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

[34]
Ley 23548. Coparticipación Federal de Recursos Fiscales. (1988). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

[35]
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento. (1993). Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de [Link]

[36]
Art. 75, inc. 12, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

La tesis de la prohibición
Según la tesis de la prohibición, las comunas solo pueden crear aquellos tributos que se encuentren permitidos
(expresamente habilitados) por la normativa provincial; es por ello por lo que, a tenor de esta tesis, el poder tributario
municipal se derivaría de las habilitaciones provinciales y exhibiría, por ende, carácter derivado. Si se adscribe a
[37]
esta tesis, el artículo 123 de la Constitución Nacional no ha introducido cambio alguno en el esquema
constitucional tributario de los municipios de provincia existente antes de 1994.

[37]
Art. 123, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

Nuestra opinión

Por nuestra parte, definitivamente consideramos que los municipios cuentan

con un poder tributario inherente a sus propios fines, conforme hemos
adelantado en la introducción de este trabajo. Es por ello por lo que desde la
exégesis normativa adherimos a la interesante conceptualización que
ensaya Baistrocchi respecto de la vigencia de la tesis de la permisión -que
este autor afirma a partir de 1994- y a las importantes consecuencias que
señala. En efecto, de acuerdo con el alcance que este autor asigna a la tesis
en cita, los municipios de provincia, además de las tasas y contribuciones de
mejoras, podrían crear los siguientes gravámenes: a) Tributos ecológicos:
gravámenes en los que el hecho imponible consista en la realización, dentro
de la jurisdicción territorial municipal, de actividades que produzcan
contaminación del medio ambiente (suelo, agua, atmósfera). Como destaca
el autor seguido, a través de la Ley de Residuos Peligrosos 24051 (B. O. del
17-1-92), el Congreso de la Nación invita a los municipios a establecer
 regímenes análogos al creado por esta ley nacional en el que se prevén
gravámenes (ver art. 67). b) Impuestos mineros: en ellos el hecho imponible
consiste en la realización dentro de la jurisdicción territorial municipal de
actividades vinculadas con la industria minera. Según Baistrocchi los
municipios tienen competencia para crear los aludidos tributos ecológicos y
mineros en la medida en que la normativa dictada por las provincias o por el
Congreso nacional no los prohíba. Y siempre que estos tributos no violen los
límites que surgen de la cláusula comercial tal como ha sido interpretada por
la Corte Suprema de la Nación in re "Transportes Vidal S.A. v. Provincia de
Mendoza", del 31 de mayo de 1984 (Fallos: 306:516). (Rodríguez, 2004, p.
81).

4. Las fuentes tributarias efectivamente disponibles por los municipios de

provincia. Especial referencia a las tasas retributivas de servicios y a los
ecotributos: tasas e impuestos ecológicos

Si los municipios cuentan con poder tributario, a nuestro criterio, originario, es claro que pueden crear impuestos,
tasas y contribuciones de mejoras, pero, dadas las importantes limitaciones que reconoce este poder tributario
municipal por ser el nivel político inferior entre los niveles previstos por la Ley Fundamental, esto es, la unidad
política de base territorial menor, lo cierto es que en los hechos, las, a veces, vilipendiadas tasas son la fuente
principal de los recursos tributarios. De ahí que nos detengamos en su análisis y caracterización.

