El Poder Legislativo Federal.

Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

Unidad de Evaluación y Control
LXIII Legislatura. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
Av. Congreso de la Unión 66, Edificio “F” piso 2
Col. El Parque, Delegación Venustiano Carranza
C.P. 15960, México, Distrito Federal

Diseño de portada e interiores:

Alta impresión S.A. de C.V./Luis Marrufo

ISBN: 978-607-8501-03-8

Primera edición, octubre 2016

Impreso en México/Printed in Mexico

 A mi madre,
ejemplo de trabajo y dedicación.

A mi esposa Rocío,
mi amor, mi cómplice y todo.

A mis hijos,
Anabel y Arturo.
Índice de Abreviaturas 11

Agradecimientos 13

Presentación 15

Introducción 19

Capítulo 1. Diseño de la investigación 27

Planteamiento del problema 27
Pregunta de investigación 37
Objetivo 38
Hipótesis 38
Propuesta metodológica 39
Antecedentes de la investigación 40

Capítulo 2. Marco teórico y conceptual 65

Estado, poder, atributos y fines 65
Formas de Estado y de Gobierno 79
La división de poderes, interdependencia,
pesos y contrapesos, así como órganos
constitucionales autónomos. 93
El Poder Legislativo, sus antecedentes
y los órganos que lo integran 107
El Derecho Parlamentario y el Control Parlamentario 120
La Administración Pública 132

7
Capítulo 3. Los órganos del Poder Legislativo 143
Los diputados y los senadores 144
Requisitos para ser diputado y senador 145
Incompatibilidades 171
La reelección de los diputados y senadores 177
Las candidaturas independientes 184
Los órganos compuestos al interior del Congreso General,
las cámaras de Diputados y de Senadores, así como
de la Comisión Permanente 194
El Pleno 194
La Mesa de Decanos 200
La Mesa Directiva 209
Los grupos parlamentarios 217
La Junta de Coordinación Política 226
La Conferencia para la Dirección y Programación
de los Trabajos Legislativos 231
Las comisiones 232
Los comités 251

Capítulo 4. Las resoluciones del Poder Legislativo Federal 257

Antecedentes constitucionales de las
resoluciones del Poder Legislativo 259
Las resoluciones de los congresos locales en
las constituciones de las entidades federativas 273
Conceptos utilizados en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos vigente para
referirse a las resoluciones del Poder Legislativo 286
La Ley 286
El Decreto 291
Las resoluciones económicas 294

8
Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones
que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo 303
El Acuerdo como una de las resoluciones
que emite el Poder Legislativo Federal
y los órganos que lo integran 303
Los Acuerdos Parlamentarios 309
La naturaleza jurídica de los Acuerdos Parlamentarios 321
El elemento formal 321
El elemento material 325
Propuesta de clasificación de los Acuerdos Parlamentarios 328
Acuerdos Parlamentarios de Organización 331
Acuerdos Parlamentarios de Funcionamiento 336
Análisis del impacto de los acuerdos parlamentarios
en la Administración Pública 341
Estudio de caso. La ratificación de nombramientos
de los empleados superiores de Hacienda. 351
La vigencia de los Acuerdos Parlamentarios 361
El Punto de Acuerdo. 364
El Punto de Acuerdo. Concepto 369
La naturaleza jurídica del Punto de Acuerdo 371
Los puntos de acuerdo y su impacto en la Administración Pública 374

Capítulo 6. Propuesta de reforma constitucional para

fortalecer los acuerdos del Poder Legislativo Federal 387

Conclusiones 393

Bibliografía 417

9
 Índice de Abreviaturas

CEDIP Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias

CFE Comisión Federal de Electricidad
CHCP Comisión de Hacienda y Crédito Público
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
CRICP Comisión de Régimen Interno y Concertación Política
DOF Diario Oficial de la Federación
IFE Instituto Federal Electoral
IIJ Instituto de Investigaciones Jurídicas
INE Instituto Nacional Electoral
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado
LFRASP Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos
LGIPE Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
LOAM Ley Orgánica de la Armada de México
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
LOCGEUM Ley Orgánica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos
LOEFAM Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
LOPJF Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
MORENA Movimiento Regeneración Nacional
PAN Partido Acción Nacional
PARM Partido Auténtico de la Revolución Mexicana
PEMEX Petróleos Mexicanos
PNR Partido Nacional Revolucionario
PPS Partido Popular Socialista
PRI Partido Revolucionario Institucional
PRM Partido de la Revolución Mexicana
PVEM Partido Verde Ecologista de México
RGICGEUM Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
SAT Sistema de Administración Tributaria
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación
SE Secretaría de Economía
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TEPJF Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México

11
 Agradecimientos

Q uiero agradecer en primer término a la Cámara de Diputados del

Congreso de la Unión y a sus órganos de gobierno, Mesa Direc-
tiva y Junta de Coordinación Política, así como a la Comisión de
Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, cuyos diputados in-
tegrantes aprobaron la celebración de un convenio de colaboración con
el Instituto Nacional de Administración Pública para que legisladores y
servidores públicos de este órgano legislativo tuviéramos la oportunidad
de cursar el Doctorado en Administración Pública, cuya tesis de investi-
gación sirvió de base para la elaboración de este libro.
Asimismo, reconocer a la Unidad de Evaluación y Control y, en especial,
a su titular el Doctor Alejandro Romero Gudiño, ejemplo de profesiona-
lismo y compromiso institucional, quien desde el inicio de su gestión se
ha esforzado porque los servidores públicos que la integran alcancen los
perfiles de profesionalización y especialidad que la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación les requiere.
Al Instituto Nacional de Administración Pública y, en especial, a su Pre-
sidente y al personal de la Escuela Nacional de Profesionalización Gu-
bernamental, quienes diseñaron el Doctorado que por primera ocasión
se impartió fuera del Instituto, así como a sus catedráticos, que con gran
dedicación y empeño nos estimularon al estudio e investigación de la
Ciencia de la Administración Pública.
Al Doctor Eduardo Castellanos Hernández, gran catedrático, investiga-
dor y servidor público, de quien me siento honrado que haya orientado
el presente trabajo de investigación; a los doctores Sergio Márquez Rá-
bago, Jorge Federico Márquez Muñoz, Luis Mendoza Cruz, Arturo Garita
Alonso y al Maestro Luis Manuel Montaño Ramírez por sus comentarios
y aportaciones que en su momento me confirieron, los cuales induda-
blemente enriquecieron el presente libro. Por último, a la Maestra Jovita
Mata Rosas por su invaluable apoyo, ayuda y valiosas aportaciones.

13
 Presentación

E l autor de este libro, recientemente graduado del Doctorado en

Administración Pública y evaluado con mención honorífica, me
invitó a presentar la edición de su tesis. En esa plática recordamos
el proceso que trajo consigo, con gran satisfacción para todos, la consu-
mación de varios grupos de estudios profesionales.
Cuando me presenté ante el Pleno de la LXI Legislatura en la Cámara
de Diputados propuesto para el cargo de Titular de la Unidad de Eva-
luación y Control hice referencia en mi propuesta de Plan de Trabajo, a
un empeño determinante para elevar el nivel de especialidad y profesio-
nalización de los integrantes de la Unidad. Este objetivo se desprende
de una disposición contenida en la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, aprobada en 2009 y reiterada en el artículo
109 de la nueva Ley de la materia publicada el 18 de julio de 2016, según
la cual los servidores públicos de la Unidad deberán cumplir perfiles
académicos de especialidad.
Hasta el momento se han celebrado siete convenios específicos con cua-
tro instituciones de educación superior, con el propósito de fortalecer
los perfiles de especialidad y la alta capacitación de los cuadros con que
cuenta la Unidad.
Con el Instituto Nacional de Administración Pública se suscribieron tres
convenios, uno para impartir un Diplomado en Fiscalización, Transpa-
rencia y Rendición de Cuentas (2012), otro para que se impartiera la Es-
pecialidad en Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas (2013)
y, el último, corresponde al Doctorado en Administración Pública (2014),
del que resultó el libro que aquí se presenta.
Con la Universidad Anáhuac de México, se firmaron dos convenios para
impartir a dos grupos la Maestría en Administración Pública, uno en
2014 y el otro a partir de 2016.
Con el Instituto Nacional de Ciencias Penales se formalizó un conve-

15
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

nio para impartir la Maestría en Estrategias de Anticorrupción y Estado

de Derecho, que comprende el Master en Prevención y Combate a la
Corrupción impartido por catedráticos de la Universidad de Salamanca
(2016-2017).
Por último, se ha suscrito un convenio con la Universidad de Alcalá y la
Academia Internacional de Ciencias Político Administrativas y Estudios
de Futuro, A.C., para impartir un programa posdoctoral, para la forma-
ción de una red de investigadores enfocada al control parlamentario y
políticas públicas.
Todo ello ha sido posible gracias al apoyo de las Comisión de Vigilancia
de la Auditoría Superior de la Federación en las Legislaturas LXI, LXII y
LXIII, así como por el respaldo de la Presidencia de la Mesa Directiva
y de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados. Sin
duda, la participación operativa de la Secretaría Técnica de la Unidad
de Evaluación y Control, a cargo del doctor Leonardo Bolaños, ha sido
motor fundamental.
En conjunto, los beneficios de estos estudios alcanzan 140 acciones de
capacitación distribuidas entre Diputados, integrantes de la Comisión
de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, asesores de los
Diputados integrantes de ésta y otras comisiones, así como servidores
públicos de la Unidad de Evaluación y Control, así como de las diferen-
tes áreas administrativas, técnicas y parlamentarias de la Cámara.
Este amplio recuento sirve para reconocer el compromiso de las dife-
rentes instancias que han respaldado las acciones de capacitación para
la profesionalización y especialización del personal de la Cámara, las
cuales se ven reflejadas en trabajos de la calidad como el que elaboró el
doctor Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas.
De primera instancia quiero hacer notar la originalidad del tema. Los
acuerdos en el Poder legislativo son una pieza clave y esencial para la
organización del trabajo político parlamentario tanto en el Senado como
en la Cámara de Diputados, así como en la Comisión Permanente y el
Congreso General, no obstante, hasta la fecha no existía un libro que
analizara y sistematizara en qué consisten, que función tienen y qué re-
glas siguen estos acuerdos.
No se explica este vacío teórico como una mera omisión, sino porque
hasta hace pocos años es cuando se desarrolla plenamente, en el Poder
Legislativo Federal, el ejercicio de las funciones parlamentarias de control,
representación, jurisdiccional y administrativa. Es en el contexto de go-

16
 Presentación

biernos divididos y de composición plural de los órganos legislativos, que

el acuerdo parlamentario se vuelve una pieza fundamental para ordenar
el funcionamiento y trabajo de las Cámaras y la Comisión Permanente.
Para desarrollar la investigación de este tema, el libro está compuesto
por seis capítulos. El primero, establece preguntas de investigación y
traza los antecedentes teóricos e históricos que explican cómo es que,
hasta esta fecha, los académicos se habían enfocado más a la función
legislativa, que al resto de las funciones de las Cámaras. La hipótesis es
que los acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo emitidos por los
órganos que integran el Poder Legislativo impactan en la Administración
Pública Federal, por lo que deben tener su fundamento a nivel constitu-
cional. Se trata de acuerdos parlamentarios relativos a la organización y
funcionamiento de las Cámaras y la Comisión Permanente, además, de
los puntos de acuerdo donde los órganos legislativos adoptan posicio-
nes políticas respecto a asuntos de interés nacional y realizan funciones
de gestión en favor de sus representados.
En el Capítulo II, Bolaños se esfuerza por construir un marco teórico que
contiene una serie de conceptos indispensables para acometer el resto
de su estudio. El autor encuentra elementos que prueban la existencia
de un control mutuo entre los órganos de gobierno del Estado, lo que
genera un mecanismo eficaz de pesos y contrapesos.
El Capítulo III sobresale, a su vez, por la exposición relativa a la compo-
sición y facultades del Poder Legislativo. Esta presentación permite enten-
der la naturaleza e importancia de los acuerdos de que trata la obra y hace
notoria la necesidad de avanzar en la regulación de estas instituciones.
El Capítulo IV, dedicado a las resoluciones del Poder Legislativo Fede-
ral, pasa de una revisión histórica al análisis de las resoluciones de los
Congresos Locales, para culminar con el estudio de los conceptos ley,
decreto y resoluciones económicas.
En el Capítulo V, el autor profundiza en el estudio de los acuerdos parla-
mentarios y puntos de acuerdo, analiza su naturaleza formal y material,
realiza un estudio de caso por demás interesante que le permite propo-
ner una novedosa clasificación de los mismos.
Por último, en el Capítulo VI presenta una propuesta de reforma a los
artículos 70 y 77 constitucionales con el objeto de otorgar al Poder Legis-
lativo y a los órganos que lo integran, la facultad para emitir ambos tipos
de acuerdo y, con ello, hacer frente al potencial conflicto que pudieran
generar con otros Poderes del Estado.

17
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El Dr. Bolaños ha hecho un trabajo de gran visión en favor del Poder

Legislativo sustentado en un triple acervo: teórico, empírico y jurídico,
que deriva en una propuesta precisa y necesaria para el desarrollo de
las instituciones democráticas de nuestro país, en un contexto de mayor
participación política y división de poderes. Quiero por ello, expresar mi
más amplio reconocimiento al trabajo del Dr. Leonardo Bolaños Cárde-
nas, a la trayectoria que le ha distinguido a lo largo de los más de die-
ciséis años que ha servido en ambas Cámaras y felicitarlo como amigo,
por un logro tan notable, que fue reconocido justamente con la mención
honorífica por el jurado que lo evaluó en su examen profesional.
Doctor Alejandro Romero Gudiño

18
 Introducción

M éxico, hasta finales del siglo XX los estudios sobre la organiza-

ción y atribuciones del Poder Legislativo y de los órganos que lo
integran, Congreso de la Unión, Cámara de Diputados, Cámara
de Senadores y Comisión Permanente, habían sido pocos y se enfocaban
primordialmente a la función legislativa dejando fuera otras atribuciones
relacionadas con la representación, el control, las político-administrati-
vas y las jurisdiccionales.
Es a partir de la LVII Legislatura Federal de la Cámara de Diputados
(1997-2000), donde ningún partido político alcanzó la mayoría absoluta,
cuando se modifica la correlación de las fuerzas políticas en ese órgano
legislativo, dando como consecuencia lo que muchos teóricos denomi-
nan como “el gobierno dividido” donde el partido que ostenta el Poder
Ejecutivo no cuenta con la mayoría en el Poder Legislativo, rompiendo
con el predominio hegemónico que ejercía desde hacía más de setenta
años un solo partido.
En esa histórica legislatura los grupos parlamentarios minoritarios se
unen para hacer mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, propi-
ciando que este órgano legislativo empiece a ejercer a plenitud todas
las atribuciones que el orden jurídico constitucional y legal le otorgan,
principalmente las relativas a las funciones de control sobre los otros
órganos de gobierno del Estado. Al mismo tiempo, la organización y
funcionamiento interno de la Cámara de Diputados se realiza con base
en negociaciones y acuerdos entre las principales fuerzas políticas, lo
cual propició que sus resoluciones adquirieran una mayor legitimidad y

19
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

pluralidad, ya que las minorías estaban en el momento político propicio

para ejercer el control de las mayorías. Asimismo, los diputados incre-
mentan sus funciones de gestión en favor de sus representados princi-
palmente ante los órganos de la Administración Pública federal y local.
Esta nueva realidad política del Poder Legislativo hizo patente que el mar-
co jurídico que lo regulaba había sido superado y que las prácticas parla-
mentarias prevalecientes durante mucho tiempo mostraron ser ineficaces
ante una novedosa integración de los partidos políticos representados en
las cámaras. Por otra parte, la función de representación del Poder Legis-
lativo se fortalece y los diputados y senadores incrementan sus labores de
gestión de sus representados ante los órganos de gobierno del Estado, ya
sea federales, locales o instancias internacionales, por medio de las llama-
das proposiciones con punto de acuerdo; además, se crearon nuevos me-
canismos para el funcionamiento de este poder a través de la formulación
de acuerdos parlamentarios, los cuales fueron el punto de partida que
dio origen a la nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, la cual entró en vigor el 4 de septiembre de 1999 y
estableció una nueva organización político administrativa de este poder.
Con la nueva Ley Orgánica el Poder Legislativo se moderniza y fortalece,
al establecer las siguientes modificaciones a su organización y funciona-
miento: se sustituye a la antigua comisión instaladora por una Mesa de
Decanos cuya función principal es conducir la sesión constitutiva de la
nueva legislatura; la Mesa Directiva es electa por el periodo de un año
legislativo y sus integrantes pueden ser reelectos; se crea la Junta de
Coordinación Política como órgano colegiado en el que se impulsan los
entendimientos y convergencias de los diferentes Grupos Parlamenta-
rios, sus decisiones se toman por mayoría mediante el voto ponderado;
desaparece la Gran Comisión; se reestructura el sistema de comisiones
en relación con su organización, funcionamiento y responsabilidades;
se crea una nueva organización técnica administrativa para apoyar el
trabajo legislativo, fomentando la profesionalización de los servidores
públicos; se crea el Canal de Televisión del Congreso como medio de
difusión de la actividad parlamentaria; entre otras modificaciones.
Con las elecciones federales del año 2000 se propició que también en
la Cámara de Senadores ningún grupo parlamentario ostentara la ma-
yoría absoluta y que en el Poder Ejecutivo se diera la alternancia entre
partidos, esto incentivó a los órganos del Poder Legislativo a ejercer a
plenitud y de forma independiente las atribuciones que el marco jurídico
constitucional y legal les otorgaba. De esta forma se dio una auténtica
división de poderes y un equilibrio entre los mismos, lo cual despertó el

20
 Introducción

interés por el estudio del Poder Legislativo y de los órganos que lo inte-
gran, principalmente en relación con las otras funciones que desarrolla,
diferentes a las legislativas.
Por lo anterior, la presente investigación tiene el propósito de realizar
una modesta aportación a los cada vez más numerosos estudios sobre
el Poder Legislativo. Esta aportación se lleva a cabo de dos formas: la
primera, mediante algunas reflexiones que realizamos a los temas Dere-
cho Parlamentario; Control Parlamentario; requisitos para ser diputado o
senador; reelección legislativa; candidatos independientes; los órganos
al interior de las cámaras, de la Comisión Permanente y del Congreso
General; así como las resoluciones del Poder Legislativo, sus anteceden-
tes constitucionales y la forma como se regulan en las diferentes cons-
tituciones de las entidades federativas. La segunda, al llevar a cabo el
estudio de los acuerdos emitidos en el Poder Legislativo y su impacto en
la Administración Pública como instrumento de control parlamentario.
De tal suerte que en el Capítulo I referente al Diseño de la Investigación
formularemos el planteamiento del problema haciendo hincapié que los
estudios del Poder Legislativo se han circunscrito durante muchos años
a su organización, estructura y funciones, principalmente la legislativa,
en detrimento de otras atribuciones relativas a la representación, las po-
lítico-administrativas, las jurisdiccionales y las de control.
Asimismo, se definirá que el objeto de la investigación es demostrar que
algunos de los acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo emitidos
por los órganos que integran el Poder Legislativo impactan en la Ad-
ministración Pública Federal y son un medio de control parlamentario.
Con base en lo anterior, se establecerá la hipótesis de la necesidad de
fortalecer el marco jurídico constitucional que regula los acuerdos que
son formulados al interior de los órganos del Poder Legislativo, tanto los
acuerdos parlamentarios relativos a su organización y funcionamiento,
como los puntos de acuerdo que representan la posición política y de
gestión del Poder Legislativo ante problemas de interés nacional o de un
grupo específico de personas, con el objeto de fortalecer estas institucio-
nes frente a los demás órganos de gobierno del Estado.
El estudio de los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo es una
asignatura pendiente en el Derecho Parlamentario y en la Administración
Pública, tienen gran importancia al interior del Poder Legislativo y ésta
trasciende a otras áreas de las Ciencias Sociales como la Ciencia Política.
Por otra parte, la investigación tomará como base la Metodología del
Derecho propuesta por Luis Ponce de León Armenta quien considera

21
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

que ésta tiene por objeto el estudio de los métodos específicos de la

Ciencia Jurídica y los generales aplicables al Derecho con base en la te-
leología y axiología jurídica. Se utilizará asimismo el método sistemático
partiendo de la base de que el Derecho es un sistema jurídico integral y
que las diferentes normas jurídicas que lo conforman tienen relaciones
y dependencias recíprocas entre ellas. También se combinará el método
sistemático con otras metodologías con la finalidad de estudiar el papel
que desempeñan los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo
en el Poder Legislativo.
En el Capítulo II denominado Marco Teórico y Conceptual, llevaremos a
cabo el análisis de diversos conceptos fundamentales para la compren-
sión del tema central, por lo que consideramos necesario revisar desde
la perspectiva de la Ciencia Política, la Ciencia Jurídica y la Ciencia de
la Administración Pública los postulados que sustentan la existencia del
Poder Legislativo. De esta forma, empezaremos nuestro estudio con base
en las teorías que dan sustento al Estado, al poder del Estado, así como
a las formas de Estado y de Gobierno. Asimismo, utilizando el método
deductivo ubicaremos al Poder Legislativo y a los órganos que lo inte-
gran: Congreso General, Cámara de Diputados, Cámara de Senadores y
Comisión Permanente dentro del principio constitucional de la división de
poderes, analizando la independencia de ellos, así como las acciones de
coordinación y cooperación que entre los órganos de gobierno del Estado
se llevan a cabo para el desempeño eficaz de las funciones políticas que
el marco jurídico les ha otorgado. Por otra parte, analizaremos cómo la
distribución de facultades que la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos (CPEUM) realiza entre los diferentes órganos de gobierno
del Estado, propicia que éstos se controlen mutuamente originando un
sistema de pesos y contrapesos que equilibra el poder público; además,
analizaremos cómo en la actualidad la división de poderes se ha enrique-
cido con la existencia de los órganos constitucionales autónomos.
A continuación, auxiliándonos del método analítico, haremos una breve
reflexión sobre el concepto parlamentario, veremos cómo este térmi-
no es utilizado para referirse a la forma de gobierno del cual toma su
nombre, pero también -en un sentido amplio- parlamentario sirve para
referirse a la asamblea electa popularmente cuyos miembros realizan la
acción de parlamentar para ejercer las atribuciones que el orden jurídico
le encomienda, independientemente del nombre que tome, ya sea como
Parlamento, Congreso, Asamblea o Cortes. Asimismo, veremos cómo el
concepto parlamentario se usa también para referirse al miembro inte-
grante del Poder Legislativo y a la función que éste desarrolla.

