tema 4 La Ley General

de Sanidad

1. INTRODUCCION
La Ley 14/1986, General de Sanidad, en su artículo 44, establece en el punto 1:
“Todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la salud integran el Sistema
Nacional de Salud”. Y en el punto 2: “El Sistema Nacional de Salud es el conjunto de
los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las
Comunidades Autónomas.”
Cada Comunidad Autónoma ha constituido un Servicio de Salud para la gestión
de los servicios sanitarios. Este Servicio de Salud depende de una Consejería del Gobierno
Autónomo.
La Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social se comenzó a transferir en 1981,
comenzando por Cataluña. El traspaso de competencias ha finalizado el 1 de enero de
2002, según los Reales Decretos:
• Cataluña: Real Decreto 1517/1981, de 8 de julio.
• Andalucía: Real Decreto 400/1984, de 22 de febrero.
• País Vasco: Real Decreto 1536/1984, de 6 de noviembre.
• Valencia: Real Decreto 1612/1987, de 27 de noviembre.
• Navarra: Real Decreto 1680/1990, de 28 de diciembre.
• Galicia: Real Decreto 1679/1990, de 28 de diciembre.
• Canarias: Real Decreto 446/1994, de 11 de marzo.
• Asturias: Real Decreto 1471/2001, de 27 de diciembre.
• Cantabria: Real Decreto 1472/2001, de 27 de diciembre.

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Tema 4. La Ley General de Sanidad
 • La Rioja: Real Decreto 1473/2001, de 27 de diciembre.
• Murcia: Real Decreto 1474/2001, de 27 de diciembre.
• Aragón: Real Decreto 1475/2001, de 27 de diciembre.
• Castilla-La Mancha: Real Decreto 1476/2001, de 27 de diciembre.
• Extremadura: Real Decreto 1477/2001, de 27 de diciembre.
• Baleares: Real Decreto 1478/2001, de 27 de diciembre.
• Madrid: Real Decreto 1479/2001, de 27 de diciembre.
• Castilla y León: Real Decreto 1480/2001, de 27 de diciembre.
Se construye, por lo tanto, un Sistema Nacional de Salud completamente
descentralizado. No hay jerarquía entre el Gobierno Central y los Gobiernos Autonómicos
en las materias transferidas. En estas materias el Gobierno Central tiene la responsabilidad
de impulsar la coordinación y la cooperación, así como de velar por la garantía de calidad
de los servicios y la equidad en el acceso en todo el territorio nacional.
Quedan reservadas a la Administración Central las competencias relativas a Sanidad
Exterior, Relaciones Internacionales, Política del Medicamento, Fomento de la Investigación
y Alta Inspección.
La Ley General de Sanidad (LGS) diseñó el Consejo Interterritorial del Sistema
Nacional de Salud (CISNS) como órgano de coordinación cuya composición se ha adaptado
al finalizar el proceso de transferencias a través de la Ley de cohesión y calidad. En el CISNS
las decisiones se deben adoptar por consenso y tienen la forma de recomendaciones, ya
que afectan a materias transferidas.
En algunos casos las Comunidades Autónomas y la Administración Central pueden
firmar “convenios/acuerdos” que obligan a las partes.
El CISNS, según la definición que recoge el artículo 69 de la Ley de cohesión y
calidad del SNS, es “el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e
información de los servicios de salud, entre ellos y con la Administración del Estado, que
tiene como finalidad promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la
garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio del Estado”.

2. LA LEY GENERAL DE SANIDAD

La Ley General de Sanidad da respuesta al requerimiento constitucional del artículo
43 y concordantes, reconociendo el derecho a obtener las prestaciones del sistema sanitario
a todos los ciudadanos y a los extranjeros residentes en España, si bien, por razones de crisis
económica que no es preciso subrayar, no generaliza el derecho a obtener gratuitamente
dichas prestaciones sino que programa su aplicación paulatina, de manera que sea
posible observar prudentemente el proceso evolutivo de los costes, cuyo incremento no