1. Las tasas retributivas de servicios

Por su indudable naturaleza tributaria, las tasas revisten el carácter de prestaciones obligatorias,
establecidas por ley formal tendientes a la cobertura del gasto público. La tasa configura una
contraprestación pecuniaria establecida de modo coactivo -no voluntario-, por un servicio brindado por la
administración; su presupuesto de hecho consiste en una situación que determina, o se relaciona,
necesariamente, con el desenvolvimiento de una cierta actividad de un ente público relativa, en forma
individualizada, a la persona obligada a su pago, el sujeto pasivo contribuyente. Para Simón Acosta las
tasas son un tipo de tributo, consistente en una obligación debida por quienes utilizan servicios públicos
divisibles, por los afectados por actuaciones administrativas particulares, o por quienes son autorizados
para usar el dominio público. Para Valdés Costa lo único que está fuera de discusión respecto de la tasa
es el hecho de que la obligación de pagarla nace cuando se verifica una actividad del Estado que
concierne en modo particular al contribuyente. Según Villegas, el hecho generador de la tasa consiste en
la actividad realizada por el Estado y que está vinculada con el obligado al pago; la actuación estatal
vinculante es para este autor el rasgo caracterizador que permite determinar si estamos frente a una tasa.
La doctrina es conteste así en sostener que es la presencia de esa actividad de la administración referida
al sujeto pasivo lo que distingue a la tasa del tributo. La tasa debe también corresponder a un servicio
 público divisible, siendo este rasgo lo que marca la diferencia entre la tasa y el impuesto, que solventa
servicios públicos indivisibles. Existen tasas que se cobran para financiar servicios públicos uti universi,
que se brindan a la totalidad de la población; estos son los que benefician a toda la comunidad y por ende
al sujeto pasivo en forma individual; basta que el servicio se encuentre organizado y se preste para que
sea exigible el pago de la tasa; por ejemplo, esto es lo que sucede con la tasa por alumbrado, barrido y
limpieza, donde todos los habitantes de un municipio reciben esos servicios, siendo imposible brindarlo a
quienes lo requieran y no hacerlo a quien no esté interesado; por ello, dado los intereses públicos en
juego, la exigibilidad del aporte para el sostenimiento del servicio a la totalidad de los habitantes de la
comuna deviene necesario y absolutamente razonable. A diferencia de ello, los servicios uti singuli son
aquellos que resultan individualizables y prestados a los sujetos en virtud de su requerimiento, y por los
que debe abonarse una tasa determinada; tal el caso de la expedición del registro para conducir o la
inscripción en registros existentes, donde los hechos imponibles se configuran por la solicitud del servicio y
la prestación que se realiza. En estos casos, la voluntariedad del sujeto en recibir la prestación es requisito
sine qua non para el cobro de la tasa. (Rodríguez, 2004, p. 81).

2. Los tributos ecológicos: las ecotasas y los ecoimpuestos

El derecho del municipio a su autonomía surgía de un núcleo de funciones propias que derivaban del hecho de la
vecindad e inmediación con las problemáticas propias de esta relación de vecindad. Ahora bien, no cabe albergar
dudas de que entre esas problemáticas asume un carácter de la mayor importancia el cuidado del medioambiente
municipal. Ello toda vez que el desarrollo industrial de las distintas ciudades incide de un modo desgastante, cuando
no negativo, sobre el mencionado medioambiente, aun en los casos en que se adoptan como paliativos medidas
tendientes a su preservación. Porque no existe ningún producto o servicio que en algún momento -o varios- de la
cadena de afectación, fabricación, distribución, comercialización, consumo y desecho, no impacte negativamente al
ambiente. Es por ello por lo que las distintas empresas radicadas en los municipios obtienen sin duda una ganancia
que implica a veces la resignación y la degradación del medioambiente por parte de los vecinos, para los que queda
un ecosistema disminuido en su calidad, cuando no severamente dañado.

