Revista Problemas del Desarrollo, 190 (48), julio-septiembre 2017, http://probdes.iiec.unam.

mx

El (incompleto y breve) regreso de la política

industrial: el caso de Argentina 2003-2015
Pablo Lavarello1

Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 08 de marzo de 2017.

Resumen
En un contexto de expansión de la economía mundial, ampliación de brechas tecno-
lógicas y una evolución de precios relativos adversos a la industrialización, Argentina
se encuentra entre los países de América Latina en los que la política industrial regresa
(en forma parcial y transitoria) a la agenda de política económica. En este trabajo se
plantea como hipótesis que pese al regreso de acciones e instrumentos de política in-
dustrial que promueven las capacidades tecnológicas y generan un marco de incentivos
favorables a la industrialización, las mismas no llegaron a configurar una nueva política
industrial dada la baja coordinación y la ausencia de una instancia jerárquica superior de
implementación.
Palabras clave: política industrial, industrialización, capacidades tecnológicas, planifi-
cación, incentivos fiscales y financieros.
Clasificación JEL: L16, L52, O14, O25.

The (Incomplete and Brief ) Return of Industrial

Policy: The Case of Argentina 2003-2015
Abstract
Against the backdrop of global economic growth, the widening of technology gaps, and
the adverse evolution of prices for industrialization, Argentina is one of the countries
in Latin America that has seen the (partial and temporary) return of public policy to
the economic policy agenda. This paper poses the hypothesis that in spite of the revival
of industrial policy actions and instruments to promote technological capabilities and
foster a framework of incentives favorable to industrialization, a new industrial policy
has failed to emerge in light of weak coordination and the absence of a senior body in
the hierarchy to implement it.
Key Words: Industrial policy, industrialization, technological capabilities, planning,
fiscal and financial incentives.

1
Centro de Estudios Urbanos Regionales del conicet y Universidad Nacional de San Martín,
Argentina. Correo electrónico: [email protected]

109
Pablo Lavarello

Le (incomplet et bref) retour de la politique industrielle: le cas de

l’Argentine 2003-2015
Résumé
Dans un contexte d’expansion de l´économie mondiale, extension des écarts tech-
nologiques et d’une évolution des prix relatifs défavorables à l’industrialisation,
l’Argentine se classe parmi les pays d’Amérique Latine où la politique industrielle
revient (sous une forme partielle et transitoire) à l’agenda du politique économique.
Dans cet article, nous avons émis l’hypothèse que, malgré le retour des actions et des
instruments de politique industrielle qui favorisent les capacités technologiques et
qui créent un cadre favorable aux incitations à l’industrialisation, elles ont échoué à
définir une nouvelle politique industrielle compte tenu de la faible coordination et
absence d’une instance de déploiement supérieur hiérarchique.
Mots clés: politique industrielle, industrialisation, capacités technologiques, planifi-
cation, incitations fiscales et financières.

O retorno (incompleto e breve) da política industrial: o caso da

Argentina 2003-2015
Resumo
Num contexto de expansão da economia mundial, de expansão das brechas tecnoló-
gicas e de uma evolução de preços relativos adversos à industrialização, Argentina está
entre os países latino-americanos nos quais a política industrial tinha regressado (de
forma parcial e transitória) para agenda de política económica. Neste trabalho, a hipó-
tese que se formula infere que apesar do retorno das ações e instrumentos de política
industrial que promovem capacidades tecnológicas e criam um quadro favorável de
incentivos á industrialização, eles não conseguiram definir uma nova política indus-
trial, dada a fraca coordenação e a ausência de uma instancia hierárquica superior para
sua implementação.
Palavras-chave: política industrial, industrialização, capacidades tecnológicas, plane-
jamento, incentivos fiscais e financeiros.

产业政策（不完整及短暂）的回归：以2003-2015年的阿根廷为例
巴勃罗•拉瓦尔洛
摘要
在世界经济扩张、技术差距扩大及不利于产业化的相对价格的膨胀这一背
景下，阿根廷是拉丁美洲几个实行了产业政策（部分和暂时）的回归的国
家之一。本文旨在分析，尽管一些产业政策的回归促进了技术能力的提升
并促进了产业化刺激机制的形成，由于低效的配置及高效层级式实施机制
的缺乏，这些产业政策并没能最终促成新产业政策的出现。
关键词：产业政策、产业化、技术能力、规划、财政及金融刺激

110
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

Introducción 
2

El objetivo de este artículo es discutir el regreso de la política industrial a la

agenda de política económica en América Latina durante la primera década
de los años 2000. El caso de Argentina es de amplia relevancia dado que es
uno de los países de la región en los cuales este regreso se manifiesta después
de décadas de ausencia.
Hacia mediados de los años setenta del siglo xx, la economía argentina
había llegado a ser la economía de América Latina con la estructura industrial
relativamente más diversificada y menos heterogénea como resultado de un
largo proceso de industrialización. Luego, dicho país experimentó entre el
fin de los años setenta y noventa uno de los procesos de cambio estructural
regresivo más fuertes que se produjeron a nivel internacional, al adoptar un
conjunto de políticas de liberalización y apertura que llevaron a la destruc-
ción de las capacidades tecnológicas (e institucionales) acumuladas durante
la posguerra.
La política industrial reaparece en Argentina durante los años 2000, no
como resultado de una asimilación de experiencias pasadas, sino como ne-
cesidad de dar respuesta a los problemas de escasez de divisas propios de un
proceso de crecimiento impulsado por la demanda (Abeles et al., 2013). Es
así que luego de cinco años de crecimiento hacia el año 2008, esta necesidad
se vio reforzada por un lado, frente el estrangulamiento en la disponibilidad
de divisas (los mencionados ciclos de “parada y arranque”), hecho que se pro-
fundizaría en el año 2013 con la caída en los términos de intercambio de las
materias primas y una nueva fase de contracción de la economía mundial que
se tradujo en la sobreoferta de productos importados.
Cabe interrogarse, por un lado, si estas respuestas frente a los cambios en
las condiciones internas y externas se tradujeron en el pasaje de una modalidad
de intervención inspirada en la concepción de Estado facilitador que limita su
injerencia a la resolución de “fallas de mercado” o asumió el carácter de una
política industrial en el sentido estricto, como un conjunto coordinado de ac-
ciones sobre las capacidades tecnológicas y los incentivos orientados a generar

2
Este artículo discute desde una perspectiva crítica un conjunto de resultados empíricos obtenidos
en trabajos previos del autor, en particular en Lavarello, P. J. y Sarabia, M. (2015), “La política in-
dustrial en la Argentina durante la década de 2000”, Serie Estudios y Perspectivas, núm. 45, Cepal.
Se agradecen los comentarios y sugerencias a dicho documento en numerosos seminarios a una ver-
sión previa en co-autoría con Matias Mancini (2017). Igualmente la sistematización de los resulta-
dos y las conclusiones desarrollados en esta versión son de responsabilidad exclusiva del autor.

