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Potestades Normativas en México

Este documento analiza el sistema jurídico mexicano a partir de la distribución de las facultades normativas entre las autoridades federales y estatales según la Constitución. Explica que el modelo original de distribución de competencias se ha modificado debido a las facultades concurrentes, lo que ha reducido el ámbito normativo de los estados. También describe los elementos teóricos necesarios para entender un sistema jurídico federal, como la jerarquía normativa y las cadenas de validez entre las normas según su proceso de creación. Finalmente, anal

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Capítulo primero

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO

DEL FEDERALISMO ACTUAL. EL LABERINTO
DE LAS POTESTADES NORMATIVAS

Carla Huerta Ochoa

Sumario: I. Introducción. II. Elementos teóricos de la explicación de un

sistema jurídico federal. III. El sistema jurídico federal mexicano. IV. Aná-
lisis de las fuentes del derecho. V. Competencias normativas y concurrencia.
VI. Reflexión final. VII. Bibliografía.

I. Introducción

El objeto del presente capítulo es analizar el sistema jurídico mexicano a

partir de una reflexión sobre el modelo de distribución de las potestades nor-
mativas en un sistema federal atribuidas por la Constitución, su desarrollo
por vía de ley y su determinación a partir de la jurisprudencia, tomando en
cuenta la transformación que se ha producido del modelo original, especial-
mente en virtud de las facultades concurrentes.
La relevancia del tema es doble: por una parte, evaluar el alcance de las
facultades normativas de las entidades federativas, y por la otra, destacar la
importancia de evitar, en la medida de lo posible, conflictos entre las normas
creadas. La falta de claridad en la delimitación de los ámbitos competencia-
les dificulta la resolución de conflictos de competencia y entre normas. Por
eso las reglas de distribución de competencias deben ser claras y se requie-
ren criterios precisos para hacer esa distribución, así como de prevalencia y
solución de conflictos.
Explicar el funcionamiento de un sistema jurídico parece una tarea or-
dinaria; no obstante, la creciente complejidad del derecho, aunada a las
particularidades específicas de cada modelo, hace que en realidad no siem-
pre sea evidente la estructura de un sistema específico. Dado que el federa-
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2 CARLA HUERTA OCHOA

lismo es un elemento determinante en la configuración del sistema jurídico

mexicano, es importante mencionar qué se entiende por federalismo para
efectos de la explicación del sistema jurídico. Aunque no se trata de hacer
un análisis exhaustivo del concepto.
Un sistema jurídico se construye a partir de las facultades normativas
otorgadas a la autoridad; esto es, en relación con la creación de normas ju-
rídicas generales en términos de la distribución de funciones hechas en la
Constitución. De modo que el diseño institucional depende de cada Consti-
tución y se modifica en el tiempo. El modelo original de un sistema jurídico,
en general, parte de ciertas definiciones teóricas o modelos ideales, como
un federalismo dual, lo que en México, por ejemplo, se hace patente en el
artículo 124 constitucional.
La idea de revisar las facultades relacionadas con el ejercicio de la po-
testad normativa es evidenciar la reducción del ámbito competencial de las
entidades federativas en relación con su potestad creadora y transformado-
ra de derecho que, de manera paulatina, se ha producido para invitar a la
reflexión sobre la autonomía normativa de estas entidades constitucional-
mente soberanas. En la primera parte se hace la revisión de diversos mode-
los teóricos para identificar los elementos que sirven para explicar el siste-
ma jurídico mexicano. En la segunda se realiza un análisis dogmático y se
sientan las bases del análisis de las fuentes del derecho en el sistema jurídico
mexicano que se hace en la siguiente parte. Finalmente, en el último aparta-
do se comenta la concurrencia normativa a la luz del quehacer jurispruden-
cial y sus consecuencias para las autoridades normativas locales. Para ello se
reflexiona sobre su función, alcance e implicaciones para un Estado federal.
No obstante, dado que sólo se analiza el sistema jurídico mexicano, aun
cuando la concurrencia y los problemas que conlleva no son exclusivos del
sistema federal mexicano, no se harán referencias a otros sistemas jurídicos.

II. Elementos teóricos de la explicación

de un sistema jurídico federal

El primer reto, por lo tanto, es elegir el modelo teórico adecuado para expli-
car el sistema jurídico federal mexicano. Toda explicación se basa en cierto
modelo. Y el criterio básico de construcción del modelo son las facultades
normativas; esto es, la potestad de crear normas jurídicas generales.
Para comprender la distribución competencial en materia normativa que
hace la Constitución mexicana, conviene recordar —siguiendo a Kelsen—
que se pueden distinguir cuatro ámbitos de validez de las normas: el territo-

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 3

rial, el material, el personal y el temporal.1 Los tres primeros servirán para de-
terminar los ámbitos de aplicación de las normas o, en otras palabras, para
determinar la competencia de las autoridades facultadas para crear normas.
Los presupuestos de la explicación son la concepción del derecho como
sistema —pues entenderlo como un mero conjunto de normas no es sufi-
ciente—, así como su carácter dinámico. La concepción del derecho como
sistema dinámico de normas es la adecuada para la explicación del sistema
jurídico, ya que implica una base axiomática de desarrollo que prevé las re-
glas de introducción y eliminación de las normas, a partir de la cual se vali-
dan las normas jurídicas del sistema. Esto significa que en un sistema existen
criterios de organización que determinan su funcionamiento.
La base del modelo es, por lo tanto, sus reglas de creación y transfor-
mación que se manifiestan en un sistema de distribución de competencias.
El punto de partida de un sistema jurídico en un Estado constitucional ofre-
ce una representación unidimensional en función del principio jerárquico,
puesto que todo el sistema se desarrolla a partir de una primera norma: la
Constitución que contiene el pacto federal celebrado. Y como es la norma
que prevé, valga la redundancia, las normas de creación y las reglas de de-
sarrollo, se coloca en la posición jerárquica superior, por lo que las demás
normas del sistema deben ajustarse a lo previsto en ella. El criterio jerárqui-
co indica la posición de la Constitución como la norma suprema, su cuali-
dad de regla de validez última del sistema y constituye, además, un primer
criterio de distribución competencial, lo que genera la primera regla de
prevalencia del sistema jurídico para la solución de conflictos entre normas.
Para Kelsen, el sistema jurídico se puede entender en términos de las
relaciones que se establecen entre sus normas como cadenas de validez que
se determinan a partir de la Constitución. Conforme al criterio de jerar-
quía se asignan rangos distintos a las normas conforme a sus procesos de
creación que operan como reglas de validez. Asimismo, para él la estructura
jerárquica del sistema jurídico establece relaciones de supra subordinación
entre sus normas, por lo que en caso de oposición de la norma inferior con
la superior se produce un “efecto derogatorio”.2 Esto da lugar a la posibi-
lidad de concebir el sistema jurídico como cadenas de validez. La teoría
del sistema escalonado de Kelsen (Stufenbaulehre) permite esquematizar el
sistema jurídico como una construcción en niveles y organizar el derecho a

1
Kelsen habla de los ámbitos personal, temporal, espacial y material de validez de las
normas. El temporal es determinante en relación con la vigencia y aplicabilidad de las normas.
Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, trad. de Vernengo, México, Porrúa, 2000, pp. 26-28.
2
Así lo denomina, aunque no necesariamente se produce una derogación en sentido
estricto. Ibidem, pp. 232 y ss.

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4 CARLA HUERTA OCHOA

partir de las relaciones de validez determinadas por la norma superior que

regula su procedimiento de creación.3
De esta concepción de la Constitución como norma suprema que estruc-
tura y organiza el sistema jurídico, en un Estado federal surge un criterio
general de resolución de conflictos entre la Federación y las entidades fe-
derativas: el de prevalencia de la Constitución federal. Pero en un sistema
federal, este criterio no es suficiente porque el diseño implica una división del
ámbito espacial en, al menos, dos ámbitos territoriales diferenciados, ya que
no hay una fuente única del poder normativo. En consecuencia, la ciencia
jurídica consideró importante agregar otro criterio que hiciera posible una
explicación más adecuada del sistema jurídico.
Para precisar la explicación es posible incluir, entonces, un segundo cri-
terio: el de distribución de materias, un criterio de ordenación horizontal de
las normas que complementa y corrige el de jerarquía formal que hace la
ordenación vertical del sistema. Éste resulta de la división de poderes, que es
la base de la distribución de competencias. Así, la distribución de materias
es un criterio que atiende a la relación que se establece entre las normas por
su contenido. Y las técnicas utilizadas para ello son las de distribución com-
petencial y reserva de ley. La complejidad de los sistemas jurídicos actuales
hace necesario, por lo tanto, que para la conformación de la estructura del
sistema jurídico el principio de jerarquía propuesto por Kelsen se comple-
mente con el de distribución de materias, como sostiene de Otto.4
De modo que el sistema jurídico no solamente se organiza a partir de la
jerarquía de sus normas, sino también conforme a las relaciones que se pro-
ducen a partir de la asignación de materias exclusivas a distintas autoridades.
Por consiguiente, la validez de las normas jurídicas depende tanto de su rango
como de su contenido. Esto sirve como criterio de solución de conflictos entre
normas del mismo rango, pero que tienen materias reservadas. Este criterio
relativo a la distribución de materias apunta a una estructura de organización
del sistema de fuentes más compleja que la del modelo jerárquico.
El modelo de construcción escalonada de Kelsen se representa, en ge-
neral, con un triángulo en el que se distinguen diferentes niveles que se inte-
gran por tipos de normas de fuentes diversas. La ordenación jerárquica de
las normas obedece al criterio de generalidad, y la forma triangular indica,
en el sentido vertical, la relevancia de la primera norma, la Constitución, a
partir de la cual se desarrollan los siguientes niveles. Las relaciones que se
establecen en términos jerárquicos son verticales, de modo que las normas

3
Para Kelsen el criterio rector es el de jerarquía. Ibidem, pp. 146 y ss.
4
Otto, Ignacio de, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Barcelona, Ariel, 1989, pp. 88-91.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 5

inferiores no pueden modificar ni deben contravenir las normas superiores.

Por eso, de la Constitución ubicada en la cúspide se siguen las demás nor-
mas formando cadenas de validez conforme a dos criterios complementa-
rios: el de jerarquía y el de distribución de materias, que ordena las fuentes
horizontalmente. Merkl incluye las normas individualizadas en la esque-
matización, y éstas se ubicarían en la base de la pirámide, dado su carácter
particular; en consecuencia, ocupan el nivel jerárquico más bajo.5

Esquema 1
Propuesta de representación del sistema jurídico
como un triángulo a partir de su relación jerárquica
y la generalidad de las normas

También se ha hablado de una “pirámide invertida” que coloca a la

Constitución como la base de la pirámide a partir de la cual se desarrolla el
sistema jurídico, por lo que el grado de generalidad de las normas disminu-
ye en cada nivel según se asciende. De esta manera, lo que se pretende mos-
trar es que la Constitución sostiene el sistema jurídico, aunque así podría
parecer que la relevancia de los niveles inferiores es menor. Hay dos formas
de esquematizar lo anterior: en la primera opción (esquema 2) el grado más

5
Esta es la idea fundamental de la propuesta de Adolf Merkl, cfr., “Prolegomena einer
Theorie des rechtlichen Stufenbaues”, en Kelsen, H. et al. (eds.), Die Wiener Rechtstheoretische
Schule, Viena, Europa Verlag, 1968, t. 2, pp. 1340 y ss.

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6 CARLA HUERTA OCHOA

alto de generalidad se ubica en la base; en la segunda (esquema 3), la parte

inferior, al ser más pequeña, además indica que contiene menos normas que
la parte superior.

Esquema 2
Triángulo con la norma más general en la base

Esquema 3
Triángulo invertido que contiene, en la parte
inferior, menos normas que en la superior

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 7

La representación de un sistema jurídico federal de esta manera, sin em-

bargo, no parece ser adecuada, aun cuando cuenta ya con dos ejes: uno ver-
tical que organiza la estructura básica del sistema jurídico a partir del criterio
de jerarquía, y uno horizontal, de distribución de materias, que especifica ám-
bitos competenciales dentro de dicha estructura en cada nivel. Y si bien esta
explicación presenta la ventaja de que muestra niveles de normas jurídicas
que se distinguen por su generalidad y su origen, parece que una represen-
tación tridimensional sería más útil, como una pirámide, en sentido estricto.
Esto se debe a que, como ya se adelantó, aunque la distribución de competen-
cia se hace por materias, también puede hacerse territorialmente, al distinguir
en Estados federales, por ejemplo, ámbitos de validez espacial diferenciados.
La idea de un triángulo hace necesario repensar la distribución compe-
tencial para organizar el sistema jurídico, por lo que conviene considerar
las determinaciones que se hacen conforme a los ámbitos de validez espa-
cial, material y personal. El espacial determinado por la organización fede-
ral, el material por las materias reservadas a alguna autoridad, y el personal
que depende de las potestades normativas específicas que correspondan a
una colectividad. En México, por ejemplo, vemos que el ámbito personal
—que corresponde a los pueblos y comunidades indígenas— modifica el
diseño del sistema jurídico al agregar un ámbito de competencias normati-
vas independientes. Las materias pueden, a su vez, ser atribuidas a órganos
específicos de un mismo ámbito espacial —como facultades distintas a la
Cámara de Diputados y al Senado federales de manera exclusiva—.
De modo que el triángulo puede ser transformado en una pirámide;
una imagen tridimensional. Esta representación preserva la idea de deriva-
ción a partir de la norma suprema aun cuando se agrega la profundidad al
esquema explicativo para distinguir diversos ámbitos de validez normativa.
Así, un lado podría ser el orden federal; el otro el local, con una posible sub-
división de un orden menor, y el tercer lado el de los pueblos originarios, por
ejemplo. Todos subordinados a la Constitución.