Es claro que la ganancia procedente de esas actividades industriales no beneficia a los vecinos del municipio en la
misma medida en que enriquece a quienes desarrollan o participan en el aludido proceso productivo industrial. Es
esta, pues, una verdadera plusvalía que caracteriza nuestro tiempo actual: quienes del proceso industrial obtienen
un beneficio económico directo, alienan en algún grado a los vecinos la calidad del medioambiente en el que el
aludido proceso tiene lugar.
​
[38]
La obligación de recomponer que surge del artículo 41 de la Constitución Nacional -no siempre posible de
cumplir-, no resarce a los vecinos en la disminución de su calidad de vida, y menos aún en los daños a la salud que
un medioambiente deteriorado apareja. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el principio de solidaridad no solo
comporta actuaciones a favor de los menos favorecidos, sino que también conlleva que la colectividad no soporte lo
que los individuos o entes por sí solos puedan alcanzar. Es por ello por lo que la justicia distributiva exige la
corrección de este sutil reparto desigual de bienes ecológicos que cada vez resultan más escasos. Y es aquí donde
adquieren importancia, desde el punto de vista de las posibilidades efectivas de ejercicio del poder tributario
municipal, los llamados tributos ecológicos que pueden revestir la forma de ecotasa o de ecoimpuesto (ecotax).
​
En el caso de las primeras tiene que mediar, conforme se señaló supra, por tratarse de una tasa, una prestación por
parte de la administración, rigiendo primordialmente el principio de recuperación de los costes; en el caso de los
segundos, perfilados por el principio redistributivo o de solidaridad, estos tendrían como hecho imponible la actividad
dañosa para el medioambiente, y la base imponible se determinaría en función de la medida o alcance de esa
actividad contaminante. Estos dos factores, pero básicamente el segundo, esto es, la actividad dañosa para el
medioambiente, pueden, a nuestro juicio, ser asumidos desde el punto de vista tributario como indicadores de
capacidad económica o contributiva.
​
Desde la perspectiva expuesta, impuesto ecológico es aquel que básicamente persigue reorientar conductas
nocivas en relación con el medioambiente, y toma elementos de estas conductas como indicadores de capacidad
contributiva. Su finalidad ecológica exige la afectación específica por ley de los recursos que genere. Cabe aclarar
que si bien a veces los tributos ecológicos se suelen denominar ecotasas, este término se ha acuñado como
consecuencia de una transposición automática e irreflexiva del inglés ecotax, siendo más apropiada la expresión de
tributo ecológico, porque que este tenga la naturaleza de tasa o impuesto vendrá dado por la estructura de su hecho
imponible; así, en el caso de aquellos tributos ecológicos que persigan básicamente la recuperación de costes
incurridos por la administración en ocasión de prestar un servicio para controlar o prevenir conductas irrespetuosas
con el medioambiente, estaremos frente a tasas; en aquellos en los que la conducta gravada tiene connotaciones
ecológicas -esto es, trasunta una hipótesis de incidencia previamente definida por la ley de acuerdo con una
finalidad ecológica-, es indicativa de capacidad económica, y su recaudación es destinada a financiar políticas
relacionadas con el medioambiente (servicios públicos indivisibles), frente a impuestos.

También será dable distinguir según la finalidad entre tributos ecológicos incentivadores (que además de generar
ingresos para financiar actividades medioambientales sirven para sensibilizar a los obligados al pago de las
consecuencias nocivas de sus comportamientos) y entre los redistributivos (que recuperan para la comunidad el
valor pecuniario de los daños ambientales producidos por los factores contaminantes, y no dejan de convertir en
antieconómico el desarrollo de conductas perjudiciales al medioambiente). Pero siempre, a nuestro juicio, tanto en
las ecotasas como en los ecoimpuestos debe tenerse en cuenta, en alguna medida, la capacidad contributiva o
económica de los destinatarios del tributo.

Según la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre "Conjugar nuestras necesidades
y nuestras responsabilidades: integración de las cuestiones medioambientales en la política económica", del 20 de
septiembre de 2000, COM (2000) 576, un "impuesto ecológico puede definirse como un impuesto cuya base
impositiva es una unidad física (o equivalente) que tiene una repercusión negativa probada sobre el medio
ambiente". Esta definición destaca la posible repercusión de un impuesto sobre actividades perjudiciales para el
medioambiente. Partiendo de esta definición, la Comisión ha establecido, en colaboración con otros organismos
internacionales, una clasificación de los impuestos ecológicos que comprende cuatro aspectos principales: los
impuestos energéticos (principalmente sobre carburantes), sobre transportes, sobre la contaminación y sobre los
recursos naturales.

