C) ADMINISTRACIONES LOCALES

LECCIÓN 20. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN GENERAL

20.1. Concepto, naturaleza y fundamento: garantía institucional de la autonomía
local

CONCEPTO

Por administraciones locales entendemos el conjunto de administraciones personificadas

que tienen su base inmediata o mediata en las colectividades locales reconocidas por el
Estado en su ámbito territorial.

NATURALEZA

Como se desprende de este concepto, toda Administración local es, siempre, una persona
jurídico-publica que, por sus funciones, por su organización y también por su régimen,
constituye en sí misma una administración.

Por razón del rango de la norma jurídica que garantiza su existencia, es decir, su
reconocimiento, las administraciones locales, al menos las principales, están protegidas por
una garantía constitucional, por ello se califican como administraciones constitucionales.

Como se desprende de los preceptos correspondientes (137. 140 y 141 CE) tienen esta
naturaleza de administraciones previstas por la Constitución los municipios y las provincias.
Además, también tienen esta consideración las islas de los archipiélagos Balear y Canario.

Existen otras administraciones locales que, a diferencia de las anteriores, son simplemente
legales, no constitucionales y, además, son facultativas, es decir, pueden existir o no en las
distintas colectividades locales. Estas, a su vez, dependen de las administraciones básicas,
por lo que se someten, en cierta medida, a un control por parte de las anteriores.

Con todo, la Constitución permite, además, que municipios diferentes de una misma CCAA,
puedan agruparse, lo que además, deberá contemplarse en los estatutos de las CCAA
cuando estas lo consideren necesario. Hablamos del art 152 CE.

Al referirnos a estas agrupaciones de municipios hablamos de las comarcas, que se han

establecido en algunas CCAA, esencialmente en el estatuto de Cataluña con cierto
carácter básico y obligatorio análogo a las provincias. Estas comarcas tienen una
naturaleza legal por la naturaleza propia de los estatutos de autonomía, no son
administraciones constitucionales.

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FUNDAMENTO

El fundamento es el derecho a la autonomía local que el ordenamiento jurídico

internacional europeo reconoce. El ordenamiento jurídico reconoce y garantiza a las
colectividades territoriales correspondientes a los municipios, las provincias, las islas y
también corresponde a otras agrupaciones territoriales de municipios que puedan crearse
por ley o con los estatutos de autonomía.

El TC Español ha reconocido una garantía constitucional de la autonomía local de los

municipios, las provincias y las islas en sentencias muy tempranas, esencialmente en 1981.

Esta garantía supone que todo el territorio nacional debe estar cubierto por municipios,
provincias y las islas y que estas entidades deben contar con la organización que la CE
impone y con competencias y medios suficientes para cumplir los fines que el ordenamiento
les encomienda.

Además, en la autonomía se entiende que las funciones de las entidades locales, que
también están reguladas deben corresponderle como propias, es decir, no se trata de
competencias o funciones que son del estado y que la entidad local ejerce.

GARANTÍA DE LA AUTONOMÍA LOCAL

La garantía de la autonomía local se encuentra en la CE esencialmente en el art 137 y los

art 140 141 y 142, que configuran una auténtica garantía institucional de la autonomía local.

Esta autonomía,

1) en primer lugar, se inspira en el principio de subsidiariedad entendido en sentido

vertical, es decir, en las relaciones entre distintos poderes públicos de distinto nivel
territorial, principios según el cual, un ente superior no debe gestionar lo que podría o
puede gestionar por sí mismo un ente inferior.

2) en segundo lugar, la autonomía local se apoya en el principio de máxima

descentralización posible y en el principio de proximidad al administrado.

3) en tercer lugar, este reconocimiento de la autonomía local comporta el

reconocimiento por el ordenamiento jurídico, por las leyes estatales y también
autonómicas, de unos niveles mínimos de competencias a favor de las entidades
locales para atender los asuntos que afectan a sus intereses.

4) en cuarto lugar, esta autonomía excluye cualquier tipo de control de oportunidad, es

decir, de control político con respecto a estas competencias propias.

