SERIE

DIDÁCTICA

Manual de cadenas
productivas
Daniel Schteingart

Universidad Departamento
Unidad de Publicaciones Nacional de Economía y
Departamento de Economía y Administración de Quilmes Administración
 SERIE DIDÁ
DIDÁCTICA

Manual de cadenas productivas

Universidad Nacional de Quilmes
Rector
Alfredo Alfonso
Vicerrectora
María Alejandra Zinni

Departamento de Economía y Administración

Director
Rodolfo Pastore
Vicedirector
Sergio Paz
Coordinador de Gestión Académica
Gastón Benedetti

Unidad de Publicaciones del Departamento de Economía y Administración

Coordinadora
Dana Carboni
Integrantes del Comité Editorial
Alfredo Scatizza
Ariel Barreto
Cintia Russo
Guido Perrone
Guillermina Mendy
Cristina Farías
Daniel Cravacuore
Graciela Aparicio
Héctor Bazque
Walter Chiquiar
 SERIE DIDÁ
DIDÁCTICA

Manual de cadenas
productivas
Daniel Schteingart

Universidad Departamento
Unidad de Publicaciones Nacional de Economía y
Departamento de Economía y Administración
de Quilmes Administración
 Schteingart, Daniel
Manual de cadenas productivas / Daniel Schteingart. - 1a ed. - Bernal: Universidad
Nacional de Quilmes, 2022.
Libro digital, PDF

Archivo Digital: descarga

ISBN 978-987-558-817-2

1. Economía. 2. Desarrollo Económico. 3. Producción. I. Título.

CDD 338.9002

Edición y corrección: María Cecilia Paredi y Adys González de la Rosa

Diseño gráfico: María Belén Arana
Equipo de comunicación: Aldana Cabrera, Emanuel de Fino y Santiago Errecalde

Departamento de Economía y Administración

Unidad de Publicaciones
Serie Didáctica
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Los textos publicados aquí han sido sometidos a evaluadores internos y externos de
acuerdo con las normas de uso en el ámbito académico internacional.

ISBN 978-987-558-817-2

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Commons. Está permitida la copia, distribución, exhibición y utilización de la
obra bajo las siguientes condiciones:

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No comercial: no se permite la utilización de esta obra con fines comerciales.

Sin obras derivadas: solo está autorizado el uso parcial o alterado de esta
obra para la creación de obra derivada siempre que estas condiciones de li-
cencia se mantengan en la obra resultante.

Publicado en Argentina en marzo de 2023.

Presentación de la Unidad de Publicaciones
El Departamento de Economía y Administración es reconocido, entre otros
aspectos, por los esfuerzos y resultados en actividades de docencia, inves-
tigación, extensión y transferencia. Es por ello que, mediante la Unidad de
Publicaciones, se propone, por un lado, avanzar en el trabajo conjunto entre
docentes y grupos pertenecientes a sus dos modalidades de enseñanza
–presencial y virtual– y, por otro, realizar una mayor difusión de nuestra
producción académica y profesional. Para ello, es clave impulsar la produc-
ción y la difusión de los resultados de los grupos y equipos de trabajo del
Departamento.
El trabajo de esta Unidad de Publicaciones, a partir de sus propuestas
en formato papel y digital y de sus colecciones, series temáticas y revistas,
permitirá vitalizar las publicaciones de los distintos equipos, en función de
sus producciones académicas específicas.

Rodolfo Pastore
Director

Sergio Paz
Vicedirector
• Manual de cadenas productivas •

Índice
Prólogo 10

Introducción 12
Problemática del campo 15
Organización del contenido 16
Objetivos del Manual 18

1. El aparato conceptual de las cadenas productivas 20

Introducción 20
1.1. Cadenas productivas y cadenas de valor 21
1.1.1. Definiciones de cadena productiva 22
1.1.2. Definiciones de cadena de valor 23
1.1.3. Ejemplos de cadenas 28
1.1.4. La popularización del término cadena de valor: el enfoque 31
de Michael Porter
1.1.5. Cadenas de valor y competitividad sistémica 34
1.1.6. Las cadenas como coordinación planificada de empresas 39
1.2. Cadenas productivas en una escala territorial reducida: 51
economías de aglomeración, clusters y distritos industriales
1.2.1. Economías de aglomeración 51
1.2.2. Clusters 53
1.2.3. Distritos industriales 57
1.3. Las minicadenas productivas 58
1.3.1. Criterios para seleccionar minicadenas 59
1.3.2. Esquema analítico para las minicadenas 59
1.3.3. Ejemplos concretos: la minicadena de la achira y la de la 62
Chamba
1.4. Crítica a la visión de las cadenas como el reino de la 65
cooperación
1.4.1. Críticas al nuevo regionalismo 66
Conclusiones 75
Guía de preguntas y actividades 75
Bibliografía recomendada 78

2. Las cadenas productivas y su vínculo con el desarrollo 80

económico
Introducción 80
2.1. Desarrollo y crecimiento 82

6
 • Daniel Schteingart •

2.2. Neoclásicos versus heterodoxos: ¿cómo se crece? 89

2.2.1. La escuela neoclásica: el crecimiento de largo plazo está 91
determinado por la oferta
2.2.2. La escuela heterodoxa: la demanda juega un papel clave 94
en el crecimiento de largo plazo
2.3. El enfoque keynesiano-estructuralista 96
2.3.1. Los componentes de la demanda agregada 97
2.4. Los límites al crecimiento 108
2.4.1. La restricción externa 108
2.4.2. La balanza de pagos 110
2.5. La relación entre cadenas productivas y restricción externa 120
2.5.1. La inversión extranjera directa (IED) y su relación con la 123
restricción externa
2.5.2. Endeudamiento externo y restricción externa 124
2.6. Las cadenas productivas como explicación de los proble- 125
mas estructurales de la balanza de pagos en países periféricos
2.6.1. ¿Por qué crecen tanto las importaciones cuando crece el 128
PIB?
2.6.2. ¿Por qué nuestras exportaciones no acompañan el creci- 130
miento de las importaciones?
2.6.3. ¿Qué rol juegan los términos del intercambio en la res- 133
tricción externa?
2.6.4. La posición ocupada en la cadena de valor y su impacto 136
en la restricción externa
2.7. Desarrollo y sostenibilidad ambiental 139
Conclusiones 146
Guía de preguntas y actividades 150
Bibliografía recomendada 157

3. El rol del Estado en la transformación productiva 159

Introducción 159
3.1. Conceptos básicos 161
3.1.1. Estado 161
3.1.2. Instituciones 162
3.1.3. Gobierno 163
3.1.4. Burocracia 164
3.1.5. Tecnocracia 166
3.1.6. Políticas públicas 166
3.1.7. Política industrial 167
3.1.8. Fallas de mercado y fallas de gobierno 170

7
• Manual de cadenas productivas •

3.2. El Estado, ¿problema o solución? 171

3.2.1. Orígenes del concepto de Estado desarrollista 171
3.2.2. El texto de Peter Evans (1996) 174
3.3. El Estado y la innovación tecnológica 216
3.3.1. Las influencias de Mazzucato 217
3.3.2. Ideas-fuerza de Mazzucato 224
Conclusiones 233
Guía de preguntas y actividades 233
Bibliografía recomendada 236

4. Las cadenas globales de valor 237

Introducción 237
4.1. Introducción a las cadenas globales de valor 238
4.2. El marco analítico de las cadenas globales de valor 244
4.2.1. Surgimiento del concepto de CGV 244
4.2.2 Gobernanza y upgrading: dos conceptos clave del marco 248
teórico de las CGV
4.2.3. Tendencias recientes de los estudios sobre CGV 260
4.2.4. Limitaciones y críticas al marco analítico de las CGV 267
4.3. Algunas evidencias empíricas 272
4.3.1. La doble contabilización del comercio internacional y 272
sus problemas
4.3.2. Principales transformaciones en la geografía económica 280
mundial
4.4. Innovación en las cadenas globales de valor 283
Conclusiones 285
Guía de preguntas y actividades 286
Bibliografía recomendada 290

5. La estructura productiva argentina 291

Introducción 291
5.1. Composición del PIB 292
5.2. Estructura del comercio internacional 299
5.3. Estructura del empleo 308
5.4. La estructura productiva a nivel territorial 325
Conclusiones 338
Guía de preguntas y actividades 342
Bibliografía recomendada 348

8
 • Daniel Schteingart •

Referencias bibliográficas 349

Acerca del autor 363

9
Prólogo
El Manual de cadenas productivas es el primero de una serie de trabajos que se
están produciendo en el marco de la Licenciatura en Economía del Desarrollo
de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). El objetivo de estas publicacio-
nes es poner a disposición de la comunidad los materiales que los profeso-
res de la carrera elaboran para trabajar en los cursos y que conforman una
valiosa contribución para el pensamiento económico nacional. La economía
está presente en cada una de las actividades y acciones que realizamos; por
eso, ampliar nuestro conocimiento –con diferentes perspectivas de análisis–
sobre los problemas económicos que enfrentan los países en su proceso de
desarrollo es esencial para mejorar nuestra participación ciudadana.
La Licenciatura en Economía del Desarrollo propone una formación en-
focada en los aspectos teóricos, pero integrándolos con las cuestiones me-
todológicas, la formación para la gestión y el análisis empírico de la realidad
nacional en especial, sin desatender lo regional e internacional. A tal fin, la
carrera contempla un tratamiento amplio y riguroso de los fundamentos y
las herramientas de microeconomía, macroeconomía, economía local e in-
ternacional. Asimismo, plantea una discusión sobre los distintos enfoques
del desarrollo y las contribuciones de diferentes escuelas de pensamiento,
junto con la revisión de un acervo de experiencias internacionales desta-
cadas. Posee un núcleo novedoso y fundamental para un amplio aborda-
je de problemas estructurales como el análisis económico de las cadenas
productivas, la infraestructura y la energía. Al mismo tiempo, las temáticas
vinculadas con planificación, diseño, programación y evaluación de políticas
públicas para el desarrollo son un elemento importante en la formación del
licenciado en Economía del Desarrollo de la UNQ.
Los manuales fueron pensados como material de trabajo para la en-
señanza de diferentes tópicos actuales considerados como ejes centrales
para pensar modelos de desarrollo inclusivos y sustentables. Por ello, son
apropiados para su uso en los cursos universitarios, pero también para
aquel lector ávido por comprender los problemas económicos que enfren-
tan nuestras sociedades.

10
 • Daniel Schteingart •

Para la elaboración de los manuales se utilizan las principales contribu-

ciones al campo de estudio, enriquecidas con la presentación de casos em-
píricos y una serie de ejercicios prácticos que ejemplifican con situaciones
de la vida real los temas teóricos desarrollados. El proceso de composición,
análisis y síntesis es exclusivo de los autores de cada manual, por lo cual
agradecemos la dedicación y el esfuerzo que los profesores realizan para
ofrecer a los lectores una vía de acceso diferente a los problemas económi-
cos tradicionales. También agradecemos a los revisores de cada manual por
el tiempo, las sugerencias y las correcciones realizadas para que estos libros
sean una mejor obra.

Daniel Schteingart

11
Introducción
Desde el último cuarto del siglo XX, la economía global ha experimentado
profundas transformaciones. Entre las más relevantes sobresale la marca-
da integración –regional y mundial– de los procesos productivos, cuyos
principales síntomas han sido crecientes flujos de comercio internacional
y capitales. Lo que se conoce como “globalización” tiene justamente que
ver con esto: los distintos países del mundo se encuentran hoy mucho más
conectados –no solo en términos económicos, sino también culturales– que
hace medio siglo. A nivel productivo, encontramos actualmente productos
cuyas etapas de fabricación atraviesan distintos países y regiones. A modo
de ejemplo, es muy frecuente ahora hallar un teléfono celular diseñado en
Estados Unidos, confeccionado con componentes coreanos, japoneses,
taiwaneses y europeos, y ensamblado en China o Vietnam. Cuarenta años
atrás, el grueso de las etapas de fabricación de un bien final se localizaba
en el mismo país. Es por tal razón que la nacionalidad de ciertos productos
–como los electrónicos o los automotrices– se ha vuelto crecientemente
difusa, lo cual se refleja en las etiquetas de la marca Apple, en donde la men-
ción “Hecho en…” ha dado lugar a “Diseñado en California, ensamblado en
China”. Todo este proceso ha ido en paralelo con cambios tecnológicos de
suma importancia en los que sobresalen la aparición de las tecnologías de
la información y la comunicación (TIC), la automatización, la biotecnología o
los nuevos materiales, entre otros.
En esta nueva geografía económica mundial encontramos múltiples fir-
mas de distintas latitudes que interactúan entre sí para llevar a cabo el pro-
ceso productivo. El concepto de cadena productiva o cadena de valor resulta
una herramienta valiosa para poder comprender las economías actuales al
poner el foco en las interrelaciones dentro del sector productivo. En particular,
tal concepto permite analizar de qué modo se integran entre sí las distintas
firmas y los diferentes países a la economía global, subsanando algunas limi-
taciones del análisis económico y social tradicional. En efecto, los enfoques
tradicionales del proceso productivo tenían un sesgo “sectorialista” que termi-
naba por ser estático e incapaz de lidiar con los vínculos dinámicos entre las
distintas actividades productivas que van más allá de un sector en particular.

12
 • Daniel Schteingart •

A modo de ejemplo, los enfoques tradicionales se han centrado en ana-

lizar “el agro”, “la industria” o “los servicios” como entidades con escasa co-
nexión entre sí; por el contrario, el enfoque de cadenas procura mostrar que
en la práctica las fronteras entre estas categorías son borrosas. ¿Cuánto de
agro, cuánto de industria y cuánto de servicios tenemos en una cápsula de
café Nespresso, en donde se combinan la materia prima cultivada en países
tropicales, el envoltorio de aluminio, la máquina de café expreso y el marke-
ting de la compañía líder Nestlé por medio de sus “boutiques” elegantemente
cuidadas en pos de fidelizar clientes? ¿Cuánto de agro, cuánto de industria y
cuánto de servicios tenemos en un vino Malbec que aparece en el supermer-
cado, en el que encontramos diseño de etiquetas, botellas de vidrio, corchos
de plástico, investigación y desarrollo (I+D) aplicados a la vitivinicultura e
inversión en publicidad para posicionar la marca y logística para garantizar
una distribución eficiente? Si prestamos atención al grueso de las cosas que
compramos habitualmente en diversas tiendas, podremos ver que detrás de
lo que aparece en góndola tenemos una multiplicidad de procesos produc-
tivos previos, que atañen tanto al agro como a la industria y a los servicios.
Al insistir en los vínculos entre empresas y países, el enfoque de cadenas
permite sortear estas limitaciones del análisis convencional (Kaplinsky y
Morris, 2001).
No solo el análisis a nivel sectorial tiene limitaciones que el enfoque de
cadenas viene a superar; también ocurre lo mismo con el análisis tradicional
de la innovación, que tiende a enfatizar en la firma, dejando en un segundo
plano el hecho de que las empresas suelen estar en constante interacción
las unas con las otras y que tales interacciones inciden fuertemente en la
dinámica de la innovación.
En suma, el enfoque de cadenas parte de la premisa –empíricamente
observable– de que las firmas –y también los sectores y los países– viven
en constante interdependencia unos de otros. Ahora bien, las compañías no
tienen las mismas capacidades ni idéntico poder de mercado. De allí que una
de las premisas básicas del enfoque de cadenas sea la existencia de asime-
trías y eventuales conflictos de intereses por la apropiación de la renta entre
las distintas empresas que componen una cadena productiva. Sin embargo,
no todo es conflicto: estas también cooperan entre sí para obtener ventajas
mutuas –como, por ejemplo, reducción de costos.
Por último, las firmas no solo interactúan entre sí, sino que lo hacen den-
tro de un entorno institucional y ambiental. Se vinculan con distintas insti-

13
• Manual de cadenas productivas •

tuciones, como pueden ser las universidades –que forman fuerza de trabajo
calificada y realizan actividades de investigación, transferencia tecnológica
y extensión a la comunidad en general y a las empresas, en particular–, ins-
titutos científico-tecnológicos –que desarrollan conocimientos que, imple-
mentados a la producción, permiten ahorrar costos y mejorar la calidad de
los productos–, bancos –que les otorgan créditos–, organismos ambienta-
les –que regulan qué está permitido y qué no en materia ambiental–, sindi-
catos –que son un actor clave que define la regulación del mercado laboral–,
el gobierno en sentido amplio –que define la política macroeconómica, los
impuestos, las políticas públicas de fomento y las reglas de juego en ge-
neral–, entre otras. Por tal razón, un análisis completo bajo el enfoque de
cadenas debe tener en cuenta la parte empresarial, a la par que este entorno
institucional-ambiental.
A continuación se presenta una serie de preguntas que, creemos, el en-
foque de cadenas está en condiciones de abordar y que orientan el Manual:

•¿Cómo interactúan las empresas entre sí para fabricar un producto? ¿En

qué escala geográfica se dan esos vínculos (provincial, nacional, regio-
nal, global)?
•¿Cómo se distribuye entre las firmas y los territorios el valor agregado
por una cadena? ¿Cuáles son los determinantes de la distribución de tal
valor?
•¿Existen asimetrías entre las compañías de una cadena? ¿Por qué se
originan tales asimetrías? ¿Cómo se manifiestan en la práctica?
•¿Existe cooperación entre las empresas? ¿Por qué en ciertas cadenas
hay cooperación mientras que en otras no?
•¿Cómo es el vínculo entre las sociedades de una cadena y el entorno
institucional-ambiental sobre el que se asientan? ¿Cuán importante es
este entorno en la performance de la cadena y por qué?
•¿En qué cadenas participan los distintos países? ¿Cuál es la posición de
esos países al interior de las cadenas? ¿Se encuentran en posición más
bien dominante o subordinada? ¿Cómo ha cambiado ello en las últimas
décadas?
•¿Cuál es el vínculo entre la macroeconomía y la configuración de las
cadenas productivas de un país? ¿Cuán importante es la fisonomía de
las cadenas productivas de un país en sus perspectivas de desarrollo de
largo plazo, y por qué?

14
 • Daniel Schteingart •

•¿Cuál es el rol del Estado y de las políticas públicas para mejorar las
cadenas productivas de un país? ¿Qué lecciones pueden aprenderse de
casos exitosos de países que han logrado un fuerte dinamismo tecno-
lógico, tales como Estados Unidos, Corea, Taiwán o Japón, entre otros?
¿Qué pasó en países en donde los éxitos de la intervención estatal fueron
más limitados o directamente nulos?
• En el caso argentino en particular, ¿cómo es nuestra estructura produc-
tiva? ¿Qué características tiene nuestro agro en la actualidad? ¿Y nuestra
industria? ¿Y nuestros servicios? ¿Cómo interactúan entre sí? ¿Cuáles
son los principales desafíos y oportunidades?

Problemática del campo

El principal campo de estudio del Manual son las cadenas productivas: qué
son, cómo funcionan, cómo se estructuran a nivel global y nacional y por
qué cumplen un rol crucial en el desarrollo de largo plazo de los países y, por
ende, en la calidad de vida de sus habitantes.
Para abordar estas cuestiones, en un primer lugar requeriremos estudiar
las diferentes nociones de cadenas productivas o lo que algunos autores tam-
bién llaman cadenas de valor. Será útil conocer bien las diferentes definicio-
nes existentes de ambos conceptos. Asimismo, también necesitaremos co-
nocer algunos tipos específicos de cadenas, tales como las que se concen-
tran en un pequeño territorio (clusters y distritos industriales), las que tienen
a las microempresas como agentes principales (minicadenas), o las que se
estructuran a nivel global (cadenas globales de valor). En segundo lugar, será
importante entender cuál es la relación entre la fisonomía de las cadenas
productivas de un país y su potencial de crecimiento sostenido, que permite
ampliar el ingreso por habitante y, de tal modo, el bienestar de la población.
En tercer lugar, será crucial detectar cuál es el rol que tiene el Estado a la
hora de transformar las cadenas productivas de los países. Por último, tam-
bién será fundamental comprender los rasgos centrales de la producción
global en la actualidad, así como los de la estructura productiva argentina.
Entender cómo es el entramado productivo a nivel global y nacional es nece-
sario para poder delinear políticas públicas que ayuden nuestro país a inser-
tarse mejor de lo que hoy lo hace en la economía global, para así favorecer un
crecimiento sostenido de largo plazo que permita disminuir la pobreza y la
desigualdad y, de este modo, mejorar las condiciones de vida de la población.

15
• Manual de cadenas productivas •

Como se señaló con anterioridad, el análisis económico tradicional po-

see ciertas limitaciones a la hora de comprender la actual configuración pro-
ductiva global y nacional, habida cuenta de que pone excesivamente el foco
en sectores y firmas, descuidando las interrelaciones entre sectores y entre
firmas, y entre estas y el entorno institucional-ambiental de un país o una
región. El enfoque de cadenas productivas permite subsanar tales falencias
y, de esta manera, mostrar una visión sistémica que dé cuenta de la comple-
jidad de los procesos productivos en el mundo actual.

Organización del contenido

El desarrollo del Manual se sustenta en cinco capítulos analíticos, en los que
se intercalan contenidos teóricos y empíricos. Asimismo, varios ejercicios
prácticos reunidos al final de cada capítulo permiten reflexionar sobre las pro-
blemáticas analizadas a la luz del herramental teórico-práctico desplegado.
De todos modos, algunos capítulos tienden a ser más teóricos que empíricos
y otros se desempeñan a la inversa, pero tienen importantes conexiones en-
tre sí, por lo tanto es importante que a partir de la lectura se puedan vincular
sus contenidos, más que estudiarlos como totalidades inconexas. Al final de
cada uno de ellos se ofrece una bibliografía cuya lectura se recomienda para
complementar el tratamiento de los contenidos desarrollados en el Manual.
El primer capítulo presenta principalmente un abordaje teórico –aunque
con diversidad de ejemplos prácticos– y se denomina “El aparato concep-
tual de las cadenas productivas”. Allí se analizan desde una perspectiva crí-
tica conceptos básicos para el tratamiento del tema, tales como cadena pro-
ductiva, cadena de valor, cadenas globales de valor, economías de aglomeración,
clusters, distritos industriales o minicadenas.
El segundo capítulo se denomina “Las cadenas productivas y su vínculo
con el desarrollo económico”. Su objetivo es que el lector logre comprender
por qué la fisonomía que tienen las cadenas productivas al interior de un país
es una variable explicativa fundamental en el crecimiento de largo plazo de
los países y, por ende, en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
Si bien hay una multiplicidad de enfoques y debates en la teoría económica
acerca de los determinantes del crecimiento de largo plazo, en este capítulo
se retoma el abordaje “keynesiano-estructuralista”, caro a las tradiciones de
la Comisión Económica para América Latina (Cepal). Para ello, el lector debe
conocer aspectos básicos de cuentas nacionales tales como los componen-

16
 • Daniel Schteingart •

tes de la demanda agregada, así como los de la balanza de pagos –instru-

mento contable que permite clasificar las transacciones de los países con el
resto del mundo. También se incorpora al análisis la relación entre desarrollo
económico e impacto ambiental.
El tercer capítulo, titulado “El rol del Estado en la transformación pro-
ductiva”, procura analizar cuáles son las características institucionales y
las políticas públicas de los estados que han logrado impulsar el desarrollo
tecnológico y productivo en sus territorios –por ejemplo, Estados Unidos y
los países del Este asiático–, y de aquellos en donde tal objetivo ha quedado
más trunco (como India o Brasil). El capítulo tiene contenidos teóricos –con
conceptos como los de burocracia estatal, Estado desarrollista, Estado empren-
dedor o sistema nacional de innovación– y también empíricos –al poner el
foco tanto en experiencias exitosas de desarrollo (tales como las de Japón,
Corea del Sur, Taiwán y Estados Unidos) como en casos de fracaso (Repúbli-
ca Democrática del Congo) y de éxito acotado (Brasil e India).
El cuarto capítulo, “Las cadenas globales de valor”, problematiza los pro-
cesos productivos en la era de la globalización. Aquí se estudian en deta-
lle conceptos clave útiles para entender la actual configuración económica
mundial, sobresaliendo los de gobernanza y upgrading. En el plano empírico,
se estudia cómo es (y cómo se ha llegado a) la actual división internacional
del trabajo: qué países participan en diferentes cadenas y qué rol ocupan
en ellas. Tras este capítulo, el lector debería tener aprehendidos los rasgos
sobresalientes de la actual geografía económica global.
Por último, el quinto capítulo se denomina “La estructura productiva ar-
gentina”, de contenido más empírico que teórico, en el que se estudian los
rasgos centrales de las cadenas productivas argentinas, desmenuzando lo
que ocurre con la estructura territorial y sectorial de la producción, las expor-
taciones y el empleo. A su vez, se procura retomar varios de los conceptos
estudiados en los capítulos previos e integrarlos de cara a la comprensión
de la realidad nacional.
En los cinco capítulos se pretende historizar y contextualizar los concep-
tos y las situaciones empíricas analizadas, de modo que el lector pueda en-
tender cómo se llegó a lo que hoy vemos en la realidad –o cuál es la historia
previa detrás de los conceptos estudiados.

17
• Manual de cadenas productivas •

Contenidos básicos del Manual

Capítulo Conceptos clave

1. El aparato conceptual de las Cadena productiva

cadenas productivas Cadena de valor
Aglomeración productiva
Clusters
Distritos industriales
Minicadenas
2. Las cadenas productivas y Desarrollo económico
su vínculo con el desarrollo Crecimiento económico
económico Restricción externa
Balanza de pagos
Sostenibilidad ambiental
3. El rol del Estado en la Burocracia estatal
transformación productiva Estado desarrollista
Estado emprendedor
4. Las cadenas globales de valor Gobernanza
Upgrading
5. La estructura productiva Estructura productiva
argentina Heterogeneidad estructural

Objetivos del Manual

El objetivo general del Manual es poner a disposición del lector interesado
por los temas de desarrollo económico los elementos y herramientas que
componen el enfoque de cadenas productivas. A través de este marco
analítico podrá entender las nuevas dinámicas de la organización de las in-
dustrias globales y del comercio internacional. Al mismo tiempo, el marco
conceptual y empírico expuesto revela la articulación actual de diferentes
unidades productivas en el proceso de generación de valor y el diseño de
estrategias de desarrollo económico, ya sea a nivel local, nacional o regional.
Como objetivos específicos, el Manual se propone:
• Fortalecer la capacidad analítica del lector, al pensar la economía como
un sistema en el cual interactúan diferentes empresas/sectores/países/
instituciones.
• Analizar la importancia que tienen las cadenas productivas en el de-
sarrollo sostenible de largo plazo de países como Argentina, a través de
su interacción con variables macroeconómicas fundamentales como la
balanza de pagos.

18
 • Daniel Schteingart •

• Estudiar las posibilidades de intervención estatal en el diseño de polí-

ticas públicas destinadas a transformar la fisonomía actual de las cade-
nas productivas en Argentina.
• Analizar la actual configuración productiva global y el rol que los países
desarrollados y en desarrollo ocupan hoy dentro de esta.
• Examinar los rasgos centrales de la estructura productiva argentina
actual y las posibilidades de incentivos para diseñar estrategias de de-
sarrollo de largo plazo.
• Fortalecer en el lector la capacidad crítica y de historización de los pro-
cesos socioeconómicos vigentes, así como del herramental conceptual
utilizado.
• Promover el análisis teórico-empírico por medio de la implementación
de tablas, gráficos e indicadores.

19
1. El aparato conceptual de las cadenas productivas

Apartado Conceptos clave

Introducción
1.1. Cadenas productivas y Cadena productiva
cadenas de valor Cadena de valor
Barreras a la entrada
Capacidades
Costos de transacción
Externalidades
Fallas de mercado
Competitividad sistémica
1.2. Cadenas productivas en Aglomeraciones productivas
una escala territorial reducida: Cluster
economías de aglomeración, Distrito industrial
clusters y distritos industriales Externalidades
Competitividad sistémica
1.3. Las minicadenas Minicadenas
productivas Competitividad sistémica
1.4. Crítica a la visión de las Complejidad interna
cadenas como el reino de la Morfología
cooperación Nuevo regionalismo
Traded interdependencies
Untraded interdependencies
Conclusiones

Introducción
En este capítulo se presenta el herramental conceptual básico del curso.
Se exponen aquí diversas definiciones de los dos conceptos clave de la
materia: cadena productiva y cadena de valor, los cuales son usados en
muchos casos como sinónimos. No obstante, como veremos, ciertos au-
tores remarcan diferencias entre ellos. Asimismo, se introducen conceptos
conexos, tales como cadenas globales de valor (las cuales analizamos en
profundidad en el Capítulo 4), aglomeraciones productivas, clusters, distri-
tos industriales y minicadenas.
El presente capítulo se estructura en cinco apartados. En el Apartado 1.1
se aborda el concepto de cadena productiva y cadena de valor, más una serie
de conceptos adicionales, tales como competitividad sistémica, barreras a la

20
 • Daniel Schteingart •

entrada, costos de transacción, fallas de mercado o externalidades. Los Aparta-

dos 1.2 y 1.3 analizan dos subtipos de cadenas productivas: las aglomera-
ciones productivas, los clusters y los distritos industriales; y las minicadenas
productivas, respectivamente. En el Apartado 1.4 se expone una mirada crí-
tica respecto de los abordajes mainstream, que tienden a mostrar una visión
idealizada de los clusters, los distritos industriales y las minicadenas. Por
último, se presentan las principales conclusiones del capítulo.
Con esta propuesta se pretende que el lector:

• Comprenda fehacientemente las virtudes del análisis de cadenas res-

pecto de las miradas tradicionales, que se concentran en sectores/fir-
mas con escasa interacción entre sí.
• Reconozca las diferencias entre las diversas definiciones de cadena
productiva y cadena de valor, en particular entre aquellas de alcance más
amplio y otras de alcance más restringido.
• Analice de modo crítico conceptos conexos, tales como cadenas globa-
les de valor, aglomeraciones productivas, clusters, distritos industriales y
minicadenas.
• Entienda la mirada sistémica de los procesos productivos, en donde
las firmas interactúan a lo largo de una cadena, con otras cadenas y con
instituciones determinadas.
• Internalice que las cadenas productivas suelen caracterizarse tanto por
relaciones de cooperación como de conflicto entre las diferentes compa-
ñías, y entre estas y las instituciones circundantes.
• Comprenda las heterogeneidades y asimetrías –en términos de capaci-
dades y poder– de las distintas empresas que forman parte de una cadena.

1.1. Cadenas productivas y cadenas de valor

Como fue dicho anteriormente, una de las ventajas del enfoque de cadenas
es que permite analizar el proceso productivo de un modo sistémico, ya que
va más allá de las fronteras de los sectores o las firmas. Este enfoque mira
la producción de bienes y servicios como un proceso en el que las empresas
están interrelacionadas a lo largo de una cadena, en la cual existen distintos
eslabones que van transformando el producto hasta su uso final. Asimismo,
tales firmas no solo interactúan entre sí, sino que lo hacen en un entorno
institucional y ambiental que también incide en las posibilidades y los límites
del proceso productivo.

21
• Manual de cadenas productivas •

1.1.1. Definiciones de cadena productiva

Si bien no existe una definición única de cadena productiva, pueden encon-

trarse elementos en común entre diversas definiciones. A continuación se
presentan algunas de ellas.

• Mitnik et al. (2011) señalan que cadena productiva es un concepto utili-

zado en la ingeniería agronómica y de procesos para describir la secuen-
cia de actividades requeridas para elaborar un bien o un servicio. Cada
una de esas actividades o etapas constituye un eslabón. Dentro de un es-
labón hay empresas, aunque dependiendo del caso pueden ser muchas/
pocas/grandes/chicas/etc. Asimismo, aseveran que las cadenas están
atravesadas territorialmente.
• En el mismo sentido, Gereffi (2001), uno de los académicos más reco-
nocidos en las cadenas globales de valor, señala que las cadenas produc-
tivas abarcan el completo rango de actividades involucradas en el diseño,
la producción y el marketing de un producto.
• En tanto, Bekerman y Cataife (2001) presentan una definición algo
diferente. Para ellos, las cadenas productivas (o encadenamientos pro-
ductivos) suponen alejarse de las relaciones puras de mercado. Implican
coordinación planificada entre empresas para mejorar la competitividad
y que tal coordinación de firmas en cadenas productivas tiene múltiples
ventajas: previsibilidad de aprovisionamiento y precios, flujos de informa-
ción, entre otras.
• Para Castellanos et al. (2001: 97), las cadenas productivas son “relacio-
nes entre empresas con el fin de conectar las etapas de abastecimiento
de insumos, fabricación, distribución y comercialización de un bien es-
pecífico, donde los distintos eslabones efectúan acuerdos (…) que con-
dicionan sus vínculos y supeditan sus procesos técnicos y productivos,
a fin de hacer competitivos los productos en el ámbito nacional e inter-
nacional (…)”.

¿Qué tienen en común y en qué se diferencian las definiciones anteriores?

Básicamente, en todas está presente la idea de una secuencia en el proceso
productivo en donde las empresas se vinculan entre sí. Sin embargo, en las
dos últimas se detalla en forma explícita que tal secuencia productiva impli-
ca algún tipo de cooperación entre empresas –Bekerman y Cataife (2001)

22
 • Daniel Schteingart •

hablan de coordinación planificada en tanto que Castellanos et al. (2001) men-

cionan acuerdos–, con vistas a mejorar la competitividad del conjunto de la
cadena. Por el contrario, las dos primeras definiciones son más genéricas y
no explicitan este carácter colaborativo del proceso productivo.

1.1.2. Definiciones de cadena de valor

Es frecuente que se use indistintamente cadena de valor y cadena producti-

va. Sin embargo, ciertos autores, como Mitnik et al. (2011), diferencian estos
conceptos. Como vimos, para ellos cadena productiva hace referencia a una
secuencia de actividades requeridas para elaborar un bien o servicio y com-
puesta por distintos eslabones. En tanto, consideran que el concepto de ca-
dena de valor es una herramienta que se utiliza para analizar el valor generado
en cada uno de los eslabones de una cadena productiva –en los cuales partici-
pan diversas empresas–. Para estos autores, el concepto de cadena de valor
permite además identificar las posibilidades y limitaciones que encuentran
las pequeñas empresas cuando intentan ingresar a los mercados globales,
y sirve de sustento para fundamentar el desarrollo de nuevos conceptos y
modelos teóricos. En suma, la principal diferencia que remarcan los autores
entre cadena productiva y cadena de valor estriba en que esta última analiza
cómo se genera y se apropia el valor entre cada uno de los eslabones.
Veamos un ejemplo, tomado de los autores. El Esquema 1.1 muestra la
cadena productiva del calzado. Podemos ver que esta tiene una fase pri-
maria, ligada a la ganadería (producción y faena de bovinos), una primera
fase industrial (curtiembre), una segunda fase industrial (transformación
de los insumos de cuero en zapatos y artículos de talabartería) y una fase
comercial. En el esquema se detallan las principales actividades que rea-
liza cada eslabón, pero, sin embargo, nada se dice acerca de cuánto valor
agrega cada uno.

23
• Manual de cadenas productivas •

Esquema 1.1.
Cadena productiva del calzado

Fuente: basado en Mitnik et al. (2011) a partir de datos de la Unión Industrial

Argentina (2005).

Ahora bien, el Esquema 1.2 muestra una secuencia de actividades similar a

la anterior, pero centrada en la producción de un zapato mocasín masculino
y en donde se puede ver qué porcentaje del precio final de venta lo explica
cada eslabón. Aquí tenemos, según los autores, la herramienta de análisis
cadena de valor. El esquema, que toma datos de 2005 de la Unión Industrial
Argentina, muestra que por entonces el precio de venta sin IVA de un moca-
sín masculino era de $120. De esos $120, $ 6 (el 4,4 %) los explica el eslabón
de cuero fresco; $11 (el 9,5 %), el de la curtiembre propiamente dicha; $38
(31,7 %), el de la manufactura propiamente dicha del zapato; y $65 (el 54,4 %
restante), el eslabón de la comercialización.

24
 • Daniel Schteingart •

Esquema 1.2.
Cadena de valor de un zapato mocasín masculino

Fuente: basado en Mitnik et al. (2011) a partir de datos de la Unión Industrial

Argentina (2005).

Análisis más sofisticados del valor generado por cada eslabón permiten ver
la rentabilidad o la productividad de cada nodo de la cadena, para así poder
estimar mejor dónde se generan los principales problemas de su competitivi-
dad. Por ejemplo, si a la Argentina le cuesta exportar zapatos, ¿eso se debe a
cuellos de botella en el eslabón primario? ¿A abusos de posición dominante
en el eslabón final? ¿A elevados costos de producción en el eslabón manu-
facturero? Preguntas como estas pueden abordarse mediante el análisis en
términos de cadenas, para así diseñar políticas públicas que otorguen al país
una mejor inserción internacional en, por ejemplo, la industria del calzado.
Ahora bien, además de Mitnik et al. (2011), otros autores han dado su
propia definición de cadena de valor. Veamos:

• Kaplinsky1 y Morris (2001) definen cadena de valor como el rango com-

pleto de actividades que se requieren para fabricar un producto o servicio
desde su concepción, a través de las diferentes fases de producción –las
cuales implican la combinación de transformación física del producto y los
aportes que hacen diversos productores de servicios asociados– hasta la
comercialización hacia los consumidores finales. Se trata de una definición
relativamente similar a la que Gereffi (2001) hace de cadena productiva, ya
que la parte de la coordinación planificada no está explícita.

1 Al igual que Gary Gereffi, Raphael Kaplinsky es uno de los principales estudiosos de
las cadenas globales de valor.

25
• Manual de cadenas productivas •

• Pietrobelli y Rabelotti (2005: 5) toman como sinónimos a cadena pro-

ductiva y cadena de valor, y los entienden como “las actividades necesa-
rias para convertir la materia prima en productos terminados y venderlos,
y en el valor que se agrega en cada eslabón”. Al igual que en la definición
de cadena de valor de Mitnik et al. (2011), aquí está explícita la importan-
cia de que el concepto analice cómo y cuánto valor genera cada eslabón.
• En tanto, Iglesias (2002) entiende como cadena de valor a la colabo-
ración estratégica de empresas con el propósito de satisfacer objetivos
específicos de mercado en el largo plazo y lograr beneficios mutuos para
todos los eslabones de la cadena. Para este autor, el término cadena del
valor se refiere a una red de alianzas verticales o estratégicas entre varias
empresas de negocios independientes dentro de una cadena productiva.
Esta definición de Iglesias se parece a la que Bekerman y Cataife (2001)
y Castellanos et al. (2001) dan de cadena productiva, ya que en todos
los casos se enfatiza el carácter colaborativo del proceso productivo, con
vistas a lograr mejoras que beneficien a todas las partes involucradas.

Las llamadas cadenas globales de valor, por su parte, podrían entenderse

como secuencias productivas en las cuales los eslabones están dispersos te-
rritorialmente entre distintos países. Dedicaremos el Capítulo 4 a estudiarlas
en detalle.

Leer con atención

Hasta aquí hemos dado diversas definiciones de cadena productiva

y cadena de valor. En algunos casos se las toma como sinónimos
(Pietrobelli y Rabelotti, 2005), a diferencia de Mitnik et al. (2011), que
sostienen que cadena de valor va más allá de cadena productiva, ya
que no solo analiza la secuencia de actividades necesaria para pro-
ducir un bien, sino que también examina cómo se genera el valor en
cada eslabón.
Por su parte, hemos visto dos tipos de definiciones. Aquellas que
podríamos llamar “genéricas” enfatizan en una sucesión de etapas
en un proceso productivo, independientemente de que las empresas
entablen relaciones de cooperación entre sí. Es el caso de las defini-

26
 • Daniel Schteingart •

ciones de Mitnik et al. (2011), Pietrobelli y Rabelotti (2005), Kaplinsky

y Morris (2001) o Gereffi (2001).
Por el contrario, las definiciones “restringidas” agregan explícitamen-
te una condición más: no se trata solo de una secuencia productiva,
sino que también existen encadenamientos cuando hay colaboración
explícita entre empresas, lo que permite ir más allá de las relaciones
anónimas y efímeras de mercado. Tal cooperación –por medio, por
ejemplo, de contratos a largo plazo que aseguran provisión y precios,
pools de compras, búsqueda de nuevos mercados o flujos de infor-
mación entre proveedores y clientes–, ayuda a mejorar la competiti-
vidad de la cadena y la confianza entre las empresas, y así a otorgar
ventajas a cada una de las partes implicadas.
Más allá de estas diferentes definiciones, podemos encontrar una se-
rie de rasgos comunes.

• En primer lugar, todas muestran un enfoque sistémico que permi-

te pensar la producción como un sistema que trasciende un sector
o una empresa y que involucra firmas interdependientes. Si bien en
las definiciones presentadas no hay un señalamiento explícito de la
importancia del contexto institucional-ambiental, todos los autores
aludidos coinciden en que las cadenas están insertas en un entorno
determinado y que su dinámica depende mucho del vínculo que las
compañías puedan tejer con diferentes instituciones –tales como las
del sistema educativo, financiero o del sector público.
• El enfoque de cadenas es afín al de “redes”, por medio del cual se
tejen entre agentes (empresas u organismos, por ejemplo unos vín-
culos que van formando una red –piénsese en una telaraña de vín-
culos).
• Las cadenas suponen siempre división del trabajo. Como es sabido
desde Adam Smith, la división del trabajo favorece que los agentes
se especialicen en una tarea determinada y, en tal especialización,
aumenten fuertemente la productividad para, de este modo, producir
más con la misma cantidad de trabajo.
• Los estudiosos del enfoque de cadenas coinciden en que, si bien
en la producción siempre hay interacción entre agentes, estamos
en un mundo donde las interacciones son cada vez mayores y más

27
• Manual de cadenas productivas •

complejas. Por lo tanto, cada vez más rincones de la economía

mundial están integrados en cadenas de creciente complejidad. El
estudio de las cadenas ayuda a analizar y clarificar cómo funciona
la economía mundial y, a su vez, las economías regional, nacional,
provincial o municipal.

Teniendo en cuenta las definiciones aprendidas, nuestro criterio en el Ma-

nual considerará intercambiables ambos términos. Asimismo, preferire-
mos usar las definiciones genéricas de cadenas, que son más inclusivas
que las restringidas. En las primeras, bien puede haber colaboración estra-
tégica entre empresas, pero ello no es una condición necesaria para que
exista una cadena.
Por último, las cadenas globales de valor son un tipo específico de cade-
nas, en el cual los eslabones están dispersos entre distintos países.

1.1.3. Ejemplos de cadenas

Como se dijo, toda cadena implica una secuencia productiva en la que hay
eslabones. En su versión más simple, podríamos tomar cuatro grandes
eslabones que suelen encontrarse en las cadenas productivas (Kaplinsky
y Morris, 2001): a) diseño y desarrollo del producto; b) producción –que
incluye subetapas como logística para recibir los insumos,2 transfor-
mación de estos en nuevos bienes y empaquetado del producto, etc.–; c)
marketing –dar a conocer el producto–; d) consumo –y, eventualmente, re-
ciclaje (Esquema 1.3).

2 También llamada “logística de entrada”.

28
 • Daniel Schteingart •

Esquema 1.3.
Forma básica de una cadena productiva

Fuente: elaboración propia, basada en Kaplinsky y Morris (2001).

Sin embargo, en el mundo real las cadenas son mucho más complejas que
la presentada en el Esquema 1.3. En primer lugar, suele haber muchos más
eslabones en la cadena; asimismo, los eslabones de una cadena también
pueden formar parte de otras cadenas.
Veamos como ejemplo el caso de la cadena del mueble (Esquema 1.4).
Tal cadena involucra la provisión de semillas para plantar árboles, químicos,
equipamiento, suministro de agua y servicios para el sector forestal. Una vez
plantados, los árboles se talan y los troncos cortados pasan al eslabón del
aserradero, el cual requiere de maquinarias, químicos y cierto tipo de servi-
cios (por ejemplo, logística y transporte que va desde el bosque talado hasta
el aserradero). Una vez cortadas, las maderas pasan al eslabón de los fa-
bricantes de muebles, los cuales a su vez demandan una serie de insumos
adicionales (como pinturas y adhesivos), maquinarias especializadas y ser-
vicios (además de logística, podemos agregar servicios de diseño o marke-
ting). Una vez que el mueble se termina en la fábrica, puede atravesar distin-
tas etapas de intermediación, dependiendo del mercado al que está dirigido.
Por ejemplo, puede pasar por un comercializador mayorista que luego sirve
un comercio minorista para llegar finalmente al consumidor; si se exporta,
ocurre algo similar o incluso se contratan servicios para la facilitación del
comercio exterior, etc. Una vez alcanzado el consumidor final, el producto
puede reciclarse, lo cual compone el último eslabón de la cadena.

29
• Manual de cadenas productivas •

Esquema 1.4.
La cadena forestal-mueblera

Nota: Las flechas en azul muestran el núcleo central de la cadena, en tanto que las
naranjas señalan los eslabones secundarios.

Fuente: elaboración propia basada en Kaplinsky y Morris (2001).

30
 • Daniel Schteingart •

Sin embargo, varios de los eslabones que forman parte de una cadena pro-
ductiva pueden participar también en otras cadenas. Por ejemplo, el eslabón
de tala de árboles sirve no solo a la cadena mueblera, sino también a la pa-
pelera. Del mismo modo, un eslabón productor de acero puede abastecer la
industria de la construcción, la cadena de producción de maquinarias o la
cadena automotriz.
Como se mencionó anteriormente, las cadenas productivas no están en
un entorno aislado, sino que están inmersas en un contexto institucional y
ambiental determinado, a la vez que su funcionamiento se encuentra muy
condicionado por variables como, por ejemplo, la macroeconomía. Un es-
quema de cadenas productivas bien puede incorporar las relaciones entre la
cadena (o alguno de sus eslabones) y el entramado institucional vigente. A
modo de ejemplo, el funcionamiento de la cadena forestal-mueblera también
estará condicionado por las siguientes variables, entre otras:

• Existencia o no de recursos humanos calificados (por ejemplo, diseña-

dores industriales).
• Regulaciones ambientales que impulse el sector público.
• Existencia o no de créditos para el sector.
• Regulaciones laborales.
• Estado de la infraestructura (carreteras, telecomunicaciones, puertos,
etc.).
• Existencia o no de institutos tecnológicos –como el Instituto Nacional
de Tecnología Agropecuaria (INTA) o el Instituto Nacional de Tecnología
Industrial (INTI)– con capacidad de transferir conocimientos a las em-
presas.

1.1.4. La popularización del término cadena de valor: el enfoque de Michael

Porter3

A mediados de la década de 1980, el académico Michael Porter popularizó

el término cadena de valor.4 Sin embargo, su enfoque se orientaba al análi-

3 En el texto de Mitnik et al. (2011), el lector encontrará más información sobre el es-
quema de Porter.
4 La obra de Porter lleva por título Competitive Advantage: Creating and Sustaining Supe-
rior Performance y data de 1985.

31
• Manual de cadenas productivas •

sis de la división del trabajo y los eslabones al interior de una firma, no entre
firmas, como ocurre en la actualidad.
Porter (1985) pensaba en cadena de valor como una herramienta que per-
mitiera desagregar las actividades de una empresa en distintos eslabones,
para analizar mejor sus pros y sus contras en pos de mejorar su competiti-
vidad. De este modo, este enfoque resultó originalmente muy útil en una di-
mensión microeconómica, la de la planificación empresarial. Con el tiempo,
su uso se extendió a niveles mesoeconómicos –el análisis de cadenas de
valor como las mencionadas en apartados anteriores– o incluso a niveles
macro, esto es, para comprender qué función ocupan los distintos países en
las cadenas de valor a escala global.
La idea de cadena de valor de Porter presenta la organización de la firma
como un sistema compuesto por subsistemas, cada uno de los cuales tiene
inputs, procesos de transformación internos y outputs. En ese proceso se va
agregando valor.

Leer con atención

¿Para qué sirve el análisis de cadena de valor de Porter?

• El análisis de una cadena de valor implica asignarle un valor a cada

uno de los eslabones, así como un costo asociado –tanto en térmi-
nos de dinero como de tiempo–, y luego, detectar en estos valores y
costos las fortalezas y debilidades que puedan significar una ventaja o
desventaja competitiva.
• Identificar tales fortalezas y debilidades permite actuar para mini-
mizar costos. Así, se busca generar el mayor margen posible, enten-
diéndose este como la diferencia entre el valor y el costo de cada
actividad.
• Si bien este análisis fue desarrollado originalmente a nivel intrafir-
ma, también puede extenderse luego a nivel interfirma.

Así, Porter (1985) divide las actividades de una empresa en dos grandes ti-
pos: las primarias (o de línea) y las secundarias (o de soporte) (Esquema
1.5). Las actividades primarias son aquellas actividades que están directa-

32
 • Daniel Schteingart •

mente relacionadas con la producción y la comercialización del producto.

Podemos encontrar cinco tipos de actividades primarias:

• Logística interior (también llamada “logística de entrada”): son las acti-

vidades relacionadas con la recepción, el almacenaje y la distribución de
los insumos necesarios para fabricar el producto.
• Operaciones: son las actividades vinculadas con la transformación de
los insumos en el producto final.
• Logística exterior (también llamada “logística de salida”): son las activi-
dades relativas al almacenamiento del producto terminado y a su distri-
bución hacia el consumidor.
• Marketing y ventas: son las actividades relacionadas con el acto de dar
a conocer, promocionar y vender el producto.
• Servicios: son las actividades implicadas en la provisión de servicios
complementarios al producto tales como su instalación, reparación y
mantenimiento.

Esquema 1.5.
La cadena de valor genérica de Porter

Fuente: basado en Mitnik et al. (2011).

A su vez, Porter distingue cuatro tipos de actividades secundarias, o de so-

porte. Estos eslabones agregan valor al producto, pero no están directamen-

33
• Manual de cadenas productivas •

te relacionados con su producción y comercialización, sino que, más bien,

sirven de apoyo a las actividades primarias. Estos eslabones son:

• Infraestructura de la empresa: son actividades que prestan apoyo a

toda la empresa, tales como la planeación, las finanzas y la contabilidad.
• Administración de recursos humanos: son actividades relacionadas
con la búsqueda, la contratación, el entrenamiento y el desarrollo del per-
sonal.
• Desarrollo de la tecnología: son actividades vinculadas con la investi-
gación y el desarrollo de la tecnología necesaria para apoyar a las demás
actividades.
• Abastecimiento: son actividades relativas al proceso de compras.

En suma, para Porter, una cadena de valor estándar tiene nueve eslabones,
de los cuales cinco conforman la “columna vertebral” de la cadena y los otros
cuatro son periféricos, pero de todos modos importantes. Según este autor,
resulta clave analizar cada uno de estos eslabones para estudiar la com-
petitividad de una empresa. Incrementar tal competitividad implica trabajar
sobre el eslabón más débil, dado que ninguna cadena puede ser más fuerte
que su eslabón más frágil. De ahí la utilidad del concepto cadena de valor, y
por esa razón es una “herramienta”.
Ahora bien, como dijimos, para Porter cadena de valor se aplica a nivel de
intrafirma. El autor también propone el concepto de sistema de valor en donde
extiende su análisis a nivel interfirma. Es decir, lo que Porter llama sistema
de valor es equivalente a lo que nosotros hemos llamado cadena de valor o
cadena productiva en los apartados previos.

1.1.5. Cadenas de valor y competitividad sistémica

A fines del siglo XVIII, Adam Smith observó que uno de los determinantes
de la división del trabajo era el tamaño del mercado. Es decir, él consideraba
que había una correlación directa entre el tamaño del mercado y la especia-
lización, de modo tal que si los mercados eran pequeños ofrecían poco lugar
para la especialización y viceversa. Por ejemplo, ante un mercado chico, un
productor de mesas solo debe fabricar un puñado de estas. Como la deman-
da de mesas es escasa, el productor no emplea a nadie y las hace todas él
solo. No solamente eso: todos los pasos para hacer la mesa son llevados
a cabo por él mismo. Ahora bien, si el mercado se expande –eso era lo que

34
 • Daniel Schteingart •

Smith notaba que estaba pasando en plena Revolución Industrial–, el pro-

ductor evalúa que es rentable contratar operarios y ello habilita una mayor
especialización –por ejemplo, uno se ocupa de recibir los insumos, otro de
aserrar madera, otro de ensamblar diversas partes, etc. Según Smith, la espe-
cialización de tareas implicaba que los trabajadores no perdieran tiempo en
cambiar de actividades, a la vez que les permitía concentrarse en desarrollar
habilidades específicas. Adicionalmente, para Smith la especialización fa-
vorecía la introducción de la mecanización, habida cuenta de que las tareas
simples y repetitivas son mucho más fáciles de mecanizar que las labores
complejas. Por todas esas razones, la especialización implicaba un notorio
aumento de la productividad y la eficiencia (Kaplinsky y Morris, 2001).
En la época de Smith, lo más frecuente eran los pequeños talleres. Un si-
glo más tarde, y Revolución Industrial mediante, las fábricas habían pasado a
dominar el paisaje productivo en países como Inglaterra, Alemania o Estados
Unidos. Por ese entonces (fines del siglo XIX), las fábricas eran sensible-
mente más amplias e intensivas en escala que en la época de Adam Smith.
Este mayor tamaño de las plantas productivas implicaba que el proceso de
trabajo pudiera ser subdividido en cada vez más etapas.
Las teorías de Frederick Taylor (1856-1915) sobre la organización del tra-
bajo procuraron incrementar la eficiencia empresarial y reducir los tiempos
muertos por medio de la aplicación del método científico a la producción, a
través por ejemplo de la división sistemática de tareas, el cronometraje del
tiempo y la eliminación de movimientos inútiles y de improvisaciones.
Ya entrado el siglo XX, y con muchas continuidades con el taylorismo,
emergió el fordismo como un paradigma que dominaría por décadas la or-
ganización industrial. El fordismo compartió con el taylorismo el hecho de
ser un método que procuró mejorar la productividad en el proceso de trabajo
por medio de una división sistemática de tareas. Sin embargo, la novedad
del fordismo residió en el énfasis en la estandarización de productos, la uti-
lización de líneas de ensamblaje y la idea de que los trabajadores debían
cobrar por encima del salario de subsistencia, ya que serían ellos un compo-
nente clave de la demanda. De este modo, fordismo pasó a ser sinónimo de
consumo masivo de productos estandarizados producidos con un método
organizacional que posibilitaba una alta productividad respecto de prácticas
productivas anteriores.
El enfoque fordista dominó la organización industrial durante buena par-
te del siglo XX, hasta los años setenta, cuando comenzaron a evidenciarse

35
• Manual de cadenas productivas •

sus limitaciones –cuellos de botella, rigideces e ineficiencia en el proceso

productivo–. De este modo fue emergiendo un nuevo sistema de organiza-
ción industrial, más flexible y aferrado a los principios del just-in-time. En este
nuevo sistema se toleraba más la “ineficiencia” en algunos puntos particu-
lares de la línea de producción con el objetivo de lograr una mayor eficien-
cia sistémica. Por ejemplo, el objetivo de reducir inventarios –que hoy es
considerado clave para la competitividad– implicó que los trabajadores solo
seguirían trabajando en el caso de que la siguiente etapa del proceso pro-
ductivo demandara sus insumos. Si esto no ocurría, los trabajadores debían
parar su actividad y evitar seguir enviando materiales al eslabón siguiente.
En este proceso, el trabajador individual podía volverse menos productivo,
pero el sistema en su conjunto comenzaba a utilizar menos inventarios, a la
vez que una mayor capacidad de respuesta y niveles de calidad (Kaplinsky
y Morris, 2001).
Por otra parte, el pensamiento “sistémico” fue fomentado por la imple-
mentación –en diferentes partes de la planta– de tecnologías de automati-
zación basadas en la electrónica, lo cual resultó en que diferentes máquinas
estuvieran coordinadas a partir del intercambio de datos electrónicos. Asi-
mismo, la necesidad de agilizar la llegada de productos al mercado supuso
que la división histórica entre desarrollo, diseño, producción y comerciali-
zación tuviera que ser superada. Poder innovar rápidamente en productos
requería que estas funciones, otrora separadas, operaran conjuntamente
(Kaplinsky y Morris, 2001).
Este abordaje sistémico, que en sus inicios fue concebido para mejorar la
eficiencia intrafirma, comenzó a extenderse hacia los vínculos interfirma du-
rante la década de 1980. Dos hechos fueron muy importantes en este proceso.
En primer lugar, desde fines de los setenta la empresa japonesa Toyota había
mostrado que el desarrollo de los nuevos modos de organización industrial a
nivel firma –como la lógica just-in-time y una obsesión por la calidad– no era
suficiente para mejorar la eficiencia si sus proveedores –que daban cuenta de
60 a 70 % de su estructura de costos– no adoptaban prácticas similares. Por
lo tanto, Toyota se preocupó fuertemente por lograr que sus proveedores de
componentes implementaran prácticas productivas comparables.
En segundo orden, en los ochenta se volvió dominante en Estados Uni-
dos la ideología de la core competence (competencia en las actividades nú-
cleo), la cual supone que las grandes firmas deben concentrarse en aquellos
recursos que son relativamente únicos y de difícil replicación (activos estra-

36
 • Daniel Schteingart •

tégicos) y, por el contrario, deshacerse de aquellas tareas más fácilmente

replicables. De este modo, estas empresas comenzaron a concentrarse en
eslabones de muy altas barreras a la entrada –tales como diseño, marketing
o manufacturas sofisticadas, por ejemplo– y a tercerizar en otras compañías
aquellas menos estratégicas –como, por ejemplo, el ensamble–. Este auge
de la tercerización (outsourcing) complejizó el proceso productivo a medida
que se multiplicaban las interacciones proveedor-cliente entre distintas em-
presas, a la par que obligó a repensar la noción de competitividad: cada vez
más, esta pasó a ser una variable derivada de la interacción sistémica entre
las firmas, y ya no solo de lo que ocurre intrafirma (Kaplinsky y Morris, 2001).
De esta manera, el enfoque de cadenas juega un rol crucial para analizar
la competitividad sistémica de una economía conformada por múltiples ca-
denas, las cuales a su vez se componen de diversas firmas interdependien-
tes entre sí, que en su interior también tienen división del trabajo, tal como lo
muestra Porter en su visión intrafirma de la cadena de valor. Poder analizar e
identificar las actividades estratégicas de una empresa puede ayudarla a ter-
cerizar aquellas funciones en las cuales no tiene capacidades tan distintivas
y, en ese proceso, a especializarse más y ganar en productividad y eficiencia.
Del mismo modo, el mapeo del flujo de inputs (bienes y servicios) en la cade-
na productiva permite identificar los eslabones que más/menos contribuyen
al éxito (o fracaso) de esta.

Leer con atención

Varios de los conceptos ligados al enfoque de cadenas son muy

importantes. Además del de competitividad, hemos mencionado en
este apartado términos como barreras a la entrada y tercerización.

• El concepto de barrera a la entrada se liga directamente con el de

competencia. Hay ciertas tareas que, por ser de difícil replicación, tie-
nen altas barreras a la entrada de competidores y que por ello son
“activos estratégicos”. Por ejemplo, el acceso a un recurso natural
crítico, la posesión de una marca prestigiosa, capacidades extraordi-
narias de diseño o el conocimiento para manufacturar algo específico
(la llamada “fórmula secreta de la Coca Cola”) son ejemplos de barre-

37
• Manual de cadenas productivas •

ras a la entrada. Si una empresa o un país se especializa en eslabo-

nes de altas barreras a la entrada, tendrá las ventajas de competir en
mercados imperfectos (oligopólicos o monopólicos). Como se sabe,
cuando hay mercados imperfectos, la capacidad de apropiación de
renta es mayor.
• El concepto de tercerización (outsourcing) se conecta con el anterior.
Durante el último cuarto del siglo XX y principios del siglo XXI ha sido
un fenómeno cada vez más frecuente que las grandes empresas se
desprendan de aquellos eslabones del proceso productivo con meno-
res barreras a la entrada –y, por ende, con mayor competencia y me-
nor capacidad de apropiación de renta–, para quedarse especializa-
das en aquellos más estratégicos y de difícil replicabilidad. ¿Cómo se
desprenden de aquellos eslabones? Subcontratando o tercerizando
en otras empresas. El caso típico es el de una firma que antes diseña-
ba y manufacturaba un producto electrónico, y ahora se queda con el
diseño y la marca, pero terceriza el ensamble en fábricas de países en
desarrollo, como China o Vietnam.

En suma, el concepto de cadena de valor es una herramienta útil para

analizar la competitividad de las economías. El hecho de que las firmas
no operan en el vacío, sino que se interrelacionan entre sí –y con diversos
agentes no empresariales tales como organismos de los sectores públi-
co y privado–, autoriza a agregar la palabra “sistémica”. Economías con
alta competitividad sistémica –o también con “competitividad estructur-
al” o “competitividad genuina”) fabrican productos diferenciados, de altos
estándares de calidad, con elevada capacidad para penetrar en mercados
globales y con elevados salarios. En estas economías, el ecosistema pro-
ductivo es tan dinámico y eficiente que los salarios altos no son una traba
para competir. Por el contrario, cuando el ecosistema productivo es más
ineficiente y rezagado, la principal fuente de competitividad es lo que se
llama la “competitividad precio” o “competitividad espuria”, que estriba por
ejemplo en la caída de los salarios por medio de devaluaciones.5

5 Para mayor profundización, ver Bianco (2007).

38
 • Daniel Schteingart •

Box 1.1: La producción flexible

La producción flexible (lean production, en inglés) tuvo sus orígenes
en tres innovaciones organizacionales conectadas entre sí y desa-
rrolladas originalmente en Japón. Estas tres innovaciones organiza-
cionales son:

• Producción just-in-time, la cual se enfoca en “tirar” más que “em-

pujar” los inventarios en la empresa, proveyendo los materiales y
los productos en cantidades precisas, en el tiempo justo y en el
lugar correcto. Los eslabones posteriores de la cadena son los que
demandan los materiales a los eslabones previos, en función de
sus necesidades.
• Gestión de la calidad total, la cual consiste en chequear la cali-
dad durante el proceso productivo en lugar de cuando el producto
ya está terminado.
• Mejora continua, la cual supone una lógica de cambios incre-
mentales permanentes, en lugar de shocks discretos cada x años.

Estas tres innovaciones organizacionales fueron concebidas original-

mente para mejorar la eficiencia de las plantas. Sin embargo, rápida-
mente se volvió evidente que su impacto sería acotado, a menos que
tales procesos fueran complementados con cambios equivalentes
en la relación entre los diferentes eslabones de la cadena de valor.

Fuente: Kaplinsky y Morris (2001).

1.1.6. Las cadenas como coordinación planificada de empresas

Como se señaló antes, las definiciones “restringidas” de cadenas de valor

ponen la coordinación planificada y la cooperación entre empresas como
una de las condiciones sine qua non para la existencia de cadenas. Los
textos de lectura obligatoria en los que se desarrollan estos conceptos son
los de Iglesias (2002) y Bekerman y Cataife (2001). Veamos algunos de sus
puntos centrales.

39
• Manual de cadenas productivas •

Iglesias (2002)

Iglesias escribe su texto para el Instituto Nacional de Tecnología Agrope-

cuaria (INTA), de modo que tiene una mirada enfocada en la industria agro-
alimentaria. Aun así, mucho de lo que afirma es extensible a otras cadenas.
Como fue marcado con anterioridad, Iglesias –que prefiere usar cadena
de valor antes que cadena productiva– considera que

[…] podemos definir a la ‘Cadena de Valor’ como la colaboración estratégica de

empresas con el propósito de satisfacer objetivos específicos de mercado en el
largo plazo, y lograr beneficios mutuos para todos los ‘eslabones” de la cadena. El
término “cadena del valor” se refiere a una red de alianzas verticales o estratégicas
entre varias empresas de negocios independientes dentro de una cadena (Iglesias,
2002: 3).

Asimismo, agrega (2002: 5) que la cadena de valor “implica confianza y abre

la comunicación entre sus participantes y los resultados son mutuamente
beneficiosos para todas las partes que intervienen”.
Con respecto a estas definiciones, hay varios puntos que son clave para
Iglesias, a saber:

a) Las cadenas implican una colaboración estratégica de empresas, que

es positiva para todos los eslabones.
b) Las cadenas suponen interacción entre diferentes empresas que ocu-
pan distintos eslabones. De allí el término “alianza vertical”: mientras que
alianza se refiere a la cuestión asociativista, vertical implica que los vínculos
se dan entre eslabones distintos –como, por ejemplo, producción de mate-
rias primas, manufactura, logística y comercialización. Por el contrario, el
término “horizontal” significa que los vínculos se dan al interior del mismo
eslabón –por ejemplo, empresas productoras de leche que se asocian para
hacer un pool de compras.
c) Para que las cadenas de valor funcionen bien, es clave que haya con-
fianza entre los miembros de la cadena: a modo de ejemplo, que una em-
presa cliente sepa que su proveedor le entregará mercadería en tiempo y
forma con la calidad adecuada y, a su vez, que el cliente le pagará los precios
acordados y en los plazos establecidos de antemano.
d) Hay una clara lógica win-win (ganar-ganar), en donde las partes que
se asocian para formar una cadena encuentran beneficios mutuos. De este

40
 • Daniel Schteingart •

modo, se deja en un completo segundo lugar la posibilidad de vínculos pre-

datorios o de explotación entre empresas, a la vez que las asimetrías existen-
tes (de tamaño o poder) no son enfatizadas.

Según Iglesias, el concepto de cadena de valor tiene sus orígenes en la teoría

neoinstitucionalista de los costos de transacción de los premios Nobel de
Economía Ronald Coase (1910-2013) y Oliver Williamson (1932).
La idea fundamental detrás de este enfoque es que el mercado genera al-
tos costos de transacción. Según Iglesias (2002: 3), “la organización de tran-
sacciones a través del mecanismo de mercado genera dos tipos de costos:
de información, relacionados con la tarea de determinación de los precios
relevantes, y de negociación, referidos a la elaboración y cierre de los contra-
tos que han de efectuarse para cada relación de intercambio”.
Es decir, si comprador y productor no establecen vínculos de confianza
y son completamente anónimos el uno para el otro, tienen que gastar tiem-
po y energías en negociaciones de precios y plazos de entrega para cada
intercambio, a la vez que el comprador, muchas veces no sabe qué está com-
prando exactamente al vendedor. Un ejemplo cotidiano es la carnicería de
barrio o el taller mecánico: ¿cómo sé si lo que me vende el carnicero es de
buena o mala calidad y si estoy pagando un buen precio? ¿Cómo sé si el
mecánico me cobra un precio apropiado por su trabajo? Si no se los conoce
de antes, las posibilidades de pagar de más por una información imperfecta
se elevan. En efecto, los restaurantes que recurren siempre a los mismos
proveedores se basan en esta lógica: para garantizar que el comensal siem-
pre salga satisfecho, es clave que la mercadería sea de buena calidad, y ello
solo se puede saber si se tejen relaciones de confianza y larga duración con
los proveedores.

Leer con atención

Otro concepto importante de esta temática es el de costos de tran-

sacción, caro a la tradición de la Nueva Economía Institucional (NEI),
o economía neoinstitucionalista. Al respecto, lean este fragmento de
Gaggero (2012: 41):

41
• Manual de cadenas productivas •

La Nueva Economía Institucional (NEI) intentó superar los princi-

pales problemas de la economía neoclásica en el análisis de las
empresas y los mercados. El principal referente de esta escuela
fue Oliver Williamson, quien rescató y sistematizó los aportes rea-
lizados en los años treinta por Ronald Coase, generando un nue-
vo esquema analítico. Para entender por qué existen empresas y
cuál es su dinámica de funcionamiento, en la NEI es fundamental
el concepto de costos de transacción utilizado por Coase (1937).
En “La naturaleza de la firma”, el autor destaca que “la razón prin-
cipal por la que es provechoso tener una empresa parece ser el
hecho de que existe un costo de usar el mecanismo de precios”.
Coase afirma que los costos de negociar y firmar contratos se-
paradamente por cada transacción que se realiza en el mercado
pueden ser reducidos cuando se crea una organización –la firma
moderna– y se permite que una autoridad (el empresario) dirija
los recursos.

Como fue mencionado antes, desde los años setenta se ha registrado

un proceso creciente de tercerización de actividades. En otros térmi-
nos, las empresas se desprenden de aquellas actividades que con-
sideran menos estratégicas y de bajas barreras a la entrada. En ese
proceso aumentan los costos de transacción, debido a que el vínculo
entre firmas suele tener mayores costos de transacción que los
vínculos intrafirma. A su vez, subcontratar actividades permite apro-
vechar ganancias de especialización. Dicho de otra manera, cuando
una empresa integra sus funciones y ocupa varios eslabones pierde
en especialización pero gana en menores costos de transacción.
¿A qué se debe que desde fines del siglo XX haya aumentado el out-
sourcing de las empresas? Una de las razones fundamentales tiene
que ver con la tecnología: el desarrollo de las tecnologías de la in-
formación y la comunicación posibilitó coordinar mucho mejor las
actividades a distancia, lo cual ha permitido disminuir fuertemente
los costos de transacción derivados de los intercambios entre dos
empresas legalmente independientes.

42
 • Daniel Schteingart •

La teoría neoinstitucionalista considera que las empresas se organizan para

reducir costos de transacción, en pos de lo cual analizan tres alternativas
existentes dirigidas a organizar los intercambios de bienes y servicios:

• Mercado. Aquí tenemos vínculos efímeros entre oferente y demandan-

te, que no se conocen entre sí. Como se dijo, el mercado acarrea costos
de transacción debido por ejemplo a la imperfección de la información.
• Empresa. Cuando los costos de transacción de los intercambios por la
vía del mercado son muy elevados, la empresa opta por internalizar tal in-
tercambio, a costa de perder cierta especialización. Este proceso –llama-
do integración vertical– es el opuesto a la tercerización, de la que hemos
hablado antes. Un ejemplo clásico ocurre en la industria del petróleo, en
donde las refinadoras muchas veces prefieren llevar a cabo también la
fase de la extracción y la comercialización.
• Contratos. Es una forma intermedia entre las otras dos, y la caracte-
rística de las cadenas de valor, según Iglesias. Al igual que en el caso
anterior, el modo de organización de los intercambios bajo la figura de
los contratos permite disminuir los costos de transacción. Sin embargo,
a diferencia de la integración vertical de las empresas, los contratos se
dan entre empresas jurídicamente independientes. A diferencia de los in-
tercambios de “mercado”, aquí los vínculos entre proveedor y cliente no
son anónimos, suelen ser de largo plazo y, en general, implican confianza
entre ambas partes. Un ejemplo podría ser el de una terminal automotriz
que desarrolla relaciones duraderas con diversos fabricantes de compo-
nentes. La terminal automotriz se beneficia de tener garantizado el flujo
de componentes para el automóvil, y los autopartistas se benefician de
contar con una demanda previsible. Asimismo, ambas partes se benefi-
cian de conocerse la una a la otra y de poder disminuir la incertidumbre
de los precios y las cantidades a futuro.

¿Por qué existen los costos de transacción? Básicamente, porque hay opor-
tunismo y racionalidad limitada. Es decir que alguna de las partes quiere
sacar la mayor tajada posible, incluso siendo desleal, y que las decisiones ra-
cionales de los agentes se toman en un contexto en el cual hay información
imperfecta e incertidumbre, de modo que es imposible saber de antemano si
la decisión tomadas las posibles.

43
• Manual de cadenas productivas •

¿Por qué decimos que los costos de transacción forman parte de la tra-
dición “neoinstitucionalista”? La idea es que es el marco institucional el que
está por detrás de la existencia de los costos de transacción, ya que aquel
es la infraestructura básica que permiten crear orden y reducir la incertidum-
bre. En sociedades con instituciones que fomentan el oportunismo, la incer-
tidumbre y la desconfianza en los intercambios, los costos de transacción
tenderán a ser mayores, y a la inversa. De allí que la confianza entre provee-
dores y clientes sea algo tan importante para la competitividad de los países,
al reducir gastos y tiempos innecesarios.

Leer con atención

La teoría neoinstitucionalista entiende las “instituciones” como las

reglas de juego de una sociedad, que abarcan las normas formales
(leyes), las informales (normas de conducta o convenciones) y los
poderes de coacción para sancionar las prácticas que violan las nor-
mas (y viceversa). Uno de los economistas que más han desarrollado
estas ideas es el también premio Nobel Douglass North (1920-2015).

Otro de los puntos importantes del texto de Iglesias es su definición acerca

de qué es y qué no es una cadena de valor. Al respecto, el autor considera que
una cadena de valor no es:

a) Una empresa verticalmente integrada, es decir, cuando una sola firma

tiene más de un eslabón de la cadena (producción, transformación y/o dis-
tribución). Según Iglesias (2002), en una cadena de valor los productos se
mueven entre empresas independientes que trabajan juntas en una alianza
vertical. Ahora bien, una empresa verticalmente integrada sí puede formar
parte de una cadena de valor.
b) Una cooperativa (alianza horizontal), aunque las cooperativas puedan
formar parte de las cadenas de valor.
c) Una serie de transacciones comerciales tradicionales de mercado, en
donde hay múltiples compradores y vendedores, pero ninguna relación de
largo plazo entre compradores y vendedores individuales. En los intercam-
bios de mercado, el precio es el elemento determinante principal de la venta
y hay escasa negociación por la calidad. Como ya vimos, en este tipo de
intercambio no hay comunicación, ni confianza, ni retroalimentación entre

44
 • Daniel Schteingart •

firmas. Más bien, se genera rivalidad entre firmas –cuando, según Iglesias,
en las cadenas de valor hay cooperación.

Por el contrario, según Iglesias (2002), una cadena de valor implica:

a) Una red estratégica de organizaciones/empresas independientes (pro-

ductores, procesadores, distribuidor mayorista y minorista), que reconocen
la necesidad mutua de trabajar juntas para identificar y alcanzar objetivos
estratégicos, están dispuestas a compartir los riesgos y los beneficios que
esto conlleva, y a invertir tiempo, energía y recursos para realizar el trabajo
articulado.
b) Trabajar desde la demanda antes que de la oferta; su propósito prima-
rio es responder más efectivamente a las necesidades del mercado a través
de la cooperación, la comunicación y la coordinación. Aquí es clara la influen-
cia de la producción flexible (ver Box 1.1).
c) Altas posibilidades de negociación al interior de la cadena. A diferencia
de los mecanismos tradicionales del mercado, en las cadenas de valor hay
confianza y baja rivalidad. Según Iglesias (2002: 7), la “competencia por pre-
cios y condiciones de entrega más ventajosas no está entre los productores
dentro de la alianza, sino que está contra otros productores, procesadores, o
distribuidores fuera de la cadena de valor”.
d) Que pese a todo lo dicho, la cadena de valor no es una panacea para el
éxito en los negocios, pero lo facilita. En efecto, la cadena de valor requiere
trabajo duro para que funcione, según el autor.

Respecto de esto último, Iglesias (2002: 10) admite que la cadena de valor
puede tener costos de transacción internos: “Cuando intervienen en la alian-
za participantes con distintos objetivos y estilos de administración, los cos-
tos internos de coordinación de la cadena de valor aumentan, y hacen más
difícil alcanzar un consenso en objetivos de beneficio mutuo. Estos son los
costos de transacción internos de relaciones de la cadena de valor”. De tal
modo, para que la cadena de valor funcione bien se requiere que:

• los objetivos entre los miembros sean comunes (por ejemplo: “¿saca-
mos un producto nuevo o mandamos un producto existente a un merca-
do nuevo?”);
• también tengan criterios de evaluación afines;

45
• Manual de cadenas productivas •

• la información fluya;
• los beneficios sean palpables para todos.

¿Cómo se distribuyen los beneficios a lo largo de la cadena de valor? ¿Es

tal distribución de los ingresos equitativa entre las distintas partes? Se-
gún Iglesias (2002: 13), no: “Los beneficios no siempre serán distribuidos
igualmente entre los socios, sin embargo, como en cualquier relación de
negocios exitosa, las partes que llevan una porción más grande del riesgo o
emprenden una cuota más grande de la inversión son generalmente recom-
pensadas con una cuota más grande del retorno”. De esta manera, en esta
visión, quien más arriesga/invierte es quien mayor tajada se lleva –lo cual,
a priori, parece justo. Sin embargo, llama la atención que Iglesias minimice
que la desigual distribución de los beneficios también puede deberse a las
asimetrías y relaciones de poder y dominación existentes entre las distintas
firmas de una cadena.
Una cuestión adicional acerca de la mirada de Iglesias: su visión de la
cadena de valor pareciera ser más una suerte de “innovación organizacional”
que procura agarrar el potencial productivo preexistente y reordenarlo de una
forma más virtuosa. Sin embargo, Iglesias no dice demasiado acerca de la
necesidad de que un país como Argentina genere nuevos sectores y diversifi-
que su matriz productiva.

Leer con atención

Lean este fragmento de nuestro autor:

Los miembros de la cadena de valor se benefician a través de la se-

guridad de la relación que ellos han establecido. Por ejemplo, el com-
promiso de un grupo de productores de suministrar productos de alta
calidad beneficia a otros miembros de la cadena. La participación
del productor reduce la incertidumbre sobre la calidad y cantidad del
producto para su posterior procesamiento y distribución. Los costos
de transacción se reducen a causa del desarrollo de relaciones co-
merciales a largo plazo y estables. Desde la perspectiva de los pro-
ductores, los acuerdos sobre precios estables y seguro acceso a los
mercados significan menor vulnerabilidad a los ciclos de las materias

46
 • Daniel Schteingart •

primas. El distribuidor minorista también es capaz de garantizar atri-

butos de calidad o disponibilidad del producto al consumidor, con lo
cual se va construyendo una lealtad del consumidor y aumentando la
cuota de mercado.

Fuente: Iglesias (2002: 15).

Bekerman y Cataife (2001)

El material de Bekerman y Cataife (2001) también concibe los “encadena-

mientos productivos” (así los llama) como un tipo de colaboración entre
empresas. Al igual que Iglesias (2002), Bekerman y Cataife consideran que
el modelo de encadenamientos productivos se aleja de las relaciones puras
de mercado.
Estos autores distinguen dos tipos de relaciones productivas: las de mer-
cado –correspondientes al modelo neoclásico tradicional– y las de encade-
namientos productivos (Tabla 1.1).
En el modelo neoclásico, las interacciones entre las firmas –que son au-
tónomas e independientes entre sí– se concretan por medio del mercado.
Asimismo, se supone una distinción nítida entre la esfera de la producción
(empresas) y la de la circulación (mercado), a la vez que el mercado “coordi-
na” a través del sistema de precios. Además, el modelo neoclásico presupo-
ne un enfoque ofertista en donde el productor primero produce y luego inten-
ta vender su producción en el mercado –no hay producción “por encargo”.
Aún más, las decisiones productivas del productor se basan en las señales
del mercado (precios) y su función de producción. En el modelo neoclásico,
el productor es maximizador de la utilidad y autónomo; mira tasas de renta-
bilidad en diferentes sectores y analiza la que mejor le cabe. También eva-
lúa si le conviene o no estar integrado verticalmente. Otro rasgo del modelo
neoclásico es que no hay vínculos estables entre los distintos agentes –el
vínculo solo se da en el momento del mercado, el cual es anónimo y com-
petitivo” pero sí hay racionalidad perfecta. Por último, el modelo neoclásico
presupone también información perfecta y, por ende, baja incertidumbre.
El modelo de encadenamientos productivos tiene características muy di-
ferentes. En primer lugar, existe coordinación planificada entre empresas, en
vez de interacciones por medio del anonimato del mercado.

47
• Manual de cadenas productivas •

En segundo lugar, la información es imperfecta, lo cual implica muy alta

incertidumbre y racionalidad limitada. Por tal razón, la coordinación interfirma
permite disminuir dicha incertidumbre y reducir los costos de transacción.
En tercer lugar, en el modelo de encadenamientos productivos se supone
que las firmas son heterogéneas, con diferentes capacidades, las cuales son
en buena medida producto de la path-dependence6 y de aprendizajes pasa-
dos. Vale tener en cuenta que las empresas pueden aprender interactuando
con otras (learning by interacting). Asimismo, la idea de que existen firmas
heterogéneas implica asimetrías de poder entre ellas, dimensión minimizada
en la visión neoclásica –y, en cierto punto, también en la de Iglesias.
En cuarto lugar, el hecho de que existan relaciones directas entre agentes
no autónomos significa que puede aparecer uno de ellos que se vuelva hege-
mónico. Este agente será quien gobierne la cadena, lo cual supone capacidad
para fijar las reglas de juego y para la apropiación de su renta. ¿Por qué hay
empresas que se vuelven hegemónicas? Porque poseen ciertas capacidades
difícilmente replicables por otras (marketing, acceso al financiamiento o a la
información, capacidades tecnológicas, etc.) y, por ende, porque se desem-
peñan en eslabones de altas barreras a la entrada.

6 Path-dependence puede traducirse como “dependencia de la trayectoria”. Este térmi-

no implica que las experiencias pasadas de una firma condicionan mucho su presente
y, a su vez, el futuro. Por lo tanto, una empresa que acumuló capacidades en el pasado
tiene mayor probabilidad de seguir acumulándolas en el futuro y viceversa.

48
 • Daniel Schteingart •

Tabla 1.1.
Comparación entre el modelo neoclásico y el de encadenamientos productivos

Modelo neoclásico Modelo de encadenamientos productivos

Firmas autónomas e independientes entre sí Firmas interdependientes

Coordinación espontánea a partir del Coordinación planificada entre agentes, con
sistema de precios vistas a obtener beneficios mutuos
Enfoque ofertista (el productor produce y Enfoque centrado en la demanda (el productor
luego intenta vender) produce por demanda y especificaciones del
cliente)
Vínculos efímeros entre productor- Vínculos de largo plazo entre productor-
comprador: solo en el momento del comprador
mercado
Información perfecta y baja incertidumbre Información imperfecta y alta incertidumbre
Sin costos de transacción Costos de transacción
Racionalidad perfecta Racionalidad limitada
Competencia perfecta y baja asimetría entre Competencia imperfecta en diversos eslabones,
firmas asimetrías y heterogeneidades entre firmas,
cadenas “gobernadas” por un agente
hegemónico
Se minimizan los fallos de mercado Existen numerosos fallos de mercado:
externalidades, fallos de información,
incertidumbre, etc.

Fuente: elaboración propia en base a Bekerman y Cataife (2001)

Según Bekerman y Cataife (2001), los encadenamientos productivos pueden

servir para resolver una serie de fallas de mercado (fallas de información,
incertidumbre, escalas mínimas, etc.).
Las fallas de información implican que algunos tienen información que
otros no, lo cual limita la toma de decisiones económicas. Si la información
circula mejor entre las empresas –gracias a sus vínculos de colaboración–,
se puede mejorar la eficiencia de la cadena, por medio de diversos canales
descriptos a continuación.

• La reducción de costos de inventario, que permite bajar tiempos muertos.

• La provisión de insumos de buena calidad, en tiempo y forma, a través de
la confianza o de contratos. Esto es clave en segmentos donde la calidad
es muy importante –en ciertos restaurantes, en electrónica, en indumen-
taria, entre otros. Según los autores, la confianza es mejor que los con-
tratos –y aflora más en aglomeraciones productivas–, dado que implica
una mayor flexibilidad para adaptarse a los cambios constantes en las
condiciones productivas.

49
• Manual de cadenas productivas •

• El conocimiento de mercados externos. Muchas empresas nacionales

suelen tener problemas para conseguir información sobre las necesi-
dades y las condiciones de los mercados externos, para lo cual pueden
entablar una relación con compañías comercializadoras que les faciliten
el acceso a mercados externos y a los gustos y modas de los consumi-
dores de otros países.
• El conocimiento de las necesidades de los usuarios. En bienes comple-
jos –por ejemplo, instrumentos de precisión científicos– el desarrollo de
vínculos de largo plazo entre el productor y el usuario es muy importan-
te. Dado que es una rama con cambios constantes, los usuarios están
en mejores condiciones para detectar la necesidad de nuevos diseños
y productos, y encomendar al productor el trabajo de ingeniería para fa-
bricarlos.

La asociación entre empresas no solo sirve para resolver fallas de informa-

ción como las anteriormente mencionadas, sino también para reducir la in-
certidumbre característica de los fenómenos económicos. Los contratos a
largo plazo que estabilizan precios y provisión de insumos son un resguardo
(una suerte de seguro) para disminuir tal incertidumbre y benefician tanto al
proveedor como al cliente.

