I.

Introducción

Los actos administrativos son actos jurídicos emanados de un órgano de la Administración

del Estado que poseen ciertas cualidades y características que los hacen, en cierto sentido,
excepcional dentro del ordenamiento jurídico. Esa excepcionalidad les permite, entre otras
cosas, gozar de una presunción de legalidad o validez desde su inicio, lo que lleva aparejado
su ejecutividad, ejecutoriedad y aún su ejecución forzosa, en ciertos casos (artículo 3 y 51
de la Ley N° 19.880: sobre Bases de los Procedimientos Administrativos).

Lo anterior supone un privilegio para la Administración del Estado, que es consecuencia de

la importante finalidad que tiene a su cargo, la protección de los intereses públicos[1], pero
que desde la perspectiva del administrado impone una carga procedimental adicional para
su resistencia: la impugnación del acto administrativo. En efecto, el administrado si desea
resistirse u oponerse al cumplimiento del acto administrativo o discutir su validez, debe
impugnarlo por los mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico, ya que de no
hacerlo la Administración contará con un título habilitante para poner en ejecución el
mismo, por la vías administrativas o judiciales dispuestas por la ley. A esto es lo que la
doctrina comparada denomina "autotutela declarativa", y que supone un desplazamiento de
"la carga de accionar a la otra parte, gravada con la necesidad de poner en movimiento una
acción impugnatoria para destruir la eficacia inmediata que, por su propia fuerza, alcanzan
las decisiones administrativas"[2].

Ahora bien, para que los particulares puedan satisfacer esta carga y proteger sus derechos
o intereses, el ordenamiento jurídico debe proveer de mecanismos eficaces para impugnar
estos actos, discutiendo la validez de los mismos y paralizando, en su caso, su ejecutividad
y ejecutoriedad. Precisamente, esta última circunstancia es uno de los elementos que
conspira en nuestro Derecho para una adecuada defensa de los derechos o intereses
privados, ya que, por un lado, los procedimientos dispuestos para su impugnación no están
claramente establecidos y regulados; y, por otro, el efecto suspensivo o cautelar propio de
estos procedimientos no está bien afianzado en nuestro Derecho.

En este contexto, este trabajo pretende realizar un análisis general de los principales
mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico chileno para impugnar los actos
administrativos, tanto en el ámbito de la propia Administración del Estado, como de los
tribunales de justicia, prestando una especial atención a estos últimos. Así, en el primer
apartado se hará una referencia general a los procedimientos y procesos de impugnación de
estos actos y los efectos que produce dicha impugnación; en el segundo se analizarán más
concretamente los procesos especiales y generales en materia de justicia administrativa, sin
estudiar en detalle los mismos, sino sólo haciendo un análisis general de los mismos, con el
objeto de establecer algunas relaciones jurídicas relevantes entre éstos; finalmente, se
formularán algunas conclusiones que se consideran importantes en esta materia.

II. Los procedimientos y procesos de impugnación de los actos

administrativos

1. Las vías administrativas y judiciales de impugnación.

a) La distinción entre procedimientos y procesos administrativos. En el ordenamiento

jurídico chileno, como también ocurre en el Derecho comparado, existen vías
administrativas y judiciales de impugnación de los actos administrativos. Las primeras, que
las leyes chilenas denomina "recursos", son los que la doctrina comparada identifica como
"procedimientos administrativos" de impugnación y corresponden, en el Derecho chileno, a
los denominados recursos administrativos (artículos 2 y 10 de la Ley orgánica constitucional
de bases generales de la administración del Estado). Estos recursos son, en nuestro
Derecho, los recursos ordinarios de reposición y jerárquico, ambos mecanismos establecidos
para impugnar el acto ante la misma autoridad que los dictó o ante el superior jerárquico, a
través de los que se puede revisar no solo la legalidad de la actuación administrativa, sino la
oportunidad o conveniencia de la misma (artículo 1º y 11 de la Ley orgánica constitucional
de bases generales de la administración del Estado y artículo 59 de la Ley N° 19.880: sobre
Bases de los procedimientos administrativos). Junto a ellos se encuentra el recurso
extraordinario de revisión, procedimiento administrativo excepcional establecido en el
ordenamiento jurídico que permite la revisión de la decisión administrativa, pero sólo por las
causales expresamente establecidas en la ley, constituyendo una excepción calificada a la
firmeza de los actos administrativos (artículo 60 de la Ley N° 19.880: sobre Bases de los
procedimientos administrativos)

Por otro lado, se encuentran las denominadas vías judiciales de impugnación, que las leyes
chilenas denominan "acciones" o "acciones jurisdiccionales", y corresponden a los procesos
administrativos propiamente tales (artículo 2 y 10 de la Ley orgánica constitucional de bases
generales de la Administración del Estado y artículos 15 y 54 de la Ley de bases de los
procedimientos administrativos), y que son a través de los cuales se pone en conocimiento
de un tribunal la controversia jurídica, solicitándole la revisión de la actuación administrativa
o la tutela de un derecho o interés, en conformidad al ordenamiento jurídico. En estos casos
la potestad de revisión del tribunal es más acotada, ya que sólo se somete a la decisión del
tribunal los aspectos jurídicos de la decisión -aspectos de forma y fondo-, estándole vedado
al tribunal revisar los aspectos de mérito o conveniencia, ya que ello entra dentro de la
órbita de actuación de la propia Administración del Estado. Lo anterior no impide,
evidentemente, que el tribunal pueda revisar los presupuesto de hecho que establece la
norma para el ejercicio de la potestad, ya que éstos forman parte del control de juridicidad
de le ejercicio de la potestad por parte del órgano de la Administración del Estado.

De lo hasta aquí expuesto, es claro que ambas vías, procedimientos y procesos

administrativos, permiten la revisión de la legalidad de la actuación administrativa y la
tutela de derechos o intereses de los administrados, pudiendo también la autoridad o el
tribunal, complementariamente, declarar la invalidación o la nulidad del acto y aún, en
ciertos casos, dictar un acto administrativo que sustituya o reemplace la decisión dejada sin
efecto. Así, la diferencia fundamental entre ambos estriba en que los primeros -los
procedimientos administrativos- se ventilan ante la propia autoridad administrativa y en
ellos, como ya se señaló, la autoridad administrativa no sólo puede revisar la legalidad de la
actuación administrativa, sino también la oportunidad y el mérito de ésta. En cambio en los
segundos, los procesos administrativos, se desarrollan ante un tribunal de justicia, y en
éstos sólo cabe la revisión de la legalidad del acto u omisión de la Administración, ya que
están sujetos estrictamente, como se sabe, al principio de legalidad[3].

b) La relación jurídica entre procedimientos y procesos administrativos impugnatorios. Una

cuestión bastante compleja es determinar la relación jurídica que existe entre estos
procedimientos administrativos y los procesos administrativos, es decir, identificar la forma
como se relacionan ambas vías de impugnación, y que determinan el uso de las mismas por
lo administrados: En otras palabras, se trata de determinar si en el ordenamiento jurídico se
establece una orden de prelación, exclusión, complementariedad o sustitución entre ambas
vías impugnatorias.
En el Derecho chileno, el artículo 54 de la Ley N° 19.880: sobre Bases de los procedimientos
administrativos establece, aparentemente, la regla general en esta materia, otorgando a los
particulares un derecho de opción para utilizar a su arbitrio los procedimientos o los
procesos administrativos de impugnación, según estimen conveniente. En otras palabras, el
ordenamiento jurídico nacional no exige un orden de prelación entre los procedimientos y
procesos administrativos de impugnación, ni aún el paso previo por los primeros para llegar
a los segundos, sino que otorga a los administrados el derecho de elegir la vía de
impugnación específica en cada caso.