52 el derecho a la salud en la constitución española

Tema 4. La Ley General de Sanidad
va necesariamente ligado a las medidas de reforma de las que, en una primera fase, por la
mayor racionalización que introduce en la Administración, puede esperarse lo contrario.
La directriz sobre la que descansa toda la reforma sanitaria que la Ley General de
Sanidad propone, es la creación de un Sistema Nacional de Salud. Al establecerlo se han
tenido bien presentes todas las experiencias organizativas comparadas que han adoptado el
mismo modelo, separándose de ellas para establecer las necesarias consecuencias derivadas
de las peculiaridades de nuestra tradición administrativa y de nuestra organización
política.
El eje del modelo que la Ley adopta son las Comunidades Autónomas, administraciones
suficientemente dotadas y con la perspectiva territorial necesaria, para que los beneficios
de la autonomía no queden empeñados por las necesidades de eficiencia en la gestión.
El Sistema Nacional de Salud se concibe así como el conjunto de los servicios de
salud de las Comunidades Autónomas convenientemente coordinados. El principio de
integración para los servicios sanitarios en cada Comunidad Autónoma inspira el artículo
50 de la Ley: «En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado
por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones,
Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que
estará gestionado como se establece en los artículos siguientes bajo la responsabilidad
de la respectiva Comunidad Autónoma».
Los servicios sanitarios se concentran, pues, bajo la responsabilidad de las
Comunidades Autónomas y bajo los poderes de dirección, en lo básico, y la coordinación
del Estado. La creación de los respectivos Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas
es, sin embargo, paulatina. Se evitan en la Ley saltos en el vacío, se procura la adopción
progresiva de las estructuras y se acomoda, en fin, el ritmo de aplicación de sus previsiones a
la marcha de los procesos de transferencias de servicios a las Comunidades Autónomas.
La concentración de servicios y su integración en el nivel político y administrativo
de las Comunidades Autónomas, que sustituyen a las Corporaciones Locales en algunas de
sus responsabilidades tradicionales, precisamente en aquellas que la experiencia ha probado
que el nivel municipal, en general, no es el más adecuado para su gestión, esto no significa,
sin embargo, la correlativa aceptación de una fuerte centralización de servicios en ese nivel.
Para evitarlo se articulan dos tipos de previsiones: la primera se refiere a la estructura de
los servicios sanitarios; la segunda, a los organismos encargados de su gestión.
En cuanto a lo primero, la Ley establece que serán las Áreas de Salud las piezas básicas
de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas; Áreas organizadas conforme a
la indicada concepción integral de la Sanidad, de manera que sea posible ofrecer desde
ellas todas las prestaciones propias del sistema sanitario. Las Áreas se distribuyen, de forma
desconcentrada, en demarcaciones territoriales delimitadas, teniendo en cuenta factores

el derecho a la salud en la constitución española 53

Tema 4. La Ley General de Sanidad
de diversa índole, pero sobre todo, respondiendo a la idea de proximidad de los servicios
a los usuarios y de gestión descentralizada y participativa.
En segundo lugar, sin perjuicio de que el proyecto disponga la organización de
los Servicios de Salud bajo la exclusiva responsabilidad de las Comunidades Autónomas,
ordenando incluso la integración en aquellos centros y establecimientos que antes venían
siendo gestionados separadamente por las Corporaciones Locales, el leve efecto centralizador
que pudiera resultar de esta medida, se compensa otorgando a las Corporaciones Locales
un efectivo derecho a participar en el control y en la gestión de las Áreas de Salud, que se
concreta en la incorporación de representantes de las mismas en los principales órganos
colegiados del Área.

2.1. ESTRUCTURA DE LA LEY.

En cuanto a la estructura de la ley, el texto articula su contenido en un título
preliminar, siete títulos fundamentales, cinco disposiciones transitorias, dos disposiciones
derogatorias y quince disposiciones finales.
El contenido de cada uno de los títulos fundamentales es el siguiente:
- Título 1. Del Sistema de Salud, que contiene seis capítulos sobre los principios
generales, las actuaciones sanitarias del sistema de salud, la salud
mental, la salud laboral, la intervención pública en relación con la salud
individual y colectiva y sobre las infracciones y sanciones.
- Título II. De las competencias de las Administraciones Públicas, que contiene
cuatro Capítulos sobre las competencias del Estado, de las Comunidades
Autónomas, las Corporaciones Locales y la Alta Inspección.
- Título III. De la estructura del sistema sanitario público, conteniendo cinco
Capítulos sobre la organización general del sistema sanitario público, los
Servicios de la Salud de las Comunidades Autónomas, las Áreas de Salud,
la Coordinación General Sanitaria y sobre el personal del sistema.
- Título IV. De las actividades sanitarias privadas, que contiene dos capítulos
sobre el ejercicio libre de las profesiones sanitarias y sobre entidades
sanitarias.
- Título V. De los productos farmacéuticos, que contiene un capítulo único.
- Título VI. De la docencia y la investigación, que contiene dos Capítulos sobre
la docencia en el Sistema Nacional de Salud y sobre el fomento de la
investigación.
- Título VII. Del Instituto de Salud Carlos III. Como órgano de apoyo científico-
técnico del Departamento de Sanidad de la Administración del Estado
y de los distintos Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas se
constituye el Instituto de Salud «Carlos III».

54 el derecho a la salud en la constitución española

Tema 4. La Ley General de Sanidad
 La Ley General de Sanidad tiene como objeto genérico la regulación general de todas
las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido
en el artículo 43 y concordantes de la Constitución.
Seguidamente se analizan los aspectos básicos de dicha finalidad protectora de la
salud en base al contenido del citado texto legal.