Los encadenamientos productivos también permiten explotar externalidades pecu-

niarias derivadas, por ejemplo, de las economías de escala o de las escalas míni-
mas para que algo se vuelva viable para ser producido. Según Bekerman y Cataife
(2001: 10),

Un ejemplo puede encontrarse en el marco de las decisiones de inversión de

grandes proyectos como los petroquímicos. En la Argentina, la creación de
una gran planta de producción de etileno en el Polo Petroquímico de Ensena-
da requería, para su explotación eficiente, estar vinculada con el desarrollo
de plantas satélites de productos que utilizaran esa materia prima. Esa vin-
culación podría resultar indispensable para garantizar una escala mínima a
dicho Polo.
Asimismo, estar en cadenas productivas contribuye a reducir las fallas
de mercado que frenan procesos de especialización, los cuales implican ma-
yor eficiencia. La idea es que cada parte se dedica a su actividad y ambas
ganas porque se especializan”.

50
 • Daniel Schteingart •

1.2. Cadenas productivas en una escala territorial reducida: economías

de aglomeración, clusters y distritos industriales

Hay un cierto tipo de cadenas productivas que surgen cuando la escala terri-
torial es reducida: es por ejemplo el caso de las economías de aglomeración,
los clusters y los distritos industriales. Si bien ambos conceptos suelen estar
emparentados, hay algunas diferencias conceptuales entre ellos, que se ana-
lizarán a continuación.

1.2.1. Economías de aglomeración

El primer estudioso sistemático de las economías de aglomeración fue el

economista Alfred Marshall (1842-1924), cuya obra se plasma en su libro
Principles of Economics [Principios de economía] (1890). La idea detrás de este
concepto es que la proximidad espacial entre firmas (aglomeración) da lugar
a beneficios, derivados en buena medida de economías de escala y efectos
de red –sinergias que surgen de las interacciones entre los agentes–. En
efecto, una posible explicación de la existencia de las ciudades es la nece-
sidad de explotar las economías de aglomeración. Veamos un poco más en
detalle cuáles son las externalidades positivas que surgen de esta noción.

• Habilidad profesional hereditaria: en un ámbito territorial pequeño, la in-

formación y los conocimientos fluyen con facilidad, por lo que los actores
locales terminan accediendo a ellos. Pensemos por ejemplo en una loca-
lidad especializada en cristalería desde hace décadas. Sus habitantes se
conocen entre sí, conocen sus prácticas productivas y están rápidamen-
te al tanto de las mejoras de procesos productivos.
• Menores costos de transporte.
• Un gran mercado (local), que habilita más especialización y mayor divi-
sión del trabajo, y, por ende, menores costos a través de, por ejemplo, el
surgimiento de mano de obra y maquinarias especializadas. Del mismo
modo, un mercado grande vuelve rentables ciertas actividades o deter-
minados productos que no lo serían en un mercado pequeño: piénsese
cuánto más fácil es conseguir variedad de teléfonos celulares o instru-
mentos musicales en Buenos Aires que en un pequeño pueblo del interior.

Ahora bien, las economías de aglomeración también tienen sus externalida-

des negativas, a saber:

51
• Manual de cadenas productivas •

• Mayor precio de la tierra (compárese un alquiler en Buenos Aires y uno

en Olavarría).
• Cuellos de botella en bienes públicos (colapsos de infraestructura, por
ejemplo, en materia de tránsito).
• Mayor probabilidad de robos (debido a mayores multitudes) que en un
pequeño caserío.
• Contaminación ambiental (muchas veces, sonora, visual, del aire y del
agua).

Box 1.2. Las externalidades en economía

Según Buchanan y Stubblebine (1962), las externalidades económi-
cas son los costos o beneficios que afectan a un tercer agente que
no eligió incurrir en ellos. En el primer caso (costos) se habla de exter-
nalidad negativa; en el segundo (beneficios), de externalidad positiva.
Veamos algunos ejemplos.

Externalidades negativas:

• Contaminación ambiental: una firma que se beneficia por pro-

ducir con elementos contaminantes de bajo costo termina per-
judicando a la comunidad próxima a sus instalaciones con una
degradación ambiental.
• Sobreexplotación de recursos naturales: por ejemplo, una firma
que sobreexplota los recursos marinos (por ejemplo, sobrepesca)
termina afectando el ecosistema marino.
• Fumador pasivo.

Externalidades positivas:

• La construcción de un aeropuerto beneficia a toda la comuni-

dad, ya que mejora su accesibilidad.
• Una firma construye un camino asfaltado propio desde la ruta
hasta la planta, con alumbrado. Las viviendas cercanas se ven
beneficiadas por una mejor infraestructura, que incrementa su
valor inmobiliario.

52
 • Daniel Schteingart •

En Marshall (1890), las economías de aglomeración se basan en un mismo

tipo de actividad (Vom Hofe, 2006). Fue Hoover quien en 1948 sostuvo que
las economías de aglomeración también pueden basarse en diferentes sec-
tores. Estos aportes de Marshall y Hoover sentaron las bases de las teorías
del desarrollo regional de las décadas de 1950 y 1960 del siglo XX. Por ejem-
plo, Perroux (1950) tomó a Marshall y Hoover para construir su concepto de
polo de crecimiento o polos de desarrollo. Su idea era que las grandes firmas
(“polos de crecimiento”) generan efectos económicos positivos hacia empre-
sas pequeñas geográficamente cercanas, las cuales se convierten en pro-
veedoras de las primeras. Por su parte, el premio Nobel de Economía sueco
Gunnar Myrdal desarrolló en 1957 el modelo “centro-periferia”, por medio del
cual los rendimientos crecientes de las economías de aglomeración explican
la perpetuación del centro y de la periferia, así como los círculos virtuosos/
viciosos en la localización de la producción. Los clusters se van formando
a partir de las dotaciones factoriales que, en condiciones de libre mercado,
refuerzan las respectivas especializaciones y la polarización. Por tal razón
existe una fuerte path dependence, retroalimentada por los patrones de cen-
tro y periferia.
Podemos identificar dos subtipos de economías de aglomeración: los
clusters y los distritos industriales.

1.2.2. Clusters

Existen diferentes definiciones conceptuales de clusters que, si bien se pa-

recen, presentan diferencias. Las dividiremos entre aquellas de tradición
marshalliana –que hacen hincapié en la misma actividad–, las de herencia
hooveriana –que enfatizan en que puede haber una o más actividades– y
las porterianas –que, siguiendo a Porter, se enfocan en la dimensión de la
competitividad.

A) Las de tradición marshalliana (hincapié en la misma actividad).7

• Rosenfeld (1995: 12): “Un clúster es una aglomeración –geográfica-

mente delimitada– de firmas similares y relacionadas en sus actividades,
que, juntas, pueden conseguir sinergias”.

7 Las definiciones de los puntos A) y B) son de traducción propia [N. de A.]

53
• Manual de cadenas productivas •

• Swann y Prevezer (1996: 1139): “Clústers son grupos de firmas dentro

de un sector, dentro de un área geográfica”.
• Hill y Brennan (2000: 67): “[…] un clúster industrial competitivo es una
concentración de firmas o establecimientos dentro de una misma acti-
vidad”.

B) Las de tradición hooveriana (múltiples actividades):

• Iammarino y McCann (2005: 7): ”Clúster espacial supone relaciones

predecibles, estables y duraderas entre las firmas del clúster, en el que
hay transacciones frecuentes”.
• Isard et al. (1959: 33): “Es un set de actividades dentro de una ubicación
específica que están conectadas entre sí por determinadas interrelacio-
nes técnicas y productivas”
• Roepke et al. (1974: 15): “Es un grupo básico de actividades que tienen
patrones similares de interacción, y a su vez incluyen a otras actividades,
las cuales pueden ser proveedores o mercados de aquéllas”.
• Czamanski y Ablas (1979: 62): “[…] clúster es un conjunto de sectores
de la economía conectados por flujos de bienes y servicios, los cuales
son más intensos que los que existen entre aquéllos y otros sectores de
la economía nacional. El concepto de clúster aquí no implica un acota-
miento geográfico. Por su lado, un complejo industrial es lo mismo, pero
sí tiene una connotación espacial”.
• Feser y Luger (2002: 3): “[…] clústers regionales son concentraciones
de actividades que se ubican juntas debido a relaciones comerciales y/o
para compartir factores de mercado comunes (infraestructura, conoci-
miento y mano de obra) y/o mercados comunes de bienes”.

C) Las de Porter y sus discípulos, con foco en la competitividad.

• Para Porter (2000: 14-15) los clusters son “concentraciones geográficas

de empresas interconectadas, proveedores especializados, proveedores
de servicios, empresas en sectores próximos e instituciones asociadas
(universidades, agencias gubernamentales, asociaciones empresariales,
etc.) en ámbitos particulares y que compiten pero que también coope-
ran”.

54
 • Daniel Schteingart •

• Otra definición en una tónica similar es la de Redman (1994: 37): “[…]

clúster industrial es una concentración geográfica de cadenas producti-
vas para un producto o un rango de productos similares, que incluye a las
instituciones (educación, infraestructura y programas de investigación)
relacionadas que influencian la competitividad de estas concentracio-
nes”.
• En Argentina, y retomando los aportes de Porter (2000), el INTA define
como clúster a “un agrupamiento de instituciones y empresas pertene-
cientes a un espacio geográfico determinado que se vinculan para la pro-
ducción de un producto homogéneo (o productos interrelacionados). El
clúster tiene como principal objetivo mejorar la competitividad del sector
y promover así el desarrollo socioeconómico de la región”.8

El aporte de Porter (a fines del siglo XX) es el de incluir la noción de ”competi-

tividad”, para así volver a los clusters un concepto mucho más afín y atractivo
para los formadores de política pública. En efecto, la idea de que el entorno
sobre el cual operan las firmas es una de las claves de la competitividad de
un cluster cobra mucho protagonismo en Porter. En sus propias palabras:
“el éxito competitivo de un conjunto de firmas que son exitosas y que están
próximas geográficamente no depende sólo de las capacidades gerenciales
sino del entorno en el que están operando” (Porter, 2000: 14-15).
En suma, si bien hay diferencias entre las definiciones vistas, estas en ge-
neral comparten el hecho de que un cluster se refiere a grupos de firmas (y en
algunos casos, también instituciones) que se ubican conjuntamente en términos
geográficos en una determinada región y que esta colocalización les brinda
ventajas económicas.
Algunos ejemplos de clusters son:

• Toulouse (Francia): aeroespacial (ver Box 1.3).

• Silicon Valley (Estados Unidos): microelectrónica, tecnologías de la in-
formación y la comunicación y biotecnología.
• Detroit (Estados Unidos): autos.
• Las Vegas (Estados Unidos): industria del juego.
• Hollywood (Estados Unidos): cine.

8 [Link]

55
• Manual de cadenas productivas •

• Bangalore (India): informática.

• Villa María (provincia de Córdoba, Argentina): queso.
• Buenos Aires (Argentina): distrito audiovisual.

Box 1.3. El valle aeroespacial francés

El valle aeroespacial es un cluster de empresas y centros de investi-

gación, ubicado en el suroeste de Francia, con Toulouse y Burdeos
como ciudades más importantes. Se trata de una aglomeración pro-
ductiva en la que hay más de 800 empresas afiliadas, entre las que
destacan Airbus –principal fabricante mundial de aviones, junto con
Boeing–, Air France –aerolínea de bandera francesa– y Dassault
Aviation –una compañía francesa fabricante de aviones militares y
comerciales. En total, 146.000 personas trabajan en el cluster en las
áreas de aviación y tecnologías espaciales. Asimismo, 8.500 inves-
tigadores también lo integran activamente; este alto porcentaje de
empleo ultracalificado es símbolo de la alta intensidad tecnológica
de la aglomeración productiva.
Algunos puntos nodales del cluster son:

a) El campus aeroespacial de Toulouse. Allí se radican el Instituto

Superior de la Aeronáutica y el Espacio (ISAE), la Escuela Nacio-
nal de Aviación Civil (ENAC) y más de 1000 investigadores per-
tenecientes a la Oficina Nacional de Estudios e Investigaciones
Aeroespaciales (ONERA), la Comisión Nacional de Actividades
Científicas (CNRS) y el Centro Nacional de Estudios Espaciales
(CNES). A ellos se suman la Universidad Paul Sabatier, el Instituto
Nacional de Ciencias Aplicadas de Toulouse y el Instituto de Tec-
nología de Toulouse.
b) El laboratorio de investigaciones aeroespaciales del Instituto
Nacional de Investigaciones en Computación y Automatización
(INRIA), en Burdeos.
c) Un centro de investigaciones sobre combustibles para aerona-
ves localizado en la comuna de Bordes.
d) Un centro de experimentación en la localidad de Tarbes, para es-
tudiar cómo mejorar el proceso de desmantelamiento de aviones.

Fuente: [Link]

56
 • Daniel Schteingart •

1.2.3. Distritos industriales

El concepto de distrito industrial fue formulado por Alfred Marshall a fines

del siglo XIX. Sin embargo, fue trabajado muy en profundidad por el econo-
mista italiano Giacomo Becattini (1927-2017), quien estudió la configuración
industrial italiana –con fuerte presencia de pymes industriales– durante el
milagro económico de la segunda posguerra. Según Mitnik et al. (2011), los
distritos industriales son un tipo especial de cluster.
¿Cuál es la definición de distrito industrial? Becattini (1989: 112) lo en-
tiende como “una entidad socio-territorial caracterizada por la presencia ac-
tiva de una comunidad de personas y una población de firmas en un área
definida natural e históricamente”. Podemos encontrar distritos industriales
especializados en un sinnúmero de sectores, tales como muebles, calzado,
instrumentos musicales o cerámicos, entre otros.

Leer con atención

Existen importantes diferencias entre la definición de cluster de Por-

ter y la de distritos industriales de Becattini, entre las que sobresalen:

a) los distritos en general están integrados por pequeñas firmas;

b) los distritos no solo comparten recursos humanos, capital, co-
nocimiento e infraestructura, sino también historia y cultura, todos
los cuales han sido clave para la eficiencia.
c) El distrito suele ser más complejo que el cluster, ya que la visión
estratégica de las empresas se basa en una conjunción de facto-
res económicos y sociocomunitarios.

En suma, los distritos industriales involucran fuertemente las insti-

tuciones de las comunidades locales (familias, iglesias, partidos po-
líticos, autoridades locales, escuelas), de modo que los sustratos de
valores y experiencias comunes pasan a tener una importancia eco-
nómica crucial, ya que pueden facilitar la cooperación, la confianza,
la reciprocidad, el diálogo y el flujo de información. En otros términos,
en el distrito industrial hay un profundo entronque entre lo económico
y lo social-histórico-cultural-comunitario. En contraste, en los clusters
de Porter esta última dimensión es secundaria.

57
• Manual de cadenas productivas •

1.3. Las minicadenas productivas

Al igual que las economías de aglomeración, los clusters y los distritos in-
dustriales, las minicadenas productivas son un tipo específico de cadenas,
en donde las unidades productivas predominantes son de pequeño tamaño.
Vale mencionar que el Manual de Minicadenas Productivas referenciado para
este apartado en la bibliografía recomendada al final del capítulo fue prepa-
rado por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
(Onudi) como una consultoría para el Gobierno colombiano, en el año 2004.
Se trata de un texto dirigido a policy-makers, en el cual se les sugiere una guía
de acción para formular políticas públicas dirigidas al fomento de minicade-
nas que permitan elevar la calidad de vida de las regiones propiciadas.
En este contexto, el Gobierno colombiano definió como minicadenas a
las “actividades económicas complementarias (por ejemplo, agricultura-in-
dustria-comercialización) realizadas por unidades de menor tamaño (mini-
fundios, talleres artesanales, famiempresas, Mipymes) que presentan es-
casas posibilidades de crecimiento y supervivencia aisladamente” (Onudi,
2004: 29).
En tanto, la Onudi (2004: 28) las definió como el “Agrupamiento de mi-
cro y pequeñas unidades productivas que se pueden articular alrededor de
actividades económicas conexas y sostenibles, las cuales comprenden la
producción de materias primas e insumos, la transformación y la comercia-
lización, y usualmente hacen parte de una vocación económica regional. A
través del agrupamiento las unidades productivas buscan aumentar sus po-
sibilidades de desarrollo sostenible”. Es decir, en la definición de la Onudi, las
minicadenas están regionalmente acotadas. Asimismo, la segunda oración de
la definición se refiere a la dimensión colaborativa del hecho de asociarse en
minicadenas: aumentar las posibilidades de desarrollo sostenible.
¿Por qué el Gobierno colombiano se mostró interesado en promover las
minicadenas? La idea subyacente es que consolidar las minicadenas permi-
te incrementar la productividad y la competitividad de las regiones –muchas
de ellas, muy atrasadas– y con ello mejorar en forma sostenible la calidad de
vida de la población involucrada.
¿Pueden las empresas grandes participar de minicadenas? La Onudi res-
ponde afirmativamente y en la práctica ello suele ocurrir, sobre todo en esla-
bones como los de comercialización.
¿Cuál es el modus operandi del policy-maker para fomentar minicadenas?
Básicamente, son cinco los pasos a seguir:

58
 • Daniel Schteingart •

• Seleccionar minicadenas a fomentar, sobre la base de ciertos criterios

• Comprender la fisonomía de la minicadena seleccionada.
• Detectar los problemas a resolver en la minicadena seleccionada.
• Proponer una política pública para resolver los problemas.
• Evaluar el impacto de las políticas públicas aplicadas.

1.3.1. Criterios para seleccionar minicadenas

En el manual de la Onudi (2004) se establece una serie de criterios para eva-

luar qué minicadenas fomentar (primer paso). Estos son:

• Factibilidad del mercado: si el mercado potencial para la minicadena

existe y tiene una demanda sostenida en el largo plazo.
• Si existe un número significativo de mipymes o pequeñas unidades pro-
ductivas con capacidad para asociarse como una minicadena productiva.
• Si la minicadena a fomentar puede tener un impacto significativo en la
economía regional.
• Si las empresas que componen la minicadena tienen posibilidades
efectivas de ser rentables.
• Si la minicadena abarca por lo menos una etapa de manufactura o arte-
sanía, para que además de ser proveedora de materias primas incentive
la agregación de valor.
• Si la minicadena está en condiciones de incorporar innovación en algún
eslabón de la cadena.
• Si la minicadena utiliza materias primas e insumos de procedencia na-
cional en su mayor parte.
• Si la minicadena puede generar empleo local y evitar el desplazamiento
de las poblaciones autóctonas.
• Si aquellas regiones donde se localizan las minicadenas disponen de
una mínima infraestructura básica de servicios.

1.3.2. Esquema analítico para las minicadenas

Al igual que hemos visto en análisis previos, la Onudi entiende las minicade-
nas en términos de una secuencia productiva en la que se va agregando valor
(Esquema 1.6). Como se observa en este esquema, podemos diseccionar la
cadena en dos grandes componentes (o “eslabones”) además de las firmas
propiamente dichas: el “socioempresarial” y el “entorno-infraestructura”.

59
• Manual de cadenas productivas •

El componente socioempresarial representa el conjunto de instituciones

y entidades que brindan el soporte técnico y social para el desarrollo y la conso-
lidación de las minicadenas, por medio de las cuales se puede obtener apoyo
técnico y gerencial o gestionar la tramitación de créditos. A modo de ejem-
plo, forman parte de este componente los diversos gobiernos y las agencias
de los gobiernos nacional/regional/municipal, las universidades, los institu-
tos tecnológicos, las ONG, etcétera.
Por su parte, el componente entorno-infraestructura involucra los servi-
cios requeridos para el adecuado funcionamiento de los demás eslabones de las
minicadenas, tales como:

• los servicios públicos (agua, alcantarillado, electricidad, telecomunica-

ciones),
• las vías de acceso a las empresas que conforman las minicadenas,
• los bancos y entidades financieras,
• los servicios de salud,
• los sistemas de regulación y control.
Esquema 1.6.
Mapa general de los eslabones de una minicadena productiva

Fuente: tomado de Onudi (2004).

Además de estos componentes ligados al “contexto” sobre el cual operan

las empresas de las minicadenas, debemos preguntarnos por las carac-
terísticas de estas últimas. Según la Onudi, como hemos dicho, los actores
principales de las cadenas son las micro y pequeñas unidades producti-
vas, ubicadas tanto en zonas rurales como urbanas. Vale señalar que en
Colombia se considera como microempresas a las unidades económicas
de no más de 10 trabajadores y cuyos activos totales no exceden los 500

60
 • Daniel Schteingart •

salarios mínimos mensuales legales vigentes. En tanto, en este país las pe-
queñas empresas son unidades económicas que poseen entre 11 y 50 tra-
bajadores, y cuyos activos totales deben estar entre 501 y menos de 5001
salarios mínimos mensuales legales vigentes. Es relevante tener en cuenta
que, en muchos casos, las micro y pequeñas empresas son informales, en
parte debido a los compromisos que genera la formalidad (pago de impues-
tos, por ejemplo) y al desconocimiento de las ventajas que esta conlleva
o de las vías para ponerlas en práctica. En Argentina ocurre algo similar:
mientras más chicas son las empresas, más probabilidad hay de que sean
informales. Es posible aproximarse a esta situación es viendo en qué por-
centaje los asalariados que trabajan en empresas de hasta 5 trabajadores
son informales (es decir, no tienen descuento jubilatorio). En nuestro país,
este supera largamente el 50 %. En contraste, en las que tienen más de 100
empleados, no llega al 10 % (Gráfico 1.1).9

Gráfico 1.1.
Tasa de informalidad asalariada en empresas argentinas (en porcentaje), 2017-2019

Fuente: elaboración propia basada en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH)

realizada por el Indec.

9 Vale tener en cuenta que, por definición, toda empresa informal tiene a sus traba-
jadores en estado de informalidad, pero no toda empresa formal tiene a sus traba-
jadores en estado de formalidad (muchas veces, ocurre que la empresa está registra-
da ante el Estado e incluso tiene a algunos de sus trabajadores registrados, pero, a la
vez, hay un porcentaje importante de estos que no están registrados ante el Estado).

61
• Manual de cadenas productivas •

1.3.3. Ejemplos concretos: la minicadena de la achira y la de la Chamba

En el manual de la Onudi se muestran dos casos concretos de cómo la políti-

ca pública puede intervenir para mejorar el funcionamiento de las minicade-
nas. En primer lugar, se toma la minicadena de la achira –un bizcocho a base
de un cultivo regional– y en segundo orden, la de la Chamba –la Chamba es
una región de Colombia en donde se producen vajillas artesanales.
Uno de los primeros pasos a la hora de intervenir en una minicadena es
comprender su fisonomía (segundo paso). Ello implica obtener información
acerca de diversas variables, a saber:
• En qué parte del país se sitúa y cuáles son los principales municipios
de influencia.
• Si la minicadena es histórica o nueva en la región.
• Las condiciones agroecológicas del cultivo de la materia prima (en este
caso, la achira).
• Cuántas hectáreas abarca el área cultivada y cuáles son los rendimien-
tos en cada subregión.
• La rentabilidad de las firmas.
• Los principales eslabones de la cadena.
• Los principales problemas de la minicadena.
• Las características técnicas (y sus problemas) de cada uno de los es-
labones.
• La modalidad de comercialización de los productos de la minicadena.
• Los potenciales mercados para tales productos.
• Los beneficios y potencialidades de un mejor funcionamiento y una
mayor cooperación de la minicadena.
• Las características (tamaño, mano de obra, tecnología) de las unidades
productivas de la minicadena.
• Los actores y núcleos sociales beneficiados por un fomento de la mi-
nicadena.
• El papel de la sociedad civil dentro del territorio en el que se asienta la
minicadena.
• El potencial innovador y de agregación de valor de la minicadena.

Una vez recabada la información sobre las variables anteriormente mencio-

nadas, es necesario reconocer los diferentes problemas que pueden tener los
distintos eslabones de la minicadena (tercer paso). La Onudi (2004) detecta
siete tipos de problemas (productivo-tecnológico, marketing y comercializa-

62
 • Daniel Schteingart •

ción, gestión empresarial, financiero, capacitación y formación, mejoramien-

to ambiental, social y comunitario) que implican menor eficiencia y competi-
tividad de la minicadena. Ello se despliega en la Tabla 1.2.

Tabla 1.2.
Ejemplos de problemas recurrentes en minicadenas productivas

Tipo de problema Problemas concretos Manifestación concreta

Productivo-tecnológico Atraso tecnológico, poca Altos costos de producción,

asistencia técnica, falta problemas fitosanitarios,
de transporte adecuado, falta de equipos, baja calidad
métodos deficientes de
producción
Marketing y comercialización Intermediación innecesaria, Comercializadores se apropian
competencia desleal, falta de de excesiva renta, bajos
atractivo de los productos precios
Gestión empresarial Déficit gerencial, deficiencia en Organización ineficiente de la
gestión de mercados firma, falta de coordinación
con otras firmas, bajo
posicionamiento frente a la
competencia
Social y comunitario Disminución de niveles de Trabajo infantil, malnutrición,
escolaridad perpetuación en condiciones
de baja escolarización
Financiero Falta de crédito para la Equipos obsoletos, baja
inversión productividad
Capacitación y formación Baja calificación de la mano Baja productividad, poco
de obra aprovechamiento de los
equipos
Ambiental Degradación del Poca sustentabilidad, pérdida
medioambiente de calidad de la materia
prima, empeoramiento del
hábitat

Fuente: elaboración propia basada en Onudi (2004).

Una vez diagnosticados los principales problemas de la minicadena, se for-

mulan posibles aristas de intervención para solucionarlos (cuarto paso). Ello
incluye programas de distinto tipo como, por ejemplo:

• Asistencia técnica para mejorar cultivos y siembra.

• Asistencia técnica para mejor consumo del agua.

63
• Manual de cadenas productivas •

• Asistencia técnica y transferencia tecnológica para mejor uso de equi-

pamiento.
• Asistencia técnica para mejor manufactura del producto.
• Asistencia técnica para mejorar condiciones de comercialización del
producto.
• Asistencia técnica para mejor cuidado medioambiental.
• Asistencia técnica para mejorar packaging, introducir una marca y dife-
renciar productos.
• Desarrollar normas técnicas de garantía de la calidad.
• Asistencia técnica para exportar.
• Líneas de crédito para que los eslabones inviertan en mejores maqui-
narias.
• Capacitación de la mano de obra para mejor uso de equipamientos.
• Desarrollo educativo de los jóvenes de la región.

A la par que se elaboran los programas de intervención, se debe tener muy

clara la evaluación de impacto de cada uno de estos programas (quinto paso).
Ello implica que previamente a la aplicación del programa se implementen
metas (por ejemplo, elevar los rindes por hectárea en un X %) y a continua-
ción se analice si se cumplieron (o no) estas metas, y cuáles fueron los prin-
cipales desafíos.

Leer con atención

Podemos establecer cinco pasos a la hora de formular una política

pública para fomentar una minicadena. Estas son:

• Seleccionar minicadenas a fomentar, sobre la base de ciertos

criterios.
• Comprender la fisonomía de la minicadena seleccionada.
• Detección de problemas a resolver en la minicadena seleccio-
nada.
• Propuesta de política pública para resolver los problemas.
• Evaluación de impacto de las políticas públicas aplicadas.

64
 • Daniel Schteingart •

Algo que se remarca en el manual de la Onudi es que el policy-maker

debe estar muy atento a la idiosincrasia de la región a fomentar. Esto
es, debe tener en cuenta sus tradiciones, sus valores y su cultura a la
hora de propiciar una política pública, la cual debe ser medianamente
consistente con estos. En caso contrario, puede haber una incomuni-
cación con las comunidades locales, lo cual limita las posibilidades
de transformación.

1.4. Crítica a la visión de las cadenas como el reino de la cooperación

Hasta ahora, hemos desarrollado las definiciones de Iglesias (2002), Be-

kerman y Cataife (2001) y la Onudi (2004), que han puesto de manifiesto el
carácter asociativo de los encadenamientos productivos y el modo en que
esta colaboración entre firmas tiene una lógica win-win, en la cual todas las
partes ganan. Sin embargo, han surgido críticas a esta visión excesivamente
optimista de los encadenamientos productivos, clusters y minicadenas. El
trabajo de Fernández et al. (2008) es un ejemplo al respecto. Si bien tiene
ciertos tramos un tanto complejos para la lectura, el material aquí provisto
pretende oficiar de puerta de acceso al texto.
Fernández et al. (2008) comienzan criticando el nuevo regionalismo, teoría
que alcanzó cierto auge desde los años setenta y tuvo mucha ascendencia
en organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID) en los años noventa y 2000.
¿Qué es el nuevo regionalismo? Se trata de una teoría de la geografía eco-
nómica que se distancia de la economía neoclásica y considera que el desa-
rrollo territorial surge a partir de interacciones sinérgicas entre empresas y
de una virtuosa cooperación público-privada (es decir, entre las empresas y
las instituciones públicas locales). Enfoques como los de los distritos indus-
triales de Becattini, los clusters de Porter, las minicadenas de la Onudi y las
cadenas de valor de Iglesias bien podrían conformar este paradigma nuevo
regionalista. Instituciones como el BM y el BID se entusiasmaron mucho con
las teorías de los clusters en los años noventa y 2000, y financiaron muchos
programas en América Latina, convencidas de que la región debía generar
una usina de clusters para despegar y desarrollarse.

65
• Manual de cadenas productivas •

1.4.1. Críticas al nuevo regionalismo

Fernández et al. (2008) retoman la crítica de la economista Ann Markusen,

quien inauguró en 1998 una serie de críticas a esta corriente. En particular,
los reparos de Markusen se centraron en la borrosidad conceptual y la falta
de claridad sustantiva del nuevo regionalismo.
Inspirados por la crítica de Markusen, Fernández et al. (2008) critican el
“uso y abuso” del enfoque nuevo regionalista, que trata la realidad de las
aglomeraciones productivas de un modo descontextualizado, ahistórico y
acrítico. Esto a su vez implica, tal como decía Markusen, “borrosidad concep-
tual” “¿cómo reconozco lo que veo?–, y ello deriva en un tratamiento empíri-
co sesgado e inconsistente, que además supone una política pública frágil e
ineficaz. No solo ello: la “borrosidad conceptual” de conceptos como cluster
o distrito industrial impide notar las enormes diferencias existentes entre las
aglomeraciones productivas típicas de los países desarrollados –en donde
suele haber sinergias entre los actores productivos– y las de los países en
desarrollo. Según Fernández et al. (2008), esta extrapolación acrítica de con-
ceptos ideados en los países desarrollados ha conducido a enormes fraca-
sos de política pública. En sus propios términos:

[…] la aplicación de los conceptos a distintos escenarios productivos diametral-

mente opuestos ha potenciado el riesgo de abordar bajo un mismo patrón inter-
pretativo, y como parte de un mismo proceso, agrupamientos industriales que pre-
sentan características históricas, así como patrones organizativos y funcionales
extremadamente diferentes (Fernández et al., 2008: 4).

En parte en conexión con esto último, para estos autores el enfoque nuevo
regionalista no aporta elementos para resolver cuestiones como:

•¿Se está fomentando un cluster o una iniciativa de cluster?

•¿Se trata de una aglomeración compleja compuesta de pymes de ta-
maños homogéneos, con interconexiones locales variadas o se trata de
entramados débiles y heterogéneos en clave interna?

Según Fernández et al. (2008), al no tener en cuenta las dimensiones an-

teriormente planteadas, el nuevo regionalismo idealiza los clusters como
reino de la cooperación y de fomento de la competitividad, sobre la base
de interacciones virtuosas entre los agentes privados, públicos y entre sí.

66
 • Daniel Schteingart •

Surge de este modo un discurso que habla de “sustentabilidad”, “cohesión

social”, “desarrollo comunitario”, “gobernanzas horizontales” o “planificación
política más participativa” como características inherentes a los clusters. Sin
embargo, según los autores, al no mirar las características particulares –en
términos de complejidad interna y morfología– de los clusters, el nuevo re-
gionalismo sugiere soluciones universales y desligadas de las problemáti-
cas específicas latinoamericanas.
Para los autores, el nuevo regionalismo entiende las aglomeraciones
productivas como instancias territoriales relativamente dinámicas, ho-
mogéneas, armónicas en su interior, y que asumen un sentido básicamente
inclusivo e igualitario y aseguran al mismo tiempo cohesión y competitiv-
idad. Asimismo, en la visión nuevo regionalista hay una percepción par-
ticular del concepto de poder, el cual tiende a ser entendido como “cada
oportunidad o posibilidad existente en una relación social que permite a un
individuo cumplir su propia voluntad”.10 Esta visión de poder como “opor-
tunidad” es radicalmente distinta del poder en cuanto que “dominación”,
“asimetría”, “explotación” o “desigualdad”.
La propuesta metodológica de Fernández et al. (2008) es muy distin-
ta a la del nuevo regionalismo. En primer lugar, los autores consideran la
“cooperación” como algo deseable, pero sin embargo remarcan que ello no
tiene por qué brotar espontáneamente de una aglomeración productiva. Asi-
mismo, procuran poner en primer plano la idea de que las aglomeraciones
productivas pueden tener características sumamente diferentes en lo que
concierne a su complejidad y a sus asimetrías internas de poder. En térmi-
nos de los autores:

[…] no se trata de desconocer lo ‘deseable’ de esa cooperación para la prosperidad

regional. Sin embargo, su presencia dentro del ‘tipo ideal’ mencionado, así como
las políticas públicas desplegadas para su desarrollo, trabaja sobre una generali-
dad conceptual que no permite distinguir la complejidad interna de la aglomera-
ción ni la morfología del sistema productivo local, a partir de la específica confor-
mación del tamaño, [del] poder y [de las] relaciones de los actores involucrados.
Desde dicha generalidad y el desconocimiento de estos aspectos se replican rece-
tas universales que se vuelven altamente problemáticas, sobre todo en escenarios

10 Esta definición de poder corresponde a Max Weber (2006: 208).

67
• Manual de cadenas productivas •

periféricos como el latinoamericano, poseedor de particularidades (históricas y

estructurales) diferentes de aquellas existentes en los países centrales para los
que fueron mayormente confeccionados los conceptos y aportes teóricos regio-
nalistas (Fernández et al., 2008: 6).

Los dos conceptos centrales en la propuesta metodológica de Fernández et

al. (2008) son complejidad interna y morfología. Estos conceptos están mini-
mizados en la literatura mainstream sobre las aglomeraciones productivas.
La complejidad interna implica indagar en las especificidades de la cons-
titución misma de las aglomeraciones productivas y su comportamiento
para entender los procesos intraterritoriales. Es decir, prestar atención a la
complejidad interna sirve para saber cuáles son y cómo son los aspectos
que determinan si estamos ante instancias territoriales complejas y diná-
micas encaminadas hacia la competitividad y el desarrollo, o si se trata de
simples aglomeraciones productivas. En otros términos, atender a la com-
plejidad interna nos permite analizar si estamos evaluando un cluster –en
donde hay vínculos densos entre los agentes– o un potencial cluster –en
donde solo hay una coexistencia geográfica de firmas sin mayores vínculos
sinérgicos entre sí.
En tanto, la dimensión de la morfología se concentra en el patrón de rela-
ciones socioeconómicas presentes en la aglomeración productiva, esto es,
en las estructuras socioinstitucionales y las relaciones de conflicto –no solo
las de cooperación. La pregunta por la morfología implica conocer cómo
es la estructura de gobernanza local de la aglomeración productiva y si tal
gobernanza modifica o perpetúa este patrón de relaciones socioeconómi-
cas. En particular, el análisis morfológico de una aglomeración productiva
supone conocer con precisión quiénes y de qué manera motorizan la dinámi-
ca de los sistemas productivos, así como quiénes y de qué manera asumen
la representación institucional de las aglomeraciones. Ello permite revisar la
idea preconfigurada de “comunidades armónicas” cuyos integrantes desarrollan
interacciones simétricas.
Retomando los análisis de Storper (1997), Fernández et al. (2008) propo-
nen un eje complementario de análisis de las aglomeraciones productivas,
y que atañe a las características de los vínculos entre los agentes de estas.
Por un lado están las traded interdependencies –interacciones comerciales
entre los actores de la aglomeración productiva, los cuales refuerzan más las
ventajas estáticas, en general vía mecanismos de mercado. Vínculos entre

68
 • Daniel Schteingart •

las firmas de la aglomeración que podrían ser clasificados bajo esta catego-
ría son la compraventa de insumos, la subcontratación de actividades, o las
redes de proveeduría.
Por otro lado están las untraded interdependencies –vínculos de coope-
ración entre agentes e instituciones (cooperación público-privada)–, que re-
fuerzan más que nada las ventajas dinámicas. Aglomeraciones productivas
en donde proliferen las untraded interdependencies serán mayormente diná-
micas, con competitividad sistémica y capacidad de diferenciar productos,
innovar y agregar valor. El problema de la teoría nuevo regionalista es que da
por sentado que la colocalización geográfica de firmas e instituciones tien-
de naturalmente a generar este tipo de interdependencias virtuosas, cuando
ello no tiene necesariamente por qué ser así –en efecto, el estudio de caso
que toman los autores, que mencionaremos más adelante, prueba que la
proximidad geográfica no es sinónimo de sinergias productivas.
La Tabla 1.3 permite diseccionar mejor la fisonomía de la aglomeración
productiva (AP) a partir del cruce de complejidad interna/morfología, por un
lado, y traded/untraded interdependencies, por el otro. Como dijimos, la dimen-
sión de la complejidad interna pretende analizar la densidad de los vínculos
entre los agentes de la AP –entre las firmas, y entre estas y las instituciones.
¿Qué tipo de vínculos hay? ¿Hay subcontratación entre las firmas de la AP?
Si no la hay, ¿es porque las firmas subcontratan en otras que están fuera
de la AP o porque, directamente, no subcontratan? ¿Cómo son las redes de
proveeduría de las firmas de la AP? ¿Unas son proveedoras de otras? ¿O los
insumos provienen de fuera de la AP? Todas estas preguntas atañen a la
complejidad interna, cruzada con las traded interdependencies: como se pue-
de ver, la dimensión colaborativa –típica de las untraded interdependencies–
no es el foco principal del análisis en esta celda de la tabla. Asimismo, del
cruce entre complejidad interna y untraded interdependencies podemos ver si
existe cooperación entre los agentes de la AP –entre las firmas, y entre estas
y las instituciones–, a la vez que analizar cuál es la infraestructura institucio-
nal de la AP –qué recursos y capacidades tienen las instituciones de la AP
y cuán involucradas están las firmas en las instituciones– y cuáles son los
principales obstáculos a la cooperación.
La dimensión de la morfología implica analizar quiénes son las empresas
que subcontratan, arman redes de proveeduría –ver celda de morfología/
traded interdependencies–, cooperan o tienen vínculos más aceitados con las
instituciones locales –ver celda de morfología/untraded interdependencies.

69
• Manual de cadenas productivas •

¿Son las pequeñas, las medianas o las grandes? ¿Las que exportan o las que
dirigen su producción al mercado interno? ¿Las de capital nacional o extran-
jero? Esta pregunta por quiénes es fundamental para distinguir las fuertes
asimetrías existentes al interior de las AP y romper con la idea de que estas
son totalidades armónicas y homogéneas.

Tabla 1.3.
Propuesta analítica para el estudio de las aglomeraciones productivas (AP)

Complejidad interna Morfología Objetivos: medir si

Traded • Cómo funcionan • Tamaño de actores • AP horizontal o

interdependencies las redes de (ventas, empleo) jerárquica
subcontratación de • Posicionamiento • AP flexible o rígida
la AP de actores según • ¿Qué sectores
• Cómo funciona la tamaño en el son más los que
dinámica de las sistema productivo explican esa
redes de proveeduría flexibilidad (mayor
• Cómo es la subcontratación)/
desintegración rigidez?
vertical de las firmas
Untraded • Infraestructura • Estructura • ¿Hay cooperación?
interdependencies institucional (cuán institucional de • ¿Quiénes cooperan
involucrados están apoyo al sector (en términos de
los actores en las productivo local tamaño)?
instituciones, cuáles • Participación de • ¿Cómo evalúan
son las capacidades los actores en los actores que
de estas y sus esa estructura participan en las
recursos) institucional instituciones el
• Si hay (o no) • Qué actores (con qué funcionamiento de
cooperación y de tamaño) participan la AP?
qué tipo. en la estructura
• Obstáculos a institucional
la cooperación • Incidencia del
percibidos por los tamaño en el
propios actores sistema institucional
y en la gobernanza

Fuente: elaboración propia basada en Fernández et al. (2008).

El caso de Las Parejas, en Santa Fe

Fernández et al. (2008) aplican su propuesta analítica al caso de Las Parejas,

una localidad de la provincia de Santa Fe que ha sido mostrada en diversos
medios de comunicación como un cluster exitoso de maquinaria agrícola. El
análisis de los autores se centra en desmitificar esta idea.

70
 • Daniel Schteingart •

Según el Censo 2010, Las Parejas tiene unos 12.000 habitantes. Hacia
mediados de la década de 2000, la localidad explicaba el 10 % de las empre-
sas de maquinaria agrícola del país (unas 65 firmas sobre 655). Vale aclarar
que, por entonces, la provincia de Santa Fe albergaba casi la mitad de las
firmas de maquinaria agrícola de Argentina.
¿Qué encuentran los autores al analizar la complejidad interna de Las
Parejas, sobre la base de encuestas con empresarios? En primer lugar, que
la AP tiene escasa flexibilidad: hay poca desintegración de funciones –las
empresas desempeñan la mayoría de las actividades– y redes de subcontra-
tación débiles, salvo en comercialización y distribución –venta a concesio-
narios que están en otras regiones. Asimismo, los autores encuentran que
relativamente pocas empresas se desempeñan en investigación y desarrollo
(I+D), marketing, desarrollo de recursos humanos o servicios de posventa.
A partir del análisis de redes de proveeduría, los autores encuentran que
en Las Parejas cada empresa suele depender mayormente de pocos provee-
dores, los cuales están en general instalados fuera de la localidad. Ello ocu-
rre a pesar de que la maquinaria agrícola sea un sector que demanda gran
cantidad de insumos y que, habitualmente, implica muchos proveedores.
¿Cuáles son tales insumos? El principal es el acero, producido por grandes
firmas oligopólicas que se encuentran fuera de la AP, como Ternium-Siderar y
Acindar; de este modo, parte de la gobernanza de la cadena queda en manos
de agentes externos a la localidad. Otros insumos importantes tienen que
ver con partes y componentes para las maquinarias. Al respecto, los autores
señalan que Las Parejas está lejos de ser autosuficiente en este rubro y que,
por el contrario, una parte muy significativa de estos insumos proviene de
otros países –Brasil, Alemania o Italia– o de otras partes de Argentina (como
ocurre con Ternium-Siderar y Acindar).
En lo que concierne a la cooperación entre firmas y con instituciones,
los autores notan que esta es muy limitada: solo la mitad de las empresas
realizó acciones conjuntas para mejorar la competitividad –en muchos ca-
sos apoyadas también por las instituciones locales. En particular, la escasa
cooperación se centró en cuestiones como organizar un pool de compras –y
bajar precios de insumos– o favorecer una mayor inserción externa.
Como se ha dicho, la complejidad interna de la AP también involucra el
análisis de su infraestructura institucional. Según Fernández et al. (2008),
existe en Las Parejas una variada gama de instituciones de apoyo al sec-
tor productivo, así como reconocidos programas de acciones empresariales

71
• Manual de cadenas productivas •

conjuntas. Sin embargo, un detenido análisis al interior de la localidad revela

que se presenta un importante espectro de problemas y factores que debi-
litan la acción colectiva entre empresas y entre estas y las organizaciones
de apoyo al sector productivo. Estas últimas están lejos de ser consideradas
como actores plenamente representativos y capaces de potenciar la coope-
ración para la competitividad. La falta de confianza, la preocupación por la
propia competencia local y el dominio de comportamientos individualistas
resaltan como agentes obstaculizadores de esa cooperación. No resulta
pues extraño que la cooperación sea visualizada como una variable secun-
daria en el momento de fijar prioridades.

Leer con atención

• Hay cuatro conceptos centrales en el trabajo de Fernández et al.

(2008) que son clave para analizar aglomeraciones productivas e ir
más allá de la visión romántica que surge del nuevo regionalismo.
Estos son complejidad interna, morfología, traded interdependencies y
untraded interdependencies.
• Complejidad interna procura ver si hay o no vínculos al interior de la
AP. Estos abarcan los intercambios entre empresas (subcontratación,
proveeduría), y entre empresas e instituciones. Asimismo, también se
busca analizar si hay cooperación (entre empresas y entre estas y
las instituciones) y cuáles son los recursos y capacidades de estas
últimas.
• Morfología atañe a la cuestión del quién y, por tanto, del tamaño.
¿Quiénes son las firmas que más/menos subcontratan? ¿Quiénes
son las que más/menos utilizan redes de proveeduría? ¿Quiénes son
las que más/menos cooperan? ¿Quiénes son las que más/menos ar-
ticulan con las instituciones? Esta dimensión permite analizar cuán
heterogénea es la AP, y cómo se definen las asimetrías y el poder al
interior de esta.
• Traded interdependencies se refiere a los intercambios mayormente
comerciales que se generan entre las firmas de la AP. Todo lo que
tenga que ver con relaciones del tipo subcontratación o proveeduría
se incluye aquí.

72
 • Daniel Schteingart •

• Untraded interdependencies implica los vínculos que trascienden los

mecanismos del mercado y que implican colaboración entre firmas
(o entre estas y las instituciones), con vistas a que la AP se torne
dinámica, innovadora y competitiva.

La morfología de Las Parejas muestra una AP que lejos está de ser homogé-
nea. Por el contrario, hay un entramado dual y heterogéneo, con empresas
medianas/grandes de un lado y las micro y pequeñas –la mayoría de las
firmas existentes– por el otro. Esta heterogeneidad se plasma en que, por
una parte, las firmas grandes tienen muchos proveedores (muchos fuera de
Las Parejas) y mucha subcontratación (a menudo fuera de Las Parejas), lo
cual les otorga mayor flexibilidad. En cambio, las firmas chicas tienen pocos
proveedores, baja subcontratación, baja flexibilidad, alta informalidad y pro-
blemas de escala.
No solo ello: firmas grandes y pequeñas divergen considerablemente
en lo que concierne a la participación institucional. Las empresas de mayor
tamaño participan mucho más en las instituciones locales, lo cual implica
que manejan más la gobernanza local y controlan más las decisiones de
las instituciones de apoyo. De esta manera, son las grandes firmas las que
manejan los destinos del conjunto empresarial local e influyen en las ins-
tituciones con una agenda ligada a sus intereses, que no necesariamente
son los mismos que los de las pequeñas empresas. Es por tal razón que el
funcionamiento de las instituciones en Las Parejas es poco universal y, de
hecho, es en parte por ello que muchas empresas (sobre todo las pequeñas)
desconfían de las instituciones. Según un empresario entrevistado, las py-
mes también desconfían de las empresas grandes: “los ‘grandes’ usan a los
‘pequeños’ cuando necesitan ayuda... pero no son atentos con las empresas
‘pequeñas’” (citado en Fernández et al., 2008: 17).
Otra de las diferencias entre las empresas grandes y chicas tiene que ver
con los mercados a los que se dirigen. En general, el grueso de la producción
de la AP va al mercado interno, pero las pocas exportaciones que se hacen
las realizan firmas grandes y hacia países en desarrollo, con mercados poco
exigentes. En el caso de las pequeñas firmas, casi toda la producción va al
mercado interno.

73
• Manual de cadenas productivas •

En suma, por todas estas razones los autores consideran que:

En la AP existe una retroalimentación poco constructiva entre las traded y untra-

ded interdependencies que da vía libre para que las asimetrías entre empresas
repercutan en la escasa complejidad del entramado. Esta situación beneficia a
las grandes empresas que poseen capacidad productiva para exportar y que son
favorecidas por las instituciones de apoyo al sector productivo, instituciones que
trabajan en base a la lógica pick up the winner y permiten el mantenimiento del
status quo. Sin embargo, aunque beneficiadas por esta situación, estas empresas
no actúan a favor del aglomerado en su conjunto puesto que no están integra-
das al mismo y, por su alto nivel de integración vertical, al no realizar procesos de
subcontratación al interior de la AP terminan potenciando las heterogeneidades
internas, trazando una línea entre las empresas que exportan y las que no lo hacen
(Fernández et al., 2008: 17).

Principales conclusiones acerca del texto

¿Qué se puede concluir del texto de Fernández et al.?

• A diferencia de lo que se deriva del nuevo regionalismo, las AP no son

ni homogéneas, ni cerradas.
• Por el contrario, las AP siempre son en cierta medida abiertas, ya que
lo local se inscribe en lo regional, lo regional en lo nacional, y lo nacional
en lo global.
• La cooperación realmente puede mejorar la competitividad, pero no hay
que ser ingenuos ni olvidarse de todas las asimetrías existentes. Cierto
tipo de cooperación puede ser positivo, no cualquiera.
• Es clave adoptar una perspectiva analítica multiescalar. Ello implica que
la política pública local por sí sola no alcanza, en tanto se inscribe dentro
de una política pública a nivel regional y, sobre todo, nacional. A su vez,
la política a nivel nacional se da dentro de una configuración global de-
terminada.
• En términos de los autores, “la visualización de las estructuras de po-
der y las formas heterogéneas de las interacciones deben ser aspectos
centrales en el diseño y aplicación de herramientas de fomento a las APs
(Fernández et al., 2008: 22).

74
 • Daniel Schteingart •

Conclusiones
En este capítulo hemos visto el corazón conceptual del análisis de cadenas
productivas, las cuales pueden ser entendidas bajo una mirada genérica
–“secuencia de actividades necesarias para producir un bien o servicio”– o
bajo una mirada más restrictiva, en la cual los vínculos entre los eslabones
implican algún tipo de cooperación que les brinda beneficios comunes. Tam-
bién hemos visto, en trabajos como el de Fernández et al. (2008), que el enfo-
que mainstream respecto de las cadenas enfatiza demasiado en la coopera-
ción y la armonía, cuando en la vida real existen grandes asimetrías entre las
firmas y potenciales conflictos de intereses a lo largo y ancho de la cadena.
Las cadenas pueden presentarse en distintas escalas territoriales. La
más grande, la global, ha dado lugar al concepto de cadenas globales de
valor, el cual será trabajado en el Capítulo 4. En el otro extremo, cuando las
cadenas se dan en una escala territorial reducida, hablamos de aglomera-
ciones productivas, clusters o distritos industriales, conceptos que aluden
a fenómenos similares pero que no son exactamente iguales. En tanto, otro
subtipo de cadenas son las minicadenas, que se refieren a encadenamientos
productivos en donde las firmas predominantes son de tamaño pequeño.
Cada uno de estos subtipos de cadenas, si bien comparte en esencia la idea
de que la producción es secuencial e involucra a distintos eslabones, implica
distintas problemáticas, ya que no es lo mismo poner el foco en pequeñas
unidades productivas de baja productividad, que en grandes multinacionales
que dominan el paisaje económico global.
Tras esta introducción conceptual, en el Capítulo 2 nos detendremos en
una pregunta absolutamente fundamental para países como Argentina: ¿por
qué las cadenas productivas son tan relevantes a la hora de pensar el desa-
rrollo económico?

Guía de preguntas y actividades

Los ejercicios propuestos a continuación les servirán para evaluar los cono-
cimientos adquiridos durante la lectura de este capítulo.

Apartado 1.1

1. ¿Qué limitaciones tiene el análisis económico tradicional del proceso pro-

ductivo? ¿Por qué el enfoque de cadenas puede subsanar tales limitaciones?

75
• Manual de cadenas productivas •

2. ¿Qué diferencia hay entre cadena de valor y sistema de valor para Porter?
3. Verdadero o falso. Justificar: “De acuerdo con Mitnik et al. (2011), cadena
productiva y cadena de valor no son términos intercambiables”.
4. ¿Qué diferencia hay entre las definiciones amplias y restringidas de ca-
dena productiva/cadena de valor?
5. ¿Qué diferencia hay, según Iglesias (2002), entre cadena de valor, coope-
rativa y empresa verticalmente integrada?
6. ¿Qué son los costos de transacción para la teoría neoinstitucionalista?
7. Verdadero o falso. Justificar: “Según Coase (1937), las empresas se in-
tegran verticalmente porque buscan disminuir los costos de transacción, ga-
nando en especialización”.
8. ¿Por qué recién a partir del último cuarto del siglo XX las grandes em-
presas integradas verticalmente van desintegrando parte de sus funciones?
9. ¿Qué relación hay entre especialización y costos de transacción?
10. ¿Qué diferencia hay entre competitividad “espuria” y “sistémica”?
11. ¿Qué es un activo estratégico? ¿Qué son las barreras a la entrada?
¿Qué relación hay entre activo estratégico y apropiación de rentas al interior
de una cadena?
12. ¿Sigue cobrando vigencia en la actualidad el término “Made in...“? (Sí/
No/Depende, y por qué).
13. ¿Qué diferencias hay, según Bekerman y Cataife (2001), entre los mo-
delos de interacción basados en el mercado y los de encadenamientos pro-
ductivos?
14. Esquematizar y explicar, con cierto grado de complejidad, cómo se es-
tructura la cadena de valor de la fabricación de camisas de algodón. No olvi-
den mencionar: a) los eslabones de la cadena; b) que cada eslabón tiene pro-
veedores; c) que los proveedores de cada eslabón también tienen sus propios
proveedores; d) en dónde creen que se pueden generar las asimetrías de la
cadena; e) el rol de los agentes no empresariales (universidades, ministerios,
bancos, etc.) en la cadena.

Apartado 1.2

1. ¿Qué es una aglomeración productiva?

2. ¿Qué es una externalidad, en economía? ¿Qué ejemplos se pueden
mencionar de externalidades positivas y negativas?
3. ¿Qué externalidades positivas y negativas tienen las economías de
aglomeración?

76
 • Daniel Schteingart •

4. Verdadero o falso. Justificar: “Un diluvio que genera una inundación es

un buen ejemplo de externalidad negativa”.
5. ¿Qué diferencias hay entre las definiciones de economías de aglomera-
ción de Marshall (1890) y Hoover (1948)?
6. ¿Qué son y quién ideó los polos de crecimiento?
7. ¿Por qué, según Myrdal (1957), hay path-dependence en los patrones
espaciales de especialización?
8. Si bien hay varias definiciones de clusters, ¿qué elementos tienen en
común?
9. Verdadero o falso. Justificar: “Una de las diferencias entre la definición
de cluster de Porter y la de distrito industrial de Becattini es que en aquella
los lazos sociales, culturales e históricos son fundamentales para explicar la
competitividad de la aglomeración productiva”.
10. ¿Cuáles son los principales clusters que existen en Argentina? ¿Qué
características tienen? [para buscar en Internet]

Apartado 1.3

1. ¿Qué es una minicadena productiva, según el manual de la Onudi

(2004)? ¿Qué particularidades tiene respecto de otros tipos de cadenas pro-
ductivas?
2. ¿Cuál es la escala (global, nacional, regional) en la cual se dan las mi-
nicadenas?
3. Verdadero o falso. Justificar: “En las minicadenas nunca participan fir-
mas grandes”.
4. ¿Hacia qué público lector está esencialmente dirigido el manual de la
Onudi (2004)?
5. ¿A qué llama el manual de la Onudi (2004) el “componente socioem-
presarial” (o eslabón socioempresarial) de una minicadena? ¿Y a qué llama el
“componente entorno-infraestructura” (o eslabón entorno-infraestructura)?
6. ¿Cuáles son los beneficios de integrarse a minicadenas?
7. ¿Qué variables debemos tener en cuenta a la hora de analizar la fisono-
mía de una minicadena?
8. ¿Cuáles son las siete dimensiones de problemas que suelen estar pre-
sentes en las minicadenas? Explicar cada una de estas dimensiones.
9. Ofrecer tres ejemplos de políticas públicas que pueden contribuir a
mejorar la competitividad en una minicadena.

77
• Manual de cadenas productivas •

10. ¿Qué relación debe haber entre la política pública y las tradiciones
productivas existentes en los productores de la minicadena, según el manual
de la Onudi (2004)?
11. Sobre la base de los ejemplos de la achira y la Chamba, imaginar
la minicadena de la producción de alfajores artesanales en las sierras de
Córdoba. Analizar la minicadena imaginada en función de las variables inte-
rrogadas en la pregunta nº 7, y discriminar posibles problemas de funciona-
miento (tal como se deriva de la pregunta nº 8).

Apartado 1.4

1. ¿A quién se dirigen Fernández et al.? ¿Hacia quiénes enfocan sus prin-

cipales críticas y en qué se basan estas?
2. ¿Qué es el nuevo regionalismo?
3. ¿Qué metodología proponen los autores para el análisis de las aglome-
raciones productivas?
4. ¿A qué llaman los autores complejidad interna y morfología cuando
analizan aglomeraciones productivas?
5. ¿Qué son las traded interdependencies y las untraded interdependencies?
6. ¿Qué visión tienen los autores acerca de la cooperación en las aglo-
meraciones productivas? ¿Y de las asimetrías? ¿Y sobre el poder? ¿Y sobre
el conflicto?
7. ¿Cómo funciona la aglomeración productiva de Las Parejas en lo que
tiene que ver con la complejidad interna y la morfología, por un lado, y con las
traded y untraded interdependencies, por el otro?
8. ¿Hay cooperación entre empresas, y entre estas y las instituciones en
Las Parejas? ¿Cuáles son los principales obstáculos a la cooperación?
9. ¿Qué significa que, según los autores, la política pública deba adoptar
una perspectiva “multiescalar”?

Bibliografía recomendada
Apartado 1.1

Mitnik, F. (coord.) (2011). Desarrollo de cadenas productivas, clusters y redes

empresariales. Herramientas para el desarrollo territorial. Córdoba: BID-Co-
piar, Primera parte, cap. 2, 39-57.

78
 • Daniel Schteingart •

Iglesias, D. (2002). Cadenas de Valor como Estrategia. Las Cadenas de Valor en

el Sector Agroalimentario. Documento de Trabajo del Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA).

Bekerman M., y Cataife, G. (2001). “Encadenamientos productivos: estiliza-

ción e impactos sobre el desarrollo de los países periféricos”. Recupera-
do de [Link]
[Link]

Apartado 1.2

Mitnik, F. (coord.) (2011): Desarrollo de cadenas productivas, clusters y redes

empresariales. Herramientas para el desarrollo territorial. Córdoba: BID-Co-
piar, Primera parte, cap. 2, 39-57.

Apartado 1.3

Onudi (2004), Manual de Minicadenas Productivas. Organización de las Nacio-

nes Unidas para el Desarrollo Industrial, cap. 3, pp.27-64.

Apartado 1.4

Fernández, V. R., Vigil, J. I. y Seval, M. (2008): “Clústers y cadenas de valor:

¿instrumentos de desarrollo económico en América Latina?”. II Jornadas
de Investigadores de las Economías Regionales IX Encuentro Nacional
de la Red de Economías Regionales, en el marco del Plan Fénix “Conflic-
tos y transformaciones del territorio. Procesos sociales del último medio
siglo”.

79
2. Las cadenas productivas y su vínculo con el desarrollo
económico

Apartado Conceptos clave

Introducción
2.1. Desarrollo y crecimiento Desarrollo económico
Crecimiento económico
Desigualdad
Pobreza
2.2. Neoclásicos versus Ciclo
heterodoxos: ¿cómo se crece? Tendencia
Producto potencial
Productividad
2.3. El enfoque keynesiano- Demanda agregada
estructuralista Consumo privado
Gasto público
Inversión
Exportaciones
Importaciones
2.4. Los límites al crecimiento Restricción externa
Balanza de pagos
Cuenta corriente
Cuenta capital
2.5. La relación entre cadenas Restricción externa
productivas y restricción Inversión extranjera directa
externa Deuda externa
2.6. Las cadenas productivas Elasticidad-producto
como explicación de los Términos del intercambio
problemas estructurales de la
balanza de pagos en países
periféricos
2.7. Desarrollo y sostenibilidad Calentamiento global
ambiental Transición energética
Conclusiones

Introducción
En este capítulo se presentan conceptos básicos de desarrollo, macroeco-
nomía y estructura productiva, y la forma en que se vinculan entre sí. Son
varias las preguntas a estudiar: ¿qué se entiende por desarrollo? ¿Qué rela-
ción hay entre crecimiento económico, desarrollo, desigualdad y pobreza?

80
 • Daniel Schteingart •

¿Qué factores influyen sobre el crecimiento económico de los países? ¿Qué

rol tienen las cadenas productivas a la hora de explicar el desarrollo de los
países? ¿Cuáles son los principales desafíos ambientales ligados al desarro-
llo económico?
El presente capítulo se estructura en ocho apartados. En el Apartado 2.1
se analiza la relación entre crecimiento y desarrollo económico, a la vez que
se incorporan los conceptos de desigualdad y pobreza. En el Apartado 2.2, se
analiza una de las preguntas fundamentales de la economía –”¿cómo se cre-
ce?”– desde dos enfoques, el neoclásico y el heterodoxo. En el Apartado 2.3
se presenta la visión “keynesiano-estructuralista” del crecimiento, poniendo
énfasis en los componentes de la demanda agregada. En el Apartado 2.4 se
analizan los elementos limitantes al crecimiento –incluido el concepto clave
de restricción externa. El Apartado 2.5 presenta el vínculo entre cadenas pro-
ductivas y restricción externa, en tanto que el Apartado 2.6 estudia por qué
las cadenas productivas son tan importantes para entender las dificultades
que presentan los países subdesarrollados para crecer en forma sostenida
y acelerada. En el Apartado 2.7 se analizan algunas de las principales pro-
blemáticas ambientales ligadas al desarrollo. Por último, se presentan las
conclusiones del capítulo.
Con esta propuesta se pretende que el lector:

• Comprenda fehacientemente las diferencias entre desarrollo y creci-

miento económico.
• Reconozca los vínculos entre crecimiento económico, pobreza y
desigualdad.
• Comprenda la teoría del crecimiento keynesiano-estructuralista, por
medio de la cual el motor del crecimiento es la demanda agregada, en
tanto que el límite al crecimiento lo coloca la estructura productiva.
• Aprehenda cuáles son los componentes de la demanda agregada y de
qué depende cada uno de estos componentes.
• Comprenda la importancia de la balanza de pagos y sus principales
componentes.
• Analice críticamente el concepto de restricción externa.
• Analice la relación entre cadenas productivas, restricción externa y cre-
cimiento económico.

81
• Manual de cadenas productivas •

• Comprenda los desafíos ambientales que los procesos de desarrollo

acarrean y las posibilidades de disminuir las tensiones entre desarrollo
y ambiente.

2.1. Desarrollo y crecimiento

Desarrollo económico es sinónimo de elevada calidad de vida en un país.

Los países desarrollados –por ejemplo, Estados Unidos, Canadá, los de Eu-
ropa occidental, Japón, Corea del Sur, Taiwán, Australia o Nueva Zelanda–
comparten el hecho de poseer un elevado Producto Interno Bruto (PIB) por
habitante, junto con muy buenos indicadores en materia de salud –alta espe-
ranza de vida, baja mortalidad infantil, entre otros– y educación –bajo anal-
fabetismo, altos niveles de escolarización, elevado porcentaje de personas
con estudios terciarios/universitarios, etc. Asimismo, los salarios suelen ser
de los más elevados a escala mundial y los problemas de vivienda o infraes-
tructura son mucho más leves que en otras partes del mundo. Incluso, en
muchos de estos países, como en Suecia, Noruega o Dinamarca, los niveles
de desigualdad de ingresos son de los más bajos del mundo. También, los
países desarrollados tienen mayores herramientas para lidiar contra eventos
ambientales adversos, como inundaciones, sequías o sismos, entre otros.
No sorprende, por tanto, que “desarrollo” sea una palabra utilizada desde di-
versas ideologías políticas como un fin importantísimo hacia el que debieran
dirigirse los países más atrasados. Desarrollo implica bienestar, al menos en
términos materiales.
El desarrollo (estadio) supone inevitablemente crecimiento económico
(proceso), pero no todo crecimiento implica desarrollo. A modo de ejem-
plo, entre 1991 y 1998 la economía argentina creció a tasas aceleradas,
pero a costa de la destrucción de miles de puestos de trabajo, del aumento
del desempleo, de la desigualdad y la pobreza. El crecimiento es necesario
para la inclusión social, pero no la garantiza por sí solo. Asimismo, crecer
supone incrementar el PIB per cápita de un país. Si bien todos los países
desarrollados tienen altos niveles de PIB per cápita, no todos los países
con alto PIB per cápita son igualmente desarrollados. A modo de ejemplo,
países como Qatar, Brunei, Emiratos Árabes Unidos o Arabia Saudita están
en el top ten de los países de mayor ingreso per cápita, pero poco tienen que
ver con los países desarrollados mencionados en el párrafo anterior. ¿Por
qué? Porque se trata de países en donde otras variables, como la salud y la

82
 • Daniel Schteingart •

educación se encuentran más rezagadas que en los países desarrollados.

Si estos países tienen altísimos PIB per cápita, se debe a que disponen de
una gran renta petrolera, imposible de replicar en otros lugares del mundo.
Además, se trata de países donde el grueso de dicha renta se encuentra
apropiado por pocas manos, con lo que la desigualdad de ingresos es en
general mayor a la de los países desarrollados.11 Y, a la vez, se trata en
todos los casos de regímenes autoritarios. Los países desarrollados, por
su lado, comparten el hecho de que son democracias, aunque es cierto que
algunos de ellos se desarrollaron por medio de dictaduras (por ejemplo,
Corea del Sur o Taiwán).

Leer con atención

El desarrollo –entendido como la mejora en la calidad de vida mate-

rial de una sociedad– es un estadio al cual se llega por medio de un
proceso (el crecimiento del PIB per cápita). No obstante, si bien un
elevado PIB per cápita es condición necesaria para ser desarrollado,
no es condición suficiente. Si tal incremento del ingreso por habitante
no va acompañado de mejoras en materia de salud, educación o dis-
tribución del ingreso, difícilmente pueda hablarse de desarrollo.
Una aclaración importante sobre la comparación internacional del
PIB (y del PIB per cápita): existen varias formas de medirlo, entre las
cuales sobresalen dos. En primer lugar, está el PIB en dólares corrien-
tes, el cual surge de pasar el PIB en moneda local a dólares a partir
del factor de conversión del tipo de cambio nominal. Por ejemplo, si el
PIB de Argentina fuera de $1000 y el tipo de cambio, de $10 por dólar,
el PIB en dólares corrientes sería de 100.

11 Las estimaciones de desigualdad en los países mencionados son menos robustas

que en países como los latinoamericanos o los desarrollados, ya que la disponibilidad
de información es reducida. Sin embargo, de acuerdo con la World Inequality Data-
base, en Arabia Saudita el 10 % de mayores ingresos se apropia del 53,6 % del ingreso;
en Qatar, el 52,2 % y en Emiratos Árabes Unidos, del 55,5 %. A modo de comparación, la
estimación de la misma fuente para Argentina es del 39,8 %, en tanto que en los países
nórdicos ronda el 30 %.

83
• Manual de cadenas productivas •

Sin embargo, esta medida no tiene en cuenta el hecho de que un dólar

no compra la misma cantidad de bienes y servicios en Argentina que
en otros países, lo cual afecta los cálculos de bienestar comparado.
Por ejemplo, no es lo mismo un salario de USD 1000 en un país donde
con ese monto se pueden comprar tres canastas básicas al mes que
donde se puede comprar una. Es para tener en cuenta este factor
–y en segundo lugar, pues– que existe la llamada Paridad de Poder
Adquisitivo (PPA). Cada cinco años, aproximadamente, el BM lleva
a cabo el International Comparison Program, en donde justamente se
procura ver cuánto compra un dólar en distintos países. A partir de
ello, se corrige el PIB en dólares corrientes con un factor de conver-
sión (la PPA), lo cual permite mejorar la comparabilidad de indicado-
res de bienestar entre países. Por ejemplo, volviendo al caso anterior,
si en Argentina un dólar compra el doble de bienes y servicios que en
Estados Unidos –que se usa como patrón de referencia–, podemos
decir que el PIB en dólares PPA será ya no de 100, sino de 200.
Por otro lado, para este apartado es de lectura recomendada el artícu-
lo de Schteingart “¿Es la distribución, estúpido?” (2016a), acerca de
la relación entre PIB per cápita, distribución del ingreso, desarrollo y
pobreza. En este artículo breve se argumenta que no alcanza con una
distribución del ingreso equitativa para disminuir la pobreza y mejorar
la calidad de vida material, del mismo modo que el crecimiento eco-
nómico “si bien condición necesaria– no es por sí solo suficiente para
una reducción de las necesidades básicas insatisfechas”.
También es de lectura recomendada el artículo “No somos un país de
mierda” (Schteingart, 2017), que procura demostrar por qué es falsa
la idea comúnmente difundida de que Argentina es un país de escaso
desarrollo económico.

84
 • Daniel Schteingart •

Box 2.1. Crecimiento, desigualdad y pobreza

Si desarrollo implica calidad de vida, ello supone que las necesidades

básicas son satisfechas por el conjunto de la población. De tal modo,
el desarrollo se conecta con conceptos como desigualdad y pobreza.
Pobreza es un concepto abstracto, que supone el hecho de estar por
debajo de un umbral mínimo de bienestar. Definir este umbral mínimo
no es una tarea sencilla, dado que tenemos que ponernos de acuerdo
respecto de qué consideramos una necesidad básica. Por ejemplo,
tener un auto, ¿es una necesidad básica? Comer lomo, ¿es una nece-
sidad básica? Tomar vino, ¿lo es? Tener cloacas, ¿lo es también? ¿Y
tener un celular?
El concepto de necesidad básica varía entre países y a lo largo del
tiempo; de ahí que las cifras de pobreza entre países no sean a priori
comparables y requieran de un ejercicio de estandarización de tales
necesidades básicas. A modo de ejemplo, en 2015 Chile tuvo 11 %
de pobres según su propia metodología de medición; en tanto que
Estados Unidos, 13 %. ¿Significa ello que Chile sea menos pobre que
Estados Unidos? La respuesta es no: la diferencia estriba en que la
metodología de Estados Unidos para medir pobreza es mucho más
exigente que la de Chile.
Ahora bien, ¿qué relación hay entre crecimiento, pobreza y desigual-
dad? Vamos a suponer que un país define como pobre a todo aquel
que gana menos de USD 5 por día –existen otras definiciones de po-
breza, que van más allá de los ingresos, pero por el momento nos que-
daremos con la pobreza monetaria. Imaginemos que, en el año 2019,
ese país tiene dos habitantes, A y B. A gana USD 4 y B gana USD 12.
El ingreso per cápita de ese país es de 8 (4 + 12 dividido 2). A es pobre,
ya que está por debajo de la línea de USD 5, y B no lo es. Es decir, la
pobreza es del 50 % en ese país. A su vez, existe cierta desigualdad,
ya que B gana tres veces más que A.
Imaginemos que al año siguiente A gana USD 6 y B gana USD 60.
Claramente, hubo crecimiento: el ingreso per cápita es ahora de 33
(6+60 dividido 2), más del cuádruple de 2019. A su vez, la pobreza
cayó al 0 %, ya que A superó la línea. Sin embargo, subió fuertemente
la desigualdad: la brecha entre A y B es ahora de 10 veces.

85
• Manual de cadenas productivas •

¿Existen ejemplos como este en la realidad? Sí; de alguna manera, lo

que ocurre en China e India en las últimas décadas se asimila a este
patrón. Lógicamente, pueden darse diversas combinatorias entre in-
greso per cápita, pobreza y desigualdad, tal como se ve en la Tabla
2.1. Lo que sí es un contrasentido lógico es que suban el ingreso per
cápita y la pobreza, y que a la vez baje la desigualdad –o la inversa:
que baje la pobreza en un contexto de baja del PIB per cápita y de la
desigualdad.

Tabla 2.1.
Combinatorias entre ingreso per cápita, pobreza y desigualdad

Ingreso
Caso Pobreza Desigualdad Ejemplo
per cápita
1 Sube Sube Sube Argentina 1993-1998
2 Sube Baja Sube China e India en las últimas
décadas
3 Sube Baja Baja América Latina 2003-2012
4 Baja Sube Sube Argentina 1998-2002 y 2018-
2019
5 Baja Sube Baja Argentina 2013-2015
6 Baja Baja Baja Argentina 2011-2013
7 Baja Baja Sube Contrasentido lógico
8 Sube Sube Baja Contrasentido lógico

Fuente: elaboración propia

Entonces, desarrollo supone crecimiento, pero el crecimiento por sí solo no

garantiza desarrollo. Ahora bien, ¿qué factores influyen sobre el crecimiento?
En este capítulo tratamos de responder a esta pregunta. Como se argumen-
ta, el entronque entre el crecimiento económico y las cadenas productivas
es muy grande.

Box 2.2. Indicadores de desarrollo económico

El PIB per cápita suele ser uno de los indicadores de desarrollo más
utilizados. Si bien es un indicador necesario y útil, el PIB per cápita
por sí solo tiene algunas limitaciones: no dice nada sobre la distribu-
ción del ingreso, ni tampoco sobre otros indicadores relevantes como
salud, educación y sustentabilidad ambiental.

86
 • Daniel Schteingart •

Uno de los indicadores que procura corregir las limitaciones del PIB
per cápita es el Índice de Desarrollo Humano (IDH) que elabora el Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El IDH es
un índice que va de 0 a 1, y que se compone de tres subíndices: a) el
PIB per cápita, b) la esperanza de vida al nacer, y c) años de escolari-
zación de la población. Si bien las tres dimensiones están muy corre-
lacionadas, hay ciertos grados de libertad. Por ejemplo, Qatar puntúa
muy bien en la primera pero no tanto en la tercera; por ello, aunque
sea el segundo país con mayor PIB per cápita del mundo, en el IDH de
2019 figura en el puesto 45, junto con Argentina. A la inversa, Cuba
puntúa muy poco en la primera dimensión, pero se encuentra bien
posicionada en salud y educación. Es por ello que a pesar de estar
en el puesto 116 en el PIB per cápita, en el IDH se encuentra en la
ubicación 70.
Más allá de estas excepciones, en general los países ricos tienden
a tener alta esperanza de vida y elevada escolarización, y viceversa.
Noruega es el país que viene liderando el IDH desde los años noven-
ta, seguido por Suiza, Irlanda, Hong Kong, Islandia, Alemania, Suecia,
Países Bajos, Australia y Dinamarca. Entre los de menor IDH se en-
cuentran países del África Subsahariana como Níger, la República
Centroafricana, Chad, Burundi y Sudán del Sur.
En años más recientes surgió una versión más sofisticada del IDH,
que corrige las tres dimensiones (PIB per cápita, salud y educación)
por desigualdad, dando así lugar al IDH-D. Los países más desiguales,
como los latinoamericanos, tienden a ser penalizados al incorporarse
esta cuarta dimensión, en tanto que los más igualitarios (como por
ejemplo, muchos de Europa del Este y los nórdicos) tienden a subir
posiciones en el ranking. Noruega, Islandia, Suiza, Finlandia, Irlanda,
Dinamarca, Suecia, Países Bajos, Eslovenia y Alemania lideran el
IDH-D.
En 2012, la economista Kate Raworth complejizó aún más los indica-
dores de desarrollo, al incorporar la faceta ambiental en los cálculos.
Raworth creó la figura de una dona para analizar en qué medida un
país cumple en satisfacer un umbral mínimo de bienestar a su po-
blación y, a la vez, para ser compatible con los límites ecológicos del
planeta. Además, incorporó otras dimensiones, como la igualdad de

87
• Manual de cadenas productivas •

género, la democracia y las relaciones sociales, a partir de las cuales

Raworth muestra que los países desarrollados han logrado satisfacer
la mayoría de los indicadores de desarrollo social y económico, pero
a costa de sobrepasar el límite ecológico del planeta. A la inversa,
los países más subdesarrollados no satisfacen las variables básicas
de desarrollo económico y social, pero su huella ecológica es mucho
menor que la de los desarrollados. El desafío, de acuerdo con la au-
tora, es cómo lograr un piso de bienestar social y económico sin que
ello presione sobre los límites planetarios como ocurre actualmente.
La versión 2020 del IDH incorporó la problemática y empezó a experi-
mentar con un IDH ajustado por presiones planetarias.

Gráfico 2.1.
El desarrollo sustentable en perspectiva multidimensional: la dona de Kate
Raworth

Fuente: Raworth (2012, 2017).

88
 • Daniel Schteingart •

2.2. Neoclásicos versus heterodoxos: ¿cómo se crece?

Existen múltiples visiones acerca de cómo crece una economía y muchas de

ellas son teórica –e incluso ideológicamente– contrapuestas; de esta dife-
rencia de visiones también se desprenden distintas formulaciones de políti-
ca pública que podrían fomentar el crecimiento.
Antes que nada, es necesario introducir dos conceptos: ciclo y tendencia.
Cuando hablamos de “ciclo económico”, nos estamos refiriendo a las oscila-
ciones de la actividad económica en el corto plazo respecto de su producto
potencial –el PIB que podría generarse si la capacidad productiva estuviera
funcionando a pleno–. Por ejemplo, en una recesión la mayoría de las empre-
sas trabaja por debajo de su potencial, pero una vez que se vuelve a encen-
der la economía, lo alcanzan nuevamente. En contraste, cuando hablamos
de “tendencia”, nos referimos al PIB potencial –la capacidad productiva de
la economía.
El ciclo económico es mucho más volátil que la tendencia, la cual de-
pende, entre otras cosas, de la cantidad de establecimientos productivos,
máquinas, mano de obra y conocimientos que hay en una economía. Cuan-
do entramos en recesión, las empresas pueden recortar drásticamente su
producción, pero es poco probable que en el corto plazo se deshagan en
forma proporcional de sus máquinas. El Gráfico 2.2 muestra justamente
este punto aplicado a la Argentina: mientras que el PIB observado –es de-
cir, la producción efectiva en cada año en Argentina– ha sido muy erráti-
co desde 1990, el PIB potencial –la tendencia– muestra una trayectoria
mucho más suave. Cuando tenemos recesiones –por ejemplo, entre 1998
y 2002), el PIB observado es notoriamente menor al PIB potencial y las
empresas trabajan muy por debajo de su capacidad; a la inversa ocurre
cuando la economía funciona cerca del tope –por ejemplo, en 2007-2008
o 2011.12

12 Una aclaración sobre este punto. De acuerdo con la información del Gráfico 2.2,
estimada por los economistas Baumann Fonay y Cohan (2018), hay momentos en
donde el PIB observado supera al PIB potencial. Al respecto, algunos analistas dirían
que cuando el PIB observado es mayor al potencial la economía está “sobrecalenta-
da”, lo cual genera algunos “costos” –como podrían ser cuellos de botella en algunos
sectores, con el consiguiente recalentamiento inflacionario. Para otros analistas, en
cambio, es imposible, metodológicamente, que el PIB observado sea mayor al poten-
cial. Asimismo, y como veremos en los enfoques keynesianos y poskeynesianos, hay
quienes piensan que cuando el PIB observado se acerca al potencial, se generan las

89
• Manual de cadenas productivas •

Gráfico 2.2.
PIB observado, PIB potencial (ambos en millones de $ de 1993) y brecha de producto
(en %) en Argentina (1990-2017)

Fuente: basado en Baumann Fonay y Cohan (2018).

Grosso modo, podemos distinguir dos grandes escuelas de pensamiento en

lo que concierne al crecimiento económico de largo plazo (es decir, del PIB
potencial). Por un lado, las teorías neoclásicas han defendido la idea de que
el PIB potencial está determinado mayormente por factores de oferta –como
el estado de la tecnología; la acumulación de capital físico, que depende de
la inversión; la disponibilidad de mano de obra o su calificación, capital hu-
mano. Dentro de estas teorías, un subconjunto de economistas –los de la
llamada “síntesis neoclásica”– considera que las políticas que administran
la demanda agregada cumplen un rol importante a la hora de suavizar los
ciclos económicos, pero no operan significativamente en el largo plazo. En
otros términos, para estos economistas el ciclo y la tendencia operan por
canales separados. Aquí, la política macroeconómica sirve esencialmente
para moderar las oscilaciones del primero, pero está mucho más limitada
para afectar la tendencia, que es la que determina el bienestar de largo plazo.
Asimismo, otros de los rasgos comunes a estos economistas son la ads-

condiciones para que este último aumente, minimizando los “costos” que enfatizan
quienes tienen una mirada más ofertista del crecimiento. Sobre este punto volveremos
en breve.

90
 • Daniel Schteingart •

cripción a la ley de Say –“toda oferta genera su propia demanda”– y a que el

ahorro determina la inversión o a que existe una tendencia al pleno uso de
los factores productivos (Borgoglio y Odisio, 2015).
Ahora bien, dentro de la escuela neoclásica se presenta un enfoque –el
del real business cycle, o RBC– que se aleja de algunos de los postulados de
la síntesis neoclásica. En la teoría del RBC, el ciclo es la tendencia, de modo
que cuando el ciclo entra en su fase recesiva, no hay nada que el Estado
pueda hacer ya que esta no es concebida como un desequilibrio. Las fluc-
tuaciones del ciclo económico son entendidas como respuestas eficientes
ante cambios exógenos en el entorno de la economía real. De este modo,
los vaivenes cíclicos de la economía no son una “falla” (ni un desequilibrio)
como sí ocurre en la síntesis neoclásica, sino que reflejan una situación de
eficiencia. Así, el enfoque del RBC –el cual se asocia a los conocimientos
producidos en la Universidad de Chicago– niega que la política de demanda
pueda tener un rol, ni siquiera en el corto plazo –como sí ocurre en los de la
síntesis neoclásica– (Calero et al., 2015).
En contraste con la síntesis neoclásica y con el RBC, las teorías de tinte
heterodoxo (como las keynesianas y las poskeynesianas) han tendido a ver
el ciclo y la tendencia como interrelacionados. Por lo tanto, la dinámica del
ciclo –la cual se ve influenciada por lo que ocurra con la demanda agrega-
da– incide en la de la tendencia y, por ende, en el crecimiento de largo plazo.
En otros términos, para los heterodoxos el PIB potencial de largo plazo no de-
pende meramente de factores de oferta, sino que está en parte determinado
por lo que ocurra con la demanda agregada. Asimismo, estos economistas
invierten varias causalidades con respecto a los neoclásicos: es la demanda
la que determina la oferta, la inversión la que determina el ahorro y no nece-
sariamente existe pleno uso de los factores productivos.
El marco teórico que sigue en este capítulo reproduce varias de las premi-
sas heterodoxas mencionadas, con algunos matices. Sin embargo, antes de
adentrarnos en él, analizaremos brevemente algunos de los postulados de la
teoría neoclásica del crecimiento.