111
Pablo Lavarello

un proceso de cambio estructural desafiando (en mayor o menor grado) las

ventajas comparativas.
Buscando responder a este interrogante, el presente artículo se organiza
de la siguiente manera: en la sección 1 se discute brevemente el tratamien-
to que se ha dado desde la teoría económica a la política industrial; en la
sección 2 se plantea un marco conceptual para el análisis de las distintas ac-
ciones e instrumentos de política industrial. Se presentan en forma abreviada
los antecedentes de política industrial en Argentina a lo largo de la sección 3;
se muestra en la sección 4 un análisis a partir de esta grilla conceptual de las
principales acciones e instrumentos vigentes buscando identificar los cambios
en los patrones de intervención sobre la industria en el periodo 2003-2015.
Finalmente, se presentan las experiencias de planificación de la política indus-
trial en el periodo en la sección 5, y se concluye con la discusión de los princi-
pales aspectos analizados y con algunas enseñanzas generales de la experiencia
de política industrial en dicho periodo.

1. La política industrial: de las fallas de

mercado a la generación de capacidades

Si existe un terreno en el que, salvo excepciones, se revela la ausencia de re-

conocimiento de la política industrial es en la teoría económica. El legado
de Alexander Hamilton (1791) y Friedrich List (1841), que plantearon sus
fundamentos, quedó limitado a un conjunto acotado de economistas “here-
jes” que circularon en los márgenes (o por fuera) de la corriente principal de
la teoría económica. Los importantes aportes realizados por estos economistas
tuvieron como impulso los desafíos que planteaba la industrialización tardía
más que la curiosidad del investigador.
Durante los últimos años, se ha adoptado el enfoque de “fallas de mercado”
para justificar las denominadas políticas de “desarrollo productivo” (Haus-
mann & Rodrik, 2002; Lin & Monga, 2011; Lin, 2012; Crespi, Fernán-
dez-Arias & Stein, 2014). Desde esta perspectiva, además de proveer bienes
públicos (tales como reglas, estándares o I&D), las externalidades de infor-
mación son vistas como la principal falla de mercado para la diversificación
industrial para los países en desarrollo. Hausmann y Rodrik sostienen que una
firma que entra en una nueva industria genera una externalidad al resto de los
potenciales entrantes, en tanto, genera información nueva sobre la viabilidad
de la nueva actividad y no es compensada por el riesgo que asume.

112
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

En ese marco se justifican subsidios selectivos a estas firmas bajo la forma

de créditos o garantías. En línea con este argumento, Justin Lin reconoce que
es necesario que las economías en desarrollo se diversifiquen hacia aquellos
productos y servicios transables que produzcan países desarrollados “con es-
tructuras de dotaciones factoriales similares y con ingreso per cápita alrededor
de 100% superior a las propias” (Lin, 2012, p. 161).
Más allá de la arbitrariedad del porcentaje de 100% de diferencia en el
ingreso per cápita, los cambios en la estructura productiva deben ser gradua-
les, ya que se limitan a externalidades de información dentro de la misma
industria o a actividades con similares dotaciones factoriales. En ese marco,
el Estado debe minimizar los costos de definir una mala especialización asu-
miendo un rol de “facilitador” del desarrollo sin desafiar el principio de las
ventajas comparativas.
En un trabajo colectivo, junto a autores evolucionistas, Joseph Stiglitz
–uno de los principales impulsores del abordaje de fallas de mercado– sostiene
que no es que no existan fallas de mercado, sino que el mundo está plagado
de las mismas (Cimoli, Dosi, Nelson & Stiglitz, 2006). Se podría reforzar el
argumento,si se tiene en cuenta que la dinámica de una economía capitalista
se basa justamente en la generación endógena de fallas de mercado: la compe-
tencia a través de la introducción de nuevos productos y procesos.
Frente a esta situación de ausencia de una teoría operativa de política in-
dustrial, un conjunto de trabajos recientes de inspiración evolucionista y neos-
chumpeteriana (Lall, 1992; Cimoli et al., 2006; Cimoli, Ferraz, Primi, 2009)
renuevan las hipótesis originales de la industria naciente de List y Hamilton
haciendo hincapié en las diferentes habilidades entre los países en desarrollo
para usar y desarrollar tecnología –o lo que estos trabajos denominan las “ca-
pacidades tecnológicas”– y, particularmente, los altos costos de adopción y
absorción de la tecnología importada. Desde esta perspectiva, las capacidades
tecnológicas e institucionales son el resultado de procesos de aprendizaje y, por
lo tanto, son endógenas a los cambios en la estructura productiva.
El hecho de que la tecnología cuente con un gran componente tácito re-
sultante de la experiencia (learning by doing) hace que sea muy difícil subir la
“escalera de la industrialización” gradualmente a partir de las ventajas compa-
rativas iniciales. Dichos aprendizajes no se limitan a la firma, sino que están
enraizados en la estructura productiva. Existen ciertas industrias “ingeniería
intensivas” como los proveedores especializados que cuentan con un mayor
potencial de aprendizaje y, por lo tanto, de rendimientos crecientes externos
(Pavitt, 1984; Bell & Pavitt, 1995). En este sentido, estas actividades asumen
un papel nodal en la difusión intersectorial de tecnología, entre ellas, destaca

113
Pablo Lavarello

la industria de bienes de capital, que junto a las industrias de software sigue

constituyendo la principal actividad difusora de tecnología (Bell & Pavitt,
1995).
El desarrollo de estos sectores no es inducido endógenamente, en la me-
dida que los precios relativos no revelan las oportunidades tecnológicas fu-
turas. En periodos de cambio de paradigma tecnológico, en el que los costos
comparativos se modifican drásticamente, el problema es aún mayor dada la
incertidumbre radical, y la política industrial debe recurrir a acciones deli‑
beradas de generación de nuevos sectores.
Esta visión tiene importantes implicaciones a la hora de abordar el diseño
y la implementación de la política industrial, en la medida en que exige coor-
dinar un conjunto de acciones en forma selectiva y deliberada a nivel tanto de
la generación de capacidades tecnológicas como de los incentivos con el fin
de lograr el cambio estructural.