Esquema 4
Pirámide

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8 CARLA HUERTA OCHOA

Como se ve, el sistema jurídico mexicano es más complejo de lo que pare-

cería a primera vista, pues ha de considerar los siguientes criterios conforme a
los cuales se ha hecho la distribución competencial en la Constitución:

1) Espacial, criterio básico en un sistema federal: éste permite distinguir

ámbitos de competencia territorial. Cada sistema jurídico especifica
las divisiones territoriales necesarias según su conformación territo-
rial y necesidades específicas. En México, por ejemplo, se cuenta con
los ámbitos:
a) Federal, sobre la totalidad del territorio;
b) Estatal o local, sobre el espacio geográfico que abarca cada en-
tidad federativa, pero puede incluir, al menos, un tercer ámbito,
como es el caso del:
c) Municipal.
2) Material: las competencias se distinguen por las materias que regu-
lan entre, por lo menos, dos demarcaciones territoriales que abarcan
ámbitos distintos, pero pueden ser más, o según el órgano al que se
atribuyen, y
3) Personal.

Otra forma de explicar el sistema jurídico a partir de las competencias

atribuidas a distintos órganos es la propuesta por Schmill, que resulta de
interés, pues las facultades normativas distinguen el rango de la fuente, y
combina el criterio material con el territorial por su alcance. Si se realiza
el análisis del contenido de la Constitución desde la perspectiva de la dis-
tribución competencial que ésta hace, encontramos que, lógicamente, si
puede hacer dicha distribución entre dos o más órdenes, y es porque es
superior a éstos y parte de su función es, por ende, delimitar ámbitos de
validez. Es por ello que Schmill,6 siguiendo a Kelsen, distingue diversas
comunidades jurídicas según su ámbito de validez territorial,7 y distingue
también, en el sistema jurídico federal mexicano, tres órdenes normativos.
Schmill los denomina “orden total o Estado federal”; “federación u orden
federal”,8 el cual tiene validez en todo el territorio del país, y “órdenes lo-
6
Schmill, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, 2da. ed., México, Librería Manuel
Porrúa, 1977, p. 140.
7
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, trad. de Eduardo García Máynez,
México, UNAM, 1988, pp. 376 y 377.
8
La denominación de los órdenes puede parecer confusa, pues como señala Kelsen:
“La teoría tradicional identifica erróneamente a la federación con el Estado federal total”.
Ibidem, p. 377.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 9

cales” de los estados miembros que tienen validez espacial parcial dentro
de la demarcación territorial de cada entidad federativa. Se pueden jerar-
quizar de la siguiente manera:

En virtud de la falta de especificación, la distinción hecha parece indi-

car que al orden local pertenecen, además de los ámbitos competenciales de
los estados, el de la Ciudad de México y el de los municipios. Esta propuesta
fue adoptada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Suprema Cor-
te) y se encuentra mencionada en múltiples tesis jurisprudenciales. Así, por
ejemplo, se puede ver en la resolución no. 31/979 que la Corte menciona
un orden constitucional, un orden federal y un orden local, aunque también
se menciona un orden del “Distrito Federal”. La clasificación hecha por la
Suprema Corte se sustenta en la idea de que constituyen esferas de com-
petencia diferenciadas; sin embargo, señala que la división no implica una
subordinación entre ellas. Por ello se hace énfasis en que las autoridades fe-
derales tienen jurisdicción sobre todo el territorio del país en el ejercicio de
sus competencias, pero no pueden determinar ni intervenir en el ejercicio
de las competencias propias de las entidades federativas.
En este modelo la jerarquía del órgano del Estado, así como el rango
de las normas que emite, se encuentran determinados por el tipo y por el
alcance de las atribuciones que ejerce. Las del orden total o constitucio-

9
En esa resolución se reproduce la propuesta teórica de Schmill. Literalmente, se ubica
al municipio en el orden local, ya que el modelo no considera otros órdenes menores, pero
distingue el orden de la Ciudad de México del de los estados, que, en sentido estricto, en
esa clasificación sería local. Controversia constitucional 31/97, Pleno, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XI, enero de 2000, p. 665. Posteriormente, se agrega
el orden municipal, como se verá del análisis de la controversia constitucional 14/2001, en el
apartado IV 2. En el capítulo sexto, Carlos Arenas hace una evaluación de la adopción por
la Suprema Corte de esta tesis sobre el “orden total” para el federalismo.

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10 CARLA HUERTA OCHOA

nal10 son facultades que por disposición constitucional desempeñan ciertos

órganos constituidos cuando aplican normas constitucionales directamen-
te en el ejercicio de ciertas atribuciones, como por ejemplo el control de
la constitucionalidad, el proceso de reforma y adición constitucional11 o la
restricción o suspensión de derechos y garantías en términos del artículo
29 constitucional. Por lo que, al aplicar normas constitucionales directa-
mente en esos casos, los órganos federales no se encuentran subordinados
a normas del orden federal, ya que ejercen una función del orden consti-
tucional.
Las funciones de control de la constitucionalidad implican que en el
ejercicio de esas atribuciones se ejerce competencia constitucional, por lo
que la autoridad se coloca por encima de los órganos en conflicto como
órgano neutro. Esto hace posible a la autoridad competente vigilar la con-
formidad de los actos de la Federación, las entidades federativas y los mu-
nicipios a la Constitución. Aun cuando en el caso del control de la consti-
tucionalidad existen normas secundarias que regulan el procedimiento, la
función de control es propia del orden total, ya que los tribunales compe-
tentes pueden aplicar directamente la Constitución. Por lo que a las for-
mas de autocontrol de la constitucionalidad se refiere, como es el caso del
segundo enunciado del artículo 133 constitucional, el ejercicio del control
conocido como “de convencionalidad”, correspondería al orden total en
virtud de la función que realizan.
La relevancia de la tesis de Schmill radica en la aceptación de la existen-
cia de órganos que, aunque pertenecen al ámbito federal, ejercen funciones
de una naturaleza especial, o sea constitucional, que se han atribuido a un
“orden total”12 cuando ejercen funciones distintas a las ordinarias. Otras

10
La jurisprudencia ha establecido que el orden constitucional tiene una naturaleza total
“en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho”, lo cual
establece el alcance de este orden. Cfr. controversia constitucional. “El control de la regulari-
dad constitucional a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, autoriza el examen
de todo tipo de violaciones a la Constitución federal”, Pleno, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, t. X, septiembre de 1999. P/J. 98/99, p. 703.
11
La Constitución mexicana prevé, en su artículo 135, un órgano complejo integrado
por los poderes legislativos federal y locales realizando una función especial de órgano refor-
mador, en virtud de la cual adquiere su carácter de función del orden constitucional.
12
La jurisprudencia con frecuencia identifica este ámbito competencial con el “Estado
federal”, quizá gracias a la terminología utilizada por Schmill. La Corte ha sostenido que
el término “Estado mexicano” debe entenderse como sinónimo de “Federación”, ya que es
a esta entidad a la que se atribuyen los actos que se realizan través de los órganos federales
facultados, y que no se trata de entidades autónomas o independientes. Cfr. controversia
constitucional 33/2002. “Jefe de Gobierno del Distrito Federal”, Semanario Judicial de la Fede-

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 11

funciones del orden constitucional son, por ejemplo, las que realiza el Con-
greso en su función de determinar la conformación territorial de la Fede-
ración, artículo 73, fracciones I, III y V, relativas a admitir nuevos estados,
formar nuevos estados o cambiar la residencia de los poderes de la Unión.
Esto se debe a que las modificaciones del territorio nacional resultan en una
reforma de la Constitución.13
Dada la complejidad de los sistemas jurídicos contemporáneos y la di-
ficultad de elaborar un diagrama que los represente adecuadamente, Ost
y van de Kerchove han propuesto sustituir la imagen de la pirámide por la
de una red que muestre una multitud de puntos interconectados, pues así
representaría, en su opinión, una combinación infinita de poderes, multitud
de actores y diversos roles.14 Como si fuera un banco de datos.15 La jerarquía
institucional continúa siendo un elemento de la construcción del modelo,
pero el derecho se define como un sistema de recursos más que como un
conjunto de normas, en virtud de una compleja conexión de las funciones.
En el caso del sistema jurídico mexicano hay que considerar otros fac-
tores que complican su explicación y representación esquemática, como son
las técnicas de distribución de competencias, tales como la concurrencia, la
coordinación o la armonización. Además, la existencia de leyes denomina-
das “generales” y “nacionales” —éstas últimas más propias de un Estado
central—, en virtud de la falta de claridad en la forma en que estos términos
son usados, y de que han tenido por efecto la substracción de potestades de
las entidades federativas, han generado gran incertidumbre en cuanto a la
distribución de competencias normativas.
Desde la perspectiva teórica, me pregunto si es una opción viable imagi-
nar el sistema jurídico mexicano como una red, como dicen van de Kerchove

ración y su Gaceta, Novena Época, t. XX, agosto de 2004, p. 127, disponible en: https://www2.
scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=49000.
13
Así lo considera también Schmill, al incluir la reforma de la Constitución en su aspecto
geográfico, pues no son funciones federales ni locales. Schmill, op. cit., p. 141.
14
Kerchove, Michel van de y Ost, François, ¿De la pirámide a la red? Por una teoría dialéctica
del derecho, trad. de Oscar Torres, México, Libitum, 2018, pp. 69-76.
15
En ese sentido, se asemeja a la tesis de Lindahl y Odelstad, de que el derecho cuenta
con infinita información disponible para resolver cuestiones legales. Para ellos, éste es un
nuevo y complejo paradigma que requiere de la identificación de las intersecciones (o nudos),
la forma en que la información fluye y los canales que muestran la interacción de las funcio-
nes del sistema jurídico. Ellos estudian los sistemas normativos como mecanismos deductivos
que producen resultados a partir de insumos, y la función más importante de un sistema
jurídico es expresar correlaciones normativas. El sistema jurídico se puede dividir en subsis-
temas (por materia) y éstos en subsistemas por tema. “An Algebraic Analysis of Normative
Systems”, Ratio Iuris, vol. 13, núm. 3, septiembre de 2000, pp. 262, 265 y 266.

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12 CARLA HUERTA OCHOA

y Ost, o si convendría esquematizarlo como un cono en el que se distingan

diversos segmentos que parten de la Constitución de manera más o menos
directa dependiendo de la relación de cada ámbito establecida en ella. Lo
que sí podemos decir es que para elaborar un diagrama del sistema jurídico
mexicano parece conveniente recurrir a varios esquemas explicativos, pues
una teoría enfocada en un solo aspecto resultaría inadecuada.
Finalmente, a pesar de todas las contribuciones hechas por la teoría
del derecho, como bien señala Fernández Segado siguiendo a Scheuner, el
Estado federal es una complicada construcción que se explica a partir de su
vinculación con las cambiantes situaciones históricas, por lo que ha de ser
“construida más bien desde una consideración histórico-pragmática, antes
que desde una teoría abstracta”.16 En consecuencia, aun cuando las teorías
sirven para explicar este fenómeno, para comprender el federalismo mexi-
cano procederemos a analizar las previsiones hechas por el sistema jurídico.

III. El sistema jurídico federal mexicano

1. El régimen constitucional del federalismo en México

En relación con la forma de Estado, y de conformidad con el artículo 40 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución fede-
ral), México se constituye como una República representativa, democrática,17
laica y federal “compuesta por estados libres y soberanos en todo lo con-
cerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Esta
disposición establece tanto la forma de Estado —entendida como “poder
político jurídicamente organizado”—18 como la de gobierno. De modo que
la forma de organización estatal por la que el Constituyente optó es la de
una democracia representativa y federal. Como señala Zippelius, adoptar la
forma federal tiene por efecto la descentralización del poder público que ha

16
Fernández Segado, Francisco, “Pluralidad de Estados federales y rasgos identifica-
dores del Estado federal”, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica 41. El federalismo en
América Latina, México, Corte de Constitucionalidad de Guatemala-UNAM, Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas, 2003, p. 1.
17
Para Aragón, la democracia es el principio de legitimación interna de la Constitución,
sobre todo como forma jurídica, que brinda a la Constitución su condición normativa. Ara-
gón Reyes, Manuel, Constitución y democracia, España, Tecnos, 1990, 27.
18
Zippelius, Reinhold, Teoría general del Estado, 2da. ed., trad. de Héctor Fix-Fierro, Mé-
xico, Porrúa-UNAM, 1989, p. 149.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 13

de dar lugar a una autonomía administrativa —en sentido jurídico-organiza-

tivo— de las entidades federativas.19 Por lo que el ámbito material de validez
del sistema jurídico se divide, a partir de la distribución de la competencia
normativa, entre una autoridad central y varias locales.20 Solamente si el po-
der está distribuido así entre la Federación y los estados miembros se puede
hablar de un Estado democrático y federal.
En México, la distribución de competencias entre la Federación y las
entidades federativas posee ciertas características particulares, aunque la re-
gla general es la reserva de competencias prevista en el artículo 124 de la
Constitución —conocida como cláusula residual—, que establece que las
competencias no atribuidas expresamente a la Federación corresponden a
las entidades federativas.21 Esto se debe a que, en general, en los estados
federales la jurisdicción federal es limitada a casos concretos.22 Este dua-
lismo implica que las competencias de los órganos federales y locales se
complementen. Pero no son los únicos ámbitos espaciales previstos en la
Constitución que cuentan con facultades normativas; los municipios pue-
den autorregularse en sus asuntos y conforman un nivel subordinado en las
entidades federativas.23 Por otra parte, en el artículo 2o. de la Constitución
federal se reconocen los sistemas jurídicos tradicionales de los pueblos y
comunidades indígenas no tanto como ámbito de validez espacial, sino per-
sonal, que configura un nivel subordinado a la Constitución, por lo que es
independiente, aunque puede estar regulado por ley local. De manera que,
tras múltiples reformas, el modelo dual original de distribución de compe-
tencias —que en un Estado federal significa que ciertas materias son regu-
ladas por normas con aplicación en un territorio determinado— se ha ido
transformado paulatinamente en un sistema de cooperación en el ejercicio
de las funciones, como se verá más adelante.