Los impuestos ecológicos que los municipios pueden a nuestro juicio crear, salvo que estuvieran expresamente
prohibidos por una norma superior (tesis de la inherencia y de la permisión) tendrían que estar afectados por ley a la
creación de un fondo para preservar y recomponer el medioambiente, a cubrir los déficits en materia de
conservación de la naturaleza, en políticas de ahorro y eficiencia energética, y para afrontar posibles emergencias o
imprevistos relacionados con la protección del medioambiente; de lo contrario, no podrían llamarse ecológicos. Es
decir, a nuestro juicio, no solo tendrían una virtualidad disuasoria de la actividad contaminante (en función del, por
cierto, insatisfactorio e insuficiente principio según el cual el que contamina paga) sino que permitirían una
redistribución compensatoria de las ventajas obtenidas por las empresas usufructuando o comprometiendo la
calidad del medioambiente en perjuicio del resto de los vecinos. Por tratarse de una materia no delegada por las
provincias a la Nación, solo la determinación de los presupuestos mínimos de protección del medioambiente
corresponderá a esta última; y es menester la complementación provincial y municipal para el caso de exigencias
propias de las específicas circunstancias locales. Esta competencia municipal en la preservación del medioambiente
sustenta el ejercicio de la potestad tributaria municipal a efectos de crear tributos ecológicos. Una ley municipal de
impuesto sobre las actividades productivas que inciden en el medio ambiente lograría que se disminuyeran por
ejemplo las emisiones a la atmósfera de óxidos de nitrógeno y azufre, y evitaría así los terribles efectos que estos
contaminantes provocan sobre el ecosistema.

Se trata, en definitiva, de apuntar con mayor severidad a gravar determinadas actividades que inciden muy
dañosamente en el medioambiente; el impuesto debería aplicarse a las industrias que emitan a la atmósfera dióxido
de azufre, de nitrógeno o cualquier otro compuesto oxigenado del azufre o del nitrógeno, así como a la producción
termonuclear de energía eléctrica y el almacenamiento de residuos radiactivos. De tal suerte se dirigirían
determinadas actividades industriales por el camino de la producción ecológica no contaminante, con el
consiguiente mensaje para que determinadas actividades industriales empezaran a cambiar sus fuentes de
combustible por otras que causen menor impacto ecológico. Por ejemplo, si las centrales eléctricas queman para su
funcionamiento fuel, vierten a la atmósfera óxido de azufre y nitrógeno, pero si cambian el fuel por el gas natural, al
contaminar menos, tendrían que pagar un impuesto menor. La ley tendría no solo un efecto recaudatorio, sino que
dirigiría las actividades industriales por una senda no contaminante y evitaría los efectos peligrosos o negativos
sobre el medioambiente. Las escalas del gravamen ecológico deben graduarse en función del impacto ambiental
que provocan las industrias, de modo tal de disuadir a las empresas de que contaminen y para que empleen
tecnologías "más limpias". El impuesto podría alcanzar, según la política ambiental e impositiva que se adoptara,
solo a un número reducido de empresas, centrándose en las grandes industrias, las centrales nucleares o las
grandes cementeras. Los hechos imponibles o hipótesis de incidencia se verificarían por las emisiones a la
atmósfera de compuestos oxigenados como azufre y nitrógeno, la producción termonuclear de energía eléctrica y el
almacenamiento de residuos radiactivos.

Claro está que un estudio económico serio debe justificar los tramos e importes del tributo; pero a título de ejemplo,
la base a utilizar para calcular el impuesto podría estar constituida, en el caso de las emisiones, por la cantidad de
partículas emitidas a la atmósfera; en el caso de la producción termonuclear, por la producción de energía eléctrica
medida en kilovatios hora, y en el caso de almacenamientos radiactivos, por el volumen de residuos almacenados,
por ejemplo, metro cúbico de residuo almacenado.