2. Marco Conceptual para el

análisis de la política industrial

A partir de estas consideraciones generales es posible construir a partir de

Lavarello y Mancini (2017) una matriz exploratoria de áreas y de niveles de
intervención consistentes con distintas configuraciones institucionales de la
política industrial (véase figura 1). En las columnas es posible identificar las
principales áreas de intervención que surgen de un abordaje de las capacida-
des infantiles basadas en la experiencia histórica de distintas experiencias de
catching up (Cimoli et al., 2006; Peres & Primi, 2009; Evans, 1995).
Las áreas de intervención incluyen por un lado, todas aquellas acciones
que usualmente se asocian a la política tecnológica y que actúan sobre las
oportunidades de la Ciencia y la Tecnología a partir del financiamiento de la
Investigación y Desarrollo (I+D), aquellas que buscan reforzar la educación
técnica y un conjunto de incentivos a la generación de capacidades tecnoló-
gicas en las firmas que permiten acelerar aprendizaje tecnológico; por el otro,
todas aquellas acciones de política industrial que a través de distintos tipos de
instrumentos –arancelarios, fiscales, de compra gubernamental, financieros,
propiedad intelectual, regulatorios– afectan selectivamente las señales econó-
micas y/o los contextos de selección de las firmas.
Estas áreas de intervención de la política industrial pueden presentar dis-
tinto alcance en términos de selectividad de las políticas, actuando a distintos
niveles: a) aquellas que operan a nivel macroeconómico y del marco regula-

114
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

torio general teniendo como objetivo generar condiciones generales sobre la

economía (por ejemplo, reglas de financiamiento de la inversión, defensa de
la competencia); b) instrumentos microeconómicos horizontales que buscan
afectar directamente el comportamiento de las firmas a través de distintos
incentivos (fiscales o financieros a la innovación o inversión sin discriminar
sector o firma); c) instrumentos regionales, los que a través de políticas muy
diferentes que van desde los tradicionales regímenes de promoción regiona-
les o las políticas de clúster buscan favorecer ex ante el desarrollo de ciertas
regiones; d) instrumentos selectivos que plantean desde su diseño una clara
focalización y priorización a nivel de tecnología, sector o incluso selección de
firma en el marco de la promoción de campeones nacionales; e) instrumentos
selectivos y estructurantes, que se orientan un conjunto de acciones en gran-
des proyectos orientados por misiones con potencial de traccionar al resto de
la economía.
Las distintas combinaciones de áreas de intervención y alcance de los ins-
trumentos pueden articularse en configuraciones diferentes de política ana-
lizadas por la literatura (Johnson, 1982; Evans, 1995). En primer lugar, la
configuración de intervención del “Estado regulador” señalada por Johnson
y que corresponde con la visión que prevalece en el Congreso de los Estados
Unidos,3 en la que el Estado se limita a establecer condiciones regulatorias
generales a través de instrumentos de alcance macroeconómico u horizontal,
sin ningún tipo de acción sobre las capacidades tecnológicas más allá de algún
instrumento de incentivo horizontal a la I+D.
En contraste, es posible identificar configuraciones de intervención en lí-
nea con la idea de la industria naciente inspirada en el legado de F. List que
combina instrumentos orientados a la generación de capacidades tecnológicas
en las firmas con un marco regulatorio y de incentivos altamente selectivo.
Esta configuración es consistente con las experiencias francesas de política
industrial hasta los años ochenta (Cohen, 2007), y con la visión de “Estado
desarrollista” de Johnson (1982) a partir de su estudio la experiencia de Japón
luego ampliada a los estudios de las experiencias de Corea y Taiwán (Amsden,
1992; Evans, 1995).
Por último, en la medida que muchos de estos países cierran sus brechas
tecnológicas surge una tercer modalidad de intervención que Evans (1995)

3
Según varios autores esta visión es parcial y no tiene en cuenta el rol intervencionista altamente
selectivo que prevalece en la política industrial de Estados Unidos a través de la compra guberna-
mental y de grandes programas implementados desde el Departamento de Defensa (Wade, 2014;
Mazzucato, 2013).

115
Pablo Lavarello

denominó como aquella del “jardinero”, en la que el Estado sin cuestionar

los “precios de mercado” asume un rol facilitador intentando favorecer las
iniciativas de las empresas –las “flores” del jardín– sin desafiar las ventajas
comparativas.
Cada una de estas modalidades de intervención prevé distintos tipos de
arreglos institucionales que a través de mecanismos de mercado, en red o je-
rárquicos buscan resolver problemas de coordinación frente a las complemen-
tariedades de inversión intersectoriales, el tipo de relación entre finanzas e
industria, las interacciones de proveedores y usuarios.
La existencia de un conjunto de acciones orientado a promover la industria
no significa, por supuesto, que las políticas industriales sean necesariamente
efectivas. Esta discusión se ha reavivado, desde los años ochenta y surgen nue-
vos argumentos que hacen hincapié, en los problemas de implementación. Es
bien conocido el argumento según el cual, una elevada concentración de la
propiedad de los recursos naturales puede bloquear los procesos de cambio es-
tructural cuando éstos afectan negativamente los intereses de los propietarios
de los mismos (Cimoli & Rovira, 2008).
En ese sentido cobra relevancia el concepto de “autonomía enraizada” de
Peter Evans (1995) que sugiere que una política industrial efectiva requiere,
por un lado, un relativo grado de autonomía del Estado –entendido como el
conjunto de agencias que intervienen en este caso en la implementación de
la misma– y, por el otro, cierto grado de enraizamiento en relaciones institu-
cionalizadas con los capitalistas. Mientras que el enraizamiento sin autonomía
se traduce en conductas de búsquedas de renta y en la posibilidad de captura
de las agencias por el sector privado, la autonomía sin imbricación da lugar al
aislamiento dificultando la identificación de oportunidades y el seguimiento
de la política.
Bajo estas condiciones de autonomía enraizada es posible avanzar en pro-
cesos de aprendizaje institucional en la implementación de política. Como
sostienen Peres y Primi (2009) la mayor selectividad de los instrumentos de
política dependerá, por un lado, de los recursos asignados y la sofisticación
de los instrumentos que posee la agencia u organismo involucrado, y por el
otro, de las capacidades institucionales para llevar adelante las políticas.
Es así que los países en los que la intervención se limita a la regulación,
las capacidades institucionales y los recursos de las agencias de política indus-
trial son menores, y son más proclives a llevar adelante políticas horizontales
basadas en la provisión de bienes públicos a partir de un conjunto limitado
de instrumentos (asistencia técnica, cumplimiento de normas sanitarias y de
salud, infraestructura de Ciencia y Tecnología (cyt), formación de recursos

116
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

Figura 1. Matriz de política industrial y tecnológica

Oportunidades y capacidades tecnológicas Incentivos
(i) (ii) (iii) Incentivos Administración Compra
Oportunidades Aprendizajes Capacidades Fiscales Comercio Pública
Alcance de instrumentos
CyT distribuidos I+D Firmas
socialmente
(a) Macroeconómico

(b) Horizontal “Estado jardinero o facilitador” “Estado regulador” (precios correctos

y condiciones macroeconómicas)
(c) Regional

(d) Sectorial/ Tecnología Frontera Promoción de las capacidades infantiles

(d) Gran Proyecto (misión)

Fuente: elaboración propia con base en Lavarello y Mancini (2017).

humanos). A medida que se desarrollan capacidades institucionales de las

agencias involucradas es posible avanzar hacia políticas propias de un “Estado
facilitador o jardinero”, y sólo cuando las capacidades de monitoreo, los recur-
sos involucrados y la jerarquía de las agencias involucradas en el Estado son lo
suficientemente elevados es posible implementar una intervención desarrollis-
ta de promoción de las capacidades infantiles con apoyo a sectores (y firmas)
específicos a partir de grandes programas estructurantes (véase figura 1).
Aspectos que plantean un dilema para la política industrial: por un lado,
las políticas industriales sectoriales requeridas para salir del subdesarrollo exi-
gen contar con capacidades institucionales que, en caso que se las tuviera,
ya no se trataría de un país subdesarrollado. En este sentido, ascender por la
curva de los aprendizajes institucionales no es un proceso lineal y armónico
y requiere, tal como señalaba Albert Hirschman (1958) generar, en ciertos
momentos, efectos desequilibrantes de política que despierten una secuencia
de eslabonamientos y aprendizajes institucionales.
En las secciones siguientes intentaremos ilustrar cuál es la trayectoria de
aprendizaje institucional de dichas políticas interrogándonos si se avanzó tal
como indica el área gris de la figura 1 desde una concepción de Estado regula-
dor a una configuración en el que los instrumentos de apoyo a las capacidades
tecnológicas, los incentivos fiscales y los marcos regulatorios asumieron una
mayor variedad de instrumentos al mismo tiempo que ganaban selectividad y
estructuración en grandes proyectos.