Esta es una regla de gran importancia en el Derecho administrativo, ya que con ello
establece que no es necesario que el particular agote la vía administrativa para impugnar
judicialmente el acto, sino que es el propio particular el que debe optar por la vía
administrativa o judicial, según su estrategia de defensa. No obstante, si el particular opta
por la vía administrativa de impugnación -recurso de reposición y/o jerárquico-, el legislador
dispone, en el mismo artículo 54 de la Ley N° 19.880, que ello le impone a aquel la
obligación de agotar la vía administrativa de reclamo, generándose un impedimento para el
ejercicio de las acciones judiciales[4].

Por el contrario, la misma disposición legal antes citada señala, si el particular opta por la
vía judicial de impugnación, sin entablar previamente los recursos administrativos
disponibles, la Administración queda totalmente impedida de conocer de una impugnación
administrativa del mismo acto, ya que la materia ya se encuentra sometida al conocimiento
de los tribunales de justicia. Así en esta caso ha operado una especie de preclusión, cuyo
fundamento es la judicialización del conflicto jurídico, lo que evidentemente hace inviable un
pronunciamiento de la Administración, ya porque quedaría sujeto a la decisión judicial, ya
porque de emitirlo después de la resolución judicial, podría llevar a configurar un simple
desacato de lo resuelto por el tribunal.

Como se puede observar, el diseño legislativo es reconocer a los particulares un derecho de

opción en esta materia, que le permite un agotamiento de la vía administrativa antes de
llevar el asunto ante los tribunales de justicia, pero sin llegar a configurar un impedimento a
los particulares para el acceso directo a aquellos.

Esta solución planteada en el artículo 54 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los

Procedimientos Administrativos parece bastante consistente con el reconocimiento que se
hace en el constitucionalismo moderno del derecho fundamental a la acción o tutela judicial,
el que impediría el establecimiento de obstáculos o condiciones que hicieran imposible o
extremadamente gravoso el acceso a los tribunales de justicia. Así, la exigencia legal de un
agotamiento previo de la vía administrativa, como presupuesto para el ejercicio de las vías
judiciales de impugnación -como se exige, por regla general, en el Derecho administrativo
español-, pondría aparentemente en entredicho este derecho fundamental, ya que
impondría una carga al particular que denegaría o al menos haría más dificultoso el ejercicio
del derecho fundamental a la acción o tutela judicial. De ahí que la doctrina comparada
critique esta exigencia de la interposición de los recursos administrativos, como presupuesto
para el ejercicio de las acciones judiciales, más aún considerando la extensión temporal de
la tramitación de los primeros y su inoperancia como mecanismo suspensivo de la decisión
administrativa[5].

En este contexto, la opción adoptada por el legislador chileno en el artículo 54 de la Ley N°

19.880: sobre Bases de los procedimientos administrativos sería más coherente con el
derecho fundamental a la acción o de tutela judicial, el que por lo demás encuentra expreso
reconocimiento constitucional en el artículo 19 N° 3 CPol..
Sin embargo, si vamos más allá de la disposición legal antes citada y analizamos el conjunto
del ordenamiento jurídico chileno, podemos fácilmente observar que esta regla se invierte
en muchas ocasiones, estableciéndose perentoriamente la exigencia del agotamiento de la
vía administrativa antes de la impugnación del mismo acto ante los tribunales de justicia.
Así, por ejemplo, en materia del reclamo de ilegalidad municipal (artículo 141 de la Ley
orgánica constitucional de municipalidades), el reclamo de ilegalidad regional (artículo 108
de la Ley orgánica constitucional de gobiernos regionales), el reclamo contra el acto que
imponga sanciones administrativas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles
(artículo 18 ss. de la Ley N° 18.410 que crea la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles) o la impugnación de la decisión administrativa que establece el secreto o
reserva de documentos (artículos 24 y 28 de la Ley N° 20.285: sobre Acceso a la
información pública), por nombrar sólo algunos casos, el legislador ha dispuesto
precisamente que la vía judicial ante el tribunal correspondiente -Corte de Apelaciones, en
la mayoría de los casos- sólo es admisible una vez resuelta la impugnación administrativa
por el jefe superior del Servicio o el órgano competente, fecha desde la cual se cuenta
precisamente el plazo para impugnar judicialmente el acto.

De este modo, en estos casos citados, así como en otros establecidos por leyes especiales,
el legislador chileno ha dispuesto precisamente la regla contraria a la señalada en el artículo
54 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los procedimientos administrativos, es decir, ha
señalado que la vía judicial de impugnación sólo es admisible una vez resuelta
administrativamente la impugnación, o bien resuelta fictamente ésta, como aplicación de la
regla del silencio negativo, en ciertos casos. Así la regla del derecho de opción para
impugnar el acto administrativo y el reconocimiento de la vía judicial directa, en su caso,
pierde eficacia en el ordenamiento chileno, estableciendo en muchos casos la regla
exactamente contraria del agotamiento de la vía administrativa previa como presupuesto de
la impugnación judicial.

Ahora bien, lo anterior no supondría, en principio, un problema jurídico mayor, desde la

perspectiva de la coherencia del ordenamiento legal, ya que el artículo 54 de la Ley N°
19.880 sobre Bases de los procedimientos administrativos, es una norma supletoria, según
lo dispone el artículo 1 de la misma ley, por lo que frente a reglas especiales que disponen
lo contrario, se aplica la regla especial dispuesta para ese procedimiento especial
impugnatorio. Sin embargo, dicha disparidad normativa da cuenta de la diversidad de
regímenes jurídicos dispuestos en nuestro ordenamiento en esta como en otras materias,
además de dejar en evidencia los limitados efectos que tiene la Ley de bases de los
procedimientos administrativos como norma general uniformadora de los procedimientos
administrativos en nuestro medio[6].