Por último, no puede dejar de remarcarse que no solo los procesos industriales deterioran y degradan el
ecosistema; también los lugares donde el turismo se manifiesta como un fenómeno intensivo padecen el desgaste
que esta actividad económica y de recreación produce tanto sobre el patrimonio natural del municipio como sobre el
cultural e histórico. Por ello, en los países más desarrollados se ha adoptado como una especie de los tributos
ecológicos, los tributos turísticos. Estos suelen tener por hecho imponible las estadías en hoteles, establecimientos
turísticos, campings, e ingresos a museos del municipio en temporada turística; su recaudación debería afectarse a
constituir un fondo de rehabilitación de espacios turísticos a fin de evidenciar su finalidad ecológica.

Los municipios deberían implementar mecanismos de participación y control efectivo por parte de los vecinos de lo
recaudado en mérito a estos tributos ecológicos (lo cual incluye, por cierto, a los propios sujetos pasivos del tributo);
ello a fin de asegurar el destino ecológico de estos recursos y que los mismos no sean despilfarrados o usados con
otra finalidad. Por último, sería conveniente que todos los municipios a través de pactos o acuerdos intermunicipales
armonizaran el establecimiento de estos tributos de modo tal que no se produjeran efectos económicos
discriminatorios.

[38]
Art. 41, Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]

Prognosis conclusiva
1. Los municipios tienen poder tributario inherente a su necesaria existencia (art. 5°, Const. Nac.) y autonomía (arts.
123 y 75, inc. 30, Const. Nac.). Ello no excluye limitaciones provenientes de órdenes jurídicos superiores, corolario
de la adopción de la forma de Estado federal (art. 2°, Const. Nac.). 2. La autonomía de los municipios reclama su
intervención, a través de pactos previos y consiguientes compromisos, en la negociación de la ley de coparticipación
federal a que alude el artículo 75, inciso 2° de la Constitución Nacional, y que a la fecha de elaboración de este
trabajo todavía nos debemos. 3. Consideramos también recomendable, como sugiere parte de la doctrina, asignar a
los municipios la potestad tributaria sobre el impuesto inmobiliario urbano (provincial) para su cobro conjunto con las
tasas de alumbrado, barrido y limpieza (municipal), evitando de esta manera la duplicación de catastros y de la
gestión recaudatoria, y allegando recursos procedentes de fuentes cercanas a gastos. 4. El criterio de distribución
provincial entre los municipios de los impuestos coparticipados debe respetar la manda del artículo 75, inciso 2° de
la Constitución Nacional, y efectuarse en relación directa a las competencias, servicios y funciones asignados a los
municipios. Se impone asimismo garantizar un mínimo porcentual de recursos a los municipios de provincia. 5. Los
municipios pueden crear impuestos ecológicos y mineros, tasas retributivas de servicios y contribuciones de
mejoras, en tanto ello no resulte prohibido por normas provinciales o federales que prevalezcan en mérito a los
artículos 5° y 31 de la Constitución Nacional.

Carácter originario o derivado del poder tributario municipal. La tesis de la

permisión y la tesis de la prohibición
Si según el artículo 123 de la Constitución Nacional, cada provincia tiene el poder de determinar cuál es la extensión
de los poderes de sus municipios, entre ellos, el poder tributario comunal, el quid reside en determinar si los
municipios tienen poder originario en el sentido de que pueden sancionar todos los tributos no prohibidos (directa o
indirectamente) por normas de rango superior (provinciales o federales, inclusive internacionales), o si, en cambio,
solo pueden sancionar los tributos que las normas superiores, básicamente las provinciales, les habilitan. El
temperamento referido en primer término, como se dijo, es el propiciado por la tesis de la permisión; el segundo,
configura la tesis de la prohibición.

