NOTA DE SÍNTESIS
Política industrial
Introducción
INTRODUCCIÓN 1
1. ¿FUNCIONA LA POLÍTICA INDUSTRIAL? 2 La política industrial se define como el esfuerzo
estratégico del Estado para fomentar el desarrollo y
2. ¿QUÉ TIPO DE POLÍTICAS INDUSTRIALES SON 3
EFICACES? el crecimiento de un sector de la economía. La
3. POLÍTICA INDUSTRIAL PARA LAS 3 UNCTAD (2009) define la política industrial como un
TRANSICIONES VERDE Y DIGITAL "esfuerzo concertado, centrado y consciente por
4. ¿CÓMO AFECTA LA ECONOMÍA POLÍTICA A LA 4 parte del gobierno para fomentar y promover una
POLÍTICA INDUSTRIAL? industria o un sector específico con una serie de
5. ¿ES COMPATIBLE LA POLÍTICA INDUSTRIAL 5 herramientas políticas". Pack y Saggi (2006) ofrecen
CON LA REFORMA DEL ENTORNO
una definición más detallada: "cualquier tipo de
EMPRESARIAL?
6. ¿ESTÁ LA POLÍTICA INDUSTRIAL AL SERVICIO 6 intervención o política gubernamental selectiva que
DE LOS POBRES? intente alterar la estructura de la producción a favor
7. ¿QUÉ PUEDEN HACER LOS DONANTES? 6 de los sectores que se espera que ofrezcan mejores
perspectivas de crecimiento económico de una
manera que no se produciría en ausencia de dicha
Principales conclusiones:
intervención en el equilibrio del mercado". Esta nota
Algunos sostienen que la política industrial es la explora seis cuestiones y debates clave dentro de la
única que permite un crecimiento real; otros, que casi política industrial.
nunca ha funcionado. A veces, se citan las mismas
pruebas en apoyo de ambos argumentos.
Los interesados en profundizar en el tema de
Existe un debate permanente sobre los sectores a la política industrial pueden visitar la página
los que debe dirigirse la política industrial, si es que de conocimientos del DCED sobre política
hay alguno. No todas las industrias son igualmente industrial
útiles para el desarrollo, algunas pueden ser buenas
para el empleo masivo, pero permiten poco Los partidarios de la política industrial sostienen que
aprendizaje tecnológico. es el único paradigma que proporciona un
crecimiento y una transformación económicos reales.
La política industrial es un enfoque relativamente Desde esta perspectiva, el desarrollo consiste en
exigente. Para ser eficaz, su diseño y aplicación debe identificar y promover las tecnologías y actividades
tener en cuenta tanto las capacidades como la más relevantes para el crecimiento económico. Por
voluntad política de un gobierno. ejemplo, algunos economistas abogan por un "Estado
emprendedor", que busca sin descanso nuevas
El interés por la política industrial ha crecido en
oportunidades de crecimiento (Mazzucato, 2018
todo el espectro político de muchos países, por
(libro), su "panfleto" original sobre el estado
diversas razones, entre ellas como respuesta a la
emprendedor Mazzucato, 2009 (acceso abierto) y la
crisis financiera mundial de 2008 y a la reciente
breve TED Talk (2013)). Estos defensores sostienen
pandemia de COVID-19.
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que los países en desarrollo nunca podrán salir de la del COVID-19, para reiniciar las economías y
dependencia de la ayuda "si no son capaces de utilizar "reconstruir mejor" (INET, 2021; IISD, 2020).
las políticas industriales (que) necesitarán para
En segundo lugar, el éxito de muchas economías de
transformar sus industrias nacionales, diversificar sus
Asia Oriental, más recientemente China, se asocia a
economías y construir sus propias bases fiscales con
menudo con la política industrial. Algunos defensores
el tiempo" (Rowden, 2011).
de la política industrial sostienen también que, a
Otros sostienen que los mercados ya asignan los pesar de su promoción del libre mercado en el
recursos de forma eficiente y que es poco probable exterior, los países ricos han utilizado a menudo la
que los gobiernos mejoren la situación. Los política industrial como parte de sus propias
economistas han subrayado la dificultad de lograr estrategias de desarrollo (Chang, 2008; Chang, 2019
intervenciones bien dirigidas y eficaces en la práctica. Mazzucato, 2013).