Cuestión distinta, y algo más compleja, es determinar la conformidad de estas reglas

especiales con el texto constitucional chileno, a partir del ya señalado reconocimiento del
derecho fundamental a la acción o tutela judicial en aquel (artículo 19 N° 3 CPol.). Así, si se
fuera coherente y consistente con el fundamento de la opción tomada por la Ley N° 19.880:
sobre Bases de los procedimientos administrativos, necesariamente se tendría que
cuestionar o al menos poner en duda la constitucionalidad de dichas regulaciones, ya que en
la práctica imponen un requisito o condición previa al acceso a la vía judicial de reclamo
dispuesta para esos casos específicos[7]. Así, el particular no podría interponer
directamente el reclamo de ilegalidad municipal o regional directamente ante la Corte de
Apelaciones respectiva, ya que no cumpliría con un requisito o condición de admisibilidad
del reclamo, además de generarse problemas prácticos relacionados con el cómputo del
plazo para su interposición[8].
No obstante, esta interpretación estricta de la norma constitucional en comento, que
impediría la exigencia de la vía administrativa previa, antes de la impugnación judicial del
acto, no es absolutamente compartido ni por la doctrina, ni la jurisprudencia nacional y
comparada. En efecto, si analizamos los procesos judiciales de impugnación de ciertos actos
administrativos en el Derecho chileno, se puede observar que el Tribunal Constitucional ha
declarado implícitamente la constitucionalidad de vías administrativas previas, como
requisito o condición para la impugnación judicial, sin que ello motive reparo u objeción de
algún tipo[9]. Aún más, el diseño institucional de estos procesos ha supuesto, en reiteradas
oportunidades, el establecimiento de una vía administrativa de reclamo como paso previo a
la impugnación judicial, otorgándole incluso al primero el carácter de instancia judicial para
todos los efectos legales[10].

Ahora bien, en la doctrina y jurisprudencia comparada tampoco parece existir una

interpretación uniforme de esta materia, ya que algunos afirman la plena constitucionalidad
de esta exigencia del agotamiento de la vía administrativa, siempre que éste tenga una
fundamentación y construcción razonable, como paso previo a la impugnación judicial del
acto. Así, en el Derecho español, por ejemplo, Sánchez Morón, citando la sentencia del
Tribunal Constitucional 60/1989, señala que "en sí misma, la vía administrativa previa de
recurso es admisible en nuestro Derecho, siempre que obedezca a ‘razonables finalidades de
protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos’ y que no supongan un
obstáculo carente de ‘razonabilidad y proporcionalidad’ respecto de los fines que lícitamente
puede perseguir el legislador"[11]. En este sentido, la exigencia de la vía administrativa
previa no constituiría una regla inconciliable con el derecho a la acción o la tutela judicial,
sino sólo cuando aquella es desproporcionada o impone unos obstáculos insalvables o no
razonables con el derecho o interés disputado.

Además -volviendo a nuestro Derecho-, esta exigencia de cumplir con instancias

administrativas previas, antes de la interposición de la acción judicial, no sólo opera en el
ámbito contencioso administrativo anulatorio y en relación con recursos administrativos
impugnatorios. También se contempla esta fórmula como requisito o condición para el
ejercicio de otras acciones judiciales, aunque en este caso como mediación obligatoria. Así,
por ejemplo, en los casos de responsabilidad del Estado por los daños provenientes de la
actividad sanitaria (Ley N° 19.966) o, en un ámbito más del Derecho privado, en las causas
de alimentos, cuidado personal de los hijos y regulación de la relación directa y regular (Ley
N° 19.968, modificada por la Ley N° 20.286: que Crea los tribunales de familia), el
ordenamiento prevé la mediación obligatoria, la que no llevarse a cabo impide el acceso al
tribunal competente.

Como se puede observar, la interposición de los recursos administrativos impugnatorios de

un acto administrativo no constituye una regla general en nuestro Derecho administrativo
para el acceso a la vía judicial, sino al contrario se establece un derecho de opción a los
particulares. Sin embargo, los procesos especiales pueden contener esta regla, la que, en
principio, no sería incompatible con la regla dispuesta en el artículo 54 de la Ley N° 19.880:
sobre Bases de los procedimientos administrativos, ni con el derecho fundamental a la
acción o tutela judicial dispuesto en el artículo 19 N° 3 CPol.

2. Los efectos suspensivos de la impugnación administrativa del acto, respecto de

las acciones judiciales.

a) El régimen suspensivo general de los recursos administrativos. El diseño del derecho de

opción de los particulares para impugnar administrativa o judicialmente el acto requiere,
para ser eficaz, que el particular, en el caso que opte por la vía administrativa de
impugnación, pueda posteriormente impugnar judicialmente el acto, en el evento que la
autoridad administrativa rechace el recurso administrativo. Ello requiere que el plazo legal
dispuesto para la utilización de las acciones judiciales previstas se suspenda o interrumpa,
ya que de otro modo se extinguirían por el mero transcurso del tiempo o se disminuiría
significativamente el plazo previsto para ello.

En este sentido, la Ley N° 19.880: sobre Bases de los procedimientos administrativos

establece precisamente la interrupción del plazo para el ejercicio de las acciones judiciales,
desde el momento en que se produce la impugnación administrativa de los actos u
omisiones específicos. Así, el artículo 54 de la citada ley señala que "planteada la
reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional", quedando
garantizado al particular el uso de esta última, en el caso de que se desestime por la
autoridad la primera.

Como bien apunta Bermúdez[12], la ley con propiedad habla en este caso de "interrupción"
y no de "suspensión", ya que con ello permite al particular utilizar el plazo íntegro dispuesto
por el legislador para impugnar judicialmente el acto y no la fracción restante dejado por el
ejercicio del recurso administrativo. De este modo, el plazo para impugnar judicialmente el
acto se volverá a contar desde la fecha en que se notifique el acto que resuelve la
impugnación administrativa o, en su caso, desde que la reclamación se entienda
desestimada por el mero transcurso del plazo, operando la regla del silencio negativo que
establece el artículo 65 de la misma Ley N° 19.880.

Este es precisamente el criterio utilizado por nuestro máximo tribunal, ya que ha

considerado interrumpido los plazos legales para la interposición de las acciones judiciales,
si el particular ha deducido los recursos administrativos correspondientes. Este criterio se
aplica, según la Corte Suprema, aún tratándose de procedimientos especiales de
impugnación, ya que también en estos casos se sigue la regla del artículo 54 de la Ley N°
19.880: sobre Bases de los procedimientos administrativos, como regla general del Derecho
administrativo[13].