117
Pablo Lavarello

3. Antecedentes de política
industrial en Argentina

Desde su conformación como Estado-nación, la Argentina no logró imple-

mentar un proceso deliberado de cambio estructural que desafíe las ventajas
comparativas (Azpiazu & Notcheff, 1995). La industrialización se fue gene-
rando en respuesta a “cuellos de botella” propios de la restricción de divisas
y objetivos estratégicos ligados a la autonomía nacional (Katz & Kosacoff,
1998). Las acciones de apoyo a la industrialización asumieron una mayor rele-
vancia entre fines de los años sesenta y setenta con la promoción deliberada a
sectores estratégicos ligados a la industria pesada, a través de grandes empresas
públicas (o grupos nacionales) en los sectores siderúrgicos (acero) y los meta-
lúrgicos (aluminio).
No obstante ello, la falta de articulación entre el subsistema científico, los
distintos subsistemas tecnológicos y los incentivos que buscaban generar con-
diciones de protección a la industria naciente, se tradujo en la incapacidad de
movilizar el conjunto de acciones hacia la reducción de la brecha tecnológica
(Ferrer, 1974).
A finales de los años setenta, en el marco de un drástico proceso de aper-
tura con apreciación cambiaria, se desmonta el conjunto de instituciones y
agencias encargadas de implementar las promociones industriales. Al mismo
tiempo, y de forma paradójica, se crea una amplia variedad de regímenes pro-
mocionales con foco regional, tales como Tierra del Fuego, Régimen Cua-
tro Provincias, y de Puertos Patagónicos (Azpiazu, 1987). En forma similar
durante los años noventa, en el marco de la segunda experiencia general de
apertura con apreciación cambiaria, se extiende la vigencia de los regímenes
regionales y se implementan nuevos regímenes sectoriales como es el caso del
de la industria automotriz4 (Filadoro, 2007; Cantarella et al., 2008; Lavarello
& Saller, 2007).
En forma adicional, una nueva etapa en la adición instrumentos se eviden-
cia a partir del año 1996, con una nueva generación de políticas horizontales
de apoyo a las PyMEs y las primeras acciones de apoyo a la generación de

4
Al mismo tiempo que propició una desgravación arancelaria para las importaciones de vehículos y
sus componentes destinados a la producción local, a partir de 1994 se estableció un régimen que
habilitaba a las terminales nacionales por un lado, establecer un esquema de intercambio adminis-
trado con Brasil, y a incorporar automotores fabricados hasta el 40-42% del valor de los vehículos
con autopiezas importadas, fijando un cronograma de reducción gradual que se aceleraría hacia el
final del periodo.

118
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

capacidades tecnológicas partiendo del reconocimiento de la existencia de asi-

metrías tecnológicas.5
En resumen, Argentina comienza para el año de 1976 un largo proceso de
cambio de visión de política industrial que va desde un enfoque basado en la
industrialización por sustitución de importaciones a un enfoque que combina
la liberalización con la implementación de regímenes regionales y sectoriales,
y hacia el final se les suman instrumentos basados en las políticas horizontales.
Al igual que Brasil, y a diferencia de la experiencia asiática, este pasaje no se
dio por reemplazo de instrumentos, sino por adición de capas geológicas, re-
forzando la gran debilidad en la implementación (Baruj et al., 2006; Lavarello
& Sarabia, 2015).

4. El (breve e incompleto) regreso de la política

industrial a Argentina a inicios de los 2000:
aspectos cuantitativos

Tras el colapso de la segunda experiencia de apertura con apreciación cam-

biaria, Argentina experimentó entre el año 2003 y 2013 una recuperación
en la participación de la industria manufacturera en el valor agregado de la
economía después de cinco años de caída sistemática. De esta manera co-
menzó a revertirse un ciclo de 26 años de desindustralización aumentando la
participación de la industria manufacturera en el producto interno bruto (pib)
a precios corrientes de 18.5% promedio en el periodo 1995-2000 a 21.7%
6
promedio entre 2003 y 2012 (estimado con base en datos de la unctad).
Estas evoluciones muestran que la industria manufacturera ha logrado re-
sistir en términos agregados al proceso de desindustrialización que predominó
en la región. Cabe preguntarse cuáles fueron las acciones de política económi-
ca que están detrás de este proceso de reindustrialización.
La primera evidencia del retorno de la política industrial es el aumento
experimentado en los recursos fiscales y financieros orientados a la política
industrial. A lo largo del periodo se evidencia un aumento sistemático del
monto de los recursos fiscales y financieros asignados a la industria a partir de
instrumentos o programas del sector público, acompañado por la ampliación
de las áreas de intervención con el surgimiento de instrumentos más selectivos.

5
En el año de 1996, se crea la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica bajo la ór-
bita de la secyt, autoridad de aplicación de la Ley 23.877 de promoción a las actividades científi-
cas y tecnológicas.
6
http://unctadstat.unctad.org/EN/