19
Ibidem, p. 182.
20
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., p. 377.
21
Las entidades federativas ejercen un poder público originario que deriva de la Consti-
tución, lo que se deduce de la regla de distribución competencial prevista en el artículo 124
constitucional que remite a una noción clásica de federalismo conforme a la cual los estados
renuncian al ejercicio de ciertas competencias en favor de la federación.
22
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., p. 275.
23
En los municipios, de conformidad con lo previsto en el artículo 115 constitucional,
fracción II, 2do. párrafo, los ayuntamientos tienen facultades normativas para expedir “los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración
pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de
su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal”, aunque es una potestad
delimitada por las leyes en materia municipal que emiten las legislaturas de los estados.

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14 CARLA HUERTA OCHOA

Como señala Ronald Watts, las federaciones son sistemas compuestos

por entidades con gobiernos propios cuyos poderes se sustentan en una
Constitución y un gobierno central dominante con autoridad superior.24 Por
lo que el federalismo, como forma de Estado, se explica a partir de la dis-
tribución de competencias que hace una Constitución. Lo que caracteriza
al Estado federal es un cierto grado de descentralización, por lo que, según
Kelsen, su sistema jurídico se compone de “normas federales emitidas por
autoridades centrales que son válidas en todo el territorio y normas locales
que solamente tienen validez en partes del territorio porque son expedidas
por las autoridades locales”.25
La relación en la distribución de competencias es proporcionalmente
inversa, pues como bien señala Kelsen, “[m]ientras más amplia es la com-
petencia de los órganos centrales, la competencia de la federación, más
restringida es la de los órganos locales, y tanto mayor resulta el grado de
centralización”.26 Para él, la Federación es un sistema jurídico central que
constituye una comunidad jurídica parcial que comprende a todos los que re-
siden en el territorio del Estado federal. A la vez que los sistemas jurídicos
locales forman comunidades jurídicas parciales determinadas territorial-
mente, que son los “estados miembros”. No obstante, un “Estado federal
se caracteriza por el hecho de que los estados miembros poseen un cierto
grado de autonomía constitucional”, aunque esta autonomía es limitada
por la Constitución federal.27
Esta explicación tiene la ventaja de describir el federalismo en términos
jurídicos, por lo que se puede decir que en el sistema jurídico mexicano se
cuenta con, al menos, un sistema jurídico central (federal) y varios locales.
Si bien la distribución de la competencia normativa entre los diversos ni-
veles evita la concentración de poder, se debe procurar el equilibrio en su
ejercicio entre la Federación y los estados miembros, así como preservar la
unidad del sistema jurídico.
Según la visión clásica sobre la relación entre la Federación y las entida-
des federativas, las autoridades al frente de una federación tienen un verdade-
ro poder gubernamental sobre los estados miembros.28 Para Loewenstein, en
24
Watts, Ronald, “Modelos de reparto federal de poderes”, Revista Internacional de Ciencias
Sociales, núm. 167, enero-marzo de 2001, disponible en: http://www.unesco.org/new/fileadmin/
MULTIMEDIA/HQ/SHS/pdf/167-fulltext167spa.pdf.
25
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., pp. 376 y 377.
26
Ibidem, p. 377.
27
Ibidem, p. 377 y 378.
28
Duverger, Maurice, “Institutions politiques et droit constitutionnel”, Revue Française de
Science Politique, París, 1970, pp. 38-41.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 15

cambio, “[l]a organización federal se basa en la idea de que la Constitución

federal establece un compromiso entre los intereses de la unidad nacional y
de la autonomía regional, creando por medio de la comprensión racional un
equilibrio duradero y beneficioso para todos los participantes”.29
Gaudreault-DesBiens menciona que “[l]as definiciones jurídicas clási-
cas del federalismo son invariablemente institucionales. Desde este punto
de vista, el federalismo se refiere a la unión duradera entre diversas comu-
nidades políticas constituidas en órdenes legales, con el propósito de for-
mar un orden legal más amplio y distinto”,30 y aunque esto es cierto, para
evaluar adecuadamente el federalismo mexicano actual y la relación entre
estos órdenes jurídicos, conviene tener presentes, además, “los valores que
conducen a la creación de una federación” y lo que éstos implican, como
él sugiere.
Es más, como señala Zippelius, una estructura federativa se entiende
desde la descentralización democrática de los estados miembros en re-
giones y municipios, como es el caso de México. Por lo anterior, la distri-
bución de competencias que produce esta división de la unidad política
en “subsistemas” se define en términos regionales y en el otorgamiento a
cada uno de los niveles creados de la mayor autonomía posible, los cuales
se organizan conforme al principio de subsidiariedad.31 La idea es que en
cada ámbito cuenten con las competencias necesarias para organizar y
solucionar sus asuntos.
De modo que se puede decir que un Estado federal se caracteriza por
el hecho de que, en virtud de la distribución competencial, la soberanía
orgánica no radica ni en los órganos federales ni en los de los estados.
Esta coexistencia de los órganos de decisión implica que las competencias
de los órganos federales y locales se complementen. Así, el federalismo,
además de ser una forma de organización política al interior del Estado,
funciona como medio de control del poder, por lo que el sistema jurídico
establece límites mediante la distribución del ejercicio del poder en dis-
tintos niveles u órdenes de gobierno para promover el equilibrio entre las
distintas autoridades de un país y, además, asegurar los derechos funda-
mentales de las personas.

29
Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ediciones Ariel, 1965, p. 356.
30
Habla de valores como autonomía relativa e igualdad de las partes, la lealtad al pac-
to federal y el respeto de la autonomía de cada uno por todos los miembros, por ejemplo.
Gaudreault-DesBiens, Jean-François, “Federalismo y democracia”, Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, núm. 117, 2006, p. 674, disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/
derecho-comparado/article/view/3893.
31
Zippelius, op. cit., p. 355.

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16 CARLA HUERTA OCHOA

El federalismo, por lo tanto, se ha de reflejar también en el sistema jurí-

dico en un grado de descentralización del ejercicio de las potestades norma-
tivas, y se manifiesta por la existencia de competencias propias y excluyentes
que se ejercen con autonomía, aun cuando existan algunas concurrentes.
Este tipo de modelo lleva a la necesidad de prever mecanismos de actuación
conjunta, así como de la delimitación de la responsabilidad propia de cada
una de las autoridades participantes.
La razón de ser del federalismo es proveer una organización política
equilibrada entre distintas demarcaciones territoriales que, en general, cuen-
tan con el mismo grado de autonomía por considerarse soberanas —aunque
puede no ser así, como en el caso de territorios poco poblados o de la sede del
poder federal—, por lo que su relación no puede calificarse de supra subor-
dinación.32 La distribución de competencias normativas ha de preservar este
equilibrio y la soberanía de los estados. Por eso la distribución de funciones
del Estado entre las diversas entidades territoriales y la asignación de compe-
tencias a cada nivel de gobierno se hace en la Constitución.

2. Autonomía normativa de las entidades federativas

Si bien la soberanía nacional reside en el pueblo y se ejercita conforme

a lo previsto en la Constitución, las entidades federativas son autónomas e
independientes en su actuación en el marco de sus competencias, aunque
han de someterse a las disposiciones federales cuando así se establezca en la
Constitución. Así es posible entender la afirmación de que: “La federación
y los miembros, en tanto que coordinados y no subordinados entre sí, son
soberanos”, pero no en sentido formal, como señala Kelsen, pues la Consti-
tución configura dos círculos normativos parciales: uno con validez en todo
el territorio y otros cuyo ámbito de validez espacial está circunscrito a partes
del territorio.33 Además de poseer autonomía constitucional y legislativa, las
entidades federativas cuentan con personalidad jurídica propia y distinta
de la de la Federación, en virtud de lo cual se constituyen como centros de
imputación conforme a lo previsto en el sistema jurídico.34

32
García Pelayo sostiene que el Estado federal “hace posible la organización política ra-
cional de grandes espacios bajo el supuesto de relaciones de paridad entre las partes compo-
nentes, y no simplemente de relaciones de supra y subordinación”. García Pelayo, Manuel,
Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza Editorial, 1993, p. 216.
33
Kelsen, Hans, Teoría general del Estado, trad. de Luis Legaz Lacambra, México, Edicio-
nes Coyoacán, 2008, p. 262.
34
Ibidem, p. 349.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 17

En la Constitución se establece que la soberanía emana del pueblo y se

ejerce conforme a sus disposiciones. Decir que los estados son libres y sobe-
ranos significa, más bien, que son autónomos, aunque su autonomía cons-
titucional no es ilimitada, pues están sujetos a la Constitución.35 Por ello,
cuando la Constitución regula el “régimen interior” de los estados y de la
Ciudad de México prevé las competencias que les corresponden, así como
las que les están vedadas o restringidas.
La autonomía constitucional de las entidades federativas se sustenta en
las facultades para otorgar una Constitución local, así como para legislar
en materia local. El alcance de esta potestad está determinado en la Cons-
titución federal mediante las técnicas de asignación de competencias exclu-
sivas de la federación, así como de prever prohibiciones absolutas (artículo
117), relativas por ser competencias sujetas a aprobación del Congreso de
la Unión (artículo 118), y la regulación de las relaciones entre las entidades
federativas y la Federación en ciertas materias específicas (artículo 119). Por
eso las facultades normativas de las entidades federativas han de ejercerse
conforme a lo previsto en la Constitución.
La autonomía de las entidades federativas se percibe en la existencia de
órdenes jurídicos particulares a los que la Constitución reconoce un ámbito
propio de validez diferenciado competencial y territorial. En ese espacio ju-
rídicamente determinado, sus órganos pueden decidir conforme a sus pro-
pias orientaciones político-institucionales y defender constitucionalmente
su ámbito competencial. Esta autonomía implica que sólo en casos excep-
cionales, previstos en la Constitución o autorizados por ésta, los órganos
federales pueden imponer su criterio a las entidades federativas.36
En relación con los miembros de la Federación, cabe señalar que el
término “entidades federativas” es más amplio que el de “estado”, ya que
incluye a la Ciudad de México, cuyo régimen jurídico especial es equipa-
rable al de los estados. La diferencia radica en que la Ciudad de México
no puede ser considerada como una entidad soberana, pero la Constitu-
ción le reconoce autonomía,37 por lo que su competencia normativa se
considera sujeta al mismo régimen residual que los estados.38 La Suprema
35
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., p. 378.
36
Sobre el concepto de autonomía en relación con el reparto de potestades institucionales,
véase Parejo Alfonso et al., Manual de derecho administrativo, España, Ariel, 1990, pp. 126 y 127.
37
La Ciudad de México es una entidad federativa que, de conformidad con el artículo
122 constitucional, goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su
organización política y administrativa.
38
Según la Suprema Corte, tras la reforma política de la Ciudad de México ya no se
puede sostener que sus facultades legislativas son limitadas, pues deja de ser “una entidad
federativa con atribuciones conferidas de manera expresa y se volvió una en la que se entien-

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18 CARLA HUERTA OCHOA

Corte ha señalado que si bien existe una diferencia “entre la «soberanía»

de los estados y la «autonomía» de la Ciudad de México”, esta autonomía
no es irrestricta: “alcanza hasta los límites, principios y reglas aplicables
en general a las entidades federativas, sumados a aquellos que se le es-
tablecieron en particular en su calidad de capital nacional y sede de los
poderes federales”.39 Esto se debe, también, al proceso paulatino de evo-
lución hacia una autonomía mayor a la que el Constituyente originario le
atribuyó. Las potestades normativas de la Ciudad de México se encuen-
tran delimitadas en el artículo 122 constitucional, y se circunscriben a su
ámbito de validez territorial.
Así, el diseño del esquema federal de distribución competencial es com-
plementario y coordinado, lo que implica una actuación conjunta, no subor-
dinada, ya que en ninguna disposición constitucional se prevé la primacía del
derecho federal sobre el local, ni siquiera en el artículo 133 constitucional,
pese a que a primera vista pudiera parecer así.40 Desde el punto de vista jurí-
dico se configuran dos esferas normativas independientes con competencias
propias, salvo por las excepciones constitucionales previstas, como se men-
cionó, así como las facultades concurrentes que se ejercen en cooperación y
coordinación para la realización de los fines del Estado mexicano. Por ende,
para determinar las competencias que corresponden a cada ámbito jurídico,
es preciso partir de lo previsto en la Constitución federal y —como comple-
mento— analizar las leyes de concurrencia para saber a quienes correspon-
den las potestades en cuestión.
Por ende, las funciones del Estado (legislativa, administrativa, de go-
bierno y jurisdiccional) se distribuyen entre la Federación y las entidades fe-
derativas como funciones parciales que conforman el poder estatal total en
México. Esto implica, en primer lugar, la subordinación a la Constitución
en virtud de que hace la distribución de competencias entre las entidades
federativas y la Federación, e incluso los municipios, y una horizontal de las
funciones básicas entre diversos órganos.