La regla anterior, en conclusión, permite a los particulares utilizar todos los mecanismos
legales de impugnación de los actos administrativos, ya que puede utilizar primeramente las
vías administrativas de reclamo, y ante la respuesta negativa de la autoridad, ejercer las
acciones judiciales dispuestas para ello. En todo caso, como ya se ha señalado, interpuesto
el recurso administrativo impugnatorio, el particular debe esperar la resolución de la
autoridad administrativa, transformándose esta respuesta en un requisito de admisibilidad
de la acción judicial que se interponga con posterioridad.

Evidentemente, como ha quedado establecido, esta habilitación para el ejercicio de recursos

administrativos impugnatorios no impide el ejercicio directo de las vías judiciales de
reclamo, sin pasar en forma previa por las administrativas, pero existirá un evidente
incentivo para usar ambas vías, ya que la utilización de estas últimas no inhibe el ejercicio
posterior de aquellas, lo que aumenta las posibilidades de obtener una resolución favorable
del asunto controvertido. Lo anterior es sin prejuicio de las limitaciones que poseen las vías
administrativas de reclamo en el Derecho administrativo, ya en cuanto a la imparcialidad del
órgano resolutor, ya en relación con la extensión temporal de los plazos de resolución de la
controversia con la Administración, lo que puede generar en la práctica, en ciertos casos, el
incentivo al uso de las vías judiciales directamente[14].

Ahora bien, esta regla suspensiva no tiene aplicación en los casos en que el ordenamiento
jurídico establece la impugnación administrativa como una condición o requisito para el
ejercicio de las acciones judiciales, ya que en tales casos la propia ley es la que señala un
plazo para la impugnación judicial, el que se cuenta precisamente desde la resolución
administrativa que rechaza total o parcialmente el recurso administrativo impugnatorio. Así,
en el caso del procedimiento impugnatorio previsto contra la resolución administrativa que
establece el carácter reservado o secreto de un documento, la propia ley señala que el
reclamante dispone de quince días corridos, contados precisamente desde la "notificación de
la resolución reclamada" (artículo 28 de la Ley N° 20.285 sobre acceso a la información
pública), lo que hace inútil el establecimiento de una suspensión o interrupción del plazo
mientras se impugna administrativamente el acto.

b) La situación especial del recurso de protección. Esta regla de interrupción de los plazos
legales para la interposición de las acciones judiciales, pendiente los recursos
administrativos impugnatorios del mismo acto, presenta una excepción muy calificada, por
vía jurisprudencial, en el recurso de protección, proceso judicial de tutela de derechos
fundamentales utilizado frecuentemente como contencioso administrativo en nuestro
Derecho. En efecto, la jurisprudencia constante de la Corte Suprema ha señalado en esta
materia -con algunas excepciones ya de larga data[15]-, que la interposición de los recursos
administrativos impugnatorios no suspende ni interrumpe el plazo de treinta días corridos,
previsto en el Auto acordado para la interposición del recurso de protección[16]. Este
criterio ha sido reiterado por la misma Corte recientemente, señalando que el plazo
dispuesto en el ordenamiento "se cuenta desde la fecha en que el interesado conoce del
agravio, real o inminente, a sus derechos esenciales", por lo que al impugnar la parte el
acto en la vía administrativa, el plazo dispuesto para la interposición del recurso de
protección sigue corriendo desde la fecha de emisión original del acto[17].

Ahora bien, este pronunciamiento jurisprudencial implica que la interposición de un recurso

administrativo de reposición con jerárquico en subsidio, no genera el efecto de interrupción
general del plazo para la interposición de las acciones judiciales en el caso del recurso de
protección, transcurriendo éste desde la notificación del acto administrativo original. Así,
interpuesto el recurso administrativo, el particular deberá paralelamente -o al menos antes
de que transcurran treinta días corridos- interponer el recurso de protección ante la Corte
de Apelaciones respectiva, aún sin esperar el resultado de aquel, ya que sino será declarado
extemporáneo este último, si se presenta con posterioridad a la resolución administrativa
dispuesta por la autoridad.

Este curioso criterio del máximo tribunal, que implica, en la práctica, un incentivo a la
presentación paralela de recursos administrativos y recurso de protección, pareciera estar
justificado -y así lo señala el máximo tribunal en sus fallos- en la urgencia y celeridad que
exige este proceso de tutela urgente de derechos fundamentales y la propia naturaleza
excepcional de éste, el que no puede ser coartado, limitado, suspendido o interrumpido por
disposición legal alguna. Ello además estaría respaldado, en opinión de la Corte, en lo
dispuesto en el propio artículo 20 CPol., al disponer que este proceso de amparo opera "sin
perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales
correspondientes", lo que excluiría la posibilidad de suspender o impedir temporalmente
uso, como lo establece el artículo 54 de la Ley N° 19.880, como efecto directo de la
interposición de los recursos administrativos impugnatorios.

No obstante, esta interpretación -como ya lo he sostenido anteriormente[18]- no parece

muy consistente con los objetivos perseguidos por el legislador al disponer la regla del
artículo 54 ya citado, con una efectiva protección de los derechos de los particulares y, aún
menos, con la utilización eficiente del sistema judicial. En efecto, precisamente el objetivo
perseguido por el legislador no era impedir el acceso de los particulares a los tribunales de
justicia, sino al contrario allanarle el camino, permitiendo la utilización de esta vía de
impugnación de los actos administrativos y de protección de sus derechos en el momento
que el estime conveniente, pero sin imposibilitar alguno por la sola reclamación
administrativa del acto. La lectura dada por el tribunal, como impedimento del uso del
recurso de protección por la interposición de los recursos administrativos, es una lectura
parcial y limitada del precepto legal, que sólo apunta a la inmediatez e importancia del
proceso de tutela de derechos fundamentales, pero no reflexiona sobre la coherencia del
sistema de control de la actividad administrativa.

Además, con esta interpretación jurisprudencial el particular queda prácticamente

constreñido -a propósito del recurso de protección solamente-, como ya se ha dicho, a una
utilización simultánea o alternativa de ambas vías de impugnación (administrativa y
judicial), lo que hace ineficaz la vía administrativa y recarga innecesariamente la vía judicial
general. En efecto, el particular que crea conveniente utilizar el recurso de protección como
un mecanismo de impugnación del acto administrativo, por considerar que hay también un
derecho fundamental vulnerado, va a tener que interponer necesariamente éste en
desmedro del recurso administrativo o utilizando éste de una forma testimonial, ya que la
Administración carecerá de incentivo e interés por resolverlo, sabiendo que se encuentra
pendiente un recurso judicial. Esto lleva a la judicialización inmediata del conflicto
administrativo y entraña una nueva deformación del recurso de protección en el sistema
jurídico.

