REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA

AUTO 272 DE 2023

Expediente: D-15.040

Solicitud de suspensión provisional de los incisos

tercero y cuarto del numeral segundo del literal (c) del
artículo 2º de la Ley 2272 de 2022

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

constitucionales y legales, resuelve la solicitud de suspensión provisional de los incisos
finales del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, elevada por el ciudadano Jorge Enrique
Pava Quiceno.

I. ANTECEDENTES

1. El 15 de noviembre de 2022, el ciudadano Jorge Enrique Pava Quiceno presentó

demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley
2272 de 2022.1 A esta demanda se le asignó el número de radicado D-15.040. El actor
sostuvo que en la configuración legislativa de las normas cuestionadas, el Congreso de
la República transgredió los principios de consecutividad e identidad flexible, por una
parte; y, por la otra, destacó que los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal
(c) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, resultan contrarios “al eje transversal de la
Constitución Política que supone el deber del estado de garantizar los derechos a la
verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos y de derecho internacional humanitario.” Para fundamentar esta posición
señaló, en síntesis, que lo previsto en los dos incisos finales del artículo 2 de la Ley 2272
de 2022, permitiría al Gobierno adelantar procesos de paz con las denominadas
“estructuras armadas organizadas de alto impacto”, concepto en el que podrían
ingresar agrupaciones armadas de diversa índole, entre ellas, las que han suscrito
acuerdos de paz en el pasado y que han tenido un régimen de condicionalidad para la

1
“Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las
leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de
Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.”
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

aplicación de los mecanismos alternativos propios de la justicia transicional. Por ende,

dijo, en la medida en que las disposiciones acusadas no determinan la obligatoriedad de
cumplir con ese régimen, entonces, afectan gravemente los derechos fundamentales de
las víctimas a que el Estado investigue, juzgue y sancione las conductas cometidas por
esos grupos y que afecten dichos derechos de las víctimas.

Para una comprensión más adecuada de la solicitud, la Sala considera pertinente

transcribir el artículo demandado, subrayándose los apartados específicamente acusados:

“Ley 2272 de 20222

(noviembre 4)

por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada,
modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010,
1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social
para la paz, y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…)

Capítulo I
Definiciones

(…)

Artículo 2°. Para los efectos de esta ley se entenderá por seguridad humana y por paz total, lo
siguiente:

a) Seguridad Humana: La seguridad humana consiste en proteger a las personas, la naturaleza y

los seres sintientes, de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realización del
ser humano por medio de la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas,
culturales y de la fuerza pública que en su conjunto brinden al ser humano las piedras angulares
de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad.

El Estado garantizará la seguridad humana, con enfoque de derechos, diferencial, de género,

étnico, cultural, territorial e interseccional para la construcción de la paz total. Para ello,
promoverá respuestas centradas en las personas y las comunidades, de carácter exhaustivo y
adaptadas a cada contexto, orientadas a la prevención, y que refuercen la protección de todas
las personas y todas las comunidades, en especial, las víctimas de la violencia. Asimismo,
reconocerá la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos en el enfoque de
seguridad humana.

La cultura de Paz Total es un concepto especial de Seguridad Humana, para alcanzar la

reconciliación dentro de la biodiversidad étnica, social y cultural de la nación a efectos de
adoptar usos y costumbres propias de una sociedad sensible, en convivencia pacífica y el buen
vivir.

2
Diario Oficial 52.208 del 4 de noviembre de 2022.
2
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

b) Paz total. La política de paz es una política de Estado. Será prioritaria y transversal en los
asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente e integral, tanto en lo referente a la
implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y
sometimiento a la justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad prevalente el
logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los
colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

La política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados
y a los que se llegaren a pactar, así como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos
al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto
impacto. En tal sentido, cumpliendo con los requisitos constitucionales vinculará a las
autoridades de todas las ramas y niveles del poder público, quienes deberán orientar sus
actuaciones a su implementación y cumplimiento. Los gobiernos deberán garantizar los enfoques
de derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e interseccional en la
construcción de las políticas públicas de paz.

De la política de paz de Estado hará parte la cultura de paz total, reconciliación, convivencia y
no estigmatización, para ello, contará con la participación de la sociedad civil, incluyendo los
espacios del sector interreligioso. La política de paz garantizará el respeto a la libertad religiosa
y de cultos.

c) En el marco de la política de paz, el Gobierno podrá tener dos tipos de procesos:

(i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten
diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz.

Se entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de
un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar
operaciones militares sostenidas y concertadas.

(ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas

organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y
desmantelamiento.

Se entenderá por estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, aquellas

organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una
estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua de
conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la Convención de
Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la
población civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en
una o más economías ilícitas.

Se entenderá como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los
ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos
pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.

Se creará una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterización y calificación de las
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que puedan verse beneficiadas por
esta ley. Dicha instancia debe ser coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y contará
con la participación de la Dirección Nacional de Inteligencia y el Alto Comisionado para la
Paz.”

3
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

2. A partir de la lectura de los incisos subrayados, el demandante puso de manifiesto

que las disposiciones reseñadas comportan, como se explicó, un grave riesgo para los
derechos de las víctimas, lo que, a su juicio, obliga a la Corte Constitucional a declarar
“la suspensión de la aplicación de [los incisos demandados] en el sentido de impedir
que se inicien procesos de negociación con exmiembros de grupos armados como parte
de estructuras organizadas de crimen de alto impacto.”

3. Así las cosas, dado que, a su consideración, los preceptos demandados “pueden
tener como consecuencia efectos irreversibles sobre la seguridad y los derechos
fundamentales de las víctimas del conflicto armado”, es preciso que sus efectos sean
suspendidos en garantía de la supremacía e integridad de la Carta Política.

4. Por ello, solicitó a la Corte que suspenda “la aplicación de la norma contenida en
los incisos finales del artículo 2 hasta que se tome una determinación sobre la
constitucionalidad de la norma.”

II. CONSIDERACIONES

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de la acción de

inconstitucionalidad impetrada contra la Ley parcialmente demandada con fundamento
en lo dispuesto en el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución y, de contera, de
las solicitudes que se eleven con motivo del ejercicio de la citada acción.

El control judicial atribuido a la Corte Constitucional y su competencia para dictar

medidas para la protección del orden constitucional, entre ellas, la suspensión
provisional de los efectos de las normas objeto de control

6. Ahora, corresponde a la Corte determinar la procedencia de la solicitud efectuada

para que se declare la suspensión provisional de los efectos de las disposiciones legales
acusadas y como medida cautelar y previa a la decisión de fondo que adopte esta
Corporación sobre tales preceptos.

7. Para resolver esta cuestión debe partirse de considerar que: i) el artículo 2º de la

Constitución exige a las autoridades, entre ellas, la Corte Constitucional, garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Superior; ii) el
artículo 4º de la Constitución que señala que ésta es norma de normas, contempla el
principio de supremacía constitucional al determinar que en todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las
disposiciones constitucionales, el cual debe guardarse en todo tiempo, a la vez que
ordena que es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la
Constitución; iii) el artículo 113 de la Constitución contempla el principio de separación
4
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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de funciones entre los órganos de las diferentes Ramas del Poder Público y los demás
órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las funciones a cargo del
Estado, sin perjuicio tanto de la colaboración armónica para la realización de sus fines
como de los diferentes controles, entre ellos, el jurisdiccional de constitucionalidad para
garantizar la supremacía e integridad de la Carta Política; iv) de manera general, la
Constitución le atribuye al Congreso de la República el ejercicio de la función
legislativa, la cual debe ejercerse en los precisos términos en ella previstos y, de manera
especial, en el artículo 149 señala que toda reunión de miembros del Congreso que, con
el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se
efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez, a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno y, quienes participen en sus deliberaciones, serán
sancionados conforme a las leyes; v) el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos funcionales previstos en ese artículo, o lo que es lo mismo, la guarda del orden
constitucional y, en general, el respeto del Estado Constitucional de Derecho; vi) en todo
caso, el artículo 242 establece que los procesos que se adelanten ante la Corte
Constitucional serán regulados por la ley conforme a las disposiciones en él contenidas;
vii) el artículo 243 determina que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada, al tiempo que dispone que ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución; viii) el decreto
extraordinario 2067 de 1991, contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional para el ejercicio de su
función de control jurisdiccional de constitucionalidad; ix) este régimen se complementa
con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 43 a 49 la Ley 270 de 1996, Estatutaria de
la Administración de Justicia; y, x) en cumplimiento de su atribución, potestad y
competencia de guardar la integridad y supremacía constitucional, la Corte
Constitucional ha interpretado el alcance y contenido de tales disposiciones
constitucionales y legales en amplia jurisprudencia que guía el ejercicio de su función de
control jurisdiccional de constitucionalidad.

8. A partir de tales presupuestos, deberá darse trámite para su resolución a la

solicitud elevada por el demandante.

Antecedentes en la Asamblea Constituyente de 1991

9. Independientemente de la discusión que existió antes de la Constitución de 1991

acerca de si la jurisdicción constitucional podía ordenar o no la suspensión provisional
de los efectos de las normas sometidas a su control, el hecho cierto es que este tema sí
fue abordado por la Asamblea Nacional Constituyente reunida en 1991, al revisar los
mecanismos de protección tanto del orden jurídico como de los derechos de las personas
en general. En efecto, en primer lugar, en la ponencia sobre mecanismos e instituciones

5
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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de protección tanto del orden jurídico como de los derechos fundamentales,3

expresamente se propuso adoptar o mantener instrumentos como la acción pública de
inconstitucionalidad respecto de las leyes, los decretos extraordinarios y los actos
legislativos, en este último caso, por vicios de procedimiento en su formación; los
controles automáticos de constitucionalidad en relación con proyectos de leyes
estatutarias, decretos legislativos dictados en los estados de excepción, las leyes
aprobatorias de tratados públicos y los tratados mismos después de su aprobación por el
Congreso de la República y antes de su ratificación por parte del Jefe del Estado; la
aplicación preferencial de las normas jurídicas de superior jerarquía; la suspensión
provisional para hacerla extensiva a otros actos administrativos susceptibles de
impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin importar que se
tratara de actos definitivos, de trámite o de ejecución; las acciones populares; la acción
de cumplimiento y la acción de tutela, al tiempo que se previó facultar al legislador para
establecer los demás recursos, las acciones, procedimientos y mecanismos necesarios
para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los derechos
individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades
públicas.

10. En segundo lugar, de manera más concreta en la ponencia sobre mecanismos de

protección del orden jurídico y de los derechos individuales, además de lo anterior, se
dejó abierta la posibilidad para otros mecanismos de protección en los siguientes
términos:

“Hay ciertos mecanismos adicionales de protección cuya consideración se omite, puesto que ellos
constituyen una garantía autónoma de ciertos derechos sustanciales a los que siempre deben
acompañar. Tal es el caso, por ejemplo, del habeas corpus.

“Por otro lado, sugiero no acoger como parte del sistema de instrumentos de protección los
principios de aplicación directa e interpretación de las normas sobre derechos constitucionales
que traen algunos proyectos, por considerar que este tipo de valoraciones corresponde más bien al
legislador, a los jueces ordinarios y, finalmente, a la jurisdicción constitucional.” (Subrayado
fuera del texto)4

11. De esta consideración de la Asamblea Nacional Constituyente, la Sala advierte

que ante la imposibilidad de identificar ab initio todas las posibles modalidades de
instrumentos de protección del orden jurídico y de los derechos constitucionales, la
Asamblea dejó un margen de maniobra para que esos asuntos sean complementados,
bien a través de legislación o bien a través de los poderes que el ordenamiento jurídico
reconoce a los jueces y, de manera especial, a la jurisdicción constitucional. Esta
comprobación, a su vez, permite afirmar que en el constitucionalismo colombiano no
existe una regla que proscriba determinado mecanismo de protección de origen legal o
judicial, o que estos instrumentos deban estar taxativamente previstos en la

3
Asamblea Nacional Constituyente, Informe Ponencia sobre Mecanismos de Participación Democrática. Mecanismos de
instituciones de protección de los derechos fundamentales y procedimiento de reforma constitucional. Gaceta Constitucional
No. 52. Bogotá 17 de abril de 1991, pp. 7-12
4
Asamblea Nacional Constituyente, Informe Ponencia sobre Mecanismos de protección del orden jurídico y de los
particulares. Gaceta Constitucional No. 56. Bogotá, 22 de abril de 1991, pp. 12-15.
6
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Constitución. De igual manera, como se explicará en apartado ulterior de esta decisión,

dicho margen de maniobra opera de manera articulada con la disposición de
herramientas legales, comunes a la labor judicial, que sustentan la adopción de medidas
excepcionales para impedir que normas abierta y manifiestamente inconstitucionales
puedan producir efectos irremediables.

El control integral y la interpretación sistemática y teleológica o finalista de las

normas que le atribuyen dicho control a la Corte

12. Es sabido que la simple delimitación de las funciones a cargo de los diferentes
órganos del Estado es insuficiente para evitar la usurpación de competencias de unos
frente a otros, si no se acompaña de una autoridad judicial con la potestad de obligarlos
a respetar los límites que les impone el ejercicio de sus funciones. Por ello, el control
jurisdiccional de constitucionalidad constituye el medio más idóneo para garantizar el
respeto y dar eficacia práctica al principio de supremacía constitucional, en la medida en
que permite que todos ellos estén sometidos única e indefectiblemente a un superior
común: la Constitución, que es la expresión política, jurídica y legítima del Poder
Constituyente. Por lo tanto, como ninguna decisión legislativa que sea contraria a la
Constitución puede tener validez alguna, le corresponde a quien se le confía la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución revisarla y decidir definitivamente su
inexequibilidad lo cual comporta su retiro del orden jurídico, por cuanto la Constitución
debe prevalecer sobre cualquier norma con fuerza de ley. Por eso, el juez constitucional
es el muro de contención que guarda y protege la supremacía de la Constitución frente a
los excesos del legislador.

13. El control constitucional a cargo de la Corte es integral en toda su magnitud,

puesto que a quien por mandato de la Carta se le ha confiado la guarda de la integridad y
la supremacía de la Constitución, tiene no solo la posibilidad sino la obligación de
impedir que sus disposiciones se infrinjan o soslayen, así como también evitar que se
eluda dicho control jurisdiccional mediante cualquier artificio que impida declarar la
invalidez de las normas que no se ajustan a la Constitución.

14. Así, entonces, el control jurisdiccional a cargo de la Corte fue concebido

esencialmente como el instrumento principal para la defensa y la garantía de la
integridad y supremacía del orden constitucional y con él del Estado de Derecho (control
abstracto), así como el mecanismo para la protección y efectividad de los derechos
fundamentales garantizados por la Constitución y los tratados y convenios
internacionales que integran el bloque de constitucionalidad (control concreto).

15. El artículo 241 de la Constitución Política, le confió a la Corte Constitucional la

guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de ese artículo en lo que se refiere, para tal fin, a las taxativas y expresas
funciones que le fueron atribuidas para: i) decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que
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sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (numeral 1); ii) para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (numeral 4) y
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno en ejercicio de facultades
extraordinarias, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación
(numeral 5); iii) para decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para
reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación (numeral 2);
iv) decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional, en estos últimos solo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realización (numeral 3); v) decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212 a 215 de la Constitución (numeral 7); vi) decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes
estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación (numeral 8); vii) decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
tratados internacionales y la exequibilidad de las leyes que los aprueben (numeral 10);
viii) revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con
la acción de tutela de los derechos constitucionales (numeral 9); ix) dirimir los conflictos
de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (numeral 11); x) decidir
sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución (numeral 6); y, xi) darse
su propio reglamento (numeral 12).

16. Además de las expresas y taxativas funciones así contempladas, el artículo 242 de
la Constitución establece, igualmente, que los procesos que se adelanten ante la Corte
Constitucional deben ser regulados por la ley conforme a las disposiciones en él
contenidas;5 a su vez, el artículo 243 determina que los fallos que la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, al
tiempo que dispone que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta
las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución; y, seguidamente, el artículo 244 establece que la Corte Constitucional
comunicará al Presidente de la República o al Presidente del Congreso, según el caso, la
iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de constitucionalidad de
normas dictadas por ellos y tal comunicación no dilatará los términos del proceso.

17. De conformidad con lo expuesto, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria

de la Administración de Justicia, previamente declarado constitucional mediante la
5
En él se señala que: “1. Cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e
intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como
en aquellos para los cuales no existe acción pública. // 2. El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los
procesos. // 3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto. /// 4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador General de la
Nación, de treinta para rendir concepto. // 5. En los procesos a que se refiere el numeral 7° del artículo anterior, los términos
ordinarios se reducirán a una tercera parte y su incumplimiento es causal de mala conducta, que será sancionada conforme a
la ley.”
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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Sentencia C-037 de ese mismo año, señala que la Corte Constitucional ejerce la guarda
de la integridad y supremacía de la Carta en los estrictos y precisos términos de los
artículos 241 a 244 de la Constitución Política.