Las pruebas utilizadas para apoyar ambos
Dani Rodrik (2020) identifica una serie de tendencias
argumentos pueden basarse en los mismos ejemplos,
que han contribuido a este renovado interés,
aunque interpretados o enmarcados de diferentes
sugiriendo (en tercer lugar) que ha habido un
maneras; la industria automovilística de la India y la
retroceso de los países en desarrollo contra el
industria de la confección de Bangladesh se utilizan
enfoque fundamentalista del mercado, y la demanda
para demostrar tanto que la liberalización "funciona"
de políticas gubernamentales proactivas, a la luz de la
como que la política industrial "funciona" (Khan,
escasez de empleos manufactureros de calidad reales
2014).
generados. Por último, la política industrial se
considera cada vez más una herramienta importante
para las transiciones económicas ecológicas y
digitales, especialmente en el contexto de la
cambiante dinámica geopolítica (CE, 2020).
Por otro lado, los críticos subrayan que las políticas
industriales mal diseñadas corren el riesgo de tener
peores resultados que los fallos del mercado que
pretenden solucionar. Algunos sostienen que la falta
de transparencia y de capacidad técnica de los
responsables políticos de los países de renta baja
suele dar lugar a políticas industriales mal diseñadas.
1. ¿Funciona la política industrial? Otra preocupación se refiere a la viabilidad de la
política industrial; los acuerdos comerciales
Una serie de factores han provocado el creciente internacionales prohíben muchos instrumentos de
interés por la política industrial. En primer lugar, la política industrial activa, aunque a veces se permite a
política industrial se ha utilizado cada vez más como los países menos adelantados una mayor flexibilidad.
respuesta a las crisis. Los gobiernos occidentales han
tratado de intervenir con más fuerza en las industrias Mientras continúan los debates sobre los méritos de
nacionales tras la crisis financiera mundial de 2008, y la política industrial, la atención se centra cada vez
de nuevo con más fuerza en respuesta a la pandemia más en cómo diseñarla y aplicarla. En las siguientes
secciones se exponen cinco cuestiones sobre el
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"cómo" que se debaten actualmente entre los que "las políticas dirigidas a la agricultura no
expertos y los profesionales. tradicional o a los servicios tienen la misma
importancia que los incentivos a los fabricantes".
Algunos sostienen que, aunque la industria
2. ¿Qué tipo de políticas industriales son manufacturera debería recibir un tratamiento
eficaces? político especial, los gobiernos no deberían favorecer
a determinadas industrias manufactureras (ONUDI,
Uno de los aspectos de este debate es si los gobiernos
2011). Una forma de hacerlo es mejorar la
deben utilizar las políticas industriales para
infraestructura que necesitan los fabricantes, por
aprovechar al máximo la ventaja comparativa actual
ejemplo, creando zonas económicas especiales (por
de su país o, por el contrario, invertir en industrias de
ejemplo, Banco Mundial, 2016). Los críticos sostienen
mayor productividad que no son competitivas a corto
que este enfoque solo puede atraer inversiones a
plazo. Según Justin Yifu Lin, ex vicepresidente senior
corto plazo, logrando pocos efectos indirectos
del Banco Mundial, cuando las políticas industriales
positivos, si es que los hay, en la economía en general
fracasan, esto se debe "sobre todo a la incapacidad
(Farol and Akinci, 2011). El sitio web Banco Mundial
de los gobiernos para alinear sus esfuerzos con la
(2016) resume los factores de éxito de las Zonas
base de recursos y el nivel de desarrollo de su país"
Económicas Especiales, basándose en las
(Lin, 2010). Para Lin, los países en desarrollo deberían
experiencias de diferentes países.
tratar de beneficiarse primero de los productos y
servicios (en su mayoría intensivos en mano de obra
y recursos) en los que son actualmente más
competitivos (véase también Khan (2012) para un
argumento similar). En el proceso acumularán capital
humano y físico. Este capital, según Lin, puede
reinvertirse con el tiempo en industrias más
productivas. Los donantes y los gobiernos disponen
de varias metodologías para identificar las ventajas
competitivas (véase, por ejemplo, German
Development Institute, 2016).