III. Los procesos administrativos especiales y generales de

impugnación

1. La diversidad de los procesos administrativos especiales y generales.

Como ya se apuntó en la introducción de este trabajo, existe en nuestro Derecho una gran
diversidad de procesos administrativos dispuestos para impugnar la actividad de los órganos
que integran la Administración del Estado. Así, se puede apreciar una amplia variedad de
procesos especiales dispuestos por el legislador para conocer de estas controversias, los que
tienen características y elementos especiales, atendida la materia específica que regulan.
Así el legislador chileno ha ido configurando procesos contenciosos administrativos
particulares para controlar la actividad administrativa en cada sector o actividad que
considera relevantes, diseñando éstos con ciertas particularidades atendido los derechos
involucrados, la gravedad de la actividad desplegada por la Administración y el órgano
específico que emite el acto.

En este contexto, es evidente que la opción seguida por el legislador chileno ha sido
establecer no uno, sino una amplia variedad de procesos especiales para impugnar los
distintos actos u omisiones de los órganos administrativos, especialmente en aquellas
materias que considera relevantes para la protección de los derechos de las personas o
cautelar los intereses públicos comprometidos. Ello ha tenido un particular desarrollo -como
veremos a continuación- en ámbitos de actividad administrativa con efectos en sectores
económicos relevantes, estableciéndose en la práctica una justicia especializada y
privilegiada en ciertos ámbitos específicos -una especie de justicia administrativa "de
alfombra roja"-, cuya calidad, eficacia y celeridad contrasta con los problemas de la justicia
civil en general.

Ahora bien, sin perjuicio de ello, en el Derecho administrativo chileno existen también,
como ya veremos, procesos generales de control de la actividad administrativa, como son
los denominados "acción de nulidad de Derecho público" y el "recurso de protección", los
que presentan ciertas particularidades inexplicables desde la perspectiva del Derecho
comparado. Ambos procesos, como se verá, son de aplicación general y común, y pueden
ser utilizados por los particulares para impugnar cualquier acto u omisión administrativa,
siempre que se encuadre en alguna de las causales o presupuestos de admisión que
establece el propio ordenamiento. Precisamente las dificultades para encuadrar estas
impugnaciones en las causales legales de procedencia será uno de los problemas que
presentará mayores inconvenientes y limitaciones como procesos ordinarios de control
contencioso administrativo.

2. La aparición y consolidación de los contenciosos administrativos especiales en

el Derecho administrativo chileno.

Como ya se señaló, en nuestro Derecho existe un conjunto de procesos administrativos

especiales para impugnar ciertos actos de la Administración del Estado, controlando la
legalidad de éstos o tutelando los derechos o intereses de los particulares afectados. El
profesor Carmona Santander, en un estudio publicado el año 2005[19], cifraba en 120 los
contenciosos administrativos especiales al año 2003, cifra que ha seguido incrementándose
posteriormente, alcanzando una cifra cercana a los 140 actualmente, dando lugar a una
verdadera "inflación contenciosa"[20] en nuestro Derecho. Es cierto que muchos de ellos ya
venían desde hace treinta años o más, especialmente con la construcción del modelo
neoliberal de mercado y la configuración de un Estado regulador que requería de
procedimientos de control de la actividad estatal frente a estos nuevos operadores privados,
pero ello parece acentuarse en las dos últimas décadas, abandonando lamentablemente la
opción de generar un contencioso administrativo general, como se había previsto
originalmente en la Constitución de 1980.

En este contexto, como ya se ha venido señalando, el legislador chileno ha establecido

procesos administrativos especiales para conocer las impugnaciones de actos emanados de
órganos especializados de la Administración del Estado en ámbitos tan diversos como las
telecomunicaciones (artículo 39 de la Ley general de telecomunicaciones), la televisión
(artículo 34 de la Ley N° 18.838), el servicio del transporte público (artículo 3° de la Ley N°
18.696), la inscripción de vehículos motorizados (artículo 43 de la Ley del tránsito), la
prestación de salud privada (artículo 7° de la Ley N° 18.933), las controversias generadas
en los procesos de licitación pública destinadas a la compraventa de bienes muebles o
servicios por el Estado (artículo 22 ss. de la Ley N° 19.886), la operación de privados de los
servicios de electricidad y agua potable (artículo 19 de la Ley N° 18.410 y 13 de la Ley N°
18.902, respectivamente), el establecimiento de la calidad de indígena de una persona
(artículo 3° de la Ley N° 19.253) y el acceso a la información pública (artículo 28 al 30 de la
Ley N° 20.285), por nombrar algunos de los procesos más relevantes y conocidos.

Ahora bien, estos procesos contenciosos administrativos especiales operan, como se puede
observar, en diversos ámbitos, concentrándose sin embargo con mayor claridad en el
ámbito de los sectores económicos regulados[21], en que el impacto de la actividad
administrativa, los derechos o intereses involucrados y la relevancia de los actores privados,
parecen mover al legislador al establecimiento de un proceso y un tribunal especial en estas
materias. En este sentido se ha ido configurando una justicia administrativa especializada,
con tribunales y procesos diferenciados que cautelan de mejor forma, más eficiente y
eficazmente, ciertos derechos e intereses, en desmedro de otros de menor impacto social.

Por otro lado, en cuanto a las características de estos procesos especiales, la verdad es que
es difícil construir una tipología muy ordenada de éstos, atendido la diversidad de reglas
que ha dado el legislador en esta materia. Así ya desde su denominación (reclamación,
apelación, recurso o demanda), la tramitación que debe seguir la demanda (ordinaria,
sumaria, proceso de protección, tramitación incidental o sin forma de juicio), los plazos de
interposición de ésta (5, 10, 15, 30 o 60 días), las reglas probatorias que siguen (ya sea en
cuanto al término probatorio, los medios de prueba y la valoración de éstos) y el contenido
mismo de la sentencia (anulatoria, condenatoria o reparatoria), denotan una pluralidad y
heterogeneidad difícilmente sistematizable.

Sin perjuicio de lo anterior, y sin que ello implique una caracterización general de estos
procesos, pareciera existir en el último tiempo una cierta tendencia a aplicar como
procedimiento general el dispuesto para el recurso de protección en el auto acordado
dictado por la Corte Suprema en 1992[22], ya sea haciendo referencia explícita a éste o
diseñando un procedimiento muy similar a aquel. Este es el caso de los reclamos o recursos
establecidos para la revisión de la decisión administrativa en materia municipal (artículo 141
de la Ley orgánica constitucional de municipalidades), telecomunicaciones (artículo 30 A de
la Ley general de telecomunicaciones), salud privada (artículo 7° de la Ley N° 18.933),
televisión (artículo 27 de la Ley N° 18.838) y de acceso a la información pública (artículo 30
de la Ley N° 20.285), por nombrar solo algunos ejemplos.