2.2.1. La escuela neoclásica: el crecimiento de largo plazo está determinado

por la oferta

La escuela neoclásica del crecimiento tuvo como gran pionero a Robert So-
low, quien en 1987 fue condecorado con el premio Nobel de Economía a raíz
de sus contribuciones a la teoría económica. Uno de los aportes centrales

91
• Manual de cadenas productivas •

de Solow data de 1956, cuando creó un modelo en el cual el crecimiento

deriva de la acumulación de factores productivos (trabajo y capital). En ese
modelo hay una tercera variable, residual y no observable –el estado de la
tecnología, o “cambio técnico”, según preferencia–, cuya dinámica es exó-
gena, esto es, no explicada por el modelo. En otros términos, de acuerdo con
Solow (1956), el crecimiento de largo plazo depende de la acumulación de
capital físico –por ejemplo, cuántas máquinas o instalaciones productivas
tiene la economía–, de la mano de obra –la población del país, dependiente
del crecimiento demográfico– y del estado de la tecnología. Solow (1956)
consideraba la inversión como sinónimo de acumulación de capital –y a su
vez asumía equivalencia entre ahorro e inversión. Sin embargo, su modelo
asumía que, producto de la lógica de los rendimientos decrecientes, la acu-
mulación de capital –dejando todo lo demás constante– va convergiendo a
un estado estacionario, en el cual no se produce más crecimiento –debido a
que las nuevas inversiones compensan exactamente la depreciación ligada
al desgaste del capital fijo. Una vez alcanzado el estado estacionario, solo
las mejoras de productividad (producto de cambios tecnológicos) permiten
seguir creciendo. De ahí que, en el muy largo plazo, sea la tecnología el factor
más importante de todos a la hora de explicar el crecimiento.
Sin embargo, el modelo de Solow tenía una limitación fundamental. Al
descomponer el crecimiento económico estadounidense de 1909-1949, So-
low encontró que la acumulación de trabajo y capital apenas podía explicar
una cuarta parte del crecimiento observado y que el resto se debía a ese
residuo (el cambio técnico), que era exógeno al modelo. Si el estado de la tec-
nología era “la” variable más importante a la hora de explicar el crecimiento
y el modelo no se preguntaba por los determinantes de este (al considerarlo
exógeno), entonces la propuesta de Solow tenía severas limitaciones (Calero
et al., 2015).
Volviendo a la discusión sobre las relaciones entre ciclo y tendencia, en
Solow (1956) corren por canales separados. En el largo plazo, la tendencia
solo se determina por factores de oferta –como la acumulación de factores
y el estado de la tecnología.
Dentro del paradigma neoclásico –del crecimiento “tirado por la ofer-
ta”–, en los años ochenta surgieron varias propuestas para solucionar la
principal limitación del modelo de Solow (que la tecnología era exógena).
Estas propuestas se encuadraron dentro de lo que se conoce como los
“modelos de crecimiento endógeno” (Romer, 1986; Lucas, 1988), en los

92
 • Daniel Schteingart •

cuales se busca extender la noción de capital para incluir, además del

capital físico, el capital humano y el conocimiento (Calero et al., 2015). De
acuerdo con la teoría del crecimiento endógeno, el progreso técnico de-
pende de la I+D que hacen las firmas (Romer, 1986) y del capital humano13
(Lucas, 1988), el cual a su vez queda sujeto a la inversión en educación.
La I+D y el capital humano –lo que podríamos resumir en “nuevos conoci-
mientos”– permiten compensar la tendencia al “agotamiento” que produce
la acumulación de capital físico en el modelo original de Solow (1956) –es
decir, la tendencia a ir al estado estacionario de la que hablamos antes.
Esto se debe a que, para estos modelos, la I+D y el capital humano tienen
rendimientos crecientes, lo cual contrasta con la lógica de rendimientos
decrecientes que tiene la inversión en capital físico del modelo de Solow
(1956).14
De los modelos de crecimiento endógeno se deriva una serie de políticas
públicas recomendadas para favorecer el crecimiento, principalmente los
subsidios estatales a la I+D y la promoción del capital humano por medio de
la inversión en educación y capacitación. Cabe remarcar que, en contraste,
del modelo de Solow (1956) no se derivan estas políticas, ya que, como vi-
mos, el progreso técnico es un residuo no explicado por el modelo.
De todos modos, tanto en Solow (1956) como en la teoría del crecimiento
endógeno, hay varios rasgos en común. El principal de ellos es que el ciclo y
la tendencia van por canales separados. Por lo tanto, la política macroeco-
nómica no tiene ningún rol relevante a la hora de fomentar el crecimiento de
largo plazo y su papel es el de suavizar los ciclos de corto plazo. En definitiva,
esto se asocia a una mirada ofertista del crecimiento de largo plazo –acu-

13 Podríamos entender el “capital humano” como las habilidades y los conocimientos

que vuelven más productivos a los trabajadores. Por ejemplo, no es lo mismo un tra-
bajador que no tuvo ningún tipo de formación que uno que estudió 20 años y además
cuenta con vasta experiencia en el puesto de trabajo. En el modelo de Solow original
(1956), ambos tipos de trabajadores aparecían indiferenciados en el factor “trabajo”.
14 Es decir, en el modelo de Solow (1956), por cada 1 % de capital físico que se agre-
ga a la economía, el aumento de la producción es cada vez menor. Por ejemplo, si la
economía tiene un stock de capital de 100, al pasar a 101 (+1 %), la producción crece,
pongamos, de 10 a 11 (+10 %). Si, luego, la economía tiene un stock de capital de 1000,
al pasar a 1010 (+1 %), la producción aumenta, pongamos, de 20 a 21 (+5 %). Lo con-
trario ocurre cuando tenemos rendimientos crecientes.

93
• Manual de cadenas productivas •

mulación de capital físico y humano, acumulación de nuevos conocimientos,

etc.–, en el cual la demanda agregada no opera en absoluto.

2.2.2. La escuela heterodoxa: la demanda juega un papel clave en el creci-

miento de largo plazo

En contraposición con la escuela anterior, economistas como Myrdal, Ver-

doorn, Okun, Kaldor, Kalecki, Robinson o Sraffa retomaron ideas de Keynes
para postular que la demanda puede influir tanto en el ciclo como en la pro-
ductividad y el PIB potencial de la economía. Aquí, ciclo y tendencia no van
por canales separados, sino que aquel determina en parte esta.
Verdoorn (1949) es uno de los primeros en postular que la productivi-
dad depende de la actividad económica. Para ello, retoma algunos argumen-
tos de Adam Smith que hemos visto en el Capítulo 1: que la productividad
depende de la división del trabajo y la especialización y que esta, a su vez,
depende del tamaño del mercado y, por ende, de la intensidad de la deman-
da. Esta idea también fue retomada por Myrdal (1957) –a quien ya hemos
mencionado en el Capítulo 1–, quien acuñó la noción de causación circular
acumulativa. Este concepto implica que las regiones desarrolladas pueden
crecer más rápidamente que las subdesarrolladas debido a que el tamaño
de su mercado es más grande –por ejemplo, porque el poder adquisitivo de
las clases trabajadoras de los países desarrollados es mucho mayor–. Del
mismo modo, cuando el tamaño de mercado es muy chico –por subconsu-
mo de la población–, las posibilidades para intensificar la división del trabajo
se atenúan –”¿Para qué voy a abrir esta fábrica de insumos para alfileres si
no tengo quien me los compre?”.
Otro teórico importante de esta escuela fue Nicholas Kaldor (1966, 1967,
1968), quien aseveró que la industria manufacturera era el motor del creci-
miento económico, a partir de sus rendimientos crecientes a escala. Kaldor,
al igual que Verdoorn, veía a la demanda incidiendo en el nivel del producto
y a este causando la productividad; su especificidad estribó en poner el foco
en la industria, sector considerado estratégico por tener una mayor poten-
cialidad para generar externalidades de todo tipo –mejor potencial para el
aprendizaje, mayor posibilidad para hacer economías de escala, mayores
oportunidades para la especialización y encadenamientos con otros secto-
res, etc.)–. Aparece aquí un rasgo hasta ahora no mencionado: la estructura
productiva no es neutral en términos de crecimiento de largo plazo. En otros
términos, para Kaldor (1966, 1967, 1968) no todos los sectores producti-

94
 • Daniel Schteingart •

vos están en las mismas condiciones de impulsar el desarrollo económico.

La demanda, al incidir en la producción industrial, termina generando toda
una serie de derrames positivos ya que al mayor tamaño de mercado se le
agregan los procesos de learning-by-doing por medio de los cuales las firmas
aprenden a producir mejor y todo ello retroalimenta la productividad.
Como dijimos anteriormente, en este capítulo seguiremos varias de las
premisas heterodoxas mencionadas, aunque “con matices”. ¿A qué se deben
estos matices? El enfoque heterodoxo, tal como fue presentado, puede dar
lugar a pensar que solo con políticas de demanda agregada es posible lograr
el desarrollo de largo plazo –ya que la demanda por sí sola serviría para me-
jorar la productividad y el PIB potencial de la economía–. Sin embargo, si eso
fuera así, el camino al desarrollo económico resultaría bastante más sencillo
de lo que realmente es. Las políticas de demanda son muy importantes, pero
también lo son las políticas de oferta –como las políticas productivas, las
científicas o las educativas–. Por otro lado, en países en desarrollo como Ar-
gentina las políticas de demanda no alcanzan para resolver una de las gran-
des limitaciones al crecimiento: la restricción externa. Todo ello se desarrolla
en las páginas que siguen.

Leer con atención

Una de las diferencias más profundas entre los enfoques neoclási-

cos y los heterodoxos reside en los determinantes del crecimiento de
largo plazo. En la teoría neoclásica, este es arrastrado por la oferta
–por ejemplo, la disponibilidad de capital físico/humano– y es la pro-
ductividad la que determina el producto. En las teorías heterodoxas,
de herencia keynesiana, la demanda agregada juega un rol clave, no
solo en el corto plazo sino también en el largo, incidiendo tanto sobre
el PIB potencial como en la productividad de la economía. De esta
manera, el ciclo y la tendencia van entrelazados y esta se puede ver
afectada por aquel.
Vale tener en cuenta varias precisiones. Dentro de la escuela neo-
clásica, hemos visto dos tipos de enfoques. Por un lado, la síntesis
neoclásica reconoce que las políticas de demanda agregada son úti-
les en el corto plazo para suavizar los ciclos, pero que su injerencia
en el largo plazo es muy limitada, ya que allí operan principalmente

95
• Manual de cadenas productivas •

factores de oferta. Por el otro, los modelos del real business cycle con-
sideran que el ciclo es la tendencia misma y que, por ende, las depre-
siones cíclicas no son una falla que el Estado debería venir a resolver
por medio de políticas de demanda –como sí ocurre en la síntesis
neoclásica– sino un resultado económico eficiente.
Por su parte, las visiones heterodoxas, en su formulación más extre-
ma –“la demanda todo lo hace”–, tienen sus limitaciones. Si todo se
resolviera por demanda, el camino al desarrollo luciría mucho más
fácil de lo que realmente lo es y serían inútiles políticas de oferta, ta-
les como las productivas, las científicas o las educativas. Asimismo,
en países en desarrollo, las políticas de demanda se topan con una
situación limitante: la restricción externa. Esta, a su vez, se origina en
los problemas de la estructura productiva, es decir, de la oferta. De ahí
que el enfoque “keynesiano-estructuralista” que se propondrá a conti-
nuación procure una mirada que incorpora los factores de demanda a
la par que los de oferta a la hora de entender el desarrollo.

2.3. El enfoque keynesiano-estructuralista

En las páginas que siguen presentamos una visión del crecimiento que po-
dríamos llamar “keynesiano-estructuralista” y que, creemos, es la más apta
para comprender las limitaciones al desarrollo de países como Argentina.
Este marco teórico es por un lado “keynesiano”, en cuanto supone que las
economías capitalistas crecen “tiradas por la demanda”, y aplica muchas
de las ideas desplegadas en el Apartado 2.2.2 –por ejemplo, que el ciclo de-
termina en parte la tendencia–. Sin embargo, como veremos en detalle, es
también fundamental la parte “estructuralista” de la cuestión, la que pone
particular énfasis en la estructura productiva, ya que ésta es la que determi-
na los principales límites del crecimiento a partir de la dinámica del frente
externo (la balanza de pagos).
La mirada keynesiana supone que, en el capitalismo, una parte muy im-
portante de la riqueza es creada por empresas privadas, las cuales son a su
vez manejadas por empresarios –o, si se prefiere, “capitalistas”–. Los em-
presarios solo van a producir o invertir si ven que su producción podrá ser
vendida, es decir, demandada por consumidores. Como hemos mencionado,

96
 • Daniel Schteingart •

el ABC de la teoría del crecimiento de origen keynesiano es que este se da si

existe demanda, en contraste con las visiones neoclásicas que enfatizan en
que el crecimiento de largo plazo se da impulsado por la oferta.
En la teoría macroeconómica keynesiana, el PIB –esto es, el valor total
de la producción de bienes y servicios al interior de un territorio y al cabo de
un periodo de tiempo– es función de la demanda agregada. Cuando decimos
“es función de”, queremos decir que la “demanda agregada” es la causa, y el
valor del PIB la consecuencia. Ahora bien, ¿cómo se compone y qué determi-
na la demanda agregada? Lo vemos a continuación.

2.3.1. Los componentes de la demanda agregada

La demanda agregada (DA) surge de la siguiente ecuación:

DA = C + I + G + X – M (2.1)

Donde:

• C es el consumo privado –es decir, el gasto de los hogares–;

• G es el gasto público –el gasto del Gobierno en bienes y servicios, sea
bajo la forma del “gasto corriente” (por ejemplo, pago de salarios a la
administración pública, docentes, médicos, etc.) o el “gasto de capital”
(también llamado “inversión pública” y que, por ejemplo, se encarna en
obras de infraestructura–;
• I es la inversión privada –es decir, el gasto que realizan las empresas
privadas con el objetivo de aumentar su potencial productivo–;
• X son las exportaciones del país –lo que el resto del mundo nos com-
pra–; y
• M, las importaciones del mismo país –lo que compramos al resto del
mundo.

Ahora, veamos cómo se determinan estas cinco variables.

El consumo privado

Los hogares son los agentes del consumo privado. Ahora bien, para que con-
suman, deben tener un “ingreso disponible” –es decir, el ingreso del que se
descuentan todos los impuestos–, o bien, si no lo tienen, pueden acudir al
crédito (endeudamiento). Los hogares, además de consumir, ahorran. El aho-

97
• Manual de cadenas productivas •

rro es lo que sobra una vez que al ingreso disponible le restamos el consumo.
De tal modo, tenemos las siguientes ecuaciones:
Yd = Yh – T (2.2)
Yd = C + S (2.3)
S = Yd – C (2.4)

En este esquema, Yd es el ingreso disponible de los hogares, Yh es su ingreso

“a secas” –por ejemplo, proveniente de algún ingreso laboral, de rentas o de
transferencias por parte del Estado, como jubilaciones–, T son los impues-
tos que los hogares deben pagar, C es el consumo privado y S es el ahorro de
los hogares. Para simplificar, no hemos puesto aquí la variable del “crédito”
mencionada en el párrafo anterior.
Nótese lo siguiente: el componente de la demanda agregada –y, por
ende, el que motoriza el PIB– es C. De tal modo que, si ceteris paribus,15
los hogares por alguna razón prefieren ahorrar más y consumir menos, cae
la demanda agregada y, por tanto, el PIB. El proceso inverso ocurre si los
hogares prefieren consumir más y ahorrar menos.
Una pregunta adicional que podríamos hacernos es la siguiente: ¿todos
los hogares dividen su ingreso disponible entre consumo y ahorro en la mis-
ma proporción? ¿O hay hogares que, en términos relativos, ahorran más y
otros que consumen más?
La evidencia empírica aquí es abrumadora: en los sectores de bajos in-
gresos, casi todo el ingreso disponible va al consumo –para satisfacer nece-
sidades básicas– y el ahorro o bien no existe o es muy bajo. Por el contrario,
en los de altos ingresos, una parte importante del ingreso disponible se aho-
rra. En la jerga económica, se sostiene que los hogares de bajos ingresos
tienen una “propensión marginal a consumir” muy alta y una “propensión
marginal a ahorrar” muy baja, y viceversa para los hogares de altos ingre-
sos. Propensión marginal a consumir significa lo siguiente: si aumenta “en
el margen” (esto es, imaginemos, un 0,001 %) el ingreso disponible de un
hogar pobre, el consumo aumentará en una proporción casi similar. Por el
contrario, si aumentamos “en el margen” el ingreso disponible de un hogar
rico, el consumo aumentará en una proporción mucho menor y, en todo caso,
el ahorro será el que más aumente.

15 Ceteris paribus es una expresión en latín que significa “dejando todo lo demás igual”.

98
 • Daniel Schteingart •

Dentro de este esquema teórico, una política que redistribuya ingresos

de los hogares más ricos –con mayor propensión marginal a ahorrar– hacia
los más pobres –con mayor propensión marginal a consumir– tendría un
efecto expansivo sobre el PIB, ya que alteraría la propensión marginal media
a consumir de la economía, a favor del consumo.
Ahora bien, ¿qué determina el ingreso de los hogares? Aquí puede ha-
ber varios determinantes. Por ejemplo, una política redistributiva en sentido
progresivo por parte del Gobierno aumenta el ingreso de los hogares más
pobres a expensas del ingreso de los hogares más ricos –que probablemen-
te tengan que pagar más impuestos, contrayendo así su ingreso disponible.
Asimismo, el aumento del salario real tiene un efecto positivo sobre el ingre-
so de los hogares, al igual que la creación de puestos de trabajo. En pocas
palabras, si se crea empleo y/o aumenta el salario real, se incrementa el in-
greso de los hogares. Si ese empleo creado y ese salario real mejorado se
dan en sectores de bajos ingresos, el efecto sobre el consumo –y, por ende,
sobre la demanda agregada y, en consecuencia, sobre el PIB– es muy alto.
Si ese empleo creado y ese salario real mejorado se dan en sectores de altos
ingresos, el efecto sobre el consumo es mucho menor. En la práctica, la pro-
blemática del desempleo afecta sobre todo a los hogares de bajos ingresos,
con lo cual la primera opción es la que suele ocurrir con más frecuencia.
Por otro lado, podemos preguntarnos: ¿qué efectos tendría un aumento
de los impuestos en la demanda agregada? Aquí tendríamos que ver a quién
afectaría más ese aumento de los impuestos y qué haría el Gobierno con él.
Supongamos que el Gobierno decide incrementar los impuestos a las clases
más ricas y no transformar esa recaudación en gasto público. Aquí habría un
efecto contractivo sobre la economía, pero no demasiado fuerte, ya que estos
sectores tienen una propensión marginal a consumir relativamente baja. En
todo caso, afectaría mayormente su capacidad de ahorro. Ahora bien, si el
Gobierno decide utilizar esa recaudación proveniente de las clases más ricas
para redistribuirla a los sectores más pobres, el efecto sobre el crecimiento
sería positivo, ya que, como comentamos antes, se transfieren recursos hacia
sectores con mayor propensión marginal a consumir. Por el contrario, si el
Gobierno decidiera hacer una política tributaria regresiva –esto es, gravar a
los pobres para dar a los más ricos– el efecto sería el contrario: contractivo.

99
• Manual de cadenas productivas •

Leer con atención

Tengan siempre presente que la explicación teórica vertida en estas

páginas corresponde al marco teórico “keynesiano-estructuralista”,
caro a las tradiciones de la Comisión Económica de América Latina
(Cepal). La Cepal fue creada a fines de los años cuarenta como una di-
visión especial de la ONU para fomentar el desarrollo latinoamericano
y fue muy influyente en la agenda económica de la segunda posgue-
rra en la región, propiciando su industrialización y la transformación
de la estructura productiva. La visión keynesiano-estructuralista del
crecimiento económico es una entre tantas posibles y, en efecto, no
es hoy la dominante en los círculos académicos internacionales, en
donde priman las teorías neoclásicas del crecimiento.
Hay dos muy buenos textos que resumen la historia del pensamiento
de la Cepal, y que les recomendamos si les interesa ampliar este tópi-
co. Uno de ellos es el de Sztulwark (2005) y otro, el de Bielschowsky
(2008).
Por otro lado, un autor que les recomendamos enfáticamente es
Marcelo Diamand (1929-2007). Diamand fue ingeniero electrónico y
fundador de la firma Tonomac, dedicada a fabricar radios. Si bien no
era economista de formación, Diamand tuvo una gran vocación por
comprender las trabas del desarrollo argentino y se dedicó a escribir
sobre los rasgos de nuestra estructura productiva y sobre las dificul-
tades crónicas que tenemos como país para sostener un sendero de
desarrollo estable en el tiempo. De la obra de Diamand, les sugeri-
mos leer particularmente “La estructura productiva desequilibrada y
el tipo de cambio”, de 1972, y “El péndulo argentino, ¿hasta cuándo?”,
de 1983. Ambos textos siguen siendo sumamente vigentes en la Ar-
gentina actual.

Por último, como señalamos anteriormente, la expansión del crédito puede

favorecer el consumo privado, aun si el ingreso disponible no aumenta. El
problema de esto es que se puede armar una oleada de endeudamientos de
los hogares que terminen por ser insostenibles, afectando a la economía en
su conjunto. La crisis de las hipotecas (subprime) en Estados Unidos, que in-

100
 • Daniel Schteingart •

cidió mucho en el origen de la crisis internacional de 2008, tiene que ver con
ello: en ese país, el salario real prácticamente se quedó congelado desde los
años setenta, pero el consumo privado siguió creciendo, gracias a un aumen-
to del crédito. Aquello terminó revelándose explosivo y poco sustentable.

El gasto público

Como dijimos anteriormente, otro de los componentes de la demanda

agregada es el gasto público, el cual puede entenderse como la compra
de bienes –material de oficina, carreteras, entre otros–) y servicios –suel-
dos de funcionarios o docentes– por parte del Estado.16 Esta compra de
bienes y servicios que realiza el Estado puede ser dividida en dos: a) el
gasto corriente (o “consumo público”) y b) el gasto de capital (o “inversión
pública”). El gasto corriente es aquel gasto que hace el Gobierno para man-
tener su funcionamiento habitual: pagar al personal de la administración
pública, las fuerzas de seguridad, los docentes, médicos o enfermeros, por
ejemplo. También forman parte del gasto corriente todos los materiales
necesarios para el funcionamiento del Estado –por ejemplo, artículos de
oficina, de librería, consumo de electricidad de los edificios públicos, etc.
Por su parte, el gasto de capital es aquel que sirve para mejorar o mantener
la capacidad productiva del país. Las obras de infraestructura son las que
más se contabilizan aquí.
Lógicamente, el gasto público tiene un cierto correlato en los ingresos fis-
cales, pero tal relación dista de ser lineal. De hecho, hay muchos periodos en
que los ingresos fiscales (también llamados “recaudación”) superan el gasto
público, existiendo así un “superávit fiscal”. También hay otros momentos en
que el gasto público excede a la recaudación, dando lugar al “déficit fiscal”.
No hay consenso en la literatura económica respecto de las bondades o
maldades del superávit y el déficit fiscal. Por ejemplo, dentro de las teorías
más ortodoxas, la llamada “prudencia fiscal” –esto es, que haya superávit o
un déficit leve– es considerada como positiva, ya que detrás de ello está la
idea de que los déficits fiscales deben financiarse con deuda –dando lugar

16 Si bien Estado y Gobierno son cosas diferentes, aquí los trataremos como sinóni-
mos para simplificar.

101
• Manual de cadenas productivas •

así a un endeudamiento potencialmente insostenible, para esta visión–17

o con emisión monetaria –ocasionando una mayor inflación. Dentro de las
teorías más heterodoxas, el problema del superávit/déficit adquiere otro
cariz. Ellas consideran que el gran problema es la abundancia o no de di-
visas. En otros términos, los heterodoxos consideran que ningún Estado
quiebra en su propia moneda, ya que posee la facultad de imprimir más
moneda doméstica. Y, asimismo, han procurado argumentar que la emisión
monetaria por sí sola no es necesariamente más inflacionaria. En algu-
nas versiones heterodoxas más matizadas, sí se reconoce que la emisión
genera problemas, ya que incentiva la demanda de dólares y, por ende, pre-
siona sobre el tipo de cambio y la inflación. De este modo, en líneas gener-
ales en la heterodoxia el déficit fiscal es visto con menor preocupación que
en la ortodoxia y la mayor obsesión pasa a estar en la abundancia o no de
divisas. Sobre esto último volveremos más adelante.
Retomemos ahora los efectos del gasto público sobre la demanda agre-
gada. Supongamos que el Gobierno anuncia un plan de construcción de
autopistas. Ello implicaría que aumenten los gastos de capital y, por con-
siguiente, el gasto público en general. Esto tendría un impacto positivo en
la demanda agregada, motorizando el PIB. Lo mismo ocurriría si, por ejem-
plo, aumenta el empleo público, o si se incrementa el salario de los emplea-
dos públicos, o si el Gobierno decide ampliar sus compras cotidianas.18
Los famosos “ajustes fiscales” –como los que ocurrieron en Europa en los
años posteriores a la crisis financiera internacional de 2008-2009 o como
los que sufrió Argentina en 2018-2019– implican una contracción del gasto
público, deprimiendo así la demanda agregada y haciendo disminuir el PIB.
Vale notar que, muchas veces, los ajustes fiscales son impulsados por fun-
cionarios o técnicos con una visión ortodoxa de la cuestión fiscal, por me-
dio de la cual si hay déficit hay que tratar de eliminarlo. Sin embargo, esto
no es tan lineal, ya que el ajuste supone caída de la actividad económica

17 En la visión ortodoxa, un déficit fiscal financiado con deuda local implicaría un alza
de las tasas de interés –debido a que el Estado se convierte en un demandante de
dinero–, que impactaría negativamente en la inversión. Asimismo, un déficit fiscal fi-
nanciado con deuda externa implicaría una apreciación cambiaria –debido a que en-
trarían dólares de afuera a la economía–, la cual afectaría negativamente al comercio
exterior.
18 No obstante, existe cierta evidencia acerca de que el impacto de la obra pública en
la actividad económica es más elevado que el del empleo público y, a su vez, este es
más alto que una rebaja de impuestos. Al respecto, puede verse Gechert (2015).

102
 • Daniel Schteingart •

y, a su vez, esta repercute negativamente en la recaudación fiscal –ya que

esta última tiene varios componentes que están atados al ciclo económico,
como por ejemplo, el IVA–, pudiendo volver a generar déficit, y desatan-
do de esta manera un círculo vicioso. Por el contrario, una política fiscal
“expansiva”, si bien puede originalmente generar un déficit, al impulsar la
economía puede hacer crecer la recaudación, neutralizando –al menos par-
cialmente– tal déficit.

Leer con atención

Si les interesa la cuestión del déficit fiscal en Argentina, pueden

leer tres artículos cortos con miradas muy diferentes. El primero es
“Gasto público en Argentina”, de Sebastián Galiani (2017), secretario
de Política Económica del Gobierno de Mauricio Macri entre 2017 y
2018. El segundo es “¿Es insostenible el gasto público?”, del econo-
mista Juan Manuel Telechea (2018). El tercero es “Por qué hablar de
sostenibilidad fiscal no es de derecha”, de Lucía Pezzarini (2021). Los
tres artículos están en las Referencias bibliográficas con sus respec-
tivos enlaces.

Vale agregar una cuestión más: el Gobierno muchas veces realiza lo que
se denomina “transferencias”, siendo las jubilaciones, los seguros de
desempleo, o la Asignación Universal por Hijo (AUH) expresiones de ello. Sin
embargo, estas se contabilizan dentro del “consumo privado” en lugar de
en el “gasto público”, ya que no son estrictamente una compra de bienes o
servicios por parte del Estado.
Vale aclarar que los empleados públicos también son, en sentido estric-
to, “hogares” que consumen. La pregunta es, entonces: ¿por qué no se los
contabiliza dentro del consumo privado? La razón está en una cuestión me-
todológica. En este enfoque, es el Gobierno el que “compra” los servicios de
este personal.

La inversión privada

El tercer componente de la demanda agregada es la inversión privada, es

decir, el gasto que realizan los empresarios privados, con el objetivo de man-

103
• Manual de cadenas productivas •

tener y mejorar su plataforma productiva. Construir una fábrica o comprar

una máquina son ejemplos claros de inversión privada.
No existen consensos acerca de cuáles son los determinantes de la in-
versión privada. Grosso modo, podríamos señalar que son varios: a) las ex-
pectativas, la confianza o el clima de negocios; b) la tasa de interés; y c) la
demanda existente. Mientras que los economistas más keynesianos hacen
mayor hincapié en esta última, otros se concentran en la primera. Su argu-
mento es que si el Gobierno da claras señales “promercado” o “proseguridad
jurídica”, ello favorecerá las expectativas o la confianza de los empresarios,
quienes invertirían. Los más keynesianos sostienen, por el contrario, que es
la demanda existente la que induce la inversión –ya que los empresarios no
van a invertir si ven que no van a vender a nadie–. Tal mecanismo se conoce
como el efecto “acelerador”: la inversión tiende a acelerar cuando la activi-
dad económica crece, y a la inversa.
Existe evidencia de que la variable “demanda existente” tiende a ser la
más imprescindible de todas.19 Si miramos la historia económica argen-
tina en retrospectiva, vemos que la inversión reacciona mucho más ante
cambios en los otros componentes de la demanda agregada que a shocks
de expectativas/confianza. No es que estos no existan, pero, al parecer,
tienen un peso menor que el que algunos suelen atribuirles.
Ahora bien, nótese una cuestión clave. Supongamos que el Gobierno
hace una política fiscal expansiva que aumenta la demanda agregada (es
decir, sube G). Ello no solo hace aumentar al PIB, sino que, a la vez, motoriza

19 Para el caso argentino entre 1950-2000, ver por ejemplo Coremberg et al. (2006:
130), quienes concluyen: “La evidencia histórica analizada en este trabajo pareciera
demostrar que el comportamiento de la inversión privada en Argentina durante el
periodo 1950-2000 habría sido procíclico, mayormente asociado a las variaciones en
la demanda agregada, similar al ‘mecanismo del acelerador’. De acuerdo con las es-
timaciones econométricas la demanda agregada sería la variable más significativa
y con mayor impacto que explicaría la inversión privada durante todo el periodo. Las
variables proxy del costo de invertir, tasas de interés nominal y real (activa y pasiva),
etc., no resultan significativas en una relación de largo plazo con la inversión privada
de acuerdo al análisis econométrico, y consistente con la predominancia del aceler-
ador. Asimismo, se comprueba que el volumen de crédito no resulta significativo en
general en el largo plazo para explicar la inversión privada [...]. También se examinó la
relevancia de la llamada inseguridad jurídica sobre la inversión privada en Argentina
durante el periodo de análisis. Las regresiones ensayadas con variables dicotómicas
proxy de quiebres institucionales significativos no revelaron una correlación definida
con la inversión privada ni con la inversión total”.

104
 • Daniel Schteingart •

la inversión privada (I), incrementando de nuevo la demanda agregada –por

ejemplo, por medio de la compra de máquinas–, provocando otra vez el au-
mento del PIB. Y ello vuelve a motorizar la inversión privada. De este modo,
una política fiscal expansiva tiene un círculo virtuoso que, además, se ve re-
forzado por el siguiente hecho: cuando aumenta la inversión, las empresas
crean más puestos de trabajo. Más puestos de trabajo implican mayor ingre-
so de los hogares y, con ello, el incremento del consumo privado. Asimismo,
más demanda laboral por parte de las empresas contribuye a fortalecer el
poder de negociación de los sindicatos, ya que cae el desempleo, y ello per-
mite presionar al alza los salarios reales, también favoreciendo el aumento
del consumo privado y, por ende, de la demanda agregada. Resulta interesan-
te una paradoja: el empresario quiere pagar bajos salarios a sus empleados,
pero le conviene que el resto de los empresarios pague altos salarios, ya
que altos salarios implican alta demanda agregada, que fogonea sus propias
ventas y motoriza sus inversiones. Ahora bien, los salarios no pueden ser
infinitamente altos pues, obviamente, en un momento la rentabilidad capita-
lista se torna negativa.
En resumen, la mirada keynesiana del crecimiento considera que la in-
versión privada está muy atada a la dinámica de otros componentes de la
demanda agregada y que las expectativas/confianza, si bien existen, tienen
un rol menor que el que se suele remarcar. Y así como la inversión depende
de la demanda agregada, también incide en la propia demanda agregada,
por los mecanismos que mencionamos en el párrafo anterior. Cuando la teo-
ría keynesiana habla del “efecto multiplicador” de una política económica
expansiva, se refiere justamente a este círculo virtuoso, por medio del cual
un aumento de la demanda agregada implica un aumento de la inversión
(acelerador), y ello supone un nuevo aumento de la demanda agregada y así,
sucesivamente. Por el contrario, una política económica contractiva genera
círculos viciosos, ya que hace caer la demanda agregada, deprimiendo la in-
versión y afectando nuevamente la demanda agregada y así, sucesivamente.
Hasta aquí hemos supuesto una economía cerrada, esto es, sin transaccio-
nes comerciales con el exterior. Ahora vamos a pensar en economías “abier-
tas”, para lo cual necesitaremos hablar de exportaciones e importaciones.

Las exportaciones

Un cuarto componente de la demanda agregada son las exportaciones,

esto es, lo que un país le vende al mundo. Si el consumo privado, el gasto

105
• Manual de cadenas productivas •

público y la inversión privada son componentes de la demanda interna –lo

que se demanda hacia el interior del territorio nacional–, las exportaciones
representan la demanda externa, es decir, lo que otros países nos deman-
dan. La evidencia empírica muestra que las exportaciones dependen, sobre
todo, de dos factores: a) en primer lugar, del ciclo económico de nuestros
socios comerciales y b) del precio (y la calidad) al que podemos ofrecer
nuestros productos. En la actualidad existe mucho debate acerca de cuál
de estos dos factores pesa más: existe evidencia empírica de que el prim-
er factor es más importante que el segundo, aunque el segundo también
tiene cierta importancia, sobre todo en algunas ramas –por ejemplo, las
manufacturas, en donde los salarios son un componente importante de la
estructura de costos de las empresas.20
¿Qué quiere decir que las exportaciones dependen en buena medida del
ciclo económico de nuestros socios comerciales? Pongamos el siguiente
ejemplo. En 2015-2016, Brasil sufrió una severa recesión, con una demanda
agregada y un PIB que cayeron en términos acumulados en el periodo más
de un 7 %. Cabe destacar que 20 % de las exportaciones argentinas tienen
como destino el mercado de Brasil. Si Brasil entra en recesión, disminuye su
demanda agregada y, con ello, su demanda de artículos importados, muchos
de los cuales se producen en Argentina. Las exportaciones de la Argentina a
Brasil son, vistas desde el lado de Brasil, importaciones. De tal modo, cuan-
do Brasil entra en recesión las exportaciones argentinas al país vecino se
contraen fuertemente. A la inversa, si Brasil crece, nuestras exportaciones
suben, siempre y cuando el precio (y la calidad) de nuestras exportaciones
sea medianamente competitivo –por ello es que hoy existe tanta discusión
sobre el rol del tipo de cambio en las exportaciones e importaciones. El ejem-
plo que pusimos con Brasil es completamente válido para otros socios co-
merciales de la Argentina, como China, la Unión Europea, Estados Unidos u
otros países.
En definitiva, si al mundo le va bien, ello nos beneficia, ya que aumentan
nuestras exportaciones, lo cual incrementa la demanda agregada y, por tan-
to, la inversión, desatando así un círculo virtuoso. El problema de las expor-
taciones es que dependen, en buena medida, de lo que pase fronteras afuera

20 Para miradas que enfatizan el efecto-ingreso sobre las exportaciones, ver Médici
(2017). Para miradas que enfatizan el efecto-precio sobre las exportaciones, ver Rodrik
(2008).

106
 • Daniel Schteingart •

de la Argentina. Podemos tener bienes súper competitivos para ser expor-

tados, pero si ningún otro país los demanda, las empresas exportadoras de
estos bienes van a pérdida y contraen la inversión.
Para ponerlo más claro: si el resto del mundo crece, la demanda –repe-
timos, “externa”, ya que esa demanda proviene de otros países– de produc-
tos producidos aquí va a aumentar, las empresas exportadoras van a poder
vender lo que producen y así invierten más, generan más puestos de trabajo,
etcétera.

Las importaciones

Las importaciones forman parte de la demanda interna –ya que somos no-
sotros quienes demandamos–, pero con la particularidad de que se lo de-
mandamos al resto del mundo –y no a nosotros mismos–. En ese sentido,
se diferencian tanto de C, G, I –lo que nosotros demandamos a nosotros
mismos– como de X –lo que el resto del mundo nos demanda.
Como vimos, el consumo privado (C), el gasto público (G), la inversión
privada (I) y las exportaciones (X) tienen un impacto positivo en la demanda
agregada. Las importaciones (M), por el contrario, poseen uno negativo. Ello
no significa que las importaciones, per se, sean malas. Veamos mejor de qué
se trata.
Supongamos lo siguiente: el Gobierno decide aumentar la inversión
pública (sube G) para rearmar el sistema ferroviario nacional, para lo cual
importa trenes provenientes de China. En este caso, la suba de G es com-
pletamente compensada por la suba de M. El impacto sobre la demanda
agregada es nulo. En todo caso, beneficia a las empresas productoras de
vehículos ferroviarios de China, pero a las de aquí, no. Lo mismo ocurre si una
empresa, ante un aumento de la demanda agregada, decide invertir y para
ello compra maquinaria importada. El efecto expansivo del aumento de I se
ve compensado por el crecimiento de M, con un saldo nulo sobre la demanda
agregada. Si, por ejemplo, el Gobierno hace un plan (vía baja de impuestos)
para favorecer que los hogares compren artículos electrónicos –los cuales
son mayormente importados en Argentina o, en todo caso, se ensamblan en
Tierra del Fuego pero con componentes que provienen casi por completo de
otros países–, aumentaría C, pero también lo haría M, y su impacto sobre la
demanda agregada sería nulo.
Un dato extra es el siguiente: así como los hogares más ricos tienen una
menor propensión marginal a consumir, poseen también una mayor propen-

107
• Manual de cadenas productivas •

sión marginal a consumir artículos importados, respecto de los hogares de

menores ingresos. A modo de ejemplo, los sectores más vulnerables no
consumen (tanto) alimentos importados, ni autos de lujo importados, ni mu-
cho menos viajan por el exterior –viajar por el exterior es, en definitiva, una
importación. De tal manera, dentro de este esquema teórico, los efectos de
una política redistributiva a favor de los de menos ingresos tienen un doble
impacto expansivo, ya que aumentaría la propensión marginal a consumir
y, a su vez, la propensión marginal a consumir productos de origen nacio-
nal. Ello ocurre en parte por la estructura productiva que tenemos, en la que
producimos localmente alimentos o materiales para la vivienda –que repre-
sentan una porción muy grande de la canasta de consumo de los sectores
populares– y producimos insuficientemente autos de lujo, los cuales deben
ser importados.

2.4. Los límites al crecimiento

Hasta aquí, “todo muy lindo”. La pregunta que parecería obvia a esta altura
es la siguiente: ¿por qué no damos impulso a la demanda agregada y solu-
cionamos nuestros problemas de PIB per cápita bajo y, por ende, de subdesa-
rrollo? Porque, entre otras cosas, el crecimiento, si bien está motorizado por
la demanda, se encuentra limitado por la disponibilidad de divisas del país.
Veamos mejor de qué se trata.

2.4.1. La restricción externa

Actualmente no existe ningún país del mundo que sea absolutamente auto-
suficiente –esto es, que pueda producir localmente todo lo que necesita y
no necesite importar ni exportar nada. Ello implica que todas las economías
del mundo son abiertas, aunque algunas lo sean más que otras. Cuando de-
cimos que son “abiertas”, significa que participan del comercio internacional
por medio de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios.
Crecer requiere de importaciones. ¿Por qué? Por las razones que se de-
tallan a continuación.

a) Un aumento de la demanda agregada incentiva la inversión, pero en Ar-

gentina, dada su estructura productiva, las máquinas no se producen en
forma suficiente (o con baja calidad y/o altos costos). Ello hace que el au-
mento de la inversión se encuentre muy correlacionado con un aumento

108
 • Daniel Schteingart •

de las importaciones. Cuando aumenta la actividad económica, las má-

quinas existentes se van desgastando, incrementando la necesidad de
repuestos, muchos de los cuales solo se producen afuera. Ello también
incentiva las importaciones. Asimismo, hay insumos que se producen de
manera insuficiente aquí, como el acero o la petroquímica. De tal modo,
si las empresas quieren acrecentar su producción, necesitarán utilizar
más acero, energía o insumos petroquímicos, potenciando de nuevo las
importaciones.
b) Como se dijo anteriormente, un incremento de la demanda agregada
tiende también a favorecer el consumo privado, ya que la intensificación
de la inversión favorece la creación de puestos de trabajo y el aumento
del salario real producto de la mejora del poder de negociación de los
sindicatos. Ahora bien, hay un componente del consumo privado que se
va a filtrar vía importaciones: probablemente, parte del mayor ingreso dis-
ponible de los hogares se asigne a artículos electrónicos, a la compra de
un auto, o a viajar por el exterior.

En resumen, el aumento de la demanda agregada implica también el de las

importaciones. A modo de ejemplo, cuando el PIB en Argentina crece un
1 %, las importaciones lo hacen en alrededor del 2 % y a la inversa, cuando
cae 1 %, las importaciones lo hacen en torno de un 2 %.21 Y las importa-
ciones no se pagan en pesos, sino en divisas fuertes. El dólar es la más
fuerte de todas las divisas. Por ello, si crecer sostenidamente supone im-
portaciones y las importaciones implican divisas, crecer conlleva la necesi-
dad de acceder a mayor cantidad de divisas. La llamada restricción externa se
da cuando un país se queda sin divisas y, por tanto, no puede crecer. Ello
es una constante en la historia argentina del último siglo y explica por qué
el país se estancó entre 2011 y 2015. También explica por qué Argentina
registró una severa crisis económica en 2018 y 2019. Se la llama “externa”
porque, justamente, tiene que ver con el frente externo, es decir, el que liga
las transacciones de Argentina con el resto del mundo.
Muchos economistas latinoamericanos, como Raúl Prebisch (1962,
1963), Marcelo Diamand (1972, 1973) o Aldo Ferrer (2008), entre muchos

21 De acuerdo con Zack y Dalle (2015), la elasticidad-ingreso de las importaciones fue

de 1,72 para el periodo 1996-2013. Aquí hemos redondeado en 2 a los fines de simpli-
ficar la exposición.

109
• Manual de cadenas productivas •

otros, fueron los pioneros en el análisis de la relación entre crecimiento eco-

nómico y restricción externa en países periféricos. Buena parte de sus obras
se publicó durante los años de la segunda posguerra (1945-1975), aunque el
grueso de sus aportes sigue siendo completamente vigente. Estos autores
forman parte de una corriente llamada “estructuralismo latinoamericano”. El
nombre “estructuralismo” obedece a que, para estos autores, los problemas
de las economías periféricas en general (y latinoamericanas en particular)
obedecen a causas estructurales –estructuras productivas atrasadas, baja
productividad, relación subordinada con los países desarrollados, etc.– y que,
por lo tanto, hacen falta cambios estructurales para salir del subdesarrollo.

Leer con atención

Uno de los conceptos claves de este curso es el de restricción externa,

que puede definirse como la incapacidad de un país para financiar de
un modo sustentable la evolución del sector externo, esto es, de las
transacciones con el resto del mundo.
En la teoría keynesiano-estructuralista, el motor del crecimiento eco-
nómico es la demanda, pero la estructura productiva (oferta) impone
un límite a tal crecimiento a través de lo que ocurre con las divisas y,
por ende, con la restricción externa. Así como la demanda es el motor
del crecimiento, las divisas son su combustible.

2.4.2. La balanza de pagos

Analizar los determinantes de la restricción externa nos lleva a preguntarnos

por la balanza de pagos. Pero, ¿qué es la balanza de pagos? La balanza de
pagos es un instrumento contable por medio del cual podemos clasificar y
analizar todas las transacciones monetarias (esto es, de divisas) entre un
país y el resto del mundo, al cabo de un periodo de tiempo (en general, un
año). En pocas palabras, analizar la balanza de pagos permite analizar las
fuentes de entrada y salida de divisas de un país, en el lapso de un año.
La balanza de pagos (BP) se divide en dos grandes sub-balanzas. Por un
lado, la llamada “balanza de cuenta corriente” (CC) y, por el otro, la “balanza
de cuenta capital y financiera” (CK), la cual en adelante llamaremos “cuenta
capital”, para simplificar. En la medida en que es muy difícil contar con infor-

110
 • Daniel Schteingart •

mación completa y exacta que registre todos los movimientos de la balanza

de pagos, es explicable que surjan diferencias en los saldos agregados de
las cuentas corriente y capital. Para equilibrar contablemente la balanza de
pagos es preciso, entonces, crear una partida de ajuste denominada errores
y omisiones (EyO). Esta refleja las diferencias que pueden existir y son atri-
buibles a problemas estadísticos de compatibilización de la información dis-
ponible y también a transacciones no declaradas vinculadas con el ingreso y
egreso de bienes y/o capitales.
De este modo, del saldo que tengamos entre ambas sub-balanzas y la
partida de errores y omisiones, tenemos la variación de las reservas inter-
nacionales de la autoridad monetaria del país (dR), que en Argentina es el
Banco Central (BCRA). Así, tenemos la siguiente ecuación:

Saldo de BP = CC + CK + EyO = dR (2.5)

Leer con atención

La balanza de pagos (BP) es un instrumento contable por medio del

cual podemos clasificar y analizar todas las transacciones moneta-
rias (esto es, de divisas) entre un país y el resto del mundo, al cabo de
un periodo de tiempo (en general, un año).
La BP se divide en dos grandes sub-balanzas, la de cuenta corrien-
te y la de cuenta capital y financiera, las cuales a su vez tienen sus
componentes internos. Mientras que la cuenta corriente refleja las
transacciones rutinarias entre un país y el resto del mundo, sin con-
templar cambios en el patrimonio nacional de los activos, la cuenta
capital refleja los flujos de divisas que implican cambios patrimonia-
les, que hacen que el país sea más/menos acreedor/deudor respecto
del resto del mundo.

Veamos ahora qué son la CC, la CK y los EyO, y sus principales componentes.

111
• Manual de cadenas productivas •

La balanza de cuenta corriente

La balanza por cuenta corriente recoge todas las transacciones entre resi-
dentes22 y no residentes que se producen como consecuencia del intercam-
bio de bienes y servicios, del cobro o pago de rentas de inversión o por trans-
ferencias. Los flujos de la cuenta corriente afectan exclusivamente el perio-
do en el cual se está efectuando el análisis (de ahí el nombre “corriente”).
La balanza por cuenta corriente se subdivide en cuatro balanzas básicas:
bienes, servicios, rentas y transferencias.

La balanza de bienes

La balanza de bienes se compone de dos ítems: exportaciones e importa-

ciones de bienes. El valor de las exportaciones (y las importaciones) sur-
ge de multiplicar el precio unitario (p) por cantidades (q). Supongamos que
Argentina solo exporta trigo y que en el año 2017 colocó 10 toneladas de
trigo, a USD 5 la tonelada. De tal modo el valor de nuestras exportaciones
en dicho año fue de USD 50. Supongamos que al año siguiente el precio
internacional del trigo, por alguna razón, pasó a USD 6 la tonelada, y que
Argentina siguió exportando la misma cantidad de trigo. Entonces, el valor
de las exportaciones en 2018 habría sido de USD 60. Lo mismo puede hacer-
se con las importaciones. Supongamos que Argentina solo importa radios.
Imaginemos que en 2017 importamos 3 radios a USD 20 cada una. El valor
de las importaciones en 2017 habría sido de USD 60, con lo cual el saldo
de la balanza de bienes habría sido negativo en USD 10. Ahora, suponga-
mos que en el año 2018 Argentina importó 2 radios, también a USD 20. En
este caso, el valor de las importaciones habría sido de USD 40 y el saldo
de la balanza de bienes habría pasado a ser positivo en USD 20 dólares.

22 Se considera residente de un país a toda persona física o jurídica cuyo centro de

interés económico o actividad principal se encuentra dentro de la frontera de ese país.
Internacionalmente se acepta que una persona física se presume residente de un país si
permanece o tiene intención de permanecer en el país por un año o más. En el caso de
las personas jurídicas, la residencia se considera dada cuando estas producen una can-
tidad significativa de bienes o prestan una cantidad significativa de servicios en el país,
para lo cual deberán mantener un establecimiento productivo durante un año o más.

112
 • Daniel Schteingart •

La balanza de servicios

La balanza de servicios opera de igual manera que la de bienes, pero mide

exportaciones e importaciones de servicios, como transportes, seguros, via-
jes (turismo), consultorías, servicios financieros, servicios informáticos, de-
rechos por uso de propiedad intelectual, etcétera.
Vale mencionar que se denomina balanza comercial o saldo comercial a
la resta entre las exportaciones de bienes y servicios y las importaciones
de bienes y servicios. Si un país tiene superávit comercial, significa que sus
exportaciones de bienes y servicios son mayores a sus importaciones de
bienes y servicios, y déficit comercial cuando ocurre lo contrario. En general,
el monto de las exportaciones e importaciones de bienes suele ser muy su-
perior al de las de servicios, con lo cual el signo de la balanza comercial suele
estar determinado por lo que ocurre en la balanza de bienes.

La balanza de rentas

Aquí se computan los ingresos por las rentas de las inversiones realizadas
por los residentes en el resto del mundo y viceversa –pagos a los no resi-
dentes por sus inversiones realizadas aquí. Básicamente, esta balanza se
compone de dos elementos: a) rentas derivadas de la inversión extranjera
directa (las llamadas “remisiones de utilidades”) y b) rentas derivadas del
endeudamiento externo (los famosos “intereses”).
Si un país tiene una estructura productiva altamente extranjerizada, ten-
drá una tendencia a que las remisiones de utilidades sean muy negativas. En
otras palabras, las empresas extranjeras producen en Argentina, obtienen
beneficios, que luego quieren llevar a sus países de origen. Cuando tales be-
neficios salen del país (bajo la forma de dólares), terminan teniendo un efec-
to equivalente a las importaciones, ya que salen divisas. Lo contrario ocurre
en países desarrollados, que tienen muchas empresas multinacionales en el
exterior y relativamente pocas fronteras adentro. En tales casos, esos países
poseen ingresos por “repatriación de utilidades”, los cuales terminan tenien-
do un efecto similar al de una exportación, ya que entran divisas.
Asimismo, si un país está muy endeudado en moneda extranjera con
acreedores no residentes, tendrá que pagar intereses por dicha deuda, los
cuales se van al exterior. Ello también implica una salida de divisas, que tiene
un efecto similar al de una importación. Lo contrario ocurre en países acree-
dores, que son receptores de tales pagos de intereses.

113
• Manual de cadenas productivas •

La balanza de transferencias

Aquí se computan los ingresos obtenidos y los gastos pagados sin una con-
trapartida. Los ejemplos más claros de ello son las remesas de inmigrantes y
la ayuda al desarrollo. En Argentina, la balanza de transferencias tiene ahora
un rol menor, pero fue bastante importante a principios del siglo XX, ya que
muchos inmigrantes mandaban remesas a sus países de origen (por ejem-
plo, Italia o España). En la actualidad, la balanza de transferencias tiene una
importancia muy grande en países centroamericanos en los que parte de la
población se fue a vivir a Estados Unidos, o en países africanos muy depen-
dientes de programas de ayuda sin contraprestación.

La balanza de cuenta capital

La balanza de la cuenta de capital refleja un cambio neto en la propiedad na-

cional de los activos (financieros o de inversiones), a diferencia de la balanza
de cuenta corriente, en la que se presenta un desglose detallado de las rela-
ciones del país con el resto de la economía mundial de forma rutinaria, sin
productos de inversión. Es decir, en la cuenta capital se registran movimien-
tos relacionados con transferencias de capital y el traspaso de propiedad
de activos y pasivos financieros. En pocos términos, la cuenta capital reúne
aquellos flujos de dinero y activos financieros (créditos, deudas, etc.) que
afectan cuentas patrimoniales.
De este modo, una cuenta capital positiva significa que la posición exter-
na del país tiende a volverse más “deudora” –o en términos patrimoniales,
más “pasiva”–, en tanto que una cuenta capital negativa muestra lo contrario
(el país tiende a volverse más “acreedor” del resto del mundo, o en términos
patrimoniales, más “activo”). Dicho de otra manera, si el saldo de la cuenta
capital es positivo, ello implica que los residentes de un país vendieron más
activos a los extranjeros que los que les compraron y viceversa. En general
(aunque no siempre), el signo del saldo de la cuenta capital es el opuesto al
de la cuenta corriente: si un país tiene un déficit de cuenta corriente –debido,
por ejemplo, a que se importó más de lo que se exportó–, el saldo positivo
de la cuenta capital indica que el país tuvo que vender activos o endeudarse
para financiarlo. Si el saldo de la cuenta corriente es negativo y el de la cuen-
ta capital es neutro, la ecuación se corrige por medio de la variación de las
reservas: en otros términos, el déficit de la cuenta corriente se financia por
medio de la disminución de reservas internacionales.

114
 • Daniel Schteingart •

Las transacciones que se registran en la cuenta capital y financiera pue-

den desagregarse en:

• Transferencias de capital: se producen cuando existe el traspaso de la

propiedad de un activo fijo –por ejemplo, cuando un país dona divisas a
otro para financiar una inversión– o cuando se perdona una deuda por
parte de un acreedor. En general tienen un impacto mínimo en la cuenta
capital, ya que los montos operados suelen ser muy bajos.
• Inversión directa: es la que surge cuando un no residente obtiene una
participación duradera en el paquete accionario de una empresa en ma-
nos de un residente, de tal modo que se le permita acceder al control de
su gestión (compra de al menos el 10 % del paquete accionario). Asimis-
mo, también se computa aquí que un no residente “crea” una empresa
nueva dentro del país –o viceversa, que un residente del país “crea” una
empresa nueva en el exterior–. También se considera inversión directa
la adquisición o venta de inmuebles entre residentes y no residentes de
una economía.
• Inversión de cartera: es la compra o venta, entre residentes y no resi-
dentes, de un conjunto de activos financieros como, por ejemplo, títulos
de participación de capital (acciones, certificados de aportación patrimo-
nial) y títulos de deuda (bonos y pagarés). De este modo, si un no residen-
te compra acciones de una empresa, pero por menos del 10 % del capital,
se computa aquí. Buena parte del endeudamiento externo, por ejemplo,
se computa en este ítem.
• Otras inversiones: aquí se incluyen los préstamos ligados a operaciones
comerciales (créditos comerciales) y financieras, por lo que se incluye la
parte restante del endeudamiento externo; también se registran en este
ítem los depósitos en el extranjero o de extranjeros en el país.
• Formación de activos externos del sector privado no financiero (fuga de
capitales): existe un solo caso en el que el balance de pagos incluye una
transacción residente-residente, el de compra-venta de reservas por parte
de la autoridad cambiaria, y responde al objetivo secundario de que la va-
riación de reservas refleje efectivamente el crecimiento o la caída de las
divisas en propiedad de la autoridad cambiaria. La llamada “formación
de activos externos del sector privado no financiero”, también conocida
como “fuga de capitales” se da cuando la autoridad cambiaria (que es
residente) vende reservas a residentes del sector privado. Vale mencio-

115
• Manual de cadenas productivas •

nar que en los últimos 45 años, la fuga de capitales tuvo una incidencia
enorme en la economía argentina, ya que fue un canal de intensa salida
de divisas.

Los errores y omisiones

“Errores y omisiones” es una partida de ajuste donde se reflejan las discre-

pancias estadísticas y las transacciones no declaradas para que la balanza
de pagos cierre en términos contables. Un saldo positivo de esta partida po-
dría estar evidenciando una entrada de capitales y/o una salida de bienes
del país no declarados (contrabando “hacia fuera”), al tiempo que un saldo
negativo se asocia a contrabando ”hacia adentro”. Parte de la fuga de ca-
pitales a veces se termina contabilizando aquí, dado que es muy complejo
medirla con precisión.

La variación de reservas internacionales

De la suma de los saldos de la cuenta corriente y la cuenta capital, más los

errores y omisiones, tenemos la variación de las reservas de la autoridad
monetaria de un país (en Argentina, el BCRA, en Brasil el Banco Central de
Brasil, en Uruguay el Banco Central del Uruguay, etc.). Son estas las reservas
que determinan la aparición o no de la restricción externa. Si un país no logra
suplir del todo sus salidas de divisas –sean causadas por las importaciones
de bienes y servicios, el pago de intereses de la deuda, el pago de remisiones
de utilidades de las empresas multinacionales, el desendeudamiento o los
préstamos a no residentes, la salida de empresas multinacionales del país
o la fuga de capitales, por ejemplo– con entradas de divisas –originadas
en exportaciones de bienes y servicios, repatriaciones de utilidades de sus
empresas en el exterior, entrada de empresas multinacionales al país o en-
deudamiento, por ejemplo–, perderá reservas, y viceversa.
En la Tabla 2.2 se muestra la evolución de la balanza de pagos de Argen-
tina entre 2006 y 2018, a modo de ejemplo. Nótese que la suma de los rubros
1, 2 y 3 (cuenta corriente, cuenta capital y errores y omisiones) se plasma en
el rubro 4, que es la variación de reservas internacionales del Banco Central.
Asimismo, llama la atención la forma en que en años recesivos (2009, 2012,
2014, 2016 y 2018) el saldo de la cuenta corriente tiende a mejorar, producto
mayormente de la caída de las importaciones.

116
 Tabla 2.2.
Balanza de pagos en Argentina (2006-2018) (en millones de USD)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

1. Cuenta corriente 6.499 6.049 5.421 7.254 -1.623 -5.340 -2.138 -13.124 -9.179 -17.622 -15.105 -31.598 -27.479

1.1. Bienes 14.030 13.552 15.563 18.645 14.147 12.351 15.041 4.635 5.541 -785 4.416 -5.462 -867
1.2. Servicios -763 -981 -2.222 -1.992 -1.804 -3.152 -4.097 -5.329 -4.641 -5.815 -8.452 -10.149 -9.282
1.3. Rentas -7.723 -7.595 -9.034 -10.319 -14.548 -15.073 -13.754 -13.165 -11.614 -12.105 -12.192 -16.388 -18.629
1.4. Transferencias 955 1.073 1.114 920 581 534 672 734 1.535 1.083 1.123 401 1.300
2. Cuenta capital y financiera -3.853 7.311 -6.352 -5.287 8.038 -793 -469 4.375 10.573 13.644 28.641 45.968 39.348
3. Errores y omisiones 884 -270 948 -621 -2.258 25 -698 -3.074 -198 -928 775 186 -593
4. Variación de reservas 3.530 13.090 17 1.346 4.157 -6.108 -3.305 -11.824 1.195 -4.906 14.311 14.556 11.277
internacionales
Variación del PIB (en %) 8,0 9,0 4,1 -5,9 10,1 6,0 -1,0 2,4 -2,5 2,7 -2,1 2,7 -2,5

Fuente: elaboración propia basada en datos del Indec.

117
• Manual de cadenas productivas •

En suma, en la Tabla 2.3 podemos ver cuáles son las principales fuentes
de aumento y disminución de las reservas internacionales de la autoridad
monetaria.

Tabla 2.3.
Componentes de la balanza de pagos

Ingresos de divisas Egresos de divisas Ítem de la BP Cuenta de la BP

Exportaciones de Importaciones de Balanza de bienes Cuenta Corriente

bienes bienes
Exportaciones de Importaciones de Balanza de servicios Cuenta Corriente
servicios servicios
Repatriación de Remisión de utilidades Balanza de rentas Cuenta Corriente
utilidades de de las empresas
nuestras empresas multinacionales que
en el extranjero operan aquí
Cobro de intereses Pago de intereses de la Balanza de rentas Cuenta Corriente
de deuda que deuda que residentes
no residentes contrajeron con no
contrajeron con residentes
residentes
Ayuda para el Ayuda para el desarrollo Balanza de Cuenta Corriente
desarrollo que dan que dan residentes a transferencias
no residentes a no residentes
residentes
Remesas de Remesas de personas Balanza de Cuenta Corriente
personas que inmigrantes hacia sus transferencias
emigraron del país países de origen
Compra, por parte Venta, por parte de Inversión directa Cuenta Capital y
de empresas empresas extranjeras, Financiera
extranjeras, de paquetes
de paquetes accionarios de
accionarios de empresas locales
empresas locales (superior al 10 % del
(superior al 10 % capital)
del capital)
Venta, por parte de Compra, por parte de Inversión directa Cuenta Capital y
empresas locales, empresas locales, de Financiera
de paquetes paquetes accionarios
accionarios de de empresas en el
empresas en el exterior (superior al
exterior (superior al 10 % del capital)
10 % del capital)

Continúa en página siguiente

118
 • Daniel Schteingart •

Continuación

Ingresos de divisas Egresos de divisas Ítem de la BP Cuenta de la BP

Inversión greenfield Desinversión greenfield Inversión directa Cuenta Capital y

en el país por en el país por parte de Financiera
parte de empresas empresas extranjeras
extranjeras
Desinversión Inversión greenfield Inversión directa Cuenta Capital y
greenfield en el en el extranjero por Financiera
extranjero por parte de empresas
parte de empresas nacionales
nacionales
Compra, por parte Venta, por parte de Inversión de cartera Cuenta Capital y
de no residentes, no residentes, de Financiera
de paquetes paquetes accionarios
accionarios de de empresas locales
empresas locales (inferior al 10 % del
(inferior al 10 % del capital)
capital)
Venta, por parte Compra, por parte Inversión de cartera Cuenta Capital y
de residentes, de residentes, de Financiera
de paquetes paquetes accionarios
accionarios de de empresas en el
empresas en el exterior (inferior al
exterior (inferior al 10 % del capital)
10 % del capital)
Compra, por parte Venta, por parte de no Inversión de cartera Cuenta Capital y
de no residentes, residentes, de títulos Financiera
de títulos de de deuda / bonos de
deuda / bonos de residentes
residentes

Venta, por parte Compra, por parte de Inversión de cartera Cuenta Capital y
de residentes, de residentes, de títulos Financiera
títulos de deuda de deuda / bonos de
/ bonos de no no residentes
residentes
Préstamos de Cancelación de los Otras inversiones Cuenta Capital y
no residentes a préstamos contraídos Financiera
residentes en la columna de la
izquierda
Cancelación de Préstamos de Otras inversiones Cuenta Capital y
los préstamos residentes a no Financiera
contraídos en la residentes
columna de la
derecha

Continúa en página siguiente

119
• Manual de cadenas productivas •

Continuación

Ingresos de divisas Egresos de divisas Ítem de la BP Cuenta de la BP

Repatriación de Fuga de capitales por Formación de activos Cuenta Capital

capitales fugados parte de residentes externos del y Financiera (y
por residentes sector privado no parte en Errores y
financiero Omisiones)
Otros Otros Errores y Omisiones

Fuente: elaboración propia.

2.5. La relación entre cadenas productivas y restricción externa

Como dijimos anteriormente, desarrollarse implica, entre otras cosas, au-

mentar el PIB per cápita. El problema es que mientras más rápido queremos
crecer, más aumenta la necesidad de importaciones, lo cual significa una
mayor demanda de divisas.23 En países periféricos como el nuestro, ade-
más, tenemos que destinar parte de las divisas a financiar remisiones de
utilidades de las empresas multinacionales y pagos de intereses de la deu-
da. De estas tres fuentes de salida de divisas (importaciones, utilidades e
intereses), la que más fuertemente está ligada al ciclo económico es el pago
de importaciones. En otros términos, dentro de estas tres variables, la más
elástica al crecimiento (o decrecimiento) del PIB son las importaciones (tam-
bién llamadas “compras externas”). Por el contrario, nuestra principal fuente
genuina de divisas son las exportaciones (también conocidas como ”ventas
externas”). Si fuéramos un país con muchas multinacionales propias que
invierten fuera de nuestro territorio, o acreedor de deuda externa de otros paí-
ses, tendríamos ingresos genuinos de divisas por utilidades y por intereses.
Pero ello no ocurre, dada nuestra condición periférica, la cual tiene su origen
en una estructura productiva en la que las cadenas productivas existentes
son mucho menos virtuosas que las que existen en los países desarrolla-
dos.24 A modo de ejemplo, para tener multinacionales es clave tener grandes
empresas de muy alta productividad y con capacidades empresariales muy
sofisticadas. Cuando las cadenas productivas no son lo suficientemente di-

23 Más adelante explicaremos por qué pasa esto.

24 Más adelante profundizaremos este punto.

120
 • Daniel Schteingart •

námicas, es poco probable que emerjan empresas argentinas capaces de

internacionalizarse.

Leer con atención

¿Qué pasa si el país se queda sin reservas, esto es, si enfrenta una
situación de restricción externa?
La disminución de reservas implica una contracción de la oferta de
dólares, lo cual, dada cierta demanda, hace encarecer la cotización de
la divisa (devaluación del peso). La devaluación tiene consecuencias
macroeconómicas importantes, a saber:

• Acelera la inflación, ya que se encarecen los bienes importados

–claves en la estructura de costos de las empresas y, en ciertos
casos, en la canasta de los consumidores– y también los bienes
exportables.
• Respecto de esto último, vale tener en cuenta que Argentina ex-
porta lo que se llaman “bienes-salario”, esto es, productos que son
esenciales en la canasta de los argentinos, como los alimentos.
Supongamos que en el año 2001 la paridad es “1 peso = 1 dó-
lar” y que la tonelada de trigo en el mercado internacional cuesta
USD 10. El productor de trigo, por exportar una tonelada, recibiría
USD 10, o sea $10. Si la paridad pasa a ser de 2 pesos por dólar,
el productor de trigo recibe los mismos USD 10 por exportar una
tonelada. En este caso, al productor solamente le convendrá ven-
der el trigo en el mercado interno si lo hace a $20. De ahí que haya
inflación en alimentos cuando hay devaluaciones.
• La aceleración de la inflación, debido a la devaluación, implica
en un momento una contracción del poder adquisitivo de la pobla-
ción. Ello hace retraer el consumo privado y, por ende, la demanda
agregada, y con ello el PIB y la inversión. En consecuencia, se de-
primen las importaciones y las salidas de divisas, y las reservas
del BCRA se recomponen. Es así cómo se reestablece el equilibrio
externo, aunque al costo de una caída del PIB y de los ingresos de
la población.

121
• Manual de cadenas productivas •

• Los ganadores de la devaluación son los sectores exportadores

–en Argentina, por ejemplo, el grueso del sector primario, una par-
te de la industria y algunos servicios de exportación. Por el contra-
rio, en el corto plazo resultan perjudicados aquellos sectores con
ingresos en moneda local, que ven afectado su poder adquisitivo
(el grueso de los consumidores y los sectores mercado-internis-
tas que dependen del poder adquisitivo de la población).
• A nivel industrial, el efecto de una devaluación es dual: por un
lado, la industria se ve beneficiada por una mayor competitivi-
dad-precio –que, como vimos, es muy distinta de la sistémica–.
Tal mejora de la competitividad permite exportar más y, sobre
todo, competir mejor con los productos importados. Sin embargo,
a la par, los sectores mercado-internistas de la industria se ven
perjudicados por la caída de la demanda local y por el encareci-
miento de los insumos y equipos importados.
• ¿Es posible atenuar los efectos de una devaluación? Sí, por
ejemplo, por medio de las retenciones a las exportaciones y/o el
subsidio a las importaciones. Veamos el primer caso: la tonelada
de trigo de USD 10 se encarece de $10 a $20 producto de la deva-
luación. Si el Estado impone retenciones de, pongamos, el 20 %,
el productor de trigo recibe 8 de los USD 10 ($16) por tonelada ex-
portada, en tanto que el Estado se queda con USD 2. De tal modo,
al productor de trigo le conviene vender su tonelada en el mercado
interno a $16,1 antes que exportarla por USD 10. El impacto infla-
cionario se atenúa y, a su vez, el Estado mejora su recaudación
por la vía de la retención a las exportaciones. Sin embargo, parte
de la ganancia de competitividad derivada de la devaluación del
peso se esfuma, limitando el potencial exportador.

Lamentablemente, cuando queremos crecer, nuestras exportaciones no son

suficientes para financiar el aumento de las importaciones requerido. Ello
nos hace entrar en déficit comercial y, por ende, en déficit de cuenta corrien-
te. En el corto plazo, este déficit puede ser financiado por el lado de la cuenta
capital, generalmente bajo la forma de la inversión extranjera directa (IED) o
el endeudamiento externo. El problema es que esta dinámica de déficit de

122
 • Daniel Schteingart •

cuenta corriente deficitaria con cuenta capital superavitaria suele ser difícil-
mente sostenible en el largo plazo y puede implicar grandes costos para el
país. Veamos por qué.

2.5.1. La inversión extranjera directa (IED) y su relación con la restricción

externa

Financiar un déficit de cuenta corriente con IED tiene algunos pros y varias
contras. La principal ventaja es, a priori, la entrada de divisas. Si la IED entra
bajo la forma greenfield –esto es, para abrir nuevos establecimientos produc-
tivos en lugar de para comprar empresas ya existentes–, también es un buen
dato, ya que se amplía la plataforma productiva del país y se generan nuevos
puestos de trabajo. La IED, en algunos casos, incluso puede contribuir a que
parte del tejido productivo “se contagie” de su superioridad tecnológica –por
ejemplo, por medio de un mayor flujo de información desde las empresas
multinacionales hacia los proveedores locales–, pero en la práctica ello no
suele ser muy frecuente. Un caso virtuoso en Argentina es el de la empresa
japonesa Toyota, que se radicó en el país en los años noventa y que apostó
al desarrollo de proveedores nacionales y a la exportación de pickups como
la Hilux. De este modo, Toyota logró convertirse en la principal productora
de vehículos del país, con un componente nacional superior al de la media
del sector y con un balance mucho más favorable en materia de divisas que
otras terminales automotrices. A su vez, muchas pymes autopartistas nacio-
nales se vieron beneficiadas de su vínculo con Toyota a través de mecanis-
mos como learning by interacting. Por ejemplo, los altos estándares exigidos
por Toyota implicaron que muchas pymes locales tuvieran que esforzarse
en mejorar sus procesos productivos, dando como resultado un incremento
notorio de capacidades productivas.
Ahora bien, la IED presenta varias desventajas. En primer lugar, si bien
supone una entrada original de divisas, en el mediano y largo plazo implica
salidas por medio de las remisiones de utilidades. En pocas palabras, una
vez que las empresas multinacionales empiezan a producir en nuestro terri-
torio, obtienen ganancias que buena parte de ellas quieren remitir a sus ca-
sas matrices. Asimismo, en general las empresas multinacionales importan
la mayor parte de los bienes necesarios para poner en marcha sus fábricas,
por lo que la entrada original de divisas se disipa. Una tercera desventaja es
que la IED puede implicar pérdida de soberanía nacional, ya que la estructura
productiva del país se vuelve crecientemente dependiente del capital extran-

123
• Manual de cadenas productivas •

jero. La historia muestra muchos casos en los que un gobierno intenta limi-
tar el poder de las empresas multinacionales y los gobiernos de los países de
los cuales estas provienen interceden en su favor. El caso de la estatización
de YPF en 2012 lo prueba (recuérdese cómo el Gobierno de España intentó
presionar al nacional para “castigar” la nacionalización de Repsol).

2.5.2. Endeudamiento externo y restricción externa

La otra forma típica de financiar el déficit de cuenta corriente es por medio

de la deuda externa. El endeudamiento externo nos permite hacernos de di-
visas en el corto plazo, con lo cual es un instrumento válido de la política
económica. El problema es que la deuda externa implica que en el mediano
plazo empecemos a pagar intereses y luego, cuando la deuda vence, también
debamos pagar el capital. De esta manera, si nos endeudamos por USD 100,
debemos devolver esos USD 100 y además pagar otros tantos en concepto
de intereses. A la vez, endeudarnos nos hace perder soberanía nacional, ya
que quedamos más vulnerables frente a nuestros acreedores externos. Un
ejemplo típico lo representan las décadas de 1980 y 1990, en que estábamos
urgidos de divisas y quienes podían prestarnos eran, por ejemplo, el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El tema es que estos orga-
nismos nos prestaban si y solo si hacíamos las llamadas “reformas estruc-
turales”, que incluían privatizaciones, desregulación del mercado de trabajo,
apertura comercial y financiera y un larguísimo etcétera. En pocas palabras,
se reducía la posibilidad de que los gobiernos latinoamericanos tuvieran au-
tonomía respecto de su política económica, ya que esta era en buena medida
dictada por esos organismos. Algo similar ha ocurrido desde 2009 en Grecia,
en donde la capacidad de hacer política soberana es muy baja, lo que en bue-
na medida se debe a que financió durante muchos años un profundo déficit
de cuenta corriente con endeudamiento.
Si el endeudamiento se utiliza para mejorar la competitividad sistémica
de la economía, por ejemplo, por medio de inversiones en infraestructura, en
ciencia y tecnología, en educación de calidad, en desarrollo productivo o en
fortalecimiento de cadenas productivas, puede ser beneficioso. Los costos
que este supondría serían menores que estas ganancias de competitividad
sistémica, que permitirían aumentar las fuentes genuinas de divisas (por
ejemplo, por la vía de mayores exportaciones). Ahora bien, si el endeuda-
miento se utiliza para financiar importaciones de bienes suntuarios, o viajes
turísticos al exterior, o fuga de capitales, o más endeudamiento, el balance es

124
 • Daniel Schteingart •

claramente negativo. La historia argentina del último cuarto del siglo XX (y

la del periodo 2016-2019) muestra que el endeudamiento se dio mucho más
bajo esta última modalidad que bajo la más virtuosa.
Asimismo, vale agregar que el endeudamiento externo presenta enormes
problemas de sostenibilidad de largo plazo. En general, déficits prolongados
de cuenta corriente financiados con deuda son insostenibles, ya que en al-
gún momento los agentes económicos comienzan a preguntarse por la sol-
vencia del deudor, por lo que dejan de prestarle –o exigen crecientes tasas
de interés, ya que el riesgo de incobrabilidad es percibido como cada vez
mayor. Por tal razón, el endeudamiento es un arma de doble filo. Para que sea
un instrumento de desarrollo debe estar muy bien utilizado, y con fines que
apunten centralmente a mejorar la competitividad sistémica del entramado
productivo nacional, para que en el mediano plazo, el país pueda incremen-
tar su capacidad exportadora –o disminuir su sesgo importador– y crecer a
tasas aceleradas sin déficit de cuenta corriente y, por ende, sin necesidad de
recurrir a la deuda o a la IED.

2.6. Las cadenas productivas como explicación de los problemas estruc-

turales de la balanza de pagos en países periféricos

Como señalamos antes, crecer fuertemente implica, en países periféricos,

que las importaciones se incrementen muy por arriba de lo que las exporta-
ciones pueden financiar en materia de divisas, dando así una tendencia cró-
nica al déficit de la cuenta corriente en periodos de alto crecimiento. La his-
toria ha mostrado que esos déficits han podido ser financiados por la cuenta
capital, aunque ello rara vez ha resuelto los problemas del subdesarrollo. A
modo de ejemplo, en la década de 1970 Brasil crecía casi al 10 % anual, tasa
de las más altas del mundo, pero a costa de un profundo déficit de la cuen-
ta corriente, compensado con endeudamiento externo. Cuando a principios
de la década de 1980 Estados Unidos decidió subir su tasa de interés de
referencia, las tasas de interés que debían pagar los países endeudados se
multiplicaron, llevándolos casi a la quiebra y obligándolos a dirigir crecientes
cantidades de divisas a financiar la “balanza de rentas” –recordemos que
el pago de intereses de la deuda externa se contabiliza en esta balanza–
de la cuenta corriente. De este modo, estas divisas se utilizaron para pagar
intereses de la deuda en lugar de para pagar importaciones, las cuales son
necesarias para el crecimiento. La consecuencia de ello fue que Brasil entró
en una larga recesión. Lo mismo ocurrió en casi todos los países de América

125
• Manual de cadenas productivas •

Latina, que se habían endeudado fuertemente en los años setenta, Argenti-

na incluida. Ahora bien, ¿por qué ocurre esta problemática de que cuando
queremos crecer se nos disparan las importaciones muy por arriba de las
exportaciones? Las causas pueden verse bajo un doble ángulo –importacio-
nes que crecen demasiado y exportaciones que lo hacen bastante poco–,
pero ambas, indefectiblemente, atañen a la cuestión de la composición y el
funcionamiento de las cadenas productivas de un país.
Recordemos lo siguiente, el valor de las exportaciones (X) surge de las
cantidades exportadas (Qx) multiplicadas por el precio (Px) de los productos
de exportación:

X = Qx * Px (2.6)

Del mismo modo, el valor de las importaciones (M) surge de las canti-
dades importadas (QM) multiplicadas por el precio (PM) de los productos de
importación:

M = QM * PM (2.7)

Por el momento, vamos a suponer que los precios de las exportaciones y

las importaciones permanecen constantes. En otros términos, que los llama-
dos términos del intercambio (Px/PM ) están fijos.
Desde mediados del siglo XX, muchos estudios han mostrado que en los
países latinoamericanos lo que se conoce como elasticidad-producto de las
importaciones es mucho mayor a la elasticidad-producto de las exportaciones.
En términos simples, la elasticidad-producto de las importaciones es cuánto
crecen nuestras cantidades importadas cuando crece 1 % el PIB, mientras
que la elasticidad-producto de las exportaciones es cuánto crecen nuestras
cantidades exportadas cuando el resto del mundo crece un 1 %. Aproxima-
damente, en Argentina, cuando crecemos un 1 %, nuestras importaciones
crecen cerca de un 2 %, en tanto que cuando el resto del mundo crece un 1 %,
nuestras exportaciones crecen cerca de un 1 % (Zack y Dalle, 2015).25 Ello
hace que, si queremos crecer a la misma velocidad que el resto del mundo,
entremos en déficit comercial, suponiendo que los precios de exportación

25 Se redondearon las cifras a fines de facilitar la exposición. De acuerdo con los au-
tores, los números exactos son respectivamente 1,72 y 0,85, lo cual da una relación de
prácticamente 2 a 1.

126
 • Daniel Schteingart •

e importación están fijos. Como ya hemos visto, déficit comercial deriva en

déficit de cuenta corriente y ello en la necesidad de financiamiento por el
lado de la cuenta capital, que puede traer los problemas ya comentados. Ló-
gicamente, si el resto del mundo crece más, aumentan nuestras exportacio-
nes y, por tanto, nuestras divisas y nuestra capacidad de crecer más. Pero el
diferencial de elasticidades-producto entre importaciones y exportaciones
hace que si queremos crecer a la misma velocidad que el resto del mundo
–y ni hablar de si queremos crecer más rápido– tenemos una tendencia al
déficit comercial.

Leer con atención

La elasticidad-producto de las importaciones muestra cuánto crecen

nuestras cantidades importadas cuando nuestro PIB crece 1 %. En
tanto, la elasticidad-producto de las exportaciones muestra cuánto
crecen nuestras cantidades exportadas cuando el PIB del resto del
mundo crece 1 %.
Por su parte, los términos del intercambio son el precio relativo de las
exportaciones respecto de nuestras importaciones, es decir, es el co-
ciente entre los precios de exportación y los precios de importación.
En otras palabras, los términos del intercambio muestran cuántos
bienes podemos comprar al exterior por cada unidad de bienes que
exportamos. Cuando mejoran los términos del intercambio –es decir,
cuando los precios de exportación suben a un mayor ritmo que los de
importación–, un país puede importar más cantidad de bienes dado
un nivel de cantidades exportadas.
Por ejemplo, imaginemos un país que en 2018 exporta trigo e importa
computadoras. El precio internacional de la tonelada de trigo es de
USD 100 y el precio internacional de una computadora es también de
USD 100. De este modo, por cada tonelada de trigo exportada, el país
puede obtener una computadora. Ahora supongamos que, producto
de alguna sequía en algún otro país triguero –la cual produce esca-
sez de este bien–, el precio internacional del trigo se duplica en 2019,
pero el de las computadoras permanece igual. En este caso, el país
exportador de trigo mejora sus términos del intercambio, ya que con
la misma cantidad exportada (una tonelada de trigo) obtiene ahora
más cantidades importadas (dos computadoras).

127
• Manual de cadenas productivas •

2.6.1. ¿Por qué crecen tanto las importaciones cuando crece el PIB?

Si nuestra elasticidad-producto de las importaciones es tan alta, ello tiene

que ver con problemas en nuestra matriz productiva. Fundamentalmente,
ello ocurre porque hay eslabones de las cadenas productivas que no exis-
ten en nuestro territorio, o existen en forma insuficiente para abastecer la
demanda local y/o existen, pero con una calidad y a un precio mucho mayor
que lo que ocurre en otros países –es decir, son de baja productividad. Vea-
mos varios ejemplos.
Imaginemos que el Gobierno decide incrementar la demanda agregada
de la economía argentina, por ejemplo, por medio de un aumento de la inver-
sión pública (sube G). Al subir la demanda agregada, sube el PIB. Ello mo-
toriza la inversión privada (I), la cual tiene su correlato en que se crean más
puestos de trabajo en el sector privado y aumenta el poder de negociación
de la clase trabajadora, que presiona al alza los salarios reales. De tal modo,
sube el ingreso disponible de los hogares y aumenta C, volviendo a subir
la demanda agregada, lo que atrae la inversión, etc. ¿Dónde está el límite a
dicho proceso de expansión virtuosa del PIB? En la disponibilidad de divisas.
Vayamos por partes.
La inversión privada tiene dos grandes componentes: la construcción
(por ejemplo, edificar una nueva fábrica), así como maquinaria y equipos. En
Argentina, la producción de esta última es insuficiente para suplir un aumen-
to de la inversión. Por tanto, se recurre a las importaciones de maquinaria y
equipos, lo que presiona sobre las divisas y, por ende, sobre las reservas del
BCRA. Argentina históricamente fue deficitaria en máquinas y equipos, pero
ello se vio muy agravado por la apertura comercial y la apreciación cambiaria
de la última dictadura y la de los años noventa, las cuales terminaron por
reemplazar a proveedores locales por extranjeros.
Para pensarlo en términos de cadenas productivas, veamos el esquema
siguiente. Supongamos que Juan tiene una empresa que fabrica papel y
quiere aumentar su capacidad productiva debido a que se encuentra con un
nivel de demanda en aumento. Para ello, necesitará contar con más máqui-
nas. La presión sobre las divisas dependerá de si el eslabón de las máquinas
para la industria papelera está o no presente en el tejido productivo argen-
tino. Y que esté o no presente depende sobre todo de dos factores: a) cuán
competitivo sea el eslabón argentino de máquinas para la industria papelera
–para lo cual es clave entender cuáles son sus costos respecto de los de
los competidores extranjeros–; y b) cuál es la calidad de las máquinas para

128
 • Daniel Schteingart •

la industria papelera nacional, en comparación con la extranjera. A ello hay

que agregar el hecho de que los fabricantes nacionales de máquinas para la
industria papelera pueden estar al tope de la capacidad instalada y, por tan-
to, no siempre están en condiciones de aumentar su producción en el corto
plazo para abastecer a personas como Juan.
Asimismo, supongamos que, a raíz del aumento de la demanda agregada
mencionado, se incrementa el consumo privado, producto de que sube la
inversión privada y, por tanto, se crean nuevos puestos de trabajo que pre-
sionan hacia el alza de los salarios reales. Probablemente, parte de dicho
consumo privado se dirija hacia bienes y servicios que, o son importados, o
son ensamblados en Argentina pero tienen muchos componentes importa-
dos detrás.
A modo de ejemplo, imaginemos que Alicia estaba desocupada. Ahora
que subió la inversión, la contratan para ser una operaria de una nueva fá-
brica y no solo llega a fin de mes con su sueldo, sino que le sobra algún
dinero para darse algunos “gustos”. Probablemente, con ese dinero sobrante,
Alicia lleve a su familia a comer afuera. En este caso, estaría aumentando
la demanda en el rubro “restaurantes”, los cuales suelen tener proveedores
mayormente de origen nacional –por ejemplo, productores de carne, si es
que Alicia lleva a su familia a una parrilla–, por lo que el impacto sobre las
divisas es bajo. No obstante, también es probable que con el dinero sobrante
Alicia quiera comprarse un celular nuevo, o una TV nueva, o un auto, o quiera
irse de vacaciones al exterior. En estos casos, la demanda de divisas termina
aumentando.
En Argentina, buena parte de los celulares, televisores o autos son en-
samblados en el país. El problema es que todos o buena parte de los esla-
bones “hacia atrás” –es decir, los proveedores del bien final, como las pan-
tallas táctiles o los microchips en el caso del celular, la pantalla plana y los
microcircuitos electrónicos en el caso del televisor, o la caja de cambios o el
tablero electrónico en el caso de un auto– no se producen localmente, ya que
no existen las capacidades tecnológicas necesarias para hacerlo de modo
competitivo y con buena calidad. Esto hace que al aumentar la demanda de
celulares/TV/autos se dispare la demanda de los insumos necesarios para
producirlos, que son mayormente importados. Y ello presiona sobre la de-
manda de divisas.
Es, por lo tanto, la fisonomía particular de la estructura productiva argen-
tina –junto con la del resto de los países subdesarrollados– la que contribu-

129
• Manual de cadenas productivas •

ye a explicar por qué, cuando aumenta la demanda agregada, tenemos una

tendencia a importar que termina presionando sobre las divisas. Uno de los
objetivos de la llamada “sustitución de importaciones” reside justamente en
desarrollar una base de proveedores locales en los eslabones débiles de es-
tas cadenas de valor, para así minimizar el impacto sobre las divisas ante un
aumento de la demanda. Los instrumentos de política que pueden utilizarse
para favorecer la sustitución de importaciones han sido los aranceles a la
importación –para volver menos competitiva a la producción extranjera–,
los subsidios a la producción local –para bajar los costos de la producción
nacional–, la asistencia técnica a los proveedores locales por parte del Esta-
do –para mejorar los costos y la calidad– o el impulso al asociativismo entre
los distintos eslabones –para disminuir costos de transacción y mejorar la
calidad. Sin embargo, en la práctica hoy no es fácil aplicar estos instrumen-
tos, ya que se perjudican intereses –por ejemplo, los fabricantes extranjeros
de los insumos de los celulares/TV/autos–, y, a la vez, en el corto plazo su-
ponen un perjuicio para el consumidor, ya que este deberá pagar precios más
altos hasta que los proveedores locales puedan competir en precio y calidad
con los extranjeros sin la ayuda estatal.
Aquí hemos puesto ejemplos sencillos. Pero lo cierto es que en Argentina
hay un déficit comercial estructural en una serie de insumos que son claves
en la producción, como el acero, la industria química, casi todas las maquina-
rias y sus piezas y, en la década de 2010, los combustibles. Reconstituir ba-
ses de proveedores locales en algunas cadenas, por medio de la sustitución
de importaciones, pareciera ser importante para poder asegurar la sostenibi-
lidad externa de todo proceso de crecimiento económico. De ahí que las po-
líticas que trabajen en la oferta son tan importantes como las de demanda.

2.6.2. ¿Por qué nuestras exportaciones no acompañan el crecimiento de las

importaciones?