Ha-Joon Chang (2019), en cambio, sostiene que los
países en desarrollo deben definir su ventaja
comparativa. Para Chang, el coste de trasladar el 3. Política industrial para las transiciones
capital entre industrias (por ejemplo, de las máquinas verde y digital
de coser a las fábricas de automóviles) significa que
los países deberían promover activamente las Dentro del renovado interés por la política industrial,
industrias de alta productividad en una fase en todo el espectro político, se presta cada vez más
temprana de su desarrollo. Un debate entre Justin atención a los sectores verde y digital. La política
Yifu Lin y Ha-Joon Chang (2009) ofrece más industrial verde implica que los gobiernos garanticen
información sobre este tema. que se dé prioridad a las industrias "verdes", para la
transición general a una economía con bajas
Dani Rodrik (2008) afirma que la política industrial emisiones de carbono. Esto supone el reto de
"no tiene que ver con la industria en sí misma", sino combinar consideraciones económicas y
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medioambientales. La política industrial verde podría atención creciente. Las primeras innovaciones
implicar, por ejemplo, garantizar que las tecnologías digitales fueron a menudo el resultado directo de las
verdes, como la energía solar, reciban una inversión inversiones gubernamentales en I+D relacionadas
adecuada, dirigir la investigación y el desarrollo hacia con la defensa y la seguridad. Pero los gobiernos
la adaptación y la mitigación del cambio climático, tienen muchas otras palancas para fomentar el
crear incentivos fiscales para las acciones ecológicas progreso digital, por ejemplo, como regulador para
de las empresas o aplicar normas de contratación fomentar la competencia entre empresas, como
pública verdes (por ejemplo, CE, 2016). Dani Rodrik promotor de la demanda a través de subsidios e
(2014) sugiere que los argumentos teóricos para impuestos, como cliente a través de la contratación
utilizar la política industrial para facilitar el pública, y potencialmente como inversor en nuevas
crecimiento verde son bastante sólidos. El PNUMA y tecnologías para acelerar su comercialización
el DIE (2017) proponen varias medidas de política (UNCTAD, 2018). A nivel regional, una política
industrial para equilibrar la creación de riqueza y la industrial coordinada podría ayudar a ampliar e
sostenibilidad medioambiental, ilustradas con integrar la infraestructura digital y a acelerar la
ejemplos de cuatro países. Demuestran que es poco difusión y la adopción de nuevas tecnologías
probable que la asignación de recursos basada en el mediante inversiones transfronterizas (CE, 2021).
mercado fomente un cambio estructural positivo,
pero que la política industrial verde tiene el potencial
de proporcionar co-beneficios sociales y económicos,
así como mejoras ambientales (para ejemplos, véase
GGKP, 2020 (grabación de un seminario web)).
Más recientemente, se ha debatido sobre la mejor
manera de "reconstruir mejor" después de la
pandemia mundial de COVID-19, y muchos (por
ejemplo, INET, 2021; OCDE, 2020) plantean que la
crisis puede utilizarse como un estímulo positivo para
reorientar la atención de las políticas a fin de
fomentar una recuperación resistente y respetuosa 4. ¿Cómo afecta la economía política a la
con el medio ambiente. La intervención del Estado se política industrial?