119
Pablo Lavarello

El total de recursos fiscales y del sistema financiero asignados a la industria

directa o indirectamente aumentaron del 0.9% del pib en promedio para el
subperiodo 2004-2006 al 1.4% del pib promedio en el periodo 2010-2013
(Lavarello & Sarabia, 2015).
A fin de analizar los cambios en la configuración de las políticas siguiendo
la grilla conceptual desarrollada en la sección 2, en el cuadro 1 se sistematizan
estimaciones de la evolución de los recursos fiscales y financieros dedicados a
la industria manufacturera entre el periodo 2004-2006 y 2010-2013 elabora-
das en trabajos previos (Lavarello & Sarabia, 2015).
Con la intensión de cuantificar los recursos, se hizo foco tanto en los gas-
tos tributarios originados en regímenes de promoción económica regionales
como en las asignaciones específicas de programas del Ministerio de Industria,
el Ministerio de Ciencia,Tecnología e Innovación Productiva, el Ministerio de
Planifcación y el Ministerio de Salud (véase Apéndice estadístico).
Un primer aspecto a reasaltar es que los incentivos fiscales horizontales
prevalecieron como principal mecanismo de apoyo a la industria en un monto
aproximado al 0.6% del pib. Es de destacar que pese a su persistencia como
mecanismo de subsidio al sector, los incentivos fiscales horizontales como las
desgravaciones de exportaciones implementadas durante los años noventa dis-
minuyen como contrapartida del mayor peso de los regímenes promocionales
denotando la persistencia de las capas geológicas de diseños de política de los
años setenta y ochenta.
Pese a la persistencia de las acciones dominadas por las capas geológicas, se
produjeron algunos cambios en términos de política industrial y tecnológica.
Este es el caso del incremento de los recursos en las políticas de apoyo a las
oportunidades de la infraestructura de cyt y a las capacidades tecnológicas
de las firmas implementados desde la Secretaría de Ciencia y Tecnología (a
partir del año 2008 rejerarquizada como Ministerio). Dicha intervención en
la primera etapa de los años 2000 obedeció a un esquema de Estado facilitador
que promoviera a partir de instrumentos horizontales la generación de capaci-
dades en las empresas o el surgimiento de empresas tecnología intensivas. En
particular, se destacan las políticas de apoyo a las capacidades tecnológicas en
las firmas desde la Agencia Nacional de cyt que pasan de 2.4% al 3.5% del
total de recursos. Proceso que se ve acompañado por importantes aprendizajes
institucionales que permiten avanzar de instrumentos horizontales a políticas
selectivas por sector y tecnología.
A partir del año 2010, la política de apoyo selectivo a firmas muestra el
segundo gran cambio del periodo con el subsidio con aportes del Tesoro a
empresas estatales que buscan impulsar proyectos estructurantes desde un in-

120
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

cipiente enfoque orientado por misión (mission oriented). En el marco de estos

proyectos se financió la generación de capacidades de un conjunto de empre-
sas públicas y proveedores asociados a los sectores aeroespacial, nuclear y de
defensa, aumentando los recursos de 0.01% al 0.14% del pib total (y de 0.2 al
1% del pib manufacturero), lo que representa el 9.8% del total de los recursos
orientados a la industria.
Finalmente, un tercer aspecto a destacar es el impulso que asume a partir
del año 2010 la política de financiamiento a partir de la reforma de la Carta
Orgánica del Banco Central de la República Argentina (bcra). Pese a que los
nuevos instrumentos se orientaron a financiar nuevas inversiones en plantas
industriales o a fortalecer las capacidades productivas en las PyMEs, los mis-
mos no tuvieron como prioridad la generación de capacidades tecnológicas,
sino que tuvo un claro objetivo anti-cíclico en un contexto de desaceleración
macroeconómica. Por ello, estos instrumentos fueron mutando el objeto de
crédito desde el financiamiento a la formación de capital al financiamiento
del capital de trabajo desvinculado de toda estrategia de industrialización o
reducción de brecha tecnológica.

5. Hacia una periodización de la

política industrial de los años 2000

De la revisión de los esfuerzos fiscales y financieros de apoyo a la industria

surge como interrogante si dicho mayor esfuerzo estuvo asociado a la multi-
plicación de visiones y problemas a los que se fue dando respuesta en forma
parcial o emergió, ya sea en forma explícita o implícita, una coordinación
de acciones que superen la visión de la política industrial como la respuesta
reactiva a fallas de mercado.

5.1 El subperiodo 2004-2006: los derechos de

exportación como instrumento de política industrial

Paradójicamente, el principal instrumento que operó sobre los incentivos

desafiando las ventajas comparativas no fue estrictamente un instrumento de
política industrial, sino de política macroeconómica. En el periodo se imple-
mentó un esquema de derechos de exportación diferenciados favoreciendo
con derechos menores a la industria vis à vis a las actividades primarias y
agroindustriales.

121
Cuadro 1. Matriz de política industrial y tecnológica en Argentina (en porcentaje de pib promedio)

Oportunidades y capacidades tecnológicas (iv) Marco de incentivos

Alcance de (i) (ii) (iii) Incentivos Fiscales Financiamiento Compra Total

instrumentos Oportunidades CyT Formación Capacidades I+D y Arancelarios Pública
Firmas

2004-06 0.00 0.00

(a) Macroeconómico
2007-09 0.00 0.00
2010-13 0.32 0.32
2004-06 0.01 0.02 0.02 0.28 0.14 0.47
(b) Horizontal 2007-09 0.01 0.03 0.02 0.22 0.05 0.34
2010-13 0.02 0.04 0.02 0.17 0.07 0.31
2004-06 0.00 0.24 0.24
(c) Regional 2007-09 0.00 0.21 0.21
2010-13 0.01 0.41 0.42
2004-06 0.00 0.08 0.08
(d) Sectorial/
2007-09 0.02 0.08 0.09
Tecnología genérica
2010-13 0.02 0.05 0.07
2004-06 0.02 0.01 0.01 0.04 0.08
(d) Gran Proyecto
2007-09 0.02 0.02 0.02 0.04 0.10
(misión)
2010-13 0.04 0.14 0.02 0.08 0.28
2004-06 0.03 0.02 0.03 0.61 0.14 0.04 0.87
Total 2007-09 0.03 0.03 0.06 0.52 0.05 0.04 0.74
2010-13 0.05 0.04 0.19 0.65 0.39 0.08 1.40

Fuente: con base en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (oficina Buenos Aires) sobre la base de Presupuesto, dniaf, Cuenta de Inversiones del Ministerio
de Economía, Obras y Servicios Públicos, mincyt.
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

Este mecanismo fue el principal –si no el único– que buscó afectar los
incentivos desafiando las ventajas comparativas vía señales de precios. De allí
que el mismo debe ser considerado parte central de la experiencia de política
industrial de los tempranos años 2000. Dicho mecanismo, junto al impulso
sobre la demanda efectiva a partir de una serie de medidas reparadoras de la
situación socio-laboral, contribuyeron a aumentar el peso del valor agregado
de las actividades manufactureras de origen industrial.
Para ilustrar la incidencia de este tipo de instrumento, se puede estimar
la alícuota promedio implícita en los datos de recaudación por derechos de
exportación y el valor de las exportaciones para distintos periodos. Como se
evidencia en forma estilizada en la gráfica 1, las alícuotas incorporadas a los
derechos de exportación de la industria manufacturera de origen industrial
(moi) resultaron, de manera significativa, inferiores a las alícuotas respectivas
de los sectores con los que el país tuvo ventajas comparativas naturales, como
fueron los sectores primarios y más aún las manufacturas de origen agrope-
cuario (moa).

Gráfica 1. Derechos de exportación: alícuotas implícitas por rubro económico

25

20

15
Porcentaje

10

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Manufactura Origen Industrial Productos Agropecuarios

Manufactura de Origen Agropecuario

Fuente: Lavarello y Mancini (2017) con base en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) (oficina
Buenos Aires) sobre la base de presupuesto, dniaf, Cuenta de Inversiones del Ministerio de Economía, Obras y Servicios
Públicos, mincyt.