22
 Introducción

Por otra parte, reflexionaremos brevemente sobre cómo dentro de la

doctrina y al interior del propio Poder Legislativo se ha venido consoli-
dando la idea de la existencia de un Derecho Parlamentario el cual tiene
por objeto regular la organización, integración y atribuciones del órga-
no legislativo, comprendiendo tanto sus atribuciones legislativas como
aquellas otras que el orden jurídico le otorga, así como las relaciones
que tiene con los otros órganos de gobierno del Estado, los partidos po-
líticos, los factores reales de poder y la sociedad en general. Asimismo,
examinaremos cómo el Poder Legislativo, por representar la voluntad
popular, cuenta con mayores instrumentos de control y fiscalización so-
bre los otros poderes y órganos constitucionales autónomos, ejerciendo
lo que se conoce como control político parlamentario.
Concluiremos este capítulo con un análisis sobre la Administración Pú-
blica y con apoyo del método histórico veremos cómo se establecieron
sus principios como disciplina científica y se fijaron los métodos que ins-
tituyeron su identidad teniendo a su cargo la acción del gobierno en la
gestión de los asuntos públicos, es decir, el gobierno en acción, el cual
es responsable de promover las mejores condiciones de vida de la so-
ciedad, procurando que su desarrollo sea equitativo, significativo y con-
tinuo. Asimismo, veremos cómo destacan dos criterios para circunscribir
a la Administración Pública: el primero, los que consideran que ésta es
parte del Poder Ejecutivo y el segundo, apoyado en la escuela alema-
na, que desvincula a la Administración Pública del Poder Ejecutivo y la
sitúa en los órganos que realizan las funciones de gobierno del Estado,
sin importar si se encuentran encuadrados en el Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, así como en los órganos constitucionales autónomos.
En el Capítulo III referente a Los órganos del Poder Legislativo estudiare-
mos, con el auxilio del método analítico, la integración de los órganos
legislativos, entendiendo por éstos aquellos que están conformados por
uno o varios legisladores, que se constituyen al interior del Congreso Ge-
neral, las Cámaras de Diputados y Senadores, así como de la Comisión
Permanente, iniciando con el órgano primario o simple denominado di-
putado o senador, del cual analizaremos sus requisitos e incompatibilida-
des y haremos algunas reflexiones sobre la reelección y las candidaturas
independientes. Continuaremos con el estudio de los órganos secundarios
o complejos, integrados por varios legisladores, tales como: el Pleno; la
Mesa de Decanos; la Mesa Directiva; los Grupos Parlamentarios; la Junta
de Coordinación Política; la Conferencia para la Dirección y Programación
de los Trabajos Legislativos; las Comisiones y los Comités, analizaremos
las diferencias que existen en cuanto a su integración en ambas cámaras,
así como en la Comisión Permanente y en el Congreso General.

23
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En el Capítulo IV denominado Las resoluciones del Poder Legislativo Fe-

deral, con el apoyo del método histórico, analizaremos la evolución
constitucional que han tenido las resoluciones en el Poder Legislativo
Federal desde la Constitución de Cádiz hasta la Constitución de 1917.
Asimismo, con el auxilio del método analítico y comparativo exami-
naremos las diferentes constituciones de las entidades federativas y el
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (toda vez que en la época en
que se realizó la presente investigación no había sido promulgada la
Constitución de la Ciudad de México1), para estudiar la forma en que
regulan las resoluciones que pueden emitir los congresos locales y la
Asamblea Legislativa. Por otra parte, con el auxilio del método analítico,
estudiaremos los conceptos ley, decreto y acuerdo económico.
En el Capítulo V denominado Los Acuerdos en el Poder Legislativo Fede-
ral. Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo, con el apoyo
del método analítico, estudiaremos las diversas definiciones que algunos
autores nos ofrecen acerca del concepto acuerdo y veremos cómo éstos
se pueden clasificar en el Poder Legislativo en acuerdos parlamentarios
y puntos de acuerdo, examinando estos conceptos a la luz del marco
jurídico que los regula, para conocer sus principios y su naturaleza, así
como sus elementos formal y material.
Por otro lado, con el auxilio del método deductivo-inductivo, se llevará
a cabo un estudio de caso de los acuerdos parlamentarios y puntos de
acuerdo emitidos por la Cámara de Diputados y el Senado de la República
durante el primer periodo ordinario de sesiones, así como por la Comi-
sión Permanente en el primer periodo de receso, todos del primer año
de la LXII Legislatura, con el objeto de proponer, atendiendo a su objeto
material, una clasificación de los mismos, así como para comprobar que
éstos en algunas ocasiones impactan en la Administración Pública Federal.
Por último, en el Capítulo VI denominado Propuesta de Reforma Consti-
tucional para fortalecer los Acuerdos del Poder Legislativo Federal, con la
ayuda del método sistemático, analizaremos los elementos del acuerdo
parlamentario y de los puntos de acuerdo para proponer modificaciones
al marco jurídico constitucional que los regula. En específico, plantea-
1 Para efectos de esta investigación se consultó el Estatuto del Gobierno del Distrito Federal
toda vez que la Constitución de la Ciudad de México deberá ser aprobada a más tardar el
31 de enero de 2017, según los señala el artículo Séptimo Transitorio del Decreto por el
que se declaran reformadas y derogadas diversas disposiciones de la CPEUM, en materia
de la reforma política de la Ciudad de México, publicado en el Diario Oficial de la Fede-
ración el 29 de enero de 2016.

24
 Introducción

remos una modificación a los artículos 70 y 77 constitucionales con el

objeto de que el Poder Legislativo y los órganos que los integran tengan
la facultad expresa de emitir resoluciones con el carácter de acuerdos par-
lamentarios y puntos de acuerdo, fortaleciendo a estas instituciones y en
consecuencia al Poder Legislativo frente a los otros órganos de gobierno
del Estado que se sientan afectados con los efectos de estas resoluciones.
Esperamos que el presente trabajo de investigación contribuya a enrique-
cer los estudios del Poder Legislativo, principalmente los relativos a los
temas de representación y control político parlamentario. De igual forma,
se pretende llamar la atención de cómo mediante la emisión de algunos
acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo el Poder Legislativo ejerce
un sistema de control parlamentario sobre la Administración Pública.

25
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Planteamiento del problema

L a presente investigación se centra en los acuerdos en el Poder Le-

gislativo, los cuales para efecto de este estudio dividiremos en dos
tipos: a) acuerdos parlamentarios y b) proposiciones con punto
de acuerdo o puntos de acuerdo. Ambos son resoluciones del Poder
Legislativo pero su objeto, proceso de creación y finalidad son diferen-
tes. La investigación de los acuerdos parlamentarios y de los puntos de
acuerdo la llevaremos a cabo en el contexto del Poder Legislativo y en
los órganos que lo integran, es decir, en el Congreso General, la Cámara
de Diputados, el Senado de la República y la Comisión Permanente; asi-
mismo, analizaremos su impacto en la Administración Pública.
Tradicionalmente el Poder Legislativo ha sido estudiado dentro del ám-
bito del Derecho Constitucional, rama autónoma del Derecho Públi-
co, analizando únicamente su organización, estructura y atribuciones,
primordialmente la función legislativa y dejando fuera otras funciones
relacionadas con la representación, las de control, las político-adminis-
trativas y las jurisdiccionales.
La función legislativa que lleva a cabo el Congreso consiste en la pre-
sentación, discusión y aprobación o rechazo de normas constitucionales
y legales de aplicación general, se puede decir que es la principal activi-
dad que desarrolla el Poder Legislativo, por lo que de esta función toma
su nombre. “La función legislativa viene a ser la actividad desarrollada

27
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

en ejercicio de la potestad estatal para crear la norma jurídica, o sea la

regla de conducta externa humana, de carácter abstracto, impersonal,
general, obligatorio y coercitivo.”2
La función de representación tiene por objeto el proteger los intereses y
valores, así como atender las demandas de los ciudadanos, se refiere a
acciones de gestoría, cabildeo y pronunciamientos, entre otros. Los pun-
tos de acuerdo o proposiciones con punto de acuerdo son ejemplo de
esta atribución. “La ‘gestión’ es una actividad tradicional que el diputado
o senador realiza cotidianamente a través de su acción política y social
a nivel local o regional como interlocutor de grupos de interés y como
vocero de sectores o actores locales”.3
La función de control es la actividad que desarrolla el Poder Legislativo
sobre los otros órganos de gobierno para cerciorarse de que éstos se
mantengan dentro de su esfera de competencia y cumplan con sus facul-
tades, atribuciones y obligaciones que las leyes les establecen.
La función político-administrativa son las actividades que desarrolla el
Poder Legislativo en su conjunto o cada una de las cámaras conforme a
sus atribuciones exclusivas y se refiere a los nombramientos, ratificacio-
nes, designaciones de servidores públicos de los otros poderes u órganos
constitucionales autónomos; asimismo, esta función está relacionada con
las resoluciones que regulan la vida interna de los órganos que integran
el Poder Legislativo y como ejemplo de estos últimos podemos mencio-
nar a los acuerdos parlamentarios, los cuales algunos de ellos impactan
en la Administración Pública como los relativos a las comparecencias
de los secretarios de Estado o la ratificación de los altos funcionarios de
Hacienda. Por lo anterior, podemos afirmar que mediante el desarrollo
de esta función el Poder Legislativo también ejerce de manera indirecta
actividades de control sobre los otros órganos de gobierno.
Por último, la función jurisdiccional es la actividad de aplicar el derecho
en un caso concreto de controversia; en el Poder Legislativo se ejerce a
través de la declaración de procedencia y el juicio político.
Es a finales del siglo XX en México, cuando diversos académicos em-
piezan a producir algunos estudios sobre el Poder Legislativo, principal-
mente tres acontecimientos incentivaron la investigación sobre temas
relacionados con este poder:
2 Fernández Ruiz, Jorge. Poder Legislativo. Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autóno-
ma de México, México, 2003, pág. 176.
3 Puente Martínez, Khemvirg y otros. La rendición de cuentas y el Poder Legislativo. Docu-
mento de investigación editado por la UNAM y el CIDE, México, 2010, pág. 40. Disponible
en página web: http://www.libreriacide.com/librospdf/DTAP-241.pdf

28
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Š La celebración del Primer Congreso de Derecho Parlamentario Ibe-

roamericano, llevado a cabo en la Cámara de Diputados del Con-
greso General de los Estados Unidos Mexicanos en el mes de mayo
de 1987, cuyas ponencias y conclusiones fueron recogidas poste-
riormente en el libro Derecho Parlamentario de Editorial Porrúa.
Š La integración de la LVII Legislatura en la Cámara de Diputados,
1997-2000, cuando ningún partido político alcanzó la mayoría ab-
soluta, encontrándose los integrantes de los partidos de oposición
al gobierno en una situación política novedosa, toda vez que indi-
vidualmente eran minoría pero en su conjunto alcanzaban la ma-
yoría absoluta de la Cámara, estableciéndose por primera ocasión
en el México post-revolucionario, lo que se conoce con el nombre
de “gobierno dividido” donde el Poder Ejecutivo pertenece a un
partido que no ostenta la mayoría absoluta en el Poder Legislativo.

Cuadro 1. LVII Legislatura de la Cámara de Diputados (1997-2000)

Composición de grupos parlamentarios, integración inicial4

Representación
Partido Mayoría Relativa Número de Diputados
Proporcional
Partido Acción Nacional 65 57 122
Partido Revolucionario Institucional 164 75 239
Partido de la Revolución Democrática 70 55 125
Partido Verde Ecologista de México 0 8 8
Partido del Trabajo 1 5 6
Total 300 200 100% 500

Alonso Lujambio en su libro Estudios Congresionales señala en rela-

ción con la composición de la LVII Legislatura lo siguiente: “Efecti-
vamente, después de sesenta y ocho años de ‘gobiernos unificados’
–esto es, de gobiernos en los que el partido del Presidente contó con
el control mayoritario y férreamente disciplinado en ambas cáma-
ras del Congreso–, por primera vez en la historia posrevolucionaria
4 Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús. Enciclopedia Parlamentaria de México. Serie IV
El Congreso y las políticas nacionales. Volumen III Sistemas Políticos Electorales. Tomo 2
Legislación y estadísticas electorales. 1814-1997. Coeditada por el IFE, Cámara de Diputados
y Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 1997, pág. 464. Además en La forma de
gobierno como marco constitucional y convencional de la rendición de cuentas. En Fiscali-
zación, Transparencia y Rendición de Cuentas. Unidad de Evaluación y Control de la Cámara
de Diputados (Coordinación). Editorial Diseño 3, Primera edición, México, 2014, pág. 149.

29
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

mexicana el PRI se ve obligado a construir coaliciones parlamen-

tarias con otros partidos para poder gobernar. La novedad del fe-
nómeno coloca a México en un proceso de incertidumbre política
en la medida en que años y años de gobierno unipartidario obsta-
culizaron la creación de una cultura de la negociación y el arribo a
acuerdos parlamentarios”.5
En esa histórica LVII Legislatura, los grupos parlamentarios mino-
ritarios se unen y empiezan a ejercer a plenitud las atribuciones y
facultades que el orden constitucional le otorga a la Cámara de Di-
putados y, al mismo tiempo, las decisiones al interior de este órgano
se toman con base en las negociaciones y los acuerdos políticos que
se dieron entre ellos, propiciando una auténtica división de poderes
y un verdadero equilibrio entre los mismos.
El doctor Khemvirg Puente se refiere a la LVII Legislatura de la
Cámara de Diputados de la siguiente manera: “Uno de los efectos
visibles e inmediatos de la reconfiguración del Congreso con ma-
yoría opositora en la Cámara de Diputados a partir de 1997 fue el
incremento de las actividades de fiscalización hacia el Ejecutivo.
Dos eventos sobresalieron respecto a este tema. En 1997 se for-
malizó que un partido político diferente al del titular del Ejecutivo
presidiera la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Ha-
cienda y en 1999 se reformaron los artículos 73, 74, 78 y 79 cons-
titucionales que crearon la Auditoría Superior de la Federación. En
el 2000, se aprobó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación
que otorgó mayores capacidades técnicas de autonomía de gestión
a este órgano de apoyo técnico del Poder Legislativo”.6 Como re-
sultado del gobierno dividido, el Poder Legislativo fue ampliando
y fortaleciendo el marco jurídico e institucional para ejercer mayor
control sobre los otros poderes y los órganos constitucionales au-
tónomos, principalmente sobre el Poder Ejecutivo.
Š La realidad señalada en los párrafos anteriores, hizo patente que
el marco jurídico del Poder Legislativo había sido superado, por
lo que se crearon nuevos mecanismos para el funcionamiento de
este poder, principalmente a través de los acuerdos parlamentarios,
los cuales como fuentes reales del Derecho Parlamentario fueron
inspiración para la creación de la nueva Ley Orgánica del Congre-
so General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), la cual
modernizó y fortaleció su organización y funcionamiento.
5 Lujambio, Alonso. Estudios Congresionales. Primera edición, Editorial Diseño 3, Senado de
la República, México, 2010, pp. 216 y 217.
6 Puente Martínez, Khemvirg y otros. Op. cit. pp. 14 y 15.

30
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Aún con la aprobación de la nueva LOCGEUM en agosto de 1999 y

la expedición de los reglamentos del Senado de la República y de la
Cámara de Diputados, el 4 de junio y 24 de diciembre de 2010, respec-
tivamente, el marco jurídico que regula los acuerdos parlamentarios y
las proposiciones con punto de acuerdo, es deficiente, a pesar de la im-
portancia que tienen en el funcionamiento de este poder, por lo que el
presente estudio propone la necesidad de analizar el gran impacto que
tienen en la Administración Pública y fortalecer el marco jurídico que los
regula a partir de la CPEUM.
En efecto, nuestra constitución no otorga explícitamente al Poder Le-
gislativo, ni a ninguno de sus órganos que lo integran, la facultad para
dictar acuerdos, como sí lo establece para el Poder Judicial Federal y
el Poder Ejecutivo Federal. El artículo 94 de la CPEUM, en su párrafo
octavo, otorga al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la
facultad de expedir acuerdos generales:

“ARTÍCULO 94…
…
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir
acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las
Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a
los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despa-
cho de los asuntos, aquéllos en los que hubiera establecido jurisprudencia
o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine
para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos
después de publicados.
…”

Por su parte, los artículos 92 constitucional y 12 de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal (LOAPF) contemplan, respectivamente,
la facultad del Presidente de la República para dictar acuerdos, de la
siguiente manera:

“ARTÍCULO 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del

Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el
asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”7

7 En relación con este artículo el Poder Judicial Federal emitió la siguiente Tesis aislada del
Pleno: “REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS
DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA
UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES
DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. De lo dispuesto en el artículo 92
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad

31
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 12. Cada Secretaría de Estado formulará, respecto de los

asuntos de su competencia; los proyectos de leyes, reglamentos, decre-
tos, acuerdos, y órdenes del Presidente de la República.”

De tal suerte que en la CPEUM no encontramos ninguna disposición

que le otorgue al Poder Legislativo Federal la facultad de dictar acuer-
dos, solamente en la fracción I del artículo 77 constitucional se señala
la atribución de las cámaras para emitir resoluciones económicas, de la
siguiente forma:

“ARTÍCULO 77. Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la

otra:
Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
…”.

Como se puede observar, este artículo faculta a cada una de las cámaras
para dictar, sin intervención de la otra, resoluciones económicas relativas
a su régimen interior, que la gran mayoría de los académicos, así como
en la práctica y en el uso cotidiano se traducen en acuerdos parlamen-
tarios, dejando fuera a los puntos de acuerdo.
Sin embargo, no solamente en las Cámaras de Diputados y Senadores se
crean acuerdos parlamentarios, sino que también se formulan en el Con-
greso General y en la Comisión Permanente, órganos que forman parte
del Poder Legislativo y que aparentemente la Constitución no les otorga
la facultad para expedir “resoluciones económicas”, cuando en la prác-
tica sí los formulan, por lo anterior, consideramos que es necesario que
el marco jurídico constitucional les otorgue a los órganos que integran el
del presidente de la República para emitir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes,
refrendados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que
el asunto corresponda, se infiere que tienen un contenido específico que los diferencia
de las reglas generales administrativas, pues estas últimas son cuerpos normativos sobre
aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los
constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración públi-
ca; mientras que los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general
para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión
jurídica de la voluntad del Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos
de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben
ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos y los acuerdos ad-
ministrativos constituyen decisiones del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigidas a los
órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna,
que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de
funcionarios o trabajadores al servicio del Estado”. Novena Época, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo XV, abril de 2002, p. 6. Tesis P. XV/2002, aislada.