18. Todo lo anterior significa, entre otros asuntos, que la competencia de la Corte
como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, debe leerse de manera
sistemática con lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, disposición que exige a
las autoridades, entre ellas la Corte Constitucional, garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Así mismo, a partir del
sistema de frenos y contrapesos que se deriva del artículo 113 superior que consagra el
principio de separación de funciones entre los diferentes órganos del Estado, sin
perjuicio de la colaboración armónica para lograr la realización de sus fines. Por lo
tanto, ante una contradicción entre la Constitución y la ley, el deber de la Corte es hacer
uso de los mecanismos a su alcance para cumplir con sus competencias y, de esta
manera, evitar tanto la conformación de escenarios de ausencia de garantía de la Carta
Política como el correlativo desequilibrio en el ejercicio de las potestades de los órganos
de las Ramas del Poder Público o de los demás órganos autónomos e independientes.

19. Asimismo, el ejercicio de dicha competencia de la Corte también debe leerse de

manera consonante con el principio de prevalencia o supremacía constitucional de que
trata el artículo 4º superior, el cual, observa la Sala Plena, tiene condición directiva en
dos sentidos: Confiere a la Constitución la condición de “norma de normas”, lo que
supone una relación jerárquica y subordinante entre la Carta Política y las demás normas
infra constitucionales que integran el ordenamiento jurídico, por una parte; y, por la otra,
impone una obligación particular que tiene la estructura propia de una regla: en todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales. A esto se suma lo dispuesto en el inciso
segundo del mencionado artículo 4º, cuando prescribe el deber de los nacionales y de los
extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades.

20. Esta composición compleja del principio de supremacía constitucional ha sido

desarrollada por la jurisprudencia constitucional. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-
560 de 1999 esta Corte señaló que:

“La Constitución, entendida como un conjunto organizado de disposiciones que ‘configura y

ordena los poderes del Estado por ella construidos, y que por otra parte, establece los límites del
ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos
positivos y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad’,6 es
norma fundamental de la cual se derivan todas las demás reglas que rigen y organizan la vida en
sociedad. La Constitución como fuente suprema del ordenamiento jurídico ocupa el más alto
rango dentro de la pirámide normativa y a ella debe estar subordinada toda la legislación.

“El principio de prevalencia o supremacía de la Constitución se encuentra consagrado en el

artículo 4 de ese mismo ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La Constitución es norma de

6
“Cfr. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991”
9
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales’, y a él se ha referido la Corte en múltiples fallos
fijando su sentido y alcance. Veamos:

‘La posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que integran el
orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye
los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias
para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que
se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del
Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que
formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los
órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la
Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La
Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las
normas que integran el ordenamiento y es por ello ‘fuente de fuentes’, norma normarum.
Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden
jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo
4.’7

“Las consecuencias que se derivan del principio de supremacía apuntan no sólo al

reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular filosófico-política que rige todas las
actividades estatales y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos,
sino que legitima además las normas jurídicas que se expidan congruentes con ella. Dicho de otro
modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica ([Link]. establece
principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los
mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden
de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales8
como fines prioritarios del Estado,9 y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y
de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad.10

“La integridad y supremacía de la Constitución ha sido considerada como ‘un derecho

fundamental de las personas que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para
vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus
competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y
respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías de las personas’.11”12

Por ello, en dicha providencia, la Corte señaló que “El control constitucional surge
entonces, como una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer
efectivo el principio de integridad y supremacía de la Constitución” y que la
Jurisdicción Constitucional ha sido instituida por el constituyente como una función
pública, “cuya misión es la de preservar la supremacía de la Constitución, asegurando
que todos los poderes públicos actúen dentro de los límites que ella misma establece.”13

21. Así mismo, en la Sentencia C-1290 de 2001, la Corte señaló que

7
“Sentencia T-06/92. Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política.”
8
“Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política.”
9
“Cfr. Artículo 2 de la Constitución Política.”
10
“Cfr. Título II, capítulo 4 y Título VIII, capítulo IV, en particular el artículo 241 de la Constitución política”.
11
“Sentencia C-445/96.”
12
Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 1999.
13
Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 1999.
10
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M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

“En el Estado constitucional de derecho la supremacía de la Constitución se erige en pilar

fundamental de todo el sistema normativo; en ese orden de ideas con los propósitos enunciados
en el Preámbulo -dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo-, en el artículo 2 se individualiza como fin esencial del Estado
el de garantizar los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución y en el
artículo 4 se hace la formulación conforme a la cual ‘La Constitución es norma de normas. En
todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán
las disposiciones constitucionales./ Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia
acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.’

“Por lo demás, el artículo 6 puntualiza que los particulares son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes y que los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones.”

Con fundamento en lo anterior, también aquí la Corte concluyó señalando que “el
control constitucional configura una garantía básica dentro del Estado de derecho con
el fin de hacer efectivo precisamente, el principio de integridad y supremacía de la
Constitución.”14

22. Posteriormente, en la Sentencia C-415 de 2012, la Corte señaló que “La

supremacía de la Constitución Política sobre el resto de prescripciones del sistema de
derecho nacional, es un principio estructurante del orden jurídico: el conjunto de
prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema normativo, en
virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas
establecidas en la Constitución. En otras palabras, el orden jurídico de la sociedad
política se estructura a partir de la Carta Fundamental.” Así mismo, en dicha
providencia la Corte indicó que “La noción de supremacía constitucional parte de la
naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria
del ordenamiento jurídico... Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es la
clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del
carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las
normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema
de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas
infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan regulados
en la propia Constitución.”15 Finalmente, la Corte dijo que “el concepto de supremacía
normativa de la Carta Política es definitorio del Estado Social y constitucional de
Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la Constitución, las autoridades no solo se
hallan sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de
sus competencias; también para la realización efectiva de los derechos subjetivos
consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir
la realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales son de
‘aplicación inmediata’ -al tenor del artículo 85 constitucional-, merced, precisamente, a
su fuerza normativa vinculante. De este modo, la supremacía normativa de las normas
constitucionales se erige en un principio clave para la concreción del catálogo de

14
Corte Constitucional, Sentencia C-1290 de 2001.
15
Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2012.
11
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M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

derechos fundamentales y la efectividad de los demás derechos consagrados en la Carta

Fundamental.”16

23. En dicha providencia también la Corte señaló que la supremacía normativa de la

Constitución, tiene como su principal garantía la existencia del control de
constitucionalidad. Así, “los actos del gobierno, la actuación de las autoridades
administrativas -y de algunos particulares en casos especiales17-, las mismas decisiones
de los jueces y los actos de legislación, se hallan dominados por el principio de
supremacía de la Constitución y sujetos a diversos tipos de exámenes de
constitucionalidad de los mismos, en unos casos a través de mecanismos de control
concreto de la constitucionalidad de las actuaciones públicas -por vía de acción o
excepción- y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos
legislativos, las leyes y otras normas generales -por vía de acción o por ministerio de la
Constitución-” y con tal sistema de control judicial “se busca que en la expedición de
las normas que integran el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la Carta
Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad
entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones
constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4° constitucional.”18

24. También, un argumento adicional al respecto se encuentra en la Sentencia C-054

de 2016, en la cual la Corte señaló que el principio de supremacía constitucional tiene
una función jerárquica en tanto implica la imposibilidad de predicar en el orden jurídico
normas que tengan un nivel superior a la Constitución ya que aquellas normas que hacen
parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, en los términos del inciso
primero del artículo 93 C.P., solo alcanzan el mismo nivel jerárquico de la Constitución
y no una escala superior que la subordine, por una parte; y, por la otra, servir de
parámetro para la validez formal y material de las normas que integran el ordenamiento
jurídico.

“El principio de supremacía constitucional tiene una función jerárquica, lo cual conlleva dos
consecuencias. En primer lugar, implica la imposibilidad de predicar en el orden jurídico normas
que tengan un nivel superior a la Constitución. Esto implica, a su vez, que aquellas normas que
hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, en los términos del inciso
primero del artículo 93 C.P., alcancen el mismo nivel jerárquico de la Constitución, pero no una
escala superior que la subordine, por lo que son disposiciones integradas más no superpuestas a la
Carta Política. (…)

“La segunda faceta de la función jerárquica es la de servir de parámetro para la validez formal y
material de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Las previsiones que conforman el
contenido orgánico de la Constitución determinan el régimen de competencias para la producción
normativa (por ejemplo, la cláusula general de competencia legislativa del Congreso de que trata
el artículo 150 C.P.), al igual que los aspectos esenciales que guían el procedimiento para dicha
actividad de creación del derecho legislado, así como de los reglamentos. Estas disposiciones

16
Ibidem.
17
Constitución Política, artículo 86, inciso final.
18
Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2012.
12
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constitucionales conforman el marco de referencia para la validez formal de las normas

jurídicas.”19

25. En la Sentencia C-191 de 2016, la Corte reiteró que el control de

constitucionalidad está establecido para garantizar la supremacía constitucional, lo
quiere decir que el control del respeto de la supremacía constitucional es una pieza
fundamental en la existencia y correcto funcionamiento del Estado de Derecho o, como
en nuestro caso, del Estado Social de Derecho.20

26. Ahora bien, la naturaleza directiva del principio de supremacía constitucional

tiene carácter absoluto, porque claramente ante cualquier incompatibilidad entre una
norma infra-constitucional y la Constitución la conclusión es que aquella es
inconstitucional, puesto que resultaría una contradicción, no solo jurídica sino también
lógica, concluir que la Constitución valide la existencia de escenarios que signifiquen la
permanencia de normas inconstitucionales. Se trata, así visto, de un mandato imperativo
que debe ser garantizado por la Corte Constitucional, precisamente en función del
cumplimiento del deber de garantía de la integridad y supremacía de la Carta Política. Es
por esta razón que la jurisprudencia en comento ha establecido que el principio de
supremacía constitucional tiene una función integradora del ordenamiento jurídico,
que se funda en la consonancia entre la Constitución y las disposiciones legales así como
sus diferentes enunciados normativos. En ese orden de ideas, el valor normativo de la
Constitución subordina a las demás disposiciones que integran el ordenamiento jurídico,
no solo desde una perspectiva jerárquica, ya explicada, sino también a través de la
integración de ese ordenamiento alrededor de la vigencia de los derechos, principios y
valores constitucionales.21

27. En todo caso es preciso señalar que la jurisprudencia constitucional reconoce

escenarios en donde al momento de definir los efectos de sus decisiones en el tiempo,
que por regla general son ex nunc, -y para este alcance exclusivamente-, la supremacía
constitucional exige consideraciones particulares con el fin de garantizar la protección
de derechos, principios o valores que también tienen raigambre superior, así como el
mantenimiento de la integridad del ordenamiento jurídico. Esta es la filosofía que inspira
el instituto de la modulación de sus fallos en el tiempo, para lo cual es posible y
necesario armonizar los mandatos constitucionales en beneficio de lo que supremacía
constitucional exige en tales casos y de los cuales se derivan -conforme a la
jurisprudencia de la Corte-, la inexequibilidad con efectos retroactivos o la
inexequibilidad con efectos diferidos. A partir de la ruptura de la presunción de
constitucionalidad, en el primer caso, con el fin de eliminar los efectos que la
disposición declarada inexequible haya alcanzado a producir desde el momento en que
entró en vigencia o fue aplicada y de esa manera restablecer el orden jurídico violado o
los derechos y principios vulnerados. En el segundo caso, esto es, la no expulsión
inmediata de las normas encontradas por la Corte como contrarias a la Constitución

19
Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2016.
20
Corte Constitucional, Sentencia C-191 de 2016.
21
Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2016.
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generalmente por vicios de forma y, por lo tanto, la decisión de mantenerlas vigentes por
un tiempo razonable, temporal y debidamente acotado en la respectiva sentencia, evita
generar un vacío normativo mientras se expide la norma que debidamente tramitada la
reemplace, lo que permite mantener la integridad del orden constitucional y con él sus
desarrollos legales, y ello se vincula igualmente con la comprensión de la supremacía
constitucional antes explicada.22

28. Así, entonces, esta perspectiva de análisis está guiada siempre por una finalidad
evidente: mantener la vigencia del principio de supremacía constitucional desde una
perspectiva sustantiva y es por ello por lo que, inclusive, resulta aceptable adoptar
fórmulas alternativas al efecto ex nunc, como la inexequibilidad retroactiva o la
inexequibilidad diferida, precisamente con el fin de garantizar la plena eficacia del orden
constitucional en todo tiempo, según el caso. En otras palabras, la postura teórica que
está detrás de la modulación de los efectos en el tiempo de las sentencias de
inconstitucionalidad no es otra distinta que salvaguardar el principio de supremacía
constitucional.

29. La situación que plantea el peticionario en el presente asunto, aunque parte de una
perspectiva diferente, como se explicará más adelante, en todo caso está estrechamente
relacionada con los argumentos anteriormente expuestos. Lo que se pretende es que la
Corte reconozca que conforme a la atribución que le fue confiada por la Constitución de
guardar su integridad y supremacía, de ella se deriva la facultad para disponer la
suspensión provisional de los efectos de las normas objeto de su control precisamente
con el fin de proteger y garantizar el principio de supremacía constitucional.

30. Por ello, para resolver esta cuestión particular, la Corte considera que debe
partirse del mencionado carácter directivo del mandato de supremacía constitucional
como fundamento de sus competencias. Este mandato no supone excepción alguna bajo
el criterio de que la supremacía normativa de la Constitución es un elemento estructural
del ordenamiento jurídico,23 y mucho menos si se tiene presente lo dispuesto de manera
complementaria en el artículo 149 de la Constitución conforme al cual, toda reunión de
miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama
Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales,
carecerá de validez y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno con lo cual
obligatoriamente, en este último caso, rota la presunción de constitucionalidad, los
efectos de la sentencia siempre serán retroactivos.

31. La problemática que plantea la solicitud del demandante parte de reconocer una
situación de índole práctico que socava esa supremacía constitucional. En efecto, existen
disposiciones que además de ser prima facie abierta o manifiestamente
inconstitucionales, por su contenido o formulación jurídica, logran bien aplicación
definitiva, o bien involucran actuaciones que, al retrotraerse, generan efectos
particularmente gravosos -en términos jurídicos y de manera particular, en términos de

22
Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001.
23
Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2012.
14
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protección de derechos fundamentales-, que hacen inviable o muy problemática tal

retracción, al punto que esos efectos se tornan en inexpugnables.

32. Para efectos metodológicos de esta decisión, la Corte identificará a este tipo de
disposiciones prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales como aquellas
que contraen un efecto irremediable, esto es, aquellas inconstitucionales que de
mantenerse vigentes durante el proceso de revisión de constitucionalidad e inclusive,
que si se declaran inexequibles aún con efectos retroactivos, suponen la imposibilidad, o
la dificultad extrema, de retornar a la situación anterior que se consolida con su
ejecución o su aplicación durante su vigencia, o como de manera análoga ha ido
analizado en sede de control concreto de constitucionalidad, como aquel que no es
susceptible de ser reestablecido en sus consecuencias jurídicas.

33. Las disposiciones que además de ser prima facie abierta o manifiestamente
inconstitucionales y tienen o pueden tener un efecto irremediable o pueden generar,
además, un escenario de elusión del control constitucional que, como es natural, implica
una grave afectación del principio de supremacía en los términos explicados.

34. Ante esta dificultad, hasta ahora la jurisprudencia constitucional ha contemplado,

amparada en la competencia que tiene la Corte para fijar los efectos en el tiempo de sus
propias decisiones y en los términos tanto de los artículos 4 y 149 de la Constitución
como del artículo 45 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia-,
la posibilidad de adoptar fallos con efectos retroactivos, reseñados anteriormente, con el
fin de eliminar las consecuencias jurídicas de la disposición acusada ab initio, como si
no hubiesen sido promulgadas o porque como la misma Constitución lo señala, no podrá
dárseles efecto alguno. Como lo explica la jurisprudencia constitucional, esta es una
solución jurídica excepcional y que debe siempre aplicarse bajo un criterio de estricta
autorrestricción judicial, merced de los efectos que conlleva en términos de limitación
de los principios de seguridad jurídica y democrático, este último comprendido desde la
legitimidad que otorga el mandato representativo de que es titular el Congreso de la
República.

35. No obstante, la Corte también advierte que la fórmula de la inexequibilidad con

efectos retroactivos resulta insuficiente tratándose de las disposiciones abierta o
manifiestamente inconstitucionales y con efectos irremediables, antes explicadas. En
esos casos, los plazos propios del control de constitucionalidad implican que
necesariamente la disposición demandada surtirá sus efectos antes de que sea proferida
la sentencia de inexequibilidad y, a su turno, la posibilidad de retrotraer la situación
jurídica al estado anterior resulta bien materialmente imposible, por ejemplo, para el
caso de normas legales que afecten directa o indirectamente bienes constitucionales
valiosos.