den reservadas todas aquellas facultades que no estén conferidas a la Federación en términos
del artículo 124 constitucional”. Acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas
16/2017, 18/2017 y 19/2017, publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 25 de
abril de 2019, segunda sección, párrafo 130, disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_deta
lle.php?codigo=5558466&fecha=25/04/2019.
39
Ibidem, párrafos 128 y 129.
40
Decir que las leyes del Congreso de la Unión son ley suprema de la Unión es una
regla de prevalencia en caso de conflicto más que una determinación de una jerarquía supe-
rior de las leyes federales sobre las locales, pues en principio se distinguen por las materias
que regulan.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 19

3. Federalismo y distribución competencial

El propósito del presente apartado es explicar el sistema jurídico federal

en México a partir de la distribución de competencias normativas, exclusi-
vamente. De conformidad con el principio de división de poderes, diversos
tipos de funciones normativas, de ejecución, así como de resolución de con-
flictos, se distribuyen de distintas formas entre los principales órganos del
Estado. Tradicionalmente se habla de las funciones legislativa, ejecutiva y
jurisdiccional. La función legislativa es la que hace posible la creación de
normas, sean generales o particulares. Aquí se comentan sólo las facultades
relacionadas con la regulación, en específico con la creación de normas ju-
rídicas generales.
Las funciones del Estado, entendidas como las acciones relacionadas
con el ejercicio del poder público, se refieren a la forma en que se ejercen
las atribuciones de los órganos competentes. Dado que el derecho como
sistema de normas jurídicas generales e individuales regula su propia crea-
ción, la función del Estado se realiza mediante dos tipos de acción: creación
y aplicación de normas. Aunque, como señala Kelsen, si se prescinde de los
casos limítrofes, esto es, la creación de la Constitución y los actos de ejecu-
ción, cada acto es, al mismo tiempo, creador y aplicador del derecho.41 La
función normativa es, por ende, fundamental.
La función legislativa —creadora de normas generales— es primordial,
pues a través de ella se determina el ejercicio de las facultades del Estado en
general, y de manera específica faculta para la regulación de la acción de
los particulares. La relevancia de la potestad normativa radica en que sirve
para la conformación tanto de la acción del Estado como de la delimitación
del ejercicio de los derechos y libertades de los particulares. Es la potestad
configurativa de la sociedad que ejerce la autoridad, por lo que es primor-
dial que las entidades federativas puedan ejercer libremente la parte que al
celebrar el pacto federal se reservan.
La distribución competencial se puede diferenciar —siguiendo a Kel-
sen— según los ámbitos de validez de las normas en espacial, material y
personal que determinan la competencia para crear normas de las autori-
dades facultadas, pues en un sistema federal el poder normativo no está cen-
tralizado. El federalismo supone la existencia de potestades distintas a las de
los órganos centrales, que se manifiestan, en primer lugar, como facultades
para crear normas jurídicas, por lo que en un sistema federal existen diver-
sos ámbitos normativos. Así, en un Estado federal se habla del sistema de
41
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., p. 156 y 157.

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20 CARLA HUERTA OCHOA

competencias normativas para explicar la distribución de dichas funciones y

las relaciones entre las diversas fuentes resultantes, de esta forma se delimita
el ámbito material atribuyendo la regulación a ciertos órganos, por lo que
se produce un tipo específico de norma.
De modo que, territorialmente, en un Estado federal es posible distinguir
“los órganos competentes para la creación de normas sobre la totalidad del
territorio” de los que cuentan con una competencia sobre sólo una parte
del mismo.42 Un Estado federal se caracteriza por un cierto grado de descen-
tralización de la función normativa, de lo que resulta un sistema jurídico con
normas que son válidas en todo el territorio y otras que sólo lo son en cier-
tas partes. En general, en los Estados federales la potestad normativa de los
órganos legislativos federales es limitada a casos específicos. La distribución
de la competencia normativa corresponde a la Constitución, aunque, de ma-
nera excepcional, puede delegar esta tarea en el Poder Legislativo federal
mediante disposición expresa. Esto se debe a que la competencia, entendida
como el cúmulo de atribuciones otorgadas por el sistema jurídico a un órga-
no del Estado, y que es ejercida por sus funcionarios, en un Estado de dere-
cho y de conformidad con el principio de legalidad y el de división de poderes
consagrado en nuestra Constitución, debe estar prevista con el propósito de
ser ejercida válidamente.
El sistema jurídico mexicano se encuentra organizado jerárquicamen-
te, y la norma que ocupa la posición superior, y a la que se subordinan las
demás normas del sistema jurídico, es la Constitución. Esta afirmación se
sostiene, por una parte, en la tesis de Hans Kelsen de la estructura jerár-
quica del orden jurídico, según la cual, entre las normas de un sistema se
establecen relaciones de supra subordinación entre la norma que regula
el procedimiento de creación y la norma creada conforme al mismo,43 y
por la otra, por lo previsto en el artículo 133 constitucional. Éste establece
que, considerando la distinción material de la esfera competencial hecha
por la propia Constitución, tanto las normas federales como las locales se
subordinan directamente a la Constitución.44 Esta interpretación se fun-
da en la existencia de materias reservadas a las entidades federativas que
conforman una esfera competencial diferenciada por la Constitución en

42
Kelsen, Hans, Teoría general del Estado, cit., pp. 255 y 256.
43
Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, cit., p. 232.
44
Al igual que los tratados internacionales celebrados por México independientemente
de que la materia sobre la que versan sea federal o local, a excepción de las disposiciones
sobre derechos humanos previstas en los tratados internacionales que forman parte del siste-
ma jurídico mexicano, que a partir de la reforma de 2011 tienen rango constitucional, como
dispone el artículo 1o. de la Constitución.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 21

su artículo 124, en virtud del cual el ámbito de validez de esas normas se

distingue materialmente.
Si se realiza el análisis del contenido de la Constitución desde la pers-
pectiva de la distribución competencial que ésta hace, encontramos que, por
lógica, si puede hacer dicha distribución entre dos o más órdenes es porque
es superior a éstos y parte de su función es delimitar ámbitos de validez. En
el régimen de distribución de competencias en un Estado federal se produ-
cen de manera necesaria, al menos, dos ámbitos competenciales indepen-
dientes que no se encuentran materialmente subordinados uno al otro.45
Sin embargo, “el federalismo implica la existencia de vínculos jurídicos
entre entidades político-territoriales que concurren para formar un ente
complejo: el Estado federal”,46 de modo que el federalismo no supone de
manera alguna una subordinación de las entidades de gobierno o adminis-
trativas locales a la Federación.
En consecuencia, el funcionamiento de la estructura federal en materia
de distribución competencial es complementario y coordinado, lo que im-
plica una actuación conjunta no subordinada, a menos que se trate de una
situación de excepción prevista en la propia Constitución federal, como en
el caso de la restricción o suspensión de derechos fundamentales regulada
en el artículo 29, o de epidemias de carácter grave, como se prevé en el artí-
culo 73, fracción XVI. Desde el punto de vista jurídico existen al menos dos
esferas independientes con competencias propias, y algunas concurrentes,
mediante las cuales los poderes federales y los locales cooperan y se coordi-
nan para la realización de los fines del Estado mexicano.
En resumen, en un Estado federal como el mexicano el poder público se
distribuye conforme a lo previsto en la Constitución federal entre los distintos
niveles territoriales; esto es, entre la Federación y las entidades federativas que
lo conforman, e incluso entre entidades territoriales aun menores, como es el
caso de los municipios, o las que ocupan las comunidades indígenas, como se
comentará más adelante en relación con el sistema de fuentes. Cada ámbito
de gobierno tiene capacidad para tomar decisiones, ya sean de regulación
o de ejecución, en sus respectivas esferas de actuación. Por eso, tanto las en-
tidades federativas como los municipios son libres para tomar las decisiones

45
El artículo 133 de la Constitución no establece relación de jerarquía entre la legisla-
ción federal y la local, por lo que los conflictos se resuelven determinando la competencia
normativa. Cfr. Legislaciones federal y local. Entre ellas no existe relación jerárquica, sino
competencia determinada por la Constitución, 3a./J. 10/91, Semanario Judicial de la Federación,
Octava Época, t. VII, marzo de 1991, p. 56.
46
Pizzorusso, Alessandro, Lecciones de derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1984, p. 19.

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22 CARLA HUERTA OCHOA

que mejor convengan a los intereses que resguardan. Y por consiguiente, a

pesar del principio de subordinación de los miembros a la Federación en cues-
tiones federales, solamente por disposición constitucional puede establecerse
el sometimiento de la actuación y de las decisiones de las entidades federativas
a la Federación, y éste debe constituir una excepción.47

IV. Análisis de las fuentes del derecho

A continuación, se reflexiona sobre el sistema de fuentes mexicano a la luz

del diseño institucional federal para determinar sus relaciones a partir de las
potestades normativas que las autoridades ejercen.48

1. Concepto de fuente del derecho y su función

El propósito de explicar las fuentes de un sistema jurídico específico

es conocer la organización de sus normas y las relaciones que se producen
entre ellas para proveer una mayor certeza en su aplicación, así como para
determinar su prelación en caso de conflicto entre normas. La determina-
ción del rango y fuerza de las normas de un sistema jurídico es más comple-
ja de lo que a primera vista parece, por lo que antes de abordar la cuestión
específica que nos ocupa se precisan, de manera breve, algunos aspectos
conceptuales y técnicos.
En un sistema jurídico específico el sistema de fuentes se organiza según
lo previsto en su Constitución conforme a los criterios que determine a par-
tir de las facultades normativas que se atribuyan a la autoridad.49 De forma
que la Constitución, como primera norma en la que se realiza la atribución
de competencias normativas, es el fundamento de la validez de las normas

47
Como es en los casos previstos en los artículos 117 y 118 constitucionales que regulan
las potestades prohibidas o limitadas a las entidades federativas.
48
Esta parte se basa en la contribución hecha en Huerta Ochoa, Carla, “El sistema de
fuentes del derecho en los casos de emergencia sanitaria en México”, en Barceló Rojas, Daniel
et al. (coords.), COVID 19 y parlamentarismo. Los Parlamentos en cuarentena, México, Instituto Ibe-
roamericano de Derecho Parlamentario-Instituto de Derecho Parlamentario (Congreso de los
Diputados-Universidad Complutense de Madrid)-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas, 2020, disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/13/6225/27.pdf.
49
Siguiendo a Kelsen, la Constitución como norma fundamental ocupa el rango más
alto porque regula los procedimientos de creación y organiza, de manera jerárquica, las nor-
mas generales del sistema jurídico, y éste es el sentido material de la Constitución. Kelsen,
Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., pp. 146 y 147.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 23

creadas y el límite del ejercicio de la potestad normativa. Si un sistema jurí-

dico se organiza jerárquicamente, las normas se subordinan a la norma que
establece su proceso de creación, y todas, en última instancia, se deben con-
formar a la Constitución.50 La Constitución crea así un sistema de fuentes,
por lo que se puede considerar como fuente de fuentes.
Aunque el concepto de fuente es metafórico y ambiguo, en general se en-
tiende que hace referencia al origen de las normas; esto es, a los métodos de
producción y a las normas que los regulan.51 Si bien el término fuente es pro-
pio de la doctrina, es de uso común y frecuente incluso en la jurispruden-
cia. Como fuentes se pueden entender tanto los distintos tipos de normas,
como los órganos facultados o los procedimientos de creación de normas
generales. En consecuencia, el sistema de fuentes se puede explicar a partir
de los órganos, sus facultades y los procedimientos de creación normativa, o
bien, de los distintos tipos de normas; en otras palabras, como el proceso de
creación o como los productos resultantes. En adelante el término fuente se
utiliza para hacer referencia exclusivamente a la norma general productora
de derechos y obligaciones.52
La literatura estudia como fuentes a la doctrina, la costumbre, los princi-
pios generales del derecho, la ley, los tratados internacionales, los reglamentos
y la jurisprudencia, por ejemplo. Esta lista no es exhaustiva, y no implica, en
sí misma, ningún tipo de prelación o relación de dependencia. El orden y po-
sición en un sistema jurídico depende de lo que determine su Constitución.
Los sistemas jurídicos identifican y ordenan las fuentes para determi-
nar la relación que se produce entre sus normas generales, de esta manera
se fijan el rango y la fuerza derogatoria53 de una norma. La relevancia de
entender el sistema de fuentes y sus relaciones radica en la determinación
que hace de la validez de los actos que se sustentan en las normas, misma que
depende de la competencia de la autoridad.
En general, las fuentes se ordenan conforme a los criterios de jerarquía
y de distribución de materias, de lo que resultan ámbitos de competencia
excluyentes o coincidentes, ya sea por territorio o materia, para los diversos
órganos productores de normas.

50
Sobre el criterio de jerarquía, véase Kelsen, Hans, Introducción a la teoría pura del derecho,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 73.
51
Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, cit., p. 242.
52
Según De Otto, al hablar de fuentes se hace referencia a la facultad de creación norma-
tiva, no a los órganos o el procedimiento. Otto, Ignacio de, Derecho constitucional…, cit., p. 70.
53
Esta fuerza es, según De Otto, activa o pasiva, dependiendo de la capacidad de una
norma para invalidar o resistir, respectivamente, a otra norma en caso de conflicto. Ibidem,
pp. 88-91.