Como dijimos, la elasticidad-producto de las exportaciones es menor a la de

las importaciones. Es decir, si crecemos a la misma velocidad que el resto del
mundo, nuestras exportaciones crecen menos que nuestras importaciones,
tenemos tendencia al déficit comercial y, por ende, de la cuenta corriente.
¿Por qué ocurre esto?
Una posible razón de ello es que nos encontramos especializados en
bienes que son relativamente poco demandados en el mercado mundial. Ar-
gentina (al igual que América Latina) exporta mayormente productos prima-

130
 • Daniel Schteingart •

rios y manufacturas de poco valor agregado. Las tendencias de largo plazo

muestran que estos tipos de productos tienden a ser demandados cada vez
menos, vis-à-vis de los productos manufacturados más sofisticados. Esto no
significa que la demanda sea menor en términos absolutos, sino en términos
relativos: el crecimiento de la demanda de productos sofisticados es, en el
largo plazo, mayor a la de los productos primarios.26
Sobre esto ya habían escrito Prebisch (1962, 1963) y los estructuralistas
latinoamericanos en las décadas de 1950 y 1960. Una de las explicaciones
para este fenómeno sería la siguiente: a medida que los países crecen e in-
crementan su PIB per cápita, van demandando cada vez menos –en términos
relativos, no absolutos– materias primas y más artículos manufacturados,
dado que sus patrones de consumo cambian. Veamos un sencillo ejemplo.
Hagamos de cuenta que un país es una persona, llamémosla Teresa.
Teresa primero gana $2000, los cuales serán utilizados para satisfacer sus
necesidades básicas, principalmente alimentos –imaginemos que consume
1 kg de arroz. Ahora supongamos que Teresa pasa a ganar $5000. Quizá
aumente un poco su consumo de arroz –imaginemos que consume 1,2 kg–,
pero le sobra bastante dinero para ser utilizado en otras cosas. Teresa en-
tonces querrá comprarse un celular, un microondas o una heladera. Y supon-
gamos que ahora Teresa pasa a ganar $20.000. Su consumo de arroz proba-
blemente no aumente mucho más, pues ya está satisfecha. En todo caso,
querrá comprarse otro celular, o un microondas más sofisticado, o un auto.
La moraleja de esto sería la siguiente: si un país se especializa en pro-
ductos más demandados a nivel mundial, como buena parte de los bienes
manufacturados más complejos, su elasticidad-producto de las exportacio-
nes será mayor. Y ello permite una mayor sustentabilidad del crecimiento.
Asimismo, pueden existir factores internos que restrinjan la oferta expor-
table local y que así conspiren contra el aumento de la elasticidad-producto
de las exportaciones, agravando por tanto el panorama. A modo de ejemplo,
en los años cincuenta el agro argentino estaba muy estancado. Varias ra-
zones, de distinto signo ideológico y teórico, se dieron al respecto: algunos
decían que el Estado generaba una estructura de precios relativos muy des-
favorable al agro y que desincentivaba la inversión, otros aseguraban que

26 Durante los años 2000, esta afirmación fue cuestionada, ya que con el auge de
China, la demanda internacional por materias primas recobró un dinamismo que no se
había visto en décadas.

131
• Manual de cadenas productivas •

los terratenientes argentinos eran rentistas y reticentes a invertir, en tanto

que otros más aseveraban que era necesario que el Estado impulsara la tec-
nificación y el desarrollo tecnológico del agro por medio de alianzas con los
productores. Más allá de la discusión en sí, si bien en los años cincuenta los
bienes agropecuarios no eran muy dinámicos a nivel mundial, ello se agrava-
ba por restricciones internas y Argentina perdía mercados a manos de otros
países. Otro ejemplo de una restricción de oferta interna podría ser una se-
quía agropecuaria, como la que sufrió nuestro país en 2018.
¿Qué se desprende de este apartado? Que la política pública debiera cen-
trarse en dos cuestiones complementarias: la primera, en orientar el perfil
de la especialización exportadora hacia segmentos más dinámicos del co-
mercio mundial; la segunda, en llevar al máximo posible el potencial exporta-
dor –por medio de políticas de transferencia tecnológica al agro, incentivos,
etc.–, aun si el perfil de la especialización es relativamente poco dinámico.
Nuevamente, aquí las políticas de oferta a nivel microeconómico –como las
agrícolas, las industriales, las científicas o las de capital humano– pueden
jugar un rol relevante como complemento de las políticas macroeconómicas
de fomento a la demanda agregada.

Leer con atención

Es importante comprender el doble papel que tienen tanto las impor-

taciones como las exportaciones: ambas forman parte de la ecuación
de la demanda agregada, a la vez que son un componente crucial de
la balanza de pagos.
¿Por qué es positivo que aumenten las exportaciones? Porque, ade-
más de contribuir al incremento de la demanda agregada (lo cual
comparte con C, G e I), aporta al mismo tiempo las divisas necesarias
para el crecimiento. Las exportaciones son, de este modo, motor y
combustible del crecimiento a la vez. Asimismo, las exportaciones
tienen externalidades adicionales, como un mercado potencial mu-
cho más grande, que permite utilizar economías de escala, y contacto
con mercados más exigentes, que incentivan las firmas locales a in-
novar y mejorar su calidad productiva.

132
 • Daniel Schteingart •

2.6.3. ¿Qué rol juegan los términos del intercambio en la restricción externa?

Hasta ahora, el análisis de la dinámica de las exportaciones y de las impor-

taciones se hizo sobre cantidades, excluyendo el factor precio al suponerlo
constante. Sin embargo, otro factor que es realmente relevante a los fines de
la restricción externa es el valor de las exportaciones/importaciones, el cual
surge de multiplicar cantidades por precios, como dijimos anteriormente.
Recordemos cómo se calculan los valores de las exportaciones (X) e im-
portaciones (M), donde Q son cantidades y P precios:

X = Qx * Px (2.8)
M = QM * PM (2.9)

Si Argentina y el resto del mundo crecen al mismo ritmo, vimos que DQM es
mayor a DQx. Si, en paralelo, Px sube más que PM, la tendencia al déficit comer-
cial se vería atenuada –o incluso desaparecería, dependiendo de cuánto más
suba Px respecto de PM. Por eso la relación entre los precios de exportación y
de importación (los llamados “términos del intercambio”) es tan importante.
Nótese que en este esquema, si queremos mantener el mismo crecimiento
respecto del resto del mundo y si las cantidades importadas superan a las
cantidades exportadas, la única forma de mantener el equilibrio comercial es
por medio de una constante suba de los términos del intercambio.

Leer con atención

La elasticidad-producto de las exportaciones e importaciones refiere

a las cantidades exportadas/importadas. Para ser completo, el aná-
lisis debe incorporar también la dinámica de los precios de exporta-
ción/importación, lo cual nos lleva a preguntarnos por los términos
del intercambio.

Analicemos por un momento la trayectoria de los países latinoamericanos

durante la década de 2000. El auge de China como demandante de materias
primas tuvo dos efectos: primero, elevó la elasticidad-producto de las expor-
taciones; segundo, contribuyó al incremento de los precios de exportación
de las materias primas (por oferta y demanda), haciendo mejorar los térmi-

133
• Manual de cadenas productivas •

nos del intercambio. Ello favoreció una mayor holgura externa en muchos
países de la región, que brindó las condiciones para promover políticas inter-
nas expansivas que permitieron aumentar mucho las tasas de crecimiento
y crecer más rápidamente que el resto del mundo, sin entrar en problemas
externos. En pocas palabras, pasó lo siguiente: el crecimiento económico
hizo disparar las importaciones, pero las exportaciones respondieron bien,
tanto en cantidades como por precio (en ambas cosas influyó China). Sin
embargo, ya hacia 2008, la mejora de los términos del intercambio fue insu-
ficiente para compensar el auge importador, haciendo que la tendencia fuera
nuevamente hacia el déficit comercial y, por ende, hacia el déficit de cuenta
corriente. Ello pudo ser compensado por financiamiento por cuenta capital
en muchos países –no así en Argentina, que tuvo una dinámica diferente–,
lo cual permitió seguir creciendo, pero a costa de reducir la solvencia externa
de largo plazo.
Esta dinámica no se habría dado si los términos del intercambio hubieran
seguido creciendo al ritmo del periodo 2003-2007, pero ello hubiera implica-
do una tendencia que, en el límite, habría generado que los precios de las
materias primas tendieran a infinito vis-à-vis del de las manufacturas, algo
imposible e insostenible. Por eso, organismos como la Cepal (2012), preocu-
pados por la sustentabilidad del crecimiento en la región, se han lamentado
por la ausencia de “cambios estructurales” profundos en estos años. Si bien
se creció, y además se redistribuyeron ingresos, mejorando la calidad de vida
de la población, poco se hizo por transformar el entramado productivo de
la región. Así, cuando el crecimiento internacional comienza a desacelerar-
se –como viene pasando desde 2014–, los problemas de balanza de pagos
terminan por reaparecer.
Una interesante pregunta a analizar es: “¿de qué dependen los términos
del intercambio?”. Hay múltiples explicaciones, pero aquí solo mencionare-
mos un par. En primer lugar, en el Gráfico 2.3, basado en José Antonio Ocam-
po (un economista destacado de la Cepal), podemos ver la dinámica de los
precios relativos de las materias primas (sin contar el petróleo) respecto del
total de los bienes, desde una mirada de muy largo plazo.

134
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 2.3.
Precios relativos de las materias primas (excepto petróleo) 1865-2010

Fuente: basado en Ocampo y Parra (2010), con actualización de los datos utilizando
las mismas fuentes y metodologías.

En este gráfico podemos ver lo siguiente: entre 1865 y fines del siglo XIX, los
precios de las materias primas no petroleras se mantuvieron estables; luego
crecieron significativamente hasta principios de la década de 1920, cuando
entraron en una senda descendente y volátil que duró décadas. Nótese cómo
la tendencia al deterioro de los precios siguió hasta principios de los años
2000, cuando se entró en una importante recuperación que, no obstante, no
llega ni por asomo a los niveles de principios del siglo XX.
Ya Prebisch en 1949 había notado que los términos del intercambio, para
los países latinoamericanos, venían mostrando un significativo deterioro en
las décadas previas, y que por lo tanto era necesario cambiar el perfil de es-
pecialización de la región hacia sectores industriales. A lo largo de su obra,
Prebisch (1962, 1963) dio dos explicaciones principales respecto de por qué
se daba este fenómeno. Una tenía que ver con factores de índole sociopo-
lítica: la industria implica fábricas y las fábricas favorecen la organización
sindical. De tal modo, los países industrializados, al contar con sindicatos
más fuertes, presentan salarios más elevados, los cuales se transmiten en
el precio final de los productos. En cambio, los países no industrializados, al
contar con sindicatos más débiles, tienen salarios casi de subsistencia, lo
cual también impacta en el precio final de los bienes producidos.
La segunda explicación que dio Prebisch (1962, 1963) tiene más que ver
con factores de demanda. La mencionada diferencia entre las elasticida-
des-producto de los productos primarios respecto de los bienes manufac-

135
• Manual de cadenas productivas •

turados no solo implicaría una diferencia en términos de cantidades deman-

dadas, sino que también ello tendría su correlato a nivel de los precios (por
ley de oferta y demanda), alterando así los términos del intercambio. Así, el
deterioro de los precios agravaría aún más la tendencia al déficit comercial
originada en los diferenciales de cantidades demandadas.
Un tercer factor que puede explicar la variación en los términos del in-
tercambio, sobre todo en los tiempos actuales en donde la globalización
financiera se ha difundido ampliamente, es la especulación financiera. La
aparición de mercados de futuros acerca de los precios de las materias pri-
mas y de toda una serie de instrumentos financieros complejos (como los
derivados) tiene un creciente peso en la determinación de los precios de los
commodities.
Ello, asimismo, agrega una volatilidad todavía mayor a los precios de las
materias primas, los cuales históricamente ya habían sido mucho más volá-
tiles que los de los bienes manufacturados. Como es sabido, la volatilidad es
una variable muy negativa si se trata de fomentar procesos de desarrollo de
largo plazo, ya que aumenta la incertidumbre, disminuye los horizontes de
inversión y genera incentivos a la fuga de capitales.

2.6.4. La posición ocupada en la cadena de valor y su impacto en la restric-

ción externa

Hasta ahora, el análisis se limitó a comparar países en términos de especia-

lización sectorial. Hemos comentado que los países exportadores de mate-
rias primas han presentado, en el largo plazo, problemas en sus balanzas de
pagos, sea por cuestiones ligadas a la exportación, como por la insuficiencia
de proveedores locales en las cadenas de base industrial que minimicen el
impacto de las importaciones. Pero no hemos dicho nada acerca de la posi-
ción ocupada por un país en las cadenas globales de valor.
Actualmente hay países periféricos que exportan mayormente bienes
sofisticados (electrónicos o autos), como México, Tailandia, Filipinas o
Vietnam, entre otros. Sin embargo, en muchos de ellos este nuevo perfil de
especialización no ha resuelto los problemas de restricción externa. Veamos
por qué.
En efecto, estos países son ensambladores, es decir que se insertan en
eslabones de la cadena de valor con menores barreras a la entrada y, por
ende, donde la apropiación de renta es menor. Desde el punto de vista de la
intensidad del conocimiento requerido, los eslabones de ensamble son mu-

136
 • Daniel Schteingart •

cho menos exigentes que los de diseño, investigación y desarrollo, marketing

o comercialización. De este modo, pese a que exportan bienes manufactu-
rados, tienen otros canales de salida de divisas que comprometen el creci-
miento sostenido. Uno de ellos es que el grueso de los insumos utilizados
para ensamblar el producto final es importado. Así, el saldo neto de divisas
es el que surge del valor agregado en la etapa del ensamble, el cual suele ser
bajo. A ello hay que sumar otros factores de salida de divisas: por un lado,
estos países suelen estar muy penetrados por inversiones extranjeras que
se radican allí para minimizar costos. Muchas de las fábricas de ensamble
son de capital extranjero. Por lo tanto, el escaso valor agregado que genera el
ensamble es en parte apropiado por las empresas multinacionales, que remi-
ten utilidades a sus casas matrices. Por otro lado, en estos países ensambla-
dores muchas veces se terminan pagando derechos de propiedad intelectual
o uso de patentes, lo cual también agrava la restricción externa.
En consecuencia, no solo importa qué sectores productivos están pre-
sentes en la estructura productiva de un país, sino también qué posición se
ocupa dentro de cada una de las cadenas de valor, en términos de intensidad
de conocimiento. Aquello puede observarse en el Gráfico 2.4. En el eje verti-
cal tenemos el perfil de la especialización: los países de más arriba exportan
principalmente manufacturas de media y alta tecnología como electrónicos,
autos, medicamentos, químicos, máquinas, aviones; y los de más abajo, pro-
ductos primarios, manufacturas derivadas de estos o manufacturas indus-
triales poco sofisticadas como textiles, indumentaria, calzado, muebles, etc.
En el eje horizontal tenemos un proxy de la posición ocupada en las cadenas
globales de valor: los países de la mitad izquierda del gráfico se encuentran
en eslabones con poca intensidad de conocimientos y pocos activos espe-
cíficos (baja I+D, bajas patentes), lo cual implica una baja capacidad para
apropiarse de rentas. Los de la mitad derecha están insertados en eslabo-
nes más virtuosos de las cadenas globales de valor, con alta exigencia de
conocimientos y altos activos específicos (alta I+D, altas patentes). Ello les
permite obtener ingresos adicionales por divisas, que extraen de los países
de la mitad izquierda del gráfico, bajo la forma de remisiones de utilidades de
las empresas multinacionales o cobro por derechos de propiedad intelectual,
por ejemplo.

137
• Manual de cadenas productivas •

Gráfico 2.4.
Posición ocupada en las cadenas globales de valor y perfil de especialización
(promedio 2014-2018)

Fuente: elaboración propia basada en información de Comtrade, Unesco y Uspto.

Para la metodología, ver Schteingart (2014).

De este modo, quedan delimitados cuatro cuadrantes en el gráfico. Los dos

de la derecha están compuestos exclusivamente por países desarrollados.
El de arriba a la derecha, “innovadores industriales”, muestra a países espe-
cializados mayormente en productos industriales sofisticados y posiciona-
dos en los eslabones más rentables de las cadenas de valor. Allí tenemos a
Estados Unidos, Alemania, Japón, Corea, Francia, Reino Unido, Países Bajos,
Bélgica, Suecia, Israel, Dinamarca y otros tantos. En el cuadrante de abajo
a la derecha tenemos a los “innovadores en base a los recursos naturales”,
esto es, países que si bien exportan mayormente productos primarios están
muy bien posicionados en las cadenas globales de valor. Aquí tenemos a
países como Australia, Noruega o Nueva Zelanda. Luego, en el cuadrante de
arriba a la izquierda encontramos a los países “ensambladores” a los cuales
hicimos referencia antes: exportan principalmente productos industriales so-
fisticados, pero están insertos en eslabones con baja posibilidad de apropia-
ción de renta, como lo es el ensamble. México y muchos países del Sudeste
Asiático (o el Este Europeo) integran este cuadrante. Si bien en varios casos
este cambio de especialización permitió incrementar el ingreso per cápita

138
 • Daniel Schteingart •

(partiendo de niveles muy bajos), todavía están muy lejos de considerarse

países desarrollados. Por último, el cuadrante de abajo a la izquierda reúne
los países “clásicamente” subdesarrollados, entre los que está buena parte
de América Latina, por ejemplo. Se trata de países básicamente especiali-
zados en productos primarios, con una alta propensión a la importación de
artículos manufacturados, y que además se encuentran en eslabones poco
intensivos en conocimiento en las cadenas de valor. Por último, cerca del eje
central del gráfico tenemos a los “intermedios”: son países que, si bien diver-
gen en el perfil de especialización, cuentan con capacidades tecnológicas
nada despreciables (China, Brasil o Rusia están allí).
La moraleja de la cuestión: encontrarse hacia la derecha del gráfico y, par-
ticularmente, hacia arriba significa generar capacidades para el crecimiento
sostenido minimizando el riesgo de la restricción externa.

2.7. Desarrollo y sostenibilidad ambiental

El desarrollo económico derivado de los últimos 200 años ha traído múltiples

beneficios: la esperanza de vida al nacer pasó de los 35 años hacia 1800 a
un promedio de 73 en la actualidad (con varios países desarrollados supe-
rando los ochenta años), el acceso a la educación se multiplicó, los salarios
reales y el consumo se incrementaron en gran parte del mundo, la pobreza
se redujo y las jornadas laborales se contrajeron a la mitad. Asimismo, existe
clara evidencia de que los países con mayor ingreso per cápita tienden a ser
aquellos en donde la población está más satisfecha con su vida. A su vez, la
profunda mejora en la productividad agrícola y en la producción de alimentos
permitió que el mundo pasara de tener 1.000 millones de habitantes en 1800
a 7.700 millones en la actualidad.27
Sin embargo, este proceso –que, como sabemos, no fue para nada ho-
mogéneo entre las distintas regiones ni tampoco al interior de las mismas–
generó nuevos problemas. Uno de ellos, que cada vez cobra más relevancia
en la agenda global, es el ambiental.
El aumento demográfico y el crecimiento del ingreso per cápita han impli-
cado un creciente uso de los recursos naturales, lo cual ha tensionado sobre
los ecosistemas y la biodiversidad. A su vez, la matriz energética predomi-
nante en los últimos dos siglos (la de los combustibles fósiles, como carbón,

27 Todos estos datos provienen del sitio Our World in Data.

139
• Manual de cadenas productivas •

petróleo y gas), si bien ha sido fundamental para permitir la industrialización

de distintos países y para inducir una gran suba del producto por habitante,
también ha generado un aumento exponencial de las emisiones de dióxido de
carbono a la atmósfera. Esas emisiones están siendo las responsables del ca-
lentamiento global, que si no se implementan políticas de mitigación adecua-
das, podría tener impactos muy severos sobre la sostenibilidad del planeta.
Como se ve en el Gráfico 2.5, las emisiones de dióxido de carbono se dis-
pararon con el inicio de la revolución industrial y particularmente desde los
años cincuenta del siglo pasado. Mientras que en los países desarrollados
(en especial, la Unión Europea) el pico se dio hace ya un tiempo, en el conjun-
to del mundo todavía no se ha tocado techo. La razón de ello es el auge asiá-
tico (y particularmente chino): el gran incremento del PIB per cápita de Asia y
el proceso de industrialización del Este Asiático han implicado un sostenido
incremento del consumo de energía, sobre todo de origen fósil. En contraste,
en la Unión Europea el pico de emisiones se dio hacia 1980; incidieron allí la
menor dependencia del carbón (que es la fuente de energía moderna más
contaminante) y cierta desindustrialización en varios países.

Gráfico 2.5.
Emisiones anuales totales de CO2, por región del mundo (en toneladas)

Nota: este gráfico mide las emisiones de CO2 por combustibles fósiles y producción
de cemento (no se incluye el cambio en el uso de la tierra).

Fuente: Our World in Data, basado en Global Carbon Project.

140
 • Daniel Schteingart •

Ciertamente, la dinámica del desarrollo de los últimos dos siglos no es sos-

tenible en términos ambientales. Es por ello que cada vez más se debate
cómo congeniar desarrollo económico y sustentabilidad ambiental; la pro-
puesta de la dona de Raworth es relevante al respecto (ver Box 2.2). Algunas
opiniones sostienen que el mundo ya no puede crecer más y abogan por
el decrecimiento, en particular en las naciones desarrolladas. En Argentina,
hay quienes sostienen que el modelo productivo debe alejarse de lo que se
denomina “extractivismo”, esto es, la explotación de recursos naturales, con-
siderada como responsable de problemas ambientales. Sin embargo, el de-
fecto de esa visión es que, dado nuestro perfil de especialización, implicaría
una profunda caída de las exportaciones y, con ello, un agravamiento de la
restricción externa, con la consiguiente caída del PIB y la suba de la pobreza.
Asimismo, vale agregar que un menor PIB per cápita hace que un país sea
mucho más vulnerable ante catástrofes climáticas: a modo de ejemplo, un
mismo huracán puede generar estragos en países como Haití y solo algu-
nos daños contenidos en ciudades como Miami. Entonces, ¿cómo abordar
la problemática?
Una herramienta a incorporar puede ser la llamada Identidad de Kaya,
elaborada por el economista energético japonés Yoichi Kaya. De acuerdo
con Kaya, el total de emisiones de CO2 depende de cuatro variables: la pobla-
ción del planeta, el ingreso per cápita, la intensidad energética y la intensidad
de carbono.

(2.10) Total de emisiones de CO2 = Población * Emisiones de CO2 per cápita

(2.11) Emisiones de CO2 per cápita = PIB per cápita * Tecnología

(2.12) Tecnología = Intensidad de energía * Intensidad de carbono

(2.13) Intensidad de energía = Energía/PIB

(2.14) Intensidad de carbono = CO2/Energía

De este modo, tenemos que:

(2.15) Total de emisiones de CO2 = Población * PIB per cápita * (Energía/PIB)

* (CO2/Energía)

141
• Manual de cadenas productivas •

La ecuación (2.15) muestra los cuatro grandes drivers de las emisiones de

CO2. Por un lado, el incremento de la población (el primer driver) implica más
emisiones. A modo de ejemplo, no es el mismo el impacto ambiental de pro-
ducir alimentos o vehículos para 1 millón de personas que para 10 millones.
La preocupación por el incremento demográfico data del siglo XIX, cuan-
do Thomas Malthus sostenía que mientras que la producción de alimen-
tos crecía en forma aritmética (1, 2, 3, 4…), la demográfica lo hacía en forma
geométrica (1, 2, 4, 8…), lo que terminaba creando un cóctel explosivo que
terminaría por crear hambrunas y miseria y, de este modo, una reducción ul-
terior de la población. En el siglo XX, y ante la creciente preocupación por
la sostenibilidad ambiental, emergieron voces que recogieron los postulados
malthusianos. Por ejemplo, en 1968, Paul y Anne Ehrlich escribieron el best
seller La explosión demográfica, que predecía una hambruna masiva para los
años setenta y ochenta causada por el aumento de la población mundial; del
libro se desprendía la necesidad de tomar medidas para limitar tal crecimien-
to demográfico.
Además de que las previsiones de los Ehrlich no se cumplieron, lo cierto
es que el mundo ha desacelerado su tasa de crecimiento demográfico, que
llegó al máximo en 1968 (el mismo año en que se publicó el mencionado
libro) con un 2,1 % anual. En 2019, el crecimiento demográfico mundial fue
del 1,1 %, y la tendencia es que para 2100 la población mundial tenderá a es-
tabilizarse en torno a los 11.000 millones de habitantes.28 La principal razón
detrás de esa desaceleración es el crecimiento económico, el cual a lo largo
de la historia ha acarreado una caída drástica en la cantidad de hijos que
tienen los hogares.
El segundo driver de las emisiones es el ingreso per cápita. A medida que
las sociedades se enriquecen, el consumo se incrementa y ello hace que se
requieran más insumos y más demanda de energía para producir, lo cual inci-
de sobre las emisiones (y sobre los ecosistemas). Un país con una baja renta
per cápita consume alimentos y no mucho más; por el contrario, en un país de
altos ingresos, la población –además de ingerir alimentos– adquiere automó-
viles (que demandan combustible), viaja, consume más electricidad, etcétera.

28 Los datos provienen de Our World in Data en base a la División de Población de las
Naciones Unidas.

142
 • Daniel Schteingart •

Todo ello requiere de mayor energía y recursos, lo que deriva en mayores emi-
siones y presiones ambientales. Asimismo, genera mayores residuos.
Es por ello que desde ciertas vertientes se ha abogado por el “decreci-
miento”, en particular en los países desarrollados, y por una menor desigual-
dad, tanto entre países como al interior de estos. Sin embargo, la propuesta
del decrecimiento presenta varios problemas: en primer lugar, asume que
gran parte de las sociedades desarrolladas (y las clases medias y medias-al-
tas de países como Argentina) estaría dispuesta pacíficamente a tener un
menor ingreso (y un menor consumo) para así permitir un mayor desarrollo
de los países pobres, algo a todas luces poco realista. En segundo orden, por
cuanto la economía global está interconectada, un menor ingreso en las eco-
nomías avanzadas incidiría negativamente en la demanda global, limitando
las exportaciones de los países más pobres. En tercer lugar, una redistribu-
ción progresiva del ingreso a nivel mundial (al redirigir recursos desde quie-
nes tienen mayor propensión al ahorro a quienes tienen mayor propensión
al consumo) también implicaría tensiones ambientales, ya que el consumo,
ceteris paribus, se expandiría.
Los otros dos drivers de las emisiones están ligados a la tecnología. Por
un lado, la intensidad de energía se refiere a la cantidad de energía consumi-
da por cada punto del PIB. Por ejemplo, en la medida en la cual la economía
global pasa de ser industrial (rama muy demandante de energía) a una de
servicios (rama no tan demandante de energía) se tenderá a tener una menor
intensidad energética. A su vez, las mejoras tecnológicas que permiten una
mayor eficiencia energética en las fábricas, en las viviendas, en los electro-
domésticos y en los vehículos de transporte (por poner algunos ejemplos)
habilitan reducir el cociente de energía sobre PIB. Por ejemplo, si un país
implementa una política de cambiar todas las lámparas de las viviendas
por unas de bajo consumo, o si incentiva la construcción de viviendas que
permitan administrar mejor los cambios de temperatura del exterior, podrá
gastar menos energía para hacer las mismas actividades productivas. En las
últimas décadas, la eficiencia energética ha mejorado considerablemente en
el planeta, pero no lo suficiente como para compensar el incremento de la
población y del ingreso per cápita.

Box 2.3. Calentamiento global y gases de efecto invernadero

En los últimos años, la temperatura media en el mundo subió 1,1 ºC

respecto de la etapa preindustrial. De continuar la tendencia, el cam-

143
• Manual de cadenas productivas •

bio climático podría generar problemas severos, como un aumento

del nivel del mar, la acidificación de los océanos, la pérdida de biodi-
versidad, la mayor frecuencia de eventos climáticos extremos (como
sequías e inundaciones) y dificultades crecientes en la producción
agrícola en muchas regiones del planeta. La principal razón detrás
de este fenómeno son las emisiones de gases de efecto invernadero
(como el dióxido de carbono, el óxido nitroso y el metano), provenien-
tes de la multiplicación de la actividad productiva en el planeta, deri-
vada de la Revolución Industrial.
La generación de energía –que en el mundo aún se da mayormen-
te a partir de los combustibles fósiles– da cuenta del 73,2 % de las
emisiones a nivel global, según el sitio Our World in Data. Esa energía
es fundamental para la actividad en las fábricas, para el transporte y
para la calefacción de los hogares. La segunda gran fuente de gases
de efecto invernadero es el agro (18,4 %): por ejemplo, la ganadería
bovina tiene un importante impacto ambiental ya que los eructos de
las vacas emiten metano a la atmósfera. A su vez, producir más ali-
mentos ha implicado en el mundo un aumento de la deforestación
para transformarla en tierras cultivables, lo cual también incide sobre
la presencia del dióxido de carbono en la atmósfera (ya que los árbo-
les lo absorben).
El cambio tecnológico será fundamental para desacoplar cada vez
más el crecimiento del cambio climático. Por ejemplo, la transición
energética hacia energías renovables y la nuclear (que son de bajas
emisiones) permitirá reducir la intensidad en carbono de la matriz
productiva. Del mismo modo, una intensificación de la producción
agropecuaria (vía mayor adopción de maquinarias o fertilizantes)
podría favorecer una menor utilización de tierras, habilitando la re-
forestación. El cambio de la matriz del transporte hacia la movilidad
eléctrica también será importante para reducir las emisiones de CO2.
Asimismo, una mayor eficiencia energética en electrodomésticos
será muy relevante.
Si bien estos cambios tecnológicos son fundamentales a largo plazo,
hacen falta, además, algunos cambios culturales para acompañar el
proceso hacia la sostenibilidad ambiental. Por ejemplo, rediseñar las
ciudades para depender menos del auto propio y más de la bicicle-

144
 • Daniel Schteingart •

ta o del transporte público, concebir el proceso productivo bajo una

lógica circular (donde los desperdicios se reutilizan como insumos)
en lugar de lineal (donde se tiran), o mismo cambiar nuestras dietas
(moderando la ingesta de carne bovina e incrementando el consumo
de verduras, frutas o mismo pollo, cerdo y pescado) son posibilidades
consideradas por muchos especialistas como herramientas necesa-
rias para lidiar con los problemas ambientales del siglo XXI.

Por el otro lado, el cuarto driver se refiere a la intensidad de carbono que

tiene la matriz energética mundial. El 73 % de las emisiones de carbono mun-
diales viene de la energía (necesaria para la electricidad, la calefacción y el
transporte), de modo que lo que ocurra con la forma en la que generamos
energía es determinante para las emisiones. El carbón explica el 25 % de la
generación energética mundial. Si bien ha sido clave para la industrialización
de múltiples países –debido a que suele ser más barato que otras fuentes de
energía–, el carbón, además de contaminar el aire con partículas, generando
problemas de salud por ello, es la fuente de energía que más emisiones gene-
ra. El petróleo explica el 31 % de la generación energética mundial y también
tiene un impacto muy negativo en las emisiones (aunque no tanto como el
carbón). En tercer lugar, el gas natural representa el 23 % de la energía global
y, si bien también genera muchas emisiones, es la fuente más limpia entre
las fósiles. Es por ello que hoy se lo considera “de transición” hacia fuentes
de energía de menores emisiones.29 Es decir, casi el 80 % de la generación
energética mundial proviene hoy de los combustibles fósiles. Poder reducir
la intensidad de carbono de la matriz energética mundial implica la migra-
ción hacia otras formas de energía, como las renovables y la nuclear.
Entre las energías renovables se destacan la hidroelectricidad (cuyas
emisiones de carbono son 24 veces menores a las del carbón, 21 veces in-
feriores a las del petróleo y 14 veces menores a las del gas natural), la solar
(cuyas emisiones son 164 veces inferiores a las del carbón) y la eólica (205
veces inferiores). A su vez, la energía nuclear es la de menos emisiones de
todas (273 veces menos que el carbón). En las próximas décadas, si la ma-
triz energética vira hacia este tipo de fuentes, la intensidad de carbono de

29 Los datos provienen del sitio Our World in Data.

145
• Manual de cadenas productivas •

la economía disminuirá notoriamente. Para ello, todavía hacen falta mejo-

ras tecnológicas que permitan reducir suficientemente el costo para que se
vuelvan más atractivas que las fósiles. Algo similar puede decirse de la elec-
tromovilidad, que permitirá reemplazar los vehículos a combustión interna
(que usan combustibles fósiles) por los vehículos eléctricos, que ayudarán a
reducir drásticamente las emisiones.
El cambio tecnológico –de camino hacia una mayor intensidad energé-
tica del PIB por la vía de la eficiencia energética y de una menor intensidad
de carbono de la matriz energética– será fundamental para poder reducir las
emisiones y, de este modo, no tener que recurrir a soluciones también proble-
máticas como la caída del ingreso por habitante. Con todo, otros cambios en
las prácticas también son necesarios para lograr un mayor desacople entre
crecimiento económico e impacto ambiental. Por ejemplo, la reutilización de
materiales (a través, por ejemplo, del reciclado) podría morigerar la extrac-
ción de recursos naturales; el rediseño de las ciudades favorecería un uso
menor del automóvil y mayor del transporte público, de la bicicleta o de la
caminata. No obstante, vale tener en cuenta que la adopción de este tipo de
políticas –que ya está en marcha en los países desarrollados y, gradualmen-
te, en China– es más factible cuanto más rico es un país, ya que cuenta con
recursos suficientes como para poder financiarlas.

Conclusiones
En este capítulo hemos tratado de mostrar qué es el desarrollo (estadio) y
en qué reside su diferencia con el crecimiento (proceso). Asimismo, hemos
expuesto la teoría keynesiana del crecimiento económico, en el cual la de-
manda agregada tiene un rol clave, y la hemos combinado con los aportes
del estructuralismo, que han mostrado que las divisas son el combustible de
tal crecimiento. Ello nos ha llevado a explicar qué es la restricción externa
–y cómo se compone la balanza de pagos– y cuál es la relación entre el tipo
de cadenas productivas existente en un país y la posición ocupada dentro
de ella en términos de mayor intensidad de conocimientos, siendo esta una
clave importantísima para entender por qué determinados países están en
condiciones mucho mejores que otros para crecer sin enfrentar problemas
en la balanza de pagos.
Como hemos mencionado, hay muchos problemas que las políticas de
demanda agregada no pueden resolver por sí solas. Por el contrario, políticas
que trabajen en la oferta –las políticas productivas, las científicas, las tecno-

146
 • Daniel Schteingart •

lógicas o las educativas, entre otras– son muy importantes para transformar
las cadenas productivas y, de esta manera, mejorar la situación de la restric-
ción externa. Este tipo de políticas ayuda los países a exportar más y a sus-
tituir algunas importaciones, lo cual es sinónimo de alterar favorablemente
la elasticidad-producto de las exportaciones e importaciones. Asimismo, el
cambio en el perfil de especialización contribuye a cambiar la trayectoria de
los términos del intercambio; del mismo modo, políticas que logren generar
más capacidades empresariales locales favorecen una menor dependencia
de la IED y, así, evitan la salida de divisas por la balanza de rentas. Todo ello
incide positivamente en la posibilidad de crecer aceleradamente sin compro-
meter la balanza de pagos.
Vale agregar una cuestión más: desde la década de 1970, el mundo ex-
perimentó un proceso de profunda globalización financiera, por medio del
cual los flujos de capitales cobraron un peso creciente en la dinámica de
las balanzas de pagos y, por ende, de las posibilidades de crecimiento. No
nos hemos enfocado en esto en absoluto. Lo que ofrecemos es un profundo
análisis sobre el crecimiento y la restricción externa, que incluye, además de
las cuestiones ligadas a la estructura productiva, tópicos que atañen sobre
todo al funcionamiento de la cuenta capital. A modo de ejemplo, entre 2011
y 2015 la Argentina sufrió la restricción externa, lo cual le impidió crecer. En
2015, el PIB per cápita de la Argentina fue ligeramente más bajo que el de
2011 y las reservas del BCRA fueron inferiores en casi 20.000 millones de
dólares. Ahora bien, si bien es cierto que una parte de este deterioro de las
divisas se debe al fuerte aumento de las importaciones, no es menos cier-
to que Argentina entró en una crisis cambiaria mientras que otros vecinos
de la región –Uruguay, Chile o Perú, por ejemplo–, no. Y ello se relaciona
con la particularidad de la cuenta capital en Argentina, en la cual existió una
enorme fuga de capitales que no ocurrió en otros países de la región. La
discusión sobre por qué Argentina tuvo fuga de capitales (comprometiendo
las reservas) y otros países no la tuvieron trasciende el propósito de este Ma-
nual. Pero la particularidad argentina pone de manifiesto que no solo importa
la dinámica del tejido productivo –que en definitiva se liga esencialmente al
funcionamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos–, sino también
qué pasa con la entrada y salida de capitales en un país –lo cual obliga a
mirar también lo que ocurre en la cuenta capital–.
Por último, el capítulo mostró además la importancia de que la sostenibi-
lidad macroeconómica del crecimiento se dé también en el plano ambiental.

147
• Manual de cadenas productivas •

A nivel global, el desarrollo económico de los últimos 200 años ha traído be-
neficios para gran parte del planeta, pero también consecuencias negativas
de tipo ambiental, a través de las emisiones de gases de efecto invernade-
ro (responsables del calentamiento global), y del creciente uso de recursos
que compromete la biodiversidad en la Tierra. Uno de los desafíos del futuro
será cómo congeniar desarrollo con sustentabilidad ambiental; la transición
energética (hacia una matriz más descarbonizada), la mejora tecnológica y
algunos cambios culturales en la forma en que concebimos la relación entre
producción, consumo y ambiente serán claves para lograr tal objetivo.

Leer con atención

Ahora que terminamos el capítulo, estamos en condiciones de leer

tres textos en los que se analiza la economía argentina de las últi-
mas décadas, desde una perspectiva keynesiana-estructuralista. El
primero de ellos es el texto de Schteingart (2016b) denominado “El
sector externo argentino en el largo plazo (1960-2015)”. En ese traba-
jo, el autor presenta una mirada de larga duración respecto del com-
portamiento de la balanza de pagos de Argentina. Se analizan tres
grandes periodos: el de la última etapa de la industrialización por sus-
titución de importaciones (1960-1975), el de la desindustrialización
(1976-2001) y el de la posconvertibilidad (2002-2015). El autor presta
particular atención a la forma en que se interrelacionan la dinámica
productiva y la externa a lo largo de más de cinco décadas.
El otro texto recomendado es el de Porta, Santarcángelo y Schtein-
gart (2017), titulado “Un proyecto político con objetivos económicos.
Los límites de la estrategia kirchnerista”. En ese trabajo, los autores
se enfocan en la política económica del periodo 2003-2015. Luego de
realizar un análisis de la economía de los 90 y la crisis de la converti-
bilidad, los autores se detienen a examinar los 12 años kirchneristas,
que subdividen en tres etapas: el periodo 2003-2007, de crecimiento
acelerado con fuertes mejoras sociales y holgura en la balanza de
pagos; el periodo 2007-2011, en donde la economía siguió creciendo,
pero acumulando algunos desequilibrios (a lo cual se suma el impac-
to de la crisis internacional de 2008-2009); y, por último, el periodo

148
 • Daniel Schteingart •

2011-2015, de estancamiento originado en la escasez de divisas. Una

de las conclusiones de los autores es que las políticas económicas
del kirchnerismo se caracterizaron por un persistente sesgo keyne-
siano –en pos de incentivar la demanda agregada–, pero que no fue-
ron complementadas suficientemente con políticas productivas que
permitieran transformar en forma cualitativa la estructura económica
argentina. Como consecuencia de esta falta de cambio estructural,
resurgió la restricción externa y con ello la imposibilidad de seguir
mejorando los indicadores sociales y económicos a partir de 2011.
Un tercer texto es el de Amico (2020), titulado “La macroeconomía
de Macri: Adiós represión financiera, bienvenido nuevo default”, en
donde se analiza la política macroeconómica del periodo 2016-2019.
De acuerdo con el autor, el endeudamiento experimentado durante el
gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) no se utilizó para sostener
el déficit de cuenta corriente derivado del crecimiento económico, ni
para sustituir importaciones ni para obras de infraestructura. Por el
contrario, sirvió para sostener un esquema de políticas contractivas
y de fuga de capitales.
Por último, y para pensar la compleja relación entre desarrollo y am-
biente en Argentina, le recomendamos el trabajo de Möhle y Schtein-
gart (2021), titulado “Diez ideas para pensar un desarrollismo ambien-
talista”. En ese ensayo, los autores procuran delinear algunos ejes
conceptuales para congeniar desarrollo económico con sustentabili-
dad ambiental, reforzando la importancia del cambio tecnológico, de
la transformación de la geografía urbana, del aprendizaje institucio-
nal y de los controles ambientales. También enfatizan en la necesi-
dad de que el proceso productivo sea cada vez más “circular” (reutili-
zando desperdicios) en lugar de “lineal” y que la productividad es un
concepto muy afín a la agenda ambientalista, ya que supone producir
más con menos recursos.

Guía de preguntas y actividades

Los ejercicios propuestos a continuación les servirán para evaluar los cono-
cimientos adquiridos durante la lectura de este capítulo.

149
• Manual de cadenas productivas •

Apartado 2.1
1. ¿Qué podemos entender por desarrollo? ¿Qué relación hay entre creci-
miento y desarrollo?
2. ¿Qué relación hay entre PIB per cápita y desarrollo?
3. ¿Qué relación hay entre crecimiento, desigualdad y pobreza?
4. ¿El PIB per cápita es un buen indicador de desarrollo? Justificar.
5. ¿En qué consiste el modelo de la dona de Kate Raworth?
6. ¿Qué diferencia hay entre el PIB en USD corrientes y el PIB a paridad
de poder adquisitivo?
7. Buscar (en los sitios web del BM o del FMI) cuáles son los 20 países de
mayor y menor PIB per cápita del mundo (tanto en dólares corrientes como
en dólares PPA). ¿Encuentran algún patrón entre esos países?
8. Comparen el PIB per cápita de los países en dólares corrientes y en pa-
ridad de poder adquisitivo. ¿Cuáles son los países donde USD 1 compra más
bienes y servicios (es decir, baratos en dólares)? ¿Cuáles son aquellos en
donde USD 1 compra menos bienes y servicios (es decir, caros en dólares)?
9. Imaginen el país X, en donde en el año 2010 vivían A y B. Ese país
definía como individuo pobre a todo aquel que ganara menos de USD 10 al
día. En 2010, A gana USD 8 y B, USD 8. Al año siguiente, A gana USD 4 y B,
USD 12. Respondan: ¿Qué pasó con el ingreso per cápita, la pobreza y la
desigualdad en ese país?
10. Ahora pensemos en el país Z, en donde en el año 2008 vivían C y D.
Ese país definía como individuo pobre a todo aquel que ganara menos de
USD 3 por día. En 2008, C gana USD 4 y D gana USD 10. Al año siguiente, C
gana USD 5 y D, USD 7 y, además, el país decidió cambiar su metodología de
medición de la pobreza: ahora es pobre quien gana menos de USD 6 por día.
Respondan: ¿Qué pasó con el ingreso per cápita, la pobreza y la desigualdad
en ese país?

Respecto del texto de Schteingart “¿Es la distribución, estúpido?”

(2016a)

1. ¿Por qué el autor está en desacuerdo con la frase “el PIB per cápita no
sirve como indicador de desarrollo, lo que importa es la distribución”?
2. ¿Qué es el coeficiente de Gini?
3. ¿Qué indicadores existen para medir desigualdades económicas?

150
 • Daniel Schteingart •

4. Verdadero o falso: “De acuerdo con el autor, siempre que suba la des-
igualdad sube también la pobreza”.
5. Expliquen en sus propias palabras el contenido del gráfico que acom-
paña la nota.
6. ¿Es América Latina la región más desigual del mundo?
7. ¿Cómo se explica que la desigualdad mundial haya subido entre 1820 y
1980? ¿Qué ocurrió con la desigualdad mundial desde entonces?

Respecto del texto de Schteingart “No somos un país de mierda” (2017)

1. ¿En qué se basa el autor para justificar el título del artículo?

2. ¿Qué quiere decir la frase “Las líneas de pobreza son construcciones
tan científicas como políticas”?
3. Expliquen en sus propias palabras el contenido de todos los gráficos
(más la tabla) que están en la nota.

Apartado 2.2

1. Verdadero o falso. Justificar: “Para la escuela neoclásica, las políticas

de demanda agregada no juegan ningún rol en la economía”.
2. ¿En qué se diferencian y en qué se parecen el modelo de Solow (1956)
y el del crecimiento endógeno?
3. ¿En qué se diferencian y en qué se parecen los economistas de la sín-
tesis neoclásica y los del RBC?
4. Verdadero o falso. Justificar: “En la escuela heterodoxa, las políticas
de demanda agregada tienen un rol tanto en el corto como en el largo plazo”.
5. Escriban un diálogo entre tres personas que se juntan a tomar un café.
Uno adhiere a las ideas de la síntesis neoclásica; otro, a las del RBC; y el
último a las de la heterodoxia. En esa conversación, los tres deben presentar
argumentos para defender las propias posturas y criticar las de los demás.

Apartado 2.3

1. ¿Cuál es el motor del crecimiento económico, según la mirada keyne-

siana?
2. ¿Qué es el enfoque “keynesiano-estructuralista”?
3. ¿Cuáles son los componentes de la demanda agregada? ¿De qué de-
penden, a su vez, estos componentes?

151
• Manual de cadenas productivas •

4. ¿Es cierto que todo aumento del ingreso disponible se traduce automá-
ticamente en consumo?
5. ¿Qué es la propensión marginal a consumir? ¿Es igual en todas las
clases sociales?
6. Desde un punto de vista keynesiano, ¿qué efectos sobre la demanda
agregada tendría una redistribución regresiva del ingreso? ¿Por qué?
7. ¿Cuáles son los dos grandes motores de la inversión privada? ¿A cuál
de ellos la mirada keynesiana asigna una supremacía?
8. ¿Qué es el efecto multiplicador?
9. ¿Qué pasa, en materia de demanda agregada, si, ceteris paribus, los
hogares aumentan su consumo privado en artículos importados?

Apartado 2.4

1. ¿Qué es la restricción externa?

2. ¿Qué relación hay entre crecimiento y restricción externa?
3. ¿Qué es la elasticidad-producto de las importaciones y de las expor-
taciones?
4. ¿Qué es la balanza de pagos? ¿Cuáles son sus principales componen-
tes y subcomponentes?
5. ¿Cuáles son las principales fuentes de ingreso/egreso de divisas?
6. ¿En qué se diferencian la cuenta corriente y la cuenta capital?
7. ¿Qué particularidad tiene, dentro de la balanza de pagos, la llamada
“fuga de capitales”?

Apartado 2.5

1. ¿Qué relación hay entre reservas internacionales y restricción externa?

2. ¿Por qué una devaluación es recesiva en Argentina?
3. Verdadero o falso. Justificar: “No es posible atenuar los efectos infla-
cionarios de una devaluación”.
4. ¿Cuáles son los pros y los contras de la inversión extranjera directa,
desde el punto de vista de la restricción externa?
5. ¿Y los del endeudamiento?
6. A partir de las herramientas teóricas brindadas, formulen una explica-
ción acerca de la recesión argentina de 2018-2019 (si es necesario buscar
información u otros análisis en los cuales inspirarse en Internet, pueden ha-
cerlo).

152
 • Daniel Schteingart •

Apartado 2.6
1. ¿Qué relación hay entre cadenas productivas y elasticidad-producto de
las exportaciones e importaciones?
2. ¿Por qué el análisis de cadenas productivas es tan importante para
entender una de las causas principales de la restricción externa? Explicar en
forma detallada.
3. ¿Qué son los términos del intercambio?
4. Verdadero o falso. Justificar: “De acuerdo con Prebisch, los términos
del intercambio de los productos primarios tienden a caer en el largo plazo
producto de mayores innovaciones tecnológicas en el agro”.
5. Expliquen con sus propias palabras el significado del Gráfico 2.3.
6. Entren a la página web del Banco Mundial (área de datos) y descar-
guen de allí la serie “Índice de términos netos del intercambio”. ¿Cuáles son
los 10 países que más mejoraron/empeoraron sus términos del intercambio
desde el año 2000? ¿Y desde el año 2011?
7. En la misma página de Banco Mundial, descarguen la serie “Exporta-
ciones de productos de alta tecnología (% de las exportaciones de productos
manufacturados)”. ¿Cuáles son los 20 países que puntúan más alto/bajo en
esta variable? ¿Qué relación encuentran con los datos del Gráfico 2.3?
8. Verdadero o falso. Justificar: “A partir de los datos descargados en el
punto 2.6, podemos probar que la hipótesis de Prebisch sobre el deterioro de
los términos del intercambio en los países exportadores de productos prima-
rios siguió aplicándose en el siglo XXI”.
9. Ingresen al sitio web del Observatorio de la Complejidad Económica
del MIT. Allí, diríjanse a la parte de rankings de complejidad económica y
descarguen la serie.30 ¿Cuáles son los países de mayor/menor compleji-
dad exportadora de acuerdo con este ranking? ¿Cuáles son los productos
considerados más/menos complejos según este índice?31 ¿Qué relación
encuentran entre esto y el contenido del Gráfico 2.3?

30 [Link]

31 El índice de complejidad económica del MIT tiene una formulación matemática

compleja, pero básicamente surge de ver qué tipo de productos exportan los países,
en función de dos dimensiones: “ubicuidad” y “diversidad”. Un producto puntúa alto en
este índice si es exportado por pocos países y, a la vez, estos países tienen una pauta
exportadora diversificada. A la inversa, un producto puntúa bajo en este índice si es
exportado por muchos países y, a la vez, estos países tienen una pauta exportadora

153
• Manual de cadenas productivas •

10. Supongamos que en 2005 Paraguay exportaba USD 100 e importaba

USD 100. Supongamos también que la elasticidad-producto de las impor-
taciones paraguayas es de 3 (es decir, por cada 1 % de crecimiento del PIB
suben 3 % las cantidades importadas) y que la elasticidad-producto de sus
exportaciones es de 2 (es decir, por cada 1 % de crecimiento de los socios co-
merciales de Paraguay las cantidades exportadas de Paraguay suben 2 %).
Imaginemos también que los términos del intercambio están fijos a lo largo
del tiempo. Respondan: a) si Paraguay y sus socios comerciales crecen am-
bos al 2 % anual en 2006, 2007 y 2008, ¿qué ocurre con el saldo comercial?;
b) ¿qué pasaría con el saldo comercial de Paraguay si quisiera hacer una
política expansiva para crecer más (supongamos, al 4 % anual) y así desarro-
llarse más rápido?
11. Imaginen que son un funcionario del Ministerio de Economía y quie-
ren hacer un plan de estímulo a algún sector de la economía, pero no saben
bien a cuál. Tienen a mano la Tabla 2.4 (los datos son inventados), en la que
figura el porcentaje de insumos domésticos sobre el total del valor agregado
sectorial, para diversos productos. A partir de ello, y utilizando como referen-
cia ineludible los contenidos de esta unidad, respondan: a) ¿qué sectores
habría que incentivar y por qué?; b) ¿hay algún sector cuyo incentivo evite
la restricción externa en el corto plazo, ceteris paribus? ¿Y en el largo plazo?

poco diversificada. Por ejemplo, los instrumentos ópticos puntúan alto en este índice
de complejidad, y lo contrario ocurre con el petróleo.

154
 • Daniel Schteingart •

Tabla 2.4.
Insumos domésticos en el total del valor agregado sectorial, en diversos productos
(en %)

Tablets 2
Celulares 5
Automóviles 30
Medicamentos 40
Maquinarias (promedio) 40
Cemento 98
Vidrio 80
Asfalto 95

Apartado 2.7.

1. ¿Qué relación hay entre desarrollo económico y sustentabilidad am-

biental?
2. ¿En qué consiste la teoría del decrecimiento? ¿Cuáles son sus puntos
más débiles?
3. ¿Qué es la identidad de Kaya?
4. ¿Qué relación encuentran entre desarrollo económico y calentamiento
global?
5. En su opinión, ¿es posible congeniar desarrollo de cadenas producti-
vas y sustentabilidad ambiental? Justificar.

Apartado de conclusiones
Respecto del texto de Schteingart “El sector externo argentino en el largo
plazo (1960-2015)” (2016b)

1. Explicar el Gráfico 1: ¿cómo fue la performance relativa de Argentina

respecto de Estados Unidos a lo largo de la historia?
2. ¿Cuál fue el comportamiento de la balanza de pagos durante el periodo
de la “sustitución difícil de importaciones”?
3. ¿Qué cambios se introdujeron en la canasta exportable entre 1962 y
1974?
4. ¿Qué características tuvo la economía argentina durante el periodo de
la última dictadura militar? ¿Qué ocurrió con la balanza de pagos?
5. ¿Por qué razones la economía argentina no pudo crecer durante el go-
bierno de Raúl Alfonsín?
6. Analizar las políticas económicas (y la trayectoria argentina) en el pe-
riodo 1989-2001.

155
• Manual de cadenas productivas •

7. ¿Qué cambios hubo en el perfil de la inserción internacional argentina

entre 1975 y 2001?
8. Expliquen en sus propias palabras el Gráfico 6.
9. ¿Cuál fue el comportamiento de la balanza de pagos durante el periodo
de la posconvertibilidad?
10. Expliquen en sus propias palabras las conclusiones del artículo.
11. Expliquen en sus propias palabras el Gráfico 7.

Respecto del texto de Porta, Santarcángelo y Schteingart “Un proyecto

político con objetivos económicos. Los límites de la estrategia kirchne-
rista” (2017)

1. ¿Qué cambios económicos se introdujeron en 2002?

2. ¿Qué características tuvo la política económica durante el gobierno de
Néstor Kirchner?
3. ¿Cómo fue el desempeño productivo y del empleo durante 2003-2007?
4. ¿Qué tensiones empezaron a aflorar en la economía hacia 2007?
5. ¿Qué consecuencias tuvo la intervención del Indec?
6. ¿Qué características tuvo la macroeconomía argentina entre 2007-
2011?
7. ¿Cuáles fueron los fundamentos del Gobierno para instaurar la reso-
lución 125?
8. ¿A qué se debió la aceleración inflacionaria a partir de 2007?
9. ¿Cómo impactó la crisis internacional de 2008-2009 en Argentina?
¿Qué medidas de política económica se implementaron?
10. ¿Cuál era la situación macroeconómica hacia 2011? ¿Cuáles eran los
principales desequilibrios?
11. ¿Cuáles fueron las principales características de la macroeconomía
durante 2011-2015?
12. ¿Cómo se llegó al “cepo” cambiario?
13. ¿Qué fueron las DJAI? ¿Qué impacto tuvieron?
14. ¿Cuál es la hipótesis de los autores respecto de la economía de los
años kirchneristas?

156
 • Daniel Schteingart •

Respecto del texto de Amico, “La macroeconomía de Macri: Adiós repre-

sión financiera, bienvenido nuevo default”

1. ¿Cuál fue el diagnóstico del equipo económico gobernante con respec-

to a los problemas macroeconómicos del país?
2. ¿En qué consistió el esquema macroeconómico del gobierno?
3. ¿Por qué razón, de acuerdo con el autor, la economía creció en 2017?
4. ¿Cuáles fueron las causas detrás de la crisis cambiaria desatada en
2018?
5. ¿Están de acuerdo con la siguiente frase?: “De acuerdo con el autor,
las exportaciones y la inversión deben liderar el crecimiento en Argentina”.
Justificar.

Respecto del texto de Möhle y Schteingart, “Diez ideas para construir un

desarrollismo ambientalista”

1. De acuerdo con los autores, ¿los recursos naturales pueden ser una
palanca del desarrollo? Justificar.
2. ¿Por qué razón los autores consideran que la ciencia y la tecnología
son clave para congeniar desarrollo y ambiente?
3. Verdadero o falso: “De acuerdo con los autores, los procesos producti-
vos son siempre iguales, no cambian en el tiempo”. Justificar.
4. ¿Qué puntos de acuerdo hay entre desarrollistas y ambientalistas en lo
que concierne a la mirada de las ciudades?
5. ¿Qué es la economía circular? ¿Qué ventajas tiene para relajar la ten-
sión entre desarrollo y ambiente?
6. ¿Por qué, para los autores, “la productividad es un concepto ambienta-
lista y progresista”?

Bibliografía recomendada
Apartado 2.1

Schteingart, D. (2016a). “Es la distribución, estúpido”, revista Panamá.

Schteingart, D. (2017). “No somos un país de mierda”, revista Anfibia.

157
• Manual de cadenas productivas •

Apartado de conclusiones
Amico, F. (2020). “La macroeconomía de Macri: Adiós represión financiera,
bienvenido nuevo default”, Revista Circus, nº 7, verano.

Porta, F., Santarcángelo, J. y Schteingart, D. (2017). “Un proyecto político

con objetivos económicos. Los límites de la estrategia kirchnerista”. En
Pucciarelli, A. y Castellani, A. (comps.), Los años del kirchnerismo, Buenos
Aires: Siglo XXI.

Möhle, E. y Schteingart, D. (2021). “Diez ideas para construir un desarrollismo

ambientalista”, publicado en el sitio Cenital. Recuperado de: [Link]
[Link]/diez-ideas-para-construir-un-desarrollismo-ambientalista/

Schteingart, D. (2016b). “El sector externo argentino en el largo plazo: Argen-

tina (1960-2015)”, mimeo.

158
3. El rol del Estado en la transformación productiva

Apartado Conceptos clave

Introducción
3.1. Conceptos básicos Estado
Instituciones
Gobierno
Burocracia
Tecnocracia
Políticas públicas
Política industrial
Fallas de mercado
Fallas de gobierno
3.2. El Estado: ¿problema o Estado predatorio
solución? Estado desarrollista
Estado intermedio
Burocracia weberiana
Autonomía enraizada
Capacidades estatales
3.3. El Estado e innovación Estado emprendedor
tecnológica Innovación radical
Innovación incremental
Sistema nacional de innovación
Neoschumpeterianismo
Conclusiones

Introducción
En el Capítulo 2 hemos visto que una de las condiciones para crecer acele-
rada y sostenidamente es transformar la estructura productiva, con vistas a
mejorar la situación estructural de la balanza de pagos de países periféricos
como Argentina. Para ello, la intervención estatal –por la vía del fomento a
la ciencia, la tecnología y la educación, del manejo eficiente de empresas
públicas, de la generación de incentivos en sectores estratégicos, de la ad-
ministración inteligente y selectiva del comercio, de las compras públicas,
etc.– es fundamental. No obstante, como se verá en este capítulo, una va-
riable fundamental a tener en cuenta es la calidad de la intervención estatal.
Más que mucho o poco Estado, se trata de tener un Estado con capacidades
para ejecutar eficazmente la política pública.

159
• Manual de cadenas productivas •

El presente capítulo se estructura en cuatro apartados. En el Apartado

3.1 se abordan conceptos básicos, tales como Estado, instituciones, gobierno,
burocracia, tecnocracia, políticas públicas, política industrial, fallas de mercado
o fallas de gobierno. En el Apartado 3.2 se trabaja en detalle el texto de Peter
Evans titulado “El Estado como problema o como solución” (1996), analizan-
do los conceptos de Estado desarrollista, burocracia weberiana o autonomía en-
raizada, a la vez que diversas experiencias de desarrollo (Este Asiático, Con-
go, Brasil e India). En el Apartado 3.3, nos detenemos en el libro de Mariana
Mazzucato, El Estado emprendedor (2013), profundizando los conceptos de
innovación radical/incremental, sistema nacional de innovación y neoschumpe-
terianismo. También estudiaremos la experiencia estadounidense en lo que
respecta al desarrollo tecnológico. Por último, se presentan algunas conclu-
siones al capítulo.
Con esta propuesta se pretende que el lector:

• Comprenda fehacientemente que no existe un único tipo de Estado,

sino estados muy disímiles en cuanto a sus capacidades (estados desa-
rrollistas, estados predatorios y estados intermedios).
• Analice de manera crítica conceptos como Estado desarrollista o Esta-
do emprendedor.
• Evalúe con perspectiva crítica conceptos conexos, tales como buro-
cracia weberiana, capacidades estatales, autonomía enraizada o sistema
nacional de innovación.
• Aprehenda los debates académicos en torno a por qué el Estado debe-
ría (o no) intervenir en los asuntos económicos.
• Conozca diferentes estudios de caso en donde el accionar estatal re-
sultó un factor fundamental en el éxito económico (Corea del Sur, Taiwán,
Japón o Estados Unidos).
• Descubra otros casos en donde el accionar estatal fue menos virtuoso,
deviniendo predatorio (República Democrática del Congo) o con resulta-
dos mixtos (Brasil e India).

3.1. Conceptos básicos

Antes de abordar las discusiones sobre el rol del Estado en la transformación

productiva, es necesario entender de qué hablamos cuando hablamos de Es-
tado y de otros conceptos vinculados.

160
 • Daniel Schteingart •

3.1.1. Estado

Se trata de un concepto complejo, utilizado tanto en filosofía como en dere-

cho o en ciencias sociales, y con múltiples definiciones posibles. Dentro de
ellas, una muy difundida en ciencias sociales es la del filósofo, jurista, soció-
logo y economista alemán Max Weber (1864-1920), quien definió el Estado
de esta manera en 1919:

[…] una asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado, con
éxito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legítima como me-
dio de dominación y que, con este fin, ha reunido todos los medios materiales en
manos de sus dirigentes y ha expropiado a todos los seres humanos que antes
disponían de ellos por derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías
supremas (Weber, 1979: 82).

Así, en la definición weberiana el Estado se caracteriza por poseer el mono-

polio legítimo de la violencia física dentro de un territorio determinado: todo
Estado se basa en última instancia en la fuerza. El Estado moderno tiene así
tanto la legalidad como la legitimidad –es decir, la población acepta tal rol
del Estado– para establecer las normas que regulan una sociedad, pudien-
do utilizar la violencia física como último recurso para cumplir con esta ta-
rea. Para ello, el Estado se vale de una burocracia con numerosas funciones
(fuerzas armadas, policía, tribunales, administración pública, etc.).
Originalmente, las funciones tradicionales del Estado moderno fueron
hacer cumplir la ley, garantizar el orden y ser el guardián de la propiedad pri-
vada. Con el desarrollo de nuevas demandas sociales, a partir del siglo XIX
y sobre todo durante el siglo XX, el Estado también asumió otras funciones,
tales como la provisión de educación y salud, la seguridad social o la redistri-
bución del ingreso por medio de impuestos y transferencias.

3.1.2. Instituciones

Al igual que Estado, instituciones es un término que goza de diversas acep-

ciones según la ciencia social que lo trata.
Como fuera visto en el Capítulo 1, una definición posible de instituciones
es la del permio Nobel de Economía Douglass North (1993), quien las en-
tiende como las reglas de juego de una sociedad, que abarcan las normas
formales (leyes), las informales (normas de conducta o convenciones) y los

161
• Manual de cadenas productivas •

poderes de coacción para sancionar las prácticas que violan esas normas
(y viceversa). Las instituciones formales no solo deben existir en el papel,
sino que los agentes tienen que creer en ellas, a la vez que es necesario que
existan mecanismos de enforcement32 para asegurar su cumplimiento. En el
caso de las instituciones informales, estos mecanismos se dan por descon-
tados, en cuanto su aparición y mantenimiento, y también su desaparición,
suponen algún dispositivo descentralizado pero efectivo (López, 2006).
North diferencia las instituciones de las organizaciones, las cuales se
crean para aprovechar las oportunidades abiertas en la sociedad a partir del
marco institucional existente. En otras palabras, las organizaciones –entre
las cuales se incluyen las empresas, pero también los sindicatos, los parti-
dos políticos, etc.– serían los “jugadores” del juego definido por el marco
institucional (López, 2006).
De acuerdo con North, las instituciones no son creadas necesariamente
–ni siquiera normalmente– para ser socialmente eficaces. Por el contrario,
estas –o por lo menos las reglas formales– son creadas en apoyo de los
intereses de los que tienen el poder de negociación para generar reglas nue-
vas. Desde ya, nada garantiza que esos intereses coincidan con los de la so-
ciedad en su conjunto. Asimismo –y en parte por lo anterior– las institucio-
nes tienen path-dependence. Todo eso hace que sea muy difícil cambiarlas,
aun cuando haya una extendida percepción de sus consecuencias negativas
(López, 2006).
¿Qué funciones cumplen las instituciones?

• Disminuir la incertidumbre en la interacción humana.

• Reducir los costos de transacción en el intercambio mercantil.
• Determinar el sistema de incentivos que enfrentan los individuos, el
cual los conduce a elegir aquellas actividades en las que resulta más
rentable especializarse.
• Ligado con el punto anterior, definir el rumbo que una sociedad tomará
a la hora de adquirir conocimientos y habilidades.

32 Enforcement podría traducirse como la forma para garantizar el cumplimiento efec-

tivo de contratos o normas.

162
 • Daniel Schteingart •

Como se mencionó, las instituciones pueden ser tanto formales como infor-
males, y ambos tipos operan sobre las conductas de los agentes económi-
cos (empresas, sindicatos, etc.). En el caso de las instituciones formales, su
contenido, estabilidad, coherencia, y sus formas de implementación y grados
de enforcement son variables clave que inciden sobre los costos y beneficios
de determinadas actividades económicas y, por ende, sobre las decisiones
empresariales. En tanto, las instituciones informales (valores, creencias,
convenciones, etc.) también operan sobre esos mismos fenómenos, aunque
naturalmente a través de canales diferentes y, muchas veces, más comple-
jos de entender y precisar (López, 2006).
Uno de los aportes de la teoría institucionalista de la economía es que
los empresarios no son en sí mismos rentistas o innovadores, sino que ta-
les comportamientos son consecuencia del marco institucional en el cual se
insertan. De ahí que en países con marcos institucionales proclives al “ren-
tismo” sea fundamental realizar reformas institucionales, aunque ello lógica-
mente es muy difícil, habida cuenta de que las instituciones no se cambian
por decreto y que existen grupos de poder que se benefician de tal marco
institucional.

3.1.3. Gobierno

Al igual que en los casos anteriores, no existe una única definición de gobier-
no. Dentro de las posibles, una resulta ilustrativa: “gobierno es el grupo de
personas que están a cargo del Estado en un momento particular del tiempo”
(Bealey, 1999: 247). De esta manera, el Estado es permanente, en tanto que
el gobierno es temporal.
Otra definición –similar a la anterior– es la siguiente:

[…] gobierno es la administración transitoria del Estado […]. La característica más

importante del gobierno es la posesión –durante su mandato– del poder público;
es decir, de la suficiente autoridad para exigir el cumplimiento de las normas lega-
les, incluso mediante el empleo de la fuerza, y, llegado el caso, imponer el corres-
pondiente castigo. Por lo tanto, Estado y gobierno no son la misma cosa, aunque la
convención (y confusión) lingüística lleve a utilizar los términos como sinónimos.
Existe una diferencia fundamental entre ambos: el Estado es permanente, en tanto
que el gobierno es temporal; el Estado prevalece sobre cualquier circunstancia,
mientras que el gobierno cambia según las circunstancias políticas. La voluntad
del Estado se expresa por medio de las instituciones (Constitución, leyes, etc.) y

163
• Manual de cadenas productivas •

sus agentes son los que componen esas instituciones e imponen su observancia.
Estos agentes del Estado constituyen el gobierno (Bolsa de Comercio de Rosario
[BCR], 2010: 4).

Vale notar que en esta definición instituciones se asimila a lo que North de-
nomina instituciones formales.

3.1.4. Burocracia

De acuerdo con la Real Academia Española, el término burocracia –que viene

del francés bureau[cratie], “gobierno de los escritorios”– tiene cuatro acepcio-
nes, dos de las cuales presentan una clara connotación negativa:

• Organización regulada por normas que establecen un orden racional

para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios.
• Conjunto de los servidores públicos.
• Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.
• Administración ineficiente a causa del papeleo, de la rigidez y las for-
malidades superfluas.

Según Bobbio et al. (1999), el término burocracia fue empleado por primera
vez en el siglo XVIII. El economista fisiocrático Vincent de Gournay fue quien
lo acuñó, para referirse al poder del cuerpo de funcionarios y empleados de
la administración estatal encargados de llevar a cabo funciones especiali-
zadas en las monarquías absolutas de la época. Ya desde el origen nació
con una connotación peyorativa, que se consolidó hasta nuestros días como
sinónimo de exceso de normas y reglamentos, falta de iniciativa, desperdicio
de recursos, inflexibilidad y, en líneas generales, ineficiencia. En la tradición
marxista, el término burocracia también posee una connotación negativa, ya
que está emparentado con “rigidez” y “privilegios”, y en contraposición con
el término “democracia”.
El primero que estudió sistemáticamente el concepto de burocracia fue
Max Weber, en su célebre libro Economy and Society [Economía y sociedad]
(1968). De acuerdo con Weber, la burocracia moderna constituye la vía más
eficiente y racional para organizar la actividad humana; por lo tanto, su con-
cepción de la burocracia es mucho más positiva que las anteriores. La bu-
rocracia moderna se caracteriza por procedimientos sistematizados, claros
y previsibles, y por jerarquías organizadas y también precisas y claras, en

164
 • Daniel Schteingart •

donde existe una fuerte división del trabajo. Por ello, según Weber (1968),
la burocracia moderna es necesaria para mantener el orden, maximizar la
eficiencia y eliminar el favoritismo.
Vale apuntar que el concepto de burocracia no se limita meramente al
sector público, sino que es válido para organizaciones tales como empresas,
partidos políticos, sindicatos, los cuales también cuentan con una estructura
jerárquica y centralizada.

Leer con atención

En su visión más difundida, el concepto burocracia tiene una conno-

tación negativa, asociada a ineficiencia, inflexibilidad y trámites inne-
cesarios. No obstante, Max Weber (1968) analizó el término en otra
clave, entendiendo la burocracia moderna como una forma de orga-
nización de la actividad humana mucho más racional y eficiente que
otros sistemas. De acuerdo con este autor, la burocracia moderna se
caracteriza por:

• Organización jerárquica.
• Cadena de comando (líneas formales de autoridad.)
• Clara delimitación de áreas de actividad.
• Rígida división del trabajo.
• Ejecución de tareas específicas con regularidad y previsibilidad.
• Todas las decisiones y los poderes están especificados y expre-
sados en regulaciones escritas.
• Profesionalismo: los funcionarios son expertos en las áreas en
las que trabajan.
• Los funcionarios pueden hacer carrera e ir ascendiendo si se
destacan técnicamente en sus funciones.
• Las evaluaciones de desempeño de los funcionarios se basan
en criterios formales de la organización burocrática.

Más allá de esta visión positiva de la burocracia, Weber remarcó tam-

bién algunos de sus peligros. La burocracia moderna, pese a su efi-
ciencia y racionalidad, podía terminar siendo una amenaza para la li-
bertad individual, que crearía una “jaula de hierro” para la humanidad.

165
• Manual de cadenas productivas •

3.1.5. Tecnocracia

Tecnocracia se refiere a una forma de gobierno en donde quienes formulan

las políticas públicas son elegidos sobre la base de sus conocimientos téc-
nicos en sus respectivas áreas de expertise, más que por sus afiliaciones
políticas o sus habilidades para las negociaciones políticas.
Originalmente, el término tecnocracia fue utilizado como sinónimo de la
aplicación del método científico para resolver problemas sociales.
En ciertas acepciones, se considera la tecnocracia como una forma de
la meritocracia, en donde los más idóneos están en el cargo y ajenos a la in-
fluencia de los lobbies de los grupos de interés. De esta manera, hay muchos
puntos de solapamiento con la burocracia weberiana.
Según Bealey (1999), la diferencia entre los tecnócratas y los burócratas
weberianos es que, dado el cambio en el contexto histórico –hoy hay mucho
más policy-making que un siglo atrás–, la escala de las políticas públicas
con la que se enfrentan los tecnócratas es marcadamente superior. Por otro
lado, mientras los burócratas obedecen órdenes claramente formuladas, los
tecnócratas tienen una mirada prospectiva hacia el futuro: diseñar políticas
públicas que permitan resolver problemas sociales.

3.1.6. Políticas públicas

Las políticas públicas son los proyectos y actividades diseñados y ejecu-

tados por el Estado –a través del Gobierno y de la administración pública–
con el fin de satisfacer necesidades sociales. La política macroeconómica,
la política industrial, la política de vivienda, la política sanitaria, la política de
seguridad, la política de defensa, la política científico-tecnológica o la política
educativa, entre otros, son tipos de políticas públicas.
Existen distintas definiciones de políticas públicas. Una que nos parece
particularmente ilustrativa es la de Oszlak y O’Donnell (1976), quienes las en-
tienden como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una deter-
minada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión
que concita el interés, la atención y la movilización de otros actores del tejido
social. Vale decir que esta modalidad de intervención del Estado no debe ser
unívoca, homogénea ni permanente, sino más bien un conjunto de iniciativas
y respuestas ante una problemática en un momento histórico determinado.
Resulta interesante destacar que, de acuerdo con estos autores, las polí-
ticas públicas no son meramente acciones sino también omisiones. En este

166
 • Daniel Schteingart •

sentido, un Estado que no hace políticas públicas está efectivamente ha-

ciendo políticas públicas. Por tal razón, la idea de “no intervención estatal”
es problemática, habida cuenta de que la modalidad de intervención estatal
es, justamente, la no-intervención.

3.1.7. Política industrial

La política industrial es un tipo específico de política pública, que refiere a

las acciones de gobierno tendientes a transformar y desarrollar la estructura
productiva. Si bien comúnmente se asocia política industrial al desarrollo y
fomento del sector manufacturero, hay muchos autores que extienden el uso
a otros sectores (por ejemplo, Rodrik, 2004). En este caso más abarcador,
política industrial sería sinónimo de política productiva.
Al igual que con conceptos anteriores, existen múltiples definiciones de
política industrial. Por ejemplo, para la Unctad-Onudi (2011: 34), la política
industrial consiste en “aquellas acciones de gobierno que buscan mejorar
la competitividad y las capacidades de las firmas domésticas y promover la
transformación de las estructuras productivas”.
Pueden distinguirse dos tipos de política industrial. Por un lado, están las
políticas horizontales, que no tienen un sesgo explícito hacia un sector. Por
ejemplo, las políticas de infraestructura, capacitación de mano de obra, pro-
moción científica, energía, crédito o tipo de cambio se entienden como ho-
rizontales en el sentido de que son neutras desde el aspecto sectorial. Vale
tener en cuenta que, de todos modos, en la práctica siempre hay sectores
que se ven incentivados por cierto tipo de políticas horizontales más que por
otros. A modo de ejemplo, una política de depreciación cambiaria beneficiará
relativamente más a aquellos sectores cuya estructura de costos esté ma-
yormente pesificada y afectará más a quienes poseen un elevado porcentaje
de costos en dólares. De la misma manera, una política de desarrollo de red
ferroviaria tendrá un impacto bajo sobre el sector del software y alto sobre los
sectores productivos adyacentes a tal red.
Por otro lado, las políticas verticales no son neutrales en términos secto-
riales y procuran ex ante fomentar ciertos sectores considerados estratégi-
cos –sea por cuestiones de seguridad nacional, por potencial tecnológico,
por su contribución al desarrollo territorial del país, por su impacto en el em-
pleo, por los encadenamientos y derrames que generan o por su impacto en
la restricción externa. Por ejemplo, aplicar aranceles del 30 % a ciertos secto-
res y del 0 % a otros puede entenderse como políticas verticales, del mismo
modo que el subsidio a algunos sectores en desmedro de otros.

167
• Manual de cadenas productivas •

Al distorsionar activamente los mercados, las políticas verticales son las

más controversiales en el debate económico. Mientras que las miradas más
liberales consideran que promueven una asignación ineficiente de recursos
y comportamientos rent-seeking en los sectores promovidos, las más hetero-
doxas sostienen que son necesarias para complejizar la estructura produc-
tiva, y que –bajo tal esquema de incentivos– las firmas pueden acumular
capacidades para luego ser más competitivas.
Como se verá luego, países como Corea del Sur, Taiwán y Japón aplicaron
políticas industriales no solo horizontales sino también verticales, con un
notorio éxito. Una de las claves de por qué ese éxito tiene que ver con las
características de los estados de esos países, muy diferentes a las de, por
ejemplo, América Latina.

Box 3.1. Breve historia de la política industrial

Los argumentos en pos de políticas industriales verticales datan de

por lo menos el siglo XVIII. Uno de los primeros ideólogos de la pro-
tección de la industria local fue el norteamericano Alexander Hamil-
ton (1757-1804) hacia la década de 1790, seguido luego por el ale-
mán Friedrich List (1789-1846), quien escribió ya entrado el siglo XIX.
Las ideas proteccionistas de Hamilton y List entraban en clara con-
tradicción con las de sus contemporáneos, Adam Smith (1723-1790)
y David Ricardo (1772-1823), quienes pregonaban los beneficios del
libre comercio.
Los argumentos proteccionistas de Hamilton y List fueron retomados
durante la segunda posguerra, tanto por policy-makers de países en
desarrollo como por académicos como Albert Hirschman o Alexan-
der Gerschenkron. En el último cuarto del siglo XX, y en un contexto
en donde el discurso promercado volvió a ser dominante tras el inte-
rregno keynesiano, la política industrial (en particular la más vertical)
perdió peso en la agenda del desarrollo. La frase del premio Nobel de
Economía Gary Becker, de 1985, es ilustrativa del clima de época de
fines del siglo XX: “La mejor política industrial es aquella que no exis-
te”. No obstante, en el siglo XXI resurgió cierto interés por la política
industrial tanto por parte de los gobiernos de países desarrollados y
en vías de desarrollo como de organismos multilaterales como Onudi,
en un contexto ideológico un tanto más heterodoxo y pragmático que

168
 • Daniel Schteingart •

el de las décadas de 1980 y 1990. En la actualidad, la mayoría de las

políticas industriales tienden a ver la globalización como un hecho
dado y procuran fomentar las industrias emergentes (TIC, biotecnolo-
gía, robótica, energías limpias) antes que proteger las industrias de-
clinantes (textil o la metalmecánica tradicional).
De acuerdo con Chang (2002), a pesar de la narrativa dominante acer-
ca de que los países industrializados se desarrollaron por la vía del
libre mercado, países como Reino Unido, Estados Unidos, Francia o
Alemania implementaron políticas industriales muy activas en sus
fases iniciales de desarrollo. En el siglo XX, países latinoamericanos
como Argentina, Brasil y México aplicaron agresivas políticas indus-
triales, las cuales, si bien no fueron del todo efectivas, permitieron
tasas de crecimiento más que aceptables –particularmente en Brasil
y México, que entre 1930 y 1980 crecieron como nunca en su historia.
Asimismo, países de industrialización tardía –Corea del Sur, Taiwán,
Japón o mismo China– también han aplicado políticas industriales
verticales, con especial énfasis en la industria manufacturera y la
transferencia tecnológica. Como se verá luego, una de las explica-
ciones del éxito de estos países estriba en la existencia de estados
desarrollistas con burocracias weberianas.

Fuente: elaboración propia.

3.1.8. Fallas de mercado y fallas de gobierno

En el Capítulo 1 hemos hablado de las fallas de mercado –que pueden defi-

nirse como una situación en la que la asignación de bienes y servicios por
parte del libre mercado no es eficiente, conduciendo a una pérdida de bienes-
tar social–, enfatizando principalmente en la forma en que la asociación en
cadenas productivas puede contribuir a resolverlas.
Una de las razones que podrían justificar la política industrial es la exis-
tencia de fallas de mercado que impiden un mayor bienestar social. A modo
de ejemplo, si el bienestar social depende de la existencia de ciertos sectores
productivos estratégicos (como, por ejemplo, ciertos sectores manufacture-
ros) y el país en cuestión no tiene ventajas comparativas en esos sectores en
condiciones de libre mercado, se justifica la intervención estatal para volver
viables tales sectores, por ejemplo, por medio de impuestos, subsidios, aran-
celes, etc. Otras fallas de mercado que son relevantes de cara al desarrollo
económico son las siguientes:

169
• Manual de cadenas productivas •

• Información asimétrica que, por ejemplo, dificulta la posibilidad de que

firmas locales exporten, por desconocimiento de la idiosincrasia de los
mercados de destino.
• Mercados oligopólicos o monopólicos.
• Barreras al crédito, ocasionadas por mercados de capitales imperfec-
tos o subdesarrollados.
• Fallas de coordinación entre firmas, que impiden por ejemplo aprove-
char economías de escala o las ventajas de la cooperación.

Ahora bien, así como el mercado tiene sus fallas, también existen las llama-
das “fallas de gobierno”, que podrían definirse como intervenciones guberna-
mentales que terminan generando una asignación de recursos todavía más
ineficiente que la derivada de las fallas de mercado, minimizando aún más el
bienestar social. Dentro de las fallas de gobierno podemos incluir:

• Captura del Estado por intereses particulares (por ejemplo, fracciones

empresarias).
• Búsqueda de rentas o rent-seeking (mantener privilegios a sectores, sin
incentivos para que mejoren la productividad).
• Falta de información pertinente.
• Rigidez de las políticas.
• Corrupción.
• Debilidad institucional.
• Limitada articulación entre instituciones públicas.
• Burocracia poco eficiente y con pocas capacidades técnicas.
• Escasa colaboración entre los sectores público y privado.
• Bajo enforcement (cumplimento de la ley).

3.2. El Estado, ¿problema o solución?

En este apartado brindaremos herramientas para comprender mejor el texto

de lectura recomendada “El Estado como problema y como solución”, escrito
por el sociólogo Peter Evans en 1996. Se trata de un artículo que se volvió
un clásico en las ciencias sociales, particularmente en la sociología política
del desarrollo.
La pregunta que Evans intenta responder en él es: ¿es cierto que el Es-
tado es el gran problema del desarrollo debido a la existencia de múltiples

170
 • Daniel Schteingart •

fallos de gobierno, como sostienen las visiones neoliberales del desarrollo?

¿Es cierto que el Estado es la solución a los problemas del desarrollo, al per-
mitir con sus intervenciones resolver fallos del mercado y crear nuevos mer-
cados? La respuesta del autor es: “depende de qué Estado”. Hay estados
que son el problema (los llamados estados “predatorios”) y otros que son la
solución (los llamados estados “desarrollistas”). El concepto de Estado desa-
rrollista es una de las claves de buena parte de la producción académica de
Evans. Pero, antes de adentrarnos en su trabajo, resulta interesante pregun-
tarnos: ¿de dónde surge el concepto de Estado desarrollista?

3.2.1. Orígenes del concepto de Estado desarrollista

Evans es uno de los referentes académicos de la literatura acerca de los esta-

dos desarrollistas. No obstante, el concepto fue desarrollado en 1982 por el
académico norteamericano Chalmers Johnson (1931-2010), para dar cuenta
del fenomenal boom industrializador japonés durante la segunda posguerra.
A principios de los años ochenta, Japón era la tercera potencia económica
mundial –por detrás de Estados Unidos y la ex Unión de Repúblicas Socialis-
tas Soviéticas (URSS)– y parecía amenazar la hegemonía industrial-tecnoló-
gica de la gran superpotencia norteamericana.
El libro de Johnson, de 1982, se titula El MITI y el milagro económico ja-
ponés. El auge de la política industrial, 1925-1975 y, al igual que el artículo de
Evans (1996), es hoy un clásico de los estudios del desarrollo. Al estudiar
el caso japonés, Johnson concluyó que el rol del Estado fue determinante
en su éxito económico y en la transformación productiva del país en una
potencia industrial líder en tecnología. De esta manera, Johnson desafiaba
la idea ortodoxa de pensar el Estado como un “problema” para el desarrollo.
Por el contrario, según él, si los estados tienen ciertas características –que
los convierten en estados desarrollistas–, pueden devenir la “solución” para
lograr el desarrollo.
¿Cuáles eran esas características? De acuerdo con Weiss y Thurbon
(2016), podemos destacar tres.

1. Ambición y compromiso de liderazgo. Los estados desarrollistas se ca-

racterizaron por tener actores políticos con voluntad política de conver-
ger tecnológicamente con Occidente.
2. Estructura institucional. Los estados desarrollistas se singularizaron
por contar con una burocracia weberiana –competente, cohesiva, con
objetivos claros, e independiente de lobbies.

171
• Manual de cadenas productivas •

3. Abordaje particular de las políticas públicas. Los estados desarrollistas

ejecutaron una política industrial agresiva y vertical, retomando los pre-
ceptos de Hamilton y List.