36. En el mismo sentido, además de esta insuficiencia, la imposibilidad de

contrarrestar las consecuencias inconstitucionales de las disposiciones con efectos
irremediables genera un escenario exceptivo -e inadmisible- de vulneración del principio

15
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de supremacía constitucional o del mandato constitucional conforme al cual los actos

que se profieran fuera de las condiciones constitucionales no producen efecto alguno.
Ello debido a que, merced a la ejecución de esas previsiones a partir de su vigencia o la
imposibilidad sustantiva de retrotraerlas sin alterar gravemente principios y valores
superiores, sus efectos inconstitucionales se consolidan y se tornan inexpugnables,
cuando menos en las hipótesis antes explicadas.

37. Así, de manera similar a como se concluyó para justificar la posibilidad

excepcional de adoptar fallos con inexequibilidad retroactiva, la Sala Plena considera
que en estos casos excepcionales es necesario adoptar una decisión que, a partir de la
interpretación de las competencias del juez constitucional, permita satisfacer el principio
de supremacía constitucional, evitar el escenario de elusión del control jurisdiccional
que ha sido identificado y, en consecuencia, contrarrestar el posible efecto irremediable.
En tal virtud, además de que la disposición objeto de examen sea prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucional, es decir, que suponga una vulneración ostensiva del
orden constitucional, el efecto será irremediable esto es, que no será posible retrotraerlo
o deshacerlo ni siquiera con la eventual declaratoria de inexequibilidad aun con efectos
retroactivos, por lo cual se requiere una medida urgente para evitarlo, entendida como
una respuesta adecuada, oportuna, impostergable y eficiente a fin de impedir su
aparición y ulterior consumación.

38. En otros términos, la solución que la Sala considera adecuada es aquella que
permita que, en situaciones excepcionales, la Corte adopte medidas, también
excepcionales, como la suspensión provisional, orientadas a impedir la producción de
efectos de las normas objeto de control y con ello evitar la consolidación de las
consecuencias inconstitucionales de aquellas disposiciones que, por su formulación
jurídica, además de ser prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales,
generan efectos irremediables o eluden el control constitucional.

39. Se trata entonces, de examinar si es necesario que la Corte adopte medidas,

también excepcionales, orientadas a impedir la producción de efectos de las normas
objeto de control prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales y con efectos
irremediables o que lleven a eludir el control de constitucionalidad en caso de no
adoptarse esta medida.

40. La primera cuestión consiste en que no obstante que los artículos 241 a 244 de la
Constitución no reconocen expresamente esa facultad a la Corte y así lo había señalado
esta Corporación en varias decisiones hasta ahora adoptadas, tal y como se registró atrás
en los antecedentes del proceso constituyente de 1991, contrario hasta lo hasta ahora
sostenido, la Asamblea sí dejó abierta la posibilidad para que sea la propia Corte
Constitucional la que adopte medidas excepcionales orientadas a impedir la producción
de efectos de las normas objeto de control en el marco de las potestades propias de la
jurisdicción constitucional, como en otras materias lo ha hecho al precisar sus propias
competencias derivadas de tales disposiciones constitucionales.

16
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41. En efecto, es incontrovertible que de manera expresa tales disposiciones le

confiaron a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía de la
Constitución, lo que implica garantizar la vigencia del principio de supremacía
constitucional contenido en el artículo 4º superior y que, huelga insistir, es un aspecto
estructural de la arquitectura de la Carta Política, al tiempo que dicha función implica,
de suyo, que la Corte debe ejercer sus competencias de modo que satisfaga de la manera
más amplia posible esa función. En otras palabras, la adopción de medidas
excepcionales, orientadas a impedir la producción de efectos de las normas objeto de
control prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales y con efectos
irredimibles o que eluden el control constitucional no es, en modo alguno, una nueva
competencia de la Corte, sino un remedio enmarcado en el ejercicio de sus propias
funciones, potestades y competencias ya atribuidas por la propia Constitución cuando le
confió su guarda y supremacía. A contrario sensu, se estaría ante el incumplimiento de
ese deber y, por tanto, se desconocería el principio de supremacía constitucional, cuando
se permitiese, mediante la omisión de esos mecanismos, la supervivencia de escenarios
de elusión del control de constitucionalidad, como el que se verifica para el caso de las
disposiciones prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales y que producen
efectos irremediables.

42. A su turno, debe advertirse que, en su condición de intérprete de la Constitución,24

la Corte tiene la misión de determinar el contenido y alcance de las normas superiores,
sin desbordar el marco de sus competencias. Sobre el asunto analizado deben tenerse en
cuenta varias aristas. El numeral 4° del artículo 241 de la Constitución prevé que la
Corte tiene entre sus funciones la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación. La Sala deriva dos corolarios de esta
disposición superior: (i) la competencia que se adscribe la Corte tiene carácter amplio en
tanto se proyecta a vicios materiales y sustantivos; y, (ii) no se establece
normativamente una delimitación particular de este carácter amplio. A su turno, no
puede perderse de vista que la competencia en comento se inserta dentro de una más
general y esencial confiada a la Corte, como es la guarda de la integridad y la
supremacía de la Constitución. Por ende, la justificación de la facultad para decidir sobre
la inconstitucionalidad de las normas sometidas a su control judicial descansa sobre el
cumplimiento de la finalidad esencial de la vigencia del principio de supremacía
constitucional. Se dejaría de cumplir adecuadamente la función adscrita cuando es
ejercida de modo que se permitan escenarios de elusión del control de
constitucionalidad, como sucede en los casos de disposiciones prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucionales y de efecto irremediable sometidas a su control
judicial.

24
Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001: “La Corte Constitucional, como interprete autorizado y supremo de la
Constitución, define la opción más compatible con la Constitución dentro de las alternativas concebibles, opción que
precisamente queda fijada en la doctrina constitucional y en la ratio decidendi que concretan el alcance de la propia
Constitución.”
17
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43. Igualmente, en tanto responsable de la guarda de la integridad y la supremacía de

la Constitución, esta Corporación ejerce sus competencias de manera rigurosa e integral,
como lo ha hecho siempre. Así, por ejemplo, al ejercer el control de constitucionalidad
de las normas de los estados de excepción, originariamente en la Sentencia C-004 de
1992, para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, se precisó que el
control de los decretos legislativos era integral, esto es, no solo era formal sino también
material, pues de lo contrario éste quedaba supeditado a un mero control notarial, como
sucedía antes de 1991.

44. En esa ocasión, la Corte asumió el análisis de constitucionalidad del Decreto

Legislativo 333 de 1992, mediante el cual el Gobierno había declarado el estado de
emergencia social. El aspecto inicial que tuvo que estudiar la Corte consistió en el
alcance del control a su cargo. Ello debido a que el antecedente jurisprudencial acerca de
ese asunto era el de la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía, al amparo de la
Constitución anterior, la revisión judicial de los decretos de estado de sitio y del estado
de emergencia. La postura mayoritaria de ese alto tribunal era que, para el caso de los
decretos declaratorios, el control era exclusivamente formal, puesto que se trataba de un
acto de gobierno de naturaleza política y de la valoración exclusiva por parte del
Presidente de la República. Sin embargo, concurría una sostenida posición disidente que
expresaba que ese control también debía ser material o sustantivo, puesto que el
ejercicio de la función jurisdiccional no podía comprenderse como una simple
verificación de documentos, pues no es posible sostener que existan actos al margen de
la Constitución o por fuera de ella, que sean sustancialmente incompatibles con la Carta
y que, sin embargo, no sean objeto de control de constitucionalidad.

45. Así, entonces, la Corte Constitucional ejerció en la mencionada sentencia un

control integral: formal y material, al determinar que el artículo 241-7 de la Constitución
no establece una limitación sobre el ámbito de competencia de esta Corporación para el
control de constitucionalidad de los decretos legislativos de los estados de excepción.
Asimismo, la postura del control integral es la que mejor satisface la eficacia del
principio de supremacía constitucional y, en particular, la función integradora que tiene
ese principio y que fue explicada en dicha decisión.

46. En ese caso particular, la Sala Plena concluyó que restringir ese análisis a una
perspectiva exclusivamente formal sobre el control del decreto declaratorio significaría
dejar de estudiar el cumplimiento de los requisitos sustantivos que también dispone la
Carta para que el Presidente de la República declare un estado de excepción.25 Ello bajo
el permanente supuesto que la validez en el ejercicio de las competencias de los órganos
del Estado descansa en su compatibilidad con la Constitución Política.

47. Otro ejemplo en el cual esta Corporación ha ejercido su deber de guardar la

integridad y la supremacía de la Constitución, sin ejercer una potestad explícita
consagrada en el artículo 241 Superior, son las decisiones que ha adoptado respecto de

25
Esta misma perspectiva de análisis ha sido reiterada por la Corte en todas las sentencias en las cuales ha hecho la revisión
de los decretos legislativos declarativos de los estados de excepción, algunos de los cuales han sido declarados inexequibles.
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demandas por omisiones legislativas relativas. La Corte, desde temprana

jurisprudencia,26 y al interpretar sus propias competencias, asumió que, en virtud de los
artículos 4º y 241 Superiores, cuenta con la atribución de efectuar control jurisdiccional
sobre casos en los que advierta una omisión legislativa relativa. Específicamente, la
Sentencia C-543 de 1996 estudió la competencia que tiene la Corte Constitucional para
pronunciarse sobre omisiones legislativas relativas. La aludida providencia resolvió una
demanda de inconstitucionalidad, en la cual el accionante solicitó que se declarara la
inconstitucionalidad en la que, según él, había incurrido el legislador al incumplir el
mandato previsto en los artículos 87 y 88 Superiores, consistente en reglamentar
legalmente el ejercicio de las acciones de cumplimiento y las acciones populares.

48. Para resolver la petición anterior, la Sentencia C-543 de 1996 se ocupó de

diferenciar las clases de omisiones legislativas en las que puede incurrir el legislador.27
Partió de la siguiente definición, según la cual “existe una omisión legislativa, cuando el
legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el
Constituyente.”28 Aunado a lo anterior, la Corporación delimitó la necesidad de
pronunciarse respecto de omisiones legislativas relativas, a partir de la siguiente
premisa: “…la inactividad del legislador al incumplir su deber de legislar o hacerlo en
forma defectuosa, puede producir lesiones a los derechos y garantías individuales
establecidos en la Constitución o impedir su ejercicio” (negrilla añadida). Para abordar
el cuestionamiento sobre si esta Corte tenía o no la facultad de ejercer control sobre las
omisiones legislativas, la aludida sentencia consideró lo siguiente:

“Al analizar cada una de las funciones consagradas en el artículo 241 de la Constitución,
advierte la Corte que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar la actividad
legislativa por fuera de los términos señalados en la norma precitada. En efecto, la acción
pública de inconstitucionalidad, si bien permite realizar un control más o menos extenso de la
labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido,
conforme a las directrices constitucionales (…)

“Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al

actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta
razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas
superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control.” (negrilla añadida)

26
Sentencias C-108, C-473, C-545, C-555 de 1994, C-247 de 1995 y C-070 de 1996, entre otras.
27
La Sentencia C-583 de 2015 efectuó la siguiente diferenciación entre una omisión legislativa absoluta y una relativa: “La
Corte ha reconocido dos tipos de omisión legislativa: absoluta y relativa, La omisión legislativa absoluta se configura
cuando existe ausencia total de regulación, es decir, cuando no hay actuación alguna del Legislador sobre una materia. La
jurisprudencia constitucional ha señalado que en tales casos, la Corte no tiene competencia alguna para examinar este tipo
de omisión, pues todo análisis de constitucionalidad supone la confrontación de una norma legal con preceptos
constitucionales, motivo por el cual, al no existir uno de los extremos de la comparación (por la ausencia total de
regulación), resulta imposible hacer una confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política. La
omisión legislativa relativa por su parte, se presenta cuando el Legislador, expide una ley, pero a través de ésta no se
contemplan todas las situaciones que deben ser objeto de regulación, por lo que la norma da lugar a un trato inequitativo
para sus destinatarios. En este orden de ideas, la omisión relativa supone una actuación imperfecta o incompleta del
Legislador.”
28
Sentencia C-543 de 1996.
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49. A partir de las consideraciones anteriores, la jurisprudencia29 ha sido pacífica al

considerar, sin duda, que esta Corporación sí tiene competencia para ejercer control
respecto de omisiones legislativas relativas. Esto, aun cuando el artículo 241 Superior no
le atribuyó tal facultad de manera textual. Lo anterior, en el marco del deber que le asiste
a esta Corte de: (i) garantizar la integridad y supremacía de la Constitución respecto de
las normas que adopta el legislador o que hacen parte del ordenamiento jurídico; (ii)
precaver que el Congreso desconozca mandatos legislativos específicos al momento de
tramitar las leyes, y (iii) prevenir que existan disposiciones de rango legal que vulneren
derechos fundamentales o que supongan el desconocimiento de principios como el de la
igualdad.

50. Así mismo, como ya se ha explicado, esta Corte ha considerado que hace parte de
sus atribuciones la de adoptar fallos con efecto retroactivo, precisamente con el fin de
evitar la consolidación de situaciones jurídicas abiertamente contrarias a la Constitución.

51. En esta oportunidad, la Corte considera que se está ante una situación análoga. En
efecto, la Constitución le atribuye una función amplia para decidir sobre las demandas
contra las leyes, tanto por vicios materiales o sustantivos como por vicios de
procedimiento. Esta función, como se explicó, se inserta dentro de otra más general,
vinculada a la eficacia de los principios de supremacía constitucional y separación de
funciones, denominado históricamente como de separación de poderes. También se ha
comprobado por la Sala que es posible que el Legislador profiera disposiciones que
además de ser prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales, generan efectos
irremediables y, en razón de este tipo de diseño normativo, generan escenarios de
inmunidad sustantiva al control de constitucionalidad, abiertamente contrarios al
principio mencionado. En ese sentido, la Corte considera que en esos casos
excepcionales resulta imperativo contar con mecanismos, también excepcionales,
orientados a impedir la producción de efectos de las normas objeto de control que
permitan lograr el doble propósito de garantizar la supremacía de la Carta y evitar la
elusión del control de constitucionalidad.

52. La segunda cuestión es que el control judicial de constitucionalidad y, dentro de

él, la adopción de medidas excepcionales orientadas a impedir la producción de efectos
de las normas objeto de control de los actos prima facie abierta y manifiestamente
inconstitucionales y de efecto irremediable objeto de control abstracto, no desconoce per
se la función legislativa y, en especial, la legitimidad democrática de las leyes que
expide el Congreso de la República, a partir de la cual se edifica su presunción de
constitucionalidad, pero ello no impide ejercer a plenitud dicho control. Si ello no fuere
así, nunca podría existir control judicial sobre los actos inconstitucionales dictados por
el legislador y, por lo tanto, de contera, no podría declararse inexequible ninguna norma
legal y mucho menos disponerse la suspensión provisional de sus efectos. Si la Corte
ejerce el control judicial de constitucionalidad y como consecuencia de él, al verificar la
incompatibilidad de una norma inferior con el orden constitucional la declara
inexequible y por lo tanto la retira del ordenamiento jurídico con efectos generales,
29
Véase, entre muchas otras, las Sentencias C-644 de 2006, C-352 de 2017, C-415 de 2022
20
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

también, con motivo del ejercicio de tal facultad, bien puede, al inicio del proceso de
control, limitar o suspender sus efectos precisamente mientras se profiere una decisión
de fondo cuando quiera que aparentemente ella es abierta o manifiestamente violatoria
de la Constitución y genera efectos irredimibles o elude el control constitucional.

53. En todo caso, con fundamento en el principio de autorrestricción judicial y en el

principio democrático, para decretar una medida orientada a impedir la producción de
efectos de las normas objeto de control, la Corte se debe someter a unos requisitos o
estándares estrictos los cuales deben respetar unos elementos mínimos, conforme pasa
a explicarse.

54. Primero, la medida orientada a impedir la producción de efectos de las normas

objeto de control debe ser excepcional. Esto implica que la Corte tiene el deber de
determinar ab initio la ineficacia de otras opciones menos lesivas para la presunción de
constitucionalidad de las normas sometidas a su juicio de constitucionalidad, entre ellas
la adopción de un fallo con efectos retroactivos. Asimismo, dentro de esa evaluación
también debe demostrarse que la medida excepcional orientada a impedir la producción
de efectos de las normas objeto de control es imperativa para la protección de bienes
constitucionalmente valiosos y no involucra una afectación desproporcionada de algún
contenido de la Carta Política.

55. Segundo, el decreto de la medida excepcional orientada a impedir la producción

de efectos de las normas objeto de control abstracto procede única y exclusivamente
respecto de disposiciones prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales,
esto es, que de una primera y simple observación se infiera su ostensible
incompatibilidad o notoria discrepancia con los preceptos superiores sea porque
vulneren derechos fundamentales, violen claros mandatos constitucionales, o
establezcan regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas.