En este sentido, se establece un procedimiento concentrado, breve y sumario, en el que la

etapa de discusión se limita al recurso, reclamación o demanda del particular y la
contestación del órgano administrativo recurrido -denominada en muchos casos informe-,
una vista de la causa oral ante la misma Corte y eventualmente un probatorio, que sólo
excepcionalmente da lugar el tribunal. Esto limita la posibilidad de discusión del asunto
controvertido a los escritos presentados por las partes y la audiencia ante el tribunal, pero
careciéndose de una confrontación más fundada de las posiciones jurídicas sustentadas por
las partes, especialmente en cuanto al establecimiento de los supuestos de hecho que
constituyen la base del ejercicio de la potestad administrativa.

Como se puede observar, el procedimiento establecido en estos casos no tiene una

extensión y profundidad acorde, en muchos casos, con la gravedad y entidad de las
cuestiones debatidas en juicio, las que por su complejidad requieren en muchos casos un
procedimiento de lato conocimiento. Ello hace que un sector de la doctrina plantee que este
procedimiento no es el más apto para este tipo de conflictos, ya que privilegia en demasía la
concentración y celeridad en el juicio, más que la profundidad en el debate y análisis del
caso[23].

3. Los procesos administrativos generales.

a) El recurso de protección como proceso contencioso administrativo. Por otro lado, junto a
estos procesos administrativos especiales, existen, como ya se señaló, dos procesos
administrativos generales: el recurso de protección y la acción de nulidad de Derecho
público.

El primero de éstos, el recurso de protección -que en el Derecho comparado se denomina

regularmente "amparo" o "amparo de derechos fundamentales"-, como se sabe, es un
proceso urgente de tutela de derechos fundamentales, que tiene por objeto cautelar a todas
las personas -privadas y públicas, naturales y jurídicas- en el pleno disfrute de los derechos
fundamentales establecidos en la Constitución y que ella misma declara amparables por
este mecanismo procesal (artículo 19 y 20 CPol.).

Este proceso que, como se sabe, fue creado por el Acta Constitucional N° 3 de 1976 y
recogido posteriormente en la Constitución de 1980[24], se ventila directamente ante la
Corte de Apelaciones respectiva, sin que sea necesario, como ya se indicó, agotar instancia
administrativa o judicial previa. Así, las personas solicitan directamente al tribunal el
amparo o protección de alguno de sus derechos fundamentales, los que se pueden haber
visto amenazados, privados o perturbados por actos u omisiones ilegales o arbitrarias de
cualquier persona, órgano u organización pública o privada.

Su procedimiento, como ya se señaló, está regulado, curiosamente[25], en una norma

reglamentaria emanada de la propia Corte Suprema -Auto Acordado de 1992- y dispone
tanto el plazo para recurrir, la tramitación ante la Corte de Apelaciones respectiva y la Corte
Suprema, el contenido de la sentencia y la ejecución de la misma. Entre estos aspectos vale
destacar el breve plazo dispuesto para su interposición (treinta días corridos), su
tramitación breve y sumaria ante la Corte de Apelaciones respectiva (cuestión a la que ya
se aludió en el punto anterior), resolución en cuenta, por regla general, de la apelación que
conoce la Corte Suprema, y establecimiento de mecanismos compulsivos directos para la
ejecución.

Como se puede observar, este es un proceso excepcional, de características sumarísimas y

urgente, que solo pretende amparar de forma rápida y expedita a los particulares, frente a
actos u omisiones que afecten sus derechos fundamentales. Sin embargo, en el ámbito
administrativo, este proceso ha jugado desde un comienzo (1976) como un verdadero
contencioso administrativo general[26], ya que ha sido utilizado por los operadores jurídicos
como un mecanismo rápido de impugnación de actos u omisiones ilegales o arbitrarias de
los órganos de la Administración del Estado, solicitando indirectamente la anulación de los
mismos. Así, frente a actuaciones de un órgano de la Administración del Estado que un
particular considere ilegales o arbitrarias, éste solicitará directamente a la Corte de
Apelaciones respectiva el amparo constitucional de sus derechos, consecuencia de lo cual,
normalmente, llevará envuelto, si cabe, la nulidad del acto impugnado[27].

Ahora bien, como este proceso requiere, para su procedencia, la afectación de alguno de los
derechos fundamentales establecidos en la Constitución, el particular deberá establecer una
vinculación entre la actuación ilegal o arbitraria y la privación, perturbación o amenaza de
alguno de esos derechos, lo que en algunos casos será relativamente complejo. En este
sentido, la propia Corte Suprema ha señalado expresamente que "es requisito indispensable
de la acción de protección la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la
ley- o arbitrario -producto del mero capricho de quien incurre en él- y que provoque alguna
de las situaciones que se han indicado, afectando una o más de las garantías
constitucionales protegidas", considerando, en este caso concreto, que ello no se advierte,
aunque la ilegalidad del acto pueda establecerse"[28].

En este contexto, será usual que los operadores jurídicos utilicen algunos de estos derechos,
como la igualdad ante la ley, el debido proceso o la prohibición de comisiones especiales y
la propiedad sobre bienes incorporales (artículo 19 numerales 2, 3, y 24 CPol.,
respectivamente), como cláusulas abiertas de cobertura, tratando, a veces forzadamente,
de enmarcar la actuación administrativa como perturbadora de alguno de ellos[29].

Así es particularmente interesante lo que ha ocurrido con la interdicción de las comisiones

especiales y el derecho de propiedad en la jurisprudencia de nuestra Corte. En el primer
caso, la Corte ha interpretado esta cláusula de una manera amplísima, incorporando en ella
el principio de legalidad de la actividad administrativa y la proscripción de la autotutela
administrativa, yendo mucho más allá de la garantía del juez natural que esta norma
constitucional establece[30]. En cambio, en el segundo, el derecho de propiedad, la Corte
ha evolucionado desde una concepción amplia de cobertura de toda ventaja o beneficio
personal a un concepto más estricto de verdadero "bien incorporal", limitando los casos
objeto de esta protección constitucional[31].

Precisamente esta última circunstancia, es decir, la exigencia de encontrarse ante una

verdadera afectación de un derecho fundamental específico, y no solamente la presencia de
un acto u omisión ilegal de la Administración del Estado, constituye una limitación relevante
de este proceso de tutela de derechos fundamentales como contencioso administrativo, lo
que obviamente es consecuencia del objeto o finalidad del mismo. Ello restringe
severamente la utilidad del recurso de protección como proceso contencioso administrativo,
replanteando en el Derecho chileno la necesidad de configurar un contencioso administrativo
general.

b) El proceso de nulidad de Derecho público. Por su parte, la denominada "acción de nulidad

de Derecho público", es el otro proceso administrativo general dispuesto en el ordenamiento
jurídico chileno para el control de la actividad administrativa.