123
Pablo Lavarello

Más allá del tipo de cambio competitivo con derechos de exportación di-
ferenciales, las desgravaciones y los modos impositivos de diferir los pagos
asociados a los regímenes de promoción regional vigentes desde la década
de los ochenta continuaron siendo los principales instrumentos en térmi‑
nos de recursos fiscales involucrados. Este tipo de mecanismo, cuyo ejem-
plo más emblemático es el régimen de Tierra del Fuego, enfrentó desde su
creación a inicios de los años ochenta, importantes problemas de diseño e
implementación, asociados al bajo grado de monitoreo asociado a su diseño
institucional (Filadoro, 2007).
Entre las capas geológicas de instrumentos de políticas económicas, además
de los regímenes regionales, sobresalió el régimen automotriz; implementado
durante los años noventa tuvo un rol crucial en la adecuación de la operatoria
de las filiales de las empresas multinacionales a los cambios impulsados desde
sus casas matrices. A partir de la segunda mitad de los años noventa se buscó
reformular el régimen para incluir a los autopartistas, pero dicha inclusión se
tradujo en una protección arancelaria negativa y el establecimiento de requi-
sitos de integración nacional aún menores que los que tenían en la práctica
las filiales. Desde inicio de los años 2000 se implementaron un conjunto de
incentivos fiscales buscando paliar sin éxito los efectos negativos del mencio-
nado régimen sobre sector autopartista (Lavarello & Saravia, 2015).
Sin embargo, los nuevos incentivos fiscales no logran reparar la estructura
de un sector en el que la configuración del sector autopartista a nivel regio-
nal limita la producción en el país a ciertos componentes periféricos en los
que existen proveedores altamente competentes (válvulas, correas, etcétera) y
componentes “sistémicos” de alto costo de transporte (guardabarros, asientos,
etcétera). Salvo excepciones puntuales como las transmisiones y los ensambles
de motores con algún grado de integración local en marcas particulares, los
conjuntos y subconjuntos más complejos se importan de Brasil.
Durante este periodo también surgen nuevos instrumentos de promoción
sectorial que se suman al régimen automotriz. En particular, se creó un régi-
men de promoción a la producción de bienes de capital, informática, tele‑
comunicaciones y maquinaria agrícola. Este mecanismo tuvo escasa efectivi-
dad en la medida que la obtención del subsidio no fue acompañado de requisi-
tos de desempeño y mecanismos de monitoreo lo que limitó las posibilidades
de sustitución de importaciones en componentes intensivos y en tecnología
(Lavarello & Goldstein, 2011; Peirano, 2013).
Luego, en el marco de la inercia de los regímenes regionales y sectoria‑
les previos paradojalmente fue la política macroeconómica la principal
herramienta de apoyo a la industria. Instrumento que fue compensado por el

124
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

impulso a la demanda efectiva asociado a un conjunto de medidas reparadoras

de la situación social que dejó la experiencia de apertura de los años noventa.

5.2 El subperiodo 2007-2009: reforzamiento

de las capacidades tecnológicas

En este subperiodo maduran importantes aprendizajes institucionales a partir

de políticas horizontales de fomento a las capacidades tecnológicas y de apoyo
a las PyMEs implementados en la década previa. En el año 2008 posibilita
el diseño de una nueva gama de instrumentos selectivos de apoyo a las ca-
pacidades tecnológicas en nuevos paradigmas tecnológicos (software, nano-
tecnología y biotecnología), al mismo tiempo que se inicia el programa de
fortalecimiento de la educación técnica y de la enseñanza de ingeniería con
una clara orientación hacia el sector manufacturero.
Si bien durante el periodo Argentina continua presentando esfuerzos tec-
nológicos menores que los países desarrollados, es a partir de mediados de los
años 2000 que el gasto en I+D y la cantidad de ingenieros aumenta sensible-
mente. De acuerdo a estadísticas compiladas por la ricyt,7 durante los años
noventa el gasto en I+D representó el 0.38% del pib promedio durante los
años noventa, y alcanzó el 0.47% promedio entre el año 2003 y 2010. De la
misma forma el número de ingenieros se incrementó de 1.5 en 1990 a 2.6 de
cada 10 mil habitantes en el año 2013.
Estas acciones obedecen a políticas sobre las oportunidades y capacidades
tecnológicas implementadas en el periodo. En materia de apoyo a las capa-
cidades tecnológicas de las firmas se evidencia un pasaje desde instrumentos
horizontales hacia instrumentos por tecnología transversal y por aglomerados
productivos.
Entre los proyectos con mayor grado de avance e impacto en la generación
de un entramado productivo, sobresale el desarrollo del clúster de maquinaria
agrícola de la región centro de Santa Fe y Córdoba (Lavarello & Goldstein,
2011). En línea con el aprendizaje institucional, dicho clúster contaba con
una trayectoria de asistencia técnica regional al sector en cuestión (superior a
los 10 años) (Moori Koenig, 2010).

7
Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología -Iberoamericana e Interamericana- (ricyt). S www.ri-
cyt.org

125
Pablo Lavarello

El mismo fue resultado del aprendizaje institucional previo de la Agencia

Nacional de Política Científica y Tecnológica, y permitió una mayor articula-
ción entre oferta y demanda de conocimiento, integrando distintas líneas de
apoyo de generación de capacidades tecnológicas de y aquellas de financia-
miento a la ciencia y del financiamiento a la tecnología.

5.3 El subperiodo 2009-2015: el Estado como productor

y usuario en un contexto macroeconómico adverso

Frente a la erosión del tipo de cambio como mecanismo de incentivo a la in-

dustria en el marco de una creciente incertidumbre asociada a la crisis interna-
cional, surgen nuevos mecanismos de protección basados en la administración
del comercio y la reaparición del Estado como productor y usuario bajo una
nueva modalidad de intervención orientada por misiones.
En materia de generación de oportunidades tecnológicas se inició, por un
lado,un conjunto de proyectos tecnológicos en áreas de I+D en tecnologías
satelitales, energéticas y de defensa bajo un esquema “desde arriba” y, por el
otro, se avanzó en una reorientación (parcial) de los fondos de apoyo a la cyt
orientados al fortalecimiento de capacidades tecnológicas con un fuerte peso
de las actividades biotecnológicas. Estos apoyos pasaron de 3% del total de re-
cursos en el periodo 2004-2006 en financiamiento de la I+D aplicada a cerca
de 5% en el periodo 2010-2013.
Es de destacar el mayor peso de acciones estructuradas según misiones en
grandes proyectos estatales con potencial de traccionar al sector privado, ya
sea a partir de la compra estatal o el financiamiento directo a empresas estata-
les. Los recursos de estos programas pasan de 0.3 al 1.7% del valor agregado
industrial y explican un aumento de la participación de 7.7 a más de 13%
del total de apoyos. La recuperación de ypf, los grandes proyectos satelitales,
nucleares, de defensa y compras gubernamentales en el sector salud marcando
una nueva etapa de política industrial que se acelera a partir del año 2010.
Existe un conjunto de instrumentos cuya importancia no se puede captar
a partir de los recursos fiscales. Este es el caso ya mencionado de los esquemas
de tipo de cambio diferenciales y, más tarde, la recuperación de las políti-
cas de comercio administrado a través de distintos mecanismos no tarifarios
–primero las licencias no automáticas (lna) de importaciones y luego las De-
claraciones Juradas Anticipadas de Importación (djai)– permitieron recuperar
las capacidades del Estado para llevar adelante mecanismos de protección se-
lectivos. Desde el año de 2012, las djai reemplazarían de manera paulatina a