ha convertido en la norma en muchos países a lo largo
de la pandemia, sentando el precedente para una Un dilema para los responsables políticos de los
mayor intervención. Los gobiernos están siendo países en desarrollo es que, si bien "la necesidad de
presionados para integrar las estrategias industriales corregir los fallos del mercado es mucho mayor que
verdes en todos los niveles de respuesta a la COVID- en las sociedades ricas e institucionalmente
19, desde las políticas de "rescate" de emergencia, avanzadas, la capacidad del sector público para hacer
pasando por los paquetes de estímulo económico a frente a esos fallos es también mucho más limitada"
medio plazo, hasta la planificación de la transición a (Altenburg, 2011). Se requiere una gran capacidad
largo plazo (PIGE, 2020). administrativa por parte de los responsables
políticos. Esto incluye "objetivos claros, medidas
El papel de la política industrial para promover la
políticas detalladas, presupuestos adecuados y una
economía digital también está recibiendo una
supervisión eficaz" (Banco Asiático de Desarrollo,
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2015). El gobierno debe tener un conocimiento Krause, 2011). Sin embargo, Altenburg (2011)
completo de la información de mercado recopilada observa que algunos gobiernos han logrado
sobre el terreno. promover la industrialización y han desarrollado
burocracias más eficientes y transparentes, a pesar
Los gobiernos de Asia Oriental mantenían buenas
de sus pobres resultados en otros aspectos de la
relaciones y un diálogo continuo con el sector
gobernanza. Esto coincide con Khan (2012), que
privado. En algunos países en vías de desarrollo
sugiere que también se pueden lograr éxitos
ocurre lo contrario: la mayoría de los empresarios
graduales en la industrialización en países con
están aliados con la oposición política. La equidad fue
acuerdos políticos menos favorables, mediante
otro factor de éxito fundamental en las políticas
estrategias de política industrial pragmáticas y
industriales de Asia Oriental; la concesión de
definidas con precisión que comienzan con
privilegios se condicionó a los resultados de las
limitaciones críticas en sectores de crecimiento
exportaciones (Lall, 2004). Dani Rodrik (2008) señala
potencial en los que parece factible desarrollar
un factor relacionado: la capacidad de los gobiernos
capacidades de gobernanza relevantes, y obtener
para reconocer los errores y retirar su apoyo antes de
resultados. El economista Joseph Stiglitz sostiene que
que sea demasiado costoso. En Corea del Sur, por
"las limitaciones de la capacidad del gobierno
ejemplo, el incumplimiento de los objetivos de
deberían afectar a la elección de los instrumentos
exportación puede dar lugar no sólo a la pérdida de la
para llevar a cabo las políticas industriales, pero no a
subvención, sino también a la transferencia de la
si deben emprenderlas." (Stiglitz, 2016).
planta a otro chaebol (conglomerado industrial)
(Khan, 2014; Chang, 2019). Cuando la amenaza de
estas prácticas de aplicación es creíble, las empresas 5. ¿Es compatible la política industrial con la
tienen el incentivo de aumentar su competitividad; reforma del entorno empresarial?
sin embargo, es poco probable que este sea el caso
cuando los sistemas de gobernanza clientelistas y La comunidad de donantes lleva muchos años
patrimoniales aumentan el riesgo de que las políticas apoyando reformas en los países en desarrollo que
sean capturadas por grupos de intereses especiales mejoran el entorno empresarial reduciendo las
(Khan, 2013). Además, en los países en desarrollo limitaciones legales, institucionales y reglamentarias
suelen faltar las competencias y los recursos para todas las empresas, y promoviendo la
necesarios para diseñar, aplicar y supervisar las competencia (DCED, 2008). Esto suele considerarse
políticas industriales. muy diferente a la política industrial, ya que esta
última implica intervenciones directas dirigidas a
Por lo tanto, hay quienes sostienen que cuanto empresas o sectores específicos y pretende cambiar
menor sea la capacidad, la responsabilidad y el la estructura de la economía.
compromiso del gobierno, menor será la
sofisticación de las políticas industriales en las que Un documento del DCED (DCED, 2013) evalúa la
se puede confiar (por ejemplo, Lall, 2004). Cuando no compatibilidad de estos dos enfoques y considera
se dan ciertas condiciones previas, y el riesgo de que la reforma del entorno empresarial es
captura política es demasiado alto, puede ser compatible con lo que algunos autores denominan
necesario centrarse en medidas de mejora de la "política industrial estratégica": este enfoque se
rendición de cuentas y en la promoción de un entorno centra en el desarrollo de sectores, tecnologías o
propicio para las empresas (por ejemplo, Kaufmann y actividades enteras y fomenta una gestión con
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plazos y basada en resultados (véase también DCED, pueden ofrecer grandes oportunidades económicas
2016). para los pobres a medio y largo plazo, pero que es
fundamental complementar las políticas industriales
con medidas para mejorar los ingresos de los
6. ¿Está la política industrial al servicio de los trabajadores pobres a corto plazo, en particular
pobres? mediante el apoyo a la productividad agrícola y a las
empresas familiares rurales (por ejemplo, Louise Fox,
La política industrial suele estar guiada por múltiples
2014; Page y Shimeles, 2014).
objetivos. Estos pueden incluir el estímulo de la
innovación, la promoción del desarrollo del capital
humano, el impulso del empleo y la reducción de las 7. ¿Qué pueden hacer los donantes?