56. Tercero, el decreto de la medida excepcional orientada a impedir la producción

de efectos de las normas objeto control abstracto procederá única y exclusivamente
respecto de las disposiciones prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales y
que producen efecto irremediable o que eludan el control de constitucionalidad,
según se ha explicado en esta providencia. Es decir, lo decidido en esta oportunidad por
la Corte no puede comprenderse como una autorización in genere para la procedencia de
la suspensión provisional en la acción pública de inconstitucionalidad o en el control
automático posterior. En contrario, se trata de una medida excepcional, que se aplica
como última opción para la defensa de la guarda de la integridad y la supremacía
constitucional y en escenarios en los que, ante la inexistencia de una medida de ese
carácter, indudablemente se generaría un caso de elusión del control de
constitucionalidad y la correlativa inmunidad a ese control.

57. Cuarto, la procedencia de la medida excepcional orientada a impedir la

producción de efectos de las normas objeto de control prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucionales y con efectos irremediables o que eludan el control
21
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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de constitucionalidad está supeditada al cumplimiento de un juicio estricto de

proporcionalidad en el cual se demuestre que (i) esa medida es imprescindible para
cumplir con un objetivo constitucionalmente imperioso relacionado como es la
efectividad de la guarda de la integridad y supremacía constitucional; y, (ii) los
beneficios que se deriven de la adopción de la medida excepcional orientada a impedir la
producción de efectos de las normas objeto de control sean mayores que las limitaciones
que esa medida impone al principio democrático que justifica la presunción de validez
de la legislación, puesto que siempre será más importante garantizar la supremacía
constitucional que la vigencia, ejecución y aplicación de una disposición legal abierta o
manifiestamente inconstitucional sea porque vulnere derechos fundamentales, viole
claros mandatos constitucionales, o contenga regulaciones manifiestamente irrazonables
o desproporcionadas. Este grado de exigencia se explica precisamente en el hecho de
que una decisión de esta naturaleza que recae sobre disposiciones prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucionales y con efectos irremediables o que eluden el control
constitucional, como se ha indicado, incide de manera significativa en el principio
democrático y en la correlativa presunción de constitucionalidad de la legislación que de
contera se desvanece con esta clase de disposiciones, sumado a la legitimidad de la que,
sin duda, están revestidas las decisiones legislativas, pero que debe ceder ante la abierta,
manifiesta, notoria y ostensible inconstitucionalidad que prima facie se infiere de ellas.
Además, esta medida tendría efectos concretos en el carácter participativo de la acción
pública de inconstitucionalidad, en especial cuando es adoptada con anterioridad al
recibo de las intervenciones ciudadanas y del concepto del Procurador General de la
Nación. En consecuencia, debido a los efectos profundos de la suspensión provisional en
cada uno de esos bienes y valores constitucionales, a partir de los criterios restrictivos de
su procedencia resulta necesario que esta decisión sea excepcional y esté supeditada al
cumplimiento del grado más exigente de escrutinio judicial. Así, dentro de ese mismo
análisis habrá que determinarse si una medida menos gravosa, como la potencial
adopción de un fallo con efectos retroactivos, cumpliría con el objetivo buscado.

58. Quinto, al tratarse de una limitación significativa a la presunción de

constitucionalidad de las normas objeto de revisión, la decisión excepcional orientada a
impedir la producción de efectos de las normas objeto de control debe contar con un
soporte decisional análogo al exigido respecto de la decisión de fondo sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada o revisada. Esto quiere decir que solo
procederá cuando se cuente con el voto favorable de la mayoría de los magistrados y
magistradas de la Corte. En esto se distingue, por ejemplo, de la suspensión provisional
admitida en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que requiere únicamente la
decisión del juez unipersonal o la del magistrado sustanciador en el caso del juez
colegiado,30 precisamente porque esta recae sobre actos u actuaciones administrativas
30
Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la
demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:
1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante
o amenazante, cuando fuere posible.
2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el
Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y,
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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que carecen de la ascendencia democrática directa con la que sí cuenta la legislación. De

la misma manera, la afectación a dicha legitimidad se vería acotada en el presente caso,
debido a que los efectos de la medida excepcional orientada a impedir a su vez la
producción de efectos de las normas objeto de control durarían, a lo sumo, el término en
que se tramite la acción pública de inconstitucionalidad, la cual está sometida a los
plazos preclusivos y de obligatorio cumplimiento que dispone tanto la Constitución
como el Decreto Ley 2067 de 1991.

59. Sexto, la adopción de la medida excepcional orientada a impedir la producción de

efectos de las normas objeto de control procederá únicamente a solicitud de cualquier
magistrado, inclusive del propio magistrado sustanciador del proceso de
constitucionalidad y, en caso de aceptarse la petición por parte de la Sala Plena, deberá
determinarse su alcance y duración; el ciudadano demandante estará legitimado solo
podrá proponerle al magistrado sustanciador o a cualquier magistrado de la Corte que la
solicite a la Sala Plena pero no tendrá facultad para hacerlo directamente.31

Ajuste o modificación parcial del precedente constitucional sobre la improcedencia

de la medida excepcional orientada a impedir la producción de efectos de las
normas objeto de control

60. La Corte advierte que existen precedentes que han rechazado la adopción de
medidas excepcionales orientadas a impedir la producción de efectos de las normas
objeto de control como medidas genéricas dentro del control de constitucionalidad
abstracto. Esto se concluye del contenido y sentido de cada decisión de, entre otras, las
siguientes providencias:

61. Al realizar el control previo y automático de constitucionalidad del proyecto de

ley estatutaria sobre estados de excepción (luego sancionado como la Ley 137 de 1994),
en la Sentencia C-179 de 1994, la Corte señaló que el escrutinio judicial que realiza
sobre los decretos legislativos que se dictan con fundamento en los artículos 212 a 215
de la Constitución es de carácter definitivo, por lo que resultaba contraria a la
Constitución aquella disposición que permitía la suspensión provisional de tales decretos
legislativos. La Corte indicó en dicha Sentencia que “si es deber de la Corte
pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos legislativos, en los ‘estrictos y
precisos términos’ contemplados en el artículo 241 de la Constitución, mal puede una
ley, como es la que se estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos
jurídicos, lo que configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema.”

en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que
deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o
prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.
5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
(…).
31
Por su parte, la negación de la medida bien puede ser adoptada por el magistrado sustanciador.
23
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62. Mediante el Auto 221 de 2005, la Sala Plena resolvió el recurso de súplica que fue
formulado por la demandante del artículo 71 de la Ley 975 de 2005, disposición que
regulaba la tipificación de delitos políticos en el marco de la denominada “Ley de
Justicia y Paz”. La actora consideró que el magistrado sustanciador había omitido
resolver sobre la suspensión provisional que había solicitado en la demanda. La Corte
negó la súplica del auto admisorio por ese reclamo y con el argumento de que este
Tribunal carecía de competencia para adoptar una medida cautelar de esa naturaleza. En
concreto, expresó que “[e]n lo que atañe a la solicitud de suspensión provisional de la
norma acusada se estima que esta petición no es procedente habida consideración que
dicha figura está establecida para los procesos contenciosos administrativos que se
adelanten ante el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos donde podrán
suspender los actos administrativos acusados y para el caso no es posible aplicarse por
analogía.”

63. En el Auto 368 de 2015, la Sala Plena rechazó por improcedente la solicitud
elevada por un demandante para que la Corte suspendiera provisionalmente varias
disposiciones que había acusado contenidas en el Acto Legislativo 2 de 2015 “por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y
se dictan otras disposiciones”. Esto con el argumento de que tales previsiones
prefiguraban un “un Estado distinto e incompatible con la inspiración y aspiración del
Pueblo”.

64. La Corte consideró que la solicitud debía rechazarse en la medida en que (i)
dentro del listado de facultades taxativas previsto en el artículo 241 de la Constitución
no se encontraba expresamente la posibilidad de que la Corte decidiera sobre la
suspensión provisional de actos legislativos; (ii) esa competencia estaba reconocida por
la Constitución y la ley a otros escenarios diferentes a la acción pública, como la justicia
contencioso administrativa y la acción de tutela. Ello demostraba que el Constituyente
no tuvo la intención de extender una función de la misma naturaleza al control abstracto
de constitucionalidad; y, (iii) no resultaba posible extender esa fórmula de trámite
judicial al caso analizado, puesto que tienen naturaleza y fines diversos. En este auto no
estudió la procedencia de la suspensión provisional respecto de leyes, sino respecto de
actos legislativos reformatorios de la Constitución. En todo caso, fijó una regla general,
acerca de la improcedencia de la suspensión provisional en el control abstracto de
constitucionalidad.

65. Por otra parte, en la Sentencia C-352 de 2017, la Corte se declaró inhibida para
adoptar una decisión de fondo respecto de la demanda contra los artículos 6º y 36
(parciales) del Decreto Ley 2067 de 1991. En ese caso los demandantes consideraron
que se incurría en una omisión legislativa relativa debido a la ausencia del mecanismo
de suspensión provisional en la acción pública de inconstitucionalidad. Para los actores,
la inexistencia de ese mecanismo implicaba que el Legislador había incumplido con un
mandato superior, consistente en garantizar la supremacía de la Constitución en aquellos
casos excepcionales donde resulta necesario adoptar una cautela de esta naturaleza.
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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66. La Sala Plena consideró que el cargo formulado resultaba inepto debido a que no
se evidenciaba un mandato constitucional específico que obligase al Congreso a
disponer la suspensión provisional de actos legislativos o de normas con fuerza de ley.
En contrario, la Carta tenía un listado explícito y taxativo de las funciones de este
Tribunal, el cual excluía la competencia para la suspensión provisional de las normas
con rango de ley que fuesen objeto de demanda.

67. Con todo, de esta decisión la Corte debe resaltar dos aspectos que resultan
importantes para el presente análisis. De un lado, la Corte señaló que lo decidido por la
Sentencia C-179 de 1994 no configuraba cosa juzgada para el caso, teniendo en cuenta
que esa sentencia refería al control de constitucionalidad de los decretos legislativos, que
es un escenario distinto al del escrutinio judicial de la legislación producida por el
Congreso.32 De otro, esta decisión dejó claro que si bien no era posible que vía
jurisprudencial o por analogía la Corte adoptara una competencia genérica para decretar
la suspensión provisional en el control abstracto de la legislación, en todo caso esa
posibilidad podría adoptarse por el Congreso y analizados los aspectos de conveniencia
respectivos.33 Por lo tanto, se concluye que las decisiones anteriores, en consonancia con
la opción adoptada por el Constituyente, no identifican una prohibición superior sobre la
materia analizada.

68. Otra decisión fue la adoptada por la Sala Plena en el Auto 161 de 2020. En esa
oportunidad había sido sometido al control automático de constitucionalidad el Decreto
Legislativo 488 de 2020 “por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Un ciudadano, dentro del
trámite judicial, solicitó a la Corte que como “medida cautelar” suspendiera la
aplicación del Decreto. Para sustentar su petición indicó que, aun cuando el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos era más célere que el trámite ordinario, en

32
Corte Constitucional, Sentencia C-352 de 2017. “Por otra parte, si bien es cierto que existiría cosa juzgada material
cuando una norma que fue declarada inexequible, es decir, que fue expulsada del ordenamiento jurídico, pretende ser
revivida mediante un cargo de omisión legislativa relativa, esta situación no es la que se presenta en el asunto bajo
examen. En efecto, no existe coincidencia material entre ambas normas teniendo en cuenta que la declarada inexequible
preveía expresamente la facultad para la Corte Constitucional de suspender los decretos legislativos, mientras que la otra,
la que echa de menos el demandante, es decir, la posiblemente omitida, tendría un ámbito mucho más amplio, ya que
permitiría a la Corte Constitucional suspender provisionalmente todas las normas que sean objeto de su control y no sólo
los decretos legislativos. Esto significaría que si eventualmente pudiera predicarse una cosa juzgada material, se referiría
únicamente a la suspensión provisional de los decretos legislativos, pero no respecto de las otras normas jurídicas
controladas por la Corte Constitucional.”
33
Ibidem: “La ausencia de tal mandato constitucional específico que se encontraría vulnerado por omisión se encuentra
incluso reconocida por los mismos demandantes quienes manifiestan que la mención que se hace de la Sala Plena, “debe
ser entendida como una opción valorativa para que se dicte una sentencia aditiva”. Esta afirmación contenida en el escrito
de corrección de la demanda demuestra que para los ciudadanos demandantes la deducción de esta competencia no se
derivaría directamente de un imperativo constitucional, sino de una regulación que profiera esta Corte, mediante la
sentencia, en la que prevea, a conveniencia, el órgano encargado de decretar la suspensión provisional, el momento para
realizarlo, las hipótesis o causales en las que resultaría procedente, el término de vigencia de la cautela, entre otros
asuntos. La presencia de opciones en la configuración normativa demuestra la inexistencia del mandato constitucional
específico y pone de presente que, en realidad, los demandantes evidencian que en la materia existiría una omisión
absoluta, no relativa. || Frente a esta situación, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la atribución a esta
Corte de la potestad de suspender provisionalmente las normas que controla es una decisión que podría tomar el
Constituyente o el legislador, luego de valorar la necesidad, conveniencia, riesgos y beneficios que traería tal potestad, tal
como ocurre en varios países donde se ha reconocido el poder de suspensión provisional.”
25
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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todo caso las decisiones eran adoptadas con posterioridad a que hubiesen surtido sus
efectos, por lo que en la práctica resultaban inocuas.

69. La Corte rechazó la solicitud a partir de la reiteración de la regla fijada en el Auto

368 de 2015 y lo dicho en la Sentencia C-179 de 1994, en la cual la Corte realizó el
control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre estados de excepción.
Esta misma regla fue reiterada en la Sentencia C-193 de 2020, al analizar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 567 de 2020, que le atribuyó competencias a
la Procuraduría General de la Nación en materia de adopción. En ese caso, uno de los
intervinientes había solicitado la suspensión provisional de ese precepto, asunto que fue
negado por la Corte con base en la regla mencionada.34 En estos casos también hay un
elemento relevante para el análisis, pues la Sala no estudió la procedencia de la
suspensión provisional de leyes, sino respecto de decretos legislativos, frente a los
cuales ejerce un control diferente, pues éste es oficioso, integral y tiene unos términos
significativamente más cortos.

70. Por su parte, con el Auto 518 de 2021, la Corte examinó un grupo de demandas
acumuladas contra el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el
Código Nacional de Seguridad y Convivencia”, el cual regula el instituto jurídico de la
asistencia militar para atender situaciones de grave alteración de la seguridad o
convivencia, ante riesgo o peligro inminente o para afrontar una emergencia o calamidad
pública. En ese asunto uno de los demandantes solicitó la suspensión provisional de los
efectos de algunas expresiones demandadas, al considerar que permitirían un uso
indiscriminado de las Fuerzas Militares en escenarios de protesta social, con los riesgos
que ello aparejaba. El argumento dado por el demandante se relacionó con un riesgo
grave o peligro inminente, que era meramente hipotético, pues no había evidencia del
uso indiscriminado de las Fuerzas Militares en escenarios de protesta social, pero no con
un efecto irremediable. Ante el caso, la Corte nuevamente se limitó a retirar lo dicho en
el Auto 368 de 2015 y rechazó por improcedente la solicitud, sin hacer ninguna
consideración adicional.

71. Más recientemente, en el Auto 123 de 2022, la Corte negó varias solicitudes
presentadas por diferentes actores en los procesos acumulados al expediente en el cual
se profirió. Esta decisión fue adoptada en el marco de la revisión de constitucionalidad
del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31
de diciembre de 2022”. Esta norma fue acusada por varias demandas acumuladas de
infringir la reserva de ley estatutaria y el principio de unidad de materia. Dentro de ese
marco, los actores solicitaron que la Corte asumiera el control automático de la
34
Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 2020: “El ciudadano Carlos Fradique-Méndez, elevó ante esta Corte una
“petición especial” consistente en que “se decrete la suspensión provisional del decreto 567 de 15 de abril de 2020, para
evitar daños que luego serían de difícil reparación”, tal solicitud se fundamenta en que el decreto es ‘manifiestamente
ilegal’. // En esta oportunidad, la Sala reitera su jurisprudencia sobre la improcedencia de este tipo de solicitudes, en
efecto, la Corte Constitucional no es competente para hacer declaratorias de esa naturaleza, por lo que se impone su
rechazo. En particular, la Sentencia C-179 de 1994, que estudió el proyecto de Ley Estatutaria de Estados de Excepción
dejó en claro que la competencia constitucional de la Corte es ‘decidir definitivamente’ sobre los decretos expedidos por el
Presidente al amparo de un estado de excepción (artículos 241-7 y 214-6 de la Constitución).”
26
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disposición acusada, en la medida en que su contenido estaba sometido a esa reserva y,

por ende, a dicho control oficioso. Ello a pesar de que se le había dado el trámite que
corresponde a una ley anual de presupuesto. Además, también requirieron a la Corte
para que declarara la suspensión provisional de la disposición demandada, al estimar que
su aplicación podía generar un perjuicio irremediable, consistente en los daños a la
sociedad y al patrimonio público, así como a la igualdad entre los candidatos electorales,
la moralidad pública y el principio democrático.