126
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

las lna. Pese a las dificultades iníciales asociadas a la ausencia de capacidades

institucionales, el instrumento se fue adaptando y posibilitó mecanismos de
interacción con el sector privado acordando metas de producción, empleo e
inversión con el posterior monitoreo por parte de la autoridad de aplicación.8
Luego, aún si la implementación de los mecanismos no tarifarios implicaron
adaptaciones sucesivas en respuesta a los condicionamientos de la Organiza-
ción Mundial de Comercio (omc), la política económica recuperó durante el
periodo la capacidad de intervenir en forma deliberada en las condiciones de
selección de mercado.

5.4 La trayectoria de política industrial

a lo largo de los subperiodos

El análisis de los distintos subperiodos permite inferir una trayectoria de in-

tervención que partiendo de una modalidad de Estado regulador avanzó hacia
un rol más activo en el que la política industrial reaparece bajo una modalidad
de Estado facilitador. El regreso de la política industrial se expresa bajo esta
nueva modalidad en el caso del plan estratégico industrial pei 2020 en el año
de 2011.
No obstante ello, es posible apreciar a partir del año de 2011 el pasaje de
un Estado facilitador a uno en el que se comienzan a promover capacidades
tecnológicas infantiles de forma más selectiva, según tecnología o sector, que
se refuerza con la creación, renacionalización o fortalecimiento de empresas
en el área satelital, energía y nuclear. La aparición de un abordaje de grandes
proyectos estructurados por misión sería la última modalidad de intervención.
Este pasaje del Estado facilitador a una modalidad de intervención que
promueve las capacidades infantiles, no llega a estructurarse en un plan con
jerarquía institucional que integre distintos instrumentos y acciones. Límite
que se tradujo en una aún débil articulación entre los instrumentos de apoyo
a las capacidades tecnológicas, los diversos mecanismos de incentivos preexis-
tentes y la promisoria recuperación de las políticas de financiamiento (véase
figura 2).

8
En el año de 2014 se realizaron 633 acuerdos con grandes empresas, que representaban USD
52.491 millones de importación en ese año, y 3.086 con PyMEs por USD 4.677 millones (en
2015 se sumaron otras 1 500). En total, excluidas las compras al exterior de combustibles, aviones
y trenes, el nuevo régimen de administración del comercio abarcó el 87% de las importaciones de
2014 (se estima que habría alcanzado el 90% en 2015) con un impacto sobre el ahorro de divisas
de USD 1.230 millones, excluyendo al sector automotor y de electrónica.

127
Pablo Lavarello

Figura 2. Política industrial en Argentina: distintas trayectorias institucionales

Oportunidades y capacidades tecnológicas (iv) Marco de incentivos y contexto de selección

Alcance de (i) (ii) (iii) Incentivos Administración Compra

instrumentos Oportunidades Aprendizajes Capacidades fiscales y de comercio pública
CyT distribuidos I + D Firmas arancelarios
(a) Macro-
económico Estado facilitador Estado regulador
97-06: Políticas Científicas y Tecnológicas ‘90: Devaluaciones fiscales, reintegro a las
(b) Horizontal Horizontales (FONCyT, FONTAR) exportaciones, Defensa competencia, Privatización
Regímenes Tierra del Fuego Automotriz, etcétera

(c) Regional
2008: FONARSEC Bio, TICs, Nano 02: Tipo de cambio 2009-13 Control
2014: Fondos Sectoriales diferenciales Importaciones
(d) Sectorial/ PROMOCIÓN CAPACIDADES INFANTILES
Tecnología
MISIONES
(d) Orientado Campeones estatales
por misión (YPF, NUCLEAR, ARSAT, Defensa)

Fuente: elaboración propia.

5.5 Las primeras iniciativas de articulación de instrumentos:

los planes industriales y de innovación en Argentina

Entre los años 2010 y 2015 surgieron dos iniciativas de planificación de po-
lítica industrial y tecnológica desde distintas áreas del Estado (véase figura 3).
La primera fue el Plan Estratégico Industrial 2020, cuya génesis obedeció a los
límites que fue enfrentando el proceso de crecimiento asociado a la restricción
externa.
La definición de los lineamientos del pei, otorgados en un proceso partici-
pativo, partió de la necesidad de identificar “cuellos de botella” en cada cadena
(Stumpo & Rivas, 2013). Para tal fin, se convocaron a 11 foros con represen-
tantes del sector productivo, los ministerios nacionales y/o provinciales, y los
ámbitos académicos y de formación vinculados a la investigación aplicada.
Dichos foros dieron lugar a la conformación de 11 mesas de implementación
que participarían en el seguimiento y en la identificación de nuevos “cuellos
de botella” en su desarrollo.

128
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

Figura 3. Iniciativas de planificación de la política industrial y tecnológica

PLAN ESTRATÉGICO INDUSTRIAL 2020 PLAN ARGENTINA INNOVADORA 2020
Objetivo general: dar sustentabilidad al Objetivo general: impulsar la innovación
proceso de crecimiento. productiva sobre la base de las
Concepción y oportunidades CyT existentes.
diseño de
objetivos Pre-selección de 11 cadenas: perspectiva 35 “Núcleos Socio-Productivos”: articulan
horizontal de política (no hay cadenas tecnologías, sectores y regiones. Mesas de
prioritarias) 11 foros (1 por cadena). trabajo (sólo cámaras y academia).

• General sustitución de importaciones a • Focalización capacidades tecológicas

partir de las 11 cadenas, viraje hacia sectoriales (SALUD, AGROINDUSTRIA,

desarrollo e integración local. ENERGÍA, AMBIENTE , en menor medida
Alcance y
• Estado “facilitador”: problemas de en Metealmecánica y Electrónica)
estrategia
coordinación por asimetrías de información • Débil apoyo a sector bienes de capital y
entre la oferta de instrumentos y el sector grandes proyectos (nuclear, aeroespacial).
privado.
• Débil correspondencia entre objetivos e • Mayor correspondencia entre objetivos e

instrumentos disponibles para el plan. instrumentos (FS).

Implementación
• Aprendizajes institucionales: Bajos. • Aprendizajes institucionales: creciente

selectividad ex ante.
• La subsecretaría encargada de la • La subsecretaría encargada de la
Responsabilidad implementación acompaña el proceso (sin implementación acompaña el proceso (con
institucional recursos propios). acceso gradual a recursos).
• Mayor integración inter-ministerial • Débil integración inter-ministerial (exc.