Este es un proceso ordinario, con fundamento directo en la propia Constitución (artículo 6 y

7[32]) -aunque originalmente en el artículo 4 de la Constitución de 1925, con su
antecedente en el artículo 160 de la Constitución de 1833[33]-, que no tiene desarrollo
legislativo y cuya construcción ha sido fruto de la construcción doctrinal y
jurisprudencial[34]. En efecto, la nulidad de Derecho público ha sido formulada como una
sanción de ineficacia dispuesta en la Constitución para los actos de los órganos del Estado
que contravienen el ordenamiento jurídico chileno, y cuya tramitación se sujeta a las reglas
del juicio ordinario civil, procedimiento de lato conocimiento[35].

Este proceso, según la construcción doctrinal más citada[36], tiene por objeto perseguir la
nulidad del acto administrativo que contraviene el ordenamiento jurídico chileno,
estableciendo además las responsabilidades civiles consiguientes, las cuales son
establecidas por el tribunal en la misma sentencia judicial. Así, a través de este proceso, los
particulares persiguen restablecer el imperio del Derecho y satisfacer sus propios derechos e
intereses, siendo utilizado -tomando como referencia la terminología francesa clásica- como
contencioso anulatorio y de plena jurisdicción al mismo tiempo.

Sin embargo, este proceso presenta variadas dificultades de configuración, tanto en sus
aspectos substantivos como procesales. Por un lado, en lo sustantivo, si bien esta formulado
como un contencioso administrativo anulatorio general, la jurisprudencia ha ido acotando
las causales que permiten su ejercicio, reduciéndolo a los tres elementos que menciona el
artículo 7 inciso 1° CPol.: competencia, investidura regular y formalidades establecidas por
la ley[37]. Así, bajo esta perspectiva, solo en la medida que se la irregularidad
administrativa conlleve la infracción de alguno de esos elementos definidos por la
Constitución se daría lugar a la sanción de nulidad establecida en ésta, lo que dejaría sin
cobertura otras irregularidades, incluso de mayor gravedad, que no configuran
técnicamente alguno de esos supuestos.

Por otro, se ha discutido arduamente sobre el carácter prescriptible o no de la acción de

nulidad de Derecho público, lo que se ha zanjado finalmente, por ahora, en la afirmación de
la imprescriptibilidad de ésta, pero la prescripción de las acciones patrimoniales asociadas a
ella. Este criterio que ha venido sosteniendo invariablemente la Corte Suprema desde fines
del año 2000[38], ha generado un desincentivo a la utilización de este mecanismo procesal,
ya que en la mayoría de los casos la nulidad perseguida por los actores de actos estatales
irregulares de antigua data, tenía la intención de obtener la reparación patrimonial derivado
del mismo, y no sólo el interés por cautelar la corrección de la actividad estatal. .
En cuanto a los aspectos procesales, las dificultades que presenta este proceso derivan de la
propia aplicación de las normas procesales civiles a este contencioso administrativo, las que
en muchas ocasiones no se adaptan a las características de este tipo de procesos. Así, los
problemas que ha generado la identificación de los legitimados activos y la aplicación de las
medidas cautelares han sido dos de los más relevantes en el último tiempo.

En relación al primero, la legitimación activa para accionar la nulidad de Derecho público,

ésta se ha construido sobre la idea de la titularidad de derechos e intereses legítimos,
siguiendo en ello a la doctrina constitucional y procesal española e italiana. Sin embargo,
nuestra doctrina y jurisprudencia ha identificando estos intereses con una categoría procesal
y no sustancial, limitando finalmente la legitimación a la concurrencia de un derecho
subjetivo que sostenga el interés para actuar en juicio[39]. Así los intereses han carecido en
la práctica de reconocimiento como posición legitimante en esta materia, exigiendo la
titularidad de un derecho para hacer procedente la demanda de nulidad de Derecho público.

En cuanto a lo segundo, las medidas cautelares, se ha hecho una aplicación supletoria de

las normas existentes en esta materia en el Código de Procedimiento Civil, utilizando
lamentablemente la misma lógica civil y sin comprender la relevancia y centralidad de éstas
en la justicia administrativa. Así la propia insuficiencia de las medidas cautelares típicas o
nominadas del procedimiento civil (artículo 290 CPC.), en relación al proceso administrativo,
han supuesto, en principio, un desafío al otorgamiento de la medida cautelar ordinaria de la
justicia administrativa, la suspensión del acto administrativo impugnado. Ésta medida
cautelar prototípica en el Derecho comparado no se encuentra expresamente reconocida en
la normativa procesal civil, lo que ha llevado a solicitarla en el marco de la medida cautelar
de "prohibición de celebrar actos y contratos" contemplada en el numeral 4° del artículo 290
CPC. o bien como medida cautelar innominada admitida en el artículo 298 del mismo
Código[40].

A lo anterior se añade la renuencia de los jueces a conceder esta medida suspensiva, ya sea
por el carácter innominado de las mismas, como la falta de identificación de esta medida
suspensiva con alguna de las nominadas expresamente en el Código. A lo anterior se añade
la exigencia de altos estándares de probabilidad del daño patrimonial y de apariencia de
buen derecho para la concesión de la medida, lo que hace prácticamente imposible su
procedencia.

Sin duda estas objeciones plantean serios inconvenientes para la utilización práctica de la
nulidad de Derecho público como proceso contencioso administrativo general, aunque es
evidente que presenta las mejores aptitudes para afirmarse como tal. La doctrina y
jurisprudencia podrían colaborar mucho en esta materia, al menos mientras no se regule en
forma más eficiente esta materia.

4. La relación jurídica entre procesos administrativos especiales y generales.

Una vez enumerados y descritos sucintamente los procesos administrativos especiales y

generales en el Derecho chileno, una cuestión relevante a resolver es establecer la relación
jurídica que existe entre éstos, ya que todos ellos forman parte del conjunto de mecanismos
de impugnación de los actos administrativos.

En este contexto, una primera cuestión es dilucidar como operan estos procesos
administrativos especiales entre sí, particularmente atendido la pluralidad y heterogeneidad
imperante. Sobre ello no parece haber dudas que éstos se excluyen unos a otros, atendido
la particularidad o especificidad del objeto pedido y los alcances establecidos en la
regulación especial dispuesta para cada caso. En otras palabras, cada uno de estos procesos
administrativos especiales se aplica a una materia específica, lo que impide, en principio,
que sean aplicables otros dispuestos para otras materias.

Sin embargo, hay ciertos ámbitos donde la especialidad opera en dos ámbitos
convergentes: en relación a la autoridad emisora del acto y la materia específica de que
trata el acto administrativo impugnable. Así, por ejemplo, en el ámbito municipal,
concurrirían, en principio, en el reclamo de ilegalidad municipal (artículo 141 de la Ley
orgánica constitucional de municipalidades) y el reclamo de ilegalidad de urbanismo y
construcción (artículo 12 y 118 de la Ley general de urbanismo y construcción) -aunque
este último sería más propiamente un recurso administrativo-, ya que ambos estarán
destinados a impugnar un acto administrativo municipal en materia de urbanismo. En este
contexto, la jurisprudencia ha admitido la procedencia de ambos, sin excluir uno a otro por
especialidad de la materia, aunque pareciera evidente que el segundo tendría un grado de
especialidad mayor en el caso de los actos administrativos municipales relacionado con el
urbanismo o la construcción.