72. La Corte rechazó por improcedentes ambas solicitudes. En cuanto al primer

aspecto, concluyó que este Tribunal no era competente para “modificar el tipo de
control de constitucionalidad que debe realizar, incluso si hay razones para pensar que
una norma de especial categoría, como la estatutaria, se ha tramitado como una norma
ordinaria. El control por medio de la acción pública de inconstitucionalidad debe ser
activado por una demanda ciudadana y, si bien la Corte puede en ejercicio de él
confrontar la norma demandada con toda la Constitución, no es equiparable a un
control oficioso, en el cual la Corte debe revisar tanto el proceso de formación de la
norma bajo control como su contenido, confrontándolo con toda la Constitución.” 35 En
este mismo sentido, la Sala señaló que resultaría en extremo riesgoso, y totalmente
alejado de la función del juez constitucional, modificar la naturaleza jurídica de una ley
que ya había sido objeto de sanción presidencial, para tornarla en un proyecto de
legislación susceptible del control automático de constitucionalidad. Ello, a juicio de la
Sala, trastocaría el principio de autolimitación que gobierna la actividad judicial de la
Corte. En específico, sostuvo que asumir “de manera definitiva que la norma es
estatutaria y, por tanto, un proyecto de ley y no, como indica el hecho de que fue
sancionada y promulgada, una ley de la República implica que se está frente a un mero
proyecto de ley que, evidentemente, no tiene la capacidad de producir en este momento
ningún efecto. Esto en la práctica va más allá de lo que podría ser una suspensión
provisional de los efectos de la norma, pues no habría ley a suspender, sino que
equivale a una declaratoria de inexequibilidad implícita, pues la norma, en realidad, no
podría aplicarse.”36

73. En lo relativo a la solicitud de suspensión provisional, la Corte se limitó a reiterar

las reglas explicadas en las decisiones precedentes, para concluir la improcedencia de
esa solicitud. Para el efecto indicó que “Aquí es preciso reiterar lo que la Corte ya ha
señalado en el sentido de que el Constituyente no dotó a esta corporación de la facultad
de decretar la suspensión provisional de las normas sometidas a su control de
constitucionalidad. El debate en la Asamblea Nacional Constituyente al respecto
culminó con la decisión de no atribuirle a la Corte Constitucional la posibilidad de
decretar la suspensión provisional de los efectos de las normas objeto de control
judicial, como sí se hizo expresamente en el artículo 238 de la Constitución para la
jurisdicción de lo contencioso administrativo cuyos jueces y tribunales quedaron
habilitados para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos
demandados ante dicha jurisdicción.”

35
Corte Constitucional, Auto 123 de 2022, fundamento jurídico 20.
36
Ibidem. Fundamento jurídico 26.
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74. Como se observa, la razón de la decisión del Auto 123 de 2022 se concentró en la
imposibilidad de que la Corte variase la naturaleza jurídica de una ley sancionada y con
el fin de someterla al control automático de constitucionalidad, por una parte y, por la
otra, en la reiteración de sus decisiones acerca de la imposibilidad general de ordenar la
suspensión provisional. Aquí debe tenerse presente que como luego se observa de la
resolución del caso estudiado en la Sentencia C-153 de 2022, se estaba en presencia de
una norma abierta y manifiestamente inconstitucional con efectos irremediables
contenida en el artículo 124 de la Ley 2159 de 2022, que no fueron removidos o
alterados ni siquiera por una decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos,
mientras que la regla de decisión contenida en el Auto 123 de 2022 estuvo concentrada
en la imposibilidad de variar la naturaleza jurídica de la disposición objeto de control, al
tiempo que reiteró la regla de improcedencia general de la suspensión provisional.

75. En efecto, revisado el fondo del asunto con la Sentencia C-153 de 2022, se pudo
constatar por la mayoría que el Congreso de la República violó la reserva de ley
estatutaria, el principio de unidad de materia y las normas constitucionales que
prefiguran el contenido de la ley anual de presupuesto, e instrumentalizó la presunción
de constitucionalidad que ampara a todas las leyes con el objetivo de eludir el control
constitucional.

76. Tal como la misma sentencia lo reconoce, en el curso del trámite legislativo varios
congresistas advirtieron que esta reforma implicaba una violación del principio de
unidad de materia lo mismo que del principio de reserva de ley estatutaria (ver párrafos
135 a 139 supra); y consultaron expresamente a la mesa directiva de la Cámara de
Representantes si, dado el evidente carácter estatutario de la regla, se permitiría su
control automático por la Corte Constitucional. Pese a lo anterior, el Congreso de la
República, en sus dos Cámaras, decidió darle apariencia de constitucionalidad a la
disposición acusada mediante su aprobación por mayoría absoluta, con lo cual
necesariamente se desconoció el carácter normativo de la Constitución, y la
sistematicidad de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la
función legislativa.

77. Con el caso analizado en esa sentencia se demostró que recientemente se han
expedido normas por fuera del sistema de frenos y contrapesos mediante su inclusión en
el trámite de leyes como la anual de presupuesto y el agotamiento de sus efectos antes de
que se logre su control constitucional, prueba de lo cual es que en los últimos años, la
Corte Constitucional ha proferido varias sentencias que declaran la inexequibilidad de
una o varias disposiciones contenidas en leyes por violación del principio de unidad de
materia.37 Por esta vía se consolidan situaciones antijurídicas con efectos que mutan en
inexpugnables o irremediables que escapan del control constitucional real, pues aun
cuando las disposiciones son juzgadas y declaradas inexequibles, sus efectos
permanecen incólumes porque a pesar de los efectos retroactivos de la sentencia, ellos

37
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-047 de 2018, C-438 de 209, C-167 de 2021, C-178 de 2021, C-202 de 2021 y C-
153 de 2022, entre otras.
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finalmente no alteran algunos o todos los efectos producidos por la norma declarada
inexequible.

78. El caso analizado en la Sentencia C-153 de 2022, fue aún más grave, pues además
de parecer una vía de hecho legislativa, mediante una disposición contenida en la ley
anual de presupuesto se modificó parcial y temporalmente una regla estatutaria que
garantizaba la igualdad de armas en el proceso electoral, y precavía la destinación de
recursos públicos al favorecimiento de intereses electorales particulares. Ante casos de
esta gravedad, la Constitución prevé la invalidez e ineficacia de tales actos y de allí
surge el deber de esta Corporación al expedir su decisión de modularla.

79. Empero, a pesar de que se hizo uso de la facultad de tramitar con urgencia el
proceso y en la Sentencia del instrumento del fallo de inexequibilidad con efectos
retroactivos, estos resultaron insuficientes, al punto de que la Corte tuvo que adoptar
varias reglas para la definición de las situaciones jurídicas que ya se habían consolidado
y aquellas que no, en lo referente a la suscripción y ejecución de convenios
interadministrativos autorizados por la disposición acusada.38 Ello en virtud de los
efectos irremediables e inexpugnables que, sin duda, tenía esa previsión legal y cuya
inconstitucionalidad resultaba evidente. En particular, en la síntesis de esa decisión la
Corte expresó lo siguiente:

38
En efecto, la parte resolutiva de la Sentencia C-153 de 2022 es la siguiente:
“Primero. Declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”, con
efectos retroactivos, a partir de su expedición.

“Segundo. Como consecuencia de esta declaración, se deberán aplicar las siguientes reglas:

“1. Sobre los convenios interadministrativos suscritos por virtud del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cuyo objeto se
haya ejecutado completamente al momento de informar esta decisión mediante el comunicado oficial, pese a que se
fundaron en una disposición claramente inconstitucional, no se impartirá orden alguna, como consecuencia de la
inexequibilidad aquí declarada, en la medida en que desde el punto de vista de los efectos constituyen una situación
consumada, de conformidad con los fundamentos de esta sentencia.

“2. A partir del comunicado oficial de esta decisión no es posible suscribir convenios interadministrativos al amparo del
artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por lo cual, aquellos trámites que se encuentran en curso deberán terminarse
inmediatamente para impedir su perfeccionamiento.

“3. Los convenios interadministrativos suscritos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, que a la fecha del
comunicado oficial de la presente decisión, no se hayan ejecutado completamente, deberán terminarse y liquidarse
inmediatamente, sin perjuicio de la devolución de los recursos girados y no ejecutados y de las restituciones a que haya
lugar.

“Los contratos estatales financiados con fundamento en los convenios interadministrativos anteriores se terminarán y
liquidarán a partir de esta misma fecha.

“Se exceptúan de esta regla, los contratos en curso dirigidos a atender las necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.

“4. Las reglas aquí establecidas se aplican sin perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y administrativa
que pueda derivarse por el uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de
2021.”
29
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

“En atención a la flagrante violación acaecida en este caso y a las repercusiones de ello para
las reglas del juego democrático, la Corte Constitucional consideró imprescindible, en virtud
del principio de supremacía constitucional, adoptar una decisión de inexequibilidad con efectos
retroactivos. Para el efecto tuvo en cuenta de manera principal la gravedad de la afectación a
los principios constitucionales, así como la evidencia razonable previa sobre el vicio invocado.
Respecto a la gravedad, es importante destacar que con una regla de tan corta vigencia, la
gravedad de la elusión del control de constitucionalidad era mucho más intensa; y, en cuando a
la evidencia de la lesión, se enfatizó en que en este caso en el Congreso de la República existió
una discusión amplia y aceptación sobre el contenido estatutario que se estaba modificando.
Por estas razones, es lógico que la declaración que en esta providencia se realizará impacta de
manera definitiva los convenios administrativos suscritos ya por las entidades, a partir de las
reglas ampliamente explicadas y justificadas por la Sala, así como los contratos estatales
suscritos para ejecutar los recursos comprometidos en los primeros.

“No obstante, al analizar las consecuencias que esta decisión traería en algunos escenarios
particulares, se advirtió que la necesidad de reestablecer el orden constitucional y de ‘sancionar
una violación flagrante y deliberada de la Constitución’ debía ser ponderada y armonizada con
el déficit de protección de derechos de la población vulnerable, con miras a fijar una regla de
excepción que permitiera continuar con la ejecución de recursos dirigidos exclusiva y
estrictamente a la atención de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable y vivienda.”

80. Para sustentar esta conclusión, la Corte llamó la atención sobre aspectos
vinculados a (i) la suscripción y ejecución de convenios interadministrativos, durante la
vigencia de la disposición acusada, por cuantiosas sumas cercanas al billón de pesos; y
(ii) la posibilidad de que varios de esos convenios estuviesen dirigidos a la atención de
gasto público social, lo cual generaría graves efectos ante una súbita suspensión del
respectivo suministro de los correspondientes bienes y servicios. De allí que debía
ponderarse tanto la necesidad de proteger el patrimonio público, como las situaciones
jurídicas de terceros que suscribieron dichos contratos y/o de la población beneficiaria,
en particular aquella en condición de vulnerabilidad. Para la Sala, estas preocupaciones,
sumadas a la naturaleza de las órdenes adoptadas, demuestran tanto el carácter
irremediable de los efectos de las normas acusadas, como la insuficiencia del fallo con
efectos retroactivos como mecanismo corrector de la evidente inconstitucionalidad del
precepto demandado.

81. En ese orden de ideas, la Corte considera que se debe ajustar o modificar
parcialmente el precedente antes explicado, en el sentido de establecer que la
improcedencia general de adoptar medidas excepcionales orientadas a impedir la
producción de efectos de las normas objeto de control abstracto de constitucionalidad
encuentra una excepción en aquellos casos en que se está ante una disposición prima
facie abierta o manifiestamente inconstitucional y que produce efecto irremediable o
lleva a eludir el control de constitucionalidad en los términos explicados en esta
decisión.

82. El análisis precedente demuestra que, aunque la Corte se ha pronunciado en

diversas ocasiones sobre la improcedencia de adoptar medidas excepcionales orientadas
a impedir la producción de efectos de las normas objeto de control abstracto de
30
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

constitucionalidad, la regla de decisión se ha referido a la inexistencia de una

competencia genérica para que este Tribunal adopte decisiones de esta naturaleza. Esto
con excepción de las consideraciones aplicables a los decretos legislativos, sustentadas
en la cosa juzgada constitucional derivada de la Sentencia C-179 de 1994 y la aplicación
de la tesis de improcedencia en el Auto 123 de 2022 y como se explicó en precedencia.

83. No obstante, la Sala también reconoce que la Corte ha tenido un precedente

consistente y reiterado sobre la inexistencia de una facultad general, lo que lleva a
concluir que esta decisión constituye un ajuste de esa línea jurisprudencial, de carácter
parcial, y en el supuesto de la demanda contra disposiciones prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucionales y con efectos irremediables o llevan a eludir el
control de constitucionalidad. Por ende, la Corte debe cumplir con las cargas
argumentativa de suficiencia y de transparencia que se exigen para un ajuste o
modificación de esa naturaleza.39 Asimismo, debe demostrarse si (i) la jurisprudencia
vigente deviene en errónea al haberse basado en una situación social determinada que no
responde adecuadamente al cambio social posterior; (ii) ese error en la jurisprudencia se
deriva de la contradicción entre el precedente y los valores, objetivos, principios y
derechos en los que se funda el orden jurídico; o (iii) se demuestre que existió una
modificación del parámetro normativo para el control de constitucionalidad.40

84. Sobre el primer aspecto, la Corte cumple con el criterio de transparencia, en la

medida en que ha explicitado, en los fundamentos jurídicos anteriores, no solo las
decisiones que configuran el precedente sobre la improcedencia general de adoptar
medidas excepcionales orientadas a impedir la producción de efectos de las normas
objeto de control abstracto de constitucionalidad, sino que también ha precisado sus
ámbitos de aplicación, el contexto en que se inscriben y su alcance particular y concreto.

85. Sobre el segundo asunto, la Sala llama la atención a la argumentación anterior

sobre la necesidad de contar con herramientas, que sin que configuren competencias
genéricas del control de constitucionalidad, ante situaciones límite que ponen en riesgo
cierto la vigencia del principio de supremacía constitucional, eluden o soslayan el
control judicial de constitucional y, por lo tanto, le impiden a la Corte ejercer la
atribución a ella confiada para guardar la integridad y la supremacía de la Constitución.
Esto respecto de disposiciones prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales
y con efectos irremediables o llevan a eludir el control de constitucionalidad, que por su
naturaleza pueden generar escenarios de inocuidad o elusión del control de
constitucionalidad.

39
Corte Constitucional, Sentencia SU-380 de 2021.
“La modificación de un precedente supone asumir, a grandes rasgos, tres cargas argumentativas. La primera consiste en
identificar las decisiones judiciales que constituyen un precedente judicial, razón por la cual se denomina carga
de transparencia; la segunda se cifra en explicar los motivos para apartarse, bien sea por las diferencias relevantes, bien
por las causas que exigen una nueva respuesta judicial al problema jurídico. Esta es la primera dimensión de la carga
de suficiencia. Ahora bien, como el precedente responde a principios jurídicos de especial relevancia, entonces el juez que
se aparta del mismo debe justificar por qué el cambio de precedente conlleva a una decisión que incluso compensa el
sacrificio relativo de los principios que lo soportan. Esta es, entonces, una segunda dimensión de la carga de suficiencia.
40
Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2019.
31
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

86. Este ajuste o modificación del precedente es de carácter parcial. Ello debido a que
no se opone a la regla jurisprudencial, que la Corte reitera en esta oportunidad, en el
sentido de que este Tribunal no cuenta con una facultad genérica, esto es, aplicable a
todo escenario de control de constitucionalidad, para decretar medidas excepcionales
orientadas a impedir la producción de efectos de las normas objeto de escrutinio judicial.
El ajuste está enfocado exclusivamente a aquellas circunstancias límite en que se esté
ante normas prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales y con efectos
irremediables o que llevan a eludir el control de constitucionalidad y se cumpla con las
condiciones específicas de excepcionalidad.

87. Es en el escenario propuesto en donde el ajuste del precedente es necesario,

puesto que en tales situaciones límite, la ausencia de un mecanismo excepcional para
decretar medidas, también excepcionales, orientadas a impedir la producción de efectos
de las normas objeto de escrutinio judicial, impone una afectación desproporcionada e
irrazonable al principio de supremacía constitucional o por lo menos genera una
contradicción con el mismo. Ante esta circunstancia, es imperativo que la Corte
reconduzca sus reglas jurisprudenciales en ese evento particular y con el único objetivo
de evitar el menoscabo de su mandato constitucional de salvaguardar la integridad y
supremacía de la Carta Política. Ello a partir de las justificaciones que se han expresado
a lo largo de esta providencia, a partir de las cuales se cumple con la carga de suficiencia
argumentativa exigida para el ajuste del precedente constitucional.