32
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Poder Legislativo la facultad explícita de expedir acuerdos parlamentarios,

así como puntos de acuerdo.
Los acuerdos parlamentarios son considerados como fuentes formales del
Derecho y, por tanto, adquieren gran relevancia para el trabajo que de-
sarrollan los diputados y senadores en ejercicio de las atribuciones que
les otorga la CPEUM, la LOCGEUM, los reglamentos internos de ambas
cámaras, así como los diversos ordenamientos legales y reglamentarios;
pero al mismo tiempo los acuerdos parlamentarios, al igual que los puntos
de acuerdo, en muchas ocasiones impactan a la Administración Pública.
La LOCGEUM no hace referencia a las resoluciones económicas, éstas
son mencionadas en una sola ocasión en el Reglamento de la Cámara de
Diputados en su artículo 79, numeral 1, fracción I, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 79.
1. El Pleno podrá conocer proposiciones que busquen el consenso de
sus integrantes, a través de:
I. Acuerdos parlamentarios, que son resoluciones económicas en
materia del régimen interior de la Cámara, previstas en la frac-
ción I del artículo 77 Constitucional,
…
2 a 3 …”

Asimismo, el Reglamento del Senado de la República se refiere a las

resoluciones económicas únicamente en los artículos 72, 231, 275 y 306,
de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 72
El Orden del Día de las sesiones ordinarias se integra, en lo conducente,
por los apartados que se indican y con la prelación siguiente:
I. a VIII. …
IX. Proposiciones de acuerdos o de resoluciones económicas sobre
el régimen interior del Senado que presentan sus órganos de
Gobierno;
…
2 y 3 …”

“ARTÍCULO 231
1. Son también procedimientos especiales en el Senado los que se refie-
ren a las siguientes funciones:
I. Dictar las resoluciones económicas relativas a su régimen interior;
…
2. …”

33
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 275
1. El Pleno emite acuerdos parlamentarios a propuesta de la Mesa, la
Junta, las comisiones y los comités, con el objeto de dictar resoluciones
económicas relativas al régimen interior del Senado, conforme al artículo
77 de la Constitución.
2. a 4. …”

“ARTÍCULO 306
1. y 2. …
3. La Gaceta publica en medios impresos y en la página de Internet del
Senado, lo siguiente:
I. a VII. …
VIII. Las proposiciones de acuerdo o de resoluciones económicas
sobre el régimen interior del Senado que presentan sus órganos
de gobierno;
…
4. y 5. …”

Tal y como lo han señalado los académicos y lo confirman las disposi-

ciones reglamentarias señaladas, los acuerdos parlamentarios se refieren
al régimen interior de las cámaras que integran el Poder Legislativo, sin
embargo, también aluden al régimen interior del Congreso General y de la
Comisión Permanente, toda vez que estos órganos igualmente los emiten.
Cuando nos referimos al régimen interior debe entenderse como aquellas
disposiciones que regulan la organización y funcionamiento internos del
Congreso y de las cámaras del Poder Legislativo, tal y como lo señala el ar-
tículo 3o. de la LOCGEUM, con la salvedad de que también le es aplicable
a la Comisión Permanente aun cuando la disposición legal no lo establece:

“ARTICULO 3o.
1. El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización
y funcionamiento que establecen la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, esta ley, las reglas de funcionamiento del Congre-
so General y de la Comisión Permanente, así como los reglamentos y
acuerdos que cada una de ellas expida sin la intervención de la otra.
…”.

La disposición legal anterior se refiere a los acuerdos parlamentarios que

tienen por objeto la organización y funcionamiento del Congreso y de
las cámaras, sin embargo por las razones que hemos expuesto, también
le es aplicable a la Comisión Permanente quien emite acuerdos parla-
mentarios para regular la organización y funcionamiento relativos a su
régimen interior.

34
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Por otro lado, existen en el ámbito del Poder Legislativo los denominados
puntos de acuerdo, también conocidos como proposiciones con punto
de acuerdo; éstos son utilizados con gran frecuencia por los legisladores
y tienen como finalidad hacer evidentes problemas de carácter político,
económico o social, tanto a nivel federal como local, así como en algunas
ocasiones de carácter internacional. A través de este tipo de acuerdos, en
la mayoría de los casos, los legisladores pretenden que alguno de los ór-
ganos del Poder Legislativo emita una posición o realice algún exhorto a
los otros órganos de gobierno de nuestro país, tanto federales como loca-
les, solicitándoles que actúen de determinada forma en un asunto en par-
ticular; estos exhortos o peticiones también pueden estar dirigidos a los
órganos de gobierno de otros países u otros organismos internacionales.
Las proposiciones con punto de acuerdo no tienen efectos vinculatorios
para la autoridad a quien van dirigidos y han sido sumamente critica-
dos por su uso frecuente e indiscriminado, ya que son presentados en
gran número ante el Pleno de ambas cámaras, así como de la Comisión
Permanente, por lo que algunos autores consideran que es necesaria su
regulación: “… el derecho a la presentación de la proposición que no
es iniciativa no puede ser negado a los legisladores, pero ellos mismos
podrían autolimitarlo mediante reglas de orden o de selección para rea-
lizar la presentación de proposiciones ante el Pleno …”.8 A continuación
en el cuadro 2 se ejemplifica el gran número de puntos de acuerdo que
son presentados por los legisladores en el periodo de un año legislativo:
Cuadro 2. Proposiciones con Punto de Acuerdo presentadas en el Poder Legislativo
durante el primer año de ejercicio de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión9

Cámara de Senado de Comisión

Primer Año de Ejercicio de la LXII Legislatura: Total
Diputados la República Permanente
Primer periodo ordinario de sesiones 575 437 1,012
Primer periodo de receso 96 96

Segundo periodo ordinario de sesiones 331 339 670

Segundo periodo de receso 759 759
Total 906 776 855 2,537

8 Cabada Huerta, Marineyla. La Naturaleza del Acuerdo Parlamentario. Revista Quórum

Legislativo No. 88, enero-marzo de 2007. Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones
Parlamentarias de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, pág. 116.
9 Páginas Web de la Cámara de Diputados y de la Secretaría de Gobernación: http://cama-
radediputados.gob.mx y http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de búsqueda: 26 de
agosto de 2013.

35
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Las proposiciones con punto de acuerdo no son resoluciones econó-

micas relativas al régimen interior de los órganos que integran el Poder
Legislativo Federal, se trata de pronunciamientos del Poder Legislativo
a propuesta de sus legisladores que -de manera individual o colectiva-
presentan sobre asuntos políticos, económicos o sociales que afectan a
una comunidad o a un grupo en particular con el objeto de formular al-
guna solicitud, exhorto o recomendación, dirigido a otro poder federal o
local, a alguna institución pública o privada, así como a instancias inter-
nacionales; no tienen efectos vinculatorios y su uso, como una facultad
exclusiva de los propios legisladores, es común en el Poder Legislativo.
En síntesis, podemos decir que los acuerdos parlamentarios resuelven
un gran número de cuestiones que se presentan día a día en el quehacer
del Poder Legislativo, hay una gran cantidad de materias que pueden ser
objeto de los mismos, ya que cualquier asunto que conforme a la ley
deba ser sometido a la consideración de los legisladores es susceptible
de ser resuelto por medio de un acuerdo parlamentario, el cual permite
que la voluntad de las diversas fuerzas políticas representadas en este
poder converja en un mismo sentido, ya sea por consenso o bien por la
regla democrática de la mayoría.
De tal suerte que los acuerdos parlamentarios son la libre expresión de
la voluntad de las diferentes fuerzas políticas que se encuentran repre-
sentadas en el Poder Legislativo, propician el entendimiento entre los
diferentes grupos parlamentarios y resuelven los asuntos que conforme
al orden jurídico le son sometidos a su consideración. Por lo que los
órganos del Poder Legislativo, las cámaras, la Comisión Permanente
y el Congreso General, pueden formular, aprobar y aplicar acuerdos
parlamentarios que les permitan resolver o desahogar los asuntos que
conforme al marco jurídico les son puestos a su consideración.
Sin embargo, no hay una investigación sobre este tema que nos permita
conocer y precisar la naturaleza jurídica de los acuerdos parlamentarios,
justificar jurídica y políticamente la razón de su existencia y que propon-
ga un nuevo marco constitucional que los regule, toda vez que el actual
no cumple con este objetivo.
Por otra parte, no hay una definición precisa de lo que debe entenderse
por proposición con punto de acuerdo o punto de acuerdo, ya que el
marco jurídico los define señalando que no son asuntos legislativos o
iniciativas, leyes o decretos, por lo que la investigación y la propuesta
de fortalecer el marco jurídico que los regula se justifica.

36
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Como ya lo mencionamos, es hasta las dos últimas décadas del siglo XX

cuando diversos académicos se empiezan a interesar por el Poder Le-
gislativo en México, ya que durante mucho tiempo se ignoró el estudio
de este poder, principalmente porque en la era post-revolucionaria la
integración de las cámaras fue prácticamente de un solo partido, el cual
alcanzaba por sí mismo las mayorías absolutas y calificadas de estos ór-
ganos legislativos, cuando el marco jurídico constitucional se lo permitía.
Si agregamos además que el titular del Poder Ejecutivo Federal fungía
en los hechos como el líder indiscutible del partido político que tenía
esas mayorías, esto generó que todos los asuntos que conforme al orden
jurídico mexicano debían ser puestos a consideración del Poder Legis-
lativo, fueran resueltos acorde a las pautas y criterios que convenían al
partido mayoritario.
Es con la llegada de los partidos de oposición al Poder Legislativo y,
en especial, cuando se da por primera ocasión el gobierno dividido en
México, cuando el Poder Legislativo ejerce a cabalidad sus atribuciones,
principalmente las de control de los otros poderes y, en ese momento,
los académicos y estudiosos empiezan a involucrarse de lleno en la tarea
de investigar este poder.
En virtud de lo anterior, los estudios que se empiezan a dar en relación con
el Poder Legislativo se centran en su evolución histórica constitucional, en
su integración, en su organización interna, en sus facultades y en su funcio-
namiento, sin embargo, no existen estudios sobre los acuerdos parlamenta-
rios y los puntos de acuerdo respecto de la gran utilidad que los primeros
tienen para el funcionamiento y organización de los órganos que integran
el Poder Legislativo, o sobre las causas y efectos que los segundos tienen,
así como el impacto de ambos en la Administración Pública, aun cuando
representan una importante fuente del Derecho Parlamentario.

Pregunta de investigación
Pregunta principal
¿Cómo impactan en la Administración Pública los acuerdos parlamenta-
rios y los puntos de acuerdo?

Preguntas secundarias
¿Qué son los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo, cuál es
la razón de su existencia?

37
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

¿Cómo enriquecer el marco constitucional para regular de mejor forma los

acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo del Poder Legislativo?
¿Cómo podemos clasificar a los acuerdos parlamentarios y a los puntos
de acuerdo?

Objetivo
Objetivo principal
Š Demostrar que un número importante de los acuerdos parlamenta-
rios y los puntos de acuerdo del Poder Legislativo impactan signi-
ficativamente en la Administración Pública Federal y son un medio
de control político parlamentario.

Objetivos específicos
Š Describir con claridad qué debe entenderse por acuerdo parlamen-
tario y punto de acuerdo, así como exponer la importancia que
tienen en el quehacer del Poder Legislativo.
Š Demostrar que la CPEUM no regula de manera adecuada los acuer-
dos parlamentarios y los puntos de acuerdo, así como formular una
propuesta para fortalecer su regulación constitucional.
Š Proponer las diferentes clasificaciones que pueden tener los acuer-
dos parlamentarios y los puntos de acuerdo.

Hipótesis
Los acuerdos del Poder Legislativo representan una importante fuente
normativa y de gestión de los órganos que lo integran: Congreso Ge-
neral, Cámara de Diputados, Senado de la República y Comisión Per-
manente; regulan su organización y funcionamiento o representan la
posición política o de gestión de estos órganos ante determinados pro-
blemas de interés nacional o local, teniendo en muchas ocasiones un
gran impacto en la Administración Pública, sin embargo, el marco jurí-
dico constitucional actual los regula de manera incipiente, por lo que es
necesario fortalecerlo.

38
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Propuesta metodológica
Luis Ponce de León10 considera que la Metodología del Derecho es una
parte lógica aplicada que tiene por objeto el estudio de los métodos es-
pecíficos de la Ciencia Jurídica y los generales aplicables al Derecho en el
contexto de la teleología y la axiología jurídica, por ello se propone llevar
a cabo la presente investigación, de la siguiente manera:
Se conducirá la investigación utilizando un método sistemático aten-
diendo que el Derecho es un sistema jurídico integral con relaciones y
dependencias recíprocas de las normas que lo componen, aunque se
combinará con otras metodologías, con el objeto de conocer el papel
que desempeñan los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo
en el sistema legislativo.
El método analógico permitirá comparar cómo se regulan el acuerdo
parlamentario y los puntos de acuerdo en México, tanto a nivel federal
como local. Este estudio se complementará con el método histórico que
permitirá conocer el desarrollo cronológico constitucional de la institu-
ción jurídica, en este caso del acuerdo parlamentario.
Se propone utilizar también el método analítico, distinción y separación
de las partes de un todo, para conocer los principios y elementos de los
acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo, así como identificar
su naturaleza, estructura, objeto, órganos que los emiten y los fines que
persiguen.
Parte del estudio se llevará de manera deductiva, esto es tomando como
fundamento algunos principios jurídicos de carácter general que al apli-
carlos infieran conclusiones particulares y de esta forma conocer cómo
las normas que regulan a los acuerdos parlamentarios y los puntos de
acuerdo se aplican a casos concretos. También se utilizará el método
inductivo, ya que ambos métodos se complementan y pueden com-
binarse con el método analítico, examinando de manera particular los
acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo emitidos por los órganos
que integra el poder legislativo en un periodo determinado, para poder
proponer una clasificación de los mismos e inferir el impacto que tienen
en la Administración Pública.

10 Ponce de León Armenta, Luis. Metodología del Derecho. Décima tercera edición, Editorial
Porrúa, México, 2009.

39
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Antecedentes de la investigación
Con el objeto de conocer investigaciones que se han escrito sobre el
objeto de estudio “Los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo
en el Poder Legislativo Mexicano” se consultaron cuatro bibliotecas de
las siguientes instituciones: Universidad Nacional Autónoma de México;
Universidad Panamericana; Centro de Investigación y Docencia Econó-
mica y Escuela Libre de Derecho.
En el siguiente cuadro se especifica la biblioteca consultada por medio
de internet, señalando la página web, el término que se utilizó para
conocer la existencia de investigaciones sobre el objeto de estudio, el
número de registros encontrados en esa biblioteca según el concepto
utilizado y en la última columna se hace referencia a aquellas investi-
gaciones que dentro de los registros encontrados tienen que ver con el
tema objeto de la investigación.

Cuadro 3. Tesis relativas a los acuerdos parlamentarios

y puntos de acuerdo en el Poder Legislativo Mexicano

Investigaciones que
Término Registros
Base Consultada tienen que ver con el
buscado encontrados
objeto de estudio
Dirección General de Bibliotecas (UNAM) Acuerdo
0 0
http://www.dgbiblio.unam.mx/index.php/catalogos Parlamentario
Dirección General de Bibliotecas (UNAM) Resolución
1 0
http://www.dgbiblio.unam.mx/index.php/catalogos económica
Las proposiciones con
punto de acuerdo como
mecanismo de control
parlamentario hacia el
Ejecutivo: Un estudio de
la LVIII Legislatura. Tesis
para obtener el grado en
Licenciado en Ciencias
Dirección General de Bibliotecas (UNAM) Punto de Políticas y Administra-
4 ción Pública, presentada
http://www.dgbiblio.unam.mx/index.php/catalogos Acuerdo por Juan Díaz Rebollar;
asesor Gilberto Alvide
Arellano; 2007.
Naturaleza Jurídica de
la Proposición con Punto
de Acuerdo. Tesis para
obtener el título de Licen-
ciado en Derecho del C.
Israel Gómez Frías, 2010.

40
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Investigaciones que
Término Registros
Base Consultada tienen que ver con el
buscado encontrados
objeto de estudio
Universidad Panamericana Biblioteca Acuerdo
0 0
http://biblio.upmx.mx/asp/query.asp Parlamentario
Universidad Panamericana Biblioteca Resolución
1 0
http://biblio.upmx.mx/asp/query.asp económica
Universidad Panamericana Biblioteca Punto de
2 0
http://biblio.upmx.mx/asp/query.asp Acuerdo
Biblioteca Centro de Investigación y Docencia Acuerdo Par-
42 0
Económica. http://biblioteca.cide.mx/ lamentario
Biblioteca Centro de Investigación y Docencia Resolución
35 0
Económica. http://biblioteca.cide.mx/ Económica
Biblioteca Centro de Investigación y Docencia Punto de
161 0
Económica. http://biblioteca.cide.mx/ Acuerdo
Escuela libre de Derecho Acuerdo Par-
0 0
http://www.eld.edu.mx/biblioteca/catalogo/ lamentario
Escuela libre de Derecho Resolución
2 0
http://www.eld.edu.mx/biblioteca/catalogo/ económica
Escuela libre de Derecho Punto de
0 0
http://www.eld.edu.mx/biblioteca/catalogo/ Acuerdo

Como se puede observar, en las bibliotecas de las instituciones académi-

cas consultadas no existen tesis de Doctorado o Maestría sobre el objeto
de la presente investigación, sólo existen dos tesis de Licenciatura: La
primera, escrita en el año 2007, del C. Juan Díaz Rebollar denomina-
da Las proposiciones con punto de acuerdo como mecanismo de control
parlamentario hacia el Ejecutivo. Un estudio de la LVIII Legislatura y la
segunda, escrita en el año 2010, del C. Israel González Frías con el título
Naturaleza Jurídica de la Proposición con Punto de Acuerdo.
La tesis del C. Juan Díaz Rebollar contiene las siguientes preguntas de
investigación:11
a) ¿De todas las funciones del Congreso, cuál ha predominado en los
últimos años (2000-2003) en nuestro país, particularmente desde
que tenemos un Congreso dividido y sin mayoría?
b) ¿En los últimos años el Congreso realmente ha otorgado mayor
prioridad a la función legislativa o si ha dado mayor interés a otras
funciones, particularmente a las de control?
11 Díaz Rebollar, Juan. Las Proposiciones con Punto de Acuerdo como mecanismo de control par-
lamentario hacia el Ejecutivo. Un estudio de la LVIII Legislatura. Tesis para obtener el grado de
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, UNAM, México, 2007, pág. 2.

41
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

c) ¿Cuáles son los mecanismos que utiliza el Poder Legislativo para

controlar al Ejecutivo y cuáles son los principales temas o puntos
en los que el Congreso y cada uno de los grupos parlamentarios se
interesa en controlar al Ejecutivo?
El objetivo que plantea la tesis en comento, es investigar y analizar las
funciones de control que ejerce el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo,
sus mecanismos para hacerlo, su importancia y si efectivamente el con-
trol parlamentario ha desplazado a la función primordial del Congreso,
es decir, la legislativa;
Como hipótesis de la tesis se señalan tres aspectos:12
a) En la LVIII Legislatura, los legisladores presentaron y aprobaron
una mayor cantidad de asuntos que tienden a la función de control
que aquellos que tienen una finalidad legislativa;
b) Desde el punto de vista cuantitativo, el Congreso ha dado más im-
portancia a la función de control que a la función legislativa, y
c) Las proposiciones con punto de acuerdo son un instrumento de fácil y
rápida presentación, discusión y aprobación para controlar al Ejecutivo.
El método que propone el C. Juan Díaz Rebollar es cuantitativo a fin de
comparar el total de proposiciones con punto de acuerdo que tienen
como objeto el controlar al Poder Ejecutivo que fueron presentadas,
aprobadas y rechazadas durante la LVIII Legislatura contra las iniciativas
de ley que fueron igualmente presentadas, aprobadas y rechazadas en
el mismo periodo.
Los resultados a los que llega el C. Juan Díaz Rebollar en su tesis son:13
a) En la LVIII Legislatura, los legisladores presentaron y aprobaron
una mayor cantidad de asuntos que tienden a la función del control
que aquéllos que tienen una finalidad legislativa;
b) Desde el punto de vista cuantitativo, el Congreso ha dado más im-
portancia a la función de control que a la función legislativa, y
c) Las proposiciones con punto de acuerdo son un instrumento de
fácil y rápida presentación, discusión y aprobación para controlar
al Ejecutivo.
Aun cuando la investigación que el C. Juan Díaz Rebollar pretende reali-
zarse con estricto rigor científico, ésta adolece de congruencia entre el tí-
12 Ídem, pág. 5.
13 Ídem, pág. 105.