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24 CARLA HUERTA OCHOA

2. El sistema de fuentes en México

La Constitución mexicana establece su supremacía y el rango de las

fuentes con fuerza de ley en su artículo 133, que prevé: “Esta Constitu-
ción, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren
por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la
Ley Suprema de toda la Unión”.54 Este artículo ha sido interpretado de
distintas formas tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, por lo
que se le han atribuido sentidos diversos a lo largo de los años.55 Cabe
mencionar que esta disposición desempeña varias funciones en el sistema
jurídico, pues no solamente establece la supremacía de la Constitución,
sino que identifica a las leyes federales y los tratados internacionales cele-
brados como fuentes con el mismo rango y fuerza de ley,56 además de que
crea una regla de conflictos que confiere prevalencia a las normas federa-
les frente a las locales.
De la lectura de este precepto resulta que el sistema jurídico mexicano
se encuentra organizado jerárquicamente a partir de la Constitución como
norma suprema que regula los procedimientos de creación normativa. A
pesar de las múltiples interpretaciones hechas, se entiende que las leyes y los
tratados internacionales se subordinan a la Constitución.57 De modo que

54
En una tesis aislada se sostiene que las leyes del Congreso de la Unión a que se refiere
el artículo 133 son las “que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al
Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legis-
lador para dictarlas”, lo que le daría a esas leyes un carácter especial como parte de “un orden
jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por
debajo de ella los tratados internacionales” y dichas leyes. Supremacía constitucional y ley
suprema de la Unión. Interpretación del artículo 133 constitucional, P. VIII/2007, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXV, abril de 2007, p. 6. En esta tesis, sin
embargo, es poco claro como un mandato constitucional al legislador le confiere a la ley un
rango especial y cómo se configuraría ese “orden nacional superior”.
55
Para un análisis más extenso véase Huerta, Carla, Teoría del derecho. Cuestiones relevantes,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, pp. 317-321.
56
Así lo establece la tesis P. C/92, publicada en la gaceta del Semanario Judicial de la
Federación núm. 60, Octava Época, diciembre de 1992, p. 27, de rubro: Leyes federales y
tratados internacionales, tienen la misma jerarquía normativa. Aunque como se mencionó,
una tesis aislada de 2007 sugiere que esta disposición solamente se refiere a las leyes federa-
les que hacen distribución de competencias por disposición constitucional, de modo que lo
que determinaría su superioridad sería la materia, no la forma, ni un mandato al legislador.
Supra, nota 54.
57
Excepto por los contenidos de derechos humanos que tienen rango constitucional,
como se señaló previamente. Véase nota 44.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 25

en el sistema jurídico mexicano la norma suprema es la Constitución —por

razones de orden lógico—, pues las leyes y los tratados dependen de ésta
para su integración al sistema jurídico mexicano, y de la conformidad con
esas disposiciones depende su validez; en consecuencia, la Constitución es
superior a las leyes y los tratados internacionales.
En un Estado federal como el mexicano, esta organización jerárqui-
ca del sistema de fuentes se complementa con las facultades expresamente
conferidas al Poder Legislativo federal en la Constitución, no sólo las pre-
vistas en el artículo 73,58 y con el criterio de distribución competencial que
se conforma por lo previsto en el artículo 124, que se puede entender como
una reserva, ya que las facultades no atribuidas expresamente a la Federa-
ción corresponden a las entidades federativas.59 Esta primera distribución se
completa con las diversas potestades normativas reconocidas a los pueblos
y las comunidades indígenas (artículo 2o.),60 los municipios (artículo 115) y
la Ciudad de México (artículo 122). Además, hay que tomar en cuenta los
mandatos al legislador que se encuentran en disposiciones específicas que
ordenan al legislador de un ámbito particular regular en cierto tema, como,
por ejemplo, en el caso del artículo 2o. en materia indígena (VII, segundo
párrafo). En este caso, sin embargo, no se puede considerar como una for-
ma de atribución de competencia, pues se puede decir que las entidades
federativas ya contaban con ella por disposición del artículo 124 consti-
tucional. En consecuencia, las fuentes se ordenan de manera jerárquica y
territorialmente diferenciada, aparte de que lo previsto en el artículo 2o.
produce otra distinción al crear un ámbito de validez personal de sus siste-
mas normativos.
La Suprema Corte ha hecho referencia, en la jurisprudencia, a la distin-
ción relativa a los distintos ámbitos de validez de las esferas competenciales
en nuestro sistema jurídico. Asimismo, la configuración del sistema jurídico
ha ido cambiando conforme a diversas reformas hechas a la Constitución,
en concordancia, la jurisprudencia de la Corte ha establecido la existencia

58
Además, se han de considerar las denominadas facultades implícitas previstas en su
fracción XXXI: “para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas
las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de
la Unión”.
59
Los artículos 115 y 116 regulan el ejercicio de las facultades, así como la ejecución
de las tareas administrativas competencia de las entidades federativas y municipios que les
competen.
60
A pesar del reconocimiento hecho en la fracción II del artículo 2o. constitucional de
sus sistemas normativos, no parece reconocérsele en el sistema jurídico mexicano la calidad
de órdenes jurídicos con un ámbito de validez distinto de los otros reconocidos por la juris-
prudencia.

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26 CARLA HUERTA OCHOA

de diversos órdenes. Actualmente, refiere a cinco órdenes, al reconocer el

orden municipal.61
Durante mucho tiempo la jurisprudencia sostuvo que de lo previsto
en “la Constitución federal, puede distinguirse la existencia de cuatro ór-
denes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o
estatal, el del Distrito Federal y el constitucional”.62 La distinción se basa
en que cada orden cuenta con “asignaciones competenciales propias” que
considera “por regla general, excluyentes entre sí, que implican descentra-
lización y autonomía en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades
correspondientes”.63 Aquí la Corte habla del Estado mexicano, que equivale
al Estado federal y que se compone de la Federación y los estados miembros,
puesto que, como Kelsen sostiene, “El Estado federal, o comunidad jurídica
total, está pues constituido por la federación, que es una comunidad central,
y los estados miembros, que forman una variedad de comunidades jurídi-
cas locales”,64 por lo que no es correcto hablar del “Estado federal” como
equivalente a la Federación, pues, en realidad, un Estado federal, como co-
munidad jurídica total, abarca todos los órdenes, independientemente de su
alcance territorial y la delimitación de su ámbito competencial.
Tras la reforma al artículo 115 constitucional de 1999,65 que reconoce
al municipio como un ámbito de gobierno y le atribuye algunas facultades
normativas con carácter exclusivo, la Suprema Corte tuvo que dejar de

61
Desde la perspectiva teórica no parece correcto hablar de 5 órdenes, ya que el de
la Ciudad de México, aunque particular, sigue siendo un orden local y, además, no se está
considerando el orden especial conformado por las potestades normativas de los pueblos
y comunidades indígenas. Sobre el orden municipal, véase la controversia constitucional
14/2001, municipio de Pachuca de Soto, estado de Hidalgo, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, t. XXII, diciembre de 2005, p. 1887, disponible en: https://sjf2.
scjn.gob.mx/detalle/ejecutoria/19199.
62
La tesis P./J. 98/99 reitera lo mencionado en la nota 9 en relación con la controversia
constitucional 31/97, sin embargo, señala que “Los Poderes Constituyente y Reformador
han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los
órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal”. Cit., nota 10, p. 703.
63
Controversia constitucional. Los diversos órdenes jurídicos establecidos en la Cons-
titución federal tienen autonomía funcional y asignaciones competenciales propias. P./J.
95/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, septiembre de 1999,
p. 709, disponible en: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/193262.
64
Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y el Estado, cit., p. 377. No obstante, como ya se
indicó, la jurisprudencia ha utilizado con frecuencia el término “Estado mexicano” como
sinónimo de federación. Cit., nota 12.
65
En este capítulo solamente se considera la reforma publicada en el DOF el 23 de
diciembre de 1999, en relación con las potestades normativas del ayuntamiento. Sobre su
alcance y el proceso de evolución del municipio ver el capítulo cuarto, de José Ma. Serna de
la Garza, “Perspectivas de reforma al régimen municipal en México”.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 27

ubicar al municipio como parte del orden local para considerarlo un orden
jurídico parcial distinto. En la resolución de la Controversia Constitucional
14/2001 se señaló que, dado que “el municipio tiene la posibilidad de crear
normas jurídicas en virtud de una asignación competencial propia”, con-
forma un orden jurídico distinto. Esto significa que “tiene relación con los
otros órdenes jurídicos y que está sujeto al orden jurídico nacional”, por lo
que “debe respetar la Constitución federal, los tratados internacionales, y
las leyes federales, así como las Constituciones y leyes estatales”.66 Lo ante-
rior es indicativo de una jerarquía subordinada de las disposiciones munici-
pales, aun cuando regulan materias propias.
Esta reforma amplió la facultad reglamentaria de los ayuntamientos,
con lo que reconoce su potestad para expedir su propia normatividad, por
lo que las leyes estatales en materia municipal “deben dejar espacio para el
despliegue de la facultad reglamentaria de los reglamentos, o deben especi-
ficar que, en todo caso, lo ocupan de forma supletoria”.67 En consecuencia,
las entidades federativas no pueden intervenir directamente, salvo en el caso
de ausencia de normas reglamentarias expedidas por el ayuntamiento.68 La
determinación del orden municipal en términos de sus potestades normati-
vas se ha de hacer, no obstante, en función del artículo 115 de la Constitu-
ción federal, pero en el contexto de las facultades concurrentes distribuidas
constitucional y legalmente, y que deben ser desarrolladas conforme a las
leyes federales y estatales respectivas.
Según la Suprema Corte, conforman el orden jurídico municipal las si-
guientes fuentes: la Constitución federal, los tratados internaciones, las le-
yes federales y sus reglamentos, las Constituciones locales, las leyes locales y
sus reglamentos y los reglamentos municipales. De modo que, dado que la
Constitución considera al municipio como un ámbito de gobierno y le atri-
buye facultades normativas con carácter exclusivo en determinados ámbitos,
constituye un orden jurídico parcial del Estado mexicano.
En síntesis, y con fundamento en un argumento sistemático, la Suprema
Corte concluyó que existen “cinco órdenes jurídicos en el Estado mexicano, a
saber: el federal, el local o estatal, el municipal”, el de la Ciudad de México y
66
Por “orden jurídico nacional” debe entenderse la totalidad de las disposiciones jurí-
dicas del país. En esta resolución parece hacer referencia a todos los órdenes normativos
del sistema jurídico mexicano, excepto los de los pueblos y comunidades indígenas, pues se
mencionan la Constitución, los tratados internacionales, las leyes federales y las disposiciones
locales. Controversia constitucional 14/2001, cit., nota 61, p. 191.
67
Artículo 115 constitucional, fracción II, inciso e), así se reitera en la controversia cons-
titucional 14/2001, ibidem, p. 190.
68
Ibidem, pp. 186 y 187.

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28 CARLA HUERTA OCHOA

el constitucional. El criterio utilizado para tal distinción no parece ser el tipo

de funciones que se realizan, siguiendo la tesis de Schmill, ni el territorial,
pues parece atenerse, más bien, a que en cada uno de esos órdenes se cuenta
con un ámbito exclusivo de potestades normativas. Solamente así se justifica
distinguir el ámbito de la Ciudad de México, que en realidad corresponde al
local, y por lo mismo se considera el ámbito municipal como distinto del lo-
cal.69 La jurisprudencia señala, además, que el orden constitucional establece

…en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse

la Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal, y corresponde
a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional,
definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salva-
guardarla.70

Quizá, en lugar de decir definir, debería decir delimitar y explicitar, pues

en realidad corresponde al Constituyente originario y al órgano reforma-
dor la atribución de competencias, y sólo de existir una delegación al Poder
Legislativo federal para que establezca reglas de concurrencia puede éste
complementar lo previsto en la Constitución.
La complejidad del sistema jurídico mexicano resultante de la distribu-
ción de competencias normativas comentada previamente dificulta la re-
presentación del sistema de fuentes por los diversos niveles de descentraliza-
ción que resultan de las competencias exclusivas que ejercen con autonomía
las distintas autoridades en cada ámbito territorial. Distinguir claramente
los espacios separados por territorio, materia o persona se hace aún más
complicado por las competencias que se ejercen de manera concurrente.
Si nos atenemos a los previsto en la Constitución, a partir de la inter-
pretación del artículo 133 es posible afirmar que el orden jerárquico de las
fuentes —como tipo de normas— en el sistema jurídico mexicano es el si-
guiente: 1) la Constitución; 2) las leyes y los tratados internacionales; 3) los
reglamentos de las leyes secundarias, y 4) los demás tipos de disposiciones
que resultan del ejercicio de la facultad reglamentaria, como son decretos,
acuerdos o normas oficiales mexicanas (NOMs),71 por ejemplo.