desigualdades de ingresos (Stiglitz, Lin y Monga,
2013; Mazzucato, 2018). De gran interés para la Los expertos técnicos financiados por los donantes
comunidad del desarrollo es la cuestión de si la pueden ayudar a diseñar y aplicar reformas que
política industrial es o no favorable a los pobres. mejoren el rendimiento de los organismos públicos
que apoyan el funcionamiento general de la
Los desacuerdos sobre el impacto de la política industria objetivo. Por ejemplo, muchos organismos
industrial en la pobreza reflejan la variedad de donantes han prestado asistencia técnica a las
opiniones sobre la probabilidad de que los pobres se agencias de promoción de la inversión (véase OCDE,
beneficien del crecimiento económico en general. 2011).
Algunos sostienen que las políticas industriales
deberían utilizarse para dirigirse a las empresas Los expertos financiados por donantes también
sociales, mientras que otros señalan la reducción de pueden ayudar a mejorar el proceso de formulación
la pobreza lograda por las economías emergentes de políticas. Como señalaron Ansu et al. (2016), una
centradas en la promoción del crecimiento basado en colaboración público-privada eficaz para la
la productividad (véase también el documento de transformación requiere un aprendizaje
trabajo del DCED (2016) sobre la reforma del entorno experimental colaborativo. Un diálogo público-
empresarial para los negocios inclusivos). Altenburg privado eficaz y transparente, por ejemplo, puede
(2011) cita pruebas de que el crecimiento no es permitir a los actores del sector privado proporcionar
inevitablemente bueno para los pobres y defiende las información oportuna sobre las políticas y los
"políticas industriales inclusivas". Las define como gobiernos. Como complemento de la política
políticas que tienen como objetivo promover "el industrial, los donantes pueden apoyar los esfuerzos
cambio estructural de manera que se mejore la de los gobiernos asociados para hacer crecer las
competitividad y el crecimiento de la productividad al industrias prioritarias asegurando el buen
tiempo que se aumentan los ingresos de los pobres funcionamiento de los mercados de servicios que
más que proporcionalmente". Dichas políticas apoyan estas industrias. El fortalecimiento de los
pueden implicar salvaguardias para los grupos mercados de servicios de desarrollo empresarial, por
vulnerables, un enfoque en las industrias de uso ejemplo, puede ayudar a las empresas a mejorar sus
intensivo de mano de obra o el fortalecimiento de los prácticas de gestión, a tomar decisiones bien
vínculos entre las PYME y las empresas más grandes. informadas sobre las nuevas tecnologías que deben
adoptar y a reducir sus costes mediante una mayor
Otros sostienen que la industrialización y la eficiencia energética y de recursos.
fabricación con uso intensivo de mano de obra
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Sin embargo, puede que no baste con que los
donantes se limiten a adoptar enfoques tecnocráticos
para el apoyo a la política industrial; un importante
factor de éxito es cómo se comunican las políticas
industriales a los gobiernos asociados. Debido a la
percepción pública de que la política industrial ha
fracasado en muchos casos, algunos gobiernos están
desmoralizados y carecen de confianza (Wade, 2015).
Otros gobiernos pueden ser escépticos sobre el
potencial de desarrollo de las estrategias industriales.
Esto significa que los donantes no solo necesitan
pruebas e historias de éxito de la política industrial
cuando se comunican con los gobiernos; "enmarcar"
el apoyo a la política industrial de una manera que
resuene con los valores y creencias de los
funcionarios públicos puede ser igualmente
importante (Dietsche, 2017). Por lo tanto, adaptar los
fundamentos y el lenguaje de forma flexible y
receptiva cuando se discute si los gobiernos deben
promover el cambio estructural y cómo hacerlo
puede ser un ingrediente clave para el éxito de las
estrategias de los donantes.
Esta nota de síntesis ha sido redactada por la Secretaría
del DCED. Por favor, envíe sus comentarios a
[email protected] Créditos de las fotos: Science in HD, Andreas Gucklhorn, John
Barkiple, (todas en Unsplash)
Este material ha sido preparado únicamente con fines de discusión. Por
lo tanto, no debe considerarse que el material incorpore asesoramiento
jurídico o de inversión, ni que proporcione ninguna recomendación sobre
su idoneidad para sus fines. Las conclusiones expresadas en este informe
no reflejan necesariamente las opiniones del DCED o de sus miembros.
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