42
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

tulo de la tesis, las preguntas de la investigación y el objetivo del estudio,

toda vez que el título se refiere a las proposiciones con punto de acuerdo
como mecanismo de control parlamentario hacia el Ejecutivo, en cambio
las preguntas de investigación se refieren a ¿cuál de las funciones del
Congreso ha predominado en nuestro país, la legislativa o las funciones
de control? ¿Cuáles son los mecanismos de control que utiliza el Poder
Legislativo sobre el Poder Ejecutivo y qué temas le interesa controlar? y
por último, el objetivo que señala de la tesis es “analizar las funciones de
control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo …” y si efectivamente el
control parlamentario ha desplazado a la función primordial del Congre-
so, es decir, la legislativa. Los resultados y conclusiones a los que llega
el autor son: que se presentaron y aprobaron en el Congreso durante la
LVIII Legislatura una mayor cantidad de asuntos que tienden a la función
de control en comparación con los que tienen una finalidad legislativa,
por lo que cuantitativamente la función de control realizada mediante
los puntos de acuerdo tienen mayor relevancia.
No coincidimos con los resultados de la investigación, en primer lugar,
porque no todos los puntos de acuerdo tienen como finalidad el contro-
lar al Poder Ejecutivo; en segundo lugar, no todos los puntos de acuerdo
van dirigidos al Poder Ejecutivo, sino que son solicitudes enviadas a
todos los poderes, federales o locales, a los órganos constitucionales au-
tónomos, a organismos sociales y a otras instituciones de carácter inter-
nacional; en tercer lugar, la tesis sólo considera que el Poder Legislativo
ejerce sus facultades de control por medio de los puntos de acuerdo,
siendo que esta función se lleva a cabo mediante otro tipo de acciones
tales como: la ratificación de los tratados internacionales; la aprobación
o ratificación de nombramientos de funcionarios de la Administración
Pública, la aprobación del presupuesto, la fiscalización del mismo, las
comparecencias de servidores públicos, etc., estas funciones, junto con
otras tantas, son parte fundamental del sistema de pesos y contrapesos
entre ambos poderes; por último, el hecho de que haya cuantitativamen-
te más puntos de acuerdo aprobados que iniciativas de ley presentadas y
aprobadas, no quiere decir que la función de control sea más importante
o que haya predominado, ya que el estudio no toma en cuenta la impor-
tancia cualitativa de ambos instrumentos parlamentarios.
Por su parte, el C. Israel González Frías presentó en el año 2010 la tesis para
obtener el grado de Licenciado en Derecho en la UNAM con el título Natu-
raleza Jurídica de la Proposición con Punto de Acuerdo, quien señala que
el objeto de la misma es “desentrañar la naturaleza jurídica y alcances de las

43
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

proposiciones con punto de acuerdo”.14 El autor no incorpora en su tesis

pregunta de investigación, hipótesis y metodología.
En este estudio, analiza la evolución del parlamento, el principio de
división de poderes y el de representación; asimismo, examina el Es-
tado mexicano, su entorno político, la organización del Congreso y los
procedimientos parlamentarios, principalmente el legislativo y el de las
proposiciones con punto de acuerdo.
Es en el último capítulo de la tesis donde el C. Israel González hace
algunas aportaciones al estudio de los puntos de acuerdo, en primer lu-
gar, porque los distingue de los acuerdos parlamentarios, señalando que
aunque ambos son resoluciones que se dan al interior de los órganos
que integran el Poder Legislativo, los acuerdos parlamentarios tienen
como fundamento jurídico el artículo 77 fracción I de la CPEUM, mien-
tras que el punto de acuerdo no tiene fundamento constitucional; ade-
más, el autor propone que los acuerdos parlamentarios se clasifiquen en:
a) aquellos que tienen una naturaleza específica y por tanto se extinguen
cuando el objeto para el que fueron creados se cumple, y b) los de na-
turaleza general, que son aquellos que poseen objetos cuya realización
no depende de algún acontecimiento o del cumplimiento de un plazo o
término, haciendo algunas reflexiones sobre la vigencia de estos últimos.
Por lo que se refiere a las proposiciones con punto de acuerdo considera
que su naturaleza es de orden político por emanar de un órgano con “ca-
rácter predominantemente político”15 y tiene los siguientes elementos: a)
es una proposición; b) de orden político, cultural o social; c) presentada
por uno o varios legisladores; d) por escrito; e) dirigido al Presidente de
la Mesa Directiva; f) con la finalidad de que haya un pronunciamiento del
Poder Legislativo, y g) no es vinculatoria.
Asimismo, propone una clasificación de los puntos de acuerdo, seña-
lando que en función del objeto pueden ser: a) de exhorto; b) de pro-
nunciamiento, y c) de recomendación. También los clasifica en función
del trámite parlamentario en: a) de trámite ordinario, y b) de urgente u
obvia resolución.
Por último, el C. Israel González hace una crítica a las proposiciones con
punto de acuerdo debido: a) al constante uso que de las mismas realizan

14 González Frías, Israel. Naturaleza Jurídica de la Proposición con Punto de Acuerdo. Tesis
para obtener el grado de Licenciado en Derecho, UNAM, México, 2010, pág. 8.
15 Ídem, pág. 143.

44
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

los legisladores, sobrecargando el trabajo de las comisiones en detrimen-

to del trabajo legislativo; b) por no tener carácter vinculatorio, y c) no
contar con fundamento constitucional. Por lo anterior, propone fortale-
cer las proposiciones con punto de acuerdo al dotarlas de consecuencias
jurídicas, incluirlas en el texto constitucional y establecer criterios más
estrictos para su presentación.
Las aportaciones que en su tesis realiza el C. Israel González son de gran
trascendencia toda vez que distingue los diferentes tipos de acuerdos
que puede emitir el Poder Legislativo y señala que sólo los acuerdos
parlamentarios tienen fundamento constitucional, mientras que los pun-
tos de acuerdo no; además, menciona que los acuerdos parlamentarios
pueden tener una vigencia indeterminada.
Sin embargo, no coincidimos con el autor en que la naturaleza jurídi-
ca del punto de acuerdo sea predominantemente política por emanar
de un órgano con este carácter, ya que consideramos que los puntos
de acuerdo son formalmente legislativos por emanar del Poder del
mismo nombre y materialmente conforme al objeto son económicos,
políticos o sociales, es decir, para nosotros el contenido es el que da
el carácter material al punto de acuerdo. Israel González clasifica los
puntos de acuerdo en función a su objeto señalando que pueden ser
exhortos, pronunciamientos o recomendaciones; si bien es cierto que
puede haber tantas clasificaciones como criterios de división, la clasifi-
cación realizada por Israel González tiene como base la forma como el
Poder Legislativo se dirige a otro poder o autoridad con motivo de un
asunto de interés nacional o local que merece el pronunciamiento de
este poder, pero consideramos que responde más a un orden práctico
o sistemático el clasificarlos de acuerdo al contenido del mismo.
Como se menciona en párrafos anteriores, solamente se encontraron
dos tesis de licenciatura relativas al objeto de investigación, por lo que
para enriquecer la presente investigación se procedió a consultar las
bibliotecas de la Cámara de Diputados y del Senado de la República
para conocer los estudios o trabajos existentes; asimismo, se consideró
importante la consulta de la biblioteca de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación por ser el órgano encargado de la aplicación de las leyes;
esta investigación arrojó los siguientes resultados:

45
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 4. Estudios o trabajos relativos a los acuerdos parlamentarios

y puntos de acuerdo en el Poder Legislativo Mexicano

Término Registros Investigaciones que tienen que ver con

Base Consultada
buscado encontrados el objeto de estudio
Paoli Bolio, Francisco José. La Cámara de
Diputados en la LVII Legislatura. Talleres
Gráficos de la Cámara de Diputados, Mé-
xico, 2000

Pedroza de la Llave, Susana Thalía. El

Congreso General Mexicano. Análisis
sobre su evolución y funcionamiento
CEDIA Biblioteca Cámara de
actual. Editorial Porrúa, México, 2003.
Diputados Acuerdo
20
http://biblioteca.diputados. Parlamentario
Cabada Huerta, Marineyla. Naturaleza del
gob.mx
acuerdo parlamentario. Quórum legisla-
tivo 88 (ene-mar. 2007), 93-130

Cabada Huerta, Marineyla, La naturaleza

del acuerdo parlamentario.
Cámara de Diputados, Centro de Estudios
de Derecho e Investigaciones Parlamenta-
rias, LIX Legislatura, 2004
CEDIA Biblioteca Cámara de
Diputados Resolución
18 0
http://biblioteca.diputados. Económica
gob.mx
CEDIA Biblioteca Cámara de Escuadra Díaz, Juan Manuel. Naturaleza y
Diputados Punto de alcance de los puntos de acuerdo. Revista
174
http://biblioteca.diputados. Acuerdo Quórum legislativo No. 94 (ago-sep. 2008),
gob.mx pp. 119-143.
Garita Alonso, Arturo y otros. La Función
Legislativa. Senado de la República.
Ediciones Senado de la República, Mesa
Directiva, Primera edición, México, 2012.

Mora-Donatto, Cecilia. Concepto de De-

Biblioteca Senado de la
recho Parlamentario. En Nava Gomar
República Acuerdo
4 Salvador O. (Coordinador), Manual de
http://www.senado.gob.mx/ Parlamentario
Técnica Legislativa. Konrad Adenauer
biblioteca/
Stiftung, México, 2004.

Ortiz Orpinel, Héctor Rafael. El acto parla-

mentario. Revista Quid Iuris del Tribunal
Estatal Electoral de Chihuahua. Vol. 18,
Núm. 26, enero-junio 2012.

46
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Término Registros Investigaciones que tienen que ver con

Base Consultada
buscado encontrados el objeto de estudio
Biblioteca Senado de la
República Resolución
2 0
http://www.senado.gob.mx/ económica
biblioteca/
Biblioteca Senado de la Garita Alonso, Arturo y otros. La Función
República Punto de Legislativa. Senado de la República.
2
http://www.senado.gob.mx/ Acuerdo Ediciones Senado de la República, Mesa
biblioteca/ Directiva, Primera edición, México, 2012.
Biblioteca Suprema Corte de
Justicia de la Nación Acuerdo
https://www.scjn.gob.mx/sis- Parlamen- 1 0
tema_bibliotecario/Paginas/ tario
Inicio.aspx

Biblioteca Suprema Corte de

Justicia de la Nación
Resolución
https://www.scjn.gob.mx/sis- 26 0
económica
tema_bibliotecario/Paginas/
Inicio.aspx

Biblioteca Suprema Corte de

Justicia de la Nación
Punto de
https://www.scjn.gob.mx/sis- 7 0
Acuerdo
tema_bibliotecario/Paginas/
Inicio.aspx
Como podemos observar, los acuerdos parlamentarios y los puntos
de acuerdo constituyen uno de los temas menos investigados del Po-
der Legislativo, aun cuando representan un importante ejercicio en la
práctica parlamentaria para resolver asuntos de carácter interno en los
órganos que conforman este poder, así como para que se pronuncie
sobre diversos asuntos políticos, económicos o sociales que afectan a
una comunidad o grupo en particular, con el objeto de formular algún
pronunciamiento, solicitud, exhorto o recomendación, lo cual se rea-
liza gracias al entendimiento entre los diversos grupos parlamentarios
en él representados.
En la búsqueda que se realizó en las bibliotecas de ambas cámaras úni-
camente se encontraron cuatro libros que tocan de manera tangencial
el tema de los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo, sin
que ninguno de ellos realice una investigación profunda de los mismos;
además, se encontraron tres artículos escritos en diversas revistas espe-
cializadas en materia parlamentaria, uno sobre los acuerdos parlamen-

47
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

tarios el cual fue formulado por una académica del Centro de Estudios
de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP) de la Cámara de
Diputados en la LIX Legislatura y enriquecido en la LX; otro, sobre los
puntos de acuerdo realizado también por un investigador del CEDIP
en la LX Legislatura y, el último, realizado por un coordinador de los
diputados del Grupo Parlamentario del PAN en Chihuahua que toca el
tema de los acuerdos parlamentarios de manera adyacente al realizar un
estudio sobre el acto parlamentario.
El primer libro, denominado La Cámara de Diputados en la LVII Legisla-
tura fue coordinado por su presidente el Diputado Francisco José Paoli
Bolio y publicado en el año 2000 al final de la LVII Legislatura, en él par-
ticiparon un diputado de cada grupo parlamentario y diversos servidores
públicos de la Cámara.
Este libro resulta muy importante ya que hay que recordar que la LVII
Legislatura de la Cámara de Diputados (1997-2000) representó un parte
aguas en el sistema político mexicano, al integrarse un sistema de go-
bierno dividido que hasta la fecha seguimos conservando. El libro narra,
entre otros acontecimientos, la experiencia de esa legislatura en la histo-
ria de la Cámara de Diputados; los acuerdos alcanzados entre los cinco
grupos parlamentarios que la integraron (PRI, PAN, PRD, PT y PVEM);
el balance del trabajo realizado; y los grandes cambios alcanzados; así
como las relaciones con los otros poderes y con la colegisladora, donde
predominaba un solo partido.
Llama la atención como varios de los autores de esta obra señalan la
importancia que tuvo el que las diversas fuerzas políticas, ahí repre-
sentadas, pudieran llegar a acuerdos que legitimaran las decisiones y
permitieran a ese órgano legislativo ejercer a plenitud sus atribuciones
constitucionales y legales, fortaleciendo su organización y funciona-
miento. Al respecto, Francisco José Paoli Bolio, en el apartado “La LVII
Legislatura y la transición democrática en México” señala:

“Considero que la caracterización más notable de esta LVII Legislatura,

fue su capacidad para lograr acuerdos, que frecuentemente lo fueron
de consenso, para los más diversos propósitos y relaciones: para sus
relaciones con los poderes Ejecutivo y Judicial; para la difusión de sus
trabajos con los medios informativos; para el establecimiento del Canal
Legislativo y la Gaceta Parlamentaria; para la formación de la Unidad de
Estudios de las Finanzas Públicas; para el desarrollo de la diplomacia
parlamentaria, para el procesamiento del trabajo legislativo y la organi-
zación de comisiones y comités, y para muchos otros objetivos.”16

16 Paoli Bolio, Francisco José. La Cámara de Diputados en la LVII Legislatura. Talleres Gráfi-
cos de la Cámara de Diputados, México, 2000, pág. 11.

48
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

En el apartado “Balance de la LVII Legislatura” del libro de referencia,

escrito por los servidores públicos de la Cámara de Diputados: Nelly
Arocha Dagdug, Roberto Gil Zuarth y José María Lujambio Irazábal, hay
un capítulo relativo a la modernización de la cámara donde tratan el
tema de los acuerdos parlamentarios, no es un estudio o investigación
sobre estas instituciones, pero refleja la gran importancia que tienen
como fuente del Derecho Parlamentario, ya que complementan el marco
normativo cuando éste se ve superado por la realidad, tal y como sucedió
en esa legislatura.
Los autores mencionados abordan el tema de los acuerdos parlamenta-
rios señalando que desde el inicio de la LVII Legislatura se hizo evidente
la obsolescencia del marco normativo de la Cámara de Diputados, que
no fue formulado acorde a un contexto político de gobierno dividido;
mencionan como caso característico de esa obsolescencia que por la
composición de la cámara y al no haber un grupo parlamentario con
mayoría absoluta, no se pudo integrar la Gran Comisión y, por tanto,
tampoco se podía integrar la Comisión de Régimen Interno y Concer-
tación Política (CRICP), ya que la Gran Comisión tenía la facultad de
proponer a los diputados, que junto con los coordinadores de los grupos
parlamentarios, integrarían este órgano de gobierno.

“Uno de los temas más discutidos y que hizo patente la necesidad de

revisar nuestro marco normativo para ajustarlo a la nueva composición
de la Cámara de Diputados, fue el relativo al órgano al que correspondía
la decisión de integrar el órgano de gobierno –CRICP– en función de que
la Gran Comisión no había podido constituirse. En efecto, el artículo 38
de la ley abrogada establecía que ‘cuando al inicio de la legislatura se
hubiese conformado una mayoría absoluta de diputados pertenecientes
a un mismo partido político, cuya elección se originase en la generalidad
de las entidades’ se establecería la Gran Comisión, órgano con amplias
y discrecionales facultades entre las que estaba la de proponer a los di-
putados del partido mayoritario que formarían parte de la CRICP. En ese
sentido, como ningún partido político alcanzó la mayoría referida en el
artículo 38, la Gran Comisión no pudo constituirse y, consecuentemente,
no existía el órgano facultado para proponer a los diputados que conjun-
tamente con los coordinadores de los grupos parlamentarios, integrarían
el órgano de gobierno.”17

La situación anterior fue resuelta por medio del “Acuerdo parlamentario

por el que se propone la integración y funciones de la Comisión de Régi-

17 Ídem, pág. 60.

49
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

men Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados”18, en el

que se estableció que ese órgano de gobierno se integraría exclusivamen-
te con los coordinadores de los grupos parlamentarios, que la presidencia
sería rotativa y que las decisiones, en caso de no lograrse el consenso de
todos los representantes de los grupos parlamentarios, se tomarían me-
diante el sistema de voto ponderado.
Por último, en el capítulo en comento los autores citan algunos acuer-
dos parlamentarios que se aprobaron durante la LVII Legislatura, con la
finalidad de resaltar la importancia de los temas de que fueron objeto,
de los cuales se relacionan los siguientes:
Cuadro 5. Algunos acuerdos importantes emitidos en
la Cámara de Diputados durante la LVII Legislatura1920212223

Acuerdo relativo a la integración de las Comisiones Ordinarias y Especiales y los

30 de septiembre de 1997
Comités de la Cámara de Diputados de la LVII Legislatura19
Acuerdo para establecer las atribuciones del Comité de Asuntos Internacionales20 4 de noviembre de 1997
Acuerdo parlamentario relativo a las sesiones, integración del orden del día, los
6 de noviembre de 1997
debates y las votaciones de la Cámara de Diputados21
Acuerdo Parlamentario relativo a la organización y reuniones de las Comisiones y
2 de diciembre de 1997
Comités de la Cámara de Diputados,22 publicado en el DOF el 12 de diciembre de 1997
Acuerdo por el que se otorga a la CRICP la representación de la Cámara de Diputa-
dos para que pueda, a través de su Presidente, responder todas las demandas, infor- 15 de diciembre de 1997
mes justificados y promociones en las que se involucra a este órgano legislativo23

18 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política aprobado el 4 de

septiembre de 1997. Véase en el Diario de los Debates, LVII Legislatura de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, Primer Periodo Ordinario, Diario No. 4, pág. 76,
http://cronica.diputados.gob.mx/
19 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Véase en el Diario
de los Debates, LVII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del
30 de septiembre de 1997. http://cronica.diputados.gob.mx/
20 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Véase en el Diario
de los Debates, LVII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del
4 de noviembre de 1997. http://cronica.diputados.gob.mx/
21 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Gaceta Parlamentaria,
número 5, jueves 19 de marzo de 1998. http://gaceta.diputados.gob.mx/gp57_acuerdos.html
22 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, aprobado por el Ple-
no el 2 de diciembre de 1997 y publicado en la Gaceta Parlamentaria del 3 de diciembre
de 1997. http://gaceta.diputados.gob.mx/gp57_acuerdos.html.
23 Punto de Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Coordinación Política. Gaceta
Parlamentaria, número 0, lunes 15 de diciembre de 1997. http://gaceta.diputados.gob.
mx/gp57_acuerdos.html.