5) en quinto lugar, esta autonomía exige el principio de coordinación de los respectivos

intereses que se gestionen con los intereses de los demás niveles territoriales como
indica el art 55 de la ley de bases de régimen local, la del 85.

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 6) en sexto lugar, esta autonomía local sí permite un control de legalidad por parte de
los entes superiores, es decir, el estado sólo puede acudir a los tribunales
contencioso-administrativos para impugnar los actos y los reglamentos de las
entidades locales o, de manera muy excepcional, los art 60 y 61 de la ley de bases
los entes superiores pueden realizar facultades extraordinarias de sustitución y
disolución de los órganos rectores de las entidades locales.

7) por último, es un mecanismo que permite a las entidades locales ir al tribunal

constitucional, como se desprende del art 10 de la LOTC para defender sus
competencias propias a través de lo que llamamos los “conflictos en defensa de la
autonomía local”, que son conflictos que se plantean por las entidades locales
cuando consideran que alguna ley del estado o alguna ley autonómica ha infringido
alguna de sus competencias.

20.2. Evolución histórica y régimen local vigente: normas aplicables

La generalización de estas entidades o colectividades que cubren todo el territorio,

corresponden a algún municipio, no hay parte del territorio que no sea territorio municipal.

Estas entidades sólo se producen en la Europa continental con el advenimiento del llamado
estado constitucional después de la Revolución Francesa, aunque el sistema tiene sus
precedentes en el municipio romano y, sobre todo, en los municipios, ciudades, burgos o
consejos de la era medieval, centros que estaban autogobernados de forma más o menos
autorepresentativa, gobernadas por fueros, cartas o estatutos otorgados por el rey o por el
señor.

El Antiguo Régimen que precede a la revolución y que, por tanto, precede la etapa hacia
el constitucionalismo contemporáneo, se define en toda Europa por una gran diversidad de
estructura territorial local.

Ejemplo. En amplias zonas del territorio, los llamados pueblos o lugares, son administrados
por representantes o delegados de la autoridad real o de la autoridad señorial o por algún
consejo o consistorio formado por algunos representantes de la población.

En el nivel que hoy conocemos como nivel supra municipal, en España, como en otras
partes de Europa, existían y, hasta el final del Antiguo Régimen, algunas instituciones propias
que tuvieron alguna relevancia política en la formación de los Estados modernos y también
a los llamados principados, condados o señoríos.

Ejemplo. En España, hablaríamos de los antiguos reinos medievales, como Tarragona,

Navarra o Mallorca; condados como el de Barcelona o señoríos como el de Álava.

A partir del siglo XVIII cobran relevancia las tendencias centralistas que reducen la
importancia práctica de estas organizaciones.

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Una fecha importante es la Constitución de Cádiz de 1812, importante porque se
generalizan los ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos en toda la
monarquía. También en el mismo texto se generaliza, para el gobierno interior, un segundo
escalón con las provincias, estructura prevista para las Américas.

Sin embargo, nada permite hablar aun de unas entidades o personas jurídicas distintas del
Estado como son hoy. En aquella época, estas estructuras locales son más bien órganos del
Estado. Este esquema se mantiene incluso en las distintas leyes que van a organizar y regular
los ayuntamientos y las diputaciones a lo largo del siglo XIX y hasta la Revolución de 1868.

Otra fecha importante es 1873 puesto que, en este año, se aprobó un proyecto de
Constitución Federal de la Primera República, que quería introducir un profundo cambio
con la creación de entidades soberanas dentro del Estado a nivel municipal y, también a
nivel regional.

La Constitución de la Restauración en 1876 vuelve, aparentemente, a la situación anterior a

1868 pero, en la ley municipal de 1870, se definen los ayuntamientos como personas
jurídicas diferenciadas. En concreto, en esa ley se define el municipio como una
“asociación legal de todas las personas que residen en un término municipal
correspondiendo su representación legal al ayuntamiento”. Para el reconocimiento de la
personalidad jurídica de las provincias, en cambio, hubo que esperar hasta el estatuto
provincial de 1925, que se aprobó un año después del Estatuto Municipal de 1924.