69
Estado mexicano. Órdenes jurídicos que lo integran, P./J. 136/2005, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXII, octubre de 2005, p. 2062.
70
Idem.
71
Este tipo de normas tiene por objeto regular cuestiones técnicas y establecer especifi-
caciones con un alto grado de precisión para dar cumplimiento a las obligaciones estableci-
das en los reglamentos o en la ley. Véase Huerta, Carla, “Las Normas Oficiales Mexicanas
en el ordenamiento jurídico mexicano”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm.
92, 1998, pp. 367-398.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 29

La relevancia de la organización de las fuentes radica en que establece

las relaciones de prevalencia entre las normas en caso de conflicto. Rango y
fuerza de ley son propiedades de las normas que refieren la posición que la
norma ocupa en el sistema jurídico; esto es, a su jerarquía formal, de la que
deriva su capacidad de prevalecer y resistir en caso de conflicto, respectiva-
mente. La fuerza de ley resulta de la materia que regula, de la existencia de
ámbitos materiales delimitados, más que de su posición. Estas propiedades
sirven como criterios para determinar la posición de las normas en el siste-
ma jurídico, como por ejemplo, cuando tienen una denominación distinta.
En el caso de los tratados internacionales es indudable que al integrarse al
sistema jurídico mexicano tienen no sólo rango y fuerza de ley, sino el ca-
rácter pleno de una ley, con independencia de su denominación o de que
no emanen del Congreso de la Unión, sino de un procedimiento complejo
de creación que requiere de la colaboración de dos órganos constituidos.
Así, a partir de la reforma de 2011, sin embargo, los contenidos en materia
de derechos humanos previstos en tratados internacionales celebrados por
México tienen rango y fuerza constitucional.72
La ley como fuente se encuentra limitada en sus contenidos por la Cons-
titución y por sus características; es general, abstracta, impersonal y obliga-
toria. En sentido formal, es la que emana del Poder Legislativo (sea federal
o local).73 En sentido material, en cambio, se considera como ley la fuente
que por disposición constitucional cuenta con ese rango y fuerza, como es
el caso de los tratados internacionales que, al entrar en vigor en el sistema
jurídico mexicano, adquieren rango y fuerza de ley.74
Los tratados internacionales son normas generales y abstractas75 cuyo
proceso de celebración incluye la colaboración del presidente de la Repúbli-
ca y el Senado.76 La doctrina, en general, explica el concepto de tratado con
base en la Ley Sobre la Celebración de Tratados como un

72
Reforma publicada en el DOF el 10 de junio de 2011.
73
Aquí no se sigue exactamente la propuesta de Laband, ya que con el criterio formal
se alude a los órganos y procedimientos de creación, pero el material no refiere la materia o
contenido de la norma. Laband, Paul, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Tübingen, Mohr,
1914, vol. 2, cap. 6, p. 62.
74
Excepto en materia de derechos humanos, como ya se mencionó en la nota 44.
75
“Los tratados internacionales son normas generales, ya que reúnen las caracterís-
ticas de generalidad, permanencia y abstracción”. Tratados internacionales. Son normas
generales y, por tanto, son impugnables en controversia constitucional, P./J. 84/2004, Se-
manario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XX, septiembre de 2004, p.
1258.
76
Los artículos 76, fracción I, y 89, fracción X, de la Constitución regulan el proceso de
celebración de tratados internacionales.

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30 CARLA HUERTA OCHOA

…convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escri-

to entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos
de Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o
no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su
denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen com-
promisos.77

Como la Constitución y la jurisprudencia establecen, de conformidad

con lo previsto en el artículo 133 constitucional y en virtud de los princi-
pios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa, los tratados
internacionales vigentes son la Ley Suprema de toda la Unión, y vinculan
a los jueces de las entidades federativas. En consecuencia, están obligados a
aplicar los tratados internacionales incluso si contraviene lo dispuesto en las
Constituciones o en las leyes locales, pues como señala la jurisprudencia, su
“libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen in-
terno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en
unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental”.78 De
modo que los tratados internacionales, como ya se había indicado, vinculan
tanto a las autoridades locales como a las municipales.
La potestad normativa del Poder Ejecutivo en México, conocida como
facultad reglamentaria, deriva, en primer lugar, de la interpretación del ar-
tículo 89, fracción I, de la Constitución, y es el fundamento jurídico de
diversas fuentes del derecho, como son los reglamentos, los decretos, los
acuerdos y las órdenes que emite.79 Las normas expedidas con fundamento
en este precepto son resultado del ejercicio de la potestad normativa ordi-
naria del Poder Ejecutivo, por lo que su ejercicio se encuentra subordinado
a las disposiciones de la Constitución y a las leyes, normas que configuran
el parámetro de legalidad al que debe sujetarse el ejercicio de la facultad
reglamentaria.
Los reglamentos son normas generales, a diferencia de los otros tipos
de actos normativos emitidos en ejercicio de la facultad reglamentaria, que
regulan situaciones concretas (excepción hecha de las NOMs, que también
son generales). Un reglamento desarrolla la ley, y no puede ir más allá de
lo previsto en ella, de lo contrario el reglamento sería, además de ilegal,

77
La Ley Sobre la Celebración de Tratados se publicó en el DOF el 2 de enero de 1992,
disponible en: www.diputados.gob.mx.
78
Supremacía constitucional y orden jerárquico normativo, principios de interpretación
del artículo 133 constitucional que los contiene, Primera Sala, 1a./J. 80/2004, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XX, octubre de 2004, p. 264.
79
Estos son los tipos de normas que menciona el artículo 92 constitucional al regular las
disposiciones que expide el presidente de la República que requieren de refrendo.

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EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 31

inconstitucional. Según la jurisprudencia, este tipo de fuentes son “por de-

finición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que
reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos al-
cances se encuentran acotados por la misma Ley”.80 Claro está que con ello
la jurisprudencia se refiere a que son actos normativos. Los reglamentos
expedidos por el Ejecutivo tienen por objeto, según lo previsto en la Cons-
titución, “proveer” en la esfera administrativa a la exacta observancia de
las leyes, por lo que el ejercicio de la facultad reglamentaria, independien-
temente del tipo de fuente de que se trate, debe sujetarse a las leyes de la
materia que aborda por ser disposiciones de orden administrativo. Sólo los
denominados “reglamentos autónomos” son independientes de la ley, pero
su existencia requiere que sean previstos de manera expresa en la Constitu-
ción, de la cual dependen y a la que se subordinan esas normas.
En relación con la potestad normativa de los municipios, cabe men-
cionar que, a pesar de contar con una esfera de competencias propia, ésta
se ejerce en el marco de la Constitución, las leyes federales y las disposi-
ciones locales aplicables. Esto se debe a que la facultad reglamentaria de
los ayuntamientos “no es ilimitada, pues los municipios deben respetar el
contenido” de las bases generales de la administración pública municipal
que conforman el marco normativo de los ayuntamientos. No obstante, las
legislaturas locales no deben “intervenir en las cuestiones propias y específi-
cas de cada municipio”.81 El ejercicio de las facultades concurrentes por los
municipios también está sujeto a las leyes federales y locales.82
Por lo que al tipo de fuentes se refiere, la Suprema Corte ha señalado
que, dada la evolución de su régimen jurídico, en el orden jurídico munici-
pal los ayuntamientos tienen capacidad para “emitir su propia normativi-
80
Facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo federal. Sus principios y limitaciones, tesis
P./J. 79/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, agosto de
2009, p. 1067, disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?ID=
166655&Clase=DetalleTesisBL&Semanario=0.
81
Bases generales de la administración pública municipal. Los municipios no pueden al-
terar su contenido, so pretexto de regular cuestiones particulares, 169548, tesis P./J. 55/2008,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, junio de 2008, p.745.
82
Son facultades de naturaleza constitucional concurrente de los municipios la regulación
del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los cen-
tros de población y de protección al ambiente, por lo que estas facultades se ejercen conforme
a lo previsto en las leyes federales y estatales. Facultades concurrentes en materia de asenta-
mientos humanos y de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico. Los programas de desarrollo urbano municipal deben ser congruentes con los de
ordenamiento ecológico federales y locales. P./J. 38/2011 (9a.), Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, libro I, t. 1, octubre de 2011, p. 288, disponible en: https://sjf.scjn.gob.
mx/SJFSist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?ID=160856&Clase=DetalleTesisBL&Semanario=0.

32 CARLA HUERTA OCHOA

dad a través de bandos y reglamentos”.83 En cuanto al alcance de las potes-

tades normativas de los ayuntamientos, la jurisprudencia señala que si bien
estas disposiciones han de sujetarse a las leyes estatales en materia municipal
que proveen un marco uniforme, es

…facultad exclusiva de los ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, or-

ganización y funcionamiento interno, administración pública municipal, así
como emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia
exclusiva, a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones
de carácter general, en todo lo que concierne a cuestiones específicas de cada
Municipio.84

De modo que el ejercicio de la facultad reglamentaria se encuentra su-

jeto al principio de legalidad y, por ende, al de primacía de la ley, por lo que
ninguna disposición de ley puede ser modificada por un acto normativo del
Poder Ejecutivo, salvo en los casos de una “reserva reglamentaria” o excep-
ciones constitucionales expresas que, por lo mismo, se consideran facultades
extraordinarias. No obstante, las potestades normativas del Ejecutivo se en-
cuentran limitadas por la Constitución, y sus facultades ordinarias también
por las leyes que los reglamentos pormenorizan.85
Los decretos, como resultado del ejercicio ordinario de la facultad re-
glamentaria, tienen un carácter formalmente administrativo, y deben con-
formarse a las leyes de la materia de la que se ocupan. Un decreto regula
un caso particular y crea situaciones jurídicas concretas, por lo que se con-
sidera un acto normativo particular.86 Como dice Korkunov, “la validez del
decreto depende de su conformidad con la ley”, y en un estado constitu-
cional, “un decreto no puede ni abrogar ni modificar una ley. Consecuen-
temente, todas las materias que ya han sido tocadas por las leyes siguen
siendo competencia exclusiva del Poder Legislativo”.87 Lo anterior se debe
83
Municipios. El artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución federal reconoce la
existencia de un orden jurídico propio. P./J. 134/2005, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, t. XXII, octubre de 2005, p. 2070.
84
Reglamentos municipales y leyes estatales en materia municipal. Su extensión norma-
tiva legítima. P./J. 45/2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro
I, t. 1, octubre de 2011, p. 302.
85
La jurisprudencia señala que “El ejercicio de la facultad reglamentaria está sujeta al
principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados:
el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma”, idem.
86
Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, 1983, t. III, D, p. 35, disponible en:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1170/3.pdf.
87
Korkunov, Nikolai M., Lecciones de teoría general del derecho, Valencia, Tirant lo Blanch,
2019, p. 413.

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 33

a que un decreto es una fuente subordinada, por lo que su contenido debe

conformarse a lo previsto en las leyes y la Constitución.
En relación con el sistema de fuentes mexicano, se puede decir que éste
se organiza, más bien, conforme a la distribución de competencias y espe-
cificaciones hechas por la Constitución en cuanto al rango y la fuerza de la
norma, y no tanto de acuerdo con el tipo de norma o la facultad conforme
a la cual se ejerce. Además, hay que considerar las excepciones a la regla
general sobre el rango de la fuente en el caso del ejercicio de potestades ex-
traordinarias, como se verá a continuación.

3. Las potestades normativas extraordinarias

de la autoridad federal

En términos de lo previsto en la Constitución, el ejercicio de la función

normativa se puede distinguir en ordinario y extraordinario, lo que da lugar
a un doble esquema de organización del sistema de fuentes en México. Uno
general, operativo en tiempos ordinarios, y otro excepcional, que resulta de
las excepciones que prevé la propia Constitución que modifican el rango y
el alcance de algunas fuentes por un tiempo delimitado.
En el marco del ejercicio ordinario de las potestades normativas, el
sistema de fuentes se organiza a partir de las competencias excluyentes
atribuidas por la propia Constitución, lo que da lugar a distintos ámbitos
de validez de las normas producidas por la autoridad competente. Sin
embargo, desde la perspectiva del ejercicio de la facultad normativa, estos
ámbitos de competencia independientes se complementan en las materias
concurrentes.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que existen tres
tipos de concurrencia88 de cuya distribución competencial se ocupa una ley
general, y que junto con lo previsto en la Constitución, regulan la actuación
de todas las instancias legislativas y ejecutivas del país. Éstas son la norma-
tiva; la operativa, que se refiere a la realización, prestación u operación de
servicios por parte de las entidades federativas, y la de planeación, que hace
posible la elaboración de planes o programas a otros ámbitos de gobierno
en términos de las leyes federales o locales que correspondan.
La distribución de competencias normativas que determina el sistema
de fuentes en el Estado federal mexicano al prever facultades exclusivas y
concurrentes, da lugar a un complejo modelo complementario de potes-
88
La concurrencia normativa se comenta en el apartado V. Cit., nota 38, párrafo 209.