50
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Acuerdo Parlamentario para la Creación de la Unidad de Estudios de Finanzas

7 de abril de 1998
Públicas de la Cámara de Diputados, publicado en el DOF el 15 de abril de 199824
Acuerdo Parlamentario relativo a la Comisión de Jurisdicción y a la Sección Ins-
30 de abril de 1998
tructora de la Cámara de Diputados,25 publicado en el DOF 12 de mayo de 1998
Acuerdo para garantizar la difusión de la información de la Cámara de Diputados26 3 de noviembre de 1998
Acuerdo Parlamentario para llevar a cabo el análisis del IV Informe de Gobierno 27
4 de septiembre de 1998
Acuerdo relativo a las reuniones de la Cámara de Diputados para el análisis del V
1 de septiembre de 1999
Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, administración 1994-200028
Acuerdo por el que se determina el formato para la sesión de examen y discusión
de la iniciativa de Ley de Ingresos, y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
12 de noviembre de 1999
Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2000, sometidos a la consideración de
la Cámara de Diputados por el Ejecutivo Federal29
Acuerdo por el que se establecen las reglas para el debate, votación y aprobación
22 de diciembre de 1999
del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 200030

Estos acuerdos parlamentarios son una muestra de la importancia

que tuvieron y tienen en la vida interna de los órganos que integran
el Poder Legislativo Federal, así como de la gran variedad de mate-
rias de que pueden ser objeto y el impacto que algunos de ellos tie-
nen en la Administración Pública Federal, como los relativos al trabajo
24
252627282930

24 24 Dictamen de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, con proyecto

de Acuerdo para la Creación de la Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara
de Diputados. Gaceta Parlamentaria, número 18, martes 7 de abril de 1998. Acuerdo
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de abril de 1998. http://dof.gob.mx/
nota_to_imagen_fs.php?codnota=4874241&fecha=15/04/1998&cod_diario=209131
25 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Gaceta Parlamenta-
ria, número 44, jueves 21 de mayo de 1998. http://gaceta.diputados.gob.mx/gp57_acuer-
dos.html Publicado en el DOF el 12 de mayo de 1998 http://www.asf.gob.mx/Trans/
Informes/IR2000i/ir2000/Compila2000/leyes/06apc/cuerpo.html
26 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Gaceta Parlamenta-
ria, número 112, martes 8 de septiembre de 1998. http://gaceta.diputados.gob.mx/gp57_
acuerdos.html
27 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Gaceta Parlamenta-
ria, número 110, viernes 4 de septiembre de 1998. http://gaceta.diputados.gob.mx/gp57_
acuerdos.html
28 Acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Gaceta Parlamen-
taria, número 338, miércoles 1 de septiembre de 1999. http://gaceta.diputados.gob.mx/
gp57_acuerdos.html
29 Acuerdo de la Junta de Coordinación Política. Gaceta Parlamentaria, número 387, viernes
12 de noviembre de 1999. http://gaceta.diputados.gob.mx/gp57_acuerdos.html
30 Acuerdo de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.
Gaceta Parlamentaria, Núm. 418, miércoles 22 de diciembre de 1999. http://gaceta.diputa-
dos.gob.mx/gp57_acuerdos.html

51
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

de las comisiones legislativas, al análisis del Informe de Gobierno o

aquellos que tienen que ver con el debate, votación y aprobación de la
Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación.
El segundo libro cuyo título es El Congreso General Mexicano, fue escri-
to por la doctora Susana Thalía Pedroza de la Llave, académica del Insti-
tuto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, quien aborda el tema de
los acuerdos parlamentarios cuando hace un análisis de las fuentes del
Derecho Parlamentario, refiriéndose a ellos de la siguiente manera: “de
acuerdo con el artículo 77, fracción I, de la Constitución cada una de las
cámaras puede, sin la intervención de la otra, dictar resoluciones econó-
micas relativas a su régimen interior. Es así como los acuerdos parlamen-
tarios son considerados como normas para crear algún procedimiento, en
particular, al interior de cada una de las Cámaras. A través de los acuerdos
se permite la colaboración y la convivencia pacífica en el desarrollo de las
sesiones. En la actualidad los acuerdos tienden a aumentar en número e
importancia”,31 posteriormente cita diversos acuerdos parlamentarios que
han sido formulados al interior de la Cámara de Diputados.
Esta investigadora analiza el fundamento constitucional de los acuer-
dos parlamentarios, considera que tienen como objeto el regular algún
procedimiento al interior de las cámaras dejando fuera al Congreso de
la Unión y a la Comisión Permanente; asimismo, reflexiona que éstos
permiten la “colaboración y la convivencia pacífica en el desarrollo de
las sesiones”, es decir, que los considera como medios idóneos para la
toma de decisiones entre las diferentes fuerzas políticas que conviven
al interior del Poder Legislativo; además, señala que los acuerdos par-
lamentarios han crecido en número e importancia, situación con la que
coincidimos plenamente con la autora, toda vez que en un gobierno
dividido como el actual los acuerdos parlamentarios juegan un papel
de entendimiento preponderante entre las diversas fuerzas políticas que
integran el Poder Legislativo, que permite que el trabajo parlamentario
se desarrolle de forma eficaz.
El tercer libro es una recopilación de ensayos donde participa la docto-
ra Cecilia Mora-Donatto, con un estudio sobre El concepto de Acuerdo
Parlamentario. La autora es académica del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, ha realizado diversos estudios en relación con el
Poder Legislativo principalmente referentes a la teoría de la legislación,
a la técnica legislativa, las comisiones de investigación, entre otros. Tam-
bién hace referencia a los acuerdos parlamentarios de una manera muy

31 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. El Congreso General Mexicano. Análisis sobre su evo-
lución y funcionamiento actual. Primera edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 53.

52
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

general y descriptiva, definiéndolos de la siguiente forma “los acuerdos

parlamentarios se presentan como las resoluciones tomadas por los ór-
ganos de dirección y de gobierno que tienen como principal función de-
tallar y satisfacer las lagunas existentes en los ordenamientos aplicables
a las diversas funciones parlamentarias”.32
Para esta autora los acuerdos parlamentarios tienen como función princi-
pal desarrollar y complementar las normas que regulan la organización y
funcionamiento del Poder Legislativo ante la imposibilidad de que éstas
prevean todos los supuestos en la que puedan ser aplicadas, es decir,
los considera como normas de jerarquía inferior a la ley y al reglamento
que tienen como finalidad subsanar las lagunas existentes o detallar las
normas de estos ordenamientos.
Por otra parte, la investigadora establece que el fundamento jurídico para
la creación de los acuerdos parlamentarios se encuentra en la CPEUM y
lo afirma de la siguiente manera: “en México y tratándose del Congreso
de la Unión se ha interpretado que la facultad de dictar acuerdos parla-
mentarios corresponde tanto al Pleno como a los órganos de gobierno
de cada una de las cámaras. La anterior afirmación encuentra su funda-
mento en la fracción I del artículo 77 constitucional”.33
Es interesante ver que para establecer el fundamento jurídico de los
acuerdos parlamentarios es necesario interpretar el artículo mencionado
en el párrafo anterior, toda vez que el mismo señala, como ya se citó,
que cada una de las cámaras puede, sin intervención de la otra, dictar
resoluciones económicas relativas a su régimen interior, es decir, no se-
ñala expresamente que puedan dictar acuerdos, situación que sí sucede
en otras constituciones como en la del Estado de Colima que señala que
las resoluciones del Poder Legislativo tendrán el carácter de Decreto-Ley,
Decreto y Acuerdo.34
Por lo que se refiere a los órganos que crean los acuerdos parlamenta-
rios se considera que el Pleno, los órganos de dirección y de gobierno,
así como las comisiones legislativas tienen esta facultad, además de que
no sólo las cámaras crean acuerdos parlamentarios, sino también el Con-
32 Mora-Donatto, Cecilia. Concepto de Acuerdo Parlamentario. En Nava Gomar, Salvador O.
(Coordinador) Manual de Técnica Legislativa. Editorial Konrad Adenauer Stiftung, México,
2004, pág. 258.
33 Íbidem.
34 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima “Artículo 39.- Las resoluciones
del Poder Legislativo tendrán el carácter de Decreto-Ley, Decreto y Acuerdo. Las leyes y
decretos se comunicarán al Ejecutivo firmadas por el Presidente y los Secretarios y los
Acuerdos solamente por los Secretarios.”.

53
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

greso General y la Comisión Permanente que son órganos que integran

el Poder Legislativo.
Toda vez que el tema del ensayo de la doctora Cecilia Mora-Donatto es
el Derecho Parlamentario, las referencias que se hacen en él sobre los
acuerdos parlamentarios son poco profundas, además, en el libro Ma-
nual de Técnica Legislativa en donde trata el tema, no se mencionan los
puntos de acuerdo.
El tercer libro, coordinado por el doctor Arturo Garita Alonso con el tí-
tulo de La Función Legislativa. Senado de la República, tiene por objeto
ofrecer a los senadores un análisis ejecutivo de las disposiciones jurídi-
cas sobre la organización y funciones de este órgano de participación
democrática, lo cual realiza de forma muy exitosa aplicando el método
expositivo de preguntas y respuestas.
En relación con las proposiciones con punto de acuerdo el funciona-
rio, con base en las disposiciones legales y reglamentarias, señala sus
requisitos formales, ante quién se presentan, cómo se da el turno a
comisiones, cómo puede evitarse el turno, cuál es el trámite que dan
las comisiones a las proposiciones, cómo se debaten en el Pleno los
dictámenes relativos a las proposiciones, cuál es el trámite que siguen
después de aprobados y cuál es el trámite que sigue en las respuestas
que recaen a estos puntos de acuerdo.
Por otro lado, el autor define a los acuerdos parlamentarios de la siguien-
te forma “son normas internas específicas que regulan una situación en
lo particular, la facultad de dictar acuerdos parlamentarios corresponde
tanto al Pleno como a los órganos de gobierno de cada cámara. Se trata
de resoluciones internas que se determinan conforme a las prácticas
vigentes con el objeto de unificar criterios que tienen como finalidad
subsanar o detallar las normas establecidas por la Ley o el Reglamento,
esclareciendo un supuesto normativo determinado.”35 De tal suerte que
este autor señala que los acuerdos parlamentarios son normas que tie-
nen como finalidad el regular una situación en particular y colmar las
lagunas de la ley y el o los reglamentos.
Asimismo, en la obra mencionada Arturo Garita señala que los acuerdos
parlamentarios pueden ser expedidos por las comisiones, la Mesa Direc-
tiva o la Junta de Coordinación Política y que su fundamento jurídico
es el artículo 77, fracción I, de la Constitución. En cuanto a su vigencia
refiere “… su trascendencia en el trabajo legislativo y parlamentario es
35 Garita Alonso, Arturo y otros. La Función Legislativa, Senado de la República. Primera
edición, Editorial Diseño 3, México, 2012, pág. 180.

54
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

únicamente para la legislatura que los aprueba, aunque en ocasiones

sirven de precedente para legislaturas posteriores e incluso, llegan a te-
ner vigencia.”36 El doctor Garita menciona que los órganos de gobierno
y las comisiones tienen facultad para emitir acuerdos parlamentarios y
en cuanto a su vigencia señala que ésta depende del objeto del acuerdo
parlamentario, ya que efectivamente algunos acuerdos parlamentarios
culminan su vigencia al momento en que es cumplido el objeto para el
cual fue creado; en otras ocasiones aun cuando éste no se haya cumpli-
do, por la naturaleza del mismo, culmina su vigencia al término de la le-
gislatura; y en otros supuestos el acuerdo parlamentario puede subsistir
a una legislatura y seguir vigente.
Por otra parte, la única investigación con cierta profundidad que se en-
contró sobre los acuerdos parlamentarios fue la realizada por Marineyla
Cabada Huerta, quien laboró como investigadora en el Centro de Estudios
e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, donde publicó en la revista Quórum Legislativo dos artículos
denominados Naturaleza del Acuerdo Parlamentario en los años 2004 y
2007, que básicamente se refieren a la misma investigación sólo que la
realizada en 2007 enriquece la que llevó a cabo tres años antes, por lo que
solamente nos referiremos a esta última. En este artículo no hay pregunta
de investigación, objetivo, hipótesis y metodología, se trata de un artículo
de la revista especializada en temas legislativos que se publica en la Cá-
mara de Diputados.
La autora primeramente hace unas breves consideraciones sobre la exis-
tencia y autonomía del Derecho Parlamentario, así como las fuentes
del mismo, considerando al acuerdo parlamentario como parte de ellas.
Posteriormente define los acuerdos parlamentarios, reflexionando sobre
las diferentes acepciones que tiene la palabra acuerdo y la palabra par-
lamentario, concluyendo que éste es una “determinación o resolución
emanada de una o ambas cámaras del Poder Legislativo Federal y que
tiende a regular situaciones relacionadas con el funcionamiento interno
de las mismas”.37 Desafortunadamente con esta definición deja fuera a
los acuerdos parlamentarios que tienen como objeto la organización de
los órganos del Poder Legislativo, además de dejar fuera a los acuerdos
parlamentarios que tienen como origen al Congreso General y a la Co-
misión Permanente, que también son órganos del Poder Legislativo.
36 Ídem, pág. 181.
37 Cabada Huerta, Marineyla. Op. cit., pág. 12.

55
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Sin embargo, resulta significativo que por primera vez un autor analice
la naturaleza jurídica de los acuerdos parlamentarios, situación que hace
Marineyla Cabada de la siguiente forma:

“Dado el carácter eminentemente político del órgano emisor, resulta

lógico afirmar que el origen o naturaleza primigenia del acuerdo parla-
mentario es sin duda de orden político…. sin embargo, gran parte de
estos acuerdos parlamentarios contienen reglas para el funcionamiento
interno de la cámara, reglas de conducta adoptadas por los miembros
de la asamblea, que les generan derechos y les imponen obligaciones
en el desempeño de sus actividades y que, por lo tanto, se han conce-
bido como verdaderas normas jurídicas constitutivas de una fuente real
en el Derecho Parlamentario Mexicano.”38

De tal suerte que para Marineyla Cabada los acuerdos parlamentarios tie-
nen dos tipos de naturaleza jurídica, uno de carácter político que deriva de
la integración de órgano emisor, es decir, de la naturaleza que guardan los
integrantes del Poder Legislativo y otro de orden eminentemente jurídico,
tomando en cuenta el contenido del acuerdo, de tal manera que esta au-
tora considera a los acuerdos parlamentarios como formalmente políticos
y materialmente jurídicos o normativos.
Por nuestra parte consideramos que los acuerdos parlamentarios por
tener como origen el Poder Legislativo, adquieren formalmente esa ca-
tegoría y por lo que se refiere al aspecto material, como veremos más
adelante, dependerá del objeto del mismo ya que en algunas ocasio-
nes efectivamente pueden tener el carácter normativo o legislativo, pero
también pueden ser eminentemente administrativos como cuando a tra-
vés de ellos se designa a una persona a ocupar un cargo administrativo
como sería el de Secretario General de la Cámara de Diputados. Sin em-
bargo, no podemos perder de vista que el objeto material de los acuer-
dos parlamentarios es la organización y funcionamiento de los órganos
que integran el Poder Legislativo.
Por otra parte, la autora analiza, aunque no de manera profunda, el funda-
mento jurídico de los acuerdos parlamentarios, señalando que el artículo
77, fracción I, constitucional es la base jurídica de la existencia de los
mismos, sin embargo, no profundiza en el análisis de lo que debe enten-
derse por resoluciones económicas, tampoco cuestiona la existencia de

38 Ídem, pág. 14.

56
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

los acuerdos parlamentarios en la Comisión Permanente y en el Congreso

General, ni hace un análisis histórico de la forma como el tema objeto de
estudio fue regulado en las diversas constituciones que tuvieron vigencia
en nuestro país o cómo se regula actualmente en las diversas constitucio-
nes de las entidades federativas.
Asimismo, hace algunas reflexiones sobre la jerarquía que tienen los
acuerdos parlamentarios, así como el efecto vinculatorio de los mismos,
no sin señalar que no todos los acuerdos parlamentarios tienen el ca-
rácter de norma jurídica, lo cual refuerza nuestra posición de que los
acuerdos parlamentarios materialmente no nada más son de carácter
legislativo sino que también pueden ser administrativos:

“La mayoría de los acuerdos parlamentarios tienen materialmente el ca-

rácter de norma jurídica ya que prescriben conductas encaminadas a pro-
veer elementos para el correcto desarrollo de los trabajos legislativos y las
actividades parlamentarias, dependiendo invariablemente su obligatorie-
dad de la discusión y aprobación que de ellos realice la mayoría de los
miembros que integran la asamblea política que los origina, por lo que
únicamente tienen efectos vinculatorios con los mismos legisladores.”39

En este aspecto la autora en comento no considera que existan algunos

acuerdos parlamentarios que son emitidos en el interior de los órganos
que integran el Poder Legislativo y que sí tienen efectos vinculatorios
con personas diferentes a los legisladores, muchos de ellos impactan en
la Administración Pública, como por ejemplo, podemos mencionar que
el artículo 69 de la Constitución en su párrafo segundo establece:

“ARTÍCULO 69. En la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo

de cada año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la República
presentará un informe por escrito en el que manifieste el estado general
que guarda la Administración Pública del país. En la apertura de las se-
siones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de sus
cámaras el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de
los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Cada una de las cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar
al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta
por escrito y citar a los secretarios de Estado y a los directores de las
entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo
protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regula-
rán el ejercicio de esta facultad.

…”.
39 Ídem, pág. 15.

57
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Para cumplir con esta atribución y toda vez que no hay una ley regla-
mentaria sobre esta facultad, el Pleno del Senado de la República el día
5 de septiembre de 2013 aprobó el Acuerdo de la Junta de Coordinación
Política en el que solicita la comparecencia del secretario de Hacienda y
Crédito Público para el análisis del primer Informe de Gobierno en ma-
teria económica, a fin de que dé cuenta de las iniciativas que compren-
den el paquete económico del ejercicio fiscal de 2014.40 En este acuerdo
se establece la obligación del Secretario a comparecer ante el Pleno de
la Cámara de Diputados, en el día y hora que en el mismo se señala,
asimismo, se establece el formato de la comparecencia; por tal motivo
este acuerdo parlamentario sí tiene efectos vinculatorios para el servidor
público, además de impactar en la Administración Pública Federal.
Otro punto novedoso de esta investigación es la propuesta que realiza de
clasificación de los acuerdos parlamentarios según el órgano que los emite,
así como desde el punto de vista de su objeto, terminando su estudio con
algunas conclusiones,41 entre las que destacan las siguientes:

x “Los acuerdos parlamentarios se nutren esencialmente del elemen-

to consuetudinario, objetivado en el reconocimiento de los usos y
prácticas parlamentarias; son el resultado de las negociaciones entre
las diversas fuerzas políticas representadas en un órgano legislativo.”
x “Los acuerdos parlamentarios son constitucionalmente la expresión
más pura de la facultad de autodeterminación del Poder Legislativo.”
x “Los innumerables imprevistos y contingencias que presenta continua-
mente el desarrollo de las tareas parlamentarias y legislativas, así como
la doble naturaleza política y jurídica del acuerdo parlamentario, lo han
convertido en el instrumento por excelencia para solucionar conflictos
relacionados con los aspectos de conducción política, orgánica, funcio-
nal y de representación externa del órgano legislativo.”
x “Existen tantas clases de acuerdo como objetos, circunstancias o ma-
terias requieran de este instrumento; sin embargo, el objeto de cada
acuerdo otorga además criterios para determinar aspectos relaciona-
dos con su jerarquía y vigencia.”

40 Acuerdo de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República, relativo a la

comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público para el análisis del primer
Informe de Gobierno en materia económica y a fin de que dé cuenta de las iniciativas que
comprenden el paquete económico del ejercicio fiscal de 2014. Publicado en el Diario de
los Debates del Senado de la República el 5 de septiembre de 2013.
41 Cabada Huerta, Marineyla. Op. cit., pp. 37 y 38.