En estos dos textos se reconoce, sin equívocos posibles, la personalidad, la plena

capacidad jurídica de los ayuntamientos y las provincias y, según el texto, se aspira a
restaurar el sentido nacional de su autonomía. Por tanto, se suprime la tutela que el estado
ejercía sobre los ayuntamientos y sobe las provincias. Estos estatutos se reproducen en la ley
municipal de Bases de la Segunda República, de 1935 y, también, estas líneas se
reproducen en la ley de bases de Régimen Local de 1945 y en el texto refundido de 1945.

Las fuertes intervenciones del régimen franquista en el funcionamiento electoral de estas

entidades y el alto grado de dirigismo político central que caracteriza este régimen político,
hicieron de los ayuntamientos y de las diputaciones simples órgano bajo la dirección
política del gobierno, a pesar de su reconocimiento formal como entidades
independientes.

La ley de Bases para la Administración Local de 1975 quería iniciar un proceso de una
mayor descentralización de las entidades locales pero, esta ley, no fue articulada más que
parcialmente en 1977, es decir, ya en plena transición democrática, periodo en el que la
creación de las CCAA centró la atención, en este proceso, dejando en segundo plano a la
administración local, aunque una nueva regulación electoral con criterios democráticos
permitió la constitución de nuevos ayuntamientos y diputaciones a partir de 1979, elegidos
por sufragio universal directo para los municipios e indirecto para las provincias, y protegidos
por la autonomía proclamada en la Constitución de 1978.

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RÉGIMEN LOCAL VIGENTE

La administración local se rige por unas normas específicas pero, también, se somete a la
aplicabilidad general de las grandes leyes estatales, como la ley 30/1992 o la ley de
contratos.

Estas normas específicas son:

1º Constitución: art 137, 140, 141 y 142.

2º Carta europea de la autonomía local aprobada por el Consejo de Europa en 1985,

ratificada por España en 1988.

3º Ley orgánica de régimen electoral general con todas sus reformas, que regula el
tema de las elecciones locales.

4º Estatutos de autonomía de las distintas CCAA.

5º Leyes ordinarias del Estado, empezando por la norma local por excelencia, que es la
Ley de Bases de Régimen local de 1985, complementada por el real decreto
legislativo de 1986 que aprueba el texto refundido de las disposiciones legislativas
vigentes en materia local.

6º Ley de haciendas locales

7º Leyes autonómicas de régimen local con sus reglamentos de desarrollo. CyL tiene su
propia ley de régimen local.

8º Reglamentos estatales como el reglamento de población y demarcación territorial

de las entidades locales.

El reglamento de organización y funcionamiento de régimen jurídico, el reglamento

de bienes de las entidades locales o, incluso, el reglamento de servicios de las
corporaciones locales. Son reglamentos pero tienen preceptos de carácter básico
que tienen, por tanto, superioridad con respecto a las normativas autonómicas.

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20.3. Tipología de entes locales

Podemos acudir directamente a la Ley de Bases de Régimen local de 1985 y, en concreto,

a su art 3.

Se pueden distinguir dos tipos de administraciones locales:

 Territoriales

 a.1. Básicas

 a.1.1. Constitucionales: Municipios, provincias e islas

 a.1.2. Establecidas por ley: Creadas por las CCAA (comarcas)

 a.2. No básicas: Entidades locales menores

 b) No territoriales

 b.1. Interadministrativas

 b.1.1. Homogéneas

 Mancomunidades de municipios y las comarcas no obligatorias que se

constituyen como agrupaciones de municipios con un fin concreto, como
el transporte de agua o la recogida de residuos.
 Áreas metropolitanas

 b.1.2. Heterogéneas

 Son esencialmente las configuradas por entidades de distinto nivel y son

esencialmente los consorcios locales del art 87 de la LBRL del 85.

 b.2. Institucionales: Son esencialmente los llamados organismos autónomos locales
 b.3. Corporativas sectoriales: hay que hacer referencia, esencialmente, a las
llamadas juntas de compensación y también otras entidades urbanísticas
colaboradoras.