34 CARLA HUERTA OCHOA

tades.89 La estructura del sistema de fuentes comentada previamente, en

principio, no implica subordinación, sino ámbitos separados y coordinados,
a menos que se trate de una situación de excepción prevista en la propia
Constitución federal, como son los casos de la restricción o suspensión de
derechos fundamentales previstos en el artículo 29, o de emergencia sanita-
ria en el artículo 73, fracción XVI.
En el caso del artículo 29, así como en el previsto en el artículo 131,
segundo párrafo,90 se autoriza la modificación del principio de separación
de poderes previsto en el artículo 49, que establece como facultades extraor-
dinarias para legislar únicamente la restricción o suspensión de garantías
mencionada, y la determinación de cuotas de las tarifas de exportación e
importación, respectivamente. Esto significa que el supuesto previsto en el
artículo 73, fracción XVI, es distinto a los mencionados, y no da lugar a
una modificación del rango y fuerza de las fuentes que regula, por lo que no
pueden ser equiparadas a la ley.
Así, el artículo 49 proporciona un criterio formal a aplicar en las situa-
ciones de emergencia sanitaria en relación con las fuentes del derecho, por
lo que ni los decretos del presidente de la República ni los acuerdos del Con-
sejo de Salubridad General (CSG) tienen rango ni fuerza de ley. Si se hubie-
ran concedido facultades legislativas extraordinarias en sentido estricto, esta
excepción a la prohibición de reunir dos poderes en una sola persona o que
se deposite el Legislativo en un individuo, estaría prevista en ese precepto.
Se puede decir que, por analogía, al tratarse de una situación de emer-
gencia que puede afectar diversos derechos fundamentales, el criterio rector
del alcance material de las potestades normativas extraordinarias en casos
de emergencia sanitaria, que se fundamentan en el artículo 73, fracción
XVI, es el artículo 29, que establece las pautas para restringir derechos en
casos de emergencias.
Las disposiciones previstas en el artículo 73, fracción XVI, de la Consti-
tución, no modifican el rango, sino la eficacia de las normas que se expiden,
ya que tanto los decretos que expide el presidente como los acuerdos del
89
Sobre el sistema federal y las atribuciones de las entidades federativas en situaciones de
emergencia ver Huerta, Carla, “Emergencia sanitaria y la distribución de competencias en
la Federación mexicana”, en Gonzáles Martín, Nuria (coord.), Emergencia sanitaria por COVID
19. Federalismo, México, UNAM, 2020, pp. 9-14, disponible en: https://www.juridicas.unam.mx/
publicaciones/detalle-publicacion/153.
90
El artículo 131 constitucional prevé una excepción al ejercicio de la facultad legisla-
tiva correspondiente al Congreso de la Unión, y lo faculta a delegarla en el presidente de la
República si así lo considera pertinente. Este caso, sin embargo, no está condicionado a que
se trate de una situación de emergencia, aunque sí constituye una excepción al principio de
división de poderes.

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 35

CSG y la Secretaría de Salud, tienen su fundamento en la competencia que

les atribuye una ley secundaria. Sin embargo, se puede decir que se produ-
ce una alteración del sistema de fuentes en la medida en que se confiere un
alcance especial a los acuerdos emitidos por la autoridad sanitaria, que son
disposiciones de carácter concreto.
Así, aunque el federalismo implica que el ejercicio de la competencia
normativa de las autoridades federales debe respetar el ámbito de las potes-
tades de las entidades federativas, debido a la emergencia y por disposición
de la Constitución, éstas deben someterse a las disposiciones federales en
los términos previstos en la Ley General de Salud. En consecuencia, cual-
quier acto normativo que expida la autoridad local una vez declarada la
emergencia sanitaria debe ajustarse a las directivas de la autoridad federal,
incluso en el ámbito que ordinariamente podría considerarse como parte de
la salubridad local.

V. Competencias normativas y concurrencia

De conformidad con lo expuesto, se sigue que la organización del sistema ju-

rídico de un Estado federal se basa en lo previsto en una Constitución para
coordinar el ejercicio de las facultades normativas atribuidas. Sobre todo por-
que el modelo dual original de facultades limitadas expresas de la Federación y
retención de facultades originarias por los estados se ha modificado para prever
funciones compartidas.91 La concurrencia prevista por el Constituyente per-
manente se desarrolla en términos de lo previsto por el legislador federal, y
como ya se mencionó, puede ser normativa, operativa o de planeación. En esta
ocasión me ocuparé exclusivamente de la concurrencia normativa, en especial
porque el federalismo previsto en la Constitución mexicana no es de mera eje-
cución, ya que, al menos conforme al diseño original —como se puede percibir
en el artículo 124 constitucional—, no se reservan a los órganos federales las fa-
cultades de creación normativa, dejando a los estados solamente su operación.

91
Según la Suprema Corte, se ha transitado a un modelo federal “cooperativo” entre los
diversos órdenes normativos del Estado federal, aunque, en realidad, más que de coopera-
ción, la tendencia ha sido de instrucción. Las reformas constitucionales y las leyes federales y
generales dejan poco margen para la acción normativa a las entidades federativas. Véase con-
troversia constitucional 132/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. XXVII, abril de 2008, p. 1706, disponible en: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/ejecutoria/20942;
https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=49000, así como
la acción de inconstitucionalidad 119/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, No-
vena Época, t. XXX, diciembre de 2009, p. 850, disponible en: https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/
ejecutoria/21909.

36 CARLA HUERTA OCHOA

A partir de las reglas generales de distribución de competencias en el

Estado federal mexicano antes mencionadas, se pueden identificar diversos
problemas en la determinación tanto de su sistema normativo como del
sistema de fuentes. Por lo que a las competencias normativas de la Federa-
ción se refiere, es claro que cuando la Constitución prevé una competencia
reservada a la Federación de manera expresa,92 esta potestad no se puede
cuestionar. No es tan evidente, sin embargo, cuando su ejercicio se funda-
menta en las denominadas competencias implícitas, pues aun cuando están
vinculadas a las explícitas, se requiere de interpretación para delimitar su
alcance. La interpretación que haga el legislador de estas facultades puede
resultar en una limitación de las competencias de las entidades federativas,
por lo que deben estar atentas para, en su caso, impugnar y evitar una posi-
ble invasión de la esfera de su competencia y la correspondiente transforma-
ción que esto conlleva del ejercicio de sus potestades normativas.
El ámbito de facultades normativas de las entidades federativas requie-
re, a su vez, de una interpretación a contrario sensu, y en la medida que so-
lamente ejercen su potestad en las materias no asignadas a la Federación,
siempre queda un espacio de incertidumbre. Por otra parte, su espectro de
acción se ha transformado profundamente en las últimas décadas, no sólo
como consecuencia de las reformas que han asignado materias al Poder
Legislativo federal, sino también como resultado del uso reiterado de técni-
cas legislativas, como la concurrencia, la armonización y la coordinación.93
Estas nociones, a pesar de ser cada vez de uso más frecuente en el medio
jurídico, distan mucho de ser claras.
La concurrencia no está regulada en la Constitución; solamente con-
tiene mandatos expresos al legislador federal de hacer la distribución de
competencia —los cuales se pueden entender como una delegación de esa
facultad—, pero no se prevén lineamientos para ello.94 Las disposiciones
constitucionales que ordenan al Congreso de la Unión hacer la distribu-

92
Ya sea que se encuentre prevista en el artículo 73 constitucional o en alguna otra
disposición de la Constitución que prevea un mandato que habilita al legislador, como, por
ejemplo, la facultad para expedir la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucio-
nales, del 105, o las leyes reglamentarias de las fracciones V y VI del artículo 76.
93
Una reseña de este proceso se puede encontrar en Mejía, Raúl y Rojas, Laura,
Federalismo(s). El rompecabezas actual, México, FCE, 2018, pp. 62-82.
94
Llama la atención la forma en que la delegación de facultades se califica como “renun-
cia” en la siguiente tesis aislada: “…el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución
ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades
políticas que integran el Estado Mexicano...”. Leyes generales. Interpretación del artículo
133 constitucional, P. VII/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. XXV, abril de 2007, p. 5.

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 37

ción de competencia en una materia son, por lo tanto, genéricas, por eso
las provisiones sobre concurrencia son, en general, cláusulas abiertas. Por
consiguiente, la determinación de la competencia que corresponde a cada
orden requiere de un análisis específico de las particularidades en cada una
de las materias concurrentes.95 La Corte, a su vez, tampoco delimita esta
técnica que genera excepciones al principio establecido por el artículo 124
constitucional ni sus alcances, sólo señala que se ha de determinar constitu-
cionalmente y que “además de la distribución competencial prevista en la
ley general, existen reglas y principios constitucionales que rigen y orientan
la actuación de las instancias legislativas y ejecutivas de la Federación, enti-
dades federativas y municipios” en el ejercicio de las facultades concurren-
tes.96 Lo que a pesar de su generalidad puede entenderse como una sujeción
al marco constitucional y al Estado de derecho.
Haciendo referencia a las leyes de concurrencia, la jurisprudencia es-
tablece que este tipo de leyes generales expedidas por el Congreso de la
Unión, al distribuir competencias entre los distintos niveles de gobierno en
las materias concurrentes,

…sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la

regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma míni-
ma desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en
cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que
marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regu-
lación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocu-
pantes en una región específica…97

Luego entonces, no son leyes que tienen por objeto regular la materia,
sino sentar las bases y el alcance del ejercicio de las competencias que se
hacen concurrentes para que cada autoridad pueda realizar sus funciones
debidamente.
Por otra parte, a pesar de resultar de una excepción a la regla general de
distribución de competencia, se puede decir que las leyes de concurrencia
no alteran el principio de supremacía constitucional, pues, por una parte,

95
Aunque como la Suprema Corte ha señalado, “para definir a qué nivel de gobierno
corresponde regular un aspecto del orden jurídico nacional, es requisito indispensable partir
del régimen competencial establecido en la Constitución federal”. Cit., nota 38, párrafo 194.
96
Ibidem, párrafo 209.
97
Leyes locales en materias concurrentes. En ellas se pueden aumentar las prohibiciones
o los deberes impuestos por las leyes generales, P./J. 5/2010, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Novena Época, t. XXXI, febrero de 2010, p. 2322, disponible en: https://sjf.scjn.gob.
mx/SJFSist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?ID=165224&Clase=DetalleTesisBL&Semanario=0.

38 CARLA HUERTA OCHOA

cuentan con un fundamento constitucional —expreso, aunque en general

vago— para hacer la distribución de competencia, y por la otra, son leyes
del Congreso de la Unión que a pesar de su naturaleza de normas de dis-
tribución competencial, no adquieren un rango distinto.98 Además, en la
Constitución no se establece una relación de supra o subordinación entre las
legislaciones federales y locales. Así, en materia concurrente no se puede ha-
blar de un conflicto entre normas federales y locales, dado que comparten
la materia. Lo que puede ocurrir es que los órganos legislativos no acaten
la ley de concurrencia y excedan los límites previstos en la ley al ejercer sus
potestades normativas.
De modo que la concurrencia normativa se puede entender de manera
general como la posibilidad de participar, tanto las autoridades federales
como las locales, en la regulación de una materia en términos de la delimi-
tación competencial hecha en una ley emitida por el Congreso de la Unión
como resultado de un mandato constitucional expreso.99 Esto significa que
la Federación, las entidades federativas y los municipios pueden actuar res-
pecto de una misma materia conforme a lo previsto en una “ley general”
expedida por el Poder Legislativo federal, en virtud de una disposición cons-
titucional que así lo prevea.100 En un Estado federal, sin embargo, la concu-
rrencia debería ser la excepción.
La concurrencia normativa es, por lo tanto, una técnica legislativa que,
en términos de una disposición constitucional, permite al Congreso de la

98
Estas cuestiones las aborda una tesis aislada en la que se sostiene que las leyes de con-
currencia tienen, en virtud de su objeto, un rango superior a las demás leyes del Congreso de
la Unión, aunque no veo razón para justificar esa hipótesis. Supremacía constitucional. No
se transgrede ese principio cuando se origine un conflicto entre leyes federales y locales por
una aparente contradicción entre ellas, tratándose de facultades concurrentes. Tribunales
colegiados de circuito, IV.2o.A.2 CS (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima
Época, libro 12, t. IV, noviembre de 2014, p. 3035.
99
Cabe mencionar, sin embargo, que esta técnica de delegación para emisión de leyes de
concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, no se encuentra
prevista en la Constitución originalmente. Cossío habla de “competencia delegada”, y la pri-
mera ley de concurrencia que se emite con fundamento en este tipo de competencia es la de
educación. Cossío Díaz, José Ramón, “Jerarquía, división competencial en relación con los
tratados internacionales en derecho mexicano”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol.
VIII, 2018, disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-internacional/article/
view/273/472.
100
Así, el Congreso de la Unión fija el reparto de competencias de las denominadas
“facultades concurrentes” en las materias respectivas. Facultades concurrentes en el sistema
jurídico mexicano. Sus características generales, P./J. 142/2001, Semanario Judicial de la Fede-
ración y su Gaceta, Novena Época, t. XV, enero de 2002, p. 1042, disponible en: https://sjf.scjn.
gob.mx/sjfsist/paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=187982&Clase=DetalleTesisBL.

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 39

Unión establecer los lineamientos del ejercicio de la potestad normativa en

una materia específica. Corresponde, por ende, a dicho órgano velar por el
equilibrio en materia de competencias entre la Federación y las entidades
federativas. Por otra parte, se puede decir que la ley es federal, en sentido
formal, por el órgano que la expide. Su objeto es hacer la distribución de
competencias entre los distintos niveles de gobierno de la forma en que se
considere conveniente. Materialmente, sin embargo, la ley no es de origen
necesariamente federal, puesto que puede hacer concurrente una materia
local, con lo que sustrae competencias de las entidades federativas para que
puedan ser ejercidas a nivel federal.
Las leyes de concurrencia con frecuencia son denominadas “genera-
les”, no obstante, como es sabido, la denominación del objeto no deter-
mina su naturaleza.101 Por ello, como ya ha indicado la Suprema Corte,
la mera denominación de una ley como “general” no basta, “sino que es
necesario que, efectivamente, exista un mandato constitucional que orde-
ne la distribución de competencias y que la ley que expida el Congreso
de la Unión efectivamente realice un ejercicio distributivo, en función del
objetivo constitucional perseguido”.102 En consecuencia, hay que atender
a la función de la ley para determinar si, en efecto, son leyes de concu-
rrencia. Por tradición, se entienden como leyes generales las que regulan
cuestiones generales; “bases y principios” relacionados con una materia.
Este tipo de leyes incluso se han llegado a denominar, también de manera
equívoca, “leyes marco” —categoría que como fuente con propiedades
especiales no existe en la legislación mexicana—, por lo que debe distin-
guirse una ley que hace distribución de competencias para crear espacios
de concurrencia, de las leyes que prevén “marcos generales” de acción en
una materia.
Si bien en un Estado federal las competencias se distribuyen, en prin-
cipio, por materias de manera estricta entre los diversos órdenes jurídicos,
cada vez más se procura que las funciones se realicen de forma coopera-
tiva. Para ello se elaboran leyes que hacen distribución de competencias
en general, asignando la regulación a los órganos centrales y la ejecución
a las entidades federativas, y en ellas se establece el esquema de coopera-

101
Por ejemplo, son leyes generales y se refieren a facultades concurrentes entre la Fede-
ración, las entidades federativas y los municipios, la Ley General de Protección Civil o la Ley
General de Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Aunque, en
realidad, la función de estas leyes no es hacer distribución de competencias entre los distintos
órdenes jurídicos parciales, ya que el objetivo es establecer sistemas de coordinación sobre
facultades concurrentes por disposición constitucional.
102
Cit., nota 38, párrafo 207.