Chalmers Johnson también cuestionaba la antinomia entre Estado y merca-

do, la cual caricaturizaba la realidad: más que verlos antagónicos, Johnson
postulaba que el Estado podía complementarse y hasta crear mercados. To-
das estas ideas serán retomadas por otros colegas que, a fines de los años
ochenta y principios de los noventa, extendieron el término Estado desarro-
llista a experiencias como las de Corea del Sur y Taiwán. Entre esos colegas
cabe mencionar, además de Peter Evans, a Alice Amsden (estudiosa del caso
coreano) o Robert Wade (especialista en Taiwán).33

Box 3.2. El PIB per cápita de Japón, Taiwán y Corea del Sur en
el largo plazo
Uno de los indicadores más comúnmente usados para analizar el desarrollo
de los países es el PIB per cápita. Si bien se trata de un indicador imperfecto
–ya que poco dice sobre la distribución del ingreso, como hemos visto en el
Capítulo 2–, es un buen proxy para comprender la situación relativa de los
países a lo largo del tiempo.
En el Gráfico 3.1 se muestra el PIB per cápita de Japón, Taiwán y Corea del Sur
entre 1900 y 2016. Hemos agregado también a Estados Unidos, Reino Unido
–estos dos últimos, países tradicionalmente desarrollados– y Argentina. Los
datos están a paridad de poder adquisitivo (ver Capítulo 2 para una explica-
ción de esta metodología).
Cuando las series son de muy larga duración, tiene sentido utilizar la escala
logarítmica en lugar de la escala lineal. En la escala logarítmica (como ocurre
en el eje vertical del gráfico), a igual distancia los valores se duplican (625,
1250, 2500, etc.). En cambio, en escala lineal, los valores suben linealmente
(1000, 2000, 3000, etc.). ¿Por qué usamos la escala logarítmica aquí? Porque
la pendiente de la curva muestra la tasa de crecimiento del PIB per cápita, de
modo tal que una pendiente más alta implica mayores tasas de crecimiento y
viceversa. Cuando dos líneas se acercan, eso significa que hay convergencia,
es decir que el país de menor PIB per cápita crece más rápido que el de mayor
PIB per cápita. La inversa ocurre cuando hay divergencia.

33 Ver, por ejemplo, Amsden (1989) y Wade (1990).

172
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 3.1.
PIB per cápita de Japón, Taiwán, Corea del Sur, Reino Unido, Estados Unidos
y Argentina (1900-2016) (en millones de USD PPA de 2011)

Fuente: elaboración propia basada en Maddison Project Database.

3.2.2. El texto de Peter Evans (1996)

Tres olas

Ahora sí, adentrémonos en el texto de Evans. El autor comienza el artículo

señalando que ha habido tres “olas” respecto del rol del Estado en el desa-
rrollo. La primera surgió en la segunda posguerra –tanto a nivel académico
como en la mayoría de los gobiernos– y plasmaba la idea del Estado como
“solución” a los problemas del desarrollo. En Occidente, por entonces, el key-
nesianismo y la idea de “planificación indicativa” eran monedas corrientes.
En el Este europeo, por su parte, el comunismo y la planificación centralizada
eran la solución escogida para llevar adelante procesos de industrialización
y avance tecnológico.
Los años setenta fueron un gran punto de inflexión en Occidente. El clima
ideológico viró desde el intervencionismo keynesiano al neoliberalismo, que
fueron dando lugar a una visión negativa del Estado (segunda ola). Los sín-
tomas de agotamiento del exitoso modelo de posguerra –que permitió a Eu-
ropa occidental crecer como nunca en la historia, con pleno empleo, rápido
aumento de la productividad y despliegue de estados de bienestar– aflora-
ron tras la crisis del petróleo de 1973. En tanto el petróleo era uno de los insu-

173
• Manual de cadenas productivas •

mos básicos del paradigma keynesiano-fordista, la drástica suba del crudo

generó serias presiones sobre los costos, dando lugar a un recrudecimiento
inflacionario en los países centrales, en conjunción con estancamiento eco-
nómico. De allí que se hiciera popular el término “estanflación”: hasta ese
entonces, las recesiones iban de la mano de deflaciones y, por el contrario,
los periodos de crecimiento estaban acompañados de mayores niveles de
inflación producto de que el pleno empleo otorgaba un mayor poder de nego-
ciación a los sindicatos, acarreando presión sobre los costos.
La estanflación de los setenta desencadenó una ofensiva de las miradas
promercado y antiestatistas, que se plasmó en 1979 con la llegada al poder
de los neoconservadores Margaret Thatcher (Reino Unido) y Ronald Reagan
(Estados Unidos). Durante los años ochenta se consolidó el paradigma neo-
liberal, y organismos multilaterales tales como el FMI y el BM se hicieron sus
portavoces. Esto tuvo importantes consecuencias para países en desarrollo
como los latinoamericanos, que habían tenido una aceptable performance
económica en las décadas previas, pero que en los ochenta sufrieron la crisis
de la deuda externa –originada en financiar déficits de la cuenta corriente
en los setenta con endeudamiento externo, el cual se volvió impagable una
vez que Estados Unidos decidió subir fuertemente sus tasas de interés, en
1979-1980, para combatir la inflación que aquejaba al país desde 1973. Los
años ochenta fueron de una aguda restricción externa para América Latina:
el pago de intereses de la deuda externa, en un contexto de precios inter-
nacionales de los commodities muy bajos, hizo que quedaran muy pocos
dólares para financiar las importaciones, las cuales, como hemos visto en
el Capítulo 2, son fundamentales para crecer. Producto de la escasez de di-
visas, los países de la región se vieron sometidos no solo al estancamiento
económico, sino también a constantes devaluaciones, que hacían que la in-
flación se multiplicase. Fenómenos de inflación de tres dígitos (e incluso
hiperinflaciones) fueron moneda corriente en América Latina en los ochenta
y principios de los noventa.
Dentro de este contexto, la lectura que se volvió predominante fue que la
crisis latinoamericana era producto de “demasiado Estado”, el cual generaba
ineficiencias múltiples, distorsión de mercados, burocracias mastodónticas
y comportamientos rent-seeking del empresariado. Si el Estado pasaba de
ser la “solución” a ser el “problema”, entonces la política pública tenía que
tender a reducir el Estado a su mínima expresión y dejar que el mercado
llevara las riendas del desarrollo.

174
 • Daniel Schteingart •

No obstante, en los años ochenta y crecientemente en los noventa fue

emergiendo una tercera ola, en la cual se inscriben Evans o el mencionado
Chalmers Johnson. Los exponentes de esta tercera ola remarcaron que el
Estado en sí mismo no es un problema o una solución, ya que eso depende
de qué tipo de Estado se trate. Al estudiar las experiencias exitosas del Este
asiático, ellos consideraron que la variable clave son las capacidades estata-
les. Ni la primera ni la segunda ola se habían preguntado suficientemente por
tal variable: en el primer caso, se daba por sentado que con intervencionismo
estatal se resolvían los desafíos del desarrollo; en el segundo, se considera-
ba que toda intervención estatal tendía a crear fallos de gobierno que eran
todavía más graves que los del mercado. La tercera ola también fue ganando
peso en la academia en la medida en que las experiencias liberalizadoras
de la periferia (como América Latina) lejos estaban de conducir a milagros
económicos del estilo de los del Este asiático. Por el contrario, durante los
años noventa –en donde los postulados de la segunda ola se condensaron
en lo que se conoció como “Consenso de Washington”),34 los países latinoa-
mericanos tuvieron un crecimiento modesto, acompañado en la mayoría de
los casos con aumentos significativos de la desigualdad, lo cual determinó
que la pobreza se mantuviera estancada –o incluso subiera, como en el caso
de Argentina.

Leer con atención

34 El Consenso de Washington fue un conjunto de diez prescripciones de política

económica que los países en desarrollo debían adoptar con vistas a salir de las re-
currentes crisis financieras de los 80 y los 90. El término fue acuñado por el inglés
John Williamson en 1989. Este set de políticas fue desarrollado por el FMI, el BM y el
Departamento del Tesoro de Estados Unidos (todos con sede en Washington). Estas
diez recetas de política económica fueron: 1. disciplina fiscal (evitar déficits fiscales),
2. disminución de subsidios y concentración del gasto público en educación primaria y
atención primaria de la salud, 3. reforma fiscal (ampliar la base imponible), 4. tasas de
interés positivas en términos reales, 5. tipos de cambio competitivos (para fomentar
exportaciones y evitar déficits de la cuenta corriente), 6. liberalización del comercio
exterior (apertura a las importaciones), 7. liberalización de las entradas a la IED, 8.
privatización de empresas públicas, 9. desregulación de la economía (para fomentar
mayor competencia), 10. seguridad jurídica, para respetar los derechos de propiedad.

175
• Manual de cadenas productivas •

Leer con atención

Evans (1996) comienza su texto describiendo tres olas con respecto

al rol del Estado en el cambio estructural. La primera fue característi-
ca de la segunda posguerra e instaló al Estado como “solución” a los
problemas del desarrollo. Esta imagen positiva del Estado va de la
mano con el hecho de que el paradigma ideológico predominante en
Occidente en esa época era el keynesianismo y el estructuralismo en
América Latina (ver Capítulo 2).
La estanflación en los países desarrollados en los años setenta y la
crisis de la deuda en América Latina en los años ochenta –más expe-
riencias desastrosas en algunos países africanos– crearon la imagen
del Estado como el gran obstáculo para el desarrollo. Así se dio lugar
a la segunda ola, que postuló la necesidad de un Estado lo más pe-
queño posible y el rol dinamizador de los mercados y la competencia.
Evans se inscribe dentro de la tercera ola, la cual no considera que el
Estado en sí mismo sea la solución o el problema, sino que ciertos
tipos de estados son la solución (los desarrollistas) y otros, el pro-
blema (los predatorios); y, entre estos dos extremos están las expe-
riencias intermedias. La variable clave dentro de este enfoque –que
cobró vigor a partir de los años ochenta con el estudio de las expe-
riencias exitosas del Este asiático) son las capacidades estatales.

Las visiones críticas del Estado

Luego de mencionar las tres olas, Evans (1996) dedica buena parte de su
ensayo a discutir mayormente con la segunda ola (crítica del Estado), la cual
por ese entonces era el paradigma dominante en la economía, y lo sigue sien-
do muchos ámbitos académicos y políticos.
En primer lugar, al interior de esta segunda ola Evans distingue dos tipos
de análisis. El neoclásico tradicional –que tendía a enfatizar la eficiencia de
los mercados– no se preocupó por analizar internamente el Estado, el cual
era concebido como una “caja negra”. En contraste, según Evans (1996), el
segundo tipo de análisis (el “neoutilitarista”) fue más fructífero, al abrir tal
“caja negra” y procurar estudiar por qué la acción del Estado traía conse-
cuencias económicas negativas.

176
 • Daniel Schteingart •

Una de las premisas neoutilitaristas es que la acción del Estado radica

en el intercambio que tiene lugar entre los funcionarios y sus sustentadores,
los cuales son optimizadores racionales. Los funcionarios requieren partida-
rios políticos para sobrevivir, y estos, a su vez, deben contar con incentivos
suficientes si no se quiere que desplacen su apoyo a otros potenciales ocu-
pantes del Estado (Evans, 1996).
De acuerdo con los neoutilitaristas, los funcionarios pueden distribuir di-
rectamente los recursos con que cuentan entre sus partidarios, a través de
subsidios y prebendas. Asimismo, pueden crear rentas públicas destinadas
a grupos favorecidos, limitando la capacidad de maniobra de las fuerzas del
mercado –a través de la protección a las importaciones, el otorgamiento de
licencias para producir, el racionamiento de divisas, etc. Por ejemplo, según
esta tendencia analítica, un caso típico sería el de un funcionario que, sobor-
nado por un empresario local, decide subir aranceles para poner límites a
su competencia y permitirle así cobrar más caro su producto y obtener una
renta extra. Otro caso sería el de un funcionario que, en un contexto de ra-
cionamiento de divisas, se las otorgaría al empresario que mejor lo soborne.
De este modo, lo que tenemos es la generación de rentas que se distribu-
yen entre el empresario y el funcionario. Esta generación de rentas y “ganan-
cias fáciles” torna menos atractiva la inversión en las actividades producti-
vas y la innovación, y disminuye la eficiencia y el dinamismo económico. La
sociedad queda presa de este intercambio entre funcionarios y empresarios.
En consecuencia, dado que el Estado tiene un funcionamiento inherente-
mente corrupto y proclive a comportamientos rentistas y predatorios, la solu-
ción para los neoutilitaristas es achicar el Estado y descansar más confianza
en los mecanismos de mercado.
Ahora bien, ¿qué piensa Evans de estos postulados neoutilitaristas?
En primer lugar, Evans (1996) reconoce que los neoutilitaristas captan
un aspecto significativo del funcionamiento de la mayoría de los estados
(rent-seeking y corrupción), en particular de los del Tercer Mundo. No obstan-
te, según él, este funcionamiento del Estado es característico de cierto tipo
de estados (los “predatorios”), no de todos ellos.

Leer con atención

177
• Manual de cadenas productivas •

Leer con atención

¿Qué son los estados “predatorios”? Son estados cuya consideración

por sus respectivas sociedades se asimila a la que un predador tiene
por su presa: extraen excedentes sin proporcionar bienes colectivos
(defensa, justicia, infraestructura, educación, salud, etc.) y alientan
a los agentes privados a pasar de las actividades productivas al
rent-seeking improductivo.

En segundo lugar, Evans considera que la concepción neoutilitarista es un

“avance” respecto de la visión neoclásica tradicional del Estado –que lo pen-
saba como árbitro neutral y sin abrir la caja negra–, dado que reintroduce la
política, y lo concibe como un terreno en donde se expresan las relaciones de
fuerza existentes en una sociedad. Es decir, en la visión neoutilitarista –lla-
mativamente, de modo similar a la marxista– se entiende el Estado como un
terreno en donde los sectores más poderosos de la sociedad civil van a tener
un espacio de representación mucho mayor al de sus sectores más débiles.
Ello contrasta con la visión neoclásica tradicional, que al ver el Estado como
un árbitro neutral deja de lado que este es, en parte, reflejo de las relaciones
de fuerza existentes en la sociedad civil. De acuerdo con nuestro autor, esta
visión del Estado es mucho menos ingenua que la presente en la visión neo-
clásica tradicional.
Ahora bien, Evans (1996: 533) señala lo siguiente respecto de los neou-
tilitaristas:

Como explicación de una de las pautas del comportamiento de los funcionarios,

que puede o no predominar en determinado aparato estatal, el pensamiento neou-
tilitarista constituye un aporte útil. Pero como teoría suprema monocausal aplica-
ble a los Estados en general, el modelo neoutilitarista es controvertible.

En otros términos, los neoutilitaristas captan bien lo que ocurre a menudo

en muchos estados. Pero generalizar y decir que “todo Estado funciona de
esta manera” es, a juicio de Evans, erróneo. En efecto, como veremos luego,
en los estados desarrollistas la lógica de funcionamiento dista mucho de la
de los neoutilitaristas.

178
 • Daniel Schteingart •

Las influencias de Evans

Como decíamos anteriormente, una de las grandes influencias de Evans es

Chalmers Johnson, pionero en los estudios sobre los estados desarrollistas.
No obstante, en “El Estado como problema y como solución”, Evans (1996)
rescatará el aporte de cuatro autores: Karl Polanyi, Max Weber, Alexander
Gerschenkron y Albert Hirschman. A todos, menos Polanyi, los hemos men-
cionado en el Apartado 3.1 (sobre Gerschenkron y Hirschman, ver Box 3.1).
En primer lugar, Evans retoma las ideas de Polanyi (1886-1964), cientista
social de origen húngaro que nació en Viena, por entonces capital del Im-
perio austrohúngaro. De acuerdo con Polanyi, el intercambio lejos está de
ser una actividad natural que solo exige un mínimo de sustento institucional
–idea presente en la teoría liberal y luego retomada por los neoutilitaristas a
fines del siglo XX–. Por el contrario: “el camino que lleva al libre mercado fue
construido y mantenido gracias a un enorme aumento del intervencionismo
controlado, centralmente organizado y permanente” (Polanyi, 1957: 40). Es
decir, según este autor, desde el comienzo la vida del mercado quedó entrela-
zada no solo con otros tipos de lazos sociales, sino además con las formas
y políticas fijadas por el Estado. En pocas palabras, uno de los aportes de
Polanyi es pensar el mercado no como una institución natural, sino como
resultado de un proceso social, cultural e histórico, en el cual el accionar
estatal fue central para crear mercados libres. Esta idea de “Estado creador
de mercado”, Evans la retomará en su argumentación –y también lo hará
Mariana Mazzucato, autora del texto que analizaremos en el Apartado 3.3–.
En segundo lugar, Evans recoge los aportes de Max Weber (1864-1920),
cuya visión sobre el Estado moderno y la burocracia moderna es la opuesta
a lo que se deriva de la teoría neoutilitarista. Según Weber, el funcionamiento
de la empresa capitalista en gran escala depende de que exista el tipo de
orden que solo puede proporcionar un moderno Estado burocrático. En tér-
minos de Weber (1968: 1935): “el capitalismo y la burocracia se encontraron
uno al otro y son íntimamente el uno para el otro”. En otras palabras, la bu-
rocracia moderna emerge con el capitalismo y a la vez es un sostén crucial
para que el capitalismo se desenvuelva. Así como en Polanyi el Estado crea
el mercado libre y moderno, en Weber ocurre algo similar: no hay capitalismo
moderno sin burocracia.
Recordemos que, como fuera visto en el Apartado 3.1.4, Weber fue uno
de los primeros estudiosos de la burocracia que, a su vez, remarcó aspec-
tos positivos de esta, tales como racionalidad, eficacia y apego a procedi-

179
• Manual de cadenas productivas •

mientos claros. El burócrata moderno, según Weber (1968), se preocupa por

cumplir con sus tareas y por contribuir a alcanzar los objetivos del aparato
estatal en su conjunto. El uso de las prerrogativas del cargo para maximi-
zar los intereses particulares –que en la mirada neoutilitarista es el rasgo
común de los estados en general– es, para Weber, un rasgo de formas esta-
tales premodernas.
Weber (1968) pensaba que el Estado les era útil a quienes operaban en
los mercados, precisamente porque el proceder de los funcionarios obede-
cía a una lógica muy distinta que la del intercambio utilitario entre estos y
sus partidarios (empresarios favorecidos, por ejemplo). Para él, la capacidad
del Estado para apoyar a los mercados dependía de que la burocracia fuese
una entidad corporativamente coherente y de que los individuos viesen en
la consecución de las metas corporativas la mejor manera de promover su
interés personal.
Veamos más detenidamente esto último.
Para Weber, una de las claves para que el burócrata opere profesional-
mente –es decir, siguiendo las reglas del aparato estatal– y no mediante la
lógica corrupta del intercambio de favores/apoyos con sus partidarios, es
que exista coherencia corporativa. En otros términos, el hecho que los buró-
cratas tengan una identidad común y se perciban como miembros de una
clase superior y con prestigio permite alinear las metas corporativas con
las del interés personal. De acuerdo con Weber (1968), para que exista tal
coherencia corporativa los funcionarios deben estar medianamente aislados
de las demandas de la sociedad circundante. A la vez, es esencial el reclu-
tamiento de los funcionarios basado en el mérito y que existan incentivos
para construir una carrera profesional de largo plazo, en la cual estos puedan
ascender escalafones en el Estado si cumplen bien con su tarea.
Para ponerlo en otros términos, no es que el burócrata weberiano no
tenga intereses personales y sea una persona altruista. Nada de eso. Por el
contrario, el sistema de incentivos de la burocracia moderna permite alinear
los intereses personales del burócrata con los del Estado en su conjunto. El
burócrata weberiano está rodeado de otros burócratas y en todos ellos el
prestigio y el estatus son grandes incentivadores para trabajar bien y cumplir
con sus tareas. Corromperse y traficar favores a empresarios puede redun-
dar en mayor dinero para el funcionario, pero junto con una enorme pérdida
de reputación social y, a su vez, de sus pares burócratas. De alguna manera,

180
 • Daniel Schteingart •

en el ámbito científico la lógica de incentivos es similar: el prestigio de los

pares (más que el dinero) es un gran motor para tratar de hacer las cosas lo
mejor posible.
Los otros dos autores que recupera Evans son el historiador ruso Alexan-
der Gerschenkron (1904-1978) y el economista alemán Albert Hirschman
(1915-2012). Con ellos, Evans complementa los aportes de Weber y va más
allá: de acuerdo con el autor, la capacidad de instrumentar las reglas en for-
ma previsible –que es la principal función que cumplen los burócratas webe-
rianos– es necesaria pero no suficiente.
Gerschenkron es un estudioso de países europeos de desarrollo tardío,
tales como Rusia e Italia. En el estudio de los procesos de industrialización
tardía, Gerschenkron notó que cuando el rezago tecnológico respecto de los
países líderes era alto, el Estado asumía un rol central para movilizar los re-
cursos necesarios para conducir lo que se conoce como el proceso de catch-
up (convergencia con los países líderes). De este modo, este rol iba más allá
de brindar un entorno adecuado (como en Weber). A modo de ejemplo, según
Gerschenkron, en países atrasados el Estado debía actuar como empresa-
rio sustituto (por ejemplo, vía empresas públicas), habida cuenta de que los
capitalistas son renuentes a hacer grandes inversiones en el subdesarrollo.
¿Por qué ocurre esto? Porque las grandes inversiones tienen largos plazos
de maduración y, por ende, mayor riesgo, el cual se amplifica en países sub-
desarrollados.
Hirschman profundiza las ideas de Gerschenkron de que en los países
subdesarrollados el Estado no debe limitarse a generar un entorno adecua-
do para los capitalistas, sino ser también un Estado empresario que invierta
en sectores en donde el capital privado no está dispuesto a hacerlo –por
ejemplo, industria pesada, que requiere mucho capital y largos plazos de
amortización. De acuerdo con Hirschman, en los países subdesarrollados no
falta capital –esto es, excedente potencialmente invertible– sino voluntad
de arriesgar el excedente disponible invirtiéndolo en actividades producti-
vas. Es por ello que el Estado debe ofrecer incentivos desequilibrantes para
instar los capitalistas privados a invertir, y al mismo tiempo debe estar en
condiciones de aliviar los cuellos de botella que generan desincentivos para
la inversión. A modo de ejemplo, si ningún capitalista está dispuesto a in-
vertir en siderurgia, debido a que el riesgo es muy alto, el Estado debe ha-
cerlo. Una vez que el Estado empieza a fabricar acero, eso despeja nuevas
oportunidades de negocios e inversión en los capitalistas que, por ejemplo,

181
• Manual de cadenas productivas •

ahora tienen un insumo clave para fabricar automóviles o bienes de capital.

Es decir, la inversión del Estado en siderurgia abre las puertas a que aumente
la inversión capitalista en nuevas áreas –proceso que se conoce como crow-
ding in– hasta entonces poco desarrolladas en un país por falta de insumos
y capacidades locales.
Para Evans (1996), los estados desarrollistas (como Japón, Corea del Sur
y Taiwán) son aquellos que cumplen con éxito las tareas esbozadas por Ger-
schenkron, Hirschman y Weber. ¿Qué características tienen?

• Extraen excedentes pero también ofrecen bienes colectivos.

• Fomentan perspectivas empresariales de largo plazo en las élites priva-
das, aumentando los incentivos para participar en inversiones transfor-
madoras y disminuyendo los riesgos propios de tales inversiones.
• Puede haber corrupción en los estados desarrollistas, pero ello no es
generalizado ni impide la transformación productiva. Según Evans (1996:
535): “Es posible que no sean inmunes a la apropiación de las rentas
públicas o al uso de una parte del excedente social en beneficio de los
funcionarios y sus amistades, y no de la ciudadanía en su conjunto. Pero
en general las consecuencias de sus actos promueven la transformación
estructural en lugar de impedirlos”.
• Tienen autonomía enraizada. Este concepto es uno de los más impor-
tantes del texto de Evans y se refiere a que los estados desarrollistas
no tienen una autonomía absoluta de la sociedad civil –como sugiere
Weber– sino relativa. Los estados desarrollistas son autónomos en la
medida en que tienen coherencia corporativa y capacidad para formular
políticas públicas que vayan por encima de intereses particularistas, pero
están en constante diálogo con la sociedad civil –y, particularmente, con
los empresarios–, dado que ello es fundamental para que los burócratas
conozcan cuáles son las problemáticas que se deben resolver.

182
 • Daniel Schteingart •

Leer con atención

Evans (1996) destina buena parte del artículo a discutir con los expo-
nentes de la segunda ola. Al interior de esta, diferencia dos análisis:
a) el neoclásico tradicional, que tiende a ver los mercados libres como
eficientes, pero que no problematiza acerca del Estado, que ve como
una “caja negra” y un árbitro neutral; y b) el neoutilitarista, que abre la
caja negra del Estado y lo concibe como un lugar en donde se produ-
cen intercambios entre funcionarios y miembros de la sociedad civil
(por ejemplo, empresarios), que devienen en captura de rentas, lo cual
deja al resto de la sociedad como rehén y desincentiva la inversión y
el esfuerzo.
Si bien Evans reconoce puntos válidos de los neoutilitaristas, la prin-
cipal crítica reside en que no todos los estados funcionan de esa ma-
nera, sino solo algunos: los predatorios. Por el contrario, los estados
desarrollistas tienen un comportamiento muy distinto y se asimilan
mucho más a la forma en que Weber describe las burocracias moder-
nas –profesionales, racionales, eficientes, previsibles y que ayudan al
desenvolvimiento del capitalismo–, y cumplen también con el papel
que le endilgan Gerschenkron e Hirschman.
Cuatro autores son importantes en la argumentación de Evans (1996).
Polanyi es importante para cuestionar la idea ortodoxa de que el mer-
cado es una institución natural y el Estado interviene ineficientemen-
te sobre él, ya que muestra que el libre mercado es un producto so-
cial, histórico y cultural, que se dio en Europa occidental tras la Edad
Media, y para cuya aparición el Estado fue fundamental, a través de
sus regulaciones. Es decir, Evans coincide completamente con la idea
polanyiana de “Estado creador del mercado”, idea que es válida en los
estados desarrollistas.
Weber es un autor fundamental para Evans, al mostrar que el Estado
no necesariamente funciona como dicen los neoutilitaristas y que,
por el contrario, pueden existir burocracias con funcionarios idóneos
reclutados sobre la base del mérito y que se esfuerzan por cumplir
con su tarea lo mejor posible en aras del reconocimiento social, el
prestigio y los ascensos de escalafones.

183
• Manual de cadenas productivas •

Gerschenkron y Hirschman también son clave en Evans: argumentan

que el Estado no debe limitarse a generar “reglas de juego claras y
previsibles” para el sector privado (como en Weber), sino también a
desarrollar la estructura productiva “a partir, por ejemplo, de empre-
sas públicas– en sectores en donde el capital privado no está dis-
puesto a invertir.
Por último, el concepto de autonomía enraizada (o también autono-
mía integrada o autonomía insertada) es una de las piedras angulares
del texto. Característica de los estados desarrollistas, la autonomía
enraizada puede definirse como “la combinación, en apariencia con-
tradictoria, de un aislamiento burocrático weberiano con una intensa
inmersión en la estructura social circundante” (Evans, 1996: 540).
De acuerdo con Evans (1996), que haya estados con autonomía en-
raizada depende de dos factores. En primer lugar, de la propia historia
del aparato estatal: estados con largas tradiciones meritocráticas
tienden a ser más capaces –las instituciones no se cambian fácil-
mente por decreto y son muy dependientes de la trayectoria. En se-
gundo lugar, de la estructura social en la que dicho Estado se inserta.
No es lo mismo una estructura social en donde el poder está muy
descentralizado que otra en donde existen grandes oligarquías que
verán con muy poco interés que un Estado les ponga límites y las
discipline. No es un rasgo menor que en Japón, Corea y Taiwán tales
grupos de poder estuvieran diezmados (producto de la Segunda Gue-
rra Mundial y/o reformas agrarias) en el momento del gran despegue
de la posguerra. Por el contrario, en Brasil la existencia de oligarquías
conspiró contra la emergencia de un Estado desarrollista conductor
de la industrialización. Este punto es interesante, ya que muestra que,
en parte, los estados son lo que son producto de las asimetrías socia-
les que los rodean.

Estudios de caso

Una vez presentado el aparato conceptual, Evans dedica su ensayo a ana-

lizar seis experiencias de desarrollo, poniendo el foco en el rol que jugó el
Estado en la transformación productiva. Tales experiencias son las de Zaire
–desde 1997 llamado República Democrática del Congo, como arquetipo del
Estado predatorio–, Japón, Corea del Sur y Taiwán –tres casos de Estado
desarrollista–, y Brasil e India –estados intermedios.

184
 • Daniel Schteingart •

En el Gráfico 3.2 puede verse la trayectoria del PIB per cápita de estos seis
países, más Argentina y Estados Unidos. Al igual que el Gráfico 3.1, este tam-
bién está en escala logarítmica, de modo que cuando la pendiente se vuelve
más pronunciada ello significa una aceleración en la tasa de crecimiento del
PIB per cápita. A su vez, cuando las líneas se juntan, ello indica convergencia
del PIB per cápita entre dos países. En el caso de Japón, Corea y Taiwán es
muy claro el crecimiento rápido y sostenido en la posguerra (en el caso de
Corea, a partir de los años sesenta). Brasil, en tanto, también converge con Es-
tados Unidos y Argentina en la segunda posguerra, pero a un ritmo más lento.
No obstante, a partir de los años ochenta su economía se estanca en forma
significativa. India tiene un magro crecimiento tras su independencia de In-
glaterra en 1947 y luego de haber tenido casi un siglo de estancamiento. Su
crecimiento empieza a acelerarse en los años ochenta pero, de todos modos,
todavía está muy por debajo de los países mencionados. Por último, el caso
de República Democrática del Congo es calamitoso: a partir de los años se-
tenta, el país experimenta una aguda caída de su ingreso per cápita que lo lle-
va a ser en la actualidad uno de los países más subdesarrollados del mundo.

Gráfico 3.2.
PIB per cápita de Estados Unidos, Argentina, Japón, Corea del Sur, Taiwán, Brasil,
India y República Democrática del Congo (1900-2016) (en millones de USD PPA
de 2011)

Fuente: elaboración basada en Maddison Project Database.

185
• Manual de cadenas productivas •

República Democrática del Congo (ex Zaire)

La República Democrática del Congo35 (llamada Zaire entre 1971 y 1997) es

el arquetipo del “Estado predatorio”. Es un país territorialmente muy extenso
(el número 11 del mundo), con 2,3 millones de km2, superficie relativamente
similar a la de Argentina (2,8 millones). Como puede verse en el Mapa 3.1,
R. D. Congo se ubica en el centro de África y está atravesada por el ecuador,
de modo que su clima es mayormente tropical. A 2021, R. D. Congo tiene
92 millones de habitantes y es uno de los países de mayor crecimiento de-
mográfico del mundo (3,7 %), lo cual equivale aproximadamente a unos 3,2
millones de personas más por año. Ello implica que para que el PIB per cápita
no caiga, la economía congoleña debiera crecer al 3,2 % por año. Su capital
es Kinshasa, en donde viven unos 13 millones de habitantes.

Mapa 3.1.
República Democrática del Congo en el contexto africano

Fuente: Google Maps.

35 No debe confundirse la República Democrática del Congo (en adelante, R. D. Con-

go) con “República del Congo”, un país más pequeño que se encuentra al oeste de
R. D. Congo. Históricamente, R. D. Congo fue colonia belga hasta 1960, de modo que se
la conocía como Congo belga. En tanto, la República del Congo fue colonia francesa,
también hasta 1960, por lo que se la conocía como Congo francés.

186
 • Daniel Schteingart •

Entre 1965 y 1997, R. D. Congo –que durante la mayor parte del periodo se
llamó Zaire– estuvo gobernada por el dictador Mobutu Sese Seko. Duran-
te ese periodo, el PIB per cápita del país se contrajo de USD 2035 al año
a USD 705, lo que da una tasa del -3,3 % al año.36 De tal modo, durante el
Gobierno de Mobutu, R. D. Congo pasó de ser un país pobre a uno de los más
pobres del mundo, dejando a su población en una miseria aún mayor que la
que padeció bajo el colonialismo belga (1885-1960).
De acuerdo con Evans, el Estado congoleño durante la dictadura de Mo-
butu se asimila a la forma en que los neoutilitaristas caracterizan al Estado
en general. En términos del autor (Evans, 1996: 536), “Zaire es un ejemplo,
propio de un libro de texto, de un Estado predatorio en el cual el afán de la
clase política por apropiarse de las rentas públicas convirtió a la sociedad
en su víctima”.
¿Qué características tuvo el proceso económico de Zaire? Según Evans
(1996), Mobutu y un pequeño círculo de allegados que controlaban el apa-
rato del Estado hicieron una gran fortuna a partir de los ingresos generados
por las exportaciones de la gran riqueza minera del país (cobre, cobalto, dia-
mantes, oro, etc.).
Se trata de un Estado con características patrimonialistas y que combina
tradicionalismo y arbitrariedad, es decir, todo lo que Weber había considera-
do como “atraso”. En efecto, Weber trabajó con la categoría de “patrimonia-
lismo”, que entendía como la enajenación de los bienes públicos por parte de
los que ejercen el poder.
En Zaire, el control del aparato del Estado estaba en manos de un pe-
queño grupo de individuos que mantenían estrechas conexiones entre sí
(Mobutu y su camarilla presidencial). Asimismo, el nivel de corrupción era
tal que la administración pública estaba completamente mercantilizada: el
empleado público solo atendía al ciudadano si este le pagaba. De este modo,
el Estado era incapaz de proveer los bienes públicos más elementales para el
funcionamiento de una economía moderna –tales como vigencia previsible
de contratos, infraestructura, salud o educación.
Se trataba de un Estado sin reglas, en donde todo se compraba y se ven-
día o, en su defecto, donde las decisiones dependían de los caprichos del dic-

36 En el texto de Evans se habla del -2 % al año, pero nuevas estimaciones arrojan una
caída aún mayor.

187
• Manual de cadenas productivas •

tador y sus secuaces. Todo ello disuadía la inversión capitalista. Según Evans
(1996: 537), Zaire corrobora con claridad que “no es la burocracia lo que impi-
de el desarrollo, sino la ausencia de un aparato burocrático coherente”.
Evans remarca un punto interesante acerca de si Zaire era un Estado au-
tónomo o no. Por un lado, dado que el Estado, como entidad corporativa, era
incapaz de establecer metas coherentes y de instrumentarlas, y dado que las
decisiones de política económica estaban “en venta” para las élites privadas,
podría decirse que el Estado zaireño carecía totalmente de autonomía. Sin
embargo, al mismo tiempo, el Estado zaireño se hallaba notablemente libre
de constricciones sociales. Era autónomo, en el sentido de que no derivaba
sus objetivos del agregado de los intereses sociales, pero sin ningún tipo
de enraizamiento. Esta autonomía no aumentaba su capacidad de perseguir
metas propias, sino que más bien suprimía el control social crítico que podía
ejercerse sobre la arbitrariedad del régimen.
En suma, según Evans, el caso de Zaire sugiere que es preciso repensar
la relación entre la capacidad y la autonomía.

Japón

Japón se desarrolló más en forma más temprana que Corea del Sur y Taiwán
que, en efecto, fueron colonias suyas entre 1910-1945 y 1895-1945, respec-
tivamente. El caso japonés es particularmente interesante porque fue el pri-
mer país no occidental en desarrollarse, además de representar el modelo de
desarrollo que luego siguieron Corea del Sur y Taiwán. Si bien, hacia 1940,
el PIB per cápita japonés era muy inferior al de Europa occidental o Estados
Unidos, el país había experimentado siete décadas de crecimiento sostenido,
que habían ido de la mano de una creciente industrialización y moderniza-
ción económica. En efecto, para 1940 Japón ya era capaz de fabricar aviones
de guerra y contaba con una importante industria armamentista local, que le
permitió dominar el grueso del Pacífico hasta que entró en guerra con Esta-
dos Unidos, en 1941.
En 1945, Japón estaba destruido luego de la derrota de la guerra. No
obstante, si bien los norteamericanos le impusieron la desmilitarización, la
reconstrucción fue muy rápida: para mediados de 1950 ya se había vuelto al
pico de PIB per cápita de 1940. La segunda mitad de los años cincuenta, los
sesenta y los primeros años de los setenta fueron de tasas de crecimiento
récord: el PIB per cápita creció al 8,3 % anual, de modo que en 1973 Japón
ya tenía un PIB per cápita medianamente similar al de Austria o Italia. A pe-

188
 • Daniel Schteingart •

sar de que entre 1973 y 1990 Japón disminuyó su tasa de crecimiento del
PIB per cápita (al 3 %), para este último año se encontraba entre los países
más ricos del mundo, con un ingreso por habitante similar al de Suecia, Di-
namarca, Países Bajos o Alemania, debido a que su crecimiento había sido
sensiblemente mayor al de estos países en ese periodo. No obstante, desde
entonces la economía japonesa ha crecido muy poco, aunque sobre niveles
de bienestar muy altos.
Veamos ahora qué dice Evans (1996) sobre Japón. En primer lugar, obser-
vamos que el autor cita mucho Chalmers Johnson y su trabajo sobre Japón.
Tras la Segunda Guerra Mundial, el Estado japonés actuó como sustituto
de los mercados de capitales, que estaban pobremente desarrollados. Varias
instituciones oficiales, desde el sistema de ahorro postal hasta el Banco Ja-
ponés de Desarrollo, cumplieron un rol decisivo creando créditos dirigidos al
sector industrial –aprobados luego por el Ministerio de Industria y Comercio
Internacional (MITI)–, para así transformar la estructura productiva.
El MITI37 fue nodal en la transformación productiva japonesa. Este or-
ganismo tenía cinco funciones principales, que muestran a todas luces una
política industrial claramente vertical:

• Aprobar los préstamos para inversión del Banco de Desarrollo. El MITI

decidía hacia qué empresas/sectores se canalizarían los créditos públi-
cos.
• Adjudicar divisas con fines industriales. Dado que en los procesos de
crecimiento acelerado las divisas tienden a escasear (ver Capítulo 2), el
MITI se encargó de administrarlas para otorgarlas a empresas o sectores
con alto potencial exportador, tecnológico o sustitutivo. Asimismo, las
importaciones de bienes suntuarios o el turismo al exterior (también con-
siderado suntuario) estuvieron muy limitados: las divisas debían utilizar-
se del modo más productivo posible. El MITI también se ocupó de prote-
ger de las importaciones a sectores en sus fases iniciales de desarrollo.
• Adjudicar licencias para importar tecnología extranjera. Tales licencias
implicaban un gasto en divisas, pero fueron fundamentales para el apren-
dizaje tecnológico de las firmas japonesas. El MITI las otorgó en forma
selectiva a ciertas empresas.

37 En inglés, MITI significa Ministry of International Trade and Industry.

189
• Manual de cadenas productivas •

• Conceder baja de impuestos a ciertos sectores. La idea detrás de ello

era que la estructura productiva no es neutral en términos de crecimien-
to de largo plazo y que, por ende, había ciertos sectores que debían fo-
mentarse relativamente más –por ejemplo, electrónica o metalmecánica,
cuyo potencial tecnológico, de elasticidad de la demanda o de derrames
y encadenamientos era mayor al de otros–.
• Regular la competencia intraindustrial. La idea en este aspecto era que
una excesiva competencia al interior de un sector podía terminar siendo
destructiva e ineficiente para generar economías de escala. De tal modo,
el MITI procuró que en ciertos sectores se mantuvieran “cartelizados”,
a fines de mantenerlos rentables y con pleno uso de las economías de
escala.

Ahora bien, ¿por qué funcionó el intervencionismo estatal del MITI? Una de
las claves es que el organismo funcionó de acuerdo con estándares webe-
rianos: el MITI tenía la mayor concentración de talentos de Japón –egresa-
dos de las mejores universidades–, de modo que sus burócratas estaban
reclutados sobre la base del mérito y eran excelentes profesionales. Se
trató además de un organismo en donde hubo reglas claras de incentivos
y premios, que estimulaban los funcionarios a conducir una carrera buro-
crática ascendiendo en escalafones y status a medida que se destacaban
en sus funciones.
Más allá de la burocracia weberiana, Evans (1996) resalta que el Estado
japonés –y, en particular, el MITI– se destacó por sus redes informales (inter-
nas y externas). ¿Qué son las redes informales? Básicamente, los vínculos
de sociabilidad entre los mismos burócratas (redes internas) y entre los bu-
rócratas y los empresarios (redes externas). Son informales porque se trata
de vínculos no institucionalizados –como puede ser, por ejemplo, un Comité
o un Consejo.
Según nuestro autor, las redes internas otorgan a la burocracia la identi-
dad corporativa que, por sí sola, la meritocracia no brinda. Es decir, no solo
es importante que haya funcionarios reclutados sobre la base del mérito,
sino que, además, estos se conozcan entre sí, hayan pasado por experien-
cias comunes, tengan códigos compartidos y una identidad común. Eso les
permite considerarse miembros de una clase prestigiosa, les proporciona
un sentimiento de “identidad corporativa” que es clave para incentivarlos a
emprender una carrera burocrática y, además, para esforzarse al máximo. El

190
 • Daniel Schteingart •

hecho de haber compartido experiencias en universidades prestigiosas es

un sustrato clave de tal identidad corporativa. Cuando existe tal identidad,
las prácticas de corrupción son desacreditadas y, por el contrario, el prestigio
y el reconocimiento de los pares es uno de los móviles más importantes de
la acción de los burócratas, que compiten entre sí por la mayor excelencia. Si
el prestigio y el reconocimiento dependen de la buena praxis profesional, ello
explica por qué los burócratas trabajan más al estilo weberiano que al estilo
neoutilitarista. Muy distinto sería el caso si los vínculos entre los burócratas
se dieran a través del clientelismo, el nepotismo o las lealtades tradicionales:
en estos casos, la competencia por la excelencia profesional es secundaria y,
consecuentemente, los incentivos a la excelencia profesional también.
El otro tipo de redes informales características del Estado japonés es el
de las redes externas, esto es, los vínculos entre los burócratas y el sector
privado. En Japón, los funcionarios del MITI estuvieron en constante reunión
y diálogo con los empresarios, lo cual les permitía conocer sus problemas,
para así mejorar la política pública. Tales redes no se agotaban allí: una vez
que se retiraban de la administración pública, los burócratas japoneses ten-
dieron a ocupar puestos clave en las grandes empresas del país, de modo
que los funcionarios más jóvenes, a la hora de entablar conversaciones con
el sector privado, terminaban muchas veces haciéndolo con exfuncionarios
que conocían muy bien la lógica del sector público.
De este modo, el MITI es el arquetipo del concepto de autonomía enrai-
zada, es decir, de un Estado autónomo con capacidad para formular políti-
cas públicas en pos del bien común, pero que está en diálogo con el sector
privado para así conocer sus problemas. Según Evans, si el MITI no hubiese
sido una entidad cohesiva y excepcionalmente idónea, no podría haber inter-
venido como lo hizo en sus vínculos con el sector privado. Si no hubiese sido
autónomo, en el sentido de ser capaz de formular de manera independiente
sus propios objetivos y de confiar en que quienes deben llevarlos a la prácti-
ca consideren su tarea como algo importante para su carrera, hubiera tenido
poco que ofrecer al sector privado. De este modo, la autonomía relativa del
MITI fue lo que le permitió ayudar a los capitalistas japoneses a alcanzar
soluciones que de otro modo serían difíciles de concretar.

191
• Manual de cadenas productivas •

Box 3.3. La geopolítica del desarrollo japonés

Si bien Evans no lo trata, vale tener en cuenta que el espectacular

desarrollo japonés (y surcoreano y taiwanés) de la segunda posgue-
rra también se vio influido por el contexto geopolítico. En una región
geopolíticamente tensa en el marco de la Guerra Fría –tener en cuen-
ta que Japón está cerca de China (por entonces gobernada por el
maoísmo), de la URSS, la comunista Corea del Norte y Vietnam–, Es-
tados Unidos fue un aliado clave de Japón y facilitó su proceso de
desarrollo.
Luego de derrotar a Japón en la Segunda Guerra Mundial, Estados
Unidos desarmó el país nipón y asumió su control administrativo.
En 1951, ambos países firmaron el Tratado de Paz de San Francis-
co, que devolvió oficialmente la soberanía a Japón. No obstante, Es-
tados Unidos siguió teniendo injerencia en ciertos asuntos: a modo
de ejemplo, el acuerdo permitía a la superpotencia norteamericana
desplegar sus tropas en Japón y usarlas para reprimir disturbios do-
mésticos. En los años siguientes, y producto de ciertos incidentes en
donde varios ciudadanos japoneses fueron asesinados por militares
norteamericanos, creció el malestar de la población respecto de la
presencia norteamericana en el territorio. Asimismo, este desconten-
to aumentó debido a que hacia mediados de los 50 la economía japo-
nesa empezaba a tener ciertos problemas (riesgo de estancamiento,
inflación, ausencia de materias primas), a lo cual se sumó la presión
de Estados Unidos para que Japón limitara sus exportaciones a ese
país.
Estas tensiones con Estados Unidos se incrementaron cuando, en
1956, Japón normalizó sus relaciones con la URSS y empezó a tejer
vínculos económicos con la China maoísta. No obstante, 1957 cons-
tituyó un punto de inflexión: el nuevo primer ministro Nobusuke Ki-
shi era mucho más anticomunista que su antecesor y más proclive
a aliarse con Estados Unidos. Este giro hizo que las relaciones entre
ambos países se estrecharan.
Japón satisfizo varias de las demandas estimuladas por la renovada
relación con Estados Unidos. Primero, buena parte de las tropas nor-
teamericanas se fue de Japón; segundo, renegoció un tratado de se-
guridad –Estados Unidos intervendría ante un eventual ataque sobre
Japón–. En términos económicos, el apoyo norteamericano fue muy
fuerte: a Estados Unidos le interesaba mostrar a Japón como caso

192
 • Daniel Schteingart •

de éxito capitalista y así disuadir a otros países de que se sumaran

al comunismo.
¿Cómo se plasmó el apoyo económico norteamericano? A través de
múltiples instrumentos, a saber:

a) préstamos a tasas bajas, los cuales permitieron apuntalar la

inversión manufacturera en Japón;
b) apertura de su mercado a exportaciones japonesas –lo cual
implicó que el Gobierno norteamericano se enfrentara a los lob-
bies proteccionistas de su país–, las cuales crecieron el 150 %
entre 1958 y 1960. Durante los sesenta, Estados Unidos explicó
el 30 % de las exportaciones japonesas; tal apertura de mercado
fue clave para descomprimir la balanza de pagos y evitar la res-
tricción externa.

Hacia fines de los sesenta, y en un contexto de déficit comercial cre-

ciente, crecimiento modesto y fuertes costos políticos y económicos
de la Guerra de Vietnam, la clase dirigente estadounidense se mostró
menos tolerante a la posición privilegiada que Japón había adquirido
en las relaciones internacionales norteamericanas. En 1971, el Go-
bierno de Nixon rompió con el tratado de Bretton Woods, eliminó la
convertibilidad del dólar en oro e impuso un incremento del 10 % a
los aranceles a las importaciones. Japón fue presionado por Estados
Unidos a revaluar el yen. Todo ello tuvo un impacto negativo en las
exportaciones japonesas a Estados Unidos, desacelerando fuerte-
mente la economía, que pasó de crecer al 10 % anual en los sesenta a
un 3 % en 1971, cifra en la que se mantendría a lo largo de la década.
Lógicamente, la crisis del petróleo también fue un factor que impactó
en el menor crecimiento japonés de los setenta.

Fuente: Beckley et al. (2018).

Corea del Sur

La experiencia surcoreana tiene muchos puntos en común con la japonesa,

a la que se tomó como faro; asimismo, el rol de Estados Unidos en el desa-
rrollo del país también fue crucial. No obstante, la historia de Corea del Sur
(en adelante, Corea) tiene varias diferencias con la de Japón. En primer lugar,
a pesar de que hoy sus PIB per cápita sean muy similares, Corea histórica-
mente fue más atrasada que Japón: en 1940, su PIB per cápita era apenas

193
• Manual de cadenas productivas •

el 30 % del japonés. En el Gráfico 3.3 se puede ver el PIB per cápita de Corea
como porcentaje del PIB per cápita japonés a lo largo de la historia. Si la línea
sube, ello significa que el PIB per cápita de Corea crece más rápido que el de
Japón, y viceversa. Se trata de una medida relativa y no absoluta. Por ejem-
plo, entre 1962 y 1971 el PIB per cápita coreano creció al 7,1 % anual (cifra
altísima), pero el de Japón lo hizo a razón del 8,6 % anual. Por ello, en ese
periodo Corea diverge de Japón y la brecha entre ambos países aumenta.
Sin embargo, como se pudo ver en el Gráfico 3.2, la performance coreana es
espectacular en esos años, lo cual se manifiesta en una clara convergencia
con países desarrollados como Estados Unidos. Recién a partir de los años
setenta, Corea empieza a crecer sistemáticamente más rápido que Japón: la
principal razón de la convergencia coreana no es una aceleración en su tasa
de crecimiento, sino que Japón pasa a crecer mucho más lentamente –ello
se ve muy claro en el Gráfico 3.2: la pendiente japonesa se vuelve mucho
menos pronunciada a partir de entonces–.

Gráfico 3.3.
PIB per cápita de Corea del Sur como porcentaje del PIB per cápita de Japón
(1911-2016)

Fuente: elaboración propia basada en Maddison Project Database.

194
 • Daniel Schteingart •

Otra de las diferencias entre las historias de Japón y Corea es que, mientras
que el primero fue un país beligerante durante la Segunda Guerra Mundial, el
segundo sufrió la llamada Guerra de Corea entre 1950 y 1953. Tal contienda
tuvo consecuencias muy importantes: a) fue una de las guerras más sangui-
narias de la historia, con 3 millones de muertos; b) fue uno de los episodios
de la temprana Guerra Fría, con la URSS y China apoyando a Corea del Norte
y Estados Unidos a Corea del Sur; c) desde entonces, la península de Corea
quedó dividida en dos en el paralelo 38, con un lado comunista (Corea del
Norte) y otro capitalista (Corea del Sur).

Leer con atención

En el momento de analizar la performance económica de distintos paí-

ses a lo largo del tiempo, suele usarse la dinámica del PIB per cápita.
Podemos encontrar dos tipos de análisis, complementarios:

• Comparar el PIB per cápita absoluto entre países (sea con

escala lineal o logarítmica), como en los gráficos 3.1 y 3.2. Cuan-
do usamos escala logarítmica, la pendiente de la curva muestra
la tasa de crecimiento del país; cuando dos líneas se juntan, ello
implica que hay convergencia entre los países.
• Comparar el PIB per cápita relativo entre países (Gráfico 3.3).
Allí no sabemos nada acerca de si un país está creciendo o no
en términos absolutos, sino que lo que vemos es cómo le va a
un país con respecto a otro. El indicador habitual es “PIB per cá-
pita del país X como porcentaje del PIB per cápita del país Y”. En
el caso del Gráfico 3.3, lo que vemos es si Corea crece más que
Japón en términos per cápita o viceversa. Si Corea crece al 1 % y
Japón al 0 %, la curva subirá del mismo modo que si ambos paí-
ses crecen al 10 % y al 9 %, o si Corea cae al 1 % y Japón al 2 %.
Es por ello que, en rigor, son importantes ambas medidas, tanto
el PIB per cápita absoluto –si hay mejoras absolutas en términos
productivos en un país– como el relativo –cómo le va a un país
en relación con otro.

195
• Manual de cadenas productivas •

¿Cuándo Corea del Sur da el gran salto industrializador? El punto de inflexión

fue el año 1961, cuando el general Park Chung-Hee encabezó un golpe de
Estado que impuso una dictadura desarrollista industrialista. Park gobernó
hasta 1979, cuando fue asesinado por el director de la Agencia Central de
Inteligencia Coreana. Durante los dieciocho años en que gobernó, el PIB per
cápita coreano creció a razón del 7,1 % anual, multiplicándose por 3,5 veces.
Si en 1961 Corea del Sur tenía un PIB per cápita similar al de países subsaha-
rianos como Zambia o Chad, para 1979 había superado a países como Brasil
y Yugoslavia. Entre 2013 y 2017, la hija de Park fue presidenta de Corea, has-
ta que fue destituida por corrupción.

Mapa 3.2.
El Este asiático

Fuente: Google Maps.

196
 • Daniel Schteingart •

Veamos cómo Evans enfoca el caso coreano. Ya dijimos que, para él, Corea
es otro ejemplo de Estado desarrollista con autonomía enraizada.
En el caso de Corea, cabe destacar que, si bien el país históricamente fue
pobre, existieron exámenes meritocráticos de acceso al sector público des-
de el año 788 d. C. Es decir, hubo en Corea un aparato estatal de temprana
aparición, y con ciertas características “protoweberianas”.
A pesar de que la historia política de Corea en el siglo XX fue caótica –co-
lonia japonesa entre 1910 y 1945, Guerra de Corea, golpes de Estado–, su bu-
rocracia pudo reclutar a sus miembros entre los egresados más talentosos
de las mejores universidades. A modo de ejemplo de este carácter selectivo,
entre 1949 y 1980 apenas entró el 2 % de los concursantes al alto funciona-
riado del Estado.
En Corea, la Junta de Planificación Económica (JPE) fue el organismo
clave que ejecutó la política de desarrollo del país, materializada en sucesi-
vos planes quinquenales. Al igual que en el MITI japonés, la JPE coreana se
caracterizó por la existencia de una cultura corporativa entre sus miembros,
quienes tenían confianza mutua y un espíritu de cuerpo –es decir, sentirse
parte de una clase prestigiosa producto de la excelencia profesional. En Co-
rea también ocurrió que la mayoría de los funcionarios proviniesen de las
mismas universidades o de los colegios de elite, lo cual generaba fuertes
redes internas al interior de la burocracia.
Ahora bien, si bien Corea tuvo una burocracia meritocrática de larga data,
durante los años cincuenta sufrió un impasse. El Gobierno de Syngman Rhee
(1948-1960), además de autoritario y corrupto, se caracterizó por el hecho
de que el examen para la función pública fue dejado de lado y primaron los
puestos a dedo. De acuerdo con Evans (1996), se trató de un gobierno más
predatorio que desarrollista y que presentó un modesto crecimiento per cá-
pita (1,9 % anual entre 1953 y 1960).
Tras el golpe de Estado de 1961 que llevó al general Park al poder, se re-
tomó la tradición histórica burocrática del Estado coreano. Park dispuso que
las altas jerarquías fueran nombradas desde el ámbito político, pero que los
escalafones inferiores tuvieran una lógica meritocrática.
Vale agregar que otro rasgo importante del periodo es que Park y sus dis-
cípulos –que compartían una trayectoria común en la Academia Militar– ex-
hibían una ideología desarrollista nacionalista, que consideraba fundamental
el desarrollo industrial para la seguridad nacional –en un contexto en donde
Corea del Sur estaba rodeada de enemigos hostiles. Esta ideología se plas-

197
• Manual de cadenas productivas •

mó en una política económica altamente intervencionista, que incluyó una

batería de medidas de política industrial –protección a las importaciones
temporaria, subsidio a las exportaciones, racionamiento de divisas, regula-
ción de la inversión extranjera, nacionalización de la banca para luego dirigir
crédito al sector industrial, baja de impuestos a ciertos sectores puntuales,
etc.– que distorsionaron precios y mercados. Que el Consejo de Planifica-
ción Económica fuera el organismo estrella del Gobierno de Park habla de
su ethos dirigista: en efecto, la idea de planes quinquenales –si bien fue muy
difundida en la época en países capitalistas– era originalmente soviética.

Box 3.4. Los planes quinquenales de Corea del Sur

Entre 1961 y 1996, Corea ejecutó siete planes quinquenales. El pri-

mero correspondió al periodo 1962-1966. Su objetivo principal fue
transformar la economía desde una agraria a una industrial, expan-
diendo las industrias básicas y la infraestructura, mejorando la ba-
lanza de pagos y promoviendo el desarrollo tecnológico. La meta de
crecimiento para ese periodo fue del 7,1 % al año, pero la economía
terminó creciendo un 8,9 % –y la industria, al 29,2 % al año. La reforma
estatal –para crear un Estado desarrollista– formó parte de este pro-
ceso; asimismo, cambió el vínculo entre el Estado y los empresarios,
desde una lógica corrupta al estilo neoutilitarista a una que fomentó
el cambio estructural.
El segundo plan quinquenal (1967-1971) se centró en las exporta-
ciones. La “industrialización orientada por las exportaciones” fue es-
cogida como estrategia de desarrollo, habida cuenta de que el país
necesitaba divisas para financiar su proceso de desarrollo –Japón
venía aplicando desde hacía años una estrategia parecida. A nivel
sectorial, Corea optó por especializarse en esos años en manufactu-
ras livianas, sector que entonces contaba con potencial para expor-
tar. Asimismo, el plan quinquenal incluyó la autosuficiencia alimen-
taria (evitar importar alimentos), la baja de la natalidad a través de
la planificación familiar y la promoción de la ciencia y la tecnología
(Kim, 2015).
El segundo plan quinquenal fue aún más exitoso que el primero. Ma-
nufacturas livianas como textiles, calzado, maderas o juguetes lide-
raron las exportaciones, las cuales fueron muy dinámicas (+29 % al
año) gracias a que Estados Unidos abrió su mercado –con el objetivo

198
 • Daniel Schteingart •

de fomentar el desarrollo surcoreano en el marco de la Guerra Fría. En

tanto, la economía creció al 11 % anual y la industria al 21 % anual, por
encima de las metas fijadas (Kim, 2015).
El tercer plan quinquenal (1972-1976) se centró en el desarrollo de la
industria pesada y la química, tomando deuda externa para financiar-
lo. Una de las principales razones de ello fue la seguridad nacional:
era clave tener una industria de defensa local y la industria pesada
(siderurgia, metales no ferrosos, maquinaria, naval, petroquímica y
aparatos eléctricos) era fundamental en ese proceso. Asimismo, es-
tos sectores tenían otras potencialidades, como los enormes encade-
namientos que generan con otros eslabones.
El cuarto plan quinquenal (1977-1981) fue más turbulento que los
anteriores: coincidió con la segunda crisis del petróleo (1979-1980),
el asesinato de Park (1979) y la primera recesión en veinte años (en
1980). El quinto plan quinquenal (1981-1986) fomentó las industrias
intensivas en tecnología, tales como maquinarias de precisión, elec-
trónica y TIC, de alta demanda mundial. El sexto plan quinquenal
(1987-1991) continuó con la tónica de los anteriores, pero apuntando
a liberalizar gradualmente la economía y con particular compromiso
con el impulso a la I+D. El séptimo plan quinquenal (1992-1996) pro-
curó construir nichos de alta tecnología en ramas como microelectró-
nica, nuevos materiales, químicos, bioingeniería, ópticos y aeroespa-
cial. Asimismo, se incluyó una particular preocupación por una mayor
homogeneidad territorial en cuanto a desarrollo productivo.

Fuente: elaboración propia basada en Kim (2015), Romero y Berasaluce (2018) y

León Manríquez (2009).

Una de las claves del desarrollo coreano estriba en la particular relación en-
tre el Estado y los empresarios durante el régimen de Park, la cual podría de-
finirse como de “palos y zanahorias”. Como se decía, durante el Gobierno de
Rhee el país quedó preso de un intercambio neoutilitarista entre funcionarios
y empresarios corruptos, con comportamiento rent-seeking. Apenas asumió
Park, los principales empresarios de Corea fueron arrestados, bajo la acusa-
ción de haber comprado propiedades estatales de modo ilegal, evadido im-
puestos, fugado capitales, hecho mal uso de la ayuda económica extranjera
y por haber sobornado a funcionarios (Kim, 2015). También se castigó a fun-
cionarios y políticos que hubieran participado de tales negocios corruptos
en el pasado. El mensaje para el público era claro: se construiría un Estado

199
• Manual de cadenas productivas •

desarrollista en el cual no se toleraría la corrupción y en donde los vínculos

entre Estado y empresarios dejarían de basarse en lazos clientelares y per-
sonales para establecer una relación de cooperación mucho más productiva.
Más allá de este disciplinamiento al gran capital local –en rigor, también
se disciplinó fuertemente al movimiento obrero local–, Park optó por conver-
tirlo en un socio clave del desarrollo. A diferencia de experiencias industria-
lizadoras latinoamericanas como las de Argentina, Brasil o México, la Corea
de Park no apostó al capital transnacional para desarrollar el país, sino a su
burguesía local.
Park tampoco priorizó el desarrollo de empresas públicas como vectores
del desarrollo –como sí ocurrió en Taiwán, como veremos luego–; de todas
maneras, ello no significó que no hubiera empresas públicas –las hubo, con
la siderúrgica Posco a la cabeza–, sino que estas no fueron tan importantes
en términos relativos. De acuerdo con Kim (2015), Park no apostó a las em-
presas públicas como estrategia de desarrollo porque, dado el antecedente
reciente del país, las veía como un potencial nicho de corrupción.
Las pymes tampoco fueron atractivas para el modelo de desarrollo del
régimen de Park. En primer lugar, este modelo implicaba trabajar con actores
muy atomizados; en segundo lugar, se consideraba que las pymes no tenían
tanto potencial para encarar rápidas transformaciones tecnológicas.
Por tal razón, y particularmente en los 70, el Gobierno de Park eligió te-
jer vínculos íntimos con el gran capital local –cuyos principales exponentes
habían sido detenidos al principio de su gestión, como fuera mencionado.
En Corea, el gran capital local se organizó bajo la forma de los chaebols (ver
Box 3.5). Según Evans (1996: 542), “Corea [al igual que Japón] representa el
caso límite en el cual la inserción del Estado puede restringirse a unos pocos
vínculos con su entorno sin degenerar en la predación particularista”.

Box 3.5. Los chaebols coreanos

Un chaebol es un gran conglomerado económico, típico de Corea del

Sur, cuyo dueño suele ser una familia. A menudo, los chaebols cons-
tan de múltiples empresas en diversas ramas de actividad (industria,
construcción, finanzas, etc.).
Por su gran importancia en la estructura económica surcoreana, los
chaebols también han tenido una fuerte injerencia en la política del
país. Durante el Gobierno de Rhee (1948-1960), los grandes empresa-

200
 • Daniel Schteingart •

rios entraron en una lógica de captura de rentas públicas, junto con

los funcionarios. No obstante, durante el régimen de Park (1961-1979)
existió una relación de mutua cooperación –el Gobierno marcaba las
directrices del desarrollo y los chaebols las ejecutaban–, en la que sin
embargo quien llevaba las riendas del poder era en última instancia
el Gobierno, el cual amenazaba a los empresarios con castigos si no
cumplían ciertas metas de desempeño. A su vez, gracias a la expan-
sión económica del periodo, los chaebols acrecentaron fuertemente
su capital, en particular tras el tercer plan quinquenal, que fomentó la
industria pesada.
En efecto, a partir de los años ochenta, y gracias a la acumulación
de las décadas previas, los chaebols incrementaron su poder relativo
respecto del Estado coreano y comenzaron a presionar por un mayor
laissez-faire.
La experiencia coreana es interesante porque el desarrollo econó-
mico se dio en un contexto de fuerte concentración económica en
pocos grupos económicos. Algo parecido ocurrió en Japón, cuya ver-
sión de los chaebols habían sido los zaibatsu. Esto desafía la idea de
que la concentración económica es inherentemente perjudicial para
el desarrollo económico: por el contrario, depende mucho más de qué
tipo de relación logre construir el Estado con el gran capital.
Los tres chaebols más importantes de Corea son:
a) Samsung. Explica alrededor de un cuarto de la economía corea-
na (Kim, 2015). Tiene actividades en electrónica, seguros, cons-
trucción y astilleros navales.
b) Hyundai. Domina la rama de equipos de transporte (automotriz,
naval), la industria pesada, seguros, comercio y construcción.
c) LG. Se especializa en electrónica, químicos, telecomunicacio-
nes y comercio.

Según Kim (2015: 14), “los chaebols están omnipresentes en Corea:

no podés vivir ni un día sin entrar en contacto directo con sus produc-
tos y servicios. Desde el minuto en que te levantás, te lavás los dien-
tes con pasta LG, tomás una ducha con jabón y champú LG, mirás la
TV marca Samsung, mientras chequeás las noticias y las llamadas
en tu teléfono celular Samsung; luego tomás el subte construido por
Hyundai, comprás en Lotte, vas al trabajo cuyo edificio fue construido
por Hyundai, almorzás en un restaurant de CJ y te encontrás con tu
cliente en el hotel de Samsung”.

Fuente: elaboración propia basada en Kim (2015).

201
• Manual de cadenas productivas •

Taiwán

La experiencia de desarrollo de Taiwán tiene muchos puntos en común con

las dos anteriores, aunque también varias diferencias. Dentro de los puntos
en común encontramos un Estado con un papel central en el desarrollo in-
dustrial y la existencia de una burocracia weberiana. Dentro de las diferen-
cias, Evans (1996) destaca que, a la inversa de en Corea y Japón, en Taiwán
los lazos del Estado con el sector privado fueron mucho más débiles. Ello
fue un desafío a la capacidad del Estado desarrollista taiwanés para obtener
toda la información necesaria a la aplicación de políticas productivas con-
sistentes. En efecto, los menores vínculos con el sector privado implicaron
un mayor peso estratégico de las empresas públicas en el desarrollo taiwanés.
Pero antes de avanzar, veamos un poco más en detalle en qué consistió tal
proceso de desarrollo.

Box 3.6. Breve introducción a Taiwán

Taiwán es una isla de unos 36.000 km2, situada a unos 180 km al este

de China continental y próxima al trópico de Cáncer. Originalmente se
llamó Formosa (del portugués, Ilha formosa, es decir “isla hermosa”),
dado que, por su clima subtropical húmedo y sus montañas, sus pai-
sajes son de gran belleza.
La historia política de Taiwán es compleja. Entre 1683 y 1895, Taiwán
fue anexada a China, que por entonces era gobernada por la dinastía
Qing.38 Tras una guerra entre China y Japón, los Qing cedieron el con-
trol de la isla a Japón, en 1895. Por cincuenta años, Taiwán permane-
cería bajo dominación japonesa, algo que Corea también experimentó
–aunque por menos tiempo. En 1945, Taiwán pasó a pertenecer a
China continental, que desde 1912 era una república. No obstante,
China continental entró en una guerra civil, que duraría hasta 1949
y culminaría con la instauración de un régimen comunista (la Repú-
blica Popular de China), con la figura de Mao Tsé Tung como líder
destacado de la revolución.

38 La dinastía Qing se creó en 1636 y gobernó China entre 1644 y 1912, cuando fue
derrocada por una revolución que creó la República de China.

202
 • Daniel Schteingart •

Con el triunfo de Mao, el Gobierno chino –dirigido por Chiang Kai

Shek, el líder del Partido Nacionalista Kuomintang– huyó a Taiwán,
desde donde reclamó ser el representante legítimo de China, sin lo-
grarlo. Taiwán representó a China ante la ONU hasta 1971, habida
cuenta de que el Gobierno del Kuomintang (mientras gobernó China)
fue miembro fundador del organismo multilateral. En 1971, la Repú-
blica Popular China ocupó su asiento. Por tal razón, Taiwán no tiene
actualmente representación en las Naciones Unidas; se trata de la
economía más grande entre las que no están representadas allí. Ello
explica por qué varios organismos multilaterales no muestran infor-
mación detallada de variables socioeconómicas de Taiwán.
Las relaciones diplomáticas entre China y Taiwán siguen siendo com-
plicadas, en cuanto la China comunista reclama soberanía sobre la
isla. En efecto, China rechaza relaciones diplomáticas con países que
reconocen a Taiwán como Estado independiente.
En la actualidad, Taiwán tiene 24 millones de habitantes (contra 52
millones en Corea del Sur y 127 millones en Japón). De acuerdo con el
FMI, en 2018 el PIB per cápita de Taiwán (a paridad de poder adquisiti-
vo) fue de USD 52.000, cifra equivalente a la de Alemania o Australia,
y un 18 % mayor que el de Japón (y un 26 % superior al de Corea del
Sur). Comparado con el de la Argentina, el PIB per cápita taiwanés fue
superior en un 140 % en 2018.

Fuente: elaboración propia.

Al igual que Corea del Sur, Taiwán fue colonizada por Japón, entre 1895 y
1945. Durante este periodo se sentaron las bases para una cierta moderniza-
ción, a partir del desarrollo de infraestructuras (como ferrocarriles, cloacas)
y de un sistema educativo formal. Japón estaba interesado en que Taiwán
fuera proveedora de recursos humanos y de origen natural (como azúcar y
arroz) que permitieran aceitar su proceso de industrialización. Hacia 1939,
Taiwán era el séptimo productor mundial de azúcar.
No obstante, para entender mejor la historia de Taiwán es necesario com-
prender también la de China continental. Mientras Taiwán estaba bajo domi-
nio japonés, en 1912 estalló en China una revolución nacionalista que acabó
con más de 2000 años de dinastías imperiales para instaurar la República de
China (RdC en adelante). Una de las resultantes de ese proceso fue la fun-

203
• Manual de cadenas productivas •

dación, en 1919, del Kuomintang (Partido Nacionalista de China, en adelante

KMT). En 1926, el político y militar Chiang Kai Shek tomó las riendas del par-
tido y, al poco tiempo, pasó a gobernar la RdC. Entre 1928 y 1949, Chiang Kai
Shek gobernó China continental bajo un sistema autoritario de partido único.
Tras la Guerra Civil de 1945-1949 que derivó en el triunfo de Mao Tsé Tung y
la instauración de la República Popular de China (RPC), Chiang Kai Shek se
exilió en Taiwán. Es decir, Chiang Kai Shek fue el líder de la RdC entre 1928
y 1975, fecha de su muerte. Entre 1928 y 1949, el Gobierno de la RdC tuvo
sede en China continental, en tanto que entre 1949 y 1975, en Taiwán. En
este último periodo, Chiang Kai Shek se consideró el gobernante legítimo de
China continental; asimismo, la RPC –con control sobre China continental–
reclamó soberanía sobre Taiwán. El conflicto perdura hasta hoy día.
El triunfo de la revolución comunista en China implicó no solo que
Chiang Kai Shek se exiliara en Taiwán, sino que unos dos millones de per-
sonas (soldados, miembros del KMT, intelectuales y empresarios) siguieran
la misma trayectoria. Por ese entonces, Taiwán tenía unos 6 millones de
habitantes, de modo que la migración tuvo un efecto muy significativo so-
bre la demografía local.
Hecha esta introducción, veamos cuáles son los puntos de mayor interés
de Evans (1996) respecto de Taiwán. En primer lugar, el autor destaca que el
giro que hubo en el Estado tras el exilio del KMT en Taiwán fue tan marcado
como el que ocurrió en Corea entre los gobiernos de Rhee –que, como vi-
mos, gobernó durante los años cincuenta de un modo predatorio– y Park. De
acuerdo con Evans, mientras gobernó China continental entre 1928 y 1949,
el régimen del KMT había sido en gran medida predatorio, agobiado por la
apropiación de las rentas públicas, e incapaz de impedir que los intereses de
los especuladores privados minaran los proyectos económicos oficiales. En
contraste, tras el exilio de 1949, el partido se reestructuró y realizó un viraje
de 180 grados. Ello fue posible gracias a que la parte de la elite capitalista
más corrupta de China continental no lo siguió a Taiwán. De tal modo, el KMT
pudo replantear íntegramente sus vínculos con el capital privado e incremen-
tó el poder relativo del Estado por sobre el poder económico respecto de lo
que había ocurrido en el continente en las décadas previas.
El Consejo de Planificación y Desarrollo Económico (CPDE) de Taiwán
tuvo un lugar destacado en el cambio estructural taiwanés, de modo similar
al que ocupó el MITI en Japón o el CPE en Corea, aunque sin un rol ejecutivo.
Adicionalmente, la Oficina de Desarrollo Industrial (ODI), dependiente del Mi-

204
 • Daniel Schteingart •

nisterio de Asuntos Económicos, tuvo un rol clave en la ejecución de la políti-

ca industrial. Tanto el CPDE como la ODI atrajeron a los mejores talentos de
Taiwán, de modo similar a sus contrapartes en Corea y Japón.
Para Evans (1996), si bien el giro copernicano del KMT fue clave para edi-
ficar un Estado desarrollista en Taiwán, también fue central la existencia de
una antigua tradición burocrática. En efecto, durante su gobierno en la China
continental el KMT había procurado crear algunas áreas estatales meritocrá-
ticas (como la Comisión de Recursos Nacionales), aunque estas no habían
dejado de ser “islas” de eficiencia dentro del aparato estatal en su conjunto.
Evans (1996) también agrega un dato relevante. Los líderes del KMT con-
sideraron que su fallida experiencia como gobierno en la China continental
–la cual explicaba, en buena medida, el éxito de la revolución maoísta– se
debía al rol predatorio de las grandes elites económicas. De esta manera,
una vez instalados en Taiwán, estos líderes se volvieron particularmente des-
confiados del aporte que el gran capital privado podía ofrecer en el marco de
una estrategia de desarrollo. Ello explica por qué el KMT optó por estatizar
las propiedades japonesas en lugar de transferirlas al sector privado (como
recomendaba Estados Unidos). Esta oleada de estatización implicó que Tai-
wán tuviera uno de los sectores públicos más grandes de todo el mundo no
comunista y que el motor principal de la industrialización lo conformaran las
empresas públicas. Según Evans (1996), a diferencia de en otras partes del
mundo, estas fueron mayormente rentables y eficientes.
Por tal motivo Evans sostiene que la autonomía fue mucho mayor en
Taiwán que en Corea y Japón, y a la inversa ocurrió con el enraizamiento.
Vale tener en cuenta que, pese al rol central de las empresas públicas en la
industrialización taiwanesa y la desconfianza del KMT hacia el gran capital
privado, ello no implicó que no existieran vínculos entre el Estado y el sector
privado. De tal modo, no hay que exagerar la falta de enraizamiento.

Leer con atención

En Taiwán, el binomio “autonomía enraizada” se inclinó mucho más

hacia el primero de los términos. Ello contrasta con Japón y Corea, en
donde hubo mucho más enraizamiento. La razón de la relativamente
baja inserción del Estado en el sector privado tiene que ver con la
pésima experiencia del KMT cuando gobernó China continental, en

205
• Manual de cadenas productivas •

donde las grandes elites económicas tuvieron comportamientos pre-

datorios que el Gobierno no pudo disciplinar. Por tal razón, el principal
motor de la industrialización en Taiwán lo fueron las empresas públi-
cas, a diferencia del gran capital privado en Corea y Japón.
Más allá de esto, Evans (1996) destaca que no hay que exagerar la
falta de enraizamiento en Taiwán. Por el contrario, hubo diversas ini-
ciativas de alianza público-privada en dicho país y un vínculo sólido
con las pymes.

Otra característica del desarrollo taiwanés fue que, durante los cincuenta,
se implementó un modelo de sustitución de importaciones –con un merca-
do protegido a partir de, por ejemplo, cuotas de importación–, que favoreció
el desarrollo de empresas privadas en sectores como el textil. No obstante,
a diferencia de América Latina, el Estado se ocupó de que los capitalistas
fueran expuestos cada vez más a los rigores del mercado, desmantelando
gradualmente la protección.
Por último, Evans (1996) destaca que Taiwán ilustra correctamente otra
característica de los estados desarrollistas: su selectividad. Durante su go-
bierno en China continental, el KMT había hipertrofiado el aparato estatal,
dando lugar a una mala performance económica. En Taiwán, el KMT fue su-
mamente intervencionista, pero en determinadas áreas, no en todas. Si la ca-
pacidad burocrática es finita, entonces las aristas de intervención no pueden
ser infinitas.

Box 3.7. Grandes empresas taiwanesas

De acuerdo con el ranking Fortune Global de 2014, Taiwán tiene 47

empresas entre las 2000 más grandes del mundo en cuanto a factu-
ración, activos, ganancias y valor de mercado. Dentro de estas sobre-
salen los rubros industriales (tales como electrónica y químicos) y
firmas ligadas al sector financiero.
Un total de 17 empresas, de las 47, son de electrónica. La mayor parte
de ellas manufactura componentes electrónicos embebidos luego en
productos de grandes marcas internacionales. A modo de ejemplo, la

206
 • Daniel Schteingart •

empresa taiwanesa más grande es Hon Hai, también conocida como

Foxconn.
Foxconn ensambla alrededor del 40 % de los productos de electrónica
de todo el mundo, destacándose productos como el iPhone, el iPad,
Kindle, Playstation, Xbox o las cámaras GoPro. En 2017, tenía más de
800.000 empleados, localizados en su mayoría en China continental.
Foxconn es también una empresa altamente innovadora: de acuer-
do con The Global Innovation Study (de la consultora PwC), en 2018
estuvo en el top 100 de las empresas que más invierten en I+D del
mundo entero.
Otras de las grandes empresas de electrónica taiwanesas son Asus-
tek y Acer. La primera se hizo conocida por fabricar, entre otras cosas,
motherboards. Acer, por su parte, es famosa por fabricar computado-
ras –es la cuarta empresa del mundo en este rubro. Mientras Acer y
Foxconn fueron creadas en los años setenta, Asustek fue fundada en
1989, por cuatro ingenieros que habían trabajado en Acer.

Fuente: elaboración propia.

Brasil

Dado su tamaño geográfico y poblacional, Brasil es desde hace décadas la

principal economía de América Latina. No obstante, su PIB per cápita y su ín-
dice de desarrollo humano son en la actualidad considerablemente menores
a los de los países del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile), sin hablar de
Taiwán o Corea, que hace medio siglo eran más pobres que Brasil. Asimismo,
Brasil es uno de los países más desiguales del mundo, a pesar de ciertas
mejoras moderadas en el periodo 2004-2014.
Como se observa en el Gráfico 3.4, Brasil –y en menor medida Méxi-
co– tuvo una buena performance económica en el periodo 1930-1980, que
coincide con la industrialización dirigida por el Estado. En ese periodo, el PIB
per cápita de Brasil creció al 3,4 % anual, siendo la cuarta mejor marca del
mundo –por detrás de Rumania, Japón y Corea del Sur–. Las grandes firmas
brasileñas que hoy conocemos –Petrobras, Embraer o Vale– emergieron en
dicha época y por iniciativa estatal –luego, en los noventa, serían total o par-
cialmente privatizadas. El fuerte crecimiento económico brasileño no pudo

207
• Manual de cadenas productivas •

sostenerse más allá de 1980: Brasil, así como México, Argentina y otros paí-
ses latinoamericanos, entraron en la llamada “crisis de la deuda externa”, que
implicó un estancamiento (cuando no una caída) del PBI per cápita en los
ochenta. De ahí que se conozca esta década como “la década perdida”. En
los noventa, Brasil abrazó políticas de liberalización, con resultados exitosos
en materia de estabilización inflacionaria, pero muy pobres en cuanto a cre-
cimiento económico. Solo entre 2004 y 2010, con un contexto internacional
favorable, Brasil pudo recuperar tasas de crecimiento medianamente rápi-
das. No obstante, el balance del periodo 1980-2016 es muy deficitario: el PIB
per cápita brasileño apenas creció un 0,7 % anual –nótese cómo la pendiente
de la curva, en el Gráfico 3.4, se achata drásticamente desde 1980–. En con-
traste, el coreano lo hizo a un 5,3 %. En otros términos, si Corea y Brasil son
lo que hoy son, ello se debe mucho más a la performance económica desde
1980 que a lo ocurrido en las décadas previas.

Gráfico 3.4.
PIB per cápita de Brasil y países seleccionados (1900-2016) (en millones de USD
PPA de 2011)

Fuente: elaboración propia basada en Maddison Project Database.

208
 • Daniel Schteingart •

Según Evans (1996), la transformación incompleta de Brasil mucho tiene que

ver con no haber podido edificar un Estado desarrollista. A modo de ejemplo,
allí históricamente los puestos públicos se obtuvieron más sobre la base de
las conexiones personales (amiguismo y nepotismo) que en relación con el
mérito y la idoneidad. El favoritismo tiene varias consecuencias perniciosas:
en primer lugar, como es bien sabido, la administración pública tiende a estar
manejada por personas poco idóneas. Pero, además, genera desincentivos
para emprender carreras profesionales de largo plazo. Los grandes talentos
brasileños, sabiendo que producto de cambios en la política pueden ser re-
emplazados de un día para el otro, no experimentan particular estímulo para
trabajar en forma duradera en el Estado.
Entre las décadas de 1950 y 1970, la dirigencia política brasileña tuvo
cierta vocación modernizadora y desarrollista, que lidió con la mencionada
cultura del favoritismo, anclada desde hacía mucho tiempo. Dado que re-
sultaba imposible transformar la burocracia brasileña en su conjunto, estos
dirigentes se empeñaron en construir “reductos de eficiencia” al interior del
aparato estatal, con la idea de modernizarlo poco a poco. Un claro ejemplo
de ello es el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), crea-
do en 1952 con el objetivo de otorgar créditos de largo plazo para la indus-
trialización. A diferencia del resto de la burocracia brasileña, históricamente
el BNDES se ha caracterizado por tener profesionales de carrera y con ética
de la función pública. Desde sus inicios, en los años cincuenta, el BNDES
incorporó un sistema de exámenes públicos para la incorporación de fun-
cionarios. La mayoría de sus directores procedía del propio banco, de modo
que se creó un sólido espíritu de cuerpo que dotó de coherencia corporativa
a la institución.
Más allá de casos como el del BNDES y de otros reductos de eficien-
cia –por ejemplo, Itamaraty (la Cancillería brasileña)–, Evans (1996) destaca
que el “incrementalismo” –esto es, el hecho de generar en forma progresiva
reductos de eficiencia que coexisten con una mayoría burocrática ineficien-
te– terminó fracasando, al dar por resultado una expansión mal coordinada y
poco coherente del aparato estatal. Para él, –al agregar nuevas piezas al con-
junto, lo que surge es una estructura cada vez más grande y barroca– (Evans,
1996: 550), generando así un Estado segmentado, dividido o fragmentario.
Además de tener una estructura interna mucho menos weberiana, el Es-
tado brasileño se ha caracterizado por una inserción muy diferente a la de
Corea, Taiwán o Japón. En Brasil, históricamente la oligarquía terratenien-

209
• Manual de cadenas productivas •

te ha tenido un poder de influencia muy grande sobre el Estado, lo cual ha

redundado en que buena parte de los miembros de la burocracia estuviera
ligada a los intereses de esta elite –en lugar de al capital industrial nacional.
Asimismo, los vínculos con el capital industrial local se vieron dificul-
tados por la temprana presencia de grandes empresas multinacionales in-
dustriales que tuvieron una presencia creciente en el mercado interno desde
los años cincuenta. En contraste, en el Este asiático el gran capital transna-
cional tuvo un rol muy acotado durante la fase de industrialización. Según
Evans (1996), la presencia de las multinacionales en el tejido industrial hizo
que el capital industrial local adoptara una actitud de “nacionalismo defensi-
vo” que dificultó que el Estado le impusiera disciplina –recordemos que, en
Corea, por el contrario, el Estado disciplinó al capital local, dándole subsidios
en caso de que este tuviera una buena performance y castigándolo en el caso
contrario.
Más allá de estos problemas, existieron esferas en donde el Estado brasi-
leño pudo actuar con eficacia. Según Evans (1996), tales éxitos –que se plas-
maron en crecimiento e industrialización de largo plazo en algunos secto-
res– se dieron en áreas en donde justamente existían los llamados reductos
de eficiencia. Ejemplos de ello son el GEIA (Grupo Ejecutivo para la Industria
Automotriz), que tuvo un rol destacado en el despegue automotriz del país o
Petrobrás –la empresa pública más eficiente del país–, la cual hizo una gran
contribución al desarrollo de la industria petroquímica local.
En suma, para Evans (1996), existe una clara diferencia entre el Estado
intermedio brasileño y los estados desarrollistas típicos. En Brasil, la autono-
mía enraizada es un atributo parcial, más que general, limitado a determina-
dos reductos de eficiencia. A su vez, la perduración de rasgos de clientelismo
impidió la edificación de una coherencia corporativa al estilo weberiano.