2.2. TITULARES DEL DERECHO.

Son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todos
los españoles y los ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el
territorio nacional.
Los extranjeros no residentes en España, así como los españoles fuera del territorio
nacional, tendrán garantizado tal derecho en la forma que las leyes y convenios
internacionales establezcan.
Para el ejercicio de los derechos que esta Ley establece están legitimados, tanto
en vía administrativa como jurisdiccional, las personas a que se refiere el apartado 2 del
artículo primero de la Ley.

2.3. CARÁCTER DE NORMA LEGAL BÁSICA.

Esta Ley tendrá la condición de norma básica en el sentido previsto en el artículo
149.1.16 de la Constitución y será de aplicación a todo el territorio del Estado, excepto
los artículos 31, apartado 1, letras b) y c), y 57 a 69, que constituirán derecho supletorio
en aquellas Comunidades Autónomas que hayan dictado normas aplicables a la materia
que en dichos preceptos se regula.

2.4. PRINCIPIOS GENERALES DE LA LEY GENERAL DE SANIDAD:

Los principios generales que definen el modelo de sistema sanitario que la Ley
General de Sanidad establece son los siguientes:
1. Los medios y actuaciones del sistema sanitario estarán orientados
prioritariamente a la promoción de la salud y a la prevención de las
enfermedades.
2. La asistencia sanitaria pública se extenderá a toda la población española. El
acceso y las prestaciones sanitarias se realizarán en condiciones de igualdad
efectiva.
3. La política de salud estará orientada a la superación de los desequilibrios
territoriales y sociales.

el derecho a la salud en la constitución española 55

Tema 4. La Ley General de Sanidad
 4. Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas y las demás
Administraciones Públicas competentes, organizarán y desarrollarán todas
las acciones sanitarias a que se refiere este Título dentro de una concepción
integral del sistema sanitario.
5. Las Comunidades Autónomas crearán sus Servicios de Salud dentro del
marco de esta Ley y de sus respectivos Estatutos de Autonomía.
6. Los Servicios Públicos de Salud se organizarán de manera que sea posible
articular la participación comunitaria a través de las Corporaciones
territoriales correspondientes en la formulación de la política sanitaria y
en el control de su ejecución.
7. A los efectos de dicha participación se entenderán comprendidas las
organizaciones empresariales y sindicales. La representación de cada una
de estas organizaciones se fijará atendiendo a criterios de proporcionalidad,
según lo dispuesto en el Título III de la Ley Orgánica de Libertad Sindical.
8. Las actuaciones de las Administraciones Públicas Sanitarias estarán
orientadas:
- A la promoción de la salud.
- A promover el interés individual, familiar y social por la salud mediante
la adecuada educación sanitaria de la población.
- A garantizar que cuantas acciones sanitarias se desarrollen estén
dirigidas a la prevención de las enfermedades y no sólo a la curación
de las mismas.
- A garantizar la asistencia sanitaria en todos los casos de pérdida de la
salud.
- A promover las acciones necesarias para la rehabilitación funcional y
reinserción social del paciente.
9. Los servicios sanitarios, así como los administrativos, económicos y
cualesquiera otros que sean precisos para el funcionamiento del Sistema
de Salud, adecuarán su organización y funcionamiento a los principios de
eficacia, celeridad, economía y flexibilidad.
10. Se considera como actividad fundamental del sistema sanitario la realización
de los estudios epidemiológicos necesarios para orientar con mayor eficacia
la prevención de los riesgos para la salud, así como la planificación y
evaluación sanitaria, debiendo tener como base un sistema organizado de
información sanitaria, vigilancia y acción epidemiológica.
11. Asimismo, se considera actividad básica del sistema sanitario la que pueda
incidir sobre el ámbito propio de la Veterinaria de Salud Pública en relación
con el control de higiene, la tecnología y la investigación alimentarias, así