40 CARLA HUERTA OCHOA

ción.103 Este tipo de leyes son conocidas como leyes de base, leyes marco y,
en algunas ocasiones, también como leyes generales; en México se debe-
rían denominar “leyes de concurrencia” para evitar la confusión. Esta téc-
nica tiene por objeto la cooperación y coordinación, aunque con frecuen-
cia ocurre que resulta en una forma de secuestrar las funciones regulativas
de las entidades federativas al centralizarlas.
La regulación cada vez más frecuente de formas de concurrencia ge-
nera una inquietud sobre el alcance real de las potestades normativas que
quedan como remanente a ejercer por las entidades federativas, en especial
tras la expedición de leyes generales de carácter reglamentario. Algunos de
los problemas resultantes son la complejidad del sistema normativo, la falta
de claridad y sistematización del sistema de fuentes, la falta de certeza en
cuanto a la competencia de la autoridad y una progresiva depauperación de
las facultades normativas de las entidades federativas en detrimento de un
auténtico modelo federal. Esto genera un déficit de equilibrio que se percibe
en una intervención que permite a la autoridad federal tomar el control de
un asunto más que buscar la colaboración, además de que ha dado lugar a
una hipertrofia del Ejecutivo.
Así, en materias concurrentes la Constitución prevé los casos en que las
autoridades de los distintos niveles de gobierno pueden regular determina-
das materias, y compete al Congreso de la Unión delimitar el alcance de las
potestades normativas de cada una de las autoridades según lo considere
oportuno.104 Como no hay reglas generales sobre la concurrencia, si el Con-
greso federal hace la distribución, se podría concluir que la ley expedida
puede administrar una “materia federal” o distribuir el ejercicio de una ma-
teria “federalizada”, aunque con frecuencia la concurrencia también resul-
ta de la coordinación de potestades federales y locales.
Como a partir de la Constitución se pueden prever modificaciones a
la regla general de distribución competencial de una Federación y regular
formas de concurrencia entre las diversas autoridades, las facultades concu-
rrentes pueden ser ejercidas tanto por la Federación como por las entidades
federativas. Entonces, se puede hablar de distintas formas de concurrencia
normativa:
103
En México, la concurrencia es su forma original abarca materias como educación, sa-
lubridad general, asentamientos humanos o equilibrio ecológico. Se realizó por medio de
mandato constitucional y el Congreso de la Unión expidió las leyes distributivas respectivas.
Esta misma técnica se utilizó posteriormente para materias como turismo; cultura física y de-
porte; pesca y acuacultura; derechos de niños, niñas y adolescentes; derechos de las víctimas,
y electoral.
104
Sobre las potestades del artículo 73 que se ejercen originariamente de manera concu-
rrente, véase cit., nota 93, pp. 58-60.

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 41

1) Concurrencia plena: es el caso en que tanto la Federación como las

entidades federativas ejercen plenamente su potestad normativa en
una materia, por lo que se puede decir que sus potestades normativas
son las mismas en esa materia.105
2) Una variante de este caso es lo que la Suprema Corte denomina
“atribuciones compartidas”; la diferencia radica en que si bien tanto
la Federación como las entidades federativas cuentan con compe-
tencia, no existe “instrucción constitucional de concurrencia, coor-
dinación, o armonización”. Como bien señala la Corte, éstas cada
vez son menos, como el establecimiento de delitos o de la legislación
orgánica de cada nivel de gobierno, por ejemplo.106
3) Concurrencia parcial determinada constitucionalmente: la Consti-
tución distribuye la competencia entre la Federación y las entidades
federativas de manera diferenciada según la materia. Por ejemplo, en
materia de salud es competencia exclusiva de la Federación legislar
sobre “salubridad general de la República” (artículos 4o., párrafo 3,
y 73, fracción XVI), y por exclusión corresponde a las entidades fe-
derativas legislar sobre “salubridad local”.107
4) Grados diversos de concurrencia determinados por ley en virtud de
una delegación hecha en la Constitución. El Congreso de la Unión
regula la distribución de una materia por “delegación constitucio-
nal” entre los órganos competentes que considere oportuno, por lo
que puede: a) reservar la potestad normativa a la Federación y asig-
nar a las autoridades locales solamente la aplicación, o b) hacer un
reparto de las potestades normativas para que las autoridades locales
puedan desarrollar algunos aspectos. En el primer caso puede tratar-
se de una sustracción de competencias normativas que reduce las de
las entidades federativas a facultades de mera ejecución.108 En el se-

105
Como es el caso de la concurrencia normativa en materia de combate al alcoholismo
(artículo 117, fracción IX, párrafo 2), latifundios (artículo 27, XVII) o remuneraciones (ar-
tículo 127, fracción VI).
106
Cit., nota 38, párrafo 181.
107
También es el caso en materia de vías generales de comunicación o sobre el uso y apro-
vechamiento de las aguas que no sean de jurisdicción federal (artículo 73, fracción XVII).
En ambos casos hay que atenerse a las leyes de la materia para determinar el alcance de las
potestades respectivas, aunque en materia de aguas se cuenta con lo previsto en el quinto
párrafo del artículo 27.
108
En el caso de la función educativa (artículo 73, fracción XXV), la regulación es federal
y la ejecución es coordinada mediante convenios. Se habla también de coordinación en ma-
teria de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII). La regulación del culto religioso es

42 CARLA HUERTA OCHOA

gundo caso se puede hablar de una concurrencia normativa parcial

junto con una posible concurrencia operativa.109

Como se puede ver, la transformación del sistema competencial me-

diante la concurrencia puede ser importante, por lo que las entidades fede-
rativas deben participar en los procesos que tengan por objeto modificar su
esfera de competencias normativas. La modificación de las competencias
sólo se puede realizar mediante una reforma constitucional que implemen-
te alguna de las siguientes modalidades de acción normativa: concurrencia,
coordinación o armonización,110 por ejemplo. Cada vez que éstas se llevan
a cabo se reducen las competencias de las entidades federativas en diversas
materias, y a lo largo de los años esta tendencia ha dado lugar a una pro-
gresiva “contracción” de sus facultades normativas. Por eso surge la duda
en relación con las potestades normativas que el legislador federal, al usar
dichas técnicas, ha dejado a las entidades federativas para su ejercicio in-
dependiente. Por eso conviene reflexionar sobre el alcance de las facultades
de las legislaturas locales, para intervenir en una reforma constitucional que
modifique sus potestades normativas —o incluso oponerse a ella—, o bien,
regular alguna forma de legitimación a las minorías para solicitar una re-
visión cuando se considere que el menoscabo de sus potestades normativas
no se justifica.111
Según la Suprema Corte, la tendencia a modificar el reparto de compe-
tencia mediante estas técnicas ha reducido las competencias de las entida-
des federativas y “federalizado” algunas materias, al hacerlas concurrentes
o transformarlas mediante un proceso de “unificación regulatoria” que ha
justificado políticamente la invasión de las esferas competenciales de las en-
tidades federativas.112 Por desgracia, el grado de afectación que se produce
en el ámbito competencial de las potestades normativas de las entidades

federal conforme al 2o. párrafo del artículo 130 y la aplicación en concurrente en términos
de la ley conforme al último párrafo del mismo artículo.
109
En materia de asentamientos humanos los municipios retienen potestades normativas
de su competencia (artículo 73, fracción XXIX, inciso c). En materia de protección al am-
biente la ley general establece la concurrencia de los tres niveles de gobierno (artículo 73,
fracción XXIX- G).
110
Aunque estas últimas dos no deberían modificar las competencias normativas de las
entidades federativas, pero lo hacen, y la armonización podría resultar en una invasión de
esferas competenciales.
111
Sobre el tema ver las propuestas de Daniel Barceló Rojas en el capítulo tercero: “Fede-
ralismo multinivel. Razones y propuestas para reconstruir el Senado de la República como
cámara de representación territorial de los Estados Unidos Mexicanos”.
112
Cit., nota 38, párrafo 124.

EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO EN EL MARCO DEL FEDERALISMO... 43

federativas se tendría que analizar caso por caso, pues al no existir reglas
generales depende tanto de la reforma constitucional como de la ley que
desarrolle la modificación de las competencias.
En síntesis, se puede hablar de diversas técnicas legislativas de modifi-
cación del sistema de distribución de competencias que generan diversos
mecanismos de participación. Además de la concurrencia, el Congreso de la
Unión ha recurrido a la coordinación, a la armonización u homologación,
a la expedición de legislación única y a la creación de sistemas nacionales
con leyes generales. Cada modelo o esquema de participación —o coope-
ración— posee, por ende, características propias y una función distinta de
los demás. Por ende, como señala la Suprema Corte, es preciso considerar
“los objetivos y finalidades perseguidos por el Poder Constituyente” en cada
reforma, “para determinar el grado de participación o campos de acción
que se han asignado para cada uno de los niveles de gobierno”. Y lo peor
es que, a decir de la propia Corte, “la única constante en las múltiples refor-
mas constitucionales que han configurado nuestro actual sistema federal ha
sido la creciente participación o intervención de la Federación en ámbitos de
regulación que inicialmente se consideraban reservados a las entidades fede-
rativas o que eran compartidos”.113
Aunque en caso de un conflicto de competencia, además de considerar
lo previsto en la Constitución y la ley de concurrencia, hay que “identi-
ficar el supuesto específicamente regulado y determinar si sustancialmen-
te incide en el aspecto que motivó al poder reformador de la Constitu-
ción a asignarlo en exclusiva a un orden de gobierno, o bien, a permitir la
coparticipación”,114 pues la denominación de la ley no basta para determi-
nar la materia ni el alcance de la facultad en cuestión. De modo que el legis-
lador debe explicitar puntualmente el objetivo y alcance de la distribución
competencial, pues los argumentos genéricos serán fundamentales en los
casos en que se presuma una invasión de esferas competenciales.

VI. Reflexión final

El impacto en el sistema jurídico mexicano de esta tendencia a establecer

formas de acción compartida entre diversas autoridades normativas de dis-
tintos niveles de gobierno, que se justifican en la mejor consecución de algún
fin, es notorio. Actualmente existe un gran número de materias en las que
se prevé cooperación o participación conjunta entre los distintos niveles de
113
Ibidem, párrafo 182.
114
Ibidem, párrafo 193.

44 CARLA HUERTA OCHOA

gobierno. No obstante, los esquemas de participación no son uniformes y la

diferencia entre ellos no es clara, por lo que con frecuencia utilizar técnicas
legislativas de coordinación u homologación puede resultar en alguna forma
de redistribución competencial. Esto ha permitido una creciente interven-
ción de la Federación en ámbitos de regulación que originalmente se podían
considerar como propios de las entidades federativas o de los municipios, o
al menos como compartidos.
Las reformas al sistema de distribución competencial, además del re-
parto de facultades o la armonización de reglas, ha producido en México
un esquema poco claro que requiere de interpretación casuística para de-
terminar el límite y alcance en el ejercicio de algunas de las potestades por
parte de las autoridades de los distintos niveles de gobierno. Por lo que, con
frecuencia, y a falta de certeza, la autoridad, para ejercer sus potestades
normativas, se encuentra intentando uno y otro camino para salir del labe-
rinto de la distribución competencial.
De modo que en un Estado federal como el mexicano, el poder públi-
co se distribuye conforme a lo previsto en la Constitución federal entre los
distintos niveles territoriales; esto es, entre la Federación, las entidades fede-
rativas y los municipios, e incluso en espacios territoriales distintos, como es
el caso de los que ocupan los pueblos y las comunidades indígenas. En con-
secuencia, cada ámbito de gobierno tiene capacidad para tomar decisiones
de regulación o ejecución en sus respectivas esferas de actuación. Así, para
un adecuado funcionamiento del Estado federal mexicano es necesario que
haya certeza sobre el alcance de las facultades respectivas, y que el ejercicio
de las competencias correspondientes a cada ámbito sea respetado.
Un Estado de derecho se caracteriza por la sujeción de la acción de la
autoridad al derecho conforme a un sistema claro de distribución funcional
que permita verificar que las facultades que se ejercen se realizan conforme
a los principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas,
irretroactividad de las leyes, seguridad jurídica y responsabilidad e interdic-
ción de la arbitrariedad de los poderes públicos. La constante modificación
del sistema de distribución de competencias y su falta de claridad generan
incertidumbre y atentan contra estos principios.

VII. Bibliografía

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