(formal). Secretaría de Agricultura).

Fuente: elaboración propia.

Este plan se caracterizó por su alta generalidad en la selección sectorial

abarcando a la totalidad de cadenas manufactureras. Pese al carácter parti-
cipativo del mismo, la baja correspondencia entre la ambición del plan y los
recursos afectados limitó su alcance efectivo. El éxito de una u otra mesa de
implementación dependió no únicamente de la priorización ex ante de los
sectores desde una perspectiva estratégica, sino de la composición y fortaleza
de la institucionalidad del sector privado.9

9
Fueron los casos de la industria de maquinaria agrícola y el de la industria farmacéutica en los que
la presencia de la industria nacional posibilitó definir un plan de acción concreto (Lavarello &
Goldstein, 2011; Lavarello & Sarabia, 2015).

129
Pablo Lavarello

En forma simultánea, los aprendizajes institucionales del mincyt dieron

lugar al plan Argentina Innovadora 2020. El plan presentó una mayor corres‑
pondencia entre objetivos, instrumentos y la capacidad de coordinación e im-
plementación que el Plan Estratégico Industrial (pei). En este caso se avanzó
hacia una mayor selectividad de las acciones e instrumentos, definiendo 35
“núcleos socio-productivos estratégicos” que combinaban la selección de un
sector, una región y una base tecnológica.
Uno de los principales límites que enfrentó este plan es la baja articulación
con otras áreas de política industrial y tecnológica que se manifestó particular-
mente con el pei 2020 y con los desarrollos estatales de satélites y aplicaciones
de defensa, en los que el Estado asumió un rol empresario en el periodo.Esta
modalidad de intervención no permitió generar ciertos polos movilizadores de
distintas acciones de política industrial.
En ambos casos, la falta de una instancia coordinadora que cuente con
la jerarquía necesaria y las capacidades institucionales como para alinear los
distintos instrumentos en función de metas sectoriales o misiones implicó
que, a excepción de ciertos sectores en los que se tiene una institucionalidad
público-privada desarrollada, las metas de estos planes no se tradujeran en
acciones y resultados.

6. Reflexiones finales y trayectorias

posibles de política industrial

El trabajo muestra que, a pesar de la inercia de las “capas geológicas” de los

regímenes de promoción regional precedentes, y sin llegar a conformar una
política industrial integral, en el periodo 2003-2015 se implementó un con-
junto de instrumentos e instituciones orientados a generar oportunidades y
capacidades tecnológicas, financiamiento y mecanismos de selección, que die-
ron lugar a un regreso incipiente aunque incompleto de la política industrial.

• En materia de generación de oportunidades y la promoción de capacidades

tecnológicas se inició, por un lado, un conjunto de proyectos en áreas de
I+D en tecnologías satelitales, energética y de defensa bajo un esquema
“desde arriba” en el que los ministerios de Planificación y de Defensa ju-
garon un rol central impulsando distintos organismos públicos. Por otro
lado, se avanzó en una mayor selectividad sectorial de los fondos de apoyo
a la cyt del mincyt.

130
 El (incompleto y breve) regreso de la política industrial: el caso de Argentina 2003-2015

• Por su parte, se llevaron adelante un conjunto de instrumentos cuya im-

portancia no se puede captar a partir de los recursos fiscales destinados al
sector. Este es el caso ya mencionado de los esquemas de tipo de cambio
diferenciales y más tarde la recuperación de las políticas de comercio ad-
ministrado a través de distintos mecanismos no tarifarios (lna, djai), que
pudieron permitir al Estado recuperar las capacidades para llevar adelante
medidas de protección selectiva.
• Estos avances no fueron acompañados por la una instancia superior de
implementación de la política en la que los planes se correspondan con
los recursos y la Agencia (o Secretaría) cuente con la jerarquía institucio-
nal necesaria. Ausencia que se traduce en una débil coordinación entre las
distintas áreas de intervención e instrumentos, limitando las posibilidades
de éxito de toda experiencia de aprendizaje tecnológico en el marco de una
estrategia de industrialización.

Esta falencia en materia de implementación se ve reforzada por la dificul-

tad de establecer precios relativos que favorezcan a los sectores dinámicos en
un país en los que los sectores tradicionales vinculados a la producción de
materias primas básicas cuentan con poder de veto sobre la dirección de la
política económica. La política industrial en países en desarrollo requiere tener
en cuenta la necesidad de acciones deliberadas desde el Estado, para lo cual se
requiere una unidad de comando del proceso para no terminar reproduciendo
la estructura productiva preexistente.
Luego es posible sostener que si bien Argentina asiste de manera parcial
a la aparición (o revalorización) de un conjunto de acciones que promovieron
la industrialización a partir de acciones e instrumentos gradual, pero crecien-
temente más selectivos. No obstante ello, este conjunto de acciones reflejaron
bajos grados de coordinación. En este sentido si bien el regreso de la política
industrial implicó importantes aprendizajes institucionales, también fue in-
completo y transitorio.
Con el cambio de gobierno hacia fines del año de 2015, se inició un
proceso de revisión de las acciones en términos de incentivos y protección
selectiva que favorecían a la industria manufacturera. Se suprimió el esquema
de derechos de exportación diferenciales con el consecuente restablecimiento
de las “señales correctas” de mercado. En el marco del ajuste presupuestario,
los grandes proyectos estructurantes comenzaron a ser rediscutidos buscan-
do una mayor participación de capital extranjero. Los equipos técnicos de
las agencias u organismos de implementación que más aprendizaje habían

131
Pablo Lavarello

logrado fueron suprimidos o reasignados a otras áreas. Al mismo tiempo los

viejos esquemas promoción regional se combinaron con una gradual apertura
de importaciones.

Apéndice estadístico

A fin de estimar los recursos públicos asignados en forma directa o indirecta,

para promover y/o sostener actividades vinculadas a la producción manufac-
turera local, se sistematizó la información con base en instrumentos con varia-
bles clave, tales como: área de intervención, tipo de política, tipo de beneficio
y alcance –horizontal, sectorial o regional–.
Los gastos tributarios originados en regímenes de promoción económica
y las asignaciones específicas de programas del Ministerio de Industria y del
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (mincyt) consti-
tuyeron el eje; se priorizaron asignaciones según:

1. Información específica sobre el monto ejecutado y/o desembolsado de cada

programa, siempre que fuera pública y estuviera sistematizada (Fondo Na-
cional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa –fonapyme–,
Fondo Tecnológico Argentino –fontar–, etcétera).
2. La cuenta de inversión, cuando contemplara el gasto ejecutado por progra-
ma. La serie del régimen de promoción de software, por ejemplo, corres-
ponde a los gastos tributarios, a excepción de 2011-2013 que se basa en la
cuenta de inversión por grandes discrepancias estadísticas.
3. Las partidas asignadas por la ley anual de presupuesto, ajustadas por el por-
centaje de ejecución de cada programa, conforme a la cuenta de inversión.

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