88. La Sala considera enfatizar en el carácter no solo parcial sino estrechamente

circunscrito de la modificación o ajuste jurisprudencial que se declara en esta decisión.
Ello es así porque, como se demostrará enseguida, la procedencia de medidas
excepcionales orientadas a impedir la producción de efectos de las normas objeto de
control prima facie abierta o manifiestamente inconstitucionales que producen efecto
irremediable o llevan a eludir el control de constitucionalidad está sometida a dos grupos
de condiciones, a saber:

89. En primer lugar, se trata de una herramienta que se inserta dentro de los poderes
que de ordinario se atribuyen a los jueces, sin que pueda considerarse como una nueva
competencia para la Corte, ni menos una de carácter general. Por ende, la posibilidad
excepcional de decretar una medida excepcional orientada a impedir la producción de
efectos de las normas objeto de control abstracto de constitucionalidad hace parte de las
competencias previstas en los artículos 241 a 244 de la Constitución, en consonancia con
el deber general e imperativo de esta Corte de guardar la integridad y la supremacía de la
Constitución que, como es apenas lógico, obra como marco de acción para el ejercicio
de las diferentes atribuciones previstas en dichos artículos.

90. En segundo lugar, la procedencia de adoptar medidas excepcionales orientadas a

impedir la producción de efectos de las normas objeto de control abstracto de
constitucionalidad está sometida a las condiciones descritas en esta decisión (supra fj 53
a 59) y que buscan que dichas medidas sean compatibles con el principio democrático y
con el principio de autorrestricción judicial en los términos señalados.
32
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

Análisis concreto de la petición

Contexto de la disposición demandada

91. Para decidir la solicitud es suspensión provisional, la Sala considera necesario

fijar el contexto normativo en que se inscribe la disposición y con el fin de dotar de
soporte al análisis ulterior acerca de la determinación sobre si las normas acusadas
razonablemente generan un efecto irremediable que no pueda ser conjurado por el efecto
en el tiempo de las sentencias de inconstitucionalidad. Para ello es necesario, a juicio de
la Sala, determinar ese contexto y, así, definir su sentido y potenciales consecuencias
jurídicas.

92. El artículo 2º de la Ley 2272 de 2022 identifica las definiciones básicas de esa
normatividad: seguridad humana y paz total. En cuanto a la segunda, se concibe como
una política de Estado, transversal a los asuntos públicos, participativa, amplia,
incluyente e integral. Esta política refiere, como lo explica la misma disposición, a los
siguientes escenarios: (i) implementación de acuerdos; y (ii) procesos de negociación,
diálogo y sometimiento a la justicia. A su turno, la norma determina como finalidades de
dichos escenarios el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y
de seguridad para todos los colombianos, al igual que el cumplimiento de estándares que
eviten la impunidad y que garanticen, en el mayor nivel posible, los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación.

93. La política de paz total se extiende a los siguientes supuestos: (i) los acuerdos de
paz firmados, ámbito que la Corte comprende como los existentes al momento de la
expedición de la Ley 2272 de 2022; (ii) los acuerdos de paz que se llegasen a firmar;
(iii) los procesos de paz en curso; y, (iv) los procesos dirigidos al sometimiento y
desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.
Asimismo, se establece que esa política y bajo el cumplimiento de los requisitos
constitucionales, vinculará a las autoridades de todas las Ramas y niveles del poder
público, a quienes la disposición asigna el deber de orientar sus actuaciones hacia su
implementación y cumplimiento.

94. La disposición identifica dos tipos de procesos que podrá tener el Gobierno en el
marco de la política de paz total. El primero corresponde a las negociaciones con grupos
armados organizados al margen de la ley, con quienes se “adelanten diálogos de
carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz.” La disposición ofrece una
definición estipulativa sobre qué debe entenderse por dichos grupos, que corresponde a
aquellos que bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte del
territorio un control tal que le permita realizar operaciones sostenidas y concertadas.

95. Para los efectos de esta decisión y sin perjuicio de la integración normativa que la
Sala Plena pueda hacer en la sentencia de mérito, interesa concentrarse en el segundo
33
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

tipo de proceso, que la norma prevé en relación con los acercamientos y conversaciones
con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas y con el fin de
lograr su sometimiento a la justicia o su desmantelamiento. La norma, como en el caso
anterior, ofrece una definición estipulativa de las estructuras armadas organizadas de
crimen de alto impacto (en adelante EAOCAI), y las caracteriza como “aquellas
organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas
en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o
continua de conductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadas en la
Convención de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el
sometimiento violento de la población civil de los territorios rurales y urbanos en los
que operen, y cumplan funciones de una o más economías ilícitas.”

96. Ahora bien, la disposición incluye una previsión particular, objeto de demanda,
que específicamente extiende el concepto de las EAOCAI a los “ex miembros de grupos
armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado
Colombiano, que contribuyan a su desmantelamiento.” Finalmente, lo que también
corresponde a lo demandado en este proceso, el artículo 2º de la Ley 2272 de 2022
dispone la creación de una instancia de alto nivel para el estudio, caracterización y
calificación de las EAOCAI que puedan verse beneficiadas por esta normatividad. Este
órgano será coordinado por el Ministerio de Defensa Nacional y contará con la
participación de la Dirección Nacional de Inteligencia y el Alto Comisionado para la
Paz.

97. El argumento que sustenta el cargo propuesto consiste en advertir que como existe
un mandato legal expreso que incluye dentro de las EAOCAI a los desmovilizados
mediante acuerdos de paz anteriores, sin que se establezca ninguna condición para esos
acercamientos y conversaciones en términos de cumplimiento de lo pactado en dichos
acuerdos previos, entonces se vulnera la Constitución, que exige la acreditación de los
compromisos derivados del régimen de condicionalidades propio de los acuerdo final
adoptados dentro del marco de la justicia transicional.

Verificación de los requisitos de procedencia

98. En primer lugar, la demanda permitió iniciar, bajo la calificación propia de esa
etapa, un proceso de constitucionalidad, pero no significa -de manera alguna- que aquí
se esté haciendo un estudio definitivo -que corresponde a la Sala Plena al momento de
dictar sentencia- sobre la aptitud de los cargos formulados.

99. En segundo lugar, aunque, como ya se ha dicho, los asuntos analizados deberán
ser estudiados con la profundidad suficiente en la sentencia teniendo en cuenta las
intervenciones, los conceptos, el concepto de la Procuradora General de la Nación y los
demás elementos probatorios, en todo caso la procedencia de la medida excepcional
orientada a impedir la producción de efectos de las normas objeto de control abstracto de
constitucionalidad supone que la carga de argumentación planteada ofrezca elementos
34
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

de convicción sobre la abierta o manifiesta inconstitucionalidad de las disposiciones

demandadas y el efecto irremediable de sus efectos o la elusión del control de
constitucionalidad.

100. Sin perjuicio del análisis de fondo sobre los documentos e información hasta
ahora aportados a este proceso, se pueden distinguir dos escenarios de discusión
normativa y práctica. El primero de ellos está relacionado con las organizaciones
criminales que, en principio, no tienen naturaleza política y con las cuales, según la
propia Ley 2272 de 2022, el gobierno solo podría realizar “acercamientos y
conversaciones”. El segundo escenario, por su parte, involucra a organizaciones
armadas al margen de la ley de carácter político con las que, también a tono con la
precitada ley, el gobierno podría adelantar “negociaciones”. Por ende, resultaría
razonable sostener, aunque este asunto debe ser analizado a profundidad en el fallo de
mérito, que mientras con las primeras el gobierno sólo está facultado para acercarse y
conversar a fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento; con las
segundas sí puede negociar y a su turno suscribir acuerdos de paz.

101. En tercer lugar, la Corte encuentra que en el caso analizado no se cumplen con los
requisitos para la aplicación excepcional de la adopción de una medida orientada a
impedir la producción de efectos de las normas objeto de control abstracto de
constitucionalidad (supra fj 53 a 59). Esto a partir de los argumentos siguientes:

102. La Sala encuentra que la solicitud de suspensión provisional no explica por qué, a
pesar de que el precepto acusado circunscribe los acuerdos entre el Gobierno y las
EAOCAI dentro del marco de sometimiento a la justicia, ello lleva irremediablemente a
concluir que la exigencia del régimen de condicionalidades resultaría frustrada en toda
circunstancia.

103. En consecuencia, en el presente asunto, si bien existen argumentos para suscitar

un estudio de fondo sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, estos son
insuficientes para sustentar en ellos la adopción de una medida excepcional orientada a
impedir la producción de efectos de las normas objeto de control abstracto. Ello debido a
que, conforme los argumentos expresados, el actor no demostró ni existe evidencia
suficiente de que las disposiciones acusadas además de ser prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucionales tengan, además, un efecto irremediable.

104. La Sala observa preliminarmente que si bien es cierto las normas acusadas no
hacen una referencia explícita a la exigencia del régimen de condicionalidades que sería
aplicable a determinado grupo de desmovilizados, en todo caso tampoco proscriben su
aplicación, indeterminación a la que se suma la amplitud de los conceptos de
negociación, acercamientos y conversaciones. Además, lo que resulta más importante,
vista la disposición en su conjunto, es que se identifican dos tipos de actuaciones
diferenciadas. De un lado están las “negociaciones” que se aplican a los grupos armados
organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político,
caso en el cual se permite pactar acuerdos de paz y, de otro lado, están los
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

“acercamientos y conversaciones” con grupos armados organizados o EAOCAI, con los

cuales el Legislador no hace referencia a acuerdos de paz sino al logro de su
“sometimiento a la justicia y desmantelamiento”.

105. A juicio de la Corte, esta diferenciación no solo tendría carácter semántico, sino
que también es un asunto de grado y entonces, es un tópico que deberá determinarse,
con efectos de cosa juzgada constitucional, cuando se adopte la decisión de mérito en el
asunto de la referencia.

106. Estudiado el contexto y la potencial consecuencia jurídica de los preceptos de los

que se solicita la suspensión provisional de sus efectos, se concluye por la Sala la
razonabilidad de la interpretación según la cual tales disposiciones permitirían que se
adelanten acercamientos y negociaciones sin que se verifique el cumplimiento del
régimen de condicionalidades aplicable a quienes suscribieron acuerdos de paz y ahora
integran las EAOCAI. No obstante, la Sala también debe llamar la atención en que la
norma tampoco prevé una regla específica que desvincule tales actividades del
cumplimiento de un régimen de condicionalidades. Por ende, no están acreditados las
condiciones mínimas para concluir que se está ante una norma prima facie o
manifiestamente inconstitucional y con efecto irremediable o que elude el control
constitucional, lo cual es un supuesto necesario para la procedencia de la suspensión
provisional en sede de control abstracto, como se ha explicado en esta decisión.

Necesidad de declarar el trámite de urgencia nacional en el presente proceso

107. Tal como lo ha dispuesto la jurisprudencia constitucional,41 el artículo 9º del

Decreto 2067 de 1991 dispone que: “El magistrado sustanciador presentará por escrito
el proyecto de fallo a la Secretaría de la Corte, para que ésta envíe copia del mismo y
del correspondiente expediente a los demás magistrados. Entre la presentación del
proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco
días, salvo cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de
urgencia nacional”.42 Así mismo, el artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015 establece los
criterios para elaborar los programas de trabajo y reparto de trabajo de la Sala Plena y,
además, dispone que el pleno de la Corporación está facultado para calificar ciertos
asuntos sometidos a su conocimiento de “urgencia nacional”.

108. Por su parte, el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 1285
de 2009, prevé:

“ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de

seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de
graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de
especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las
Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo

41
Corte Constitucional. Autos 981A de 2021 y 123 de 2022.
42
Énfasis añadido.
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán

ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el
Procurador General de la Nación.” (Énfasis añadido).

109. Luego de examinar el contenido general de la demanda, la Sala Plena encuentra

que este asunto debe ser declarado de urgencia nacional en los términos previstos en el
ya citado artículo 9º del Decreto 2067 de 1991, al tiempo que existen razones para
considerar la controversia planteada como de especial trascendencia social, por lo que
debe ser tramitado y fallado preferentemente según lo previsto en el artículo 63A de la
Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009.

110. En sustento de esta postura, es preciso destacar lo siguiente. Por una parte, la
Corte encuentra que los reproches elevados a la Ley 2272 de 2022 tienen dos propósitos
en concreto. De un lado, controvertir el proceso de formación de las disposiciones
cuestionadas. De otro lado, que la Corte declare inexequible los incisos tercero y cuarto
del numeral segundo del literal c del artículo 2º de la aludida Ley 2272 de 2022 y a
partir de las razones explicadas en esta providencia.

111. Por otra parte, a juzgar por el objeto y los propósitos del estatuto normativo objeto
de examen,43 la Sala encuentra que la suerte de las disposiciones cuestionadas,
particularmente las previstas en el referido artículo 2º, tienen un impacto estructural en
la ejecución del articulado y en las iniciativas que, a la fecha, ha adelantado el Gobierno
Nacional al amparo de tales disposiciones. En concreto, la Corte advierte que la
seguridad y la estabilidad jurídica de “los acercamientos y conversaciones con
estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto” que han iniciado y que
iniciarán ulteriormente dependen del pronunciamiento que, al efecto, realice la Sala
Plena. De ahí que el asunto tenga una manifiesta transcendencia social, pues, al tenor de
la aludida Ley 2272 de 2022, “[l]a política de paz será una política de Estado, en lo
concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactar, así como a
los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y
desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto”.44

112. De conformidad con lo expuesto, y por existir razones para considerar este asunto
como de especial trascendencia social, la Sala Plena impartirá el trámite de urgencia
nacional al expediente de la referencia, el cual tendrá que ser tramitado y fallado
preferentemente según lo previsto en el artículo 9º del Decreto 2067 de 1991, el artículo
63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y el
artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015.

43
El artículo 1 de la Ley 2272 de 2022 establece que el articulado tiene por objeto “definir la política de paz como una
política de Estado”. De igual manera, el literal b) del artículo 2 del estatuto normativo dispone que “[l]a política de paz es
una política de Estado [que] [s]erá prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente e
integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y
sometimiento a la justicia”.
44
Inciso segundo, del literal (b) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022. (Énfasis añadido).
37
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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Síntesis de los fundamentos de las decisiones

Sobre las medidas excepcionales orientadas a impedir la producción de efectos de los

actos objeto de control y la negativa de suspender provisionalmente las normas
acusadas

La Corte Constitucional tiene la función de guardar la integridad y supremacía de la

Constitución, en los estrictos y precisos términos de sus artículos 241 a 244. En este
sentido, la supremacía constitucional supone que se haga cumplir el texto y espíritu de la
Carta Política de 1991, con eficacia y oportunidad, y para ello con fundamento en la
Constitución, la jurisprudencia ha desarrollado múltiples instrumentos de protección y
efectividad para producir los efectos buscados, en desarrollo de los artículos 2°, 4° y 241
de la Carta, entre otros. Tales instrumentos de protección y efectividad de la supremacía
de la Carta incluyen la posibilidad de fijar los efectos de sus propias providencias,
modular sus fallos, los efectos en el tiempo de sus decisiones, el juicio de sustitución y
la prelación de asuntos en el orden del día, entre otros.

Como regla general, la Corte ha señalado en el pasado que no procede la suspensión de

normas, como medida provisional. No obstante, en casos excepcionales, frente a una
norma abierta o manifiestamente incompatible con la Constitución que pueda producir
efectos irremediables o que lleve a eludir el control de constitucionalidad, es necesario
que la Corte adopte medidas, también excepcionales, orientadas a impedir la producción
de efectos del acto objeto de control. Lo anterior tiene sustento en la necesidad de
garantizar la eficacia del principio de supremacía constitucional, con lo cual, en virtud
de una reinterpretación de las facultades de la Corte para cumplir sus funciones de
guardiana de la supremacía de la Constitución, se ajusta el precedente.

En todo caso, en este escenario excepcional, con fundamento en los principios de

autorrestricción judicial, democrático y de Estado Social de Derecho, una medida como
la señalada deberá considerar unos presupuestos mínimos.

En consecuencia, para decretar una medida de protección y eficacia, como atribución

propia, la Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá en cuenta: (i) el carácter
excepcional de la medida; (ii) la existencia de una disposición prima facie abierta o
manifiestamente inconstitucional que produce efecto irremediable o llevan a eludir el
control de constitucionalidad; (iii) la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la
medida; y, (iv) la ineficacia de los otros mecanismos de protección y efectividad del
orden constitucional. La providencia se adoptará por la Sala Plena a solicitud de
cualquier magistrado, y en el auto que la decida establecerá su alcance y duración.

En el caso objeto de análisis no se cumplen los requisitos mínimos antes señalados,

razón por la cual se negará la solicitud de solicitud de suspensión provisional.