Por otro lado, en cuanto a la relación de estos procesos especiales y los procesos generales,
la cuestión es más compleja. La opinión de la doctrina más consolidada es, aparentemente,
que estos últimos -los procesos generales- operan no sólo como mecanismos residuales o
supletorios de los primeros -los procesos especiales-, sino como procesos alternativos o
complementarios[41]. Así, bajo este enfoque, los particulares podrían utilizar, para
impugnar una acción u omisión administrativa, el procedimiento especial dispuesto por el
ordenamiento jurídico, o el o los generales disponibles, quedando a criterio o decisión del
reclamante o demandante la alternativa seguida.

Este criterio ha sido respaldado por la jurisprudencia, particularmente a propósito de la

acción de nulidad de Derecho público, ya que atendido el carácter imprescriptible que se le
ha reconocido a ésta, los particulares han utilizado el proceso especial para impugnar el
acto administrativo, y rechazada esa vía o estimada más gravosa por la parte, ha incoado el
proceso general señalado[42]. Ello ha permitido una doble impugnación del acto
administrativo, lo que genera no pocos problemas en relación a la cosa juzgada y a la
seguridad jurídica de las resoluciones judiciales.

Algo parecido ha ocurrido con el recurso de protección, ya que este último, como ya se
mencionó, por expresa disposición constitucional, opera "sin perjuicio de los demás
derechos que pueda hacer valer anta la autoridad o los tribunales correspondientes". Esto
permitiría, según la interpretación mayoritaria de la doctrina y la jurisprudencia, el ejercicio
de las acciones judiciales específicas y, aún del propio proceso de nulidad de Derecho
público, en forma paralela o subsidiaria al recurso de protección, lo que llevaría también
envuelto los problemas de seguridad jurídica antes apuntados. No obstante, este criterio
también ha encontrado algunas restricciones en un sector de la jurisprudencia, ya que
utilizando el criterio de especialidad ha declarado su inhibición en el conocimiento de
algunas controversias administrativas específicas, por existir un proceso especial para
dirimir las controversias en esa materia[43] , lo que es más claro y categórico en el caso de
procesos que se encuentran pendientes de resolución[44].

Sin embargo, a mi juicio, la relación jurídica entre procesos especiales y generales en el

ordenamiento jurídico chileno no se resuelve de forma general ni por un criterio de
supletoriedad, ni especialidad, al menos en relación a los dos procesos generales antes
apuntados. Así, en el caso de la acción de nulidad de Derecho público y los procesos
especiales, es evidente que estos últimos -en aquellos casos en que se persigue la nulidad o
invalidez del acto administrativo- excluyen la primera -la acción de nulidad de Derecho
público-, ya que el objeto pedido es el mismo -la nulidad o ilegalidad del acto-, por lo que
debe operar un criterio de especialidad. Lo contrario llevaría a la existencia de vías paralelas
de impugnación administrativa del acto, lo que además de absurdo e ineficiente, desde el
punto de vista del ejercicio de la actividad jurisdiccional, podría dar lugar a resoluciones
judiciales contradictorias

Por otro lado, en cuanto a la vinculación entre recurso de protección y procesos especiales,
la situación es algo distinta, ya que no operaría una relación de generalidad-especialidad,
como lo ha sostenido la doctrina y un sector de la jurisprudencia, sino derechamente de
exclusión en relación al objeto pedido. Así, sería procedente el recurso de protección, como
proceso de impugnación del acto administrativo, en aquellos casos en que se pretende la
tutela de un derecho fundamental de aquellos especialmente amparados por esta vía y el
acto impugnado supone una privación, perturbación o amenaza de los mismos. En cambio
será aplicable el proceso especial en aquellos casos en que se discuta la mera legalidad o
regularidad del acto administrativo en general, o la protección de un derecho no
fundamental o un interés legítimo -en los casos que proceda-, pero sin que esté
comprometido directa e inmediatamente un derecho fundamental del particular.

Lo anterior también operaría en el caso del recurso de protección y el proceso de nulidad de

Derecho público, ya que ellos no operarían de forma subsidiaria, ni complementaria, sino
excluyente, en relación al objeto pedido por el actor. Así, si lo solicitado por el actor es el
amparo de un derecho fundamental, el proceso que corresponde utilizar es el recurso de
protección. En cambio, si lo perseguido es la impugnación de la validez del acto,
protegiendo un derecho o interés del actor, el proceso elegido debe ser la nulidad de
Derecho público, ya que no hay en juego derecho fundamental comprometido en la especie.
Este y no otro, por lo demás, aplicado en materia civil general, en que los actores utilizan
los procesos civiles no como subsidiarios del recurso de protección, sino como vías idóneas,
atendido el objeto pedido en cada caso.

IV. Conclusiones

De lo expuesto en las páginas precedentes se pueden extraer algunas conclusiones que

paso a formular:

a) Los procesos judiciales a través de los cuales se desarrolla la justicia administrativa en el

ordenamiento jurídico chileno son muy heterogéneos, existiendo una gran dispersión para
impugnar los actos de la Administración del Estado y tutelar los derechos o intereses de los
particulares.

b) Existe una tendencia muy acentuada en las últimas décadas en la construcción de

procesos especiales para controlar la actividad administrativa, lo que se ha desarrollado
particularmente en ámbitos sensibles de la actividad económica. Ello ha dado lugar a una
justicia especializada rodeada de ciertos privilegios, en relación a los demás procesos
impugnatorios de actos administrativos ordinarios.

c) Se aprecia un cierto abandono del legislador en la construcción de un sistema de justicia

administrativa general, dejándose entregado a la jurisprudencia la definición de sus
características y elementos, lo que presenta desarrollos irregulares e imprecisos. Esto es
especialmente relevante en materia de nulidad de Derecho público, proceso que se ha
consolidado como el contencioso administrativo general, pero cuyas dificultades de
articulación han impedido su desarrollo adecuado.
d) Producto de lo anterior, la doctrina pareciera estar concentrada en el último tiempo en el
estudio y análisis de estos procesos administrativos especiales, tratando de consolidar un
sistema eficaz de control de la actividad administrativa y protección de los derechos o
intereses de los particulares. Esto genera desarrollos desiguales en el control de la actividad
administrativa, privilegiándose los ámbitos en los que intervienen actores políticos y
económicos relevantes, en desmedro de las controversias en que intervienen los ciudadanos
en general.