India

En la actualidad, India es la tercera economía mundial, por detrás de China

y Estados Unidos. Eso no ocurre tanto por su PIB per cápita –que, si bien es
creciente, sigue bajo para los estándares internacionales–, sino por el ta-
maño de su población –1370 millones de personas en 2018, levemente por
debajo de China, a la que superará en los próximos años–.
Como se ve en el Gráfico 3.5, China e India tuvieron economías completa-
mente estancadas en el periodo que cubre de 1800 a mediados del siglo XX.
En los albores de la Revolución Industrial, en el siglo XVIII, el PIB per cápita de

210
 • Daniel Schteingart •

ambos países no era demasiado distinto al de Europa; aún más, tenían una
cierta base manufacturera de exportación. Era común que hubiera textiles
hindúes en Europa hacia el año 1700 (Parthasarathi, 2011).
Sin embargo, durante el siglo XIX y la primera mitad del XX, la perfor-
mance económica de ambos países fue calamitosa: perdieron la base pro-
toindustrial que tenían, que fue barrida por productos ingleses. En efecto,
es difícil entender el éxito inglés en el siglo XIX y el declive de China e India
sin conocer la política imperial británica, que obligó los gigantes asiáticos a
abrir sus economías a las manufacturas inglesas. Como puede verse en el
Gráfico 3.5, el Reino Unido tuvo crecimiento sostenido a lo largo del siglo XIX,
alejándose cada vez más de China e India. Hacia 1950, estos dos países eran
de los más pobres del mundo y albergaban (al igual que ahora) a alrededor
del 35 % de la población mundial.
Tras la independencia de India de la Corona británica, en 1947, el país
emprendió un sendero de modernización gradual, partiendo de una base
muy baja. Si bien la economía abandonó su largo estancamiento, el PIB per
cápita creció a tasas modestas hasta la década de 1980. En 1980, el PIB per
cápita indio no era muy diferente del chino, pero el coreano –que hacia 1920
y, todavía en 1950, era similar– ya lo quintuplicaba. Desde los años ochen-
ta, la economía india aceleró sensiblemente su tasa de crecimiento (nótese
cómo se vuelve más pronunciada la curva): de crecer al 1,4 % per cápita entre
1950 y 1980, pasó a crecer al 4,5 % per cápita entre 1980 y 2016. Por primera
vez desde la Revolución Industrial, India empezó a converger con el mundo
desarrollado, aunque partiendo de bases muy bajas. La trayectoria india, si
bien promisoria en las últimas décadas, no ha sido tan espectacular como la
de China, cuyo crecimiento del PIB per cápita fue del 6 % entre 1980 y 2016.
Si en los años setenta ambos países se asimilaban en PIB per cápita, en la
actualidad China duplica a India en esta variable.

211
• Manual de cadenas productivas •

Gráfico 3.5.
PIB per cápita de India y países seleccionados (1800-2016) (en millones de USD
PPA de 2011)

Fuente: elaboración propia basada en Maddison Project Database.

De acuerdo con Evans (1996), el Estado indio –al igual que el brasileño– se
encuentra en un intermedio entre el modelo desarrollista y el predatorio. La
cúspide del Estado indio es más bien weberiana; no obstante, el gran proble-
ma del aparato estatal es que su capacidad de acción se ve muy limitada por
la compleja estructura social del país.
Desde hace por lo menos tres siglos, la cima de la burocracia india tiene
elementos weberianos. El Servicio Administrativo de la India (creado tras la
independencia de 1947) retomó esta tradición weberiana, incorporando exá-
menes de ingreso muy competitivos para entrar en funciones. Más allá de
esta tradición, durante el periodo 1950-1990 el aparato estatal indio se ca-
racterizó, al igual que en Brasil, por una rápida rotación de personal en lugar
de carreras de largo plazo. A su vez, las capacidades estatales tendieron a
erosionarse. Según Evans (1996), ello no se debe tanto a problemas internos
de la burocracia –que efectivamente existieron– sino a las dificultades para
establecer conexiones con la estructura social circundante.

212
 • Daniel Schteingart •

India es un Estado subcontinental que incorpora múltiples etnias y cla-

ses sociales. Ello constituye un gran contraste con respecto a las experien-
cias del Este Asiático descriptas anteriormente, donde los territorios están
menos poblados y con mayor homogeneidad sociocultural. De allí que la re-
lación entre Estado y sociedad en India haya sido mucho más desafiante que
en Corea o Japón.
Uno de los grandes desafíos de la burocracia india desde la independen-
cia en 1947 ha sido atender a las demandas simultáneas de una poderosa
clase terrateniente y del capital industrial local concentrado. Ambas fraccio-
nes de las elites (la terrateniente y la industrial) carecen de proyecto de desa-
rrollo en común. Ello hace que presionen de manera continua al Estado para
apoderarse en forma desenfrenada de los recursos públicos.
La complejidad de la sociedad india también se manifiesta en las diso-
nancias cuasiculturales entre la elite burocrática y la clase capitalista. Du-
rante los años posteriores a 1947, el funcionario jerárquico típico de la India
era brahmán (la casta superior de la India), occidentalizado y socialista refor-
mista. En contraste, los capitalistas privados eran de una casta considerada
inferior y con otras preferencias culturales e ideológicas. Esta disonancia
en las anteojeras con las cuales ver el mundo se plasmó en la imposibilidad
de articular un proyecto de desarrollo común entre la elite burocrática y las
elites capitalistas, a la vez que en grandes dificultades para que existiera un
flujo de información virtuoso apto para diseñar una buena política industrial.
En efecto, según Evans (1996), en comparación con Brasil, India padeció un
exceso de autonomía y un enraizamiento inadecuado, lo cual dificultó la eje-
cución de una sólida política industrial en el periodo 1947-1980.
Más allá de estos problemas, el Estado indio hizo algunas contribuciones
importantes a la modernización del país tras 1947, entre las que sobresalen
inversión en infraestructura básica, en bienes intermedios –entre los que se
destacan insumos agrícolas como fertilizantes, siderurgia o petroquímica– y
en tecnologías de punta como la industria nuclear o aeroespacial, en donde
India tiene hoy capacidades significativas a nivel mundial. Estas interven-
ciones tuvieron un impacto considerable en los cincuenta y principios de los
sesenta, cuando el PIB per cápita creció a razón del 2 % anual. Sin embargo,
entre 1964 y 1980, la economía india pasó a crecer mucho más lentamente
(0,6 % per cápita anual), mostrando las limitaciones del accionar estatal. En
términos de Evans (1996: 554):

213
• Manual de cadenas productivas •

La falta de selectividad de la intervención estatal fue constituyendo una creciente

carga para la burocracia y contribuyó a deteriorar las instituciones del Estado.
En el período de las ‘licencias, permisos y cuotas’ durante el dominio británico
se intentó aplicar un minucioso control sobre el volumen físico de producción de
una amplia gama de bienes manufacturados. Al mismo tiempo, el Estado participa
directamente en la producción de una gran variedad de artículos, mayor aún que
la que intentaron estados comparativamente expansivos como el brasileño. Las
empresas públicas de la India no sólo fabrican computadoras sino también televi-
sores, no sólo acero sino automóviles. La participación del Estado en el activo de
las empresas pasó de una sexta parte a la mitad entre 1962 y 1972, y el número
de empresas públicas creció de 5 en 1951 a 214 en 1984. Dadas las abrumadoras
exigencias que impone la mera tarea de mantener siquiera un grado mínimo de
administración pública, la participación no selectiva del Estado se torna simple-
mente insostenible.

Leer con atención

India y Brasil tienen varios rasgos en común. En primer lugar, se tra-

ta de países de escala casi continental, tanto en tamaño como en
población –Brasil es más grande en superficie, India más grande en
población, pero en ambos casos se trata de países gigantes–. Sus
burocracias no son necesariamente patrimonialistas (al estilo de los
estados predatorios), pero tampoco tienen la coherencia corporati-
va de los estados desarrollistas. La India tiene una estructura más
weberiana que Brasil, pero falla en la construcción de lazos con el
gran capital privado, los cuales son indispensables para edificar un
proyecto de desarrollo industrial.
A la falta de capacidades burocráticas bien desarrolladas se le agre-
ga un problema adicional: las estructuras sociales de Brasil y, sobre
todo, India son más complejas y divididas que las de Japón, Corea o
Taiwán. Tanto en Brasil como en India, el poder de veto de las elites
agrarias fue un factor condicionante del accionar estatal; por el con-
trario, en el Este asiático las elites agrarias quedaron diezmadas en el
momento de la transformación productiva, sea producto de reformas
agrarias o de la destrucción de riqueza (y poder) capitalista que ge-
neraron diversas guerras (como la Segunda Guerra Mundial o la de

214
 • Daniel Schteingart •

Corea). En Brasil, además, el problema se agravó por la presencia de

grandes empresas multinacionales que se radicaron en los núcleos
más dinámicos del tejido industrial. En India, la divergencia casi cul-
tural entre burócratas públicos y capitalistas privados dificultó el en-
raizamiento del Estado.
En ambos casos, el Estado procuró hacer más de lo que podía y falló
en ser selectivo. ¿Fue un lastre para el desarrollo, como en los es-
tados predatorios? No, existieron logros importantes, aunque insufi-
cientes. De ahí que se trate de estados intermedios.

Conclusiones del texto de Evans

Evans (1996) concluye su texto presentando una serie de lecciones aprendi-

das tras el examen de distintas experiencias de desarrollo.
En primer lugar, nuestro autor destaca que hay escasez –y no exceso–
de burocracia. Retomando la connotación positiva de burocracia en el senti-
do weberiano, Evans aboga por que los países en vías de desarrollo puedan
construir estados con capacidades burocráticas coherentes y significativas
para encarar un proceso de transformación productiva.
En segundo orden, el análisis de distintos estudios de caso mostró que
las capacidades estatales son finitas y que, por ende, deben destinarse a un
número acotado de tareas. En otros términos, una moneda corriente en los
países del Tercer Mundo ha sido que los estados procuraron hacer más de lo
que podían hacer, dados sus recursos. Los casos de Brasil e India son para-
digmáticos al respecto. En contraste, en el Este asiático hubo una diferencia
fuerte: no solo hubo más capacidades burocráticas, sino además una mayor
selectividad de tareas.
Un tercer punto es que las capacidades estatales tienen mucho de
“intercambiables” para orientaciones diferentes de políticas públicas. En
otros términos, aquellos países con altas capacidades estatales probable-
mente sean eficaces, tanto para industrializar como para ejecutar procesos
de ajuste, y viceversa.
En cuarto lugar, el análisis muestra que no debemos entender el accionar
estatal aislado de la estructura social, sino en conjunto. El Estado muchas
veces es lo que es debido a la sociedad civil que lo rodea; a la inversa, tam-
bién la sociedad civil es lo que es producto de la acción estatal. Los capitales

215
• Manual de cadenas productivas •

industriales modernos de Japón, Corea y Taiwán son resultado del Estado; a

la inversa, ese Estado pudo ser desarrollista gracias en parte a una larga his-
toria de tradición burocrática y también a que, en el momento de la transfor-
mación industrial, no existió una gran elite económica que se opusiera a los
planes de transformación estatal –producto, por ejemplo, de las reformas
agrarias o de las guerras mencionadas.
En quinto lugar, Evans (1996) discute con ciertas visiones tecnocráticas
que abogan por un Estado aislado de la sociedad civil, en donde haya tecnó-
cratas que implementen políticas de ajuste estructural más allá de las de-
mandas de esta. En efecto, Evans mismo se aleja de Weber en este punto
–recordemos que Weber sostenía la necesidad de una burocracia autónoma.
Por el contrario, la idea de “enraizamiento” es clave para Evans: si el Estado
no se inmiscuye en la estructura social circundante, difícilmente pueda en-
carar un rol transformador.

3.3. El Estado y la innovación tecnológica

En esta sección nos centraremos en el libro El Estado emprendedor. Mitos del

sector público frente al privado (cuya “Introducción” y “Capítulo 1” son de lec-
tura recomendada), escrito por la economista Mariana Mazzucato en 2013.
Mazzucato nació en Italia, pero vivió mucho tiempo en Estados Unidos.
Actualmente es profesora e investigadora en Inglaterra (en la Universidad
de Sussex y el University College de Londres), en campos ligados a la in-
novación y el cambio tecnológico. También ha sido asesora del Gobierno
británico en materia de innovación y desarrollo. La experiencia de Mazzucato
en Estados Unidos e Inglaterra explica en parte por qué buena parte de los
contenidos del libro retoman ejemplos de estos dos países –y, en particular,
de Estados Unidos)–.
Corresponde resaltar el contexto en el que Mazzucato escribe ese libro:
se trata de un escenario en donde las economías desarrolladas estaban
empezando a salir de la crisis financiera de 2008-2009, que en el caso de
Europa se prolongó por varios años habida cuenta de que la respuesta de
muchos gobiernos fue el ajuste fiscal. De alguna manera, el libro de Mazzu-
cato (2013) es una suerte de “panfleto”, no solo contra el ajuste fiscal –que
no ocupa el centro de la escena en la obra–, sino fundamentalmente contra
una idea muy difundida durante la hegemonía ideológica del neoliberalismo,
que tendió a mostrar al Estado más como un lastre de la innovación y el de-
sarrollo que como un gran promotor del cambio tecnológico. El objetivo del

216
 • Daniel Schteingart •

libro es justamente mostrar que la idea de que el Estado es un mastodonte

burocrático ineficiente es un mito y que, por el contrario, el sector público ha
sido históricamente el gran emprendedor, es decir, el gran impulsor del cam-
bio tecnológico. Por el contrario, la autora procura demostrar que el sector
privado –que en la narrativa promercado es considerado el gran emprende-
dor e innovador– tiende a innovar una vez que el Estado financió una serie de
tecnologías radicales cuyo desarrollo implica altísima incertidumbre. Pero
antes de avanzar en la argumentación de Mazzucato (2013), es importante
comprender cuáles son sus principales influencias teóricas.

3.3.1. Las influencias de Mazzucato

Dos autores son muy influyentes en la visión de la autora: Joseph Schum-

peter (1883-1950) y sus discípulos, en particular, y John Maynard Keynes
(1883-1946).

Joseph Schumpeter

Schumpeter fue un economista y cientista social austríaco-estadounidense

de gran influencia en el siglo XX y un gran pionero en los estudios sobre inno-
vación y emprendedorismo. En sus aportes sobre la innovación, Schumpeter
se distanció de la teoría neoclásica, que tendía a ver la tecnología como algo
exógeno en los modelos de crecimiento. Por el contrario, puso especial énfa-
sis en analizar cuáles son los determinantes de la innovación, considerada
por él como la variable fundamental del cambio y el crecimiento económico.
En la literatura schumpeteriana, la innovación tecnológica permite a las
firmas –y, en el plano agregado, a los países– innovadoras beneficiarse, por
un periodo de tiempo, del monopolio en la producción del bien o servicio
nuevo, obteniendo así rentas tecnológicas extraordinarias. No obstante, al
cabo de determinado lapso, la innovación se difunde socialmente y, ante las
condiciones de elevada rentabilidad que ofrece el nuevo producto, otras fir-
mas –y, en el agregado, países– tienden a desarrollar el know-how necesario
para poder también fabricarlo, dando fin así al monopolio transitorio. De esta
manera se observan dos estadios: uno circular y estacionario, en donde exis-
te competencia perfecta y no hay rentas extraordinarias; y otro dinámico, en
donde los emprendedores buscan conseguir monopolios transitorios a partir
de la innovación, desatando así cambios tecnológicos. En la práctica, el capi-
talismo tiende a ser más bien esto último, es decir, una sucesión de procesos

217
• Manual de cadenas productivas •

de evolución tecnológica, en donde las tecnologías y firmas más ineficientes

son barridas por tecnologías y firmas superiores, lo que se denomina como
destrucción creativa (ver Box 3.8).

Box 3.8. La “destrucción creativa”

El concepto de destrucción creativa está comúnmente asociado a la

teoría schumpeteriana de la innovación. De acuerdo con Schumpeter
(1994: 82-83), la idea de “destrucción creativa” refiere al “proceso de
transformación industrial que incesantemente revoluciona la estruc-
tura económica desde adentro, incesantemente destruyendo lo viejo,
incesantemente creando lo nuevo”39 y es el hecho fundamental del
capitalismo.
Ahora bien, este concepto tiene antecedentes que preceden a Schum-
peter. Uno de ellos es la teoría marxista, que entendió el capitalismo
como una serie de procesos interconectados de acumulación y des-
trucción –de riquezas, de órdenes económicos, de tecnologías. En la
idea marxista, la creación de nueva riqueza tiende a darse en conjun-
to con procesos de destrucción de riquezas existentes –por ejemplo,
una guerra destruye riqueza pero puede sentar las bases para nuevas
acumulaciones y nuevos desarrollos tecnológicos; las crisis econó-
micas destruyen riquezas pero reconfiguran el orden económico, per-
mitiendo luego nuevos ciclos de acumulación. En efecto, Schumpeter
fue un ávido lector de Marx.
Otro antecedente del concepto es el famoso biólogo evolucionista
Charles Darwin, quien en su célebre El origen de las especies, de 1859,
consideró que la extinción de las viejas formas es la consecuencia
casi inevitable de la producción de nuevas formas –es decir, que la
creación de lo nuevo tiende a ser causa de la destrucción de lo viejo.
De ahí que la teoría schumpeteriana fuera caracterizada por algunos
como “evolucionista”.
Ahora bien, el concepto de destrucción creativa como tal fue creado
por el sociólogo alemán Werner Sombart, quien, retomando aportes

39 Traducción propia.

218
 • Daniel Schteingart •

de Marx, acuñó el término en el libro Guerra y capitalismo, en 1913.

Más allá de estos antecedentes –que incluyen también a ideas de fi-
lósofos como Friedrich Nietzsche– fue Schumpeter quien, recono-
ciendo explícitamente aportes de Marx, popularizó el término en su
famoso libro Capitalismo, socialismo y democracia, en 1942.
Un ejemplo de destrucción creativa puede ser la evolución de los dis-
positivos para escuchar música. En los años ochenta del siglo XX, el
casete desplazó a los discos de vinilo y las cintas magnéticas; en los
noventa, el CD destruyó al casete; en los 2000, el MP3 relegó al CD;
en la actualidad, las plataformas de streaming web (al estilo Spotify)
vienen desplazando al MP3. Ese proceso de innovación tecnológica
claramente acarrea ganadores y perdedores: los fabricantes de case-
te desaparecen –a menos que logren adaptarse al nuevo entorno–,
luego los de CD, y así sucesivamente.

Fuente: elaboración propia.

Otro concepto nodal en la teoría schumpeteriana es el de renta tecnológi-

ca –también conocida como “renta schumpeteriana”–: se trata del ingre-
so extraordinario que surge de la innovación. Este tipo de renta tiene una
connotación positiva, a diferencia de otras variantes de rentas, que suelen
ser percibidas en forma peyorativa –como los monopolios no tecnológicos
ni transitorios derivados de los lobbies. Por ejemplo, un empresario con un
mercado cautivo ad infinitum producto de regulaciones que entorpecen la
competencia obtiene una renta extraordinaria –vendiendo más caro que en
condiciones de libre mercado– como resultado de una situación monopóli-
ca. En contraste, un emprendedor innovador que crea algo nuevo va a obte-
ner rentas extraordinarias producto de ser el primero en producir algo –por
ejemplo, el inventor de un medicamento–, hasta que otros agentes, al notar
que en ese sector hay posibilidad de altas rentas, procuran imitarlo. Cuando
lo logran, se pasa de una situación de monopolio a una de competencia per-
fecta, desapareciendo así la renta schumpeteriana. Justamente, se trata de
una renta transitoria y su connotación es positiva porque es el resultado del
esfuerzo y de la creatividad del emprendedor, no de un lobby.

219
• Manual de cadenas productivas •

Leer con atención

Cuando hablamos de innovación no nos referimos meramente a lan-

zar un producto nuevo al mercado. En efecto, Schumpeter distinguió
tres tipos de innovación:
a) la de producto, en la cual las firmas introducen en el mercado
un nuevo producto, o utilizan una nueva materia prima;
b) la de proceso, en la cual las empresas incorporan un nuevo mé-
todo de producción no experimentado en su sector o un nuevo
modo de tratar comercialmente un determinado producto;
c) la de mercado, que radica en la apertura de nuevos mercados.

Posteriormente, un discípulo de Schumpeter (Stevenson) planteó

en los años ochenta un cuarto tipo de innovación: la organizacional
(nuevas formas de organizar la empresa).
Por su parte, no debe confundirse “innovación” con “invento”. Mien-
tras que este es aquel proceso o producto que se confina a la esfera
de la ciencia básica, la innovación supone su aplicación en la esfera
económica y, luego, difusión social, alterando el funcionamiento so-
cial y económico.

Los neoschumpeterianos (o evolucionistas)

Las ideas de Mazzucato (2013) también están influenciadas por las de la

teoría neoschumpeteriana. Como su nombre lo sugiere, los neoschumpe-
terianos (también conocidos como “evolucionistas”) son académicos que
recogen muchos de los postulados de Schumpeter para reformular y sofis-
ticar teorías del crecimiento económico, el comercio internacional y la in-
novación. El gran auge de la teoría neoschumpeteriana se dio en los años
ochenta –momento de florecimiento de la Tercera Revolución Industrial–,
y hasta el día de hoy se volvió bastante influyente en ciertas áreas de las
políticas públicas (como, por ejemplo, las políticas de ciencia, tecnología e
innovación). Richard Nelson, Cristopher Freeman, Giovanni Dosi, Bengt-Åke
Lundvall o Carlota Pérez son algunos de sus muy variados exponentes.

220
 • Daniel Schteingart •

Dentro de las ideas neoschumpeterianas, podemos remarcar las siguientes:

• La innovación tecnológica es la clave del desarrollo económico, en
tanto amplía sustancialmente la renta nacional al cambiar las funciones
de producción de las firmas y, además, provoca alzas salariales, ya que
demanda una mayor calificación de la fuerza laboral y una mayor compe-
tencia por parte de las empresas para retener a sus trabajadores. De este
modo, los esfuerzos que realicen los países en investigación y desarrollo
(I+D) serán claves en el grado de desarrollo económico, así como en la
determinación de las corrientes del comercio internacional.
• Las innovaciones no se limitan a aquellas que generan productos o
procesos productivos nuevos –es decir, las “innovaciones mayores” o
“radicales”–, sino que también abarcan el mejoramiento de los produc-
tos y procesos existentes –o sea, las “innovaciones menores” o “incre-
mentales”. Mazzucato (2013) retoma esta distinción entre innovaciones
radicales e incrementales.
• El aprendizaje tecnológico de las firmas tiene un fuerte componente
tácito, lo cual implica que, en muchos casos, la tecnología no puede co-
piarse o transferirse (por medio de manuales o instrucciones, por ejem-
plo), sino solo aprehenderse por medio de la experiencia y del “aprender
haciendo” (learning by doing) o aprender interactuando con otras firmas/
instituciones (learning by interacting).
• Los procesos de aprendizaje ocurren bajo la lógica de los rendimientos
crecientes. Esto es, las empresas, los sectores o los países que innovan
en un momento tienen más probabilidad de ser los más innovadores en
el futuro, y viceversa. Ello da sustento a la idea de círculos virtuosos de
crecimiento o círculos viciosos del subdesarrollo (path dependence).
• Las imitaciones o las adaptaciones de tecnologías externas al interior
de una economía, si bien no son innovaciones en el sentido clásico del
término, contribuyen a difundir el progreso técnico al interior de una eco-
nomía y sientan las bases para futuras innovaciones.
• Las empresas no innovan aisladas, sino en un entorno en el que in-
fluyen la dinámica del mercado, los factores políticos-institucionales y
los elementos financieros, entre otros. En 1992, el sueco Lundvall acuñó
el concepto de sistema nacional de innovación, entendido como una red
compleja de instituciones en un marco nacional que abarca tanto a los
sectores públicos como privados, cuyas actividades e interacciones ini-
cian, importan, modifican y difunden nuevas tecnologías. Además de las

221
• Manual de cadenas productivas •

firmas, estas organizaciones pueden ser, por ejemplo, centros públicos

de I+D, universidades, ONG, agencias gubernamentales, bancos, etcétera.
• La innovación no se da de un modo lineal, esto es, que el desarrollo de
la ciencia básica (o el gasto en I+D) se traducirá mecánicamente en la
incorporación al mercado de nuevos productos o procesos. Si esto fuera
así, alcanzaría con que el Estado aumentase el gasto en I+D para garan-
tizar las innovaciones y, así, fomentar el desarrollo económico. En efecto,
muchas veces ocurre que los esfuerzos estatales en I+D no se traducen
en una demanda de estos conocimientos por parte de las empresas y,
por lo tanto, la innovación no se materializa –esto pasa con frecuencia
en Argentina. En suma, la relación entre ciencia básica e innovación es de
ida y vuelta y no meramente unilateral.

Una cuestión adicional a tener en cuenta es que la teoría neoschumpeteriana

puede ser encasillada como “ofertista”, en el sentido de que la oferta –pun-
tualmente, la innovación que realizan las firmas– es el motor del crecimien-
to. Ello contrasta con las teorías keynesianas que, como se ha mencionado
en el Capítulo 2, hacen hincapié en la demanda como impulsora de la acti-
vidad económica. Este enfoque ofertista puede apreciarse por ejemplo en
este extracto de un trabajo producido por tres autores neoschumpeterianos:

La innovación conduce a aumentos de la tasa media de productividad del sistema

económico y del producto. Como consecuencia, se incrementa la tasa de creci-
miento del ingreso per cápita que, a su vez, induce el aumento de la demanda en
cada sector. De esta manera, el crecimiento se alimenta de sí mismo, es autoca-
talítico y los efectos de feedback del incremento de la demanda hacen que las
tasas de crecimiento de la productividad de cada sector sean interdependientes
(Metcalfe et al., 2006: 11, en Yoguel y Barletta, 2015).

Más allá de que exista una tensión entre la teoría keynesiana y la neoschum-
peteriana, muchos autores han procurado conciliar distintos postulados de
ambos enfoques. Como veremos a continuación, Mazzucato (2013) también
se nutre de aportes de Keynes.

222
 • Daniel Schteingart •

Leer con atención

Hay tres conceptos muy importantes en el argumento de Mazzucato

(2013). Uno es el de innovación radical, entendida como una innova-
ción disruptiva, que desplaza la frontera tecnológica y que, por tanto,
crea las condiciones para cambiar la estructura de un mercado, crear
nuevos mercados o para volver obsoletas ciertas tecnologías (por
ejemplo, la aparición de los aviones o de las computadoras). Por el
contrario, el concepto de innovación incremental se refiere a la mejora
gradual de un producto, servicio, proceso, organización o método ya
existente. Por ejemplo, una firma automotriz que pasa de fabricar un
auto que consume 1 litro cada 10 kilómetros a otro que consume 1
litro cada 20 kilómetros estaría haciendo una innovación incremental.
Es justamente por ello que el riesgo es mucho menor en las innova-
ciones incrementales que en las radicales.
El tercer concepto importante es el de sistema nacional de inno-
vación. Se trata de un concepto que empezó a ser esbozado por
neoschumpeterianos como Lundvall entre fines de los ochen-
ta y principios de los noventa, y que puede ser definido como una
red compleja de instituciones en un marco nacional que abarca
tanto a los sectores públicos como privados, cuyas actividades e
interacciones inician, importan, modifican y difunden nuevas tec-
nologías. En los sistemas nacionales de innovación, la tecnología
y la información fluyen entre personas, empresas y organizacio-
nes; de ahí brota la innovación a nivel nacional. Las características
de los distintos sistemas nacionales de innovación son de este
modo claves para entender la performance innovadora de un país.

John Maynard Keynes

A lo largo de su libro, Mazzucato (2013) cita repetidas veces a Keynes –inclu-

so para ir más allá de algunas de sus ideas. Como es sabido, las ideas keyne-
sianas fueron mucho más estatistas que las del laissez-faire, particularmente
en lo que concierne al ciclo económico. En la mirada de Keynes, en momen-
tos de depresión y alto desempleo el Estado tenía que intervenir expansiva-
mente pues el ajuste a un nuevo equilibrio podía ser muy largo y doloroso.

223
• Manual de cadenas productivas •

La idea de “políticas anticíclicas” fue muy difundida por el keynesianismo: es

objetivo del Estado minimizar los ciclos económicos de auge-recesión que
caracterizan las economías capitalistas, interviniendo activamente en los
momentos de caída.
Mazzucato (2013) comparte plenamente la idea keynesiana de que la
austeridad es un problema –recordemos que ella escribe en un contexto de
fuertes ajustes fiscales en Europa. Sin embargo, el gasto público tiene un
gran rol dinamizador de la demanda agregada y, por ende, del PIB. No solo
eso: el gasto público en I+D es clave en términos de demanda, pero también
para que los países avancen en términos tecnológicos.
Ahora bien, la autora va más allá de Keynes. El Estado no solo actúa de
modo contracíclico, sino que lo hace todo el tiempo, tratando permanente-
mente de favorecer las grandes innovaciones radicales.

3.3.2. Ideas-fuerza de Mazzucato

Críticas a la mirada neoliberal de la innovación

El Estado emprendedor (Mazzucato, 2013) comienza con un epígrafe del his-

toriador británico Tony Judt (1948-2010), que dice lo siguiente: “Nuestra in-
capacidad es discursiva: simplemente ya no sabemos cómo hablar de todo
esto”.
¿A qué se refiere el epígrafe? Básicamente, a la forma en que la coloniza-
ción ideológica por parte del neoliberalismo impide hablar bien del Estado.
Tal ideario ha supuesto varias cuestiones (que Mazzucato critica), como, por
ejemplo:

• Disminuir la intervención estatal es necesario para reducir la deuda pú-

blica, pero fundamentalmente para volver más “dinámica”, “competitiva”
e “innovadora” la economía.
• Son las empresas privadas las grandes fuerzas innovadoras de una
economía. En este sentido, los enfoques promercado son herederos de
Schumpeter, quien consideraba al entrepreneur privado como el sujeto de
la innovación, esto es, el gran “héroe” económico.
• El Estado debe asegurar lo “básico” (infraestructura, educación, seguri-
dad, justicia), pero es demasiado grande, pesado, burocrático y opresivo
como para ser un motor dinámico de la economía.
• Si se crean mercados más libres, florecerá la innovación privada.

224
 • Daniel Schteingart •

Por el contrario, para Mazzucato (2013) las fuerzas innovadoras y emprende-

doras de una economía no se limitan –ni tampoco tienen como epicentro– al
sector privado. Más bien, es el Estado el gran emprendedor schumpeteriano,
aquel que genera las innovaciones más disruptivas, que generan quiebres
tecnológicos.
Las innovaciones radicales –aquellas que marcan un quiebre en la
frontera tecnológica– suponen un elevado nivel de incertidumbre, habida
cuenta de que es difícil prever de antemano los costos y la eventual renta-
bilidad que implica desarrollar una tecnología disruptiva. De acuerdo con
Mazzucato (2013), el Estado es el que más asume el riesgo y lo que se co-
noce como “incertidumbre knightiana”40 y, por ende, el que más aporta a
las innovaciones radicales de las sociedades capitalistas desarrolladas. En
otros términos, innovar implica altas chances de fracaso. Por ello, según
Mazzucato (2013), hay que estar un poco “loco” para poder innovar –invertir
cuantiosos fondos y estar dispuesto a que el éxito no se concrete. Por su
propia lógica –en donde un fracaso económico no necesariamente implica
la quiebra, como sí ocurre en una empresa–, el Estado es el agente más
“loco” de todos, es decir, el que más dispuesto está a invertir cuantiosos
fondos para desplazar la frontera tecnológica, aun a sabiendas de que tal
inversión puede no ser exitosa.
Si miramos grandes innovaciones radicales del capitalismo tales como
Internet, el avión supersónico, la pantalla táctil, la nanotecnología, las tecno-
logías verdes, los avances farmacéuticos, el láser, el GPS, el teclado activado
por voz, los satélites o la energía nuclear, veremos que todas ellas fueron
impulsadas directamente por el Estado. Difícilmente estas innovaciones ra-
dicales se habrían producido sin el Estado, o si el Estado hubiera tenido un
rol “básico”.
Como se dijo, dentro del paradigma promercado el sector privado es el
gran innovador. En particular, hay tres grandes agentes privados que impul-
san la innovación: las startups, el capital de riesgo y los inventores de garaje.
Para Mazzucato (2013) estas tres figuras son efectivamente importantes,
pero tienen un rol complementario (y hasta secundario) al del Estado. Ahora
bien, ¿qué son las startups, el capital de riesgo y los inventores de garaje?

40 Se llama así en honor al economista estadounidense Frank Knight (1885-1972),

quien teorizó sobre el riesgo y la incertidumbre. La incertidumbre knightiana es de tal
nivel que el riesgo ni siquiera se puede medir.

225
• Manual de cadenas productivas •

• Las startups son empresas emergentes innovadoras que recién inician

un negocio, muchas veces ligado a temas tecnológicos. Requieren de
financiamiento para volverse grandes jugadoras.
• El capital de riesgo (o capital-riesgo) son fondos que diversos inverso-
res destinan a empresas tecnológicas que están naciendo y tienen mu-
cho potencial (o sea, startups).
• Inventores de garaje: figura mítica de un emprendedor que en el garaje
de su casa (o en un taller) experimenta y produce algo nuevo.

Según Mazzucato (2013), estas tres figuras se especializan mayormente

en generar innovaciones incrementales que mejoran productos y procesos.
Pero las innovaciones radicales –que como se ha visto son las de mayor
incertidumbre– las suele hacer el Estado. De acuerdo con la autora, las star-
tups, el capital de riesgo y los inventores de garaje tienden a montarse so-
bre la ola de innovaciones radicales que impulsa el Estado. Por ejemplo, en
sectores como biotecnología, nanotecnología o Internet, el capital de riesgo
recién comenzó a dirigir recursos veinte años después de que el Estado lo
hiciera.

Críticas al enfoque de “fallas de mercado”

En el apartado anterior comentamos la mirada neoliberal de la innovación,

en la que el Estado debe tener un rol básico, como soporte subsidiario de la
innovación privada. Al interior del mainstream económico existe otro enfo-
que, menos radical que el neoliberal, pero con importantes continuidades de
este: el de las “fallas del mercado”. De acuerdo con Mazzucato (2013), este
enfoque reconoce que en ciertos contextos el mercado falla y, por lo tanto,
el Estado debe intervenir para corregir esas fallas. En lo que concierne al
desarrollo tecnológico, el concepto de fallas de mercado considera necesa-
rio que el Estado financie la investigación básica. La idea es que esta es un
bien público: se trata de conocimientos generales que, como no se pueden
patentar (por ejemplo, un teorema), son de poco interés para las empresas.
Lo que sí se puede patentar son los conocimientos aplicados, que, a su vez,
requieren de los generales. En este esquema, el Estado financia entonces la
ciencia básica, en tanto que las empresas se ocupan de aplicar conocimien-
tos y patentarlos.

226
 • Daniel Schteingart •

La autora coincide en que el Estado debe intervenir para solucionar fallas

del mercado, pero considera que tal intervención es insuficiente. Para ella,
las innovaciones radicales por ejemplo, poner un hombre en la Luna– mues-
tran un Estado que interviene mucho más allá de lo que se desprende del
enfoque de fallas de mercado.
En otros términos, para Mazzucato (2013) la idea de Estado emprendedor
supone tener una visión muy diferente a la del enfoque de fallas de mercado
acerca de cuál es el rol del Estado en la economía. Ambas visiones también
difieren mucho en cuanto a la confianza en el papel del Estado: en el enfo-
que de fallas de mercado, el Estado –si bien más activo que en el modelo
neoliberal– tiene un rol secundario o facilitador de la innovación, que sigue
recayendo en manos privadas. En contraste, Mazzucato (2013) –retoman-
do a Keynes– destaca que el Estado debe hacer aquellas cosas que en la
actualidad no se hacen en absoluto. La autora reconoce que es sumamente
necesaria la existencia de una burocracia weberiana para lograr tal fin, a la
vez que experiencia en el manejo de cada sector.

Críticas al enfoque de “fallos de sistema”

El enfoque de “fallos de sistema” supone que es clave la existencia de siste-

mas nacionales de innovación virtuosos como precondición para el desarro-
llo económico. Como se mencionó antes, un sistema nacional de innovación
va más allá de la firma e implica una red compleja de instituciones (empre-
sas, universidades, agencias de I+D, bancos, agencias públicas, etc.) en un
marco nacional cuyas interacciones inciden fuertemente en la dinámica tec-
nológica del país. La mirada de fallos de sistema considera que los sistemas
nacionales de innovación no siempre funcionan en forma virtuosa, por lo que
el Estado tiene que implementar ciertas intervenciones para lograr un mejor
funcionamiento –por ejemplo, lograr que haya mayor articulación entre las
universidades y el sector productivo–.
Para Mazzucato (2013), este tipo de acciones –al igual que las que apun-
tan a resolver fallos de mercado– son sumamente necesarias, pero insu-
ficientes. De acuerdo con la autora, el enfoque de fallos de sistema sigue
concibiendo al Estado como un facilitador de la innovación –y un creador
de condiciones para que esta emerja–, pero al sector privado como el gran
emprendedor.

227
• Manual de cadenas productivas •

Box 3.9. El rol del Estado en el desarrollo tecnológico

estadounidense

Al referirse al caso norteamericano, Mazzucato (2013) retoma un

fragmento del economista noruego Erik Reinert, que dice lo siguiente:

[…] desde los padres fundadores, Estados Unidos ha estado siempre di-
vidido entre dos tradiciones: la política activista de Alexander Hamilton
(1755-1804) y la máxima de Thomas Jefferson (1743-1826) de que ‘el me-
jor gobierno es el que no gobierna’ […]. Con el tiempo y el acostumbrado
pragmatismo estadounidense, esa rivalidad se ha puesto a los jefferso-
nianos a cargo de la retórica y a los hamiltonianos a cargo de la política
(Reinert, 2007: 23).

Dicho de otra manera, desde su independencia, en 1776, Estados Uni-

dos se ha caracterizado por tener un discurso liberal de poca inter-
vención estatal, pero una práctica de activa injerencia. La histórica
política, tecnológica e industrial del país, que hoy explica su suprema-
cía global, es ejemplo de ello. En el siglo XIX, Estados Unidos fue muy
proteccionista (por ejemplo, por medio de aranceles) respecto de su
industria local, para evitar que fuera desplazada por la entonces líder
Inglaterra. En el siglo XX, el Estado norteamericano dio un impulso
enorme a tecnologías radicales, en buena medida por razones de se-
guridad nacional. Muchas de estas tecnologías fueron asumiendo un
uso dual: originalmente desarrolladas en el campo militar, terminaron
por tener aplicaciones civiles (por ejemplo, la energía nuclear, los sa-
télites, Internet, etc.).
La era del gran impulso estatal norteamericano a la I+D se remonta
a la Segunda Guerra Mundial, por medio de programas como el Pro-
yecto Manhattan, de desarrollo de la bomba nuclear. Tras el fin de la
guerra y en el nuevo contexto de la Guerra Fría, fue muy influyente en
Estados Unidos la ideología del science-push, cuyo mayor exponente
fue Vannevar Bush: en un texto de 1945 (Ciencia: una frontera sin lími-
tes) Bush defendió la idea de que la ciencia básica marca el ritmo del
progreso y la innovación tecnológica (Stephan, 1996). En este con-
texto debe entenderse la creación en 1950 de la National Science

228
 • Daniel Schteingart •

Foundation (NSF), agencia pública cuyo objetivo ha sido fomentar la

ciencia básica en diversas disciplinas (excepto las ciencias médicas).
Asimismo, el marco de la Guerra Fría y la carrera tecnológica con la
URSS fue muy favorable al financiamiento público a la I+D para “gran-
des proyectos” (Grabas y Nützenadel, 2014): en 1958 –un año des-
pués de que los soviéticos mandaran al espacio el Sputnik I– nació la
Administración Nacional de la Aeronáutica y del Espacio (NASA, por
su sigla en inglés), para fomentar el desarrollo aeroespacial nortea-
mericano. En ese mismo año, y en el mismo contexto, se creó la ARPA
(Advanced Research Projects Agency), luego redenominada DARPA
(Defense Advanced Research Projects Agency), la cual fue una agen-
cia pública cuyo objetivo fundacional era hacer investigación básica
de muy alto riesgo e incertidumbre. A fines de los cincuenta y durante
los sesenta, la ARPA se focalizó en proyectos tecnológicos de punta
ligados a la defensa nacional, como sistemas antimisiles (Proyecto
Defender), métodos de detección de explosiones nucleares subterrá-
neas y en la atmósfera (Proyecto Vela), desarrollo de radares, detec-
tores infrarrojos y de rayos X, y sistemas de posicionamiento satelital
(Transit), que fueron antecesores del GPS. Asimismo, en 1968 y bajo
la necesidad de fomentar un sistema que permitiera mantener las co-
municaciones en caso de una guerra, el ARPA creó la Arpanet, que
sentó las bases para la fundación de Internet (Hafner y Lyon, 1998).
Para poner en números los esfuerzos de I+D estadounidense: según
la NSF, en 1953 Estados Unidos gastaba el 1,4 % del PIB en I+D, de
los cuales poco más de la mitad era financiada por el Estado federal.
Para 1963, tal cifra se había elevado al por entonces récord mundial
del 2,9 %, explicando el Estado federal dos tercios de la inversión. Pos-
teriormente, el gasto en I+D estadounidense creció en términos ab-
solutos, aunque en términos relativos se mantuvo (con vaivenes) en
torno al 2,5 % del PIB: la razón fue que el Estado federal fue perdiendo
participación a manos del sector privado.41

41 En Estados Unidos, el financiamiento público a la I+D pasó del 65 % a mediados de

1960 a promediar un 30 % desde fines de los noventa. En Alemania, Francia y Reino
Unido ocurrió algo similar pero recién a partir de los años setenta, a tono con un con-
texto más promercado en lo que concierne a la política industrial y de I+D.

229
• Manual de cadenas productivas •

Vale agregar, además, que Estados Unidos históricamente tuvo una

política muy agresiva de desarrollo de sus grandes empresas, por
ejemplo, a partir de instrumentos de política industrial como las com-
pras públicas. Empresas como Boeing, IBM, Lockheed, Texas Instru-
ments, Intel, DuPont, Monsanto, Pfizer, SUN Microsystems, Caterpillar
o Motorola, entre muchas otras, se beneficiaron de un gran des­pegue
gracias a la demanda estatal, que se volcó a proveedores nacionales
en lugar de foráneos. Con posterioridad, estas empresas potenciaron
las capacidades adquiridas a partir del “aprender haciendo” que im-
plicó el hecho de fabricar para el Estado, para conquistar mercados
de otros países. La política exterior norteamericana también ayudó
mucho a eso, al intensificar presiones sobre otros países para lograr
que sus grandes empresas locales pudieran desembarcar en otros
mercados (Weiss y Thurbon, 2006).
Por todo ello, según Mazzucato (2013), el Estado norteamericano ha
tenido un rol crucial (pero silencioso) en el desarrollo innovador del
país; y varios autores se han referido al caso estadounidense como
un “Estado desarrollista silencioso”. ¿A qué se debe ese silencio? Bá-
sicamente, a la necesidad de evitar las críticas de los sectores más
conservadores antiestatistas.

La mirada de Mazzucato

Como ya se señaló, la hipótesis principal de la autora es que el gran entre-

preneur schumpeteriano es el Estado, que desarrolla innovaciones radica-
les –y luego el sector privado se monta sobre estos avances para realizar
innovaciones incrementales–. Ahora bien, existen otras ideas importantes
en su trabajo.
En primer lugar, para que el Estado logre ser efectivamente emprendedor
no solo requiere de una burocracia weberiana, sino tener una alta autoestima
–que hoy no tiene, producto de la difusión de una ideología que lo presenta
como torpe, burocrático e ineficiente. Si el Estado no está convencido de su
función y su rol como gran emprendedor, si no tiene alta autoestima, termi-
nará efectivamente por ser burocrático y torpe: ¿quién quiere trabajar en un
sector público que es visto en forma negativa?
En segundo lugar, Mazzucato (2013) es muy crítica de aquellos lobbies
privados que insisten en bajar impuestos para así favorecer un mayor dina-

230
 • Daniel Schteingart •

mismo económico e innovador. El argumento a favor de la baja de impuestos

es que una mayor rentabilidad capitalista estimularía una mayor inversión e
innovación. Por el contrario, la autora considera que los impuestos permiten
financiar las grandes innovaciones (Internet, GPS, nanotecnología, biotecno-
logía y un largo etcétera) de las cuales luego el sector privado se nutre para
elaborar nuevos desarrollos. El sector privado solo invierte cuando el riesgo
es bajo; si el riesgo es alto –como ocurre con las innovaciones radicales–, la
baja de impuestos no tendrá mayores efectos en el comportamiento innova-
dor de las empresas.
En tercer lugar, y en conexión con lo anterior, Mazzucato (2013) estima
fundamental que se establezca una relación más simbiótica entre los secto-
res público y privado, y menos parasitaria. En otros términos, es clave evitar
que el sector privado se apropie de todas las innovaciones del sector público
sin que esas ganancias retornen a la sociedad. Muchas empresas han utili-
zado sus ganancias –surgidas gracias a tecnologías creadas por el sector
público– para realizar recompras de acciones en lugar de para invertir en I+D.
En cuarto lugar, la autora afirma que el Estado debe “elegir ganadores”
(picking winners). ¿Qué se entiende por ello? Básicamente, que el Estado
debe fomentar ciertos sectores de una economía, o incluso algunas com-
pañías en particular, con el objetivo de que estas crezcan más rápidamente
que otras. Para ello, el Estado puede ofrecer incentivos fiscales, regulaciones
favorables, subsidios directos, compras públicas, crédito, entre otros. La idea
detrás de “elegir ganadores” es que hay ciertos sectores o firmas cuyo po-
tencial para el país es muy superior al de otras. Ahora bien, tal idea ha sido
muy cuestionada desde visiones más promercado, que consideran que debe
ser el mercado –a través de la competencia– el que defina qué sectores o
firmas deben crecer. La crítica liberal a la mirada estatista radica, entre otras
cosas, en que el Estado no dispone de la información suficiente para saber
de antemano qué sector es el “mejo” y, por ende, ello termina conduciendo a
una asignación ineficiente de recursos que minimiza el bienestar.
En quinto lugar, y en conexión con el punto anterior, Mazzucato (2013)
asevera que el neoliberalismo ha resaltado los fracasos de grandes proyec-
tos de corte “elegir ganadores” impulsados por el Estado (por ejemplo, el
avión supersónico Concorde), pero ha callado acerca de una multiplicidad de
grandes éxitos, tales como Internet, el GPS, la biotecnología, la nanotecnolo-
gía, las tecnologías verdes y muchos otros. Que la opinión pública conozca
muy poco acerca del rol emprendedor del Estado en este tipo de tecnologías
se debe no solo a la hegemonía ideológica del discurso promercado, sino
también a una incapacidad del propio Estado para defender sus logros.

231
• Manual de cadenas productivas •

Por último, al igual que Evans (1996), Mazzucato (2013) retoma a Polanyi
para afirmar que “el Estado es creador de mercados”. En este caso, las inno-
vaciones radicales encaradas por el Estado terminan creando las condicio-
nes para que afloren nuevos negocios. A modo de ejemplo, el algoritmo que
está en la base de Google fue financiado por la National Science Foundation;
gracias a tal impulso estatal, Google pudo sentar las bases de su éxito, el
cual permitió revolucionar el mercado de las TIC.

Box 3.10. ¿Qué hace al smartphone tan smart?

Uno de los ejemplos más recurrentes en la argumentación de Mazzu-

cato (2013) es el de la firma Apple (con su emblemático smartphone
iPhone), considerada por el sentido común como un ejemplo de em-
prendedurismo y creatividad, y de Steve Jobs, visto como el arquetipo
del “inventor de garaje” súper innovador.
Ahora bien, cada una de las tecnologías fundamentales que hacen
del iPhone algo smart (inteligente) vino de los esfuerzos de investiga-
ción y financiamiento del Estado norteamericano y, en particular, de
su complejo de defensa. Dentro de tales tecnologías fundamentales
pueden incluirse Internet, el GPS, la pantalla táctil, las comunicacio-
nes vía celular, el comando activado por voz Siri, el microprocesador
o las baterías de ion-litio.
Según Mazzucato (2013), el genio de Steve Jobs radicó en integrar
tecnologías creadas por el Estado norteamericano –las cuales a su
vez pudieron ser desarrolladas gracias a los impuestos pagados por
los contribuyentes– y no en desarrollar nuevas tecnologías. En forma
provocativa, Mazzucato asegura que sin tales tecnologías radicales
Steve Jobs hubiera sido un gran fabricante de juguetes. Por último,
la autora destaca que, en sus inicios, Apple recibió USD 500.000 de
subsidios por parte del Estado norteamericano.

Fuente: elaboración propia.

Conclusiones
En este capítulo hemos analizado el rol cumplido por el Estado a la hora de
transformar la estructura productiva. Como hemos visto, en muchos países
el Estado ha tenido un papel protagónico en la economía. Sin embargo, los

232
 • Daniel Schteingart •

resultados han sido muy distintos: muy positivos en los casos de Corea del
Sur, Japón, Taiwán o Estados Unidos; mixtos en los de Brasil e India –y aquí
podríamos sumar a Argentina–; y muy contraproducentes en países como
República Democrática del Congo.
Una de las claves detrás de esta dispersión en los resultados son las
capacidades estatales. No alcanza con que el sector público introduzca polí-
ticas de transformación productiva: son fundamentales sus habilidades para
elaborar un buen diseño y una buena implementación de estas. Y ello se
vincula con las características del aparato estatal –de ahí la importancia de
las burocracias weberianas– y con las formas de este de imbricarse con la
sociedad circundante. En otros términos, más que cuánto interviene el Esta-
do, la clave está en la calidad de esa intervención.
Hasta ahora, el análisis de los tres primeros capítulos se centró en el ni-
vel nacional/local. En el Capítulo 4, pasaremos a otra escala geográfica: las
cadenas globales de valor.

Guía de preguntas y actividades

Los ejercicios propuestos a continuación les servirán para evaluar los cono-
cimientos adquiridos durante la lectura de este capítulo.

Apartado 3.1

1. ¿Qué diferencia hay entre Estado y Gobierno?

2. ¿Qué relación hay entre instituciones y desarrollo económico?
3. ¿Por qué las instituciones no son fácilmente cambiables?
4. ¿Por qué, para Weber, la burocracia moderna es eficiente y racional?
5. ¿Qué diferencia hay entre burocracia y tecnocracia?
6. ¿Qué es la política industrial?
7. ¿En qué se diferencian las políticas horizontales de las verticales?
8. Expliquen por qué, para Gary Becker, “la mejor política industrial es aque-
lla que no existe”.
9. Verdadero o falso (justificar): “Siempre que haya una falla de mercado,
la intervención estatal generará una asignación más eficiente de recursos”.

Apartado 3.2

1. ¿Cuáles son las principales ideas de aquello que el autor llama “prime-
ra ola” de teorías que vinculan Estado y desarrollo?

233
• Manual de cadenas productivas •

2. ¿Cuáles son las principales ideas de las de la “segunda ola”?

3. ¿Qué aportes hizo el “neoutilitarismo” a la teoría neoclásica sobre el
Estado?
4. ¿Qué críticas hace Evans (1996) a ambas olas?
5. ¿Qué ideas toma Evans (1996) de Polanyi?
6. ¿Y de Weber? ¿De cuáles ideas se apropia y cuáles critica?
7. ¿Qué toma Evans (1996) de Gerschenkron y Hirschman?
8. ¿Qué es la autonomía enraizada y qué relación tiene con el desarrollo?
9. ¿Estarían de acuerdo con la siguiente afirmación: “Para Evans, el Esta-
do es la clave del desarrollo”? Justificar.
10. ¿Qué características tienen los estados predatorios? Ejemplifiquen
con el caso de Zaire.
11. ¿Qué características tienen los estados desarrollistas?
12. ¿Qué características tienen los estados intermedios?
13. Describir similitudes y diferencias en los procesos de desarrollo de
Japón, Corea y Taiwán.
14. Describir similitudes y diferencias en los procesos de desarrollo de
India y Brasil.
15. A partir del Gráfico 3.1, contesten lo siguiente: ¿En qué periodo Japón
converge con Estados Unidos y Reino Unido?
16. ¿Qué ocurre con la tasa de crecimiento de Japón a partir de los 70?
(Gráfico 3.1)
17. ¿En qué periodo Corea del Sur y Taiwán convergen con los países
desarrollados? (Gráfico 3.1)
18. Viendo la línea de Argentina, ¿qué podemos decir sobre su performan-
ce histórica? ¿Cuál es el periodo de peor desempeño? (Gráfico 3.1)
19. Verdadero o falso. Justificar: “Si graficamos el PIB per cápita en es-
cala logarítmica, encontraremos que la pendiente de la curva es la tasa de
crecimiento del país en cuestión”.

Apartado 3.3

1. Explicar el epígrafe con el que comienza la introducción del libro. “[...]

Nuestra incapacidad es discursiva: simplemente ya no sabemos cómo ha-
blar de todo esto”.
2. ¿A qué se debe que el sentido común hoy tienda a ver el Estado más
como un lastre que como un agente clave del desarrollo, según la autora?

234
 • Daniel Schteingart •

3. ¿Qué diferencias encuentran entre el rol del Estado en el desarrollo

en Mazzucato (2013), respecto de las ideas neoliberales y las de “fallos del
mercado”?
4. Describir la visión más liberal de la relación entre intervención estatal,
innovación y desarrollo (como sugerencia: ver la cita del periódico The Eco-
nomist en el texto).
5. ¿Qué sostiene la teoría de los fallos del mercado? ¿Cuáles son sus
limitaciones, según Mazzucato (2013)?
6. ¿Quién es el actor que verdaderamente asume riesgos para Mazzucato
(2013)? ¿En qué se contrapone esto con la teoría convencional?
7. ¿Cuáles son los principales postulados teóricos de la teoría schumpe-
teriana del crecimiento?
8. ¿Qué rupturas y continuidades hay entre las ideas de Schumpeter y las
de Mazzucato (2013)?
9. ¿Qué quiere decir que “Estados Unidos tiene un Estado desarrollista
oculto”? ¿Por qué ocurre esto?
10. ¿Qué diferencias hay entre las innovaciones radicales y las incremen-
tales? ¿Qué actores suelen estar detrás de unas y otras?
11. ¿Qué son los “inventores de garaje”? ¿Y las startups? ¿Y el capital de
riesgo privado?
12. ¿Qué críticas hace Mazzucato (2013) a la idea de que los “inventores
de garaje”, el capital de riesgo privado y las startups son los ejes clave de la
innovación?
13. ¿Por qué, según Mazzucato (2013), no solo el sector privado financie-
ro, sino también el productivo, están imbuidos de la lógica de “privatización
de los beneficios/socialización de las pérdidas”?
14. ¿Qué relación hay para Mazzucato (2013) entre la “autoestima del
Estado” y el Estado realmente existente?
15. ¿Qué grandes innovaciones radicales fueron, según la autora, muy
influenciadas por el accionar estatal?
16. ¿Qué visión tiene Mazzucato (2013) de “inventores de garaje” como
Steve Jobs?
17. ¿Qué tienen en común y en qué se diferencian los conceptos de Esta-
do desarrollista y Estado emprendedor?
18. ¿Podríamos decir que Gerschenkron, Hirschman y Mazzucato son
“polanyianos”? ¿Por qué?

235
• Manual de cadenas productivas •

19. ¿Qué es una tecnología de “uso dual”?

20. A partir de los textos leídos, ¿qué rol tiene la “seguridad nacional” en
los procesos de desarrollo?
21. Expliquen la siguiente frase: “Del texto de Mazzucato, podemos con-
cluir que la Guerra Fría fue un gran estímulo al desarrollo tecnológico esta-
dounidense”.

Bibliografía recomendada

Evans, P. (1996). “El Estado como problema y como solución”, Desarrollo Eco-
nómico, vol. 35, enero-abril.

Mazzucato, M. (2013). El Estado emprendedor. Madrid: RBA, “Introducción” y

“Capítulo 1”.

236
4. Las cadenas globales de valor

Apartado Conceptos clave

Introducción
4.1. Introducción a las cadenas Cadenas globales de valor
globales de valor Firmas líderes
Offshoring
Outsourcing
4.2. El marco analítico de las Gobernanza
cadenas globales de valor Upgrading
4.3. Algunas evidencias Contenido importado en las
empíricas exportaciones
Doble contabilización del comercio
internacional
4.4. Innovación en las cadenas Innovación informacional
globales de valor Innovación estético-expresiva
Conclusiones

[...] Linternas japonesas y chicles americanos

en los bazares coreanos de San Pablo.
Imágenes de un volcán en Filipinas salen
en la red de televisión de Mozambique.

[...] Armenios naturalizados

en Chile buscan a sus familiares en Etiopía.
Casas prefabricadas canadienses hechas con madera colombiana.
Multinacionales japonesas instalan empresas
en Hong-Kong y producen con materia prima brasilera
para competir en el mercado americano.
(Fragmento de Disneylandia; letra: Arnaldo Antunes; música: Jorge Drexler)

Introducción
En este capítulo nos centraremos en uno de los conceptos clave de la lite-
ratura de cadenas: el de cadenas globales de valor. De esta manera, procu-

237
• Manual de cadenas productivas •

raremos comprender algunos rasgos centrales de la geografía económica

mundial actual, así como algunas herramientas conceptuales fundamenta-
les para poder analizarla.
El presente capítulo se estructura en cinco apartados. En el Apartado
4.1 se reseñan los principales cambios operados en la geografía económica
mundial desde los años setenta, que dieron lugar al auge de las llamadas ca-
denas globales de valor. El Apartado 4.2 presenta el marco teórico de las ca-
denas globales de valor, desde sus orígenes hasta nuestros días, prestando
especial atención a sus dos conceptos nodales: gobernanza y upgrading. En
el Apartado 4.3 se muestran algunos indicadores cuantitativos que procuran
medir empíricamente el auge de las cadenas globales de valor. En el Aparta-
do 4.4 nos detendremos en la forma en que se da la innovación en ellas. Por
último, se presentan algunas conclusiones.
Con ello se pretende que el lector:

• Comprenda cuáles son los rasgos centrales de la geografía económica

mundial, y cómo esta ha mutado desde los años setenta hasta nuestros
días.
• Analice con criterio crítico los conceptos nodales del marco teórico de
las cadenas globales de valor (como gobernanza y upgrading).
• Conozca los orígenes del marco teórico de las cadenas globales de
valor y su evolución hasta nuestros días.
• Evalúe de modo crítico las visiones más apologéticas de la globaliza-
ción y la inserción en el mundo a través de las cadenas globales de valor,
así como las visiones más escépticas.

4.1. Introducción a las cadenas globales de valor

Una de las transformaciones más importantes en la economía mundial a

partir de comienzo de los años setenta fue la creciente internacionalización
de los procesos productivos, lo que no puede entenderse sin un desarrollo
tecnológico que hiciera posible la capacidad de fragmentar y relocalizar la
producción. Progresivamente, se modificó la forma de producir los bienes y
los servicios, cuya organización pasó a articularse de modo predominante en
lo que se conoce como las cadenas globales de valor (en adelante, CGV), las
que pueden definirse –retomando a Gereffi y Fernández-Stark (2011)– como
la secuencia de actividades que las firmas y los trabajadores realizan desde el
diseño de un producto hasta su uso final, en donde los eslabones están dispersos

238
 • Daniel Schteingart •

en distintos países. El resultado fue el surgimiento de diferentes patrones de

estructuración geográfica, que tienen en común el hecho de que los insumos
(partes y piezas) y servicios –o sea cada etapa o tarea requerida en la pro-
ducción final de un bien– se llevan a cabo en donde los recursos y las habi-
lidades necesarias para su realización están disponibles a precio y calidad
competitiva (Carneiro, 2015).
Todas estas actividades que comprenden las CGV deben ser pensadas
en un sentido amplio y abarcan no solo la producción tangible propiamente
dicha –incluyendo insumos, partes y componentes utilizados–, sino tam-
bién toda la gama de servicios involucrados, desde el diseño hasta la comer-
cialización, distribución y soporte posventa. Cada etapa de esta secuencia,
o conjunto de actividades, es responsable de adicionar alguna parte del va-
lor total de los bienes, de ahí que se la denomine cadena de valor (Sturgeon,
2011; Dalle et al., 2013; Milberg y Winkler, 2013; Mitnik, 2011; Carneiro, 2015).
Asimismo, la introducción del término “global” refiere a la tendencia,
creciente en las últimas décadas, de dispersión geográfica –en diferentes
partes del mundo– de las actividades que componen las cadenas de valor.
Por ende, en este contexto, la producción se lleva a cabo de una manera
cada vez más fragmentada, en la que redes de subcontratistas, proveedores
y clientes distanciados geográficamente entre sí van ganando protagonismo
(Carneiro, 2015). De este modo, se da origen a una nueva forma de división
internacional del trabajo, en la que se comercian cada vez más “tareas” (tas-
ks) o “capacidades” que bienes finales (OCDE, 2011; OMC e IDE-Jetro, 2011).
Como ya se mencionó, la nacionalidad de origen de las mercancías se vuelve
crecientemente difusa, debido a que varios países forman parte del proceso
de creación de valor.
Otro de los rasgos centrales de este nuevo modo de organización de la pro-
ducción es la existencia de las llamadas “firmas líderes”, que son las respon-
sables de la fisonomía –en cuántos eslabones se dividen y cómo se reparten
y coordinan las tareas entre las empresas– que adopten las diferentes CGV
(Flôres Júnior, 2010). Si estas compañías pueden liderar (o “gobernar”) la orga-
nización de la cadena, ello se debe a que poseen ciertos “activos estratégicos”
–capacidades tecnológicas, innovadoras, comercializadoras, financieras o de
desarrollo de marca– difícilmente replicables por competidores. Como ya se
analizó en el Capítulo 1, ello tiene consecuencias muy importantes en térmi-
nos de apropiación de renta y asimetrías de poder de acumulación.

239
• Manual de cadenas productivas •

La era de las CGV muestra crecientes offshoring y outsourcing en la eco-

nomía mundial, a partir de las decisiones de las empresas (y, sobre todo, las
líderes) de transferir algunas actividades a otros países (offshoring, o reloca-
lización) y/o a otras firmas (outsourcing, o externalización). Estos cambios
en las estrategias empresariales, claves para el desarrollo de las CGV, deben
ser entendidos dentro de un contexto más amplio que explica la creación de
condiciones para esta nueva configuración productiva mundial.
Por un lado, tenemos factores de orden tecnológico, como la fuerte re-
ducción de los costos de transporte desde mediados del siglo XX –en parte
producto del auge de la “containerización”– y el fenomenal desarrollo de las
tecnologías de la información y la comunicación (TIC) desde el último cuarto
del siglo XX, que han facilitado enormemente la coordinación a distancia de
las diferentes etapas de la producción.42 Ello ha permitido por ejemplo un
creciente control sobre la logística, los inventarios, las ventas y la distribu-
ción (Dalle et al., 2013; Milberg y Winkler, 2013).
Sin embargo, la tecnología por sí sola no explica el auge de las CGV. De
hecho, un segundo elemento clave de tal despegue tiene que ver con la polí-
tica. Por un lado, la caída del bloque soviético más el giro de China hacia un
capitalismo de Estado y la liberalización de la economía india han tenido pro-
fundos impactos en la economía global: entre estos se destacan el aumento
de la capacidad productiva del planeta y el incremento del comercio interna-
cional, la inversión extranjera y la subcontratación internacional (Milberg y
Winkler, 2013). Freeman (2007) ha señalado que estos acontecimientos han
derivado en “la gran duplicación” de la fuerza laboral del sistema capitalis-
ta mundial, ya que agregó al menos 1300 millones de personas al stock de
mano de obra preexistente (en torno a la misma cifra) bajo condiciones de
capitalismo internacionalizado. Según este autor, tal shock expansivo de la
oferta laboral transformó radicalmente las relaciones comerciales entre los
países y dificultó el crecimiento de los salarios en el resto del mundo, inclu-
so en las economías avanzadas. El hecho de que la economía capitalista
mundial haya mermado sus tasas de crecimiento desde la década de 1970
respecto de los Treinta Gloriosos (1945-1973) hizo que el impacto de tamaña

42 En el Capítulo 1 hemos mencionado que la revolución de las TIC permitió bajar fuer-
temente los costos de transacción y, por ende, dar mayor incentivo a que empresas
verticalmente integradas se desprendan de ciertos eslabones para así ganar mayor
especialización.

240
 • Daniel Schteingart •

incorporación de personas a la clase asalariada mundial en los mercados

laborales de distintos países fuera todavía más significativo. En efecto, en
tanto la recaudación fiscal es procíclica, un mayor crecimiento económico
brinda un mayor espacio fiscal para extender seguros de desempleo y políti-
cas de recapacitación laboral.
Otro aspecto de estas causas políticas del auge de las CGV tiene que
ver con la reorientación, desde los ochenta, de las estrategias de desarrollo
de la periferia, luego de las crisis de la deuda que afectaron a esa década.
Estos replanteos de estrategia supusieron el abandono de los paradigmas
de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y un creciente
consenso acerca de la exportación como palanca del desarrollo. Sin ello no
pueden entenderse las subsecuentes oleadas de acuerdos comerciales (bi-
laterales y multilaterales), las cuales implicaron intensas reducciones de las
barreras arancelarias y paraarancelarias y generaron condiciones para una
mayor protección (y exenciones impositivas) a la inversión extranjera (Mil-
berg y Winkler, 2013).

Leer con atención

La reconfiguración productiva global bajo la forma de las CGV se

debe a factores tecnológicos y políticos. Dentro de los tecnológicos
encontramos la revolución de los containers y la de las TIC. Entre los
cambios políticos, tenemos la integración de China e India a la econo-
mía global, la caída del bloque soviético y la mayor apertura de regio-
nes (como América Latina) que hasta los ochenta habían apostado
por estrategias de desarrollo relativamente cerradas, como la indus-
trialización sustitutiva de importaciones.
Las grandes multinacionales fueron el actor clave de esta reconfigu-
ración económica mundial. Fueron ellas las que eligieron, con vistas a
maximizar rentabilidad, relocalizar y tercerizar la producción en otras
partes del mundo y en otras firmas.

Como se sugirió con anterioridad, el auge de las CGV ha generado un fuerte

aumento del comercio internacional y de las inversiones transfronterizas. Sin
embargo, como subraya Baldwin (2013), esta dinámica no solo ha implicado
un incremento en el volumen del comercio y de los flujos de IED, sino tam-

241
• Manual de cadenas productivas •

bién profundas transformaciones cualitativas, a saber: a) un creciente peso

de los insumos intermedios –especialmente partes y componentes– en los
intercambios entre países;43 b) un aumento del comercio de servicios (lo-
gística, diseño, I+D, marketing, jurídicos, atención al cliente y posventa, etc.),
fundamentales para la coordinación de una producción crecientemente dis-
persa; c) un mayor interés por parte de las firmas en desarrollar relaciones de
largo plazo con sus proveedores, a quienes en muchos casos se los entrena
para cumplir con determinadas metas; y d) relacionado con esto último, una
mayor relevancia de los flujos de transferencia de conocimiento, incluyendo
desde la propiedad intelectual formalizada hasta las formas tácitas de know-
how de negocios y producción (Carneiro, 2015).
Como se deriva de todo lo anterior, la difusión de esta dinámica de pro-
ducción también ha reforzado el papel de las empresas multinacionales (ET),
las cuales han incrementado su peso en la economía global en los últimos
cuarenta años. La fuerte concentración y la intensa centralización del capital
desplegadas en este periodo no son en absoluto ajenas a este fenómeno.
El debate en torno a los efectos de las ET sobre el desarrollo ha sido muy
profuso en la literatura académica. Por ejemplo, la posición de la teoría neo-
clásica sostiene que la presencia de las ET en las economías más rezagadas
conduce al desarrollo, producto de los derrames positivos que su presencia
genera en materia tecnológica, de conocimiento y de habilidades (Ghauri y
Yamin, 2009; Meyer, 2004). A pesar de ello, la evidencia empírica no da cuen-
ta contundente de los efectos positivos esperados, lo que ha derivado en
posturas críticas hacia las estrategias de desarrollo basadas en la atracción
de ET. El enfoque de las CGV tiene mucho que aportar a tal discusión, dado
que su foco principal de análisis son las empresas y sus interrelaciones, las
cuales siempre implican asimetrías de recursos y, por ende, de poder. Al in-
corporar estas dimensiones, el análisis de las ET y sus efectos en el desarro-
llo de la periferia se encuentra muy enriquecido (Bair, 2005; Lee, 2010).
Por último, el paradigma de CGV articula dos dimensiones centrales. Por
un lado, la dimensión geográfica tiene por objeto examinar el grado de dis-
persión que presentan las actividades de la cadena de valor y los factores
centrales que permiten explicar tales patrones de localización. Una de las

43 En 2009, las exportaciones mundiales de bienes intermedios superaron la suma de

las exportaciones de bienes finales y bienes de capital, representando el 51 % de las
exportaciones de bienes (sin contar hidrocarburos) (OMC y IDE-Jetro, 2011: 81).

242
 • Daniel Schteingart •

conclusiones más importantes en este sentido es que la fragmentación in-

ternacional de la producción no se distribuye de manera uniforme en todo el
mundo, sino que, por el contrario, exhibe un patrón de concentración regio-
nal muy claro, en donde las principales redes productivas se encuentran en
América del Norte, Europa, Asia oriental y sudoriental (Estevadeordal et al.,
2013; Carneiro, 2015). Asimismo, también puede rastrearse un claro patrón
regional respecto de cómo se distribuyen las tareas en las CGV. En efecto,
las grandes ET –cuyas casas matrices están por lo general en los países
desarrollados– retienen para sí las funciones de mayores activos estratégi-
cos (know-how productivo, diseño, I+D, marketing o comercialización) y, por
ende, de mayor capacidad de apropiación de renta, y relocalizan en la perife-
ria aquellas donde estos son menores (manufactura y ensamble) (Sztulwark
y Juncal, 2014).
Por su lado, la dimensión institucional y contextual también tiene un rol
muy importante en buena parte de la literatura sobre CGV. En estos estudios
se examina con profundidad cómo las instituciones que abarcan las regu-
laciones –por ejemplo, el impacto de las políticas y las normativas locales,
nacionales e internacionales en la fisonomía de las CGV–, la fisonomía de
los mercados laborales o las capacidades estatales, entre otras, interactúan
con la estructura organizacional de las CGV y afectan la dinámica del lla-
mado upgrading (escalamiento en la cadena de valor)44 (Gereffi y Fernán-
dez-Stark, 2011).

Leer con atención

El auge de las CGV se concentró mayormente en tres regiones: Asia

oriental, Europa y Norteamérica. Es hacia el interior de esas regiones
donde más podemos observar relaciones de encadenamientos entre
firmas a lo largo de una secuencia productiva. Ello no significa que,
por ejemplo, no haya empresas estadounidenses que relocalicen la
producción fuera de Norteamérica. Pero lo que sí es claro es que la
densidad de los vínculos entre las firmas tiende a ser mayor al interior
de una región que entre regiones. Dicho de otra manera, es mucho

44 El concepto de upgrading será desarrollado más adelante, pero junto con el de gober-
nanza es una de las piedras angulares del marco teórico de las CGV.

243
• Manual de cadenas productivas •

más probable que empresas alemanas relocalicen la producción en

Europa oriental a que lo hagan en Asia o en Norteamérica. Del mismo
modo, es más probable que empresas japonesas relocalicen la pro-
ducción en Asia que en otras partes del mundo.

4.2. El marco analítico de las cadenas globales de valor

En este apartado se describen los principales aspectos relevantes del marco

analítico de las CGV, empezando por los orígenes del concepto de CGV y sus
principales antecedentes. A continuación se detallan dos conceptos que son
centrales en la literatura sobre CGV: el de gobernanza y el de upgrading, y se
analizan las tendencias más recientes de los estudios sobre CGV, para final-
mente enumerar una serie de críticas que diversos académicos han hecho al
marco analítico mainstream sobre las CGV.

4.2.1. Surgimiento del concepto de CGV

Hay muchos antecedentes del concepto de CGV, desarrollados a partir de

distintas premisas y preocupaciones teóricas. A modo de ejemplo, la teoría
de la división del trabajo de Adam Smith, la teoría de ventajas comparativas
de Ricardo, la mirada institucionalista de Coase y Williamson acerca de los
costos de transacción como la causa principal de que las empresas interna-
licen sus procesos productivos, la escuela francesa de la filière o la teoría de
los “sistemas de valor” de Porter (1990) pueden considerarse como antece-
dentes del marco analítico de las CGV (Kaplinsky, 2016).45
De acuerdo con Lee (2010), los precursores más próximos del concepto
de CGV se remontan a mediados de los años ochenta, a partir del concepto
de “cadena global de mercancías” (CGM), acuñado dentro de la literatura del
sistema-mundo46 en un trabajo pionero de Hopkins y Wallerstein de 1986
(Lee, 2010). En dicho estudio, los autores definieron las CGM como una “red

45 Ver Capítulo 1.

46 La teoría de sistema-mundo –o, si se quiere, la perspectiva de los sistemas-mundo–,

es un enfoque multidisciplinario, con una mirada de larga duración sobre la historia
mundial y el cambio social, y que toma como unidad de análisis principal (aunque no
exclusiva) el mundo en cuanto sistema, en lugar de los estados nacionales (Waller-
stein, 1974).

244
 • Daniel Schteingart •

de procesos laborales y productivos cuyo resultado último es un bien final”

(Hopkins y Wallerstein, 1986: 159).47 En su intento por entender el proceso
de globalización, los autores reconstruyeron la historia y la evolución de las
CGM de dos de las principales mercancías de la época: los barcos y la harina
de trigo desde 1590 a 1790, para así mostrar que estas actividades ya eran
globales en esa época. De este modo, se desafiaba la idea instalada de que el
capitalismo había comenzado a globalizarse en el siglo XIX. A partir de este
análisis, Hopkins y Wallerstein (1986) desarrollaron una metodología consis-
tente en ir para atrás en la cadena hasta llegar a sus principales insumos y
materiales y en donde existen múltiples nodos que representan diferentes
eslabones del proceso productivo. Asimismo, propusieron que el herramen-
tal desarrollado se utilizase para identificar los nodos o segmentos de las
CGM de mayor rentabilidad, y de esta manera examinar el modo desigual en
que se distribuyen geográficamente los excedentes generados.
Unos años más tarde, a principios de la nueva década, Gereffi y Kor-
zeniewicz retomaron este aporte y publicaron en 1994 el libro Cadenas de
mercancías y capitalismo global, una compilación de estudios de distintos in-
vestigadores en la que se analizan, bajo esta perspectiva, los problemas del
desarrollo económico. Los distintos autores que participaron en la obra –en-
tre los que se incluyen los propios Hopkins y Wallerstein– encontraron que el
concepto de CGM podía ser útil para caracterizar los patrones de industria-
lización emergentes en los países periféricos y, fundamentalmente, para dar
cuenta del impacto de la dispersión geográfica de las actividades llevadas
adelante por las empresas multinacionales y de los nuevos desafíos que en
este nuevo contexto surgían para el desarrollo de la periferia. La conclusión
central del libro consistió en sostener que la creación y la distribución de la
riqueza global dependían más de la manera en que los países en desarrollo
se insertaban en las CGM –esto es, en qué tareas se especializaban– que
del peso de la industria en el PIB o en la canasta exportable (Gereffi y Korze-
niewicz, 1994).
De este modo, la naciente literatura sobre CGM comenzó a centrarse en
dos problemáticas centrales interconectadas: por un lado, por qué algunos
países habían logrado incrementar su producción industrial, pero habían fra-
casado en apropiarse del excedente generado; por el otro, por qué algunos

47 Traducción propia.

245
• Manual de cadenas productivas •

países en vías de desarrollo habían sido más exitosos que otros en despla-
zarse hacia nichos de CGM con mayor capacidad para apropiar renta.
En estos aportes seminales, investigadores como Hopkins, Wallerstein,
Gereffi y Korzeniewicz sostuvieron que la utilidad del enfoque de las CGM
estribaba en poder diseccionar el proceso productivo en distintos eslabones,
los cuales tenían distintos potenciales para la apropiación del excedente
generado (Gereffi y Korzeniewicz, 1990; Gereffi y Korzeniewicz, 1994; Lee,
2010). Uno de los postulados más fuertes de estos estudios fue que el gra-
do de rentabilidad de cada uno de los eslabones que conforman las CGM
dependía enormemente del grado de competencia e innovación48 existente
en ellos.49 Si una empresa contaba con activos estratégicos, esto es, con
ciertos recursos difíciles de replicar por otras –como capacidades de diseño,
I+D, marketing, comercialización, know-how y know-why respecto de un proce-
so productivo, o acceso privilegiado a una materia prima escasa–, entonces
tendría mayores probabilidades de apropiarse de renta. Por el contrario, si
una firma se especializaba en actividades con bajas barreras a la entrada
–como el ensamble de alguna manufactura–, su capacidad de apropiación
de renta sería reducida, debido a que su tarea es fácilmente copiable por
otras. En resumen, una de las ideas centrales de estos estudios era que la
capacidad de generación y apropiación del excedente por parte de un esla-
bón de la cadena estaba intrínsecamente ligada a su nivel de competencia/
monopolio.
Sin embargo, los autores afirmaban que la rentabilidad de los eslabones
no es estática, sino que, por el contrario, está sujeta a constantes transfor-
maciones. Las firmas tienen rutinas productivas que pueden ir cambiando
por medio del aprendizaje (know-how y know-why). De este modo, empresas
que en algún momento se especializaron en algún eslabón de escasa renta-
bilidad pueden, por medio del aprendizaje, ir construyendo activos estratégi-
cos que les permitan generar condiciones de competencia imperfecta. Bá-
sicamente, en esto consiste el concepto de upgrading –escalamiento hacia

48 Es justamente por esta razón que Dalle et al. (2013) denominan a estos escritos
como “schumpeterianos” (sobre los aportes de Schumpeter, ver Capítulo 3).
49 En rigor, el enfoque de las CGM tal como surgió en la teoría del sistema-mundo
adscribía a esta idea: los eslabones (o nodos) que mayor excedente capturan son los
que se desempeñan en condiciones de escasa competencia.

246
 • Daniel Schteingart •

actividades de mayor rentabilidad–, una de las piedras angulares del marco

teórico de las CGV (ver Subapartado 4.2.2). Del mismo modo, la dinámica de
estos procesos puede hacer que empresas que contaban con algunos acti-
vos estratégicos los pierdan, dando así lugar a episodios de downgrading. De
esta manera, una de las preocupaciones centrales de estos estudios pione-
ros de las CGM estribaba en las condiciones bajo las cuales ocurren proce-
sos de upgrading o downgrading (Lee, 2010; Dalle et al., 2013). Habitualmente,
la generación de dichas condiciones para el upgrading era, en la visión de los
teóricos de las CGM, más difícil para las firmas de los países periféricos, con-
siderando que los procesos de aprendizaje suelen retroalimentarse y que, en
general, son las propias firmas líderes las que imponen tales condiciones. En
otros términos, los agentes con mayor capacidad de aprendizaje y de fijación
de condiciones para que los demás aprendan son aquellos que parten de una
alta base de capacidades, y viceversa. Torcer esta lógica de círculos viciosos
(virtuosos) de permanencia en eslabones de bajas (altas) barreras a la entra-
da es, de este modo, muy complicado.
Si bien investigadores de las CGM como Gereffi y sus discípulos tomaron
de la literatura del sistema-mundo la idea de un proceso productivo dividido
en eslabones o nodos interrelacionados de modo complejo y la hipótesis de
que las condiciones de competencia/monopolio explicaban los potenciales
de apropiación del excedente de tales eslabones, también existieron algunos
puntos de distanciamiento. Por ejemplo, Gereffi y sus discípulos no estaban
particularmente interesados en los ciclos de largo plazo de la economía
mundial –como sí ocurría en Hopkins y Wallerstein (1986). El énfasis pasó a
estar en la comprensión de cómo las firmas que operan en las CGM influyen
en (y son influidas por) las mutaciones permanentes del sistema productivo
mundial (Lee, 2010).
A medida que el marco analítico de las CGM iba cobrando protagonismo,
fueron surgiendo varias críticas. Por un lado, los académicos pertenecientes
a la tradición del sistema-mundo criticaron el tono demasiado “desarrollista”
de Gereffi y sus colegas, que dejaba de lado ideas como las de “intercambio
desigual”, “explotación” y “dominación”, claves para entender “en forma crí-
tica” la división internacional del trabajo (Bair, 2005). Por su parte, la crítica
de Cramer (1999) iba en la dirección contraria, al sostener el “fatalismo” del
enfoque de Gereffi y sus discípulos –habida cuenta de la descripta tendencia
por medio de la cual las empresas con mayores capacidades cuentan con
viento a favor para seguir aprendiendo e incluso imponen condiciones a las

247
• Manual de cadenas productivas •

de menores capacidades– a la hora de pensar las posibilidades de desarrollo

de los países periféricos. Por último, otras críticas a estos pioneros de las
CGM señalaron el aspecto limitado del análisis empírico de esos estudios,
los cuales solían centrarse en el estudio de algún sector específico (algunas
ramas de la industria manufacturera o algunos productos primarios), dejando
de lado diversas consideraciones centrales de contexto más general, como el
rol del Estado y los marcos regulatorios en el funcionamiento de las cadenas.
Varias de estas críticas, como la incorporación de los contextos institu-
cionales en cuanto variable analítica, fueron tomadas en cuenta en los abor-
dajes posteriores del marco conceptual de las CGM. Asimismo, en 1999, el
propio Gereffi, junto con Humphrey, Kaplinsky y Sturgeon optaron por adop-
tar el término “cadenas globales de valor” (CGV) en lugar de CGM (Kaplinsky,
2016). Sturgeon (2011) remarca dos razones detrás de la mutación termino-
lógica. Por un lado, el término commodity podía ser algo confuso, ya que una
de sus acepciones es la de “producto indiferenciado” o “producto no termi-
nado”. En segundo lugar, el reemplazo de este término por “valor” pudo haber
respondido a la necesidad de que el análisis se enfocara en la agregación de
valor y en el modo en que los distintos eslabones de la cadena generan y se
apropian de este.
Si la década de 1990 sentó las bases para los estudios sobre las cade-
nas productivas diseminadas por el mundo, la de 2000 implicó un enorme
salto, en volumen y en profundidad, y tanto hacia nuevas dimensiones como
hacia nuevas disciplinas50 (Lee, 2010). Luego, hacia finales de la primera dé-
cada del siglo XXI, organismos multilaterales como la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Mundial de
Comercio (OMC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (Unctad) comenzaron a apropiarse, a su manera, del término y de
algunos de los aportes de la academia para formular recomendaciones de
política pública para los países en desarrollo (Dalle et al., 2013).

4.2.2. Gobernanza y upgrading: dos conceptos clave del marco teórico de las
CGV

El enfoque de las CGV ofrece una descripción estilizada de las redes de pro-
ducción global a partir de dos conceptos clave (gobernanza y upgrading) que

50 En efecto, la literatura sobre CGV se ha ido nutriendo de aportes de diferentes dis-

ciplinas, como la sociología, la organización industrial, la ciencia política e incluso la
antropología.

248
 • Daniel Schteingart •

procuran dar cuenta de sus asimetrías y heterogeneidades. La noción de go-

bernanza implica una visión top-down al analizar cómo las empresas líderes
de la cadena controlan y toman las decisiones (es decir, gobiernan) ligadas
a la organización del proceso productivo, en tanto que la de upgrading, una
postura bottom-up, al centrarse en la manera en que las firmas subordinadas
pueden (o no) ir escalando en la cadena.

El concepto de gobernanza

Una de las preocupaciones centrales del paradigma de las CGV es la com-

prensión de cuál es y cómo funciona la estructura de gobierno que subyace
en el funcionamiento de las cadenas. De este modo, surgen distintos tipos
de gobernanza, dependiendo, entre otros factores, de las características de
las empresas líderes y subordinadas, del tipo de mercancía a producir y/o
del contexto institucional en el cual se desenvuelven las cadenas. Como se
sugirió antes, un prerrequisito para que una firma gobierne la cadena es la
existencia de algún activo estratégico de difícil replicación (capacidades tec-
nológicas, innovadoras, financieras, de diseño, de marketing, de comercializa-
ción, de organización, etc.).
Los primeros intentos de sistematización y clasificación de las formas de
gobernanza fueron realizados a comienzos de los años noventa por Gereffi
(1994), quien por entonces identificó dos tipos principales de cadenas: las
dirigidas por el comprador (buyer-driven) y las conducidas por el productor
(producer-driven). Las buyer-driven suelen encontrarse en ramas poco sofisti-
cadas en términos tecnológicos e intensivas en mano de obra poco califica-
da (tales como indumentaria, calzado y juguetes), y donde los activos estra-
tégicos que garantizan el control de la cadena son la reputación, la marca,
el diseño o el control de la red de comercialización/distribución. Empresas
como Nike, Zara o Walmart, entre muchas otras, son consideradas como “fa-
bricantes sin fábrica”, ya que no son dueñas de las fábricas, pero a la vez
ejercen un enorme poder sobre los proveedores, especificando a gran detalle
qué, cuánto, en qué tiempo, dónde y quién elabora los productos que ellas
comercializan.
Por su lado, las cadenas dominadas por el productor tienden a surgir en
ramas intensivas en capital y de alta tecnología, como la electrónica, la au-
tomotriz o la aeronáutica. Aquí, los activos estratégicos que están por de-
trás del tipo de gobernanza son principalmente las capacidades productivas,
los altos requerimientos de capital y la investigación en I+D. Las empresas

249
• Manual de cadenas productivas •

que gobiernan las producer-driven suelen subcontratar algunas fases de la

producción, pero retienen para sí la I+D y la manufacturación (compleja) del
bien final. Por lo general, estas cadenas se expanden por medio de la IED,
resultando en un aumento del comercio intrafirma. En cambio, en las diri-
gidas por el comprador, el comercio suele establecerse entre la firma líder y
proveedores extranjeros. Más allá de esta esquematización, existen fuertes
excepciones a la regla, como el segmento autopartista, en el que proveedo-
res de diferentes países y compañías abastecen la firma líder.
En el Esquema 4.1 puede verse una forma básica de cadenas goberna-
das por el comprador y de cadenas gobernadas por el productor. En este
último caso, la gobernanza recae en el eslabón manufacturero (mayormente
ET) que, a su vez, tiene una red de subcontratistas o incluso filiales. Luego,
en las dominadas por el comprador, la gobernanza recae en los eslabones de
comercialización y marca, que imponen jerarquía al eslabón fabril.