Sobre la necesidad de declarar el trámite de urgencia nacional en el presente proceso

38
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

Tal como lo ha dispuesto la jurisprudencia constitucional, el artículo 9º del Decreto 2067

de 1991 dispone que: “El magistrado sustanciador presentará por escrito el proyecto de
fallo a la Secretaría de la Corte, para que ésta envíe copia del mismo y del
correspondiente expediente a los demás magistrados. Entre la presentación del proyecto
de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco días, salvo
cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de urgencia
nacional”. Así mismo, el artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015 establece los criterios para
elaborar los programas de trabajo y reparto de trabajo de la Sala Plena y, además,
dispone que el pleno de la Corporación está facultado para calificar ciertos asuntos
sometidos a su conocimiento de “urgencia nacional”. Por su parte, el artículo 63 de la
Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 1285 de 2009, prevé: “Artículo 63A. Del
orden y prelación de turnos. Cuando existan razones de seguridad nacional o para
prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones
de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial
trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las
Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de
procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación
también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación.”

En consecuencia, luego de examinar el contenido general de la demanda, la Sala Plena

encontró que este asunto debe ser declarado de urgencia nacional con fundamento en lo
previsto en el artículo 9º del Decreto 2067 de 1991, al tiempo que determinó que existen
razones para considerar la controversia planteada como de especial trascendencia social,
por lo que debe ser tramitado y fallado preferentemente según lo previsto en el artículo
63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. – NEGAR, por las razones expresadas en esta decisión, la solicitud de

suspensión provisional formulada por el demandante y respecto de los incisos tercero y
cuarto del numeral segundo del literal (c) del artículo 2º de la Ley 2272 de 2022 “por
medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada,
modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421
de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el
servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.”.

SEGUNDO. - IMPARTIR el trámite de urgencia nacional al proceso D-15.040, el cual

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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

deberá ser tramitado y fallado preferentemente según lo previsto en el artículo 9 del

Decreto 2067 de 1991, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo
16 de la Ley 1285 de 2009, y el artículo 42 del Reglamento de la Corte Constitucional.

TERCERO. - Contra esta providencia no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada
Con aclaración de voto

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado
Con Aclaración de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado
Con aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
AL AUTO 272/23

Referencia: Expediente D-15040

Solicitud de suspensión provisional de los artículos

2° (parcial), 12 y 18 de la ley 2272 de 2022

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a

continuación, presento las razones que me llevan a aclarar el voto respecto del Auto 272
de 2023.

2. Acompaño la decisión adoptada en forma unánime por la Sala Plena de la Corte

Constitucional el 2 de marzo de 2023, en cuanto a (i) reconocer la facultad propia de la
Corte Constitucional para adoptar medidas especiales y de intervención temprana dentro
del trámite de procesos de constitucionalidad, en relación con asuntos sujetos a su
revisión, que sean abiertamente incompatibles con la Constitución y cuya aplicación
genere efectos irremediables, así como en cuanto a (ii) no activar dicha competencia
para suspender, como medida cautelar, los efectos normativos de las disposiciones
demandadas en este proceso de inconstitucionalidad.

3. Sin embargo, me aparto de los argumentos en que se basa el Auto respecto a la

posibilidad de dar aplicación, dentro de este tipo de procesos, a medidas especiales o de
carácter cautelar, pues considero que el fundamento para ello es el principio de
supremacía de la Constitución, contenido en los artículos 4° y 241 de la Carta, con la
lógica en virtud de la cual, de tiempo atrás, se aplica la excepción de
inconstitucionalidad como medio de control necesario para asegurar la vigencia de las
normas superiores. La razón de mi disenso la expongo a continuación.

Consideraciones sobre la intervención temprana de la Corte Constitucional en

procesos de control abstracto

Estado actual de la jurisprudencia

4. En varios pronunciamientos, la Corte Constitucional ha reconocido la

improcedencia de aplicar medidas cautelares en curso de procesos de

42
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

inconstitucionalidad, específicamente en lo relacionado con la suspensión de los efectos

de las normas sometidas a su control.45

5. Uno de tales pronunciamientos se hizo justamente al declarar la inexequibilidad

de una disposición que en la ley estatutaria de estados de excepción, pretendía atribuir
dicha competencia a la Corporación.46

6. Las razones de tal negativa han girado en torno a (i) señalar que las competencias
de la Corte Constitucional son explícitas, (ii) que tales son de reserva constitucional, (iii)
que el respeto a las normas de competencia, en todos los casos, asegura el debido
proceso y el principio de legalidad, esencial al Estado de derecho, (iv) que se aplica una
presunción de constitucionalidad sobre las normas que controla, (v) que procede
reconocer el principio democrático y (vi) que, a través de sentencias, la Corte puede
modular sus efectos, garantizando la prevalencia de la Carta.

7. No obstante, los efectos normativos temporales de una ley manifiestamente

contraria a la Constitución resultan problemáticos, en tanto la supremacía de la
Constitución, cuya guarda se atribuye a la Corte Constitucional, se ve menoscabada, a lo
menos temporalmente. En particular: (i) rige una norma que prima facie le es contraria y
que pone en grave e irremediable riesgo el régimen democrático y los derechos
fundamentales, (ii) la producción de efectos de una norma inconstitucional
generalmente es inmediata, (iii) puede considerarse irreversible, pues sus consecuencias
estando vigente la norma, se dan sin que puedan posteriormente eliminarse (con
impactos inmateriales y materiales, en algunos eventos solamente atendibles por el
medio de la reparación), (iv) pudiendo comprometer casos graves, con afectación severa
a principios constitucionales o derechos fundamentales, (v) su ocurrencia se puede dar
en eventos que incluyan elusión al control constitucional (como cuando se tramite una
ley por procedimiento y con categoría inadecuada), (vi) lo que defrauda la confianza
pública y puede poner en riesgo la institucionalidad constitucional, frente a quebrantos
graves de sus mandatos, con vulneración inmediata de los derechos fundamentales.

8. Ante los riesgos anteriormente señalados, algunas voces expresadas en

salvamentos de voto dentro de la Corte Constitucional47 y en la doctrina han procurado
aplicar mecanismos cautelares dentro de los procesos de constitucionalidad,
especialmente, bajo la figura de la suspensión de los efectos de las normas demandadas.

9. He sostenido que el mecanismo que se debe aplicar, más que uno cautelar
relacionado con la eventual suspensión de las normas o actos revisados, aplicando la
lógica de otro tipo de procesos –bien ordinarios o contencioso administrativos–, es la
afirmación de la atribución mandatoria que cabe a este tribunal en cuanto a aplicar la

45
Auto 368 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-352 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; Auto
161 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; Auto 176 de 2020, M.P. Carlos Bernal Pulido; Auto 518 de 2021, M.P.
José Fernando Reyes Cuartas; Auto 123 de 2022, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
46
C-179 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
47
Auto 368 de 2015, SV Alberto Rojas Ríos; AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Auto 176 de 2020, SV Alberto Rojas Ríos;
Auto 123 de 2022, SV Diana Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos.
43
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

excepción de inconstitucionalidad, en una fase previa o anticipada del proceso, que tiene
por fundamento los artículos 4° y 241 de la Constitución Política y cuya aplicación ha
sido constante por la jurisprudencia.

10. En mi criterio, el asunto no tiene que ver con la modificación, el ajuste o la

actualización de precedentes de la Corte Constitucional, sino con la afirmación hacia el
futuro de una competencia que ha estado latente en el orden constitucional colombiano,
desde sus orígenes, y que implica la valoración autónoma y propia que haga el máximo
juez constitucional, a partir de un trámite de constitucionalidad activado, en cuanto a la
necesidad de inaplicar excepcionalmente la norma o asunto de que se trate, por su (i)
incompatibilidad abusiva y ostensible con la Constitución, (ii) los efectos irremediables
que genera y (iii) la vulneración de derechos constitucionales que resulta a partir de los
efectos de la norma. Dicha declaración, por la autoridad del juez que la profiere y el
alcance del proceso en el que se dicta, implica –desde el régimen constitucional propio–
que no pueda ser aplicada la norma hasta que se resuelva en sentencia definitiva sobre el
asunto.

La prevalencia de la Carta Política y su efectividad por acción de la Corte

Constitucional

11. Procedo a exponer, en forma sintética, la manera como concibo que en nuestro
régimen constitucional cabe la aplicación de un esquema propio de intervención judicial
temprana, a través de la excepción de inconstitucionalidad, postura que difiere de la
propuesta argumentativa contenida en la providencia aprobada por la Sala. El
mecanismo que propongo emana del rol asignado por el Constituyente a este tribunal y
se da a partir de la afirmación de competencia hecha por la Constitución al mismo.

12. En mi sentir, la intervención judicial temprana debe tener las siguientes

características esenciales:

- Constituye un desarrollo propio y específico para la jurisdicción constitucional.

- Se da como resultado de la evolución institucional y jurisprudencial, bajo un

criterio expansivo en cuanto a protección de derechos.

- Emana del mandato dado a la Corte Constitucional por la Carta Política.

- Se corresponde con la estructura constitucional vigente, dando cabida a su

interpretación como derecho vivo y con efectos futuros.

- Por su condición de excepcionalidad, respeta y desarrolla los principios

democráticos de separación y colaboración de poderes y de supremacía de la
Constitución.

44
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

- Reconoce la activación de la competencia de la Corte desde el momento mismo de

la admisión de la demanda ciudadana o de la ocurrencia de alguno de los supuestos
contenidos en el artículo 241 superior. La Corte, desde ese momento, funge como
guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución en relación con normas
censuradas o revisadas y tiene el deber de actuar y adoptar todas las decisiones
necesarias para garantizar la superioridad de la Carta Política y, especialmente, los
derechos constitucionales.

13. El fundamento de esta atribución se encuentra en la interpretación renovada,

sistemática e integral de los artículos 4° y 241 de la Carta Política y corresponde al
desarrollo inveterado del ejercicio del control constitucional por vía de acción y por
excepción. Estas alternativas deben verse en forma articulada y dirigidas por el tribunal
encargado de la guarda de la supremacía constitucional. En cuanto a la segunda de
dichas expresiones, debe tenerse en cuenta que se concreta en la obligación de toda
autoridad judicial, en cuanto dar aplicación preferente a la Constitución en caso de
incompatibilidad de una norma inferior.

14. A la Corte Constitucional le corresponde el ejercicio del control concentrado de

constitucionalidad por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, a
ella, en especial, como guardiana de la supremacía constitucional y como autoridad
judicial, también se le impone aplicar, en circunstancias especiales y como intervención
temprana, la excepción de inconstitucionalidad, cuando iniciado un proceso, evidencie
contradicción palmaria (incompatibilidad normativa) de la norma con la Carta Política
por (i) afectaciones sustanciales, graves y manifiestas al régimen democrático o a los
derechos fundamentales y (ii) vicios en el procedimiento regulatorio que (iii) produzcan
efectos (a) inmediatos, (b) irreparables y (c) que no puedan ser enervados por la
sentencia que se pronuncie o por otro medio.

15. Lo expuesto, en la medida en que el artículo 4° de la Constitución establece que

cuando existen normas contrarias a la Constitución, se aplicarán las medidas contenidas
en la Carta Política debido a su superioridad jerárquica. De esta manera, dicha norma
superior integra el sistema mixto, caracterizado por un control concentrado y uno difuso
de constitucionalidad. En este último caso, cualquier autoridad judicial, administrativa o
particular que ejerza funciones públicas, debe dejar de aplicar la ley u otra norma
jurídica contraria a la Constitución. Se trata de un control que se realiza, en caso de
inaplicación de leyes por parte de la Corte Constitucional, a solicitud exclusiva de
cualquiera de sus magistrados ante la Sala Plena.

Alcance, características y efectos más allá de los inter partes de decisiones para la
prevalencia de la Constitución

16. La intervención judicial temprana se trata de un instrumento derivado de la

Constitución, reconocido desde la vigencia del régimen constitucional previo, que no
corresponde o se limita a procesos o trámites específicos. La Corte lo ha aplicado en

45
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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sentencias de tutela y no existe restricción o prohibición para aplicarlo en juicios

abstractos, ni en etapas previas a la sentencia.

17. En otras palabras, se le reconoce como una herramienta esencial para garantizar la
supremacía de la Constitución en cualquier escenario. No está limitada su aplicación a
sentencias, porque se ha establecido que la pueden aplicar las autoridades
administrativas y los particulares que ejercen función pública. En este sentido, este
tribunal ha afirmado que «hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo
puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan
que aplicar una norma jurídica en un caso concreto».48

18. En el caso de la Corte Constitucional, como los juicios que tiene a su cargo en
control abstracto son de naturaleza propia, especial y de confrontación normativa para la
supremacía de la Carta, la aplicación de una intervención temprana por efecto de una
especie de excepción de inconstitucionalidad habrá de adecuarse a sus condiciones
procesales, considerando que en el trámite se evidencien circunstancias extraordinarias
de incompatibilidad, con carácter excepcional, y cuyos efectos sean de carácter
temporal, mientras se resuelve definitivamente el asunto.

19. Como la función judicial ejercida por la Corte Constitucional se expresa con
alcance general a partir del control abstracto y sus decisiones tienen características y
alcances propios, en los términos del artículo 243 de la Carta Política, al hacer uso de la
figura de la excepción de inconstitucionalidad en decisiones previas a la sentencia –
entendida tanto como una facultad, pues no tiene que ser alegada o interpuesta como una
actuación procesal, y también como un deber, en tanto las autoridades no pueden dejar
de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la
disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales49–, sus efectos
habrán de ser igualmente generales, por lo que acaecerá la inaplicación de la norma, en
tanto se decide de fondo.

20. Si bien se reconoce, por regla general, que la excepción de inconstitucionalidad

tiene efectos inter partes, excepcionalmente, la Corte le ha dado efectos generales o
también inter pares50, bajo los siguientes requisitos:

i. Que se constate que la aplicación de las normas administrativas o legales

amenaza o impide la protección de los derechos constitucionales.
ii. Que no existe vía alternativa igualmente eficaz para remover el obstáculo en
el momento necesario.
iii. Que se deduce claramente de la Constitución la necesidad de garantizar un
derecho constitucional […] siempre que el obstáculo normativo para avanzar en
su sea materialización específicamente señalado (Auto 035 de 2009, SES-T-760
de 2008. Decisión proferida en el marco de un seguimiento estructural)

48
Cfr. Sentencia T-357 de 2002 y C-122 de 2011.
49
Ver, por ejemplo, las Sentencias T-389 de 2009 y SU-132 de 2013.
50
Auto 071 de 2001, Sentencia T-033 de 2022.
46
 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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La noción de incompatibilidad como criterio objetivo y habilitante para aplicar una

intervención temprana por la primacía constitucional

21. Las condiciones objetivas para la excepción de inconstitucionalidad han sido

definidas por la Corte, aludiendo a la existencia de una violación o contradicción clara,
evidente y palmaria de la norma llamada a ser inaplicada con la Constitución. Esto
configura un estatus, prima facie, de incompatibilidad mas no de inconstitucionalidad,
por cuanto no es equivalente a un debate de fondo anticipado (T-614 de 1992).

22. Sobre el alcance de la situación de incompatibilidad normativa existen varios

referentes jurisprudenciales51 que han estimado la procedencia de la excepción de
inconstitucionalidad. En tal sentido, lo que procede no es la suspensión de una norma en
revisión, en aplicación de una medida cautelar con base en institutos procesales de otros
ordenamientos, para la cual la Corte no tiene una competencia establecida por la
Constitución, sino la inaplicación de aquella, a través del instituto de la excepción de
inconstitucionalidad, bajo una noción amplia y garantista del orden constitucional y los
derechos que de él emanan.

Condiciones para el ejercicio de la intervención cautelar excepcional a cargo de la

Corte Constitucional

23. Como se ha señalado, por el carácter propio de las decisiones que en sede de
constitucionalidad adopta la Corte, dicha determinación previa causará la inaplicación
de la norma en revisión, hasta que se adopte la decisión de fondo en el caso.

24. Con la decisión antedicha, la Corte deberá ordenar, en consecuencia, que se le dé al

proceso el trámite de urgencia por interés nacional, conforme al Reglamento de la
Corporación. Lo anterior, porque de suyo el ejercicio de esta atribución implica
reconocer que hay evidencia suficiente para identificar que una norma inferior puede
afectar la Constitución y los derechos constitucionales, por lo cual, se configura de facto
y de iure una causal para la relevancia del caso, que hace operar el fenómeno de
prevalencia en el trámite del proceso de constitucionalidad de que se trate.

25. Como se ha esbozado, la decisión de intervención temprana habrá de considerar los

elementos propios y aplicables a la figura de la excepción de inconstitucionalidad,
articulada dentro del proceso judicial de constitucionalidad y se dictará teniendo en
cuenta que la irreversibilidad de los efectos por la permanencia de la norma en el tiempo
hasta una decisión definitiva, afecte directa e irremediablemente el régimen democrático
o los derechos fundamentales, por su incompatibilidad con la norma superior.