5. La tesis de la permisión y la tesis de la prohibición

La tesis de la permisión

De conformidad con los postulados de esta tesis de la permisión, cada provincia tiene el poder de fijar el alcance de
la autonomía municipal, esto es, el de determinar la extensión de las potestades tributarias comunales. Pero ello no
excluye que los municipios de provincia, en principio, y sin perjuicio de otros límites que dimanan de normas que
según la Constitución Nacional exhiben prioridad jerárquica normativa (art. 31, Const. Nac.), tengan competencia
para crear cualquier clase de tributos que no se encuentre prohibida, en primer lugar, por la normativa provincial.
Entre los límites al poder tributario municipal que surgen de normas que se encuentran en la Constitución Nacional,
pueden mencionarse: a) Los municipios no pueden establecer derechos de importación y exportación (ver arts. 4° y
75, inc. 1°, Const. Nac.). b) El poder tributario municipal debe ceder frente al ejercicio de la facultad de reglar el
comercio de las provincias entre sí (cláusula comercial, ver art. 75, inc. 13, Const. Nac.), en la medida en que el
primero resulte contrario a los fines perseguidos por el legislador federal (ver Fallos: 306:516). c) El poder tributario
municipal no puede interferir con el cumplimiento de los fines tenidos en mira por el legislador federal en ocasión de
legislar sobre los establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, Const. Nac.). d) Los municipios no pueden
establecer tributos que se encuentren en pugna con disposiciones contenidas en normas que revisten carácter
federal, como el régimen de coparticipación federal (art. 75, inc. 2°, Const. Nac.), el acuerdo multilateral en materia
de ingresos brutos y los pactos federales. Esto significa que las hipótesis de incidencia disponibles para la potestad
tributaria municipal no pueden guardar ninguna analogía con la de los impuestos nacionales coparticipados (ley
23.548, art. 9°, inc. b), ni con la de los impuestos de ingresos brutos o sellos, reservados para el nivel federal (ver
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, acto declarativo, del 12-8-93). e) El poder tributario
municipal no podría prevalecer frente a disposiciones de derecho común, en la medida en que la contradicción entre
las disposiciones normativas implicadas amenazara la unidad del orden jurídico (art. 75, inc. 12, Const. Nac.).

La tesis de la prohibición

Según la tesis de la prohibición, las comunas solo pueden crear aquellos tributos
que se encuentren permitidos (expresamente habilitados) por la normativa
provincial; es por ello que, a tenor de esta tesis, el poder tributario municipal se
derivaría de las habilitaciones provinciales y exhibiría, por ende, carácter derivado.
Si se adscribe a esta tesis, el artículo 123 de la Constitución Nacional no ha
introducido cambio alguno en el esquema constitucional tributario de los municipios
de provincia existente antes de 1994.

Nuestra opinión
 Por nuestra parte, definitivamente consideramos que los municipios cuentan con un poder tributario
inherente a sus propios fines, conforme hemos adelantado en la Introducción de este trabajo. Es por ello
que desde la exégesis normativa adherimos a la interesante conceptualización que ensaya Baistrocchi
respecto de la vigencia de la tesis de la permisión -que este autor afirma a partir de 1994- y a las
importantes consecuencias que señala. En efecto, de acuerdo con el alcance que este autor asigna a la
tesis en cita, los municipios de provincia, además de las tasas y contribuciones de mejoras, podrían crear
los siguientes gravámenes: a) Tributos ecológicos: gravámenes en los que el hecho imponible consista en
la realización, dentro de la jurisdicción territorial municipal, de actividades que produzcan contaminación
del medio ambiente (suelo, agua, atmósfera). Como destaca el autor seguido, a través de la Ley de
Residuos Peligrosos 24.051 (B. O. del 17-1-92), el Congreso de la Nación invita a los municipios a
establecer regímenes análogos al creado por esta ley nacional en el que se prevén gravámenes (ver art.
67). b) Impuestos mineros: en ellos el hecho imponible consiste en la realización dentro de la jurisdicción
territorial municipal de actividades vinculadas con la industria minera. Según Baistrocchi los municipios
tienen competencia para crear los aludidos tributos ecológicos y mineros en la medida en que la normativa
dictada por las provincias o por el Congreso nacional no los prohíba. Y siempre que estos tributos no
violen los límites que surgen de la cláusula comercial tal como ha sido interpretada por la Corte Suprema
de la Nación in re "Transportes Vidal S.A. v. Provincia de Mendoza", del 31 de mayo de 1984 (Fallos:

306:516). (Zuccherino, 2004, p. 51).​

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Referencias
Constitución Nacional. (1853). Congreso General Constituyente. Recuperado de [Link]
constitucion-nacion-argentina-lnn0002665-1853-05-01/123456789-0abc-defg-g56-62000ncanyel
​
Ley 23548. Coparticipación Federal de Recursos Fiscales. (1988). Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de [Link]

Ley 24430. Constitución de la Nación Argentina. (1994). Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de
[Link]

Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento. (1993). Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de
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Rodríguez, M. J. (2004). La inherencia de la potestad tributaria municipal. Alcance y fuentes efectivamente

disponibles por los municipios. En Revista de Derecho Público- Derecho Municipal. Pp. 81-115. Ed. Rubinzal –
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Rosatti, H. D. (1994). El federalismo en la reforma. En AA. VV., La reforma de la Constitución, explicada por
miembros de la Comisión de Redacción. Santa Fe, Argentina: Rubinzal-Culzoni.

Zuccherino, R. M. (2004). La problemática municipal tributaria. En Revista de Derecho Público- Derecho Municipal.
Pp. 51-60. Ed. Rubinzal – Culzoni.

Revisión del módulo

Hasta acá aprendimos

☰El municipio
En esta lectura analizamos el proceso de descentralización en nuestro país,
basándonos en el estudio de las reformas constitucionales provinciales. Lo que
buscaban estas reformas era adaptar sus regímenes, según el sistema previsto en
la Constitución Nacional de 1994, en cuanto a su autonomía. Abordamos el alcance
de las reformas en lo institucional, administrativo, político y económico-financiero.
Por otro lado, se expusieron las clasificaciones de municipios y las competencias
de estos en las diferentes provincias argentinas.
☰ Autonomía o autarquía municipal
Pocos temas referidos a la interpretación de la Constitución Nacional han sido
materia de tan enconado debate, como el del estatus jurídico de los municipios:
como es sabido, una parte de la doctrina sostuvo que debía ser de autonomía,
mientras que otra afirmó que no podía sino ser de autarquía. Las respectivas
posiciones eran tan terminantes que sus cultores llegaron a atribuirse
recíprocamente ignorancia o ligereza, imputaciones sorprendentes si se atiende al
prestigio de los autores que participaron de ese debate. Se emplea el pasado para
referirse a esa controversia no porque todos sus partícipes hayan declinado su
posición, sino porque diversos cambios normativos y jurisprudenciales han
introducido modificaciones relevantes.
☰ Poder de policía municipal y las competencias ambientales
Los fenómenos ambientales conciernen, en general, a más de un orden de
gobierno en un país federal y, por ello, suponen una gestión compleja. “La temática
ambiental es amplia, se caracteriza por su interdisciplinariedad, se inmiscuye en la
economía, la salud pública, las obras y servicios públicos, la agricultura, la
educación, el turismo y en otras actividades que requieren una visión integral”
(Ábalos, 2010, p. 263). Las competencias ambientales de los distintos niveles de
gobiernos, en el caso de Argentina, la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y los municipios, deben ser acordadas, consensuales y cumplidas
en armonía, ya que la superposición normativa, en algunos casos, en sentido
contradictorio, genera situaciones confusas que atentan contra los fines de tales
disposiciones. Se imponen la coordinación y la concertación interjurisdiccional en el
ejercicio de las competencias ambientales, como principios fundamentales de
política ambiental.
☰ Régimen financiero municipal
En esta lectura, comprendimos cuál es la facultad tributaria de los municipios;
además nos preguntamos si estos poseen potestad tributaria.