58
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

Es indubitable que la investigación realizada por Marineyla Cabada con-

tiene elementos muy valiosos sobre los acuerdos parlamentarios y sus
conclusiones son de tomarse en consideración.
El segundo ensayo que hace referencia a los acuerdos parlamentarios,
aun cuando éstos no son el objeto principal del mismo, fue escrito por
Héctor Rafael Ortiz Orpinel quien, dentro de otros cargos, ha sido Coor-
dinador de los Diputados del Grupo Parlamentario del PAN en Chi-
huahua en la LXVIII Legislatura, realizó y publicó en la revista Quid
Iuris un estudio del acto parlamentario y al clasificar los diferentes actos
y tipos de actos parlamentarios define al acuerdo parlamentario como
“una resolución respecto de un asunto o negocio que, aprobado por
mayoría o unanimidad, supone la determinación plenaria de un órgano
colegiado de carácter deliberativo”.42 Como se puede observar, para este
autor los acuerdos parlamentarios son aquellas resoluciones que toma
un cuerpo colegiado dentro del Poder Legislativo de los asuntos o nego-
cios que le son sometidos a su consideración.
Héctor Ortiz considera que el objeto de los acuerdos parlamentarios es
“unificar criterios en ausencia de normatividad expresa, ambigüedad o
evidente desactualización de los preceptos parlamentarios”,43 es decir, con
esta definición el autor considera que los acuerdos parlamentarios sirven
para integrar la normatividad interna dentro del Poder Legislativo, dejando
fuera a aquellos que crean e integran algunos órganos o los que regulan
determinadas actividades o acontecimientos dentro de este poder, entre
otros; por lo que consideramos que el objeto de los acuerdos parlamenta-
rios es mucho más amplio que la visión que tiene el autor de los mismos.
Por último, señala que los acuerdos parlamentarios tienen como base el
principio de la Teoría de Representación al señalar que éstos suponen
“la participación de los miembros en la toma de decisiones que inci-
den en el desarrollo de las deliberaciones propias de la asamblea”.44 De
tal suerte que las reflexiones que Héctor Ortiz realiza sobre el acuerdo
parlamentario son muy limitadas y no permiten conocer a profundidad
algunos aspectos del mismo, tales como el fundamento jurídico para su
creación, los órganos que los pueden formular, el fin que éstos persiguen,
su naturaleza jurídica, etc., lo cual demuestra una vez más que el tema en
cuestión ha sido poco estudiado.

42 Ortiz Orpinel, Héctor Rafael. Revista Quid Iuris del Tribunal Estatal Electoral de Chi-
huahua. Vol. 18, Núm. 26, enero-junio 2012, pág. 123.
43 Íbidem.
44 Íbidem.

59
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Por su parte, el Licenciado Juan Manuel Escuadra Díaz, también investi-

gador del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamen-
tarias de la Cámara de Diputados, publicó en el año 2008 en la Revista
Quórum, especializada en temas legislativos, un artículo denominado
Naturaleza y Alcance de los Puntos de Acuerdo. En este artículo, el autor
realiza un estudio de los conceptos básicos del Estado mexicano: Repú-
blica, Representación, Democracia y Federalismo; aborda la división de
poderes y, mediante ejemplos, analiza la colaboración que existe entre
ellos para el ejercicio de algunas de las atribuciones que la CPEUM les
otorga, así como los tipos de resoluciones que puede emitir cada uno de
los órganos en que se divide el poder del Estado mexicano.
Posteriormente, el autor describe los procedimientos que deben seguir
las iniciativas de Ley o Decreto, así como las proposiciones con punto
de acuerdo, para concluir en un análisis del gran incremento que han
tenido estas últimas en el Poder Legislativo, generándose con ello, según
este autor y de manera indirecta, retraso en la dictaminación de las ini-
ciativas de leyes o decretos por el cúmulo de asuntos en las comisiones.
En razón de lo anterior, el Licenciado Escuadra Díaz realiza las siguientes
propuestas para que las sesiones del Pleno y de las comisiones sean más
ágiles y productivas:45

Š Que se omita la lectura y en su caso discusión en el Pleno de la

Asamblea, de los puntos de acuerdo que sean presentados, tur-
nándolos directamente a la Comisión o comisiones que resulten
competentes, a efecto de que éstas se aboquen al conocimiento y
análisis del asunto propuesto;
Š Que en un máximo de cinco días la Comisión se pronuncie sobre
la pertinencia de su tramitación o desechamiento, para someterlo
en su caso ante el Pleno, que sesione los días miércoles para des-
ahogar exclusivamente este tipo de asuntos;
Š Que se confiriera a las comisiones dictaminadoras atribuciones para
resolver las proposiciones con punto de acuerdo que les fueran tur-
nadas, por lo que cada Comisión comunicaría a la Asamblea el sen-
tido del acuerdo adoptado, para efectos de simple conocimiento;
Š Considerando que pudieran existir proposiciones con punto de
acuerdo de relevancia o interés especial para los legisladores, po-
dría reservarse como atribución exclusiva de la Junta de Coordina-
45 Escuadra Díaz, Juan Manuel. Naturaleza y alcance de los puntos de acuerdo. Cámara de
Diputados, Revista Quórum Legislativo Núm. 94, Agosto-Septiembre 2008, pág. 139.

60
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

ción Política la presentación de Proposiciones ante el Pleno para

que se decida sobre su pertinencia y en su caso sobre su urgente
y obvia resolución, para que se proceda a discutirlo y votarlo en
forma inmediata, y
Š Que la Junta de Coordinación Política tenga la facultad de propo-
ner que sea revisada alguna determinación emitida por una o varias
comisiones derivadas de una proposición con punto de acuerdo.
Se puede concluir que en las bibliotecas de los poderes Legislativo y Judi-
cial existen pocas investigaciones sobre los acuerdos parlamentarios y los
puntos de acuerdo, por lo que se procedió a consultar el tema objeto de
investigación en algunas bases de datos, obteniendo el siguiente resultado:

Cuadro 6. Resultados de la búsqueda en bases de datos

sobre investigaciones relativas a acuerdos parlamentarios
y puntos de acuerdo emitidos en el Poder Legislativo Mexicano

Investigaciones que
Registros
Base Consultada Término buscado tienen que ver con el
encontrados
objeto de estudio
Scielo.org (México)
Acuerdo Parlamentario 0 0
http://www.scielo.org.mx
Scielo.org (México)
Resolución Económica 1 0
http://www.scielo.org.mx
Scielo.org (México)
Punto de Acuerdo 37 0
http://www.scielo.org.mx
El fortalecimiento del Poder
Legislativo: ¿Por dónde
empezar?
Redaylic
Acuerdo Parlamentario 50 Ingrid Sada, Heidi Sada
http://www.redalyc.org/
Iberoforum. Revista de Cien-
cias Sociales de la Universidad
Iberoamericana, 2006 I(I)
Redaylic
Resolución Económica 0 0
http://www.redalyc.org/
Redaylic
Punto de Acuerdo 10 0
http://www.redalyc.org/

Como podemos observar en los resultados de la investigación realizada

en estas bases de datos, únicamente se encontró la investigación de In-
grid y Heidi Sada, quienes laboraron en el año de 2006 en la División de

61
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Estudios Políticos del CIDE en el desarrollo del Programa “Evaluación

del Desempeño Legislativo”. Ambas investigadoras escribieron en la re-
vista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana un artículo
denominado El fortalecimiento del Poder Legislativo: ¿Por dónde empe-
zar? y sostienen que es de suma importancia que se modifique la nor-
matividad interna del Poder Legislativo y su LOCGEUM para que haya
certidumbre en el proceso legislativo que realiza el Congreso al crear,
modificar o extinguir las normas constitucionales y legales, así como con
el objeto de que ese proceso sea eficiente, eficaz y transparente.
La importancia de este artículo, en relación con el objeto de la investiga-
ción de los acuerdos parlamentarios, toda vez que el tema lo aborda de
manera adyacente, radica en que las investigadoras consideran que los
acuerdos parlamentarios son “facilitadores del trabajo legislativo … han
sido el lubricante que ha mantenido en vigor el proceso parlamentario
… por representar una pronta solución para la mejora del trabajo interno
de las cámaras”.46
Estas autoras ponen de manifiesto la gran importancia que adquieren los
acuerdos parlamentarios para agilizar el proceso legislativo, permitiendo
que el trabajo que se desarrolla al interior del Congreso se lleve a cabo
de manera continua y transparente, a través de la conciliación por medio
de los acuerdos parlamentarios de los diversos intereses de las fuerzas
políticas en él representadas, siendo ésta la única aportación que hacen
al tema objeto de la presente investigación.

46 Sada, Ingrid. y Sada, Heidi. El fortalecimiento del Poder Legislativo: ¿Por dónde empezar?.
Iberoforum. Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana, Volumen I,
Número I, México, 2006, pág. 2.

62
 Capítulo 1
Diseño de la investigación

En síntesis, la revisión de los antecedentes de investigación sobre los

acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo arrojaron los siguientes
resultados:
a) Existen muy pocos estudios o investigaciones sobre estos temas;
b) La mayoría de los autores hacen referencia a ellos de forma tangen-
cial, ya que no son la parte fundamental de su objeto de estudio;
c) En aquellos casos que sí son el objeto principal de estudio, la
investigación es poco profunda como es el caso de las tesis de
licenciatura;
d) En los artículos de las revistas especializadas en temas parlamenta-
rios los estudios son muy valiosos, sin embargo, la amplitud de los
mismos es poco profunda, y
e) En todos los casos, los autores coinciden en la importancia que
tienen los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo en el
Poder Legislativo, pero en ninguno analiza la trascendencia y el
impacto que éstos tienen en la Administración Pública.

63
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

C onsideramos necesario, antes de abordar el tema objeto de la pre-

sente investigación, revisar desde la perspectiva de la Ciencia Po-
lítica, la Ciencia Jurídica y la Ciencia de la Administración Pública
al Poder Legislativo dentro del propio sistema constitucional mexicano,
iniciando desde los principios básicos de nuestro orden jurídico, en es-
pecial en relación con la forma de Estado y de gobierno establecidos en
nuestra carta fundamental, así como con la división de poderes. Dentro
de este último tema analizaremos los antecedentes del Poder Legislativo
y los órganos que lo integran, para posteriormente abordar el tema del
Derecho Parlamentario y la Administración Pública.

Estado, poder, atributos y fines

Sobre la idea del Estado existe una inmensidad de estudios y reflexio-
nes en disciplinas diversas, entre ellas el Derecho, la Ciencia Jurídica, la
Ciencia Política, la Sociología Política, la Administración Pública, la Filo-
sofía Política. Ante todo, representa un proceso para construir un orden
y sistema de poder.
Desde la época del desarrollo de la ciencia del Estado hasta nuestros
días, ha habido una gran variedad de definiciones del concepto Estado.
Según González Uribe47 hay cuatro posiciones fundamentales desde las

47 González Uribe, Héctor. Teoría Política. Segunda edición, Editorial Porrúa, México, 1977,
pág. 156.

65
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

cuales se aborda el concepto del Estado: la deontológica, la sociológica,

la jurídica y la política.
Las definiciones deontológicas, como su nombre lo indica, son aquellas
que nos proponen una idea de Estado determinándolo por un contenido
específico de fines, normas o valores que debe realizar. Un ejemplo de
esta posición es Aristóteles, para quien el Estado (la polis) es “una masa
de hombres de este género, que posee todo lo preciso para satisfacer las
necesidades de la existencia”;48 o bien, es una multitud de hombres que
sea suficiente para procurarse aquellas cosas que son necesarias para
vivir bien. El bien común constituye desde entonces el elemento indis-
pensable para la caracterización de todo recto orden político.
Las definiciones sociológicas del Estado son aquellas que conciben a
éste como una agrupación social cuya nota específica es la calidad de su
poder. Max Weber es el representante más destacado de esta tendencia,
quien señala que no es posible definir el Estado por su fin, porque todos
los fines que se pueden atribuir al Estado han sido también perseguidos
por otras formas de unión social. Para este autor hay que recurrir al
medio que es específico del Estado, o sea, el poder como monopolio y
a los demás caracteres que han sido propios de él. Resulta así el Estado
un orden jurídico administrativo al cual se orienta el obrar realizado en
función del grupo por un cuerpo administrativo y cuyo valor se reclama
no sólo para los miembros de la comunidad, sino para todo obrar que
se realice en el territorio dominado.
“El Estado, al igual que toda entidad política, es un enlace de dominio
de individuos sobre individuos, sostenido mediante la legítima violencia,
es decir, considerada como tal. Para que se sostenga es necesario, pues,
que los súbditos acaten la autoridad que pretenden tener quienes a la
sazón la ejercen.”49 Para Max Weber el Estado es una comunidad huma-
na establecida dentro de los límites de un territorio, la cual reclama para
ella el monopolio de la legítima violencia.
Las definiciones jurídicas de Estado son aquellas que derivan de la es-
cuela del formalismo jurídico que pretende reducir los problemas de la
teoría política a fórmulas de Derecho. Así para Kelsen, el Estado es la
totalidad de un orden jurídico en cuanto constituye un sistema que des-
cansa en una norma hipotética fundamental, es la personificación meta-

48 Aristóteles. La Política. Traducción de Antonio Gómez Robledo. Quinta edición, Editorial

Porrúa, México, 1973, Libro II, p.81.
49 Weber, Max. El político y el científico. Primera edición: 1994. Décimo primera reimpresión,
Editorial Coyoacán, S.A. de CV., México 2010, pág. 9.

66
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

fórica del orden jurídico total y, de esta forma, el Estado tiene distintas
facetas, pues aparece como voluntad supraindividual, orden de poder,
autoridad, orden jurídico, orden coactivo:

“El Estado es una ordenación de la conducta humana…consiste en que

la conducta recíproca de los hombres está ordenada de determinado
modo… ordenación como sistema de normas, preceptos. Las normas no
expresan lo que acontece y tiene que acontecer forzosamente sin excep-
ción, sino que determinan lo que debe acontecer, aunque de hecho no
siempre acontezca… No se puede entender la esencia del Estado sino
pensando en que del mismo emanan deberes que obligan a los hombres
a una conducta recíproca determinada, en tanto que permanecen dentro
de la sociedad política. La voluntad del Estado es algo distinto de la vo-
luntad de los hombres que le están sometidos, es algo más que la suma
de estas voluntades, está por encima de ellos.
El orden estatal se diferencia ante todo de los demás órdenes sociales en
que es coactivo, ordena una coacción… Existen dos actos típicos de coac-
ción, la pena y la ejecución forzada. El fin de esta amenaza coactiva es
provocar una conducta en los hombres que haga innecesaria la coacción.
Conforme a este fin los hombres deben comportarse de tal modo que su
conducta no constituya el supuesto para que se produzca la consecuencia
coactiva. De lo dicho se deduce que el aparato coactivo, al que se suele
hacer referencia para caracterizar al Estado, es idéntico al orden jurídico.
Las normas que forman el orden estatal son las jurídicas.
He desarrollado la tesis de que Estado y Derecho coinciden, en tanto que
el Estado como orden es idéntico a la ordenación jurídica, total o parcial,
y el Estado como sujeto jurídico o persona, no es más que la personifica-
ción del orden jurídico, total o parcial.”50

Por su parte, las definiciones políticas son aquellas en las que se hace
hincapié en lo que el Estado destaca como una formación característica
de la vida política. En este caso está el español Sánchez Agesta quien
considera al Estado como “una comunidad organizada en un territorio
definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de funcio-
narios y garantizado por un poder jurídico autónomo y centralizado,
que tiende a realizar el bien común en el ámbito de esa comunidad.”51

50 Kelsen, Hans. Compendio de Teoría General del Estado, Editora Nacional, México 1980,
Capítulo I La esencia del Estado, pp. 107-128. Para Léon Duguit el Estado es una agrupación
humana, fijada sobre un territorio determinado, apuntando como nota distintiva la diferencia
entre gobernantes y gobernados. Duguit Léon, Traité de droitconstitutionnelParís 1921.
51 Sánchez, Agesta. Definición de Estado. Enciclopedia Jurídica. Consultado en la página de
internet el 18 de mayo de 2015: http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/estado/
estado.htm

67
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Las cuatro posiciones para definir al Estado nos dan un panorama muy
amplio y preciso de los elementos que intervienen en el concepto Esta-
do, un análisis de las mismas nos revela la presencia de dos grupos de
elementos: los externos, visibles y materiales; y los internos, invisibles o
espirituales. Los primeros elementos son los hombres que componen el
Estado y el territorio sobre el cual se asientan; los segundos, el poder o
autoridad, el orden normativo que hace posible la vida armónica de los
hombres y el fin ético que persigue.
En relación con los elementos externos del Estado, hombres y territo-
rio, podemos decir que las personas humanas están unidas entre sí por
múltiples vínculos de solidaridad y forman una sociedad. Esa sociedad
humana está establecida permanentemente en una porción determina-
da de la superficie terrestre, ahí vive, trabaja, se desarrolla y alcanza la
perfección de su ser; sin embargo, el doctor Sergio Márquez hace la
siguiente reflexión respecto a este elemento: “Se dice que un Estado que
pudo serlo, sin tener territorio, fue el pueblo israelí; Theodor Herzl, en
El Estado Judío (1896) proyectaba la construcción de un Estado judío en
la Palestina otomana, lo que chocó con las posiciones mayoritarias del
rabinato de la diáspora, que vieron en él una sustitución laica del ideal
religioso. Israel no tuvo territorio hasta el año de 1948 cuando se le dotó
de un territorio propio, pero su existencia no se dudaba desde antes,
puesto que tenía población y un gobierno que luchaba por su pueblo y
buscaba un territorio para asentarse.”52
Respecto de los elementos internos podemos señalar que en esa socie-
dad, los hombres no están colocados en un mismo plano de igualdad,
sino que unos gobiernan y otros son gobernados, es decir, se trata de
una sociedad jerarquizada. Los gobernantes ejercen una serie de fun-
ciones y usan un conjunto de facultades que, en términos generales, se
denominan autoridad. Ese poder se manifiesta ya sea en forma general
–leyes, reglamentos– ya sea en forma particular o concreta. El poder del
Estado es supremo, por encima de él no hay ningún otro poder social,
económico o político. Tiene la facultad de decidir, en última instancia,
de todos los problemas de su competencia y de ejercitar el monopolio
de la coacción física.
El poder del Estado no es arbitrario, aparece sometido a las normas
jurídicas que le señalan cauces para su acción y límites objetivos. El Es-
tado moderno se presenta como un Estado de Derecho, crea el Derecho
positivo, lo aplica y lo sanciona, pero al mismo tiempo se somete a él.
52 Márquez Rábago, Sergio R. Derecho Constitucional en México. Segunda edición, Editorial
PorrúaPrint, México, 2015, pág. 70.

68
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Es característica ineludible del Estado moverse y desarrollarse bajo un

orden jurídico.
Asimismo, la actividad toda del Estado aparece encaminada a una serie
de fines concretos y particulares que se unifican en un fin total, el bien
público de la comunidad entera.
De todas estas reflexiones, González Uribe llega a una definición con-
ceptual del Estado al cual considera como “Una sociedad humana, esta-
blecida permanentemente en un territorio, regida por un poder supremo
bajo un orden jurídico y que tiende a la realización de los valores indi-
viduales y sociales de la persona humana”.53
Este autor define conceptualmente al Estado sustrayendo los elementos
esenciales de las definiciones deontológicas, sociológicas, jurídicas y po-
líticas, coincidiendo fundamentalmente con las mismas y reuniendo sus
cualidades esenciales.
Conforme García Máynez, el Estado se puede definir como “la organiza-
ción jurídica de una sociedad bajo un poder de dominación que se ejer-
ce en un determinado territorio,”54 de la definición se desprenden tres
elementos esenciales: la población, el territorio y el poder. Según este
autor el poder político se manifiesta a través de una serie de normas y de
actos normativamente regulados, en tanto que la población y el territorio
constituyen el ámbito personal y espacial de validez de orden jurídico
creado o reconocido por el Estado.
Lugar común en este enfoque jurídico es el reconocimiento de los ele-
mentos constitutivos del Estado: población, territorio, gobierno. Sin em-
bargo, hay autores como González Uribe que consideran al orden jurídico
y al fin teleológico como elementos esenciales del Estado.
Por otra parte, el análisis del poder debe partir de la Ciencia Política, ya que
es en el Estado en donde se da la unidad del poder. Este enfoque se centra
en el poder, sus distintas facetas, como base para el análisis del Estado.