26. Tal facultad habrá de ejercerse en forma propia y de manera autónoma por la Corte
Constitucional, sin que respecto de ella se requiera solicitud ciudadana o institucional,

51
Sentencias T-614 de 1992, T-063 de 1995 y C-600 de 1998 y Concepto 1999 CE, Consulta y Servicio Civil, 20 mayo de
2010, W. Zambrano
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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pues se trata de una facultad y un deber impuesto al juez constitucional por la

supremacía de la Constitución, tal como lo ha determinado la jurisprudencia.

27. Procederá a petición de cualquiera de sus magistrados, incoada a partir del trámite
previsto en el artículo 4 del Decreto 2067 de 1991. Así lo ha reconocido este tribunal en
otras oportunidades, al indicar que «[d]ebe tenerse en cuenta que no son las partes en el
proceso, sino la misma Constitución, la que habilita al juez para hacer prevalecer el
ordenamiento superior. Por ello, el hecho de que la excepción de constitucionalidad no
sea alegada por una de ellas, no implica que su declaratoria no pueda hacerse
directamente por el fallador».52

28. No se trata de una facultad o de un derecho para quienes demandan normas ante la
Corte, como parte de su ejercicio de postulación, ni una atribución procesal de los
intervinientes, como tampoco se refiere a una nueva etapa o mecanismo procesal de
carácter rogado, que exija su consideración, evaluación y decisión por el ponente ni por
la Sala Plena, pues su procedencia es exclusivamente una atribución y un deber en
cabeza del juez constitucional, único que tiene la atribución de aplicar los artículos 4° y
241 de la Constitución Política en el caso correspondiente y en forma previa a la
sentencia. En tal sentido, es solo el magistrado ponente u otro magistrado quien está
facultado para poner a consideración de la Sala Plena la adopción de la medida especial
y de intervención temprana dentro del trámite del proceso de constitucionalidad.

29. No debe perderse de vista que varias actuaciones en el proceso constitucional son
reservadas al ponente o a los magistrados; por ejemplo, así ocurre frente a la
deliberación preliminar de asuntos (artículo 4º del Decreto 20657 de 1991), la práctica
de pruebas (artículo 10 del Decreto 2067 de 1991), la convocatoria a audiencia pública
(artículo 12 del Decreto 2067) o en lo que respecta al informe de tutela para que conozca
la Sala Plena (artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015). Como en estos casos, podría haber
una solicitud ciudadana, pero la proposición de intervención temprana para suspender
los efectos de la norma demandada resulta ser facultad del ponente o de los magistrados,
lo que determinará que el magistrado pueda expresarle al accionante cuando este refiera
tal petición, mediante auto de sustanciación que no requerirá motivación, que no ejercerá
esa facultad ante la Plena o que omita referencia al respecto, limitándose al ejercicio de
sus atribuciones en cuanto al desarrollo procesal. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio
de que los argumentos expuestos, tanto en la demanda como en la solicitud que se eleve,
sirvan para el análisis del fuero interno del ponente o de cualquiera de los magistrados,
al momento de elevar la solicitud a la Sala Plena.

30. En Sala Plena, el o los magistrados solicitantes expondrán las razones para aplicar la
intervención temprana para efectos de suspender los efectos de la norma demandada o
revisada en el caso específico. La Corte Constitucional mediante auto y con la mayoría
calificada exigida a las decisiones de mérito, decidirá lo procedente, hará las
informaciones a que aluden los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto

52
Crt. Sentencia T-808 de 2007.
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2067 de 1991 y dispondrá que se comunique a la parte actora, a los intervinientes (si ya
estuvieren acreditados) y a la Procuraduría General de la Nación.

31. Cuando se trate de vicios en el procedimiento regulatorio y en los términos del

parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y del artículo 45 del Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional, al momento de considerar la aplicación de esta figura,
(i) devolverá la actuación al Congreso de la República o al Presidente de la República
para que se corrijan los defectos procedimentales, inaplicándose el efecto de la
disposición hasta que se produzca decisión de fondo o (ii) adecuará el procedimiento de
control constitucional que resulte eludido.

Diferencias con la decisión adoptada por la Sala Plena

32. De lo anteriormente expuesto, se extrae que la intervención temprana de la Corte

Constitucional para suspender excepcionalmente los efectos de una norma revisada es
un mecanismo idóneo para mantener la supremacía de la Constitución. En efecto,
mediante este instrumento, la Corte tiene la facultad de inaplicar una norma de rango
legal que contradiga de forma evidente la Carta, con el fin de salvaguardar las garantías
constitucionales.

33. En vista de lo anterior, la Constitución prevé de manera explícita una herramienta

que impide que normas contrarias al orden constitucional surtan efectos. Así las cosas,
establecer en cabeza de la Corte la facultad de suspender normas resulta inane.

34. En efecto, en el auto de cuya argumentación me distancio parcialmente, se aduce que

los efectos retroactivos de las decisiones de la Corte son insuficientes para contrarrestar
las consecuencias inconstitucionales de las disposiciones con efectos irremediables.
También, hace un recuento de las competencias que tiene la Corte frente al estudio de
decretos legislativos y demandas que se interponen con cargos por omisiones
legislativas relativas. Seguidamente, se advierte que, en esta oportunidad, la Corte se
encontró ante una situación análoga. En concreto, se argumenta lo siguiente:

En efecto, la Constitución le atribuye una función amplia para decidir sobre las
demandas contra las leyes, tanto por vicios materiales o sustantivos como por
vicios de procedimiento. Esta función, como se explicó, se inserta dentro de otra
más general, vinculada a la eficacia de los principios de supremacía
constitucional y separación de funciones, denominado históricamente como de
separación de poderes. También se ha comprobado por la Sala que es posible
que el Legislador profiera disposiciones que generan efectos irremediables y, en
razón de este tipo de diseño normativo, generan escenarios de inmunidad
sustantiva al control de constitucionalidad, abiertamente contrarios al principio
mencionado. En ese sentido, la Corte considera que en esos casos excepcionales
resulta imperativo contar con mecanismos, también excepcionales, como la
suspensión provisional de los efectos del acto objeto de control, que permitan

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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
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lograr el doble propósito de garantizar la supremacía de la Carta y evitar la

elusión del control de constitucionalidad

35. Con todo, el control que se realiza respecto de decretos legislativos o presuntas
omisiones legislativas relativas no son situaciones análogas al caso que se estudió en
esta oportunidad. Esto, puesto que las peticiones o asuntos que se analizan en cada
escenario son de diferente naturaleza y aquellas situaciones son disímiles al caso de una
norma sobre la cual la Corte deba adoptar una intervención temprana. Además, aunque
la evidente inconstitucionalidad de una norma legal es un caso excepcional, de aquella
premisa no se sigue necesariamente que la Corte deba adoptar mecanismos
excepcionales que no están contemplados expresamente en la Carta. Por el contrario, la
intervención temprana a partir de la facultad o deber de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, permite lograr el doble propósito de garantizar la supremacía de la
Carta y evitar la elusión del control de constitucionalidad, tal como se indica en la
decisión de la que me aparto en este aspecto y, asimismo, está contemplada en la Carta.
En conclusión, no se logra explicar suficientemente en el auto por qué se preferiría esta
solución sui generis a la aplicación de una figura vigente y aplicable, recurriendo a la
excepción de inconstitucionalidad, en su faceta de intervención temprana en el curso de
juicios de constitucionalidad.

36. Igualmente, el auto del que me distancio expresa que la Corte debe contar con
herramientas de carácter procesal y sin que configuren competencias genéricas del
control de constitucionalidad ante situaciones límite que ponen en riesgo cierto la
vigencia del principio de supremacía constitucional, eluden o soslayen el control judicial
de constitucional y, por tanto, le impidan a la Corte ejercer la atribución a ella confiada
para guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Lo anterior, en tanto, según
la argumentación expuesta, este tribunal no cuenta con una facultad genérica, aplicable a
todo escenario de control de constitucionalidad, para decretar la suspensión provisional
de las normas objeto de escrutinio judicial. Es decir, no tiene a su disposición un
mecanismo procesal de naturaleza cautelar que evite la afectación desproporcionada e
irrazonable al principio de supremacía constitucional.

37. Al asumir que la Carta no le da una competencia general a la Corte para evitar la
elusión del control constitucional, podría entenderse que la Sala Plena abre una nueva
etapa procesal. En particular, estudia la solicitud presentada por el demandante, fija el
contexto normativo en que se inscriben las disposiciones acusadas y, así, analiza si las
normas demandadas razonablemente generan un efecto irremediable que no pueda ser
conjurado por el efecto en el tiempo de las sentencias de inconstitucional. Para ello,
verifica unos requisitos sui generis de procedencia para determinar si procede o no la
suspensión provisional. En concreto, la Sala encontró que la solicitud no explicó por
qué, a pesar de que el precepto acusado circunscribía los acuerdos entre el Gobierno y
las EAOCAI dentro del marco de sometimiento a la justicia, ello llevaba
irremediablemente a concluir que la exigencia del régimen de condicionalidades
resultaría frustrada en toda circunstancia.

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38. Conforme a este recuento, mediante el Auto 272 de 2023, la Sala Plena puede
terminar estableciendo una nueva etapa procesal dentro del proceso de control de
constitucionalidad, que no está contemplada en la Constitución o en el Decreto 2067 de
1991. Nótese que le impone una carga al ciudadano, quien tiene que cumplir unos
requisitos de procedencia, con el fin de que la Corte evite la elusión del control de
constitucionalidad mediante un mecanismo y un trámite judicial que no existe. En esa
medida, la Corte abriría una nueva etapa procesal judicial y podría definir un
procedimiento sin sustento normativo expreso, aun cuando, con el fin de alcanzar los
mismos fines constitucionales, ya tiene a su disposición una facultad oficiosa y un deber
imperativo de intervención judicial temprana, que se deriva de los artículos 4° y 241 de
la Constitución, una vez se asume el conocimiento de un proceso de constitucional (por
demás, al igual que cuando un juez constitucional actúa en desarrollo del control
concreto).

39. Entonces, la argumentación para descartar la aplicación de la suspensión en el

presente caso, además de innecesaria, resulta impertinente pues parecería habilitar el
surgimiento de una atribución procesal para la parte actora y de un deber procesal de
trámite por parte del tribunal constitucional, cuando ni lo uno ni lo otro son figuras
reconocidas por el ordenamiento jurídico, ni por la jurisprudencia. Esta situación puede
causar una avalancha de solicitudes que deberán ser estudiadas y resueltas en una nueva
etapa procesal, lo cual puede generar traumatismos y demoras en el proceso de control
de constitucionalidad. Más aún, teniendo en cuenta que ya existe una facultad y deber de
inaplicar las normas que sean contrarias a la Carta Política.

40. En suma, considero que la medida de suspensión de normas bajo conocimiento de la

Corte es un mecanismo sui generis, que no tiene sustento expreso en el ordenamiento
jurídico; las competencias de esta corporación para aplicar medidas cautelares en
procesos de constitucionalidad deben ser explícitas y son de reserva del constituyente.
Por el contrario, la existencia del mecanismo de excepción de inconstitucionalidad, cuyo
fundamento se encuentra en los artículos 4° y 241 superiores, exige al juez
constitucional una vez asume el conocimiento de un proceso, valorar autónomamente si
procede intervenir en forma temprana para acreditar la supremacía de la Carta, en los
términos anteriormente expuestos. Adicionalmente, la implementación de una instancia,
mecanismo o etapa procesal para debatir suspensiones normativas, implica la
introducción de un nuevo procedimiento judicial, en el que la Corte debe estudiar
solicitudes ciudadanas, que no tiene sustento dentro del régimen constitucional. Por el
contrario, la excepción de inconstitucionalidad está expresamente prevista y posibilita a
la Corte salvaguardar la supremacía de la Constitución en todos los casos y momentos
de la actuación procesal.

41. En vista de lo anterior, esta corporación tiene la capacidad de inaplicar normas

legales de manera oficiosa, a través de una medida especial y de intervención temprana,
con fundamento en los artículos 4º y 241 de la Constitución Política, en casos
excepcionales de incompatibilidad normativa y generación de graves e irremediables
perjuicios que afecten el orden institucional y democrático e impacten en la vigencia de
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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

los derechos constitucionales. Que la Corte Constitucional no lo haya hecho hasta ahora,
no significa que no esté habilitada para hacerlo, por lo cual avanzar en esta dirección es
tan oportuno como necesario.

En estos términos, aclaro mi voto en el Auto 272 de 2023.

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

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 Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
AL AUTO 272/23

Referencia: Expedientes D-15.040

Solicitud de suspensión provisional de los incisos

tercero y cuarto del numeral segundo del literal (c)
del artículo 2º de la Ley 2272 de 2022

Magistrado ponente:
Jorge Enrique Ibáñez Najar

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría y pese a estar de acuerdo
con la decisión adoptada mediante el auto 272 de 2023, aclaro mi voto puesto que
considero que la Corte debió reiterar expresamente que carece de competencia para
declarar la suspensión provisional de las leyes objeto de su control. En efecto, la
providencia no configura una modificación del precedente sino un ajuste o precisión al
mismo en el sentido de que, como guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución, a la Corte le corresponde adoptar las medidas necesarias para impedir que
produzcan efectos los actos del Congreso adoptados por fuera de las condiciones
constitucionales. En concreto, su competencia general contenida en los artículos 2, 4 y
241 superiores -referidos ampliamente en dicha providencia, se materializa en esos
supuestos en el artículo 149 de la Constitución que dispone:

“Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer

funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de
las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice
no podrá dárseles efecto alguno...” (énfasis añadido)

La competencia de la Corte, por tanto, en estricto sentido, no consiste en suspender una

ley, sino en impedir que produzca efectos un acto del Congreso que por expresa
disposición constitucional no es válido y carece de efectos. La suspensión es una medida
temporal aplicable a normas válidas y que producen efectos y que, por tanto, pretende
retrasar sus efectos hasta tanto se decida sobre su constitucionalidad.

Así, de acuerdo con el artículo 149 citado, esta drástica consecuencia ha sido prevista
por el constituyente para los casos en que el ejercicio de funciones legislativas se realice
fuera de las condiciones constitucionales, esto es, se trata de un vicio insubsanable de
rango constitucional. Su aplicación por parte de la Corte es un mandato que va más allá
de lo previsto en la Ley 5 de 1992 -que a su vez ha reproducido el artículo 149 CP en su
artículo 5, numeral 1. En efecto, es el fundamento específico que permite a esta
Corporación evitar que normas manifiestamente inconstitucionales produzcan efectos
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M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

irremediables, no obstante que carecen de validez de conformidad con la Constitución,

razón por la que, en línea con lo dispuesto con el artículo 149 superior, la Corte debió
señalar que tal competencia sólo procede para vicios que impliquen el desconocimiento
de las condiciones constitucionales de la función legislativa.

Resulta necesario señalar, por otra parte, que, puesto que la medida de protección y
eficacia prevista en la providencia señala como uno de los requisitos “la ineficacia de los
otros mecanismos de protección y efectividad del orden constitucional”, es claro que tal
medida excepcional se circunscribe, en principio, a los vicios insubsanables de
procedimiento puesto que para los vicios de fondo el mecanismo alternativo eficaz es la
excepción de inconstitucionalidad.

Finalmente, teniendo en cuenta que parte importante de la argumentación que desarrolla

la providencia para justificar las medidas excepcionales para evitar los efectos de
normas manifiestamente inconstitucionales, se centra en la sentencia C-153 de 2022
sobre la denominada ‘Ley de garantías’, considero necesario insistir en las razones por
las que salvé parcialmente el voto en dicha sentencia. En efecto, si bien coincidí en que
la disposición demandada violaba la reserva de ley estatutaria en materia de garantías
electorales, consideré que las órdenes de liquidar los convenios de financiación y
suspender los contratos estatales celebrados conforme a la ley en desarrollo de dichos
convenios no se ajustaban a al Constitución. Como lo expresé en esa ocasión, la garantía
electoral consistente en suspender durante las campañas electorales el ejercicio de la
función administrativa de celebración de convenios interadministrativos no incluye la
prohibición de financiar con recursos de la nación determinados objetos públicos -razón
por la que tales convenios podían celebrarse antes y después de la campaña-.
Adicionalmente, la contratación estatal no se encuentra totalmente prohibida durante las
campañas electorales, pues es sólo la contratación directa que no tenga relación con
determinados objetos que el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 autoriza expresamente,
por lo que la celebración de contratos estatales por las entidades territoriales, no se
encontraba prohibida ni suspendida. Ello, máxime cuando la Corte no tuvo en cuenta la
finalidad de la reactivación económica, que constituye un objetivo constitucionalmente
legítimo para hacer frente a la crisis del momento.

En definitiva, considero que más que en los pretendidos excesos legislativos durante el
trámite de la Ley de garantías -los cuales son muy discutibles-, la Corte debió fundar su
decisión en el artículo 149 constitucional y reiterar que no tiene competencia para
suspender provisionalmente leyes objeto de control.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

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