56 el derecho a la salud en la constitución española

Tema 4. La Ley General de Sanidad
 como la prevención y lucha contra la zoonosis y las técnicas necesarias
para la evitación de riesgos en el hombre debidos a la vida animal o a sus
enfermedades.
12. Los poderes públicos deberán informar a los usuarios de los servicios del
sistema sanitario público, o vinculados a él, de sus derechos y deberes.
13. Respecto de los derechos nos remitimos al módulo primero donde son
tratados.
14. Respecto de las obligaciones igualmente nos remitimos al módulo
primero.
15. Los poderes públicos orientarán sus políticas de gasto sanitario en orden a
corregir desigualdades sanitarias y garantizar la igualdad de acceso a los
Servicios Sanitarios Públicos en todo el territorio español, según lo dispuesto
en los artículos 9.2 y 158.1 de la Constitución.
16. El Gobierno aprobará las normas precisas para evitar el intrusismo
profesional y la mala práctica.
17. Los poderes públicos procederán, mediante el correspondiente desarrollo
normativo, a la aplicación de la facultad de elección de médico en la
atención primaria del Área de Salud. En los núcleos de población de más
de 250.000 habitantes se podrá elegir en el conjunto de la ciudad.
18. Una vez superadas las posibilidades de diagnóstico y tratamiento de la
atención primaria, los usuarios del Sistema Nacional de Salud tienen
derecho, en el marco de su Área de Salud, a ser atendidos en los servicios
especializados hospitalarios.
El Ministerio de Sanidad y Consumo acreditará servicios de referencia, a
los que podrán acceder todos los usuarios del Sistema Nacional de Salud
una vez superadas las posibilidades de diagnóstico y tratamiento de los
servicios especializados de la Comunidad Autónoma donde residan.
19. Las normas de utilización de los servicios sanitarios serán iguales para todos,
independientemente de la condición en que se acceda a los mismos. En
consecuencia, los usuarios sin derecho a la asistencia de los Servicios de
Salud, así como los previstos en el artículo 80, podrán acceder a los servicios
sanitarios con la consideración de pacientes privados, de acuerdo con los
siguientes criterios:
- Por lo que se refiere a la atención primaria, se les aplicarán las mismas
normas sobre asignación de equipos y libre elección que al resto de los
usuarios.
- El ingreso en centros hospitalarios se efectuará a través de la unidad
de admisión del hospital, por medio de una lista de espera única, por

el derecho a la salud en la constitución española 57

Tema 4. La Ley General de Sanidad
 lo que no existirá un sistema de acceso y hospitalización diferenciado
según la condición del paciente.
- La facturación por la atención de estos pacientes será efectuada por
las respectivas administraciones de los centros, tomando como base
los costes efectivos. Estos ingresos tendrán la condición de propios de
los Servicios de Salud. En ningún caso estos ingresos podrán revertir
directamente en aquellos que intervienen en la atención de estos
pacientes.
20. Las Administraciones Públicas obligadas a atender sanitariamente a los
ciudadanos no abonarán a éstos los gastos que puedan ocasionarse por la
utilización de servicios sanitarios distintos de aquellos que les correspondan
en virtud de lo dispuesto en esta Ley, en las disposiciones que se dicten para
su desarrollo y en las normas que aprueben las Comunidades Autónomas
en el ejercicio de sus competencias.

2.5. ACTUACIONES SANITARIAS DEL SISTEMA DE SALUD.

Las Administraciones Públicas, a través de sus Servicios de Salud y de los Órganos
competentes en cada caso, desarrollarán las siguientes actuaciones:
- Adopción sistemática de acciones para la educación sanitaria como elemento
primordial para la mejora de la salud individual y comunitaria.
- La atención primaria integral de la salud, incluyendo, además de las acciones
curativas y rehabilitadoras, las que tiendan a la promoción de la salud y a
la prevención de la enfermedad del individuo y de la comunidad.
- La asistencia sanitaria especializada, que incluye la asistencia domiciliaria,
la hospitalización y la rehabilitación.
- La prestación de los productos terapéuticos precisos.
- La promoción y la mejora de los sistemas de saneamiento, abastecimiento
de aguas, eliminación y tratamiento de residuos líquidos y sólidos; la
promoción y mejora de los sistemas de saneamiento y control del aire, con
especial atención a la contaminación atmosférica; la vigilancia sanitaria y
adecuación a la salud del medio ambiente en todos los ámbitos de la vida,
incluyendo la vivienda.
- Los programas de orientación en el campo de la planificación familiar y la
prestación de los servicios correspondientes.
- La promoción y mejora de la salud mental.
- La protección, promoción y mejora de la salud laboral.
- El control sanitario y la prevención de los riesgos para la salud derivados de
los productos alimentarios, incluyendo la mejora de sus cualidades nutritivas.

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Tema 4. La Ley General de Sanidad
 - El control sanitario de los productos farmacéuticos, otros productos y
elementos de utilización terapéutica, diagnóstica y auxiliar y de aquellos
otros que, afectando al organismo humano, puedan suponer un riesgo para
la salud de las personas.
- Promoción y mejora de las actividades de Veterinaria de Salud Pública, sobre
todo en las áreas de la higiene alimentaria, en mataderos e industrias de
su competencia, y en la armonización funcional que exige la prevención y
lucha contra la zoonosis.
- La difusión de la información epidemiológica general y específica para
fomentar el conocimiento detallado de los problemas de salud.
- La mejora y adecuación de las necesidades de la formación del personal al
servicio de la organización sanitaria.
- El fomento de la investigación científica en el campo específico de los
problemas de salud.
- El control y mejora de la calidad de la asistencia sanitaria en todos sus
niveles.

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