Esquema 4.1.
Cadenas globales de mercancías conducidas por productor y conducidas
por comprador

Nota: las flechas continuas muestran las relaciones principales; las flechas disconti-
nuas, las relaciones secundarias.

Fuente: basado en Gereffi (1994).

Si bien la tipología creada por Gereffi en 1994 ha sido ampliamente utilizada

en la literatura, hacia fines de los noventa los especialistas en la temática
(incluido el propio Gereffi) fueron alertando sobre algunas de sus mayores
limitaciones. Por un lado, se dijo que esa tipología era fuertemente estáti-
ca y dicotómica, y que estaba fundamentada en una visión simplista de la

250
 • Daniel Schteingart •

tecnología y de las barreras de entrada, que en muchos casos no se ajusta-

ban a la realidad. Ello en parte ocurría porque las propias cadenas estaban
sometidas a constantes procesos de transformación, cambio tecnológico y
aprendizaje (Sturgeon, 2011).
A partir de ello, se prefirió generar una tipología –complementaria de la
anterior, más que suplementaria– que fuese más neutral en términos secto-
riales –es decir que, por ejemplo, asumiera que no toda cadena de la electró-
nica tiene necesariamente el mismo patrón de gobernanza–, que prestase
mayor atención a los vínculos entre los eslabones y que fuera capaz de dar
cuenta de los cambios en el tiempo al interior de una misma cadena. La
nueva tipología, que empezó a discutirse en los primeros años de la década
de los 2000, terminó de ver la luz en un trabajo de 2005 de Gereffi, Humphrey
y Sturgeon y surgió del cruce entre tres variables: a) la complejidad del in-
tercambio de información entre proveedor y comprador, b) la codificabilidad
de tal información y c) la existencia (o no) de capacidades en los proveedo-
res. De este modo, se definieron cinco tipos ideales de gobernanza de las
CGV, tomando como unidades de análisis los vínculos entre los eslabones,
a saber: a) mercado; b) modular; c) relacional; d) cautiva y e) jerárquica (ver
Tabla 4.1).

Tabla 4.1.
La tipología de gobernanza de 2005

Complejidad Codificabilidad Capacidades

de los de los Forma
Tipo de gobernanza de los Coordinación
organizacional
intercambios intercambios proveedores
Mercado Baja Alta Alta Baja Mercado
Modular Alta Alta Alta Media Red
Relacional Alta Baja Alta Alta Red
Cautiva Alta Alta Baja Alta Red
Jerárquica Alta Baja Baja Muy alta Empresa
verticalmente
integrada

Fuente: Gereffi et al. (2005).

En la gobernanza basada en el mercado, la complejidad del intercambio de

información entre proveedor y comprador es baja, la codificabilidad de tal
información es alta y los proveedores cuentan con capacidades. En general,
este tipo de transacción aplica a productos estandarizados para los cuales
es posible intercambiar información sobre un bien o servicio, tales como pre-

251
• Manual de cadenas productivas •

cio y especificaciones (por ejemplo, basadas en ciertos estándares), a la vez

que la calidad es fácilmente monitoreable; de ahí la relativa sencillez del flujo
de información. En el modo de gobernanza basada en el mercado, se requie-
ren bajas capacidades de coordinación entre proveedores y compradores y
las asimetrías de poder entre ambos son bajas (Unctad, 2013). Gereffi et al.
(2005) señalan que en este tipo de gobernanza los vínculos entre comprador
y vendedor no son siempre transitorios, como sí suele ocurrir en los merca-
dos spot. Tales vínculos pueden persistir en el tiempo, con transacciones
repetidas. El punto clave, y lo que hace que este tipo de gobernanza sea muy
diferente a los restantes, es que los costos de cambiar de comprador/vende-
dor son bajos para ambas partes.
Un segundo tipo de gobernanza descripto en esta nueva tipología es el
modular: a diferencia del tipo anterior, aquí la complejidad de la información
es alta –y también lo son la codificabilidad de esta y las capacidades de los
proveedores. En los vínculos modulares los proveedores realizan productos
o brindan servicios de acuerdo con las especificaciones del cliente, las cua-
les pueden ser más o menos detalladas. Bajo este régimen, los proveedores
tienden a asumir plena responsabilidad por la tecnología de proceso y a me-
nudo utilizan maquinaria genérica en la elaboración de sus bienes, lo cual
les permite ganar en flexibilidad tanto de productos como de clientes –una
maquinaria genérica permite fabricar mercancías con cierto grado de varia-
bilidad. Aquí, los vínculos entre las firmas son más densos que en la gober-
nanza de mercado, aunque menos que en las cadenas relacionales, cautivas
o jerárquicas. El correlato de ello es que los costos de cambiar de proveedor/
comprador siguen siendo relativamente bajos. La gobernanza modular suele
presentarse en la industria electrónica, en la que las firmas líderes encargan
productos altamente especificados a proveedores altamente competentes,
con versatilidad para fabricar distintos productos y con una cartera de clien-
tes medianamente diversificada. Esta variedad de clientes y productos brin-
da a los proveedores una autonomía relativa respecto de los compradores y,
por ende, las asimetrías de poder entre ambos son relativamente reducidas.

252
 • Daniel Schteingart •

Esquema 4.2.
Los cinco nuevos tipos de gobernanza en CGV

Fuente: basado en Gereffi et al. (2005).

El tercer tipo de gobernanza es el relacional, caracterizado también por pro-

veedores altamente competentes y la gran complejidad de las transaccio-
nes, pero, a diferencia del modular, la codificabilidad de estas es baja, por
lo que el conocimiento tácito tiene un rol crucial. En los vínculos relacio-
nales se verifica una mutua dependencia entre proveedor y comprador, y
la confianza entre las partes se vuelve sumamente importante. Esta puede
construirse sobre la base de la reputación, la familia, los lazos étnicos y
la cotidianeidad de los intercambios. La necesidad de que la información
tácita fluya entre proveedor y comprador hace de la proximidad social y es-
pacial entre ambos casi un requisito de este tipo de transacciones. Por ello,
no sorprende que los intercambios relacionales suelan darse en aglomera-
ciones productivas como los “distritos industriales”, en los que se combinan
proximidad geográfica y un sustrato histórico-cultural-moral común entre
las partes (Becattini, 1990; Mitnik, 2011). Lógicamente, dada tal confianza
y la mutua dependencia, el desarrollo de vínculos relacionales requiere de
mucho tiempo, y, por ende, los costos de cambiar de proveedor/comprador
tienden a ser altos. En estas redes, las interacciones son mucho más den-
sas que en los dos tipos anteriores.
Un cuarto tipo de gobernanza corresponde al cautivo, caracterizado
por flujos de información altamente complejos y codificables, pero en los

253
• Manual de cadenas productivas •

que los proveedores son poco competentes, a diferencia del modular. Aquí
los compradores dan a sus proveedores instrucciones explícitas acerca de
qué, cómo y cuándo producir, y además suelen monitorearlos, por lo que la
situación es de una elevada asimetría. En ciertos casos, los compradores
invierten recursos en aumentar las capacidades de los proveedores, con el
objetivo de mejorar la relación calidad-precio de los insumos. En estas redes,
las bajas competencias de los proveedores hacen que sean cautivos de los
grandes compradores, quienes detentan el poder y pueden unilateralmente
modificar costos y precios sin mayores resistencias. Lógicamente, la orga-
nización y la coordinación necesarias para llevar a cabo las transacciones
entre compradores y proveedores son de alto nivel.
Por último, el quinto tipo de gobernanza es el jerárquico, que se insta-
la cuando el flujo de información entre comprador y vendedor es complejo,
poco codificable y en donde, además, no existe una base de proveedores
competentes –como sí ocurre en las relacionales. De tal modo, aquí la firma
líder opta por internalizar actividades y los vínculos se establecen entre dis-
tintos departamentos (o filiales) de una misma compañía. Por tal razón, las
CGV jerárquicas aparecen bajo la forma de la IED. La administración de estas
actividades al interior de una compañía es sumamente compleja e implica
elevados costos y una muy alta coordinación y organización.
En resumen, las gobernanzas de mercado y jerárquica son radicalmente
opuestas: en el primer caso, los vínculos entre proveedor y comprador son
de muy baja densidad y en el último, operan al interior de una misma com-
pañía. Los vínculos modulares, relacionales y cautivos corresponden a un
punto intermedio, el de las “redes”. Más allá de las diferencias señaladas
entre estos tres tipos de gobernanza, el punto en común es la existencia
de transacciones que implican cierto grado de coordinación entre empresas
independientes entre sí.
La clasificación de Gereffi, Humphrey y Sturgeon permite analizar ciertos
aspectos de la realidad de un modo más prolífico que la originaria de Gereffi.
Sin embargo, es necesario remarcar, tal como lo hacen los propios autores,
que estos patrones de gobierno son “ideales” y que, en la práctica, las ca-
denas suelen ser una mezcla de diferentes tipos de gobernanzas que van
mutando con el paso del tiempo (Oliveira, 2014). Por ejemplo, en una cadena
el vínculo entre A y B puede ser cautivo, pero modular entre B y C.
En efecto, el Esquema 4.3 es un ejemplo de esto último. Allí se bosqueja
cómo son los distintos vínculos entre los eslabones en una cadena alimen-

254
 • Daniel Schteingart •

taria –específicamente, de vegetales frescos producidos en África y consu-

midos en el Reino Unido. Como se observa, existen diversos vínculos entre
proveedor y comprador, que obedecen a la tipología de mercado (la mitad
derecha del diagrama), en tanto que otros incorporan los otros cuatro tipos
(la mitad izquierda). Veamos más en detalle.
En la mitad izquierda del diagrama tenemos una mayor coordinación
de la cadena que en la mitad derecha, en donde todos los vínculos son de
mercado. En la mitad izquierda encontramos que la producción de vegetales
está dirigida a supermercados ingleses, que se ocuparán de hacer el marke-
ting, especificar qué se debe producir y monitorear la calidad del vegetal. Los
supermercados ingleses les compran la mercadería a grandes importadores
ingleses, con quienes entablan una relación de tipo modular. Estos grandes
importadores tienen capacidades significativas en innovación, venta mayo-
rista y resguardo de la calidad; de ahí que el vínculo con los supermercados
ingleses sea relativamente simétrico. A su vez, estos grandes importadores
tienen una relación muy próxima y de trabajo conjunto con los grandes ex-
portadores de Kenia y Zimbabwe, con quienes establecen un vínculo relacio-
nal. Estos grandes exportadores africanos, por su parte, tienen integrado un
eslabón de plantación (vínculo jerárquico) y también desarrollan una relación
asimétrica (cautiva) con proveedores de vegetales tales como cultivadores
y grandes agricultores.
En contraste, en la mitad derecha encontramos que el eslabón inicial es
el de los pequeños productores africanos, que venden la mercadería a peque-
ños exportadores, quienes a su vez son proveedores de comercializadores
independientes ingleses, los cuales luego envían los productos al mercado
mayorista inglés, para finalmente llegar al mercado minorista (por ejemplo,
verdulerías). ¿Existen vínculos entre la mitad izquierda (más coordinada) y la
mitad derecha (de baja coordinación)? Sí, pero meramente de mercado, ma-
yormente en lo que concierne a los eslabones de intermediación comercial.

255
• Manual de cadenas productivas •

Esquema 4.3.
Estructuras múltiples de gobernanza. El caso de la cadena de valor de vegetales
frescos entre el Reino Unido y África (años 2000)

Fuente: Dolan y Humphrey (2004: 496-497).

Leer con atención

Las dos tipologías de gobernanza más utilizadas en el marco analíti-

co de las CGV han sido la de Gereffi de 1994 (dirigida por comprador y
dirigida por productor) y la de Gereffi, Humphrey y Sturgeon de 2005.
En este último caso, el énfasis se pone más en los vínculos entre es-
labones contiguos que en la cadena como un todo. De ahí que una
cadena pueda tener múltiples estructuras de gobernanza, esto es,
que algunos eslabones operen con lógica modular, otros con lógica
relacional, etcétera.
Un dato a remarcar es que una misma cadena puede cambiar sus
patrones de gobernanza, en función de lo que ocurra con las capa
cidades de los proveedores, con la complejidad de la información
intercambiada y con la codificabilidad de tal información. Yendo al
caso del Esquema 4.3, si los cultivadores africanos ganaran suficien-
tes capacidades, el vínculo con los grandes exportadores de Kenia y
Zimbabwe dejaría de ser cautivo y pasaría a ser modular.
Una de las ventajas de la tipología de 2005 es que permite dar cuenta
de estos cambios en una misma cadena; la vieja tipología de 1994 no

256
 • Daniel Schteingart •

lo contemplaba, de ahí que se la criticara por “estática”. Del mismo

modo, la tipología de 2005 es más neutral desde lo sectorial –y eso
ocurre al dejar de poner el foco en la cadena como un todo para co-
locarlo más en los vínculos entre los eslabones). En otros términos,
y a diferencia de la tipología de 1994, no toda cadena de electrónica
tiene por qué tener los mismos patrones de gobernanza, como sí se
desprendía de la tipología original.

El concepto de upgrading

Un segundo concepto clave en el paradigma de las CGV es el de upgrading que,

a diferencia del de gobernanza, posee una mirada bottom-up, al enfocar las
posibilidades de escalamiento que tienen las firmas más débiles de la cade-
na. Por ello, tiene particular relevancia para los países en desarrollo; de hecho,
como sostienen Milberg y Winkler (2013), en la literatura sobre CGV el con-
cepto de upgrading ha sido prácticamente igualado al de desarrollo económico.
No existe una definición única de upgrading. Por un lado, Pietrobelli y Ra-
belotti utilizan una definición amplia, al concebirlo como la habilidad de las
firmas (y países) para “fabricar mejores productos, o de fabricar productos
más eficientemente, o de desplazarse hacia actividades de mayores destre-
zas” (Pietrobelli y Rabelotti, 2006: 1).51 Por el otro, Gereffi hace particular
hincapié en este último punto, al entender el upgrading como el proceso de
mejora de la habilidad de una empresa o economía para trasladarse a nichos
más rentables y/o tecnológicamente más sofisticados (Gereffi, 2014a).
En 2002, Humphrey y Schmitz distinguieron cuatro tipos de upgrading,
a saber:
a) de procesos, que implica producir más eficientemente (mayor pro-
ductividad), ya sea utilizando tecnología superior (por ejemplo, nuevas
maquinarias) o mediante la reorganización de los sistemas productivos,
dentro de la empresa o mejorando las relaciones con otros eslabones de
la cadena. Es el tipo de upgrading más fácil de conseguir;
b) de producto, que consiste centralmente en hacer líneas de productos
más sofisticados, de mayor calidad y con mayor valor unitario –por ejem-

51 Traducción propia.

257
• Manual de cadenas productivas •

plo, pasar de fabricar vinos de mesa a vinos finos. Implica mayores capa-
cidades que el de procesos;
c) funcional, que conlleva el desplazamiento hacia actividades que re-
quieran mayores capacidades y, por ende, tengan mayores barreras a la
entrada –por ejemplo, moverse del ensamble hacia el diseño (ver Box
4.1). Es de los más difíciles de lograr, junto al intersectorial;
d) intersectorial, que implica la utilización de las capacidades adquiridas
en una cadena para el traslado hacia nuevos sectores –por ejemplo, Tai-
wán utilizó las capacidades obtenidas para la fabricación de televisores
para hacer monitores y desplazarse al sector de las computadoras.

Varios autores (Chang, 2007; Reinert, 2007; Milberg y Winkler, 2013) han su-
gerido que, por definición, el concepto de upgrading –y sobre todo en sus
modalidades funcional e intersectorial– supone un desafío a la teoría de
las ventajas comparativas estáticas. Por el contrario, la noción de upgrading
está en estrecha sintonía con la de “ventajas dinámicas”. A su vez, el término
“dinámico” presupone dos cuestiones: primero, que el modo de especializa-
ción de los países –qué eslabón ocupan en la cadena de valor– no es neutral
en términos de crecimiento de largo plazo; segundo, que para transformar tal
especialización no-neutral hace falta una “transición”, en la que se parte de
un estado de situación en el que un país es “ineficiente” en el eslabón al que
aspira a ocupar, pero por medio del aprendizaje logra, en el mediano plazo,
ser “eficiente” en el nuevo eslabón. Ahora bien, la intervención estatal (a tra-
vés de la política industrial) sería crucial para que tal “transición” sea exitosa.

258
 • Daniel Schteingart •

Box 4.1: La estrategia de “cadena de valor inversa” como

ejemplo de upgrading funcional en países periféricos

Uno de los clásicos ejemplos de upgrading funcional es el de la lla-

mada “cadena de valor inversa”, que tuvo mucho éxito en los países
del Este asiático (Wong, 1999). El patrón es el siguiente: en primer
lugar, la firma del país periférico domina un componente simple don-
de los compradores finales proveen detalladas especificaciones de
diseño del producto (OEM: Original Equipment Manufacturer). Luego,
se mueve aguas arriba para adquirir capacidades en el diseño y pro-
veer este servicio a los compradores finales (ODM: Original Design
Manufacturer), quienes entonces solo necesitan cumplir los requeri-
mientos generales dejando el diseño a las ODM. Mientras muchas
ODM permanecen en ese estadio, otras avanzan hacia el desarrollo
de ideas propias de producto vendidas bajo la marca de alguna firma
establecida (OIM: Original Idea Manufacturing) y/o hacia la creación
de una marca propia (OBM: Own Brand Manufacturing) (Wong, 1999).
Esta es la forma “inversa” a la secuencia normal de las actividades y
la formación de cadenas de valor llevada a cabo por grandes y esta-
blecidas empresas de alta tecnología en países avanzados.
Este esquema es particularmente típico de las compañías asiáticas
de computadoras que comenzaron haciendo clones de PC o compo-
nentes clave para sistemas y posteriormente migraron a la provisión
de diseños de sistema. En algunos casos, eventualmente desarrolla-
ron su propia marca y canales de distribución.
Uno de los puntos clave de esta estrategia de upgrading es la inte-
racción con clientes sofisticados, que oficia de medio para aprender
tanto sobre la tecnología del producto como sobre los requerimien-
tos de mercado del usuario final. De todos modos, su “viabilidad”
depende en buena medida de la disponibilidad y predisposición de
los compradores para tercerizar sus actividades manufactureras y,
posteriormente, sus actividades de diseño también (Wong, 1999). Tal
“propensión” a la tercerización varía con el sector industrial, la natu-
raleza de la tecnología utilizada y, obviamente, de las propias decisio-
nes empresariales de las firmas líderes.

Fuente: Elaboración propia basada en Wong (1999).

259
• Manual de cadenas productivas •

4.2.3. Tendencias recientes de los estudios sobre CGV

En los últimos años, los estudios sobre las CGV han seguido acrecentándose
en forma continua. Si en muchos de estos nuevos estudios se retomaron
problemáticas “tradicionales” de este marco teórico –como la gobernanza y
las posibilidades de upgrading en cadenas/regiones hasta el momento poco
analizadas–, otros también comenzaron a reflejar nuevas preocupaciones.
Algunos autores como Gereffi (2014a) marcan un punto de inflexión en los
estudios sobre CGV con la crisis internacional de 2008-2009, la cual habría
dado lugar a un mundo posneoliberal, con retorno de políticas industriales
y con un aparente estancamiento de las tendencias hacia el outsourcing y
offshoring de las décadas previas (ver Box 4.2).

Box 4.2. ¿Llegaron a un límite las cadenas globales de valor?

En líneas generales, el periodo que va desde el fin de la Segunda Gue-

rra Mundial hasta 2008 se caracterizó por un crecimiento del comercio
internacional que fue mayor al del PIB mundial. Como se ha mencio-
nado, desde los años setenta –y, sobre todo, desde los noventa– tal
crecimiento del comercio pasó cada vez más a explicarse por la seg-
mentación global de la producción, lo cual dio lugar a una fuerte alza
de la participación de los bienes intermedios en los intercambios.
Sin embargo, como podemos ver en el Gráfico 4.1, desde la crisis de
2008-2009 el dinamismo del comercio mundial ha sido menor al de la
producción mundial: mientras que las exportaciones mundiales cre-
cieron a razón del 2,0 % anual, la producción mundial lo hizo a una
tasa del 2,5 %. Por el contrario, entre 2000 y 2008 las exportaciones
mundiales habían crecido al 5 % anual, cuando la producción mundial
lo había hecho al 3,2 %.
¿A qué se debe tal cambio de tendencia? ¿Es que las CGV llegaron a
un límite y, por el contrario, ahora empieza cierto reflujo? ¿Se debe a
otros factores? Según Degain et al. (2017), el crecimiento económico
global poscrisis de 2008-2009 se despliega con una lógica diferente
a la de décadas previas, debido a tres razones: a) un creciente pro-
teccionismo global que emergió tras la crisis financiera global; b) un
mayor peso de insumos domésticos en lugar de importados en la pro-

260
 • Daniel Schteingart •

ducción, siendo China el país en donde tal integración nacional ocurre

con mayor dinamismo; y c) reshoring en economías industriales avan-
zadas como Estados Unidos y Japón, que vuelven a relocalizar en
sus territorios la producción que había sido desplazada a la periferia.
Más allá de estas tendencias, todavía es demasiado pronto para ob-
tener alguna conclusión clara acerca de si este patrón es temporario
o de más largo alcance, y en qué medida la pandemia del COVID-19
pudo haber incidido en estas trayectorias.

Gráfico 4.1.
PIB mundial y exportaciones mundiales (en volúmenes) (2000 = 100)

Fuente: elaboración propia basada en Unctad.

Organismos multilaterales y CGV

Una de las novedades de los últimos años estriba en que el marco teórico
de las CGV ha estado siendo apropiado por los principales organismos inter-
nacionales. Dentro de las principales instituciones multilaterales que lo han
incorporado como una unidad de análisis ineludible de la economía mundial
podemos encontrar el FMI, el BM, las Naciones Unidas –sobre todo a través
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarro-
llo (Unctad), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Comisión Econó-
mica para América Latina (Cepal), y la Organización Mundial del Comercio
(OMC), entre otras.

261
• Manual de cadenas productivas •

La creciente preocupación de estas organizaciones por las CGV ha teni-

do dos grandes consecuencias. Por un lado, se lograron importantes avan-
ces en la generación de bases de datos que permitan analizar el peso de las
CGV en la economía mundial. Algunos ejemplos de estas son la Eora-Unctad
GVC Database, la TiVa52-OCDE Database o la World Input Output Database
(WIOD), que intentan medir el valor agregado en las exportaciones de cada
país en distintos sectores, por medio de la creación de una gran “macro-
matriz insumo-producto” mundial, a partir de la combinatoria de diferentes
matrices insumo-producto nacionales. La generación de tamañas bases de
datos procura contribuir a la explicación de la organización, la fisonomía y
la dinámica de la economía global, así como de la de diferentes regiones o
sectores productivos.
Por otro lado, la apropiación, por parte de estos organismos (en particu-
lar, el BM, la OCDE, el FMI, la OMC y la Unctad), del herramental teórico de las
CGV se ha hecho de un modo singular, ya que se ha centrado en realzar las
ventajas de la globalización, la liberalización y la desregulación económica
para los países en desarrollo. De acuerdo con esta última visión, el desarrollo
resultaría de la inserción en CGV de las que el país no participa o de proce-
sos de upgrading hacia actividades de mayor valor agregado en aquellas en
las que ya está inserto. Desde esta perspectiva, el proteccionismo sería algo
obsoleto y pernicioso, por afectar la competitividad y el crecimiento a través
del encarecimiento de los insumos intermedios y, por ende, también de las
exportaciones (Dalle et al., 2013).
Se supone, asimismo, que la interacción entre las firmas líderes y las
de los países en desarrollo conllevan derrames tecnológicos virtuosos, sin
atender la vasta experiencia y las múltiples evidencias del predominio de si-
tuaciones de enclave con escasos efectos de arrastre al resto del tejido pro-
ductivo. Se da por sentado que la competitividad en CGV depende de costos
laborales bajos, admitiendo que su elevación –y, probablemente, la de la
calidad de vida de los trabajadores– podrá darse a medida que el upgrading
económico se transite. El corolario inmediato de esta concepción es que
el rol del Estado debería limitarse a generar las condiciones idóneas para
que el mercado funcione, para atraer inversión extranjera y, en todo caso, a

52 TiVa es la sigla de “Trade in Value Added”.

262
 • Daniel Schteingart •

ejecutar algunas políticas horizontales como educación, infraestructura y

estabilidad macroeconómica.53

Box 4.3. La matriz insumo-producto (MIP)

La MIP es una técnica de análisis económico que sirve para cuanti-

ficar las interdependencias entre sectores y/o países. El economista
Wassily Leontief (1906-1999) fue el principal impulsor de esta técni-
ca, que le valió ganar el premio Nobel de Economía en 1973.
La matriz procura identificar cuáles son los usos que tiene la produc-
ción de un sector determinado –por ejemplo, cuántos pesos de la pro-
ducción de acero se destinan como insumos a otros sectores y cuán-
tos a demanda final– y, a su vez, cómo se compone el precio de un
determinado bien –cuánto corresponde a distintos insumos y cuánto
al valor agregado por ese sector. Las filas de la matriz muestran cuál
es el destino de la producción de un determinado sector –cuánto va a
otros sectores y cuánto a demanda final– en tanto que las columnas
de la matriz presentan el desglose de la estructura de costos de un
sector –cuánto corresponde a distintos insumos y cuánto al propio
valor agregado por el sector.
Al conocer las interdependencias entre la oferta y la demanda inter-
sectorial (o entre países), la MIP es una valiosa herramienta para la
planificación económica. Por ejemplo, entre otras cosas permite al
Estado conocer el impacto directo e indirecto en toda la economía de
una política de incentivos a un sector –¿qué impacto en el agro y los
servicios genera el hecho de subir $1 la producción en la industria?

53 Vale señalar que los principales académicos de las CGV (Gereffi, Kaplinsky o Ra-
bellotti, entre otros) han hecho hincapié en la idea de que el upgrading no surge por sí
solo de la apertura comercial, sino que es en parte función de los tipos específicos de
gobernanza de las cadenas, así como de las políticas científica, tecnológica y educati-
va de los países en desarrollo. En uno de los simposios de la reciente 13ª Conferencia
Internacional de Globelics, desarrollada en La Habana, Cuba, entre el 23 y el 25 de
septiembre de 2015, Kaplinsky aseguró: “Algunos nos acusan de neoliberales. El
neoliberalismo supone que con la liberalización comercial gran parte del trabajo está
hecho. Nosotros en cambio creemos que la liberalización y la participación en CGV
pueden facilitar el upgrading, pero que por sí solas no garantizan absolutamente nada”.

263
• Manual de cadenas productivas •

Pongamos un ejemplo sencillo: imaginemos una economía confor-

mada por tres sectores (agro, industria y demanda final) y que es au-
tosuficiente (no se exporta ni importa). La MIP es la detallada en la
Tabla 4.2.

Tabla 4.2.
Ejemplo sencillo de MIP

Sector demandante
Valor de
Demanda
Agro Industria producción
final
(venta)
Sector Agro 100 1.000 0 1.100
oferente Industria 200 1.200 1.800 3.200
Valor agregado 800 1.000 0
por el sector
Valor de 1.100 3.200 1.800
producción
(venta)

Fuente: [Link]

Si leemos en el sentido de las filas, podemos ver que la producción

del agro es en total de $1100, de los cuales $100 se utilizan como in-
sumos en el propio agro y $1000 como insumos industriales. En tanto
el agro se trata de un sector que ofrece materias primas, la demanda
final es $0 –los consumidores no compran trigo, sino el pan, que per-
tenece a la fase industrial de la cadena de valor. Luego podemos ver
que la industria vende por un total de $3200, de los cuales $200 están
dirigidos al agro –es decir, el agro utiliza insumos industriales para
producir–, $1200 a la propia industria –un subsector industrial abas-
tece a otro subsector industrial, por ejemplo, el productor de vidrio
al de autos– y $1800 al consumidor final. La fila del valor agregado
muestra la diferencia entre el precio de venta y los costos de los insu-
mos –también conocidos como “consumo intermedio” o “demanda
intermedia”. Justamente, se trata de cuánto valor agrega tal sector:
en el caso del agro, vemos que vende por $1100, de los cuales $300
son insumos y $800 son valor agregado propio. En el caso de la in-
dustria, vemos que de los $3200 vendidos, $1000 son valor agregado
propio y los otros $2200 son insumos.

264
 • Daniel Schteingart •

La suma de los valores agregados del agro y la industria ($1800) es

equivalente a la demanda final. El PIB de un país no es la suma de
todas sus ventas, sino de todos los valores agregados: si no, esta-
ríamos contabilizando más de una vez lo aportado por un sector. Por
ejemplo, si un productor de trigo vende su parte al productor de pan
por $20, y este luego lo transforma en pan vendiéndolo al consumidor
final a $50, el valor agregado por ambos productores es de $50 ($20
el de trigo y $30 el de pan). Ahora bien, el total de las ventas –lo que
se conoce como valor bruto de la producción– de la economía es de
$70 –$20 del triguero al panadero y $50 del panadero al consumidor.
Lo que ocurre es que el trigo está contabilizado dos veces: por eso el
PIB es la suma de los valores agregados o la suma de las ventas de
los productos finales (excluyendo los bienes intermedios).
Imaginemos que se duplica la producción de pan por mayor deman-
da: lo que veríamos con la MIP es que, de mantenerse la misma téc-
nica de producción, el productor de trigo pasaría de producir de $20 a
$40, en tanto que el panadero pasaría de vender por $50 a vender por
$100 –y su agregación de valor pasaría de $30 a $60.
El aporte de los organismos multilaterales tiene que ver con proveer
una matriz insumo-producto del mundo, en donde en lugar de encon-
trar “agro” e “industria” encontramos “agro del país A”, “agro del país
B”, “industria del país A”, “industria del país B” y así sucesivamen-
te. De este modo se pueden estimar las interdependencias entre los
sectores de distintos países. A título de ejemplo, ¿qué ocurre con la
industria autopartista argentina cuando las terminales automotrices
brasileñas suben 1 % su producción?

Fuente: elaboración propia.

El upgrading social

Otro de los aportes recientes es el hecho por Bernhardt y Milberg (2011),

quienes han creado una taxonomía complementaria para el upgrading, al di-
ferenciar el económico del social. Mientras que el upgrading económico está
ligado a los cuatro tipos de upgrading mencionados anteriormente –y que,
por ejemplo, pueden ser medibles a través del aumento de la productividad,

265
• Manual de cadenas productivas •

del valor unitario del producto, del crecimiento de las exportaciones y de la

mayor penetración en los mercados internacionales–, el upgrading social su-
pone el mejoramiento de las condiciones de vida de la población –y, en par-
ticular, de los trabajadores–, a partir de una mejora en la calidad del empleo,
mayores salarios reales y derechos laborales más amplios. En dicho trabajo,
y a partir del análisis del impacto de distintas CGV en más de treinta países
en vías de desarrollo para el periodo 1990-2009, los autores señalan que no
existe una relación lineal y automática entre ambos upgradings.
En primer lugar, ellos señalan que la decisión de participar en CGV no
necesariamente determina upgrading económico, como se deriva del análi-
sis empírico. Incluso, en buena parte de los casos el upgrading económico
logrado implicó caídas del salario real y hasta expulsión de trabajadores de
los sectores analizados. Una de las conclusiones que se desprenden de esto
último es que la idea neoclásica de que los salarios responden a la produc-
tividad marginal del trabajo no tiene por qué cumplirse en la práctica y que,
por el contrario, el contexto institucional (poder de negociación de la clase
trabajadora, marcos regulatorios, rol del Estado) explica mucho de esta di-
námica de economic upgrading y social downgrading (Milberg y Winkler, 2013;
Lee y Gereffi, 2015).

Las potencias emergentes

Otra de las novedades que han surgido en la literatura reciente dedicada a

las CGV se refiere a un especial énfasis en lo que se conoce como “potencias
emergentes” (rising powers) y comprende, en primer lugar, a las grandes eco-
nomías emergentes asociadas inicialmente a los BRIC (Brasil, Rusia, India y
China) y, luego, a más de una docena de países con características similares,
incluidos México, Indonesia, Nigeria y Turquía (los países MINT) o Sudáfrica
(Gereffi y Lee, 2015; Sinkovics et al., 2014). Según Gereffi (2014a), la crisis de
2008-2009 implicó la consolidación de estos actores emergentes como nue-
vos centros dinámicos de una economía mundial en la que los países avan-
zados van perdiendo peso, gradualmente. En este contexto, las estructuras
de gobernanza de las CGV están cambiando: las enormes asimetrías exis-
tentes en las cadenas buyer-driven y producer-driven paulatinamente parecen
ir dando lugar a un creciente poderío de gigantes manufactureros con sedes
en países como India, Brasil, Turquía y, fundamentalmente, China. Según Ge-
reffi (2014a), en estos países (y, sobre todo, en el gigante del Este Asiático)

266
 • Daniel Schteingart •

muchas grandes empresas han desarrollado una potente base doméstica de

proveedores, junto con servicios de diseño, I+D, logística o marketing.54 En
paralelo, las grandes y “tradicionales” empresas líderes de los países avan-
zados procuran mantener sus fortalezas por medio de procesos de fusiones
y adquisiciones.
Asimismo, el mayor dinamismo relativo de la periferia también acarrea
cambios en las posibilidades de upgrading. Autores como Palpacuer et al.
(2005) y Gibbon (2008) han señalado que las oportunidades de upgrading
son muy disímiles según el mercado de consumo hacia el cual esté dirigida
la cadena. De este modo, el hecho de que la demanda mundial esté cada vez
más conducida por países de menores ingresos relativos –y por ende, hacia
mercados menos “sofisticados” y con menores exigencias de calidad y varie-
dad– tiene fuertes implicancias en lo que al upgrading concierne (Kaplinsky
et al., 2011). Por un lado, menores barreras de entrada y estándares de proce-
so y de producto menos rigurosos en estos nuevos mercados pueden facili-
tar la participación de empresas de países en desarrollo en estos circuitos de
comercio en eslabones como diseño y desarrollo de producto, lo cual sería
mucho más dificultoso si la demanda final estuviera concentrada en merca-
dos exigentes. Según Gereffi (2014a), una ventaja comparativa que poseen
las empresas periféricas, respecto de las ET de los países desarrollados, es
su mayor conocimiento de la idiosincrasia local –y, consiguientemente, de
los mercados domésticos. Sin embargo, el propio Gereffi reconoce que las
ET tienen un elevado potencial para hacer catch-up (“ponerse al día”) en este
punto y desplazar a las firmas de la periferia.

4.2.4. Limitaciones y críticas al marco analítico de las CGV

En paralelo con las contribuciones al análisis económico realizadas por el

enfoque de CGV, el abordaje –y particularmente la apropiación que de él han
hecho los organismos multilaterales en años recientes– ha sufrido numero-
sas y fundamentadas críticas.

54 Pisano y Shih (2009) han advertido que la deslocalización de la producción man-

ufacturera desde el centro a la periferia puede traer consecuencias negativas para el
propio centro. Según estos autores, la producción manufacturera dentro de un país
está estrechamente ligadas a sus propias capacidades de innovación. De esta mane-
ra, el offshoring puede afectar sensiblemente el potencial innovador y la competitivi-
dad sistémica de las economías avanzadas.

267
• Manual de cadenas productivas •

Un primer eje de críticas corresponde al modo de inserción de los países

en desarrollo en las CGV. Muchos teóricos como Gereffi o Kaplinsky, quienes
efectivamente son menos apologéticos de la globalización y más heterodo-
xos que los organismos multilaterales en las sugerencias de política pública,
han sugerido que la clave del desarrollo para los países del Tercer Mundo
vendría dada por su capacidad para mejorar su inserción allí donde ya la
tienen, o para integrarse a otras nuevas. Sin embargo, aun aceptando la exis-
tencia de fuertes asimetrías de recursos a lo largo de la cadena, unos y otros
tienden a no reconocer el carácter conflictivo del proceso de inserción inter-
nacional y de cualquier trayectoria de upgrade (sobre todo del tipo funcional).
Asimismo, el rol de las firmas líderes –y de los estados nacionales de los
cuales provienen– es absolutamente crucial para comprender las posibilida-
des de upgrading de las empresas más débiles (Szapiro et al., 2015). Por ello,
en la visión de estos autores y, más marcadamente, de los organismos inter-
nacionales, tiende a primar una concepción win-win que deja en un segundo
plano la idea de una relación funcional de explotación y dominación entre em-
presas y países. En este sentido, la crítica de los discípulos del sistema-mun-
do a los enfoques pioneros de las CGV sigue teniendo mucha actualidad.
En conexión con esto último, una segunda crítica al paradigma de las
CGV ha estribado en su concepción del “poder”. Si bien el enfoque de CGV
sostiene que se puede conocer “cómo se distribuye el poder y cómo se usa
entre las empresas y los demás actores de la cadena” (Sturgeon, 2009: 2), el
poder no es entendido como “la capacidad de imponer acciones a los demás,
aun contra su propia voluntad”, como sí ocurría en la teoría del sistema-mun-
do. En todo caso, en el marco teórico de las CGV el poder –entendido más en
términos de capacidad para transformar lo existente– surge de los “esfuer-
zos colectivos” y la “cooperación” entre los diferentes actores de la cadena
(Fernández, 2014). El problema de esta concepción es que no da suficiente
relevancia al conflicto de intereses, inherente entre los diferentes actores de
la cadena –y entre los estados nacionales sobre cuyos territorios las cade-
nas se despliegan. De alguna manera, es una crítica análoga a la que Fernán-
dez et al. (2008) hacen al nuevo regionalismo.55

55 Ver Capítulo 1.

268
 • Daniel Schteingart •

En tercer orden, algunos investigadores cercanos a la teoría de los “siste-

mas nacionales de innovación” y al estructuralismo latinoamericano56 (por
ejemplo, Szapiro et al., 2015 y Pessoa Matos et al., 2015) han criticado las
recomendaciones de política que se desprenden de muchos de los estudios
sobre CGV, en particular cuando se asume que la participación en CGV es la
principal –sino la única– forma de que los países en desarrollo hagan upgra-
ding. Señalan que, más que en la búsqueda de eventuales interacciones vir-
tuosas con las firmas líderes, facilitadas por la liberalización comercial y los
incentivos a la inversión extranjera, el énfasis debe ponerse en la creación
de capacidades productivas e innovadoras “desde adentro”, lo que implica
poner en primer plano el papel del Estado y sus múltiples instrumentos de
protección y promoción de actividades (Soares et al., 2015).
En cuarto lugar, ciertos autores han cuestionado la argumentación teóri-
ca del paradigma de CGV a la hora de explicar los orígenes de la generación
de valor. En este sentido, desde enfoques marxistas se han cuestionado la
falta de profundidad en la determinación de cómo se crea valor y el escaso
papel que tiene la clase trabajadora en este tipo de análisis. Por ejemplo,
Starosta (2010) sostiene que la falencia clara que posee el enfoque de CGV
puede ser completado por el marxismo y propone abordar los procesos sis-
témicos descriptos por las CGV mediante la comprensión de las cadenas
como una unidad sintética en la que se manifiestan transformaciones orga-
nizativas y espaciales del capital. En esta línea, la falta de análisis acerca del
impacto de los cambios en las CGV sobre el mundo del trabajo y los desafíos
que impone sobre su organización y posibles estrategias de acción suelen
provocar una crítica recurrente al enfoque de CGV desde marcos teóricos
progresistas (Fernández, 2014; Milberg y Winkler, 2013).
En quinto lugar, varios de los nuevos fenómenos recientes que han surgi-
do en el mundo no han sido suficientemente tenidos en cuenta, en particular,
el lugar de las finanzas globales y de la financiarización.57 Esto es especial-
mente importante, teniendo en cuenta que estudios específicos sobre las
firmas líderes han mostrado que el papel de las inversiones financieras en
su rentabilidad global ha ganado cada vez más importancia en los últimos

56 Sobre “sistemas nacionales de innovación”, ver Capítulo 3. Sobre “estructuralismo

latinoamericano”, ver Capítulo 2.
57 Si bien hay algunas excepciones, como el excelente trabajo de Milberg y Winkler
(2013).

269
• Manual de cadenas productivas •

años (Milberg y Winkler, 2013). Por otra parte, las diferentes capacidades
que tienen las distintas firmas que integran la CGV para acceder a formas
de financiamiento alternativas tampoco ocupan un lugar importante en la
literatura. De ahí que autores como Milberg y Winkler (2013) señalen a las
“capacidades financieras” como generadoras de barreras a la entrada tan
importantes como las capacidades de I+D, de diseño, de comercialización,
de producción o de marketing.
En sexto orden, como ya se mencionó, en buena parte de la bibliografía
en torno de CGV ha habido una presunción implícita de que el upgrading eco-
nómico daría lugar a grandes beneficios sociales y mejoras en el bienestar
de los trabajadores que operan dentro de las cadenas. Sin embargo, como
se ha comentado, la evidencia reciente de la literatura sugiere que el upgra-
ding económico en muchos casos no va acompañado de un upgrading so-
cial, sino que muchas veces hasta puede empeorar las condiciones sociales
(Bernhardt y Milberg, 2011; Lee et al., 2011). En este sentido es importante
destacar una serie de estudios del Capturing the Gains research program,58
que ha evidenciado que los efectos virtuosos del upgrading están segmenta-
dos. Por un lado, los trabajadores más formalizados pueden verse beneficia-
dos con alzas salariales y mejoras de las condiciones laborales; por el otro,
aquellos más vulnerables –informales y, en particular, migrantes y mujeres–
suelen operar en condiciones de hiperexplotación laboral, altísima flexibili-
dad laboral y escasa protección y seguridad (Lee y Gereffi, 2015).
Por último, hay un conjunto de críticas más radicales que sostienen que el
enfoque de las CGV –especialmente el adoptado por los organismos multila-
terales– ha contribuido a legitimar un patrón de subordinación e integración
a las redes globales de producción dominadas por las ET (Fernández, 2014).
La idea central es que las estrategias de desarrollo que se desprenden del en-
foque de CGV no son viables desde la periferia y, especialmente, que no con-
ducen al desarrollo sino que proveen “la ilusión de conseguir el desarrollo”.

58 El programa Capturing the Gains es una red internacional de investigación que busca
examinar la relación entre progreso económico y progreso social en las CGV. Para más
detalle, ver [Link]

270
 • Daniel Schteingart •

Leer con atención

Cronología del marco analítico de las CGV

1986: Hopkins y Wallerstein acuñan, desde la perspectiva del siste-

ma-mundo, el concepto de “cadenas globales de mercancías” (CGM)
para estudiar la distribución del excedente en los siglos XVI a XVIII.
Según Lee (2010), se trata del antecedente directo del marco analítico
de las CGV.

1994: Gereffi y Korzeniewicz publican el libro Cadenas de mercancías

y capitalismo global, una compilación de artículos sobre las CGM. Es
uno de los hitos fundantes del marco analítico de las CGV. Gereffi crea
una primera tipología de gobernanza: dominada por el comprador ver-
sus dominada por el productor.

1995-2000: Crece a ritmos rápidos el marco teórico de las CGV (aún

llamadas CGM).

1999: Comienza a utilizarse el término “cadenas globales de valor” en

lugar de CGM.

2002: Humphrey y Schmitz elaboran una tipología de upgradings: de

proceso, de producto, funcional e intersectorial.

2000-2010: Se multiplican nuevos estudios sobre CGV, con creciente

carácter interdisciplinario.

2005: Nueva tipología de gobernanza, complementaria de la anterior:

mercado, modular, relacional, cautiva y jerárquica.

2008-2018: Creciente interés por parte de los organismos multilate-

rales por el concepto de CGV. Van surgiendo nuevas bases de datos
para medir la integración productiva global (macro matrices insumo
producto). También, interés creciente por los rising powers (potencias
emergentes). Crecientes críticas al mainstream de las CGV.

2011: Bernhardt y Milberg crean una tipología complementaria de up-

gradings: además del upgrading económico (de proceso, de producto,
funcional e intersectorial), mencionan el upgrading social.

271
• Manual de cadenas productivas •

4.3. Algunas evidencias empíricas

En este apartado se muestran algunos datos que permiten visualizar el auge
de las CGV, particularmente en el periodo que abarca de 1995 a 2011, para el
cual existe mayor información. No obstante, es necesario encontrar alguna
forma de medir el peso de las CGV en la economía mundial. De esta manera,
se procede a detallar algunos indicadores comúnmente utilizados para me-
dir la participación de un país o un sector en redes productivas globales, y a
presentar datos relevantes para comprender qué regiones y sectores son los
que actualmente más participan en CGV.

4.3.1. La doble contabilización del comercio internacional y sus problemas

¿Cómo es posible medir de modo operativo la importancia de las cadenas

globales de valor en la economía mundial? ¿Y entre distintos países? Una
buena forma de aproximarnos a la primera pregunta consiste en analizar el
peso específico de las CGV en el comercio internacional. Ello nos lleva inde-
fectiblemente a un problema creciente en las estadísticas de comercio inter-
nacional: la doble contabilización de las exportaciones. Este doble conteo es
un síntoma de la presencia de cadenas globales de valor, ya que denota un
insumo o producto que pasó al menos dos fronteras.
Según datos de Unctad, en 2014 el comercio mundial de bienes y servi-
cios fue de USD 23,7 billones, de los cuales 18,7 correspondieron a bienes (el
79 %) y 5 a servicios (el 21 % restante). Sin embargo, el auge de las CGV –que,
como se ha visto, suponen la fragmentación internacional de la producción
en diferentes eslabones– ha contribuido a una creciente doble contabiliza-
ción del comercio internacional. Por ejemplo, supongamos que el país A ex-
trae materias primas por un valor de USD 10 que luego exporta al país B,
en donde se procesan para ser vendidas por USD 25 a un país C en donde
se transforma el producto semielaborado en uno final, a ser consumido por
el país D a USD 50 (ver Tabla 4.3). En total, las estadísticas de comercio
internacional registrarían aquí un valor de USD 85 de exportaciones brutas.
Sin embargo, la suma de los valores agregados en los países A, B y C es de
USD 50. En definitiva, la diferencia entre exportaciones brutas (en este caso,
USD 85) y valor agregado en las exportaciones (en este caso, USD 50) es
análoga a la que en las cuentas nacionales se registra entre el “valor bruto
de la producción” y el “valor agregado” (ver Box 4.3).

272
 • Daniel Schteingart •

Tabla 4.3.
Los problemas de la doble contabilización en el comercio internacional

Extracción de Procesamiento Transformación Demanda

materia prima en bien final Total
(País B) final (País D)
(País A) (País C)

Valor agregado 10 15 25 0 50
Valor de 10 25 50 0 85
exportación
Doble conteo 0 10 25 0 35

Fuente: elaboración propia.

La doble contabilización del comercio internacional no solo trae desafíos

estadísticos, sino que también puede llevar a equivocaciones importantes
a la hora de definir la política comercial (e incluso diplomática) de un país.
Supongamos que el país A exporta materia prima al país B por USD 100.
Luego, el país B exporta al país C la materia prima transformada en un insu-
mo intermedio por USD 110 (agregó valor por USD 10). Por último, el país C
utiliza el insumo intermedio para elaborar un bien final, el cual exportará a
A por USD 115 (agregó valor por USD 5). Las estadísticas tradicionales de
comercio dirían que A tuvo un superávit con B por USD 100 y un déficit con
C por USD 115, en tanto que B tuvo un superávit con C por USD 110. Sin em-
bargo, si analizamos los flujos comerciales en términos de valor agregado,
podemos ver que A tuvo déficit con B por USD 10 y con C por USD 5 dólares,
y que B y C tuvieron un saldo comercial neutro (ver Esquema 4.4).

Esquema 4.4.
La complejización de la contabilidad del comercio bilateral

Fuente: elaboración propia.

Un ejemplo similar al descripto en el Esquema 4.4 ha ocurrido entre China y Es-

tados Unidos. Como es bien sabido, en la última década y media Estados Uni-

273
• Manual de cadenas productivas •

dos tuvo diversos cortocircuitos con China producto del fuerte déficit bilateral
con este país, el cual aumentó exponencialmente desde 2001. En ese año, el
déficit de Estados Unidos con China fue de USD 83.000 millones; en 2011, la
cifra trepó a USD 313.000 millones, y en 2018 a USD 443.000 millones.59
Sin embargo, una parte significativa de este desequilibrio comercial se
debe a la doble contabilización del comercio internacional. En efecto, mien-
tras que las exportaciones chinas tienen un importante componente de valor
agregado importado (incluso estadounidense), en Estados Unidos ello ocurre
en mucha menor cuantía. Si se analiza la balanza comercial en términos de
valor agregado de exportaciones, en 2011 el déficit estadounidense con China
habría sido de USD 179.000 millones en lugar de USD 313.000 millones.60
Un ejemplo sirve para entender mejor este fenómeno. En 2009, la com-
pañía Apple importó a Estados Unidos 11,3 millones de iPhones 4 (Xing y
Detert, 2010) ensamblados en China por la empresa taiwanesa Foxconn a
USD 194 la unidad (OCDE, 2011), para luego venderlos a USD 600 en el mer-
cado minorista norteamericano. En términos brutos, China tuvo en dicho
año un superávit bilateral de casi USD 2200 millones solo en iPhones. Ahora
bien, el valor agregado chino en los iPhones enviados a Estados Unidos fue
de apenas USD 73,9 millones (USD 6,54 por unidad, lo que equivale al 3,3 %
del precio de fábrica y al 1,1 % del precio de retail), correspondientes a las
tareas de ensamble del producto. Por el contrario, los iPhones ensamblados
en China y vendidos a Estados Unidos tenían (y tienen) valor agregado nor-
teamericano en diversas partes y piezas, junto con componentes fabricados
por otros países, como Corea, Alemania, Francia o Japón. Tal valor agregado
norteamericano en los iPhones ensamblados en China y exportados a Esta-
dos Unidos fue estimado, hacia 2009, en USD 278 millones. De este modo,
el déficit de Estados Unidos con China en iPhones fue de USD 73,9 millones
(USD 6,54 por unidad). El déficit estadounidense restante (USD 1914 millo-
nes en total, USD 169,41 por cada iPhone) fue, en rigor, con otros países, de
donde provienen muchos de los componentes del iPhone (ver Tabla 4.4).

59 Datos de UnctadStat.

60 Cálculo propio basado en información de TiVa-OCDE.

274
 • Daniel Schteingart •

Tabla 4.4.
Descomposición del valor agregado de un iPhone 4 y balanza bilateral de Estados
Unidos con otros países según se tomen exportaciones brutas o valor agregado en
las exportaciones (2009) (en USD corrientes)

Balanza comercial entre Estados

Unidos y...
Valor agregado
en la producción
Exportaciones Exportaciones en
brutas términos de VA
Estados 24,63
Unidos
Corea 80,05 -80,05
Alemania 16,08 -16,08
Francia 3,25 -3,25
Japón 0,7 -0,7
China 6,54 -169,41 -6,54
Resto del 62,79 -62,79
mundo
Total 194,04 -169,41

Fuente: elaboración basada en datos de OCDE (2011).

La doble contabilización del comercio según la región

Como fuera mencionado, en los últimos años distintos organismos multilate-

rales como la OMC, la OCDE y la Unctad y diversos tipos de instituciones (Pur-
due University o Institute of Developing Economics, entre otras) han llevado
a cabo importantes esfuerzos en pos de captar esta doble contabilización
del comercio internacional y, de este modo, crear herramientas para medir
la importancia de las CGV en la economía mundial –y en diferentes países.
En todos los casos se ha tratado de crear una suerte de macromatriz insu-
mo-producto mundial, a partir de información proveniente de las matrices
insumo-producto nacionales. Las bases de datos creadas varían respecto de
diversos factores como la cantidad de países abarcada, el período temporal
analizado y el nivel de desagregación sectorial.
La Unctad (2013) estimó que hacia 2010 el 28 % del comercio internacio-
nal de bienes y servicios estaba doblemente contabilizado –o, si se quiere,
el 28 % del valor de las exportaciones no fue agregado en forma doméstica.
Teniendo en cuenta que en este año el total de las exportaciones de bienes
y servicios fue de unos USD 19 billones, el doble conteo habría sido de alre-
dedor de USD 5 billones.
Ahora bien, como se puede ver en el Gráfico 4.2, existen profundas he-
terogeneidades regionales en cuanto al peso de la doble contabilización. A

275
• Manual de cadenas productivas •

nivel nacional, el doble conteo se plasma en el valor agregado importado

dentro del valor de las exportaciones. A simple vista, los países desarrolla-
dos parecerían tener un mayor contenido importado en sus exportaciones
(31 %) que la media mundial de 28 %. Sin embargo, ello se debe meramente
a los países de la Unión Europea, en donde el valor agregado importado en
el total de las exportaciones es del 39 %, cifra que resulta parcialmente en-
gañosa. En rigor, el grueso de los insumos (alrededor del 65 %, según datos
de OCDEStat) utilizados en la producción en la Unión Europea proviene de
la propia Unión Europea. Si la cifra es del 39 % se debe a que, por ejemplo,
países como Alemania utilizan insumos franceses, italianos, españoles o
checos, y viceversa. Ahora bien, si tomáramos a la Unión Europea como un
macro-país, el porcentaje de valor agregado importado en las exportaciones
caería del 39 % al 14 %, cifra no demasiado lejana de la de Estados Unidos
(apenas 11 %) y Japón (18 %).

Gráfico 4.2.
Valor agregado importado en el total de las exportaciones según la región (2010)
(en %)

Fuente: elaboración propia basada en información de Unctad-Eora GVC Database.

En las economías en desarrollo, el valor agregado importado en las exporta-

ciones promedió el 25 % en el año 2010. No obstante, aquí también es posi-

276
 • Daniel Schteingart •

ble encontrar importantes heterogeneidades. Por un lado, aquellas regiones

con especialización creciente en el ensamble de bienes finales manufactura-
dos, como el Este y el Sudeste asiático o América Central (incluye a México),
cuentan con un elevado valor agregado foráneo en sus exportaciones (30 %
y 31 %, respectivamente). Ello contrasta con regiones mayormente expor-
tadoras de productos primarios –que, lógicamente, utilizan pocos insumos,
ya que se encuentran al inicio de la cadena productiva–, como África, sur y
oeste de Asia, América del Sur y economías en transición como Rusia, en
donde el coeficiente de importaciones en las exportaciones es relativamente
bajo (inferior al 20 %).61

La doble contabilización del comercio según el sector

A nivel sectorial también existe una profunda heterogeneidad respecto de

la doble contabilización en el comercio mundial. Los datos del Gráfico 4.3,
basados en la información de Unctad (2013) al año 2010, permiten compren-
der qué sectores son los que en promedio tienen un mayor valor agregado
importado. De esta manera, podemos tener un proxy de segmentación inter-
nacional de la producción por rama de actividad.
La electrónica de consumo –maquinaria de contabilidad, oficina e infor-
mática y equipos de radio, TV y telecomunicaciones– y el sector automotriz
pican en punta, con cifras superiores al 37 %. Por ello no es casual que cuan-
do se habla de cadenas globales de valor estos dos sectores sean los más
referenciados. Sectores afines, como “otras maquinarias y equipos eléctri-
cos” y “otros equipos de transporte”, están un escalón por debajo (30 %), pero
igualmente entre los de más arriba en este ranking.
Por otra parte, las ramas que utilizan commodities de las industrias ex-
tractivas (petróleo y minerales) como insumos básicos para ser transforma-
dos en productos de exportación también se destacan por su alto contenido
importado: coque, derivados del petróleo y combustible nuclear presentan
un valor agregado foráneo promedio del 36 %; manufacturas de fibras sinté-
ticas, plásticos y caucho sintéticos, del 31 %; productos de caucho y plástico,

61 En el caso del Sur de Asia –cuyo comportamiento se explica mayormente por la

India–, el bajo contenido importado en las exportaciones también se debe a la espe-
cialización en la comercialización de servicios. En India, las exportaciones de servicios
equivalieron en 2014 al 32 % del total exportado, cifra muy superior al promedio mun-
dial de 21 %.

277
• Manual de cadenas productivas •

del 28 %; productos químicos básicos, del 28 %; metales y sus derivados, del
27 %; y pinturas, barnices y revestimientos, del 26 %. En promedio, el sector
secundario tiene un contenido importado del 29 %.
Las industrias extractivas por sí mismas tienen un muy bajo contenido
importado (5 % en extracción de petróleo y 13 % en minería), lo cual es lógi-
co, ya que utilizan relativamente pocos insumos intermedios. En efecto, las
industrias extractivas son claramente un “punto de inicio” de muchas CGV,
no debido al uso de valor agregado extranjero, sino porque se convierten en
insumos importados para las exportaciones de otros sectores. Del mismo
modo, los servicios también tienen un bajo contenido importado (en prome-
dio, 14 %), por escasa utilización de insumos importados. Su relación con
las CGV se aprecia en el valor agregado incorporado en las exportaciones
de manufacturas (Unctad, 2013). No es casualidad que los países especia-
lizados en electrónica de consumo y automotriz o en las industrias extracti-
vas tengan altos niveles de participación en las CGV –sea respectivamente
como utilizadores de valor agregado importado o como generadores de valor
agregado a ser utilizado por otros.
Cabe mencionar el sector agroalimentario. Por un lado, el rubro de “agri-
cultura y servicios conexos”, al utilizar relativamente pocos insumos, tiene
en promedio un valor agregado importado bajo (10 %). La rama de “alimen-
tos, bebidas y tabaco”, considerada parte de la industria manufacturera, tie-
ne un porcentaje mayor (22 %), aunque muy inferior al promedio del sector
secundario (29 %). De hecho, junto con medicamentos, productos de la in-
dustria editorial y minerales no metálicos, forma parte de las actividades in-
dustriales de menor segmentación global. El contraste es muy fuerte con las
ramas industriales cuyos insumos básicos son industrias extractivas como
el petróleo y la minería.

278
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 4.3.
Valor agregado importado en las exportaciones según el sector, promedio mundial
(2010) (en %)

Elaboración propia basada en información de Unctad-Eora GVC Database.

279
• Manual de cadenas productivas •

4.3.2. Principales transformaciones en la geografía económica mundial

Los mapas 4.1 y 4.2 (tomados de OCDE) reflejan bien el crecimiento de las
CGV entre 1995 y 2009. En ambos casos lo que se representa son los prin-
cipales flujos de insumos importados que son procesados para luego ser
reexportados (el Mapa 4.1 muestra la foto de 1995 y el Mapa 4.2, la de 2009).
El grosor de las flechas ilustra el monto comerciado, en tanto que el tamaño
de las burbujas se refiere al total (en millones de USD) del valor agregado
importado en las exportaciones de ese país/región. En 1995, el principal flu-
jo era Estados Unidos como proveedor de insumos a los países de Europa
occidental –EU-15, por tratarse de los 15 primeros países en ingresar en la
Unión Europea. Otros flujos significativos de insumos para productos a ser
exportados eran los de Europa occidental a Europa oriental (Other Europe) y
a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN); los de Estados
Unidos a Canadá, al Sudeste asiático y a México; y los de Japón al ASEAN.
Nótese el peso reducido de China en esa dinámica por esos tiempos.

Mapa 4.1.
Contenido importado en las exportaciones (flujos comerciales seleccionados)
(1995) (en millones de USD)

Fuente: OCDE. En verde, los principales flujos hacia Europa occidental y hacia Corea;
en azul, los principales hacia Estados Unidos; en naranja, los principales hacia China;
en rojo, los principales hacia otras regiones (ASEAN, Europa oriental, Canadá y
México).

Nótese en el Mapa 4.2 cómo había cambiado la geografía económica mun-

dial hacia 2009: los flujos se hicieron más polidireccionales y abundantes
–como se aprecia en el sentido y grosor de las flechas– y el contenido im-
portado en las exportaciones de todas las regiones/países aumentó signi-

280
 • Daniel Schteingart •

ficativamente –apréciese el aumento del tamaño de las burbujas. Es muy

claro cómo China se había transformado, hacia ese año, en un país receptor
de valor agregado importado en términos absolutos, destacándose Estados
Unidos, Europa occidental, Japón y ASEAN como sus principales proveedo-
res. Esta última región también consolidó su rol de transformadora-ensam-
bladora, al recibir mayormente insumos de Europa occidental, Estados Uni-
dos, “Resto del mundo”, China y Japón. Europa oriental también profundizó
su lugar en los eslabones finales de las cadenas, recibiendo en especial in-
sumos provenientes de Europa occidental. Esta última región aparece como
un engranaje clave de la geografía económica de las CGV, ya que, además,
es proveedora neta del ASEAN y de China, pero compradora neta de Estados
Unidos y “Resto del mundo”.

Mapa 4.2.
Contenido importado en las exportaciones (flujos comerciales seleccionados) (2009)
(en millones de USD)

Fuente: OCDE. En verde, los principales flujos hacia Europa occidental y hacia Corea;
en azul, los principales hacia Estados Unidos; en naranja, los principales hacia China;
en rojo, los principales hacia otras regiones (ASEAN, Europa oriental, Canadá y
México).

Leer con atención

Si la producción global se fragmenta y atraviesa múltiples etapas en

una secuencia productiva, es lógico que aumente fuertemente el co-
mercio de bienes intermedios (insumos). Hace cincuenta años, era
más esperable que el grueso de los insumos de un bien final estuviera
desarrollado en el mismo país; hoy, eso ha dejado de ser así en muchos

281
• Manual de cadenas productivas •

sectores. Es justamente por tal razón que en cadenas como la elec-

trónica o la automotriz no tiene mayor vigencia el “Made in”, habida
cuenta de que en un teléfono celular o en un automóvil hay valor agre-
gado por distintos países.
El Esquema 4.5 procura mostrar los tipos de flujos de comercio in-
ternacional característicos de las CGV. Lógicamente, todo comercio
internacional supone importaciones y exportaciones. Las importacio-
nes pueden tener tres usos:

A) insumos intermedios consumidos en el mercado doméstico

–Argentina importa acero de Brasil para producir un auto que es
vendido en el mercado interno–;
B) insumos intermedios que luego son reexportados en un pro-
ducto con mayor valor agregado –Brasil importa de Alemania una
caja de cambios para producir un auto que luego es vendido a
Argentina–; y
C) bienes y servicios finales –Chile importa un auto de Estados
Unidos–.

A su vez, las exportaciones pueden tener tres usos también (que son
el reverso de las situaciones A, B y C):

A) insumos intermedios consumidos en el mercado doméstico

por el importador –Brasil exporta acero a Argentina para que pro-
duzca un auto a ser vendido en el mercado interno argentino–;
B) insumos intermedios que luego son reexportados por el impor-
tador –Alemania exporta a Brasil una caja de cambios para que
luego Brasil exporte un auto a Argentina–; y
C) bienes y servicios finales –Estados Unidos exporta un auto a
Chile–.

Como se observa en el Esquema 4.5, los flujos B y E son los caracte-

rísticos de las CGV y han ganado peso en el comercio internacional
en las últimas décadas. Los países que importan muchos insumos
intermedios para luego reexportarlos embebidos en otro bien con ma-

282
 • Daniel Schteingart •

yor valor agregado participan en las CGV bajo la modalidad “aguas

arriba”. A la inversa ocurre con los países que son proveedores de
insumos que luego serán transformados y reexportados por otros
países –participan bajo la modalidad “aguas abajo”–.
En los mapas 4.1 y 4.2 podemos ver los flujos de B y E entre las princi-
pales regiones/países. Lógicamente, B y E son dos caras de la misma
moneda. Por ejemplo, en la actualidad China, el Sudeste Asiático y
Europa oriental son grandes receptores de B; en contraste, Estados
Unidos, Japón y Resto del mundo son grandes proveedores de E –Eu-
ropa occidental es un poco las dos cosas: recibe B de Estados Unidos
y es proveedor de E a Europa oriental–.

Esquema 4.5.
Los flujos comerciales ligados a las CGV

Fuente: elaboración propia

4.4. Innovación en las cadenas globales de valor

A continuación, presentaremos unas claves de lectura para el ensayo “In-

novación y producción en la industria: estudio sobre dispersión de cadenas
productivas a nivel global”, escrito por los economistas argentinos Sebastián
Sztulwark y Santiago Juncal en 2014.
El texto comienza planteando que desde los años setenta se ha dado una
nueva lógica de acumulación en el capitalismo mundial. En esta nueva lógi-

283
• Manual de cadenas productivas •

ca, la creación de valor pasa de estar centrada en la producción de bienes de

baja diferenciación –típicos del paradigma fordista, en donde las innovacio-
nes de proceso eran particularmente importantes– a enfocar la producción
de bienes altamente diferenciados, en donde la innovación de producto, el
diseño y el marketing cobran un rol protagónico. A este nuevo capitalismo
se lo conoce de diversas maneras: “capitalismo posindustrial”, “capitalismo
cognitivo”, “capitalismo informacional”, etcétera.
Esta transformación en la lógica de acumulación capitalista implica cier-
tos cambios en el carácter jerárquico y asimétrico de la economía mundial:
las diferencias entre regiones no desaparecen, sino que deben ser repensa-
das. En efecto, las asimetrías entre regiones pasan a residir ya no solo entre
los tipos de bienes o servicios que cada una produce, sino más bien en la
posición de la cadena en que se ubiquen las actividades económicas que se
desenvuelven en cada una de esas unidades territoriales.62
En este contexto, el objetivo del trabajo consiste en analizar la relación
entre la aparición de este nuevo capitalismo y la reconfiguración de la indus-
tria manufacturera a nivel mundial y, a su vez, en comprender los nuevos pa-
trones de segmentación productiva global a nivel industrial. Para ello, tras la
introducción, se transita por una parte más teórica –en la que se desarrollan
algunos aspectos nodales de este nuevo capitalismo– para luego pasar a
un análisis más empírico, centrado en tres cadenas globales: indumentaria,
electrónica y farmacéutica.
La hipótesis de los autores es que en la industria manufacturera este
nuevo capitalismo se plasma en un creciente peso de la innovación de pro-
ducto, la cual ha sido acompañada de una creciente separación entre los
eslabones de innovación –que permanecen en los países desarrollados– y
los de fabricación –que se relocalizan en la periferia, en donde los costos son
menores–. Un dato relevante que remarcan los autores es que la innovación
no solo implica mejoras de tipo informacional –conocimiento científico y tec-
nológico, abstracto y codificado–, sino también estético-expresivas –esto es,
esfuerzos de las firmas para movilizar los elementos emocionales que vincu-
lan el consumidor con el producto–. La creciente importancia del diseño y el
marketing se inscribe en esta última dimensión: no solo hace falta productos
que sean tecnológicamente eficientes –lo cual se liga con la innovación in-

62 Esto fue analizado al final del Capítulo 2.

284
 • Daniel Schteingart •

formacional–, sino que también es necesario que el consumidor los perciba

como bellos –de ahí el rol del diseño– y se sienta interpelado emocional-
mente –y aquí la importancia del marketing. Apple, si se quiere, es una firma
que logró a la perfección esto último, ya que ha logrado generar un deseo de
consumo de productos que pocas otras firmas han logrado; ese deseo va
ciertamente más allá de la eficiencia tecnológica de sus productos y tiene
mucho que ver con lo que la marca significa para determinados consumido-
res –sentido de pertenencia, status, la idea de que se está consumiendo algo
bueno, etcétera–.
Dentro de este marco, el texto luego se dedica a analizar las tres cadenas
mencionadas. La de indumentaria es una cadena en donde la innovación se
centra más que nada en su componente estético-expresivo (elevada impor-
tancia del diseño y del marketing). La innovación informacional es relativa-
mente reducida en esta cadena, en la que en algunos eslabones (como el de
confección) persisten prácticas productivas similares a las de hace 200 años.
La cadena de electrónica de consumo y la farmacéutica, por su parte,
comparten un elevado peso de la innovación informacional y de la estéti-
co-expresiva. Se trata de dos cadenas en donde el componente tecnológico
es sumamente importante –es fundamental invertir mucho en I+D para ge-
nerar productos electrónicos más eficientes y medicamentos que permitan
atender a distintas enfermedades y problemas de salud de los humanos–,
pero en donde el aspecto estético-expresivo juega también un rol crucial.
En el caso de la electrónica, el diseño y el marketing son primordiales: no
solo se trata de realizar productos buenos en términos de tecnología, sino
también que sean lindos, cómodos y que interpelen emocionalmente al con-
sumidor (el ejemplo de Apple). En el caso de la farmacéutica, el marketing
es central –el diseño no, ya que no tiene sentido hablar de un medicamento
“lindo”–: las grandes compañías farmacéuticas invierten ingentes sumas en
desarrollar sus propias marcas, lo cual luego les permite ganar reputación y
fidelizar clientela, así como cobrar precios más altos que en el caso de los
medicamentos genéricos.

Conclusiones
En este capítulo nos hemos detenido en las transformaciones que experi-
mentó la geografía económica global desde los años setenta. Hemos visto
que, por lo menos hasta la crisis internacional de 2008-2009, la economía
mundial tendió a estar cada vez más organizada bajo la lógica de las cade-

285
• Manual de cadenas productivas •

nas globales de valor, en donde las empresas multinacionales tienen un rol

protagónico. Entre estos cambios, la producción industrial dejó de ser sinóni-
mo automático de desarrollo, ya que muchos países periféricos comenzaron
a especializarse en productos industriales, sin por ello abandonar su condi-
ción relegada en la economía mundial –aunque en muchos casos se haya
experimentado procesos de crecimiento económico, partiendo de niveles
muy bajos de renta–. Lo que ocurrió es que estos países se especializaron
en los eslabones de ensamble de manufacturas (gracias a sus bajos costos),
en tanto que los países desarrollados retuvieron para sí los eslabones más
estratégicos del proceso productivo, muchos de los cuales no son directa-
mente fabriles (tales como el diseño, el marketing o la comercialización).
Que la industria haya dejado de ser sinónimo automático de desarrollo
no implica que se haya vuelto irrelevante. En primer lugar, muchas de las
firmas líderes siguen gobernando las cadenas gracias a activos estratégicos
en manufacturas: un caso típico de ello son las cadenas “dominadas por el
productor”. En segundo lugar, resulta difícil entender por qué ciertos países
lideran los eslabones de diseño, I+D o marketing sin antes analizar su historia
industrial. En este sentido, la evidencia parecería mostrar que los países que
lideran los eslabones con mayores barreras a la entrada fueron en el pasado
–y, en parte, siguen siendo– grandes jugadores industriales a nivel mundial.
En este sentido, queda abierta la siguiente pregunta: ¿cuál es el rol de la
especialización industrial en el siglo XXI? ¿Es posible escalar en las cadenas
globales de valor sin tener capacidades industriales? Hoy es difícil tener una
respuesta clara y el debate se ofrece para futuras investigaciones.

Guía de preguntas y actividades

Los ejercicios propuestos a continuación les servirán para evaluar los cono-
cimientos adquiridos durante la lectura de este capítulo.

Apartado 4.1

1. Describir los principales cambios registrados en la geografía económi-

ca mundial desde los años setenta.
2. Explicar la diferencia entre offshoring y outsourcing.
3. ¿Cuáles fueron los cambios tecnológicos que permitieron el auge de
las CGV? ¿Y los políticos?

286
 • Daniel Schteingart •

4. ¿Qué significa que la fuerza laboral tuvo una “gran duplicación” desde
los años setenta?
5. Explicar la siguiente frase: “la fragmentación internacional de la pro-
ducción no se distribuye de manera uniforme en todo el mundo, sino que, por
el contrario, exhibe un patrón de concentración regional muy claro”.
6. ¿A qué alude la letra de la canción Disneylandia? (Ver al final de este lis-
tado la letra completa de la canción.) ¿Cómo se ligaría esa letra con las CGV?
7. Ingresen a la base de datos de la Unctad.63 Allí, busquen la carpeta
“International Trade in Goods and Services”, y seleccionen la subcarpeta “Trade
trends”. Allí, hagan clic en la opción “Goods and services (BPM 5)”. Descar-
guen el Excel y respondan: ¿qué ocurrió con el monto del comercio interna-
cional entre 1980 y 2013?
8. Con la misma base de datos, respondan: ¿qué regiones fueron las más
dinámicas en materia de sus exportaciones?
9. En la base de Unctad, elijan la opción “Foreign Direct Investment”. Antes
de descargar el archivo, fíjense que en la opción “Measure” les figure “Percen-
tage of Gross Domestic Product” en lugar de la mención que viene predeter-
minada (“US dollars”). A partir de ese archivo, ¿qué podemos decir sobre la
evolución de los flujos de IED desde 1980?

“Disneylandia”

Hijo de inmigrantes rusos, casado en Argentina con una pintora judía

Se casa por segunda vez con una princesa africana en México

Música hindú contrabandeada por gitanos polacos

Se vuelve un éxito en el interior de Bolivia

Cebras africanas y canguros australianos en el zoológico de Londres

Momias egipcias y artefactos incas en el Museo de Nueva York
Linternas japonesas y chicles americanos en los bazares coreanos de San
Pablo
Imágenes de un volcán en Filipinas
Salen en la red de televisión de Mozambique

63 [Link]
senLang=en

287
• Manual de cadenas productivas •

Armenios naturalizados en Chile buscan a sus familiares en Etiopía

Casas prefabricadas canadienses hechas con madera colombiana
Multinacionales japonesas instalan empresas en Hong Kong
Y producen con materia prima brasilera para competir en el mercado ame-
ricano
Literatura griega adaptada para niños chinos
De la comunidad Europea
Relojes suizos falsificados en Paraguay
Vendidos por camellos en el barrio mexicano de Los Ángeles
Turista francesa, fotografiada semidesnuda con su novio árabe
En el barrio de Chueca

Pilas americanas alimentan electrodomésticos ingleses en Nueva Guinea

Gasolina árabe alimenta automóviles americanos en África del Sur
Pizza italiana alimenta italianos en Italia
Niños iraquíes huidos de la guerra
No obtienen visa en el consulado americano de Egipto
Para entrar en Disneylandia

(Letra: Arnaldo Antunes; música: Jorge Drexler)

Apartado 4.2

1. ¿Cuál fue el aporte de Hopkins y Wallerstein (1986) al marco teórico

de las CGV?
2. ¿Cuál fue el aporte del libro de Gereffi y Korzeniewicz (1994)?
3. ¿Cuáles fueron las principales críticas a Gereffi y sus discípulos duran-
te los noventa?
4. ¿Cuándo y por qué se produce el cambio de “cadenas globales de mer-
cancías” a “cadenas globales de valor”?
5. ¿Qué novedades hubo en el marco conceptual de las CGV durante los
años 2000?
6. Definan el concepto de gobernanza. ¿Por qué se trata de un enfoque
top-down?
7. Describan la evolución de las tipologías de gobernanza desde Gereffi
y Korzeniewicz (1994) a los aportes que el propio Gereffi hizo con otros dos
colegas en 2005.
8. ¿Qué es el upgrading? ¿Por qué tiene un enfoque bottom-up?

288
 • Daniel Schteingart •

9. ¿Cuáles son los cuatro tipos de upgrading según Humphrey y Schmitz

(2002)?
10. ¿Cuál es la relación entre el upgrading y la teoría de las ventajas “di-
námicas”?
11. ¿Cuáles son las tendencias actuales de los estudios sobre CGV?
12. ¿De qué modo los organismos multilaterales se apropiaron del marco
teórico de las CGV?
13. ¿Cuál es la diferencia entre upgrading social y económico, según Mil-
berg y Winkler (2013)?
14. Reseñen las principales críticas que se han hecho al marco teórico
de las CGV.

Apartado 4.3

1. ¿Por qué el contenido importado en las exportaciones es un buen indi-

cador de la presencia de CGV?
2. ¿En qué seis maneras podemos descomponer el comercio internacio-
nal y cuáles de esas son síntomas de CGV?
3. Expliquen en sus propias palabras los Mapas 4.1 y 4.2
4. ¿Por qué en verdad el déficit comercial que Estados Unidos tiene con
China es bastante menor de lo que a simple vista aparenta?
5. ¿Cuáles son las ramas que más contenido importado tienen en sus
exportaciones? ¿Cuál es la relación entre esto y la fragmentación global de
tales ramas?

Apartado 4.4

Respecto del texto de Sztulwark y Juncal (2014):

1. ¿Qué es un sistema histórico de acumulación?

2. Reseñen los principales cambios registrados entre el capitalismo in-
dustrial y el “nuevo capitalismo” (o posindustrial).
3. ¿Qué diferencia hay entre producción e innovación?
4. ¿Qué quiere decir que el capitalismo actual es más “cultural”? ¿Qué
vínculo tiene ello con la innovación estético-expresiva?
5. ¿Qué tipos de innovación hay y en qué se diferencian?
6. ¿Cuáles son los objetivos, hipótesis y metodología del artículo?

289
• Manual de cadenas productivas •

7. Reseñen las principales características de las CGV de indumentaria,

electrónica y farmacéutica.
8. ¿Qué similitudes y diferencias encuentran en las tres cadenas?

Bibliografía recomendada

Sztulwark, S. y Juncal, S. (2014). “Innovación y producción en la industria:

estudio sobre dispersión de cadenas productivas a nivel global”. Revista
JOTMI, vol. 9, nº 4.

290
5. La estructura productiva argentina

Apartado Conceptos clave

Introducción
5.1. Composición del PIB Heterogeneidad estructural
PIB
5.2. Estructura del comercio Exportaciones
internacional Importaciones
Saldo comercial
Comercio de servicios
5.3. Estructura del empleo Heterogeneidad estructural
Formalidad
Informalidad
Productividad
5.4. La estructura productiva a Heterogeneidad territorial
nivel territorial Heterogeneidad estructural
Conclusiones

Introducción
En este capítulo analizamos la estructura productiva argentina, entendida
como el resultado de la articulación de las distintas cadenas productivas de
un país. El foco es altamente empírico y se centra en cuatro dimensiones:
PIB, comercio exterior, empleo y desarrollo territorial. Ello se complementa
con la lectura de material bibliográfico recomendado que sirve para com-
prender algunos aspectos básicos de los sectores agropecuario, industrial y
de servicios de Argentina.
El presente capítulo se estructura en cinco apartados: cada uno de ellos
se refiere a un aspecto de la estructura productiva argentina. En el Apartado
5.1 se detalla la composición del PIB de Argentina, en comparación con otros
países. En el Apartado 5.2 se analiza la estructura del comercio internacio-
nal, en tanto que la del empleo en el Apartado 5.3 y la de las desigualdades
productivas territoriales de nuestro país en el Apartado 5.4. Por último, se
presentan las conclusiones del capítulo.
De tal modo, se pretende que el lector:

291
• Manual de cadenas productivas •

• Aprenda herramientas e indicadores para analizar la estructura produc-

tiva argentina.
• Conozca las características principales en materia de productividad,
salarios e informalidad de los distintos sectores de actividad.
• Analice las características sectoriales del PIB y la fisonomía del comer-
cio exterior de Argentina.
• Comprenda los rasgos sobresalientes del mercado laboral argentino.
• Examine las desigualdades productivas de Argentina a nivel territorial.
• Entienda los rasgos centrales de las principales cadenas productivas
de Argentina.

5.1. Composición del PIB

Una primera variable que permite aproximarnos a la estructura productiva de

un país es la forma en que se compone su PIB. ¿Cuáles son los sectores que
más aportan al producto? ¿Cuáles menos? ¿Cómo ha variado eso en térmi-
nos históricos y en comparación con otros países?
Como se puede ver en el Gráfico 5.1, en general tiende a haber una co-
rrelación inversa entre desarrollo económico y participación del sector agro-
pecuario en el PIB. Por ejemplo, en Somalia –uno de los países más pobres
del mundo–, el agro representa el 60 % de la producción, cuando en Estados
Unidos, Europa occidental o Japón tal cifra ronda el 1 %. En Argentina fue de
alrededor del 7 % en 2016. Por el contrario, “Otros servicios” –aquí se incluye
servicios profesionales y empresariales, finanzas, salud o educación, entre
otros– correlaciona fuertemente con el desarrollo económico: mientras que
este sector aporta menos del 40 % del PIB en regiones en vías de desarrollo
como China, India o el África Subsahariana, supera el 45 % en Europa occi-
dental y Estados Unidos.

292
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 5.1.
Composición del PIB (a precios corrientes) por principales sectores, países seleccio-
nados (2016) (en %)

Nota: los datos pueden no sumar 100 debido a diferencias de redondeo.

Fuente: elaboración propia basada en United Nations National Accounts Database.64

¿Y qué ocurre con la industria? En el Gráfico 5.1 podemos ver una relación
poco clara entre participación del sector manufacturero en el PIB y el de-
sarrollo. A modo de ejemplo, entre los países/regiones presentados China
aparece como el de mayor participación relativa de la industria en el PIB (con
28 %), seguido de Japón (20 %). En tanto, en Estados Unidos la industria
explica un 12 % del PIB, cifra menor a la de Argentina (16 %) o India (17 %).
Para observar mejor la relación entre dos variables podemos optar por un
diagrama de dispersión (Gráfico 5.2), en el que en el eje vertical se ubica el
porcentaje del PIB explicado por la industria y en el eje horizontal el PIB per
cápita (como proxy de desarrollo). La recta de regresión es aquella –entre to-
das las posibles– que muestra la menor distancia entre los puntos dispersos

64 El archivo puede descargarse del siguiente sitio: [Link]

ma/[Link] (la opción es “Percentage Distribution (Shares) of GDP”).

293
• Manual de cadenas productivas •

y la recta. Cuando existe correlación entre variables, la recta tiene pendien-

te –ascendente si la correlación es positiva y descendente si es negativa–.
Cuando no existe correlación, la recta es completamente horizontal. En este
caso, esta tiene cierta pendiente positiva, lo cual indica que hay cierta corre-
lación entre el PIB per cápita y el porcentaje del PIB explicado por la industria.
No obstante, el coeficiente de correlación “r” (0,06) confirma que tal asocia-
ción entre variables es muy débil –si existe correlación perfecta positiva entre
variables, tal coeficiente es 1; si existe correlación perfecta negativa, es -1; si
no hay correlación, es 0. De tal modo, la participación de la industria en el PIB
no es, a priori, un buen indicador de desarrollo económico en los tiempos que
corren. Ello ocurre porque desde los años sesenta la industria ha perdido peso
relativo en el PIB respecto de los servicios en los países desarrollados. Por el
contrario, en 1960 el porcentaje de la industria en el PIB arrojaba una corre-
lación positiva con este como medida sintética del desarrollo económico. Un
factor detrás de ello (aunque no el único) tiene que ver con lo descripto en los
capítulos 2 y 4: en la era de las CGV, parte de la producción manufacturera de
los países desarrollados se ha relocalizado en la periferia. Así, la industria ha
dejado de ser sinónimo automático de desarrollo.

294
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 5.2.
PIB per cápita y participación de la industria en el PIB (todos los países) (2016) (en
millones de USD)

Nota: cada punto es un país.

Fuente: elaboración propia basada en United Nations National Accounts Database.

Ahora bien, el Gráfico 5.1 mostraba una apertura sectorial del PIB relativa-
mente pequeña (siete sectores). Si bien eso sirve para tener una primera sin-
tonía gruesa de lo que ocurre, lo cierto es que tomar grandes bloques puede
ocultar grandes heterogeneidades al interior de estos. A modo de ejemplo,
la industria y los servicios tienden a ser agrupamientos que contienen múl-
tiples situaciones. Los niveles de productividad, I+D y salarios de sectores
manufactureros como la industria química, automotriz o siderúrgica tienden
a ser sensiblemente mayores en buena parte del mundo a los que registran
otras ramas industriales tales como la de fabricación de ropa o calzado. De
tal modo, no es lo mismo que en un país la producción industrial se explique
mayormente por ramas de alta intensidad tecnológica en lugar de hacerlo
por otras, de baja intensidad. Al interior de los servicios ocurre lo mismo:
software, contenidos audiovisuales, finanzas, servicios profesionales, edu-
cación y salud tienden a ser de alta calificación, productividad y salarios;

295
• Manual de cadenas productivas •

en contraste, servicios como comercio, gastronomía o servicio doméstico

suelen ser de baja calificación, productividad y salarios. Como se verá más
adelante, los países desarrollados tienden a presentar un mayor peso de in-
dustrias de alta tecnología y de servicios altamente calificados en el total de
la producción y el empleo.