“El poder, designa la capacidad o posibilidad de obrar, es una relación

entre los hombres y se debe inmediatamente añadir que se trata de una
relación tríadica. Se refiere a la influencia voluntaria de un individuo o
de un grupo sobre la conducta de otro individuo o grupos, adquiere el
papel más importante en la política, y en relación con los fenómenos
políticos. Para Weber, las relaciones de mandato y obediencia más o
53 González Uribe, Héctor. Op. cit., pág. 162.
54 García Máynez, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. Quincuagésima quinta edi-
ción, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 98.

69
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

menos continuas en el tiempo, que se hallan típicamente en la relación

política, tienden a basarse no solamente en fundamentos materiales o en
la pura costumbre de obedecer que tienen los sometidos sino también
en un especifico fundamento de legitimidad y de esa situación, o es
designado con la palabra autoridad. Se basa en la creencia del carácter
sacro, del poder “existe desde siempre” su fuente es “la tradición”, que
impone también vínculos al contenido de los mandatos que el “señor”
imparte a los súbditos”.55

Duverger presenta una anatomía del poder, empieza por aclarar que
no todo poder es político, para lo que establece una primera diferencia
entre poder político y poderío:

“El poderío es la ley del más fuerte, que puede constreñir materialmente
al más débil a inclinarse. El poderío es omnipresente, ya que resulta de
la desigualdad de las fuerzas. La fuerza física es el elemento esencial
del poderío. La fuerza económica, el que puede privar a un hombre de
su subsistencia, la autoridad de los patronos. Las técnicas de encuadra-
miento de los hombres en el seno de organizaciones colectivas –par-
tidos, sindicatos, gremios etc.- Si bien se obedece sólo porque se está
coaccionado a hacerlo, por la presión física, la dominación económica o
el encuadramiento colectivo, en ello no existe poder sino solamente po-
derío; el poder aparece cuando los que obedecen creen que es normal
la obediencia, que es bueno, justo, legítimo… La noción de legitimidad
es uno de los elementos fundamentales del poder, no es más que un sis-
tema de creencias, para aquellos que creen que el poder debe reposar
en la elección popular de los gobernantes, los gobernantes son legíti-
mos si emanan de elecciones libres… Diversos sistemas de legitimidad
se oponen, el poder es legítimo a los ojos de una parte de la población
e ilegítimo a los ojos de otra parte de la población.
Si se estudia de forma comparativa el poder en todos los grupos huma-
nos, se podrán descubrir las diferencias eventuales de naturaleza entre
el poder en el Estado y el poder en los otros grupos. En cambio, si se
estudia en el marco único del Estado se impide la comparación… El
estudio del poder en el Estado se tiene en el caso de las instituciones
políticas oficiales del Estado… En las sociedades modernas el Derecho
es uno de los instrumentos esenciales del poder, pero no toda la activi-
dad del Estado se da en el marco del Derecho y un análisis puramente
jurídico de las instituciones políticas daría una visión parcial y falsa. Pero
una gran parte de la actividad del poder se realiza a través del Derecho.
Las constituciones, los códigos, las leyes, reglamentos, decisiones admi-
55 Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Política.
Tomo II. Décima tercera edición, Editorial Siglo XXI, México, 2002, pág. 1190.

70
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

nistrativas, las sentencias de los tribunales son procedimientos de acción

fundamentales del poder. En ellos se fundan sus dos elementos, el ele-
mento coacción y el elemento legitimidad. El Derecho es un elemento
del poder, un medio de acción del poder, una forma del poder. Organi-
za el poder, institucionaliza el poder, contribuye a legitimarlo. Pero no
obstante, comporta también elementos de garantía contra el poder.”56

Para Norberto Bobbio el poder entendido desde el punto de vista social,

es decir, en relación de la vida del hombre en sociedad es “la capacidad
del hombre para determinar la conducta del hombre: poder del hombre
sobre el hombre. El hombre no sólo es el sujeto sino también el objeto
del poder social”57 De esta forma el poder social es la capacidad de un
gobierno de impartir órdenes a los ciudadanos, en donde dicha capaci-
dad proviene de un orden jurídico que define la esfera o el ámbito en
el cual el gobierno puede determinar la conducta de sus ciudadanos,
ya que el gobierno no tiene el imperio legal para determinar todas las
conductas de los ciudadanos, solamente puede determinar la conducta
de los ciudadanos que tienen relevancia social.
Para los enfoques historicistas, en la prehistoria solamente hay barbarie,
la historia empieza con las organizaciones políticas que se va dando el
hombre y, que a su vez, fueron marcando la frontera entre barbarie y ci-
vilización, en otras palabras, antes de la aparición de la primera forma de
Estado no hay historia, hay prehistoria: “La historia universal es el proce-
so mediante el cual se da la educación del hombre de lo desenfrenado
de la voluntad natural a lo universal y a la libertad subjetiva. El Oriente
sabía y sabe, que solamente uno es libre, el mundo griego y romano que
algunos son libres, el mundo germánico sabe que todos son libres…”58
Aspecto relevante son los atributos del Estado, empezando por el de la
soberanía, la potestad suprema, indivisible e inalienable, que hace que
sobre el poder del Estado no puede haber otro poder, por ello es que el
poder no se comparte, a riesgo de debilitar al Estado mismo. Los planos
de la soberanía son internacional y nacional, ya que el Estado debe re-
afirmarse sobre otras potencias e intereses externos, y sobre los grupos
internos. A manera de ejemplo, y entre muchos otros, está el de los paí-
ses latinoamericanos del siglo XIX en que la Iglesia católica era un gran
56 Duverger, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional. Editorial Ariel, Barce-
lona, 1970, pp. 30-31.
57 Bobbio, Norberto y otros. Op. cit., pág. 1190.
58 Hegel, GWF. Lecciones sobre la filosofía de la Historia Universal, Revista de Occidente, Madrid,
1974. O como lo denomina Vico: el estado ferino, un primitivismo, asocial, al que siguieron la
autoridad familiar, económica y la civil. Vico Giambattista, Ciencia nueva, FCE, 1941.

71
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

factor real de poder y ejercía una gran influencia en la sociedad y en el

gobierno, contrarrestando al poder del Estado en formación.59
Para Norberto Bobbio la soberanía es un concepto jurídico-político que
“sirve para indicar el poder de mando en última instancia en una socie-
dad política y, por consiguiente, para diferenciar entre ésta de las otras
asociaciones humanas, en cuya organización no existe tal poder supre-
mo, exclusivo y no derivado. Por lo tanto, tal concepto está estrecha-
mente vinculado al de poder político: en efecto, la soberanía pretende
ser una racionalización jurídica del poder, en el sentido de transformar
la fuerza en poder legítimo, el poder de hecho en poder de derecho”.60
Es importante mencionar que en las distintas formas de organización del
poder que se han dado en la historia de la humanidad, en todas pode-
mos encontrar siempre una autoridad suprema, aunque el concepto de
soberanía fue acuñado por Jean Bodin en el siglo XVI.
Para Jorge Machicado, “El fundamento del Estado moderno es la sobera-
nía, que es el reconocimiento efectivo por parte de los demás, de que
su autoridad gubernativa es suprema. El concepto de soberanía surgió
cuando los europeos de los siglos XVI y XVII empezaron a buscar fun-
damentos laicos sobre los que basar la autoridad de los incipientes esta-
dos nacionales. En el campo de las relaciones internacionales, un Estado
soberano es igual a los demás: puede gobernar su propio territorio, de-
clarar la guerra, o regular su estructura política, por ejemplo. El Derecho
internacional contemporáneo y los tratados que vinculan a las naciones
han modificado, sin embargo, la libre soberanía absoluta concebida hace
cuatro siglos. (Latín “super amus”, ‘señor supremo’) entendida ésta como
la voluntad política que posee un pueblo con derecho a tomar decisiones
para determinarse y manifestarse con independencia de poderes externos.
Si la voluntad política se ejerce hacia sus ciudadanos se llama imperium y
si es ejercida hacia el exterior, hacia otros Estados, se llama soberanía”.61

59 También está el caso de los Estados Unidos, cuando el presidente Woodrow Wilson de-
clara, en 1912, ante el crecimiento de los monopolios empresariales, que sobre el poder
del Estado norteamericano no puede estar ningún otro poderío económico: “El mayor
monopolio de este país es el monopolio del dinero… la labor del gobierno es organizar
el interés común en contra de los intereses especiales”. Hofstadter Richard, La tradición
política norteamericana y los hombres que la formaron, pp. 245-246, FCE, México 1984. Y
en el mismo sentido se pronunció el presidente Barack Obama en el año 2008 frente a las
empresas calificadoras de riesgo que llevaron a la crisis económica de ese año, el Estado
debe supervisar que los intereses especiales no afecten al bienestar general.
60 Bobbio, Norberto y otros. Op. cit., pág. 1483.
61 Machicado, Jorge. La Soberanía Apuntes Jurídicos. Consulta en internet el día 06 de enero de 2014
http://jorgemachicado.blogspot.mx/2013/06/que-es-la soberania.html#sthash.s0lcQagF.dpuf

72
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Por su parte, Hermann Heller considera que “La soberanía es la cualidad

de la independencia absoluta de una unidad de voluntad frente a cual-
quiera otra voluntad decisoria universal efectiva. Este concepto en su as-
pecto positivo significa que la unidad de voluntad a la que corresponde
la soberanía es la unidad decisoria universal suprema dentro del orden
de poder de que se trate”.62
Otro atributo del Estado es el que detenta el monopolio del uso legítimo
de la fuerza, es decir, el apoyo que tiene la organización gubernamental
y su capacidad de coacción respaldada por las fuerzas armadas, milita-
res y civiles, así como el sistema de justicia penal, incluyendo el sistema
penitenciario, principalmente.
Por regla general, las normas jurídicas enlazan determinadas consecuen-
cias al incumplimiento de los deberes que el derecho objetivo impone,
entre las derivadas de la inobservancia de un precepto jurídico cualquie-
ra, una de las más características es la sanción, la cual puede ser defini-
da como “la consecuencia jurídica que el incumplimiento de un deber
produce en relación con el obligado”.63 Como toda consecuencia de de-
recho, la sanción se encuentra condicionada por la no realización del su-
puesto normativo, es decir, por la inobservancia de un deber establecido
por una norma. Es importante señalar que la sanción no debe ser confun-
dida con los actos de coacción, aquélla es una consecuencia normativa
y estos constituyen su aplicación o realización efectiva: “coacción es, por
tanto, la aplicación forzada de la sanción”64, en un caso práctico sería
cuando un juez dicta una sentencia y sanciona al deudor a que pague lo
que debe, si el demandado no cumple la sentencia, el acreedor puede
pedir que la sanción se imponga por la fuerza.
El orden jurídico tiene como característica la coercitividad, toda vez que
el derecho puede y debe imponerse muchas veces por la fuerza; la fuerza
coactiva del derecho es una nota que lo acompaña y le asegura su efica-
cia en casos extremos. Para González Uribe el derecho “no sólo regula
la conducta externa sino que lo hace en forma imperativa y coercitiva,
detrás del derecho está siempre un poder organizado que puede emplear
la coacción material para asegurar su eficacia”.65

62 Heller, Hermann. La Soberanía, contribución a la teoría del derecho estatal y del derecho
internacional. Segunda edición. Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1995,
pág. 197.
63 García Máynez, Eduardo. Op. cit., pág. 295.
64 Ídem, pág. 298.
65 González Uribe, Héctor. Op. cit., pág. 203.

73
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Es importante que el derecho sea justo y esté siempre al servicio de los

fines superiores de la sociedad, que sea un instrumento que permita
alcanzar el bienestar humano y a todo hombre, por el sólo hecho de
serlo, a cumplir su destino en el mundo, es decir, debe tender a la reali-
zación del bien común. Además, el derecho debe ser claro para que los
miembros de la sociedad sepan si su conducta se ajusta o no al mismo,
de esta manera el derecho al ser justo, tender al bien común y ser claro,
será acatado de manera espontánea por los miembros de la sociedad a la
cual va dirigido y sólo en casos muy esporádicos, cuando no sea acatado
voluntariamente, será impuesto coercitivamente por el poder del Estado.
En cuanto a los fines del Estado, es posible observar que cualquier Esta-
do, pasado o presente, ha tenido y tiene dos fines principales para con
la sociedad que lo forma: darle seguridad y justicia, a cambio de ello la
población debe entregar sus contribuciones, mismas que van a formar
los recursos públicos y el presupuesto de egresos de un país. En este
aspecto es de resaltar que uno de los dos fines principales de cualquier
Estado es dar seguridad a la población y ello se da en dos planos, frente
a las amenazas externas, contra otros poderes estatales y soberanías, así
como en el plano interior frente a los factores reales de poder.
Es la finalidad del Estado la que da la unidad a gobernantes y goberna-
dos, es la idea objetiva de un bien superior que no pueden realizar las
comunidades menores, la que aglutina las voluntades de los miembros
de la sociedad para constituirse en Estado.
Para Serra Rojas los fines del Estado son “básicamente variables y dife-
rentes entre uno y otro, y aun dentro del mismo ente estatal, entre una
y otra épocas; en todo caso, tales fines los determina la parte dominante
de la población, aun cuando haya alguna influencia de las demás; em-
pero se pueden señalar como finalidades comunes de todo Estado, ade-
más de la de procurar su propia supervivencia mediante la satisfacción
de las necesidades públicas, las de alcanzar el bien común, preservar
el orden público, así como las libertades y derechos de sus habitantes,
quienes a la luz de la tesis contractualista sacrifican una parte de ellos
para asegurar el disfrute de los restantes; la de satisfacer las necesidades
individuales de carácter general y la de atender al interés público”.66
Es interesante señalar que para este autor los fines del Estado están
determinados por la clase dominante, es decir, que los factores reales
de poder influyen en su orientación, quienes a final de cuentas tratan
de incorporar en el marco jurídico constitucional sus intereses, toda vez
que “los factores reales del poder que rigen en el seno de cada sociedad
66 Serra Rojas, Andrés. Ciencia Política. Cuarta edición, Editorial Porrúa, México, 1978, pág. 116.

74
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

son esa fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones
jurídicas de la sociedad en cuestión, haciendo que no puedan ser, en
sustancia más que tal y como son.”67
De tal manera que los factores reales de poder determinan el funciona-
miento de las instituciones, por ello para conocer un Estado de Derecho
es importante ver los factores reales de poder que se encuentran determi-
nando las estructuras formales del Estado, ya que éstos definen el alcance
de los poderes formales “de nada sirve estudiar el Derecho Constitucional
de un país, si ese estudio no viene acompañado por el de los factores rea-
les de poder que determinan los significados de la Constitución”.68 Esto es
así porque “la verdadera constitución de un país sólo reside en los factores
reales y efectivos de poder que en ese país rigen, y las Constituciones es-
critas no tienen valor ni son duraderas más que cuando dan expresión fiel
a los factores de poder imperantes en la realidad social.”69
Por su parte, Francisco Porrúa Pérez considera que “Históricamente al Es-
tado se le han asignado variados fines. Para Platón el fin era esencialmen-
te moral, de asegurar la justicia individual y social. Aristóteles propone
como fin del Estado educar a los ciudadanos en la virtud y en la justicia,
para lograr la felicidad de todos sus miembros. Desde el punto de vista
del elemento teleológico o espiritual del Estado el fin es el bien público
temporal. El fin debe estudiarse para entender el sentido del mismo, de
la organización estatal y las modalidades de su estructura, el fin será el
que determine las atribuciones, la competencia material de los órganos
del Estado. El fin del Estado se dice que es el bien común, y es importan-
te distinguir que dicho bien se divide en bien común y bien público, el
primero es el bien de toda la sociedad y el segundo es el bien específico
de la sociedad estatal”.70 Aquí podemos señalar que el bien común es el
fin que persiguen todas las agrupaciones que inciden al interior de un
Estado como los sindicatos, las agrupaciones patronales, los colegios de
profesionistas, etc., quienes persiguen el bien común de sus integrantes,
en cambio el bien público se refiere al fin último que persigue toda la
sociedad, es decir, el pueblo que forma parte del Estado.

67 Lassalle, Ferdinand. ¿Qué es una Constitución? Primera edición 1994, decimoséptima reim-
presión. Ediciones Coyoacán, México, 2010, pág. 45.
68 Cárdenas Gracia, Jaime. Características Generales de la Reforma Constitucional General y
Crísis del Sistema Electoral. En Huerta Ladrón de Guevara, Manuel Rafael y otros coordi-
nadores. Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral 2014-2015.
Primera edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2014, pág. 29.
69 Lassalle, Ferdinand. Op. cit., pág. 78.
70 Porrúa Pérez, Francisco. Teoría del Estado. Primera edición, Editorial Porrúa, México, 1954,
pp. 284 y 285.

75
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Ha sido clásico en la historia del pensamiento político considerar como

fin propio del Estado el bien común, pero la teoría moderna del Estado
ha tratado de precisar un poco más el concepto y ha hablado del bien
público y del interés general. La precisión es correcta porque hay bien
común en toda la sociedad, hay bien común en la familia, en el sindicato,
en la escuela, en la asociación civil, etc., pero ese bien sigue siendo parti-
cular y restringido, porque se refiere únicamente a los asociados, además,
muchas veces puede entrar en concurrencia y pugna con el de otros
grupos, por eso se le denomina bien público y para distinguirlo también
del bien que persiguen las asociaciones religiosas las cuales pretenden
alcanzar el bien público eterno, al fin del Estado se le ha denominado
por algunos autores como el bien público temporal, el cual debe ser
procurado por éste.
Lo que distingue ese bien público es el sujeto beneficiario del mismo, el
bien particular es el que se refiere a los individuos y grupos, en cambio
el bien público temporal es el que se dirige al conjunto total de indivi-
duos y grupos que forman la sociedad estatal.
En la realización del bien público temporal hay que distinguir entre la
forma y la materia, es decir, entre el cómo y el qué de la obra que rea-
liza el Estado en el cumplimiento de su fin. Si nos preguntamos cómo
lleva a cabo el Estado su tarea de promover el bien público temporal, o
sea, los caminos y medios por los cuales llega a su fin, entonces según
González Uribe71 estamos ante los elementos formales de dicho bien y
son los siguientes:
a) En primer lugar, el Estado trata de establecer el orden y la paz en la
vida social, mediante una serie de medidas de seguridad material y
de regulación jurídica. Ésta es la necesidad más elemental y urgen-
te a la que debe atender y la que justifica, de inmediato, su existen-
cia misma como Estado. Y ese orden, si ha de ser legítimo y aspira
a mantenerse, debe ser justo, esto quiere decir que no sólo ha de
ajustarse a la ley positiva sino a los principios éticos del Derecho;
b) En segundo lugar, el Estado atiende al bien público temporal por
medio de la coordinación de las actividades de los individuos y
grupos, a fin de evitar la dispersión y anarquía de los esfuerzos, la
competencia desenfrenada y desleal, en el campo económico, y
c) En tercer lugar, el Estado tiene una tarea un poco accidental, acce-
soria, pero no menos importante, la de ayudar y fomentar la activi-
dad de los particulares y eventualmente suplirla cuando haga falta.
71 González Uribe, Héctor. Op. cit., pág. 300.