Gráfico 5.3.
Composición (desagregada) del PIB en Argentina (2018) (en millones de pesos
corrientes)

Fuente: elaboración propia basada en datos del Indec.65

En el Gráfico 5.3 podemos ver el PIB argentino descompuesto entre sectores,

con un mayor nivel de desglose. Los datos corresponden al año 2018, de
modo que pueden ser ligeramente distintos a los del Gráfico 5.1. Ahora bien,
si ponemos el foco en el PIB industrial (15 % del total en 2018), podremos
ver el alto peso relativo que tiene aquí el rubro de alimentos y bebidas, el
cual está fuertemente encadenado con el PIB agropecuario (6,8 % del total).
Como se ve en el Gráfico 5.4, la industria de alimentos y bebidas da cuenta

65 Los datos están disponibles en el sitio web del Indec: [Link]

el4_default.asp?id_tema_1=3&id_tema_2=9&id_tema_3=47 (opción “Series por sector
de actividad económica: Valor Bruto de Producción y Valor Agregado Bruto”).

296
 • Daniel Schteingart •

del 30 % de la producción industrial argentina y de casi el 5 % de la produc-

ción total del país. Lógicamente, si uno adoptara el enfoque de cadenas (en
lugar del de sectores) y pensara las interdependencias de esta industria con
otros sectores (como el agropecuario, el comercial, el de transporte, el de
servicios, etc.), el peso sería sensiblemente mayor.

Gráfico 5.4.
Composición del PIB industrial según su peso en la industria y en el total de la eco-
nomía (en precios corrientes) (2018) (en %)

Fuente: elaboración propia basada en datos del Indec.

Leer con atención

El rubro “Fabricación de alimentos y bebidas” da cuenta de casi un

tercio de la producción industrial argentina y de un 5 % de la produc-
ción del total de los sectores. Esta es la contribución directa, ya que
en rigor la industria alimenticia argentina involucra eslabones del
agro –que dan cuenta de casi el 7 % del PIB– y también sectores
terciarios, tales como comercio, transporte y servicios.
En lo que se considera “Fabricación de alimentos y bebidas” entran
diversos productos que son manufacturados en establecimientos fa-

297
• Manual de cadenas productivas •

briles, como carnes (frigoríficos), aceites, panificados, pastas, cerve-

zas, gaseosas, azúcar, vinos, lácteos, embutidos, golosinas o alimen-
tos para mascotas, entre otros. Cuando vamos al supermercado, los
productos que encontramos en la góndola fueron manufacturados
por empresas de este rubro.
Algunas de las firmas más grandes de esta rama en Argentina son:

• Arcor (golosinas, galletitas y productos de almacén)

• Ledesma (azúcar)
• Quilmes (cervezas)
• Mondelez (golosinas tipo Tita, Rhodesia, Milka, etc.)
• Granja Tres Arroyos (avícola)
• Molino Cañuelas (harinas y derivados)
• Mastellone (lácteos La Serenísima)
• Bagley (galletitas y golosinas)
• Sancor (lácteos)
• Grupo Peñaflor (vinos)
• Coca Cola (gaseosas)

La relevancia del sector alimenticio –tanto en términos del PIB como del PIB
industrial– es particularmente alta en Argentina, tal como se puede ver en el
Gráfico 5.5. Dentro de los países desarrollados, solo Islandia, Irlanda o Nueva
Zelanda se asimilan a Argentina respecto de esta variable. Por el contrario,
en el resto de los países desarrollados (Alemania, Estados Unidos, Japón o
Corea del Sur, entre otros) hay otros sectores industriales (metalmecánica y
complejo químico, por ejemplo) que ganan mayor peso relativo.

298
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 5.5.
Participación de la industria de alimentos y bebidas en el total del PIB y del PIB
industrial, países seleccionados (circa 2015) (en %)

Fuente: elaboración propia basada en el Indec y OCDEStat. Los datos de Argentina

son de 2016 en tanto que los de OCDE de 2014.

5.2. Estructura del comercio internacional

En cualquier país del mundo, la estructura de las exportaciones se encuentra

más concentrada que la del PIB. Ello ocurre por dos razones: a) porque en el
PIB se computan también los sectores no transables, que por definición no
pueden comerciar con el exterior; y b) porque todo país tiene un porcentaje
de su producción transable que no es competitivo en mercados externos –y
que por lo tanto no forma parte de las exportaciones– pero puede igualmen-
te competir en el mercado local –debido a una serie de factores, entre los
que pueden destacarse las trabas a las importaciones, los menores costos
de transporte, la mayor adaptación a los gustos locales, etcétera–.
En Argentina, los productos primarios y las manufacturas de origen
agropecuario (MOA) explican en conjunto alrededor del 68 % de las expor-
taciones de bienes (Gráfico 5.6). Sin embargo, tales sectores –que, grosso
modo, se corresponden respectivamente con Sector agropecuario, Industria
de alimentos y bebidas y Minería en el Gráfico 5.3– dan cuenta juntos del

299
• Manual de cadenas productivas •

13 % del PIB total –y del 45 % del PIB de los sectores productores de bie-
nes–.Como se ve, el complejo agroalimentario está sobrerrepresentado en
las exportaciones argentinas, lo cual es una prueba del perfil de especia-
lización comercial de nuestro país y del modo en que nos insertamos en
las CGV. Al interior de los subcomplejos alimentarios destacan el sojero, el
maicero, el triguero y el frutihortícola.
Como puede apreciarse en el Gráfico 5.6, el perfil exportador argentino
dista de ser exclusivamente primario y no existe una concentración extre-
ma, ni en términos de productos exportados ni en términos de destinos de
exportación, lo cual se asocia a múltiples oportunidades en materia de in-
serción internacional.
En primer lugar, porque el grueso de la producción agrícola se industria-
liza dentro de las fronteras nacionales antes de su venta al exterior. Tal es
el caso del complejo oleaginoso, con la molienda de soja y la venta de acei-
tes, alimentos balanceados y biocombustibles. Por otro lado, existe una im-
portante participación de bienes industriales no agropecuarios, algunos de
complejidad media y alta, entre los que se destacan el mencionado complejo
automotor, el farmacéutico, el químico y la siderurgia. Todos estos sectores
involucran importantes interacciones con otros segmentos del aparato pro-
ductivo local.

300
 Gráfico 5.6.
Estructura de las exportaciones nacionales de bienes, por grandes rubros (2019) (en % y en millones de USD)

23.950 20.078 16.634

9.407
6.455 3.839

9.515 4.697

840 801

775 775
2.562 1.558 2.043 1.371
1.013

584
4.373

745
3.939 891 4.096 709 2.046 1.483

Fuente: elaboración propia basada en datos del Indec.

301
• Manual de cadenas productivas •

Por estos motivos, en términos de grandes rubros, la industria manufacturera

ostenta la mayor participación dentro de las ventas al exterior, con un 37 %
para las manufacturas de origen agropecuario –MOA, que lógicamente for-
man parte de una cadena productiva fuertemente imbricada con el sector pri-
mario– y un 26 % para las de origen industrial (MOI). Esta característica con-
trasta con otros países emergentes, en donde productos primarios y combus-
tibles y energía explican un porcentaje mucho mayor de las exportaciones.
De todos modos, el perfil exportador revela al mismo tiempo las hetero-
geneidades del entramado productivo, existiendo múltiples oportunidades
de upgrading sectorial hacia eslabones de mayor valor agregado. Ejemplo
de ello es la elevada proporción de exportaciones primarias en los com-
plejos del maíz (76 %) y del trigo (95 %), en comparación con el potencial
que estos productos poseen como alimentos elaborados, de mucha may-
or presencia en las exportaciones de los países desarrollados. Para visu-
alizarlo con un ejemplo, Argentina es un jugador global importante en las
exportaciones de trigo –dando cuenta del 5 % del total mundial–, pero casi
insignificante en la de pastas –que tienen al trigo como insumo base. En
contraste, Italia es irrelevante en las exportaciones de trigo, pero da cuenta
del 30 % de las ventas exportaciones mundiales de pastas, cuyo precio por
tonelada exportada es notoriamente mayor.66

Leer con atención

Las exportaciones argentinas tienen un claro sesgo de cadenas

agroindustriales. En 2019, el 31 % de las exportaciones de bienes se
explicó por los productos primarios, mayormente commodities agrope-
cuarios como la soja, el trigo o el maíz. Un 37 % adicional lo explica-
ron las manufacturas de origen agropecuario, que implican una mayor
agregación de valor al interior de las cadenas agroindustriales. Por
ejemplo, aquí destacan las exportaciones de pellets y aceites de soja,
que tienen una mayor transformación que el poroto. También pueden
mencionarse las exportaciones de lácteos o de carnes refrigeradas.

66 Datos tomados de Comtrade.

302
 • Daniel Schteingart •

Si bien el complejo agroindustrial es fundamental en la generación de

divisas de Argentina, ello no significa que el país tenga una canasta
exportadora poco diversificada. Al contrario, existe una considerable
diversificación de productos agroindustriales, junto con la presencia
también de manufacturas de origen industrial como químicos o auto-
móviles, entre otras. Ello contrasta con otros países sudamericanos,
cuya canasta exportadora está mucho más dominada por uno o dos
commodities.
Más allá de esto, y en comparación con los países desarrollados, a Ar-
gentina le cuesta relativamente más exportar alimentos con alto va-
lor agregado. Ejemplo de ello es que, pese a que las exportaciones de
MOA son muy significativas, en el complejo triguero y maicero el grue-
so de las exportaciones es primario, más que industrial. Argentina es
un gran exportador de trigo, pero no logra despegar en exportaciones
de mayor valor agregado dentro de la cadena, como galletas o pastas.

Al margen de los claroscuros mencionados, las limitaciones de estructura

productiva quedan más al descubierto al estudiar el perfil de las importacio-
nes (Gráfico 5.7). Como puede observarse, las compras de bienes efectua-
das al exterior son principalmente manufacturas de origen industrial (82 %).
Ello se encuentra en línea con lo que sucede en el resto de Latinoamérica y
revela uno los desafíos de los países en vías de desarrollo: la elevada depen-
dencia del aparato productivo de insumos y bienes de capital de tecnología
media y alta.

303
 Gráfico 5.7.
Estructura de las importaciones nacionales de bienes, por grandes rubros (2019) (en % y en millones de USD)

40.182 3.002

1.677

459 283

4.512

8.762 5.731 2.184

1.028

1.700

2.115 1.429
799
356

14.013 2.784 2.562 1.172 414

Fuente: elaboración propia basada en datos del Indec.

304
 • Daniel Schteingart •

Los bienes industriales provienen tradicionalmente de los países desarro-

llados (Estados Unidos y Unión Europea) aunque, como es sabido, en las
últimas décadas el ascenso de Asia (con China a la cabeza) como proveedor
global de manufacturas viene cambiando este escenario. En el caso de la Ar-
gentina, también tiene gran importancia el abastecimiento de insumos pro-
venientes de Brasil, sobre todo en cadenas como la automotriz, la siderurgia,
la metalmecánica y la petroquímica.
En el lapso comprendido entre los años 1996 y 2019, la participación MOI
promedio de las exportaciones (26 %) fue mucho más baja que en las impor-
taciones, intensivas en bienes intermedios y finales industriales (66 %). Esta
dependencia del entramado productivo deriva en un importante déficit comer-
cial en manufacturas de origen industrial, que se acrecienta cuando Argentina
intenta crecer –dado que, como se vio en el Capítulo 2, la elasticidad-produc-
to de nuestras importaciones es alta. En el año 2017, este déficit superó los
USD 38 mil millones. En 2018-2019, este desbalance tendió a achicarse, pero
no por razones positivas –como mayores exportaciones o sustitución eficien-
te de importaciones–, sino como producto de la caída de las importaciones
que acarreó la contracción económica. Eso se agudizó en 2020 con la pande-
mia, que supuso una caída adicional del PIB argentino del 9,9 %.
Los gráficos anteriores se enfocan en el comercio internacional de bie-
nes, excluyendo a los servicios. En la Tabla 5.1 podemos ver las exportacio-
nes, las importaciones y el saldo comercial de servicios del año 2016. Como
se aprecia, las exportaciones de servicios representaron alrededor del 20 %
del total de las exportaciones de Argentina, cifra que roza el 31 % en el caso
de las importaciones de servicios. En 2016, el saldo comercial en servicios
fue negativo en casi USD 10 mil millones.
El grueso de tal déficit se originó en las partidas Transporte y Viajes, las
cuales en su mayoría representan el turismo. En otras palabras, los ingresos
en dólares que Argentina percibió en concepto de turismo por parte de ex-
tranjeros que visitan nuestro país fueron en 2016 bastante menores que las
salidas de dólares producto de argentinos que vacacionan en el exterior. La
principal razón de este desfase fue la apreciación cambiaria que Argentina
registró a lo largo del periodo 2008-2017, que volvió al país caro en dólares,
comparado con otros. Si bien no fue la única razón, el déficit comercial en
turismo fue un factor importante en la crisis de balanza de pagos que Argen-
tina experimentó en 2018-2019, ya que fue cubierto con una deuda externa
que luego se mostró insostenible.

305
• Manual de cadenas productivas •

Un dato llamativo es que Argentina es un exportador importante de SBC

(servicios basados en el conocimiento): en 2016, las exportaciones en este
rubro alcanzaron los USD 6.789 millones, lo cual se explica principalmente
por servicios informáticos y otros servicios empresariales. A modo de com-
paración, las exportaciones de SBC fueron similares a las ventas externas
de cereales.

Tabla 5.1.
Exportaciones de servicios de Argentina (en millones de dólares), 2016

Rubro Exportaciones Importaciones Saldo

Transporte 1,959 5,402 -3,443

Viajes 5,060 10,506 -5,446
Subtotal Transporte y Viajes 7,018 15,907 -8,889
Servicios financieros (SBC) 156 342 -186
Propiedad intelectual (SBC) 206 2,341 -2,135
Servicios informáticos y de 1,892 1,147 744
telecomunicaciones (SBC)
Otros servicios empresariales (SBC) 4,254 2,910 1,344
Servicios personales, culturales y 282 472 -190
recreativos (SBC)
Subtotal SBC 6,789 7,212 -422
Otros 375 842 -467
Total servicios (A) 14,183 23,961 -9,778
Total bienes y servicios (B) 72,113 77,466 -5,352
% de servicios (A/B) 19.7 % 30.9 %

Fuente: elaboración propia basada en datos del Indec.67

Box 5.1. El comercio internacional de servicios

En las últimas décadas, en buena medida producto del auge de las

TIC y las cadenas globales de valor, las exportaciones de servicios
ganaron peso en el comercio internacional. En 1980, el 20 % del co-
mercio global se explicaba por los servicios, en tanto que el 80 %, por
los bienes. A principios de los años noventa, esa cifra había trepado

67 Puede descargarse el archivo en [Link]

tema_1=3&id_tema_2=35&id_tema_3=45 (Estadísticas integradas de Balanza de pa-
gos, Posición de inversión internacional y Deuda externa, Cuadro 4).

306
 • Daniel Schteingart •

al 24 %, y se mantuvo en torno a ese porcentaje, con algunas oscila-

ciones (datos de Unctad).
Ahora bien, hay países en los que los servicios representan el grueso
de las exportaciones totales, en tanto que en otros, un porcentaje me-
nor. En Argentina, los servicios constituyen alrededor del 20 % de las
exportaciones totales, cifra algo menor a la actual media mundial del
24 % (Gráfico 5.8).
En algunos países los servicios explican más del 90 % de las exporta-
ciones totales: en todos los casos se trata de islas (Bermudas, Aruba)
o ciudades-Estado (Macao), en donde el grueso de las exportaciones
de servicios proviene del turismo y/o de los servicios financieros. En el
otro extremo, en Angola, Vietnam, México o China, por ejemplo, los ser-
vicios son bastante más irrelevantes dentro de la canasta exportable.
Entre los países grandes, Reino Unido destaca con un 44 % de las ex-
portaciones explicadas por los servicios. Ello se debe principalmen-
te a servicios basados en conocimiento tales como las finanzas, los
contenidos audiovisuales o los servicios empresariales. En Estados
Unidos ese porcentaje es mucho mayor a la media mundial (33 %), lo
cual además se debe a los cobros de regalías por patentes –en una
magnitud mucho mayor a la de Reino Unido. Francia y España tam-
bién destacan con altos porcentajes de exportaciones de servicios
(31 %, para ambos países), lo cual se debe en buena medida al turis-
mo. Lo mismo ocurre con países más pequeños tales como Grecia
(51 %), Costa Rica (45 %), Portugal (36 %) o Uruguay (32 %). El caso de
India es interesante: allí, los servicios explican el 38 % de las exporta-
ciones totales. Ello se debe a rubros como los servicios TIC y call-cen-
ters, en donde India logró generar un importante cluster, producto de
su mano de obra barata angloparlante y con un huso horario contrario
al de Estados Unidos.

Fuente: elaboración propia en base a Unctad.

307
• Manual de cadenas productivas •

Gráfico 5.8.
Exportaciones explicadas por los servicios (2017) (en %)

Fuente: elaboración propia basada en Unctad.

5.3. Estructura del empleo

Un tercer rasgo clave para analizar la estructura productiva de un país es

la estructura ocupacional. Países con estructuras productivas sofistica-
das y con alta predominancia de sectores de alta productividad tienden a
presentar estructuras ocupacionales en donde primen la formalidad y los
salarios altos. Por el contrario, países con estructuras productivas poco de-
sarrolladas exhiben un elevado porcentaje de la población en condiciones
de informalidad. A menudo también ocurre que existen mercados de trabajo
fragmentados y heterogéneos, en donde una porción significativa de la po-
blación se inserta en segmentos formales y de alta productividad a la vez
que grandes mayorías permanecen en el bolsón de alta informalidad y baja
productividad. El concepto de heterogeneidad estructural se refiere justamen-
te a estas grandes asimetrías de productividad en el tejido productivo (ver
Box 5.2).

308
 • Daniel Schteingart •

Box 5.2: Heterogeneidad estructural

El concepto de heterogeneidad estructural fue muy trabajado por la

Cepal y teóricos estructuralistas en los años sesenta y setenta (ver,
por ejemplo, Cepal, 1964 y Pinto, 1976). La idea original es que en las
estructuras productivas latinoamericanas existen tres sectores: uno
tradicional y mayoritario –con bajos niveles de productividad e ingre-
sos y unidades productivas muy pequeñas–, otro minoritario y moder-
no –de alta productividad e ingresos, con alta presencia de grandes
empresas y elevada internacionalización– y uno intermedio –com-
puesto por sectores cuya productividad es similar a la del promedio
de la economía– (Cepal, 2012). Como sostiene la Cepal (2012: 213):

La heterogeneidad estructural se caracteriza por la coexistencia

en una misma economía de sectores productivos que serían ca-
racterísticos de las economías en distintos momentos de su de-
sarrollo, junto con un gran peso relativo de los sectores de baja
productividad. En los países de la región existe una estructura
exportadora basada en las materias primas y poco diversificada,
con el consiguiente efecto en la estructura productiva, donde las
dificultades para la propagación del progreso técnico impiden su-
perar la situación y perpetúan las brechas de productividad.

La heterogeneidad de la estructura productiva se da en dos niveles:

intersectorial e intrasectorial. En el primer caso, suele haber sectores
de actividad cuya productividad e ingresos son altos (por ejemplo, el
petrolero) y otros que son bajos (por ejemplo, el servicio doméstico
o el comercio). En el segundo caso, también existe heterogeneidad
al interior de cada sector, por ejemplo, entre empresas grandes con
capacidad de exportación y microempresas informales. Al interior de
la industria manufacturera, por ejemplo, existen grandes empresas
multinacionales de alta productividad, que pagan altos salarios y ex-
portan –las automotrices o los laboratorios en Argentina, entre otros
casos– junto con otras pequeñas, que pagan bajos salarios y venden
su producción en el segmento informal –los pequeños talleres texti-
les, entre otros.

309
• Manual de cadenas productivas •

El Esquema 5.1 muestra cómo la heterogeneidad estructural está en

la base de la desigualdad. Los sectores de alta (baja) productividad
tienden a pagar altos (bajos) salarios y ello tiene un impacto directo
en los ingresos de los hogares, habida cuenta de que los ingresos
laborales son la principal fuente de estos en nuestras sociedades.
El Estado puede intervenir para morigerar tales desigualdades, por
ejemplo, por medio de transferencias, impuestos y, obviamente, la
transformación del tejido productivo por medio de políticas produc-
tivas (ver Capítulo 3).

Esquema 5.1.
La heterogeneidad estructural

Fuente: basado en Cepal (2012).

En 2018, la población argentina rondó los 45 millones de habitantes, de los

cuales poco más de 20 millones componen lo que se llama la población eco-
nómicamente activa (PEA). La PEA está compuesta por personas que traba-
jan aunque sea una hora por semana (ocupados) y por aquellas que no tra-
bajan pero buscan empleo (desocupados). El resto de la población (aquellos
que no trabajan ni buscan empleo) se denomina “inactiva”. Como puede ver-
se en el Gráfico 5.9, poco más del 8 % de la PEA estuvo desocupado en 2017,
en tanto que un 37 % adicional estuvo ocupado bajo una modalidad informal
(asalariados no registrados e independientes poco calificados). Esto impli-

310
 • Daniel Schteingart •

ca que un 45 % de la PEA en Argentina tiene problemas de inserción en el

mercado laboral, sea porque está desocupado o porque tiene un empleo de
baja calidad. El 55 % restante se desempeña en sectores formales: un 32 %
trabaja en relación de dependencia en el sector privado “en blanco”, un 7 %
adicional lo conforman trabajadores independientes calificados y un 16  %
restante aquellos del sector público.

Gráfico 5.9.
Composición de la PEA en Argentina (2017) (en %)

Fuente: basado en Coatz et al. (2019), a partir de EPH-Indec y Cuenta de Generación

del Ingreso.

Leer con atención

La población de un país puede descomponerse de distintas mane-

ras. Cuando se la descompone para analizar el mercado laboral, se
la suele desagregar en dos grandes grupos: los activos –o población
económicamente activa, o también llamada “fuerza laboral”– y los
inactivos.

311
• Manual de cadenas productivas •

Los activos, a su vez, se desagregan en dos: los ocupados –perso-

nas que trabajan al menos una hora a la semana– y los desocupados
–personas que no trabajan pero buscan activamente empleo. Los
inactivos, por el contrario, son personas que no trabajan ni buscan
trabajar –por ejemplo, un niño o un jubilado. La tasa de desocupación
de un país se mide siempre como el porcentaje de la PEA, no como
porcentaje de la población total.
Ahora bien, los ocupados pueden descomponerse de diversas mane-
ras. Una de ellas es en función de la cantidad de horas que trabajan y
si están conformes con esta: emergen así categorías como “subocu-
pación”, “sobreocupación” y “empleo pleno”. También pueden desa-
gregarse los ocupados según la rama de actividad en la que trabajan
(industria, agro, comercio, transporte, etc.), según su relación con los
medios de producción (empleador, asalariado o cuentapropista) y/o
según sea formal o informal.
Respecto de esto último, no existe un único indicador de formalidad.
Uno muy utilizado en el caso de Argentina es, para el caso de los asa-
lariados, si tienen descuento jubilatorio. En otros casos también se
considera que los asalariados que trabajan en microempresas son
informales –habida cuenta de que se trata de unidades productivas
habitualmente de muy baja productividad– y viceversa con quienes
trabajan en unidades productivas más grandes. En el Gráfico 5.9 se
utiliza la primera definición y en el Gráfico 5.10, la segunda.

¿Cómo se ubica Argentina en la comparación regional en cuanto a la cal-

idad del empleo? Si bien utiliza una definición ligeramente distinta de for-
malidad, el Gráfico 5.10 procura ser complementario del anterior.68 Los

68 El Gráfico 5.10 solo se centra en los ocupados, en lugar de en los activos (como en
el Gráfico 5.9). Asimismo, la definición de informalidad en los asalariados es ligera-
mente distinta, ya que en lugar de tomar aquellos con descuento jubilatorio (como en
el Gráfico 5.9) se considera que los asalariados en microempresas de hasta 5 ocupa-
dos son informales, en tanto que los que trabajan en pymes y grandes empresas (más
de 5 ocupados) son formales. En la práctica, suele haber mucha correlación entre am-
bas definiciones de informalidad: como se vio en el Capítulo 1, en el Apartado 1.3 (Las
minicadenas productivas), la ausencia de aportes jubilatorios es muy elevada en las
microempresas y muy baja en las empresas más grandes.

312
 • Daniel Schteingart •

países están ordenados en función de la formalidad de su mercado de

trabajo: Argentina se ubica relativamente bien posicionada para los están-
dares regionales, junto con Panamá, Costa Rica, Uruguay y Chile. Estos cin-
co países son los de mayor PIB per cápita e Índice de Desarrollo Humano
de la región, así como los de menor pobreza –si se midiera esta con una
misma vara–. No es casualidad: los ingresos laborales tienden a ser más
altos en los empleos formales que en los informales (ver Gráfico 5.11). Aho-
ra bien, si comparamos con los países desarrollados, encontraremos que
allí el trabajo independiente –que tiende a ser mucho más informal que el
asalariado en buena parte del mundo– es mucho menor, y que, al interior
del empleo asalariado, predominan mucho más las modalidades formales.
Un dato adicional: Argentina es el país de la región con mayor peso del
empleo público (alrededor del 19 % del total). Esta cifra, si bien elevada en
la comparación regional, es similar al promedio de la OCDE e inferior a la
de países con estados de bienestar ampliamente desarrollados, como los
escandinavos, en donde ronda el 30 %.69

69 Fuente: OCDEStat (Government at a Glance, 2017 edition). Para descargar datos,

ver: [Link]

313
• Manual de cadenas productivas •

Gráfico 5.10.
Composición del empleo en países latinoamericanos (2015) (en %)

Nota: los valores pueden no sumar 100 por cuestiones de redondeo.

Fuente: elaboración propia basada en Cedlas.

314
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 5.11.
Ingreso laboral mensual según categoría ocupacional (circa 2015) (en USD PPA)

Nota: Los países están ordenados en función de la media de los ingresos laborales
(incluyendo a los trabajadores sin ingresos en el cómputo).
Fuente: elaboración propia basada en Cedlas, Povcalnet y FMI.

Leer con atención

El Gráfico 5.11 muestra el ingreso laboral mensual, según categoría

ocupacional, en distintos países de la región hacia el año 2015. Los
valores están en dólares a paridad de poder adquisitivo (PPA), esto es,
teniendo en cuenta que un dólar no compra lo mismo en un país que
en otro (ver Capítulo 2). Esto justamente es importante para compa-
rar mejor el poder de compra entre países. Costa Rica, Panamá, Chile,
Argentina y Uruguay son los cinco países con los ingresos laborales
más altos de la región: no es casualidad que, a su vez, sean los de los
mercados laborales más formales. El gráfico también muestra varias
regularidades, a saber:

315
• Manual de cadenas productivas •

• En todos los países, los empleadores, asalariados públicos y

cuentapropistas profesionales tienen ingresos laborales mayores
a la media.
• Al contrario, en todos los casos los cuentapropistas de baja ca-
lificación y los asalariados en microempresas poseen bajos ingre-
sos laborales relativos.
• En el caso de los asalariados en pymes y grandes empresas, la
tendencia es a que tengan mayores ingresos que la media, aun-
que haya países en donde es exactamente igual a esta (Costa
Rica, por ejemplo).
• En el caso de Argentina, los ingresos laborales entre las distin-
tas categorías ocupacionales son relativamente parejos si com-
paramos con otros países. En otros términos, los formales ganan
mejor que la media, pero no tanto mejor, y los informales ganan
peor que la media, pero no tanto peor. Ello hace que la distribución
del ingreso al interior del mercado laboral sea más igualitaria que
en otros países de la región. ¿Por qué ocurre ello? Probablemen-
te por la institucionalidad de su mercado laboral (salario mínimo
relativamente alto para estándares regionales) y por una relativa
sobreoferta de trabajo calificado.

Una arista complementaria para analizar el mercado laboral argentino es

ver qué ocurre a nivel sectorial.70 En los gráficos 5.12 y 5.13 puede notarse
una clarísima correlación entre el perfil de la estructura productiva y la pro-
ductividad, la calidad del empleo (formalidad) y los salarios. En el Gráfico
5.12 se consignan tres variables: en el eje horizontal tenemos un índice de
productividad de cada rama, tomado a partir del valor agregado por ocupa-
do que surge de la Cuenta de Generación del Ingreso del Indec referida a
2016.71 La medida está normalizada, de modo que 0 es el sector de menor

70 Los siguientes párrafos se basan en Schteingart y Makari (2019).

71 El texto de Schteingart y Coatz (2016) sobre la industria argentina usa el mismo

esquema analítico.

316
 • Daniel Schteingart •

productividad de la economía, 100 el de mayor y 50 la media del país.72 En

el eje vertical, por su lado, tenemos la tasa de formalidad promedio de cada
rama. Por último, el tamaño de la burbuja muestra la contribución de cada
sector al empleo total.
Varios puntos sobresalen del Gráfico 5.12. En primer lugar, hay una clara
correlación entre productividad y formalidad, que se plasma en que la ma-
yoría de las burbujas están situadas en la diagonal sudoeste-noreste. Las
excepciones aquí son “Enseñanza”, “Administración pública y Defensa” y
“Salud”, tres ramas con fuerte presencia del sector público y, por ende, alta
formalidad. La baja productividad relativa de estos tres sectores se debe a
que, de acuerdo con la metodología de cuentas nacionales, en el sector públi-
co no existe excedente bruto de explotación (o sea, ganancias capitalistas),
de modo tal que todo el valor agregado del sector surge únicamente de la
remuneración al trabajo asalariado.
Nótese que ”Petróleo y minería” es la rama de mayor productividad relati-
va y con formalidad cercana al 100 %, aunque su contribución directa al em-
pleo sea pequeña (0,5 %, ver Tabla 5.2). Algo similar ocurre con “Electricidad,
gas y agua” e “Intermediación financiera”, ramas también cercanas el vérti-
ce noreste del gráfico. Estas tres ramas juntas dan cuenta de alrededor del
2,5 % del empleo en Argentina. Por su parte, “Servicios empresariales e inmo-
biliarios” tiene una posición relativa claramente mejor a la media en ambas
variables, con una contribución nada despreciable al empleo total (6,4 %). Se
trata de una rama cuya alta formalidad la explica en parte el cuentapropismo
de alto nivel educativo: el 30 % de este grupo se ubica en esta rama. Al inte-
rior de este subgrupo encontramos a buena parte de los servicios basados
en el conocimiento, tales como software, contenidos audiovisuales, servicios
contables, de diseño o jurídicos, entre otros.
La “industria manufacturera” también se encuentra en el cuadrante no-
reste, con una productividad que es 73 % mayor a la media de la economía,
con una elevada contribución al empleo (11,6 %) y con guarismos de forma-
lidad levemente por encima del promedio de los sectores. Vale notar que la
industria manufacturera es profundamente heterogénea en su interior, con
algunos sectores muy intensivos en capital, altos salarios y alta formalidad

72 El valor 75 mostraría que la rama en cuestión se ubica “a mitad de camino” entre

la media y el máximo, y no necesariamente que su productividad es 50 % mayor a la
media.

317
• Manual de cadenas productivas •

–por ejemplo, las industrias metálicas básicas, la refinación de petróleo, el

complejo químico o las terminales automotrices, que tenderían a ubicarse
cerca del vértice noreste del diagrama–; otros, muy intensivos en trabajo
no calificado, bajos salarios y alta informalidad –por ejemplo, el sector de
confecciones, calzado o muebles–; y otros, con niveles intermedios en estas
variables –como la industria alimentaria o el grueso de la metalmecánica–
(Schteingart y Coatz, 2016). La rama de “Transporte y comunicaciones” se
encuentra en una posición bastante similar a la de la “Industria manufactu-
rera” en el Gráfico 5.11, con una formalidad algo inferior y una menor contri-
bución al empleo (5,7 %).

Gráfico 5.12.
Índice de productividad, formalidad y contribución al empleo según sector de
actividad (2016)

Nota: El tamaño de la pastilla representa la contribución al empleo total. La tasa de

formalidad es el cociente entre los ocupados formales de la rama y el total, siendo
formal todo aquel asalariado al que le descuentan para el sistema jubilatorio y todo
trabajador independiente con nivel educativo mayor a secundario completo. Los
cuadrantes se definen en función de la media de la economía.
Fuente: Schteingart y Makari (2019), basado en CGI-Indec y EPH-Indec.

318
 • Daniel Schteingart •

Por su lado, “Agro y pesca” figura en el cuadrante sudeste, como un sec-

tor con una productividad relativa superior a la media, pero con muy bajos
niveles de formalidad (en torno al 30 %). Vale notar que este agrupamiento,
que en total representa el 7,1 % del empleo, también posee heterogenei-
dades internas: “pesca” se situaría en el cuadrante noreste, en tanto que el
sector agropecuario no pampeano (las llamadas “economías regionales”),
claramente en el sudoeste.73
Por último, en el cuadrante sudoeste se encuentran sectores de producti-
vidad menor a la media y alta informalidad relativa. Allí se encuentra “Comer-
cio”, que da cuenta del 17,4 % del empleo (la burbuja más grande de todas),
con una formalidad apenas por encima del 40 %. “Construcción” y “Servicio
doméstico” contribuyen cada uno con 8 % del empleo total, con cifras muy
bajas de formalidad (en torno al 20-25 %) y productividad relativa. Se trata
en ambos casos de ramas con alta segmentación de género, considerando
que prácticamente la totalidad de los trabajadores de la construcción son
varones y viceversa con las trabajadoras del servicio doméstico. Estas tres
burbujas dan cuenta de un tercio del empleo total y del 54 % del empleo in-
formal. Completan el cuadrante sudoeste “Hoteles y restaurantes” –la rama
en donde el promedio de edad de los trabajadores es el más bajo de todas– y
“Servicios comunitarios, sociales y personales” –aquí, por ejemplo, tenemos
asistentes sociales, peluqueros, jardineros, etcétera–.

73 En el texto de lectura recomendada sobre las cadenas agroalimentarias (Anlló et

al., 2010) puede apreciarse una desagregación de la productividad al interior del agro
argentino.

319
• Manual de cadenas productivas •

Tabla 5.2.
Participación de cada sector en el empleo total, formal e informal (2016) (en %)

Participación en Participación en Participación en

Rama
empleo total empleo formal empleo informal

Agro y pesca 7.1 4.0 11.3

Petróleo y minería 0.5 0.8 0.0
Industria 11.6 12.7 10.0
Electricidad, gas y agua 0.6 0.9 0.1
Construcción 8.0 3.1 14.6
Comercio 17.4 12.7 23.8
Hoteles y restaurantes 3.3 2.8 3.9
Transporte y comunicaciones 5.7 5.6 5.9
Intermediación financiera 1.5 2.4 0.3
Serv. Empresariales e inmobiliarios 6.4 8.6 3.5
Adm. Pública y Defensa 7.8 12.6 1.4
Enseñanza 10.3 16.3 2.2
Salud 6.2 8.8 2.7
Serv. comunitarios, sociales y 5.2 5.0 5.5
personales
Serv. Doméstico 8.4 3.7 14.7
Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: Schteingart y Makari (2019), basado en Cuenta de Generación del Ingreso del
Indec y EPH-Indec.

El Gráfico 5.13 incorpora una nueva variable al análisis: los salarios pro-
medio de la rama, en lugar del índice de productividad. La variable “índice
de salarios” se construyó del mismo modo que aquel, siendo 0 el de meno-
res remuneraciones de la economía, 100 el de mayores y 50 la media. El
Gráfico 5.13 es similar al anterior, aunque con algunas diferencias dignas de
mención. En primer lugar, las ramas con fuerte presencia del sector público
(“Enseñanza”, “Salud” y “Administración pública y Defensa”) están sensible-
mente mejor posicionadas en el índice de salarios que en el de productivi-
dad. La razón ya fue mencionada: todo el valor agregado en el sector públi-
co equivale a las “remuneraciones al trabajo asalariado”. Vale señalar que
estos datos son la remuneración por puesto de trabajo, por lo tanto no cap-
tan los diferenciales de horas trabajadas entre ramas o la posibilidad de que
haya ramas en donde un mismo ocupado tiene varios puestos de trabajo.74

74 A modo de ejemplo, el sector educativo suele caracterizarse por bajas horas traba-
jadas en la ocupación principal y por elevados guarismos de pluriempleo. De aplicarse
tales ajustes, la burbuja se correría hacia la derecha. Por el contrario, ramas como

320
 • Daniel Schteingart •

Por el contrario, hay dos ramas que empeoran significativamente su po-

sición cuando tomamos el índice de salarios en lugar del índice de producti-
vidad: “Agro y pesca” y “Servicios empresariales e inmobiliarios”. En ambos
casos, la razón es la inversa a la de los sectores en donde el Estado es el prin-
cipal empleador: el porcentaje del valor agregado explicado por el excedente
capitalista es marcadamente más alto que en otras ramas.

Gráfico 5.13.
Índice de salarios, formalidad y contribución al empleo según sector de actividad
(2016)

Nota: El tamaño de la pastilla representa la contribución al empleo total. La tasa de

formalidad es el cociente entre los ocupados formales de la rama y el total, siendo
formal todo asalariado al que le descuentan para el sistema jubilatorio y todo trabaja-
dor independiente con nivel educativo mayor a secundario completo. Los cuadrantes
se definen en función de la media de la economía.
Fuente: Schteingart y Makari (2019), basado en CGI-Indec y EPH-Indec.

Transporte suelen tener jornadas laborales mucho más extensas que la media. De
tomarse el salario horario en lugar de salario total como indicador, esa burbuja se cor-
rería hacia la izquierda.

321
• Manual de cadenas productivas •

De los gráficos anteriores se deduce que el desarrollo de largo plazo implica

varios procesos simultáneos, a saber: a) un desplazamiento de mano de obra
de los sectores de los cuadrantes sudoeste a la de los cuadrantes noreste
–esto es, que las burbujas de las ramas del “noreste” se acrecienten y las
otras se “desinflen”–; b) que, a su vez, todos los sectores –y particularmente
los más rezagados– puedan desplazarse en dirección noreste; y c) que la
mejora de las productividades sectoriales se haga a tasas más altas que
en el resto del mundo, habilitando así a que nuevos sectores domésticos
puedan competir con el exterior sin apelar a la baja de salarios y/o la infor-
malidad laboral.
Una arista adicional de análisis estriba en comparar la estructura del
empleo de Argentina respecto de la de los países desarrollados. El Gráfico
5.14 compara la composición sectorial del empleo en nuestro país respecto
del promedio de la OCDE. Cada punto es un sector; si un punto se ubica por
debajo de la diagonal, ello significa que el sector es más importante en la
OCDE que en Argentina, y viceversa. Los puntos en azul (industrias de alta
tecnología,75 actividades profesionales y de ciencia y tecnología, salud, finan-
zas, información y comunicación y enseñanza) corresponden a sectores típi-
camente de alta calificación/tecnología. No sorprende que todos los puntos
azules (salvo “Enseñanza”) estén por debajo de la diagonal, es decir, que sean
más importantes en la OCDE que en Argentina. En contraste, un sector muy
informal y de bajos ingresos como el servicio doméstico es mucho más im-
portante en nuestro país (8 %) que en la OCDE (1 %).

75 Por ejemplo, aquí tenemos a químicos, medicamentos, automotriz, bienes de capi-

tal, equipos de transporte y electrónica. En contraste, en industrias low-tech tenemos
a alimentos, textiles, calzado, metales básicos, plásticos, papel, madera o juguetes,
entre otros.

322
 • Daniel Schteingart •

Gráfico 5.14.
Composición sectorial del empleo en Argentina y los países desarrollados (OCDE)
(circa 2015)

Fuente: Levy Yeyati et al. (2018) basado en EPH, CGI y OCDE.

Por último, hasta ahora los análisis se centraron en la creación de empleo

directo de cada sector. Sin embargo, sobre la base de matrices insumo-pro-
ducto (ver Capítulo 4) es posible estimar cuántos puestos de trabajo indi-
rectos genera un sector en el resto de la economía. A modo de ejemplo,
una empresa aceitera que decide producir 1 % más de aceites no solo va a
demandar más operarios en la fábrica, sino que, indirectamente, va a gen-
erar más empleo en el cultivo de oleaginosas, en transporte y en servicios
asociados, los cuales a su vez tienen sus proveedores. Las tablas 5.3 y
5.4, calculadas a partir de la matriz insumo-producto de Argentina (del año
1997) permiten ver cuáles son las actividades que más y menos empleo
indirecto generan por cada empleo directo. Entre las 20 actividades que
más aportan al empleo directo (por cada empleo directo generado) tene-
mos una predominancia de las industriales, muchas de ellas ligadas al sec-
tor primario. La producción aceitera genera relativamente pocos empleos
directos, pero tiene un multiplicador de casi 18; esto es, por cada puesto de
trabajo en la industria aceitera se generan 18 empleos en otros sectores.

323
• Manual de cadenas productivas •

Les siguen refinación de petróleo, productos de tabaco, lácteos y vinos.

Por el contrario, dentro de los sectores con menor arrastre sobre el empleo
indirecto encontramos principalmente los servicios y el agro.76

Tabla 5.3.
Las 20 actividades con mayor multiplicador de empleo (puestos indirectos por cada
puesto directo)

Rama Rama agregada Multiplicador

Aceites y productos oleaginosos Industria 17.74

Refinación de petróleo Industria 10.63
Productos de tabaco Industria 9.92
Productos lácteos Industria 6.10
Producción vitivinícola Industria 6.00
Matanza de animales, conservación Industria 5.52
y procesamiento de carnes
Gas EGA 5.19
Bebidas alcohólicas Industria 5.09
Azúcar Industria 4.80
Vehículos automotores Industria 4.66
Fibras, hilados y tejeduría de Industria 4.56
productos textiles
Alimentos balanceados Industria 4.53
Curtido y terminación de cueros Industria 4.49
Fertilizantes y plaguicidas Industria 4.38
Productos de papel y cartón Industria 4.28
Extracción de petróleo, gas, carbón Petróleo 4.25
y uranio
Materias primas plásticas y caucho Industria 4.20
sintético
Molienda de trigo y de otros Industria 4.14
cereales
Jabones, detergentes y cosméticos Industria 4.12
Cerveza y malta Industria 3.83

Nota: EGA es la sigla de “Electricidad, Gas y Agua”.

Fuente: elaboración propia basada en la matriz insumo-producto de 1997.

76 En el texto de Schteingart y Coatz (2016) de lectura recomendada hay un análisis de

multiplicadores de empleo por grandes sectores (tomando la industria, el agro y otros
sectores como un todo no tan desagregado como figura aquí en estas tablas).

324
 • Daniel Schteingart •

Tabla 5.4.
Las 20 actividades con menor multiplicador de empleo (puestos indirectos por
puesto directo)

Rama Rama agregada Multiplicador

Servicio doméstico Servicios 1.00

Enseñanza pública Servicios 1.02
Caza Agro 1.08
Cultivos industriales Agro 1.09
Cultivo de frutas y nueces Agro 1.10
Comercio minorista Servicios 1.10
Enseñanza privada Servicios 1.15
Cultivo de hortalizas, legumbres, Agro 1.15
flores y plantas ornamentales
Transporte terrestre de pasajeros Servicios 1.15
Salud humana pública Servicios 1.18
Servicios de saneamiento Servicios 1.18
Arcilla y cerámica no refractaria Industria 1.19
para uso estructural
Serv. personales, de reparación, Servicios 1.21
deportivos y de esparcimiento
Servicios agropecuarios Agro 1.21
Adm. pública y Defensa Servicios 1.23
Comercio mayorista Servicios 1.28
Silvicultura y extracción de madera Agro 1.31
Otras industrias manufactureras Industria 1.34
Motores, generadores y Industria 1.34
transformadores eléctricos
Servicios a las empresas y Servicios 1.35
profesionales

Fuente: elaboración propia basada en la matriz insumo-producto de 1997.

5.4. La estructura productiva a nivel territorial77

Una cuarta dimensión, a la hora de analizar la estructura productiva, es la

del territorio. Argentina es un país en donde la heterogeneidad estructural
se plasma también a nivel territorial. Las brechas de productividad, salarios
y formalidad no solo se dan entre sectores, sino entre regiones –las cuales,
a su vez, también tienen heterogeneidades internas–. En nuestro país, las
disparidades territoriales datan de hace por lo menos dos siglos.

77 Este apartado se basa en Coatz et al. (2019).

325
• Manual de cadenas productivas •

Uno de los indicadores posibles para medir la heterogeneidad entre re-

giones es la brecha del PIB per cápita entre las regiones más rica y más
pobre de un país, tomando generalmente la principal unidad subnacional
(provincias/estados antes que condados/municipios).78 Como se ve en la
Tabla 5.5, en Argentina la brecha entre los distritos de mayor y menor in-
greso por habitante (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CABA, y Formosa,
respectivamente) es de casi 6 veces, cifra muy superior a la del grueso de
los países desarrollados. A modo de ejemplo, en países como Suiza, Japón
o Corea del Sur las brechas regionales son muy bajas (1,4 veces, aproxi-
madamente). Por el contrario, los países en desarrollo tienden a ocupar los
peores puestos de brechas regionales: en Brasil la ratio entre las regiones
más rica y más pobre es de 6,1 veces; en Colombia, de 7,1 veces; en México,
de 7,4 veces y en Chile, de 5,2 veces.

78 Este indicador puede complementarse con otros, por ejemplo, con un coeficiente de
dispersión de los PIB per cápita de todas las regiones de un país (ponderado o no por
población o superficie). Aquí hemos utilizado el criterio de la Cepal (2012).

326
 Tabla 5.5.
Brechas de PIB per cápita entre regiones subnacionales, países seleccionados

Territorio de mayor Territorio de menor Brecha entre las

Número de
País Año PBI per cápita PBI per cápita regiones de mayor/
jurisdicciones
menor PBI per cápita

Suiza 2016 Zúrich Suiza Este 1,39 7

Japón 2014 Kanto Sur Kyushu - Okinawa 1,40 10
Corea del Sur 2015 Chungcheong Jeju 1,42 7
Portugal 2016 Lisboa Norte 1,55 7
Austria 2015 Viena Burgenland 1,74 9
Noruega 2016 Oslo y Akershus Hedmark y Oppland 1,75 7
Suecia 2016 Estocolmo Norrland y Svealand 1,75 8
Dinamarca 2016 Copenhague Zealand 1,83 5
Países Bajos 2016 Holanda Norte Friesland 1,84 12
Australia 2016 Northern Territory Tasmania 1,88 8
Nueva Zelanda 2016 Taranaki Northland 1,94 12
España 2016 Comunidad Autónoma de Madrid Extremadura 1,98 19
Grecia 2016 Attica Macedonia Oriental - Tracia 1,99 13
Francia 2015 Île de France Hauts-de-France 2,14 13
Polonia 2016 Mazovia Lublin 2,29 16
Sudáfrica 2013 Gauteng Cabo Oriental 2,31 9
Bélgica 2016 Bruselas Valonia 2,33 3
Hungría 2016 Hungría Central Gran Llanura del Norte 2,38 7
Alemania 2016 Hamburgo Mecklenburg-Pomerania Occidental 2,40 16
Reino Unido 2016 Londres Gales 2,41 12
Canadá 2016 Northwest Territories Prince Edward Island 2,51 13

Continúa en página siguiente

327
 Tabla 5.5.
Brechas de PIB per cápita entre regiones subnacionales, países seleccionados

Territorio de mayor Territorio de menor Brecha entre las

Número de
País Año PBI per cápita PBI per cápita regiones de mayor/
jurisdicciones
menor PBI per cápita

Italia 2016 Bolzano Calabria 2,54 21

Rep. Checa 2016 Praga Noroeste 2,88 8
Turquía 2014 Estambul Anatolia Este 4,02 26
China 2013 Tianjin Guizhou 4,40 31
EE. UU. 2016 Distrito de Columbia Mississippi 5,11 52
Chile 2016 Antofagasta Araucanía 5,22 15
Argentina 2014 CABA Formosa 5,85 24
Perú 2014 Moquegua Huánuco 6,04 24
Brasil 2014 Distrito Federal Maranhao 6,14 27
Colombia 2015 Casanare Vaupés 7,10 33
México 2016 Campeche Chiapas 7,38 32
India 2013 Goa Bihar 7,60 33
Indonesia 2012 Jakarta Maluku Norte 17,60 33
Rusia 2014 Nenets Autonoums Okrug Chechenia 40,90 83

Fuente: Coatz et al. (2019) basado en OCDE y Federico Muñoz.

328
 • Daniel Schteingart •

El correlato de las brechas regionales en materia de PIB per cápita se plas-

ma directamente en la composición regional del empleo. Tal como se ve en
el Gráfico 5.15, más que “una Argentina” existen “varias Argentinas”. Por
un lado, CABA se destaca por ser el distrito con la mayor tasa de actividad
de la población en edad laboral79 (78 %), lo cual contrasta fuertemente con
la media del país (67 %) y, particularmente, con el NEA (56 %). Asimismo,
CABA destaca sensiblemente en la cantidad de asalariados formales priva-
dos cada 100 personas en edad laboral (35) y en cuentapropistas de alto
nivel educativo (7), mayormente en ramas de servicios de alta calificación
(TIC, salud, educación o finanzas). En efecto, mientras que a nivel nacional
7 de cada 10 cuentapropistas son de bajo nivel educativo –con ingresos
similares a los de los asalariados informales– y apenas 3 de cada 10 son
de alto nivel educativo –con ingresos similares a los de los asariados for-
males–, en CABA las proporciones se invierten.
Gráfico 5.15.
Composición de la población en edad laboral (15-64 años) según la región (2016-
2017) (en %)

Nota: cuentapropista de alto nivel educativo es aquel con estudios superiores

(incompletos o completos). Los valores pueden no sumar 100 por cuestiones de
redondeo.
Fuente: Coatz et al. (2019), basado en EPH-Indec, 2016-2017.

79 La población en edad laboral es la de 15 a 64 años.

329
• Manual de cadenas productivas •

La Patagonia –segunda región de mayor PIB per cápita– tiene un merca-

do de trabajo con características particulares. La tasa de empleo de la po-
blación en edad laboral es ligeramente menor que la media nacional, pero
la formalidad de quienes trabajan es sensiblemente mayor. Ello se explica
por una mayor ratio de asalariados formales privados cada 100 personas
en edad laboral y, particularmente, por un elevado peso del empleo público
(mayormente formal). Que la formalidad en el sector privado sea alta en la
Patagonia se debe a su perfil de especialización, centrado en actividades de
altos salarios, formalidad y productividad, como el petróleo.
El conurbano bonaerense tiene un perfil en donde se acentúa la hetero-
geneidad. Si bien las tasas de participación laboral son similares a las del
conjunto del país, el conurbano se caracteriza por un menor peso del empleo
público (7,8 % de la población en edad laboral contra 10,9 % a nivel nacional),
a manos, mayormente, del empleo privado precario (cuentapropismo de bajo
nivel educativo o asalariado informal) o del desempleo. La región pampeana,
por su parte, tiene un perfil muy similar a la media nacional, en tanto que
Cuyo se caracteriza por un relativamente bajo peso de los asalariados for-
males privados y de los desocupados, a expensas de una mayor inactividad.
El Gráfico 5.15 muestra el claro rezago del NOA y del NEA en materia de
desarrollo. En primer lugar, ambas regiones se caracterizan por las menores
tasas de empleo de todo el país y, por el contrario, por las mayores tasas de
inactividad (posiblemente, desempleo encubierto). Asimismo, el porcentaje
de personas de 15-64 años que son asalariados formales en el sector priva-
do es, por lejos, la más baja (en torno al 13 %), lo cual pone de manifiesto la
muy reducida cantidad de empresas formales per cápita que tienen ambas
regiones –en el Mapa 5.1 se muestra el territorio argentino a nivel subprovin-
cial según la cantidad de pymes formales per cápita. El sector público opera
aquí como el principal empleador formal –alrededor del 16 % de la población
en edad laboral es asalariado en el sector público, contra un 11 % a nivel
nacional. Si bien el NEA y el NOA se parecen en cuanto a la fisonomía de su
mercado laboral, se diferencian en que la tasa de actividad es mayor en esta
última región, gracias a un mayor porcentaje de empleo asalariado privado
informal y de desocupados, a expensas de inactivos.

330
 • Daniel Schteingart •

Mapa 5.1.
Empresas formales cada 1000 habitantes por departamento (2019)

Fuente: Ministerio de Desarrollo Productivo.

La heterogeneidad regional argentina también puede analizarse bajo otro án-

gulo –complementario del de los mercados laborales regionales. CABA, ade-
más de tener el mercado de trabajo más desarrollado del país, domina clara-
mente en su profundidad financiera –el crédito per cápita, tanto a personas
como a empresas, sextuplica la media nacional–, y la cantidad de empresas
formales per cápita triplica en ella la media nacional (Gráfico 5.16). En con-
traste, las provincias del NOA y del NEA se encuentran en el extremo sudoeste

331
• Manual de cadenas productivas •

del gráfico, con baja profundidad financiera y una muy reducida densidad em-
presarial (pocas empresas per cápita). Cuyo también se ubica en el cuadrante
sudoeste, en tanto que la región pampeana y la patagónica cuentan con gua-
rismos similares (o incluso algo superiores) a la media nacional.

Gráfico 5.16.
Profundidad financiera (crédito per cápita) y densidad empresarial
(empresas cada 1000 habitantes) según la provincia (2015-2016)

Fuente: Coatz et al. (2019), basado en Ministerio del Interior.

Otro punto a remarcar es el perfil sectorial de cada provincia. En la Tabla 5.6

se muestran las provincias ordenadas en función de cuántos sectores de
actividad a dos dígitos tienen ventaja comparativa revelada (RCA, por sus
siglas en inglés). Una provincia tiene RCA en el sector “x” si el peso de ese
sector en el empleo provincial es mayor que el peso de ese mismo sector a
nivel nacional, y viceversa. Si una provincia tiene RCA en pocas actividades,
ello es síntoma de escasa diversificación productiva, y a la inversa.

332
 Tabla 5.6.
Perfil de especialización y diversificación provincial (2016)

RCA sofistica- RCA industria RCA servicios Servicios

Provincia RCA (%) das (%) high-tech (%) Primario Industria (transables)
high-skilled (%)

Partidos de GBA 46,4 38,9 75,0 10,0 Textil, calzado,

madera, papel,
químicos, caucho-
plástico, minerales
no metálicos,
metalmecánica,
automotriz,
industrias ncp
Capital Federal 44,6 66,7 37,5 90,0 Textil-indumentaria, Hoteles y
edición, químicos restaurantes,
informática, seguros,
I+D, audiovisual
Santa Fe 44,6 55,6 75,0 40,0 Alimentos, Seguros
metalmecánica,
automotriz,
industrias ncp
San Luis 37,5 27,8 50,0 10,0 Alimentos, textil- Audiovisual
indumentaria, papel,
químicos, caucho y
plástico, minerales
no metálicos,
metalmecánica,
automotriz

Continúa en página siguiente

333
 Tabla 5.6.
Perfil de especialización y diversificación provincial (2016)

RCA sofistica- RCA industria RCA servicios Servicios

Provincia RCA (%) das (%) high-tech (%) Primario Industria (transables)
high-skilled (%)

Resto de Buenos Aires 37,5 16,7 37,5 0,0 Agro Alimentos, química, Hoteles y restaurantes
minerales no
metálicos, metales,
automotriz, EGA
Tierra del Fuego 32,1 22,2 37,5 10,0 Petróleo, pesca Electrónica, Hoteles y
maquinaria y equipo, restaurantes,
textil, automotriz, audiovisual
caucho y plástico
Córdoba 30,4 38,9 62,5 20,0 Agro Alimentos, minerales Serv. profesionales
no metálicos,
maquinaria y
equipo, automotriz,
aeroespacial, EGA
Misiones 30,4 11,1 0,0 20,0 Forestal, agro Madera, tabaco, papel, Audiovisual
alimentos, cuero y
calzado, EGA
Chaco 26,8 16,7 12,5 20,0 Forestal, agro Textil
Chubut 26,8 11,1 12,5 10,0 Petróleo, pesca Textil, metales,
maquinaria y equipo,
EGA
Neuquén 26,8 11,1 12,5 10,0 Petróleo Maquinaria y equipo, Hoteles y restaurantes
EGA
Santa Cruz 26,8 5,6 12,5 0,0 Petróleo, pesca, minería Hoteles y restaurantes

Continúa en página siguiente

334
 Tabla 5.6.
Perfil de especialización y diversificación provincial (2016)

RCA sofistica- RCA industria RCA servicios Servicios

Provincia RCA (%) das (%) high-tech (%) Primario Industria (transables)
high-skilled (%)

Corrientes 25,0 11,1 0,0 20,0 Forestal, agro Alimentos, madera,

tabaco, textil
Santiago del Estero 25,0 11,1 0,0 20,0 Agro Textil, minerales no Hoteles y restaurantes
metálicos, EGA
Mendoza 25,0 5,6 12,5 0,0 Agro, petróleo Alimentos y bebidas,
minerales no
metálicos
Salta 25,0 5,6 0,0 10,0 Agro, minería no Alimentos, tabaco Hoteles y restaurantes
metalífera
Catamarca 23,2 11,1 0,0 20,0 Minería y agro Alimentos, textil-
indumentaria,
minerales no
metálicos
Entre Ríos 23,2 11,1 0,0 20,0 Agro, forestal Alimentos, madera,
EGA

Río Negro 23,2 11,1 0,0 20,0 Agro, petróleo Papel, aeroespacial, Hoteles y
nuclear restaurantes, I+D,
audiovisual
San Juan 23,2 5,6 12,5 0,0 Agro, minería Alimentos y bebidas,
confecciones,
químicos, minerales
no metálicos

Continúa en página siguiente

335
 Tabla 5.6.
Perfil de especialización y diversificación provincial (2016)

RCA sofistica- RCA industria RCA servicios Servicios

Provincia RCA (%) das (%) high-tech (%) Primario Industria (transables)
high-skilled (%)

Jujuy 21,4 0,0 0,0 0,0 Agro, minería Alimentos, tabaco,

metales
Tucumán 19,6 11,1 0,0 20,0 Agro Alimentos, textil
La Rioja 19,6 0,0 0,0 0,0 Agro Alimentos, textil-
indumentaria,
calzado, caucho y
plástico
Formosa 16,1 11,1 0,0 20,0 Agro EGA Audiovisual
La Pampa 16,1 0,0 0,0 0,0 Agro, minería no Alimentos, textil
metalífera

Nota: RCA es la sigla de Revealed Comparative Advantage (Ventaja Comparativa Revelada). Las columnas 2 a 5 muestran en qué por-
centaje de sectores las provincias tienen RCA (participación del sector en el empleo formal privado provincial mayor a la que tiene en el
empleo formal privado nacional). EGA es sigla de “Electricidad, gas y agua”.

Fuente: basado en Coatz et al. (2019), a partir de OEDE-MTEySS.

336
 • Daniel Schteingart •

La segunda columna de la tabla muestra en qué porcentaje de las 56 activi-

dades (a dos dígitos de desagregación) las provincias tienen RCA. A modo
de ejemplo, el conurbano bonaerense tiene RCA en 26 de los 56 sectores,
esto es, en el 46,4 % del total, el máximo a nivel nacional. Ello se explica por
una relativamente alta diversificación en diversos sectores industriales. Le
siguen CABA, Santa Fe, San Luis, el interior de la Provincia de Buenos Aires,
Tierra del Fuego y Córdoba. En contraste, La Pampa, Formosa, La Rioja, Tu-
cumán y Jujuy se encuentran entre las de menor diversificación productiva.

Leer con atención

Lamentablemente, no existe en la actualidad una serie oficial actuali-

zada del producto bruto por provincia (PBG, “producto bruto geográfi-
co”), por lo cual es imposible comparar la estructura de la producción
provincial. De todos modos, existen indicadores alternativos que per-
miten trazar un panorama de las estructuras productivas subnacio-
nales.
Por ejemplo, en esta sección hemos utilizado:

• PBG per cápita (estimaciones no oficiales).

• Composición de la población en edad laboral (en términos de inacti-
vidad, desempleo y formalidad).
• Empresas formales per cápita.
• Crédito per cápita.
• Cantidad y tipo de ramas en donde la provincia tiene RCA (ventajas
comparativas reveladas), a partir de los puestos de trabajo formales
por sector.

La Tabla 5.6 también exhibe información adicional. La tercera columna

muestra en qué porcentaje de sectores sofisticados (industriales y servi-
cios) las provincias tienen RCA. Por “sectores sofisticados” se consideraron
las manufacturas de media-alta y alta tecnología según la OCDE (químicos,
bienes de capital, automotriz, equipos de transporte, materiales eléctricos y
electrónicos) y los servicios de alta calificación (informática, I+D, audiovisual,
servicios empresariales, enseñanza, salud y finanzas). Aquí, CABA lidera, te-

337
• Manual de cadenas productivas •

niendo RCA en el 67 % de estos sectores –lo cual se explica principalmente

por lo que ocurre con los servicios de alta calificación, en donde tiene RCA en
el 90 % de estos–, seguido por Santa Fe, Córdoba y el conurbano bonaerense
–que lideran en las RCA en manufacturas de media-alta y alta tecnología.
En contraste, La Pampa, La Rioja y Jujuy no tienen RCA en ninguna de las
manufacturas/servicios sofisticados.
Las últimas tres columnas de la Tabla 5.6 muestran en qué sectores
(transables) las provincias tienen RCA. Allí surge información relevante: por
ejemplo, las RCA del conurbano bonaerense se concentran en múltiples ra-
mas industriales, en tanto que CABA destaca en algunas manufacturas (tex-
til-indumentaria, edición y químicos), junto con servicios transables ligados
al turismo, informática, seguros, I+D y contenidos audiovisuales. En tanto,
en las provincias rezagadas del NOA y del NEA la contribución relativa del
sector primario al empleo es más alta que en la media nacional; asimismo,
también se observa la presencia de ciertas manufacturas demandantes de
mano de obra de bajo nivel educativo relativo y conexas al sector primario
–por ejemplo, madera, papel y productos de tabaco en Misiones, textil en
Chaco, alimentos, madera, tabaco y textil en Corrientes o alimentos y tabaco
en Salta, provincia que también tiene RCA en hoteles y restaurantes, ligados
al turismo.
En suma, Argentina es un país de enormes heterogeneidades producti-
vas también en materia territorial. Como bien señalan Gatto y Cetrángolo
(2003), las provincias más rezagadas en términos productivos están en con-
diciones de desventaja absoluta para poder insertarse virtuosamente en las
cadenas globales de valor, al no contar con una base productiva-empresarial
sólida –lo cual se plasma en bajos niveles de empresas formales per cápi-
ta–, ni diversificada –lo que se refleja en el reducido porcentaje de sectores
con RCA–, ni financiera –aquello se expresa en bajo crédito per cápita–, ni
tecnológica –baja productividad, baja presencia de sectores manufacture-
ros de media-alta y alta tecnología y de servicios de alta calificación–. Ello
impone grandes desafíos a la hora del diseño de políticas públicas para tor-
cer el rumbo.

Conclusiones
A lo largo de este capítulo nos hemos detenido en analizar la estructura
productiva argentina con un fuerte foco empírico. Al observar indicadores,
podemos concluir que Argentina presenta una estructura productiva menos

338
 • Daniel Schteingart •

sofisticada que la de los países desarrollados, pero relativamente compleja

para ser un país en vías de desarrollo. Varios indicadores así lo expresan: por
ejemplo, tenemos una matriz productiva relativamente diversificada, lo cual
se plasma en que nuestras exportaciones lejos están de estar concentradas
en uno o dos productos primarios. En lo que concierne al mercado de trabajo,
Argentina tiene serias deficiencias si se compara con los países desarrolla-
dos –por ejemplo, en cuanto a formalidad–, pero se ubica relativamente bien
en la comparación con América Latina. No obstante, al introducir la mirada
territorial, hemos podido observar que más que una Argentina existen varias,
con realidades productivas muy diferentes.
Esto último nos conduce a un punto que ha sido recurrente a lo largo del
presente Manual: la heterogeneidad. Todas las estructuras productivas del
mundo presentan ciertos niveles de heterogeneidad, pero en países como los
latinoamericanos (y Argentina incluida), las asimetrías productivas entre los
sectores de alta productividad que logran estar insertos en forma virtuosa
en las cadenas globales de valor y los de baja productividad son enormes.
Esta diversidad de situaciones implica distintas agendas y diferentes intere-
ses, lo cual dificulta una coordinación virtuosa entre eslabones y sectores.
Retomando algo que vimos en el Capítulo 1, cuando trabajamos el texto de
Fernández et al. (2008), las cadenas productivas en Argentina lejos están de
tener el comportamiento idílico que exhiben algunas miradas simplificadoras.
El rol del Estado, a la hora de articular políticas productivas, es crucial
para poder operar finamente atendiendo la heterogeneidad productiva argen-
tina. Ello implica comprender que no alcanza con un único set de políticas,
sino que hace falta una diversidad de instrumentos que permitan reducir la
heterogeneidad estructural a la vez que se logra un upgrading del conjunto de
la estructura productiva. No solo alcanza con tener instrumentos –Argentina
presenta centenas de distintas herramientas de fomento productivo, como
regímenes especiales, crediticios, fiscales, etc.–, sino que es fundamental un
buen diseño y una correcta implementación, que permitan evaluar su impac-
to efectivo sobre la realidad productiva nacional. De ahí la enorme importan-
cia de las capacidades estatales: sin ellas, la intervención estatal no solo es
ineficaz, sino que incluso puede ser hasta contraproducente.
Retomando la cuestión de la heterogeneidad, resulta clave retomar una
idea que hemos visto en el Capítulo 2 cuando analizamos los vínculos entre
pobreza y desigualdad. La heterogeneidad es el equivalente productivo de la
desigualdad, en tanto que la productividad es el equivalente productivo de la

339
• Manual de cadenas productivas •

pobreza. En otros términos, la heterogeneidad es un concepto que alude a

una dimensión relativa; mientras que la productividad, a una dimensión ab-
soluta. Si existe heterogeneidad, es porque hay sectores de alta productivi-
dad conviviendo con sectores de baja. Si toda la estructura productiva fuera
de alta productividad o de baja productividad, no habría heterogeneidad. En
este último caso, probablemente sería una economía de alta pobreza con
baja desigualdad, lo cual muestra que la heterogeneidad no necesariamente
implica el peor de los mundos posibles.
De este modo, transformar la estructura productiva implica trabajar en
dos direcciones simultáneas: aumentar la productividad de todos los secto-
res y reducir la heterogeneidad, o bien logrando que los sectores de menor
productividad la incrementen a un mayor ritmo que los de alta productividad
–lo cual no siempre es posible dadas las limitaciones tecnoproductivas in-
herentes a cada complejo productivo–, o bien obteniendo que los sectores
de alta productividad incrementen cada vez más su participación en la pro-
ducción y el empleo. Cuando analizamos el Gráfico 5.13 (el de las burbujas y
los sectores productivos) nos referíamos justamente a ello: es deseable que
las burbujas se muevan para el noreste –hacia mayor formalidad y salarios,
lo cual implica indefectiblemente mejoras de productividad– pero, a su vez,
que las que están en el cuadrante sudoeste (de baja performance en estas
variables) pierdan peso relativo a manos de las del cuadrante noreste (de
alta performance).
Todo ello, además de mejorar las condiciones de vida de la población en
su conjunto –vía, por ejemplo, mejores oportunidades de empleo–, permiti-
ría que Argentina se vuelva más competitiva y, por ende, logre insertarse de
modo más virtuoso en las cadenas globales de valor –exportando más y
sustituyendo importaciones de una manera eficiente, ocupando eslabones
con mayores activos estratégicos y logrando que, al interior de cada cade-
na, las empresas de baja productividad aprendan a producir mejor a partir
de mecanismos de learning by interacting con firmas de alta productividad–.
Todo ello mejoraría la situación estructural de la balanza de pagos, permi-
tiendo que el país pueda crecer a tasas mayores de lo que hoy lo hace, sin
entrar en problemas de restricción externa.
El desafío es enorme y la solución difícilmente está a la vuelta de la esqui-
na, más aún cuando –como vimos en el Capítulo 2– tenemos que resolver
en simultáneo un gran desafío ambiental. Si así fuera, Argentina ya sería un
país desarrollado. Si bien la performance económica argentina de las últimas

340
 • Daniel Schteingart •

décadas fue decepcionante y volátil, todavía el país es muy de mitad de tabla

para arriba en la mayor parte de los indicadores sociales y económicos. Ese
es un activo importante sobre el cual es posible trabajar para que, de una vez
por todas, el país alcance el tan ansiado desarrollo sustentable.

Leer con atención

Ahora que terminamos el capítulo, estamos en condiciones de leer

algunos textos que profundizan en la estructura productiva argenti-
na. El primero de ellos es el de Schteingart y Coatz “La industria ma-
nufacturera en Argentina: desafíos y perspectivas”, publicado en el
año 2016. En este estudio, los autores se enfocan en el sector manu-
facturero argentino, analizando la trayectoria de las últimas décadas
hasta 2015. Al igual que este capítulo, se trata de un texto con un
alto contenido empírico, en el que una de las principales conclusiones
–a tono con lo expuesto aquí– es que resulta imposible hablar de la
industria como un todo homogéneo. Otro de los ejes del texto estriba
en cuestionar la idea de que “la industria ya fue”, como habilitarían
lecturas simplificadoras que toman la participación de la industria en
el PIB o en el empleo como una aparente prueba de ello.
El segundo texto recomendado es el de Schteingart y Tavosnanska
“Del retorno de la desindustrialización al coronavirus (2016-2020)”,
publicado en el año 2021. En dicho trabajo, los autores analizan el
desempeño del sector industrial argentino de la última parte de la dé-
cada de 2010 y los primeros meses de la pandemia. Se trata de un
texto con contenido empírico, pero también con reflexiones sobre la
interacción entre las políticas productivas y el desempeño industrial,
a la vez que plantea algunos desafíos a futuro de la estructura pro-
ductiva argentina.
El tercer texto recomendado es el editado por Anlló et al., “Las cade-
nas agroalimentarias en Argentina”, publicado por la Cepal en 2010.
Este documento contiene dos capítulos, uno mayormente conceptual
(escrito por Anlló, Bisang y Salvatierra) y otro de alto contenido empí-
rico (escrito por Lódola, Brigo y Morra). Una de las hipótesis de los au-

341
• Manual de cadenas productivas •

tores es que en las últimas décadas del siglo XX y a principios del XXI
el agro argentino experimentó fuertes transformaciones tecnológicas
que lo llevaron a ser un sector de alta complejidad, articulado bajo la
lógica de cadenas. Una de las premisas del estudio es que las fronte-
ras entre el agro, la industria y los servicios son borrosas y que, por el
contrario, es mucho más operativo hablar de cadenas con distintos
eslabones. Los eslabones agropecuarios, si bien no producen la tec-
nología –que se concentra principalmente en eslabones industriales
y de servicios, por ejemplo, vía agroquímicos, semillas genéticamente
modificadas, bienes de capital, servicios veterinarios, etc.–, la usan,
no obstante, de modo que podría considerarse que en parte promue-
ven el sistema de innovación argentino.
Por último, los lectores también tendrán que leer varios informes de
cadenas productivas que elabora periódicamente la Subsecretaría de
Programación Microeconómica del Ministerio de Economía (ex Mi-
nisterio de Hacienda). Estos informes sirven para comprender mejor
cómo están estructuradas algunas cadenas a nivel nacional y, a su
vez, son útiles como referencias para que puedan elaborar sus pro-
pios análisis de cadenas.

Guía de preguntas y actividades

Los ejercicios propuestos a continuación les servirán para evaluar los cono-
cimientos adquiridos durante la lectura de este capítulo.

Apartado 5.1

[Link] o falso (justificar): “La participación de la industria en el PIB

es actualmente un buen indicador de desarrollo económico”.
2. Expliquen qué es y para qué sirve un diagrama de dispersión.
3. Verdadero o falso (justificar): “La industria y los servicios son agrupa-
mientos sectoriales con altas heterogeneidades en su interior”.
4. Expliquen en sus propias palabras qué muestran los gráficos 5.1 a 5.5.
5. Entren a la página del Indec / Estadísticas / Economía / Cuentas Na-
cionales / Agregados Macroeconómicos (PIB). Allí donde dice “Series histó-
ricas” seleccionen la opción “Series por sector de actividad económica: valor
bruto de producción y valor agregado bruto”. A partir de ese archivo, analicen

342
 • Daniel Schteingart •

cómo evolucionó la composición sectorial del PIB en Argentina entre 2004 y

la actualidad (a precios corrientes y a precios constantes de 2004).

Apartado 5.2

1. Reseñar las principales características del comercio exterior de Argentina.

2. Verdadero o falso (justificar): “En países altamente populosos, las ex-
portaciones de servicios tienden a ser muy altas como porcentaje del total
de las exportaciones”.

A continuación, se sugieren actividades con el Observatorio de la Compleji-

dad Económica.80 Para ello, elegiremos la opción “Visualizations” y siempre
utilizaremos la visualización “treemap”. Los ejercicios son los siguientes:

1. Comparen el perfil de lo que Argentina exporta al mundo respecto de lo

que exporta a Brasil y de lo que exporta a China (Country: Argentina, Partner:
World / Brazil / China). ¿Qué conclusiones pueden sacar de este análisis?
2. Comparen lo que Argentina exportaba en 1962 con lo que exporta aho-
ra. ¿Qué cambios y continuidades pueden ver? (Para hacer este ejercicio,
seleccionen “SITC” en “Dataset”, lo cual permite usar una clasificación de co-
mercio internacional que existía en los años sesenta).
3. Hacer el mismo ejercicio para las importaciones.

Apartado 5.3

1. Expliquen el concepto de “heterogeneidad estructural”.

2. ¿Cuáles son los indicadores habituales utilizados para medir “informa-
lidad”?
3. Verdadero o falso (justificar): “Argentina tiene uno de los mercados
laborales más informales de la región”.
4. Expliquen el concepto de “multiplicador del empleo”. ¿Cómo lo ligan
con el concepto de “cadenas productivas”?
5. Expliquen en sus propias palabras el contenido de los gráficos 5.11 y
5.14.
Para las actividades siguientes, entren a la página del Indec y luego a la

80 [Link]

343
• Manual de cadenas productivas •

sección Economía/Cuentas Nacionales/Generación del Ingreso.81 Descar-

guen la serie “Valor agregado bruto e insumo mano de obra por sector de
actividad económica”. Allí tendrán un archivo Excel con muchas solapas
y distintos periodos. Quédense solamente con las siguientes solapas:
VAB_pp, Puestos y AR (Asalariados Registrados). De esas tres solapas,
consideren solamente los datos de 2018 (promedio anual). A continuación,
respondan las preguntas.

1. ¿Cuáles son las ramas que más contribuyen al empleo total? ¿Y al em-
pleo asalariado registrado?
2. ¿Cuáles son las ramas con mayor tasa de registro de sus traba-
jadores?82
3. Calculen la productividad promedio de las ramas, dividiendo el valor
agregado bruto (VAB_pp) por la cantidad de puestos de trabajo. ¿Cuáles son
las ramas de mayor y menor productividad?
4. ¿Qué relación encuentran entre la productividad de cada rama y la tasa
de registro de los trabajadores de cada rama?

Apartado 5.4

1. Expliquen en sus propias palabras el contenido del Gráfico 5.15.

2. Verdadero o falso (justificar): “A partir del contenido del Gráfico 5.15,
podemos concluir que las regiones más desarrolladas del país son las de
menor tasa de desempleo”.
3. Expliquen el concepto de “RCA” (ventajas comparativas reveladas).
4. Expliquen en sus propias palabras el contenido de la Tabla 5.6.
5. En el sitio del Indec83 podrán descargar la composición sectorial del
PIB de Argentina por provincia en el año 2004 (último disponible oficial). So-
bre esta base, comparen la estructura sectorial de las economías provincia-
les. ¿En qué tres provincias el peso del sector primario es el más elevado
en el PIB? ¿En qué tres provincias el peso del sector industrial es el más

81 Enlace: [Link]

82 La tasa de registro acá se calcularía viendo qué porcentaje del total de puestos de
trabajo de cada rama lo explican los asalariados formales –el resto son asalariados
informales y no asalariados.
83 [Link]

344
 • Daniel Schteingart •

alto? ¿En qué provincia el sector financiero es más importante respecto de

su economía?
6. Sobre la base del mismo archivo, calculen en qué sectores las provin-
cias tenían RCA en 2004. ¿Cuáles les parece que son las más diversificadas
y por qué?
7. Ingresen a la página del Observatorio de Empleo y Dinámica Empre-
sarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Allí seleccionen
la opción “Estadísticas e indicadores regionales”, y descarguen la serie de
remuneraciones anuales por provincia (“Evolución de las remuneraciones de
los trabajadores registrados por sector de actividad”).84 A partir del Cuadro
1, ¿qué pueden concluir acerca de los salarios por provincia en Argentina, en
la actualidad?
8. Ingresen a la página del Indec, sección Economía/Comercio Exterior/
Origen Provincial de las Exportaciones. Allí seleccionen la opción “Origen
provincial de las exportaciones según complejos exportadores y principales
zonas económicas, en millones de dólares”. ¿Cuáles son las regiones que
más aportan a las exportaciones en Argentina?
9. A partir del mismo archivo, ¿de dónde provienen las exportaciones de
oro y plata? ¿Y las de litio? ¿A qué lo atribuyen?
10. Investiguen por qué razón el grueso de las exportaciones del comple-
jo aluminero vienen de la Patagonia.
11.¿De qué región vienen las exportaciones del complejo uva? ¿Y el de
peras y manzanas? ¿Y el de forestal, yerba mate y té? ¿A qué lo atribuyen?
12. ¿En qué complejos está especializada cada región? (Calcular RCA
para hacer el análisis).

Apartado de conclusiones
Respecto del texto de Schteingart y Coatz (2016):

1. ¿Por qué los autores no están de acuerdo con el indicador más habi-
tual de “desindustrialización”?
2. ¿Cuál fue la performance industrial argentina desde la década de 1970
en comparación con otros países?

84 [Link]
neraciones_anual.xlsx

345
• Manual de cadenas productivas •

3. ¿Cuál fue la performance industrial en la posconvertibilidad y sus prin-

cipales etapas?
4. Expliquen con sus propias palabras el contenido del Cuadro 2.
5. ¿Cómo afecta el outsourcing a la contabilidad del PIB industrial?
6. Expliquen con sus propias palabras el contenido de los gráficos 5 y 6.
7. ¿Por qué es incorrecto hablar de la industria como un todo homogéneo?
8. ¿Qué pueden concluir de la lectura de los gráficos 4 a 11 en lo que con-
cierne a ingresos, productividad, formalidad y tamaño de empresa?
9. Expliquen en sus propias palabras el contenido del Gráfico 13.
10. Explicar la diferencia entre saldo comercial en dólares corrientes, en
dólares constantes y saldo comercial “relativo”.
11. ¿Cuáles son las principales conclusiones del texto?

Respecto del texto de Schteingart y Tavosnanska (2021):

1. ¿Cuáles fueron las principales características de la economía interna-

cional en los años previos a la pandemia de COVID-19?
2. ¿En qué consistió la política macroeconómica del período 2016-2019?
3. Detallar en qué consistió la política productiva del gobierno de Cam-
biemos.
4. ¿Cómo fue el desempeño industrial de Argentina entre 2016-2019? ¿A
qué se debe que algunos sectores se hayan desempeñado tanto peor que
otros?
5. ¿Qué ocurrió con el comercio exterior entre 2016-2019?
6. Reseñen los principales cambios en las grandes empresas durante el
período 2016-2019. ¿Qué relación ven entre esto y las políticas ejecutadas?
7. ¿Cómo fue el desempeño de la industria manufacturera durante la pan-
demia?
8. ¿Qué balance hacen los autores del período 2016-2020?
9. ¿Qué ejes a futuro plantean los autores para impulsar el desarrollo pro-
ductivo del país?

Respecto del texto de Anlló et al. (2010):

1. ¿Cuáles son los principales cambios productivos que hubo en el agro

argentino en las últimas décadas?

346
 • Daniel Schteingart •

2. Verdadero o falso (justificar): “En la actualidad, el NOA y el NEA produ-

cen más ganadería que en el pasado, a diferencia de la Pampa húmeda, que
produce más oleaginosas”.
3. Verdadero o falso (justificar): “La producción sojera de Argentina des-
pegó en la década de 1940”.
4. Verdadero o falso (justificar): “Hace cincuenta años, lo agrícola prima-
ba sobre lo pecuario en Argentina. Hoy es exactamente al revés”.
5. Reseñar los principales cambios que hubo en los mercados mundiales
de alimentos (tanto de oferta como de demanda).
6. ¿Qué implicancias medioambientales tiene la revolución tecnológica
en el agro?
7. Describir las principales características de la llamada “revolución verde”.
8. Verdadero o falso (justificar): “De acuerdo con los autores, los límites
entre agro, industria y servicios son cada vez más difusos”.
9. Verdadero o falso (justificar): “El agro argentino cada vez más funciona
bajo la lógica de contratos y cada vez menos bajo la lógica de operaciones
de mercado”.
10. ¿Qué quiere decir que “el agro ya no es un mero proveedor de ali-
mentos”?
11. ¿Qué diferencias hay entre encadenamientos productivos, redes, clus-
ters y CGV?
12. Explicar los conceptos de pathdependence (dependencia de la trayec-
toria) y lock in.
13. ¿Por qué los autores proponen pensar el agro argentino en términos
de CGV, en lugar de cluster / redes / encadenamientos productivos?
14. ¿Por qué el proceso productivo del agro es menos “controlable” que
el de la industria / servicios?
15. ¿Qué es un “paquete tecnológico”?
16. ¿Quiénes crean el paquete tecnológico del agro argentino actual?
17. ¿Cuáles son las provincias en donde las cadenas agroalimentarias
son más y menos importantes en la contribución a la economía provincial?
18. Expliquen en sus propias palabras el Gráfico 15.

A partir de los informes de cadenas de valor de lectura recomendada –más

otra información que puedan buscar online para complementar–, armar una
ficha técnica para las cadenas de software, soja, automotriz, pesca e indus-
trias culturales. Esta ficha debe incluir:

347
• Manual de cadenas productivas •

1. Características de las cadenas a nivel mundial.

2. Estructura de la cadena: eslabones principales, proveedores principa-
les y principales clientes.
3. Importancia de las cadenas en Argentina, en materia de empleo y valor
agregado.
4. Distribución territorial de las cadenas en Argentina.
5. Origen del capital (nacional/extranjero) de las principales firmas de la
cadena.
6. Tamaño de las firmas de los principales eslabones de la cadena.
7. Comercio exterior de la cadena: exportaciones, importaciones y balan-
za comercial.
8. Vinculaciones con otras cadenas.
9. Políticas públicas relevantes para dichas cadenas.

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Acerca del autor
Daniel Schteingart es doctor en Sociología y magíster en Sociología Econó-
mica por el Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) de la Universidad
Nacional de San Martín. Licenciado en Sociología por la Universidad de Bue-
nos Aires. Fue director del Centro de Estudios para la Producción (CEP-XXI)
y coordinador del Plan Argentina Productiva 2030 en el Ministerio de Econo-
mía de la Nación. Es docente de la Universidad Nacional de Quilmes. Espe-
cialista en estructura productiva, desarrollo sostenible, políticas productivas,
mercado de trabajo, pobreza y desigualdad.

363
 Libros publicados
• Sergio Paz, Economía digital ¡el futuro ya llegó!

• Patricia Gutti y Cecilia Fernández Bugna (compiladoras),

En busca del desarrollo: planificación, financiamiento e in-
fraestructuras en la Argentina.

• Gabriela Nelba Guerrero, Karina Ramacciotti y Marcela

Zangaro (compiladoras), Los derroteros del cuidado.

• Daniel Fihman, La profesionalización del Servicio Civil. Un

estudio sobre la implementación de concursos para el ingreso
al empleo público en Argentina.

• Germán Dabat y Sergio Paz (coordinadores), Competitivi-

dad argentina: limitaciones, retos y oportunidades.

• Federico Bekerman, La división micro-macro y el método de

la economía política.

Universidad Departamento
Unidad de Publicaciones Nacional de Economía y
Departamento de Economía y Administración
de Quilmes Administración