76
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Le toca apoyar con subsidios, exenciones de impuestos, servicios

públicos, etc., las actividades que la población realiza en los cam-
pos: social, económico, cultural, deportivo, de beneficencia, etc.
En cuanto a la materia del bien público, o sea, el qué debe atender el Es-
tado para la realización del bien público temporal, podemos decir que,
por su carácter de sociedad total, el Estado tiene a su cargo la universa-
lidad de bienes y de servicios que requiere la población para alcanzar
su bienestar y para el logro cabal de todas sus aspiraciones y objetivos.
Todas las necesidades humanas, en los diversos órdenes de la vida, son
materia de sus preocupaciones, con la sola excepción de los asuntos
específicamente privados o religiosos.
Entre esas necesidades hay una jerarquía que debe respetar el Estado,
de tal suerte que dé preferencia a unas sobre otras, las primeras se
refieren al Estado mismo, a su buena organización y funcionamiento,
necesidades que podemos llamar políticas o estatales; después están
aquellas necesidades que tienen mayor amplitud y repercusión social,
porque afectan a capas de la población más numerosas e indigentes,
son las necesidades de justicia social. Así, en orden descendente ven-
drán otras necesidades económicas, sociales, culturales, hasta quedar
cubierto todo el campo de exigencias de carácter social.
Tres grandes aspectos de la vida pública son difíciles de atender para el
Estado: la economía, la educación y el de los valores espirituales religio-
sos. El Estado en los países democráticos ciertamente no tiene que me-
terse en forma directa en el campo económico, pero sí tiene una función
de extraordinaria importancia que es la de planear y llevar a ejecución la
política económica general de un país. Asimismo, en materia educativa el
Estado debe ser el promotor activo de la política pedagógica del país, lo
mismo de la investigación científica, del desarrollo de las artes, de las ac-
tividades deportivas y de la beneficencia. Por lo que toca a las relaciones
del Estado con la conciencia religiosa de sus miembros, éste debe respetar
totalmente el orden espiritual y no entrometerse indebidamente en él, su
papel es vigilar que no haya desordenes que afecten a la sociedad y cuidar
aspectos que puedan afectar el bien público.
“El Estado respeta la dignidad del hombre, lo considera portador de va-
lores espirituales, que trascienden el ámbito de lo político; aprecia y ga-
rantiza sus determinaciones libres; considera a la iniciativa privada como
la fuente primaria de la vida social, económica y política, y asume, en
consecuencia, un papel meramente subsidiario; y busca, en todo caso,
crear y mantener un clima de seguridad y ayuda para que el hombre al-

77
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

cance su propio perfeccionamiento, sin que él -el Estado- constituya un

obstáculo o pretenda absorber la actividad de los particulares”.72 En esta
concepción humanista del hombre y de la sociedad, el Estado debe dar
a las clases más necesitadas un reparto más equitativo de la riqueza, una
posibilidad cada vez más abierta de acceso a los bienes de la educación,
la cultura y a un programa cada vez más activo y eficaz del desarrollo
integral de la comunidad.
En cuanto a las atribuciones del Estado, los tratadistas coinciden en se-
ñalar que la actividad del Estado es, en términos generales, el conjunto
de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud
de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. Siendo las atri-
buciones medios para alcanzar determinados fines, resulta natural que
el número y extensión de aquellas varíen al variar éstos, sin embargo,
se puede afirmar que en términos generales las principales atribuciones
son las siguientes:
a) Atribuciones de mando, de policía o de coacción, incluyendo todos
los actos necesarios para el mantenimiento y protección del Estado
y de la seguridad, la salubridad y el orden público. Éstas eran las
actividades típicas del siglo XIX;
b) Atribuciones para regular las actividades económicas de los particulares;
c) Atribuciones para crear servicios públicos, y
d) Atribuciones para intervenir mediante su gestión directa en la vida
económica, social, cultural y asistencial del país, las que se fueron
incorporando a la agenda de actividades del Estado en la medida
que la evolución social y económica así lo fueron requiriendo.73
Referirse a las atribuciones del Estado significa, en primer lugar, re-
ferirse al tipo y amplitud de las relaciones que en un momento dado
guarden el Estado y la Nación, ya que las necesidades individuales de
la colectividad se satisfacen por la acción conjunta del Estado y de los
particulares, de manera que la ampliación de la esfera de la actividad
de uno se traduce en reducción de la esfera de acción de los otros o
viceversa, según la época y lugar de que se trate: de la época antigua,
medieval, moderna, o contemporánea, del despotismo oriental, de la
democracia occidental, o del fundamentalismo del islam, de las monar-
quías absolutas o de las constitucionales.

72 Ídem, pág. 304.

73 Véase García Pelayo, Manuel. Las Transformaciones del Estado contemporáneo. Editorial
Alianza Universidad, Madrid, 1977, Capítulo I.

78
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Como consecuencia de las atribuciones se tienen las funciones del Es-

tado, es decir, el contenido de la actividad que éste desarrolla; ¿Qué es
lo que el Estado puede o debe hacer? En principio el Estado sólo puede
hacer aquello que el orden jurídico le permite, por ello la atribución
abarca la actividad y el medio para realizarla, es decir, la forma en que
el Estado lleva a cabo la actividad y ejerce las atribuciones que el orden
jurídico le señala.

Formas de Estado y de Gobierno

A lo largo de la historia se han organizado y desarrollado distintas for-
mas de Estado y de gobierno en cada una de las sociedades. Siguiendo
a Paolo Biscaretti,74 podemos precisar que las formas de Estado están
determinadas por la posición recíproca en la cual se encuentra el gobier-
no, el pueblo y el territorio. La forma de gobierno está determinada por
la posición que ocupan entre sí los diversos órganos constitucionales del
Estado. Dentro de la clasificación de las formas de Estado se tienen dos
enfoques: el político, que hace referencia a los sistemas políticos, pasa-
dos y/o presentes; y el jurídico, referido a la estructura interna del poder
estatal. Ambos puntos de vista se complementan y sirven de referente a
los pilares propios de la comunidad, la economía y la sociedad.
Las formas de Estado y formas de gobierno no son lo mismo, en épocas
antiguas se llegó a confundir Estado y gobierno, pero en los tiempos
modernos la técnica jurídica fue introduciendo los matices y distingos
correspondientes. El Estado es la unidad total –pueblo y gobierno a la
vez-; el gobierno es una parte del Estado, la parte encargada de llevar al
pueblo a la consecución del bien público temporal.
La monarquía, como lo indica la etimología de la palabra, es el gobier-
no de uno solo. Es, en realidad, aquella forma de gobierno en la que
el poder supremo se deposita en una sola persona física que recibe la
denominación genérica de rey, o alguna específica, de acuerdo con la
tradición del país, como el sha de Irán (Persia) o el emperador de Japón.
La monarquía es, sin duda, la forma más antigua de gobierno.
Desde 1848, en donde el liberalismo político triunfó en los principales
países europeos, las monarquías dejaron de ser absolutas para trans-
formarse, definitivamente, en constitucionales. En éstas, el rey está so-
metido a la Constitución del país como ley fundamental y tiene que
compartir el poder con otros órganos primarios del Estado.

74 Biscaretti di Ruffia, Paolo. Derecho Constitucional. Editorial Tecnos, Madrid, 1984, pág. 233.

79
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Las monarquías constitucionales, en nuestros días, se dividen en puras y

parlamentarias, según sea que el monarca ejercite por sí mismo el Poder
Ejecutivo o que el gobierno esté en manos de un Primer Ministro, que es
responsable ante el Parlamento. Las monarquías son casi siempre here-
ditarias y la sucesión en el trono se rige por una ley especial al respecto.
La República, por su parte, es aquella forma de gobierno en la cual el
Jefe del Estado es designado por elección popular, que se renueva en un
lapso relativamente corto de 4, 6 o 7 años, por ejemplo: el Jefe del Estado
suele tomar el nombre de Presidente de la República y gobierna con un
gabinete de ministros, con los cuales integra el Poder Ejecutivo del país;
su posición, aunque políticamente es muy importante, está equilibrada en
el plano jurídico constitucional con los demás poderes públicos.
El gobierno republicano tiene dos modalidades básicas: el gobierno pre-
sidencial y el parlamentario. En el primero, el Presidente de la República
reúne en su persona el goce y el ejercicio de las atribuciones que la
Constitución señala al Poder Ejecutivo, es a la vez Jefe del Estado y de
Gobierno, asimismo, encabeza con plenos poderes la Administración
Pública, nombra a los miembros de su gabinete y los remueve libre-
mente; la Constitución le señala una serie de facultades que le dan una
situación de gran relevancia en el Estado; y en el segundo, el Presidente
de la República es el Jefe de Estado pero no el Jefe del Gobierno, tiene
el goce pero no el ejercicio de las atribuciones del Poder Ejecutivo, el
gobierno está en manos de un Primer Ministro o Canciller emanado del
partido que quedó victorioso en las elecciones y que responde de sus
actos ante el Parlamento, el cual por medio de sus votos de confianza
o de censura, en situaciones críticas, decide acerca de la permanencia o
caída del gobierno encabezado por el Primer Ministro.
Las formas de Estado, resultan solamente dos estructuras básicas: el Estado
simple o unitario y el Estado compuesto o complejo. El criterio para hacer
esta clasificación es el ejercicio de la soberanía en el Estado. La soberanía
del Estado es una e indivisible y sí se ejercita sobre una sola población en
un solo territorio, estamos en presencia de un Estado simple, como pasa
en las repúblicas centralistas. Si, por el contrario, el ejercicio de la sobera-
nía está repartido entre un Estado mayor y una serie de Estados menores
que contribuyen a formarlo, tenemos entonces el Estado compuesto. El
ejemplo característico es el Estado Federal, del cual son muestras muy
claras la República norteamericana, la mexicana y la argentina.
En el Estado federal encontramos un territorio formado por los territorios
de todas las entidades federativas, una población que es la del país ente-
ro y un gobierno federal a quien está encomendado el ejercicio supremo

80
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

de la soberanía constitucional. Hay también una legislación federal de la

que forma parte la Constitución Política, que es la ley suprema de todo
el país. Los Estados-miembros tienen también su territorio, su población
y su gobierno, así como su legislación local. Pero estos Estados-miem-
bros o entidades federativas sólo son libres y soberanos en cuanto a su
régimen interior. En lo que toca a los asuntos de interés general y en lo
que se refiere a las relaciones internacionales, están subordinados a la
Federación, en los términos señalados en la Constitución Federal.
Hay también otras figuras de Estados compuestos cuyo origen y régimen
constitucional se deben al Derecho Internacional, tales son las federa-
ciones y confederaciones de Estados, las cuales surgen generalmente
mediante tratados entre dos o más Estados, que convienen en tener
algún órgano colegiado común que los represente internacionalmente,
pero sin menoscabo de la soberanía interior de cada uno de los Esta-
dos-Miembros. En los últimos años esta figura de Estados compuestos ha
adquirido mayor importancia.
El poder de la confederación se ejerce tan sólo sobre los Estados-miem-
bros, es decir, sobre los órganos supremos del Estado; no tiene que ver
con la vida y los derechos de los ciudadanos de los Estados confederados,
en esto se diferencia básicamente la confederación del Estado Federal.
Bobbio,75 en su análisis sobre la teoría de las formas de gobierno ob-
serva cómo, desde la antigüedad, el tema ya está en todas las épocas y
lugares: los antiguos persas (seis siglos antes de Cristo), ya discuten las
ventajas de distintas formas de ejercicio del poder, pero se debe a Aristó-
teles una descripción precisa basada en un criterio simple: si el ejercicio
del poder recae en una persona, en pocas, o muchas, y por otro lado, si
lo ejercen bien o mal, entonces tenemos las formas de monarquía versus
tiranía, aristocracia versus oligarquía y de democracia versus oclocracia.
Con el devenir histórico Polibio, Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke,
Montesquieu fueron agregando otros ingredientes que ampliaron las po-
sibilidades de formas de gobierno.
Buen gobierno, mal gobierno, es una dicotomía existente a lo largo de
la historia política: monárquico, republicano, democrático, dictatorial,
aristocrático, plutocrático, cualquier caso nos lleva a valorar las posibili-
dades de bienestar o de malestar social; la satisfacción de las demandas
sociales o la desatención de las mismas y, en consecuencia, el apoyo o
rechazo al gobierno en turno.

75 Bobbio, Norberto. La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento polí-
tico. Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1987.

81
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En el Estado contemporáneo se desarrollaron como predominantes en el

mundo dos formas de gobierno, la Monarquía Constitucional y la Repú-
blica, con predominio parlamentario o presidencial, según si el centro de
gravedad se encuentra en el Poder Legislativo o en el Ejecutivo. Para el
primer caso la monarquía británica es la más ilustrativa, para su funciona-
miento el ejercicio del poder se divide, en primera instancia, en el Jefe de
Estado (el rey o la reina) y el Jefe de Gobierno, el Primer Ministro auxi-
liado de sus ministros. El parlamento supervisa la Administración Pública,
puede pedirle la renuncia al Primer Ministro, aunque éste tiene facultades
para disolver el Parlamento; en cambio éste último puede emitir un voto
de censura o bien un voto de confianza al Primer Ministro.
En el segundo caso, la República de los Estados Unidos lo ilustra con un
gobierno donde el Poder Ejecutivo es fuerte. En el régimen presidencial
existe preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, aquél se
deposita en el Presidente de la República quien es electo directamente
por el pueblo y en él se reúnen las calidades de Jefe de Estado y de
Gobierno de la Administración Pública; tiene, entre otras facultades, la
de nombrar y remover libremente a sus colaboradores, no puede ser
disuelto por el Congreso.
Existe otra variante que se da en la lucha y rivalidad histórica de los
poderes Ejecutivo y Legislativo: el gobierno congresional, el cual cobra
forma cuando el Congreso se erige en la fuerza predominante para la
conducción del gobierno; es un tipo de gobierno por Comités; el gobierno
Parlamentario es el gobierno por un Gabinete de ministros responsables.76
En nuestro país, el artículo 40 de la CPEUM establece la forma del Estado
Mexicano:

“ARTÍCULO 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una

República representativa, democrática, laica y federal, compuesta de Es-
tados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior,
y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según
los principios de esta ley fundamental.”

El artículo 40 constitucional instituye la forma del Estado mexicano y

para ello emplea los conceptos:
a) República;
b) Democracia;

76 Wilson, Woodrow. El Gobierno Congresional. Régimen político de los Estados Unidos. Edi-
torial UNAM, México, 2002.

82
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

c) Representación;
d) Laica, y
e) Federación.
El origen etimológico del concepto República deriva de la palabra res que
significa cosa; y de la palabra publica que significa “perteneciente a todo el
pueblo”,77 de tal modo que República significa la cosa que le pertenece a
todo el pueblo. Nicolás Maquiavelo en su obra El Príncipe, definió el Estado
Republicano como aquel que se opone al Estado Monárquico señalando que
“todos los Estados, todas las dominaciones que han ejercido y ejercen sobera-
nía sobre los hombres, han sido y son repúblicas o principados”,78 de tal suer-
te que conforme la definición de Maquiavelo, el concepto República puede
comprender cualquier tipo de Estado que no sea Monárquico. No obstante
lo anterior, el sistema republicano del Estado mexicano tiene su fundamento
en la voluntad popular, la cual se expresa mediante un sistema democrático
para elegir a sus representantes, mismos que son renovados periódicamente.
La esencia de la República se traduce en que los servidores públicos ejercen
sólo temporalmente sus cargos y deben cambiar con frecuencia, Felipe Tena
Ramírez señala cuando habla de las formas de gobierno que:

“Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vita-

licia, sino de renovación periódica, para lo cual se consulta la voluntad
popular. El régimen republicano se opone al monárquico por cuanto
en éste el jefe del Estado permanece vitaliciamente en su encargo y
lo transmite, por muerte o abdicación, mediante sucesión dinástica, al
miembro de la familia a quién corresponda según la ley o la costumbre.
Síguese de lo expuesto que, mientras en el régimen republicano debe
atenderse para la designación a la aptitud del designado, en el régimen
monárquico es la circunstancia fortuita del nacimiento lo que otorga la
titularidad de jefe del Estado”.79

Por otro lado, tal y como lo señala nuestra Constitución en el artículo

39, todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio
de éste, de ahí que el pueblo sea el origen de los poderes públicos y
por tanto es el pueblo el que gobierna, el gobierno del pueblo es lo que
caracteriza a una democracia:
77 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición,
Editorial Espasa, España, 2001, pág.1856.
78 Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe, traducido por Luis Navarro. Obras Políticas de Nicolás
Maquiavelo. Editorial Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1971, pág. 305.
79 Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Trigésima séptima edición, Edi-
torial Porrúa, México, 2005, pp. 87 y 88.

83
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en

el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para be-
neficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de
alterar o modificar la forma de su gobierno.”

La democracia se manifiesta en su máxima expresión cuando el pueblo

íntegro, de manera directa, ejerce los poderes del Estado y adopta sus
decisiones en asamblea mediante el principio de la mayoría, sin embargo,
la democracia supone necesariamente el respeto, protección e impulso
de las minorías. En las democracias todos los que participan en ella de-
ben cumplir con las decisiones de las mayorías que conforman el interés
público, lo cual trae implícito el que las minorías no puedan recurrir a
procedimientos violentos o no autorizados legalmente para revertir las de-
cisiones de las mayorías. Tena Ramírez señala que “el compromiso previo,
implícito de todo evento democrático, de que los disidentes habrán de
someterse al criterio de los más, siempre y cuando aquéllos y éstos sean
escuchados, por igual”,80 de ahí que las decisiones se tomen por mayoría
pero el sistema debe permitir que las minorías puedan expresarse y pue-
dan tener la posibilidad de convertirse en mayorías.
Una democracia en donde participe directamente la totalidad del pueblo
es imposible que se dé en la realidad actual, principalmente por el factor
demográfico, ya que es imposible que millones de personas se puedan
reunir en una asamblea para deliberar. Es por ello que el principio de-
mocrático se limita al concepto de democracia representativa.
La democracia representativa es una democracia en la que el pueblo no
ejerce de manera directa sino indirecta el poder público que dimana de él,
ya que nombra a las personas que en su representación se van a encargar
de ejercer el poder del Estado. El sistema democrático no se circunscribe a
la estructura jurídica o al régimen político, sino que es entendido como un
sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y
cultural del pueblo, tal y como lo señala el artículo tercero constitucional.

“ARTÍCULO 3.
I. …
II. …
a)… considerando a la democracia no solamente como una estruc-
tura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida
fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural
del pueblo;
b) al d) …
III al IX …”
80 Ídem, pp. 97 y 98.

84
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Ahora bien, el Estado mexicano jurídicamente es una República demo-

crática, representativa, laica y federal, donde la competencia de los órga-
nos del gobierno del Estado se establece en la Constitución, tal y como
lo señala el artículo 41 constitucional:

“ARTÍCULO 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de

la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados
y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los tér-
minos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y
las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún
caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
...
I a VI…
...”
El pueblo es el titular de la soberanía, misma que ejerce de manera indirecta
por medio de los poderes federales y de los Estados, lo cual trae implícito
el concepto de representación. En las democracias representativas los ciu-
dadanos tienen derecho a votar y ser votados, es decir, a participar en las
funciones públicas mediante un sistema de elecciones populares donde los
ciudadanos gozan del sufragio como su principal derecho político.
Por otra parte, el 30 de noviembre de 2012 se publicó en el Diario Ofi-
cial de la Federación el Decreto por el cual se incorporó al artículo 40
de la CPEUM el principio de laicidad al Estado mexicano. El principio de
laicidad, salvaguarda el respeto de los derechos humanos y, en especí-
fico, el de las libertades religiosas y de pensamiento, para que la actua-
ción del Estado esté en concordancia con el mandato constitucional y se
reconozcan los valores de la pluralidad, tolerancia e inclusión.
Pedro Salazar Ugarte81 al referirse al vínculo entre laicidad, pluralidad y
democracia, define a la laicidad de la siguiente manera:

“La laicidad constituye el piso sobre el cual puede edificarse una democra-
cia constitucional. Es decir, una forma de Estado y de gobierno que permite
a las personas tener una vida libre y autónoma en igualdad de condiciones,
es decir, en condiciones de respeto y de tolerancia recíprocas.”

Mientras que Patricia Galeana82 en su ensayo El pensamiento laico de Be-

nito Juárez demuestra que “la laicidad es algo más que un concepto con
81 Salazar Ugarte, Pedro. Un archipiélago de laicidades. En Salazar Ugarte, Pedro y Pauline
Capdevielle (Coordinadores). Para entender y pensar la laicidad. Volumen I, Editorial
Miguel Ángel Porrúa, México, 2013, pág. 63.
82 Ídem, pág. 41.

85
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

proyección política” porque, desde una perspectiva histórica, recuerda

que fue el resultado de procesos políticos, sociales y culturales comple-
jos, oscilantes y no siempre lineales.
La independencia del Estado de cualquier influencia religiosa se debe
entender en el contexto del derecho a la libertad de los individuos que
tienen de elegir su creencia o no creencia. La Declaración Universal de los
Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 10 de diciembre de 1948,83 en su artículo 2º, fracción I, establece:

“Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta

Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.”

Por su parte, el artículo 18 de esta Declaración establece específicamente

la libertad de creencias de la siguiente forma:

“Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia

y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o
de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia,
individual o colectivamente, tanto en público como en privado, por la
enseñanza, la práctica, el culto y la observancia”.

Asimismo, la CPEUM en el artículo 1o., quinto párrafo, prohíbe la discrimi-

nación en el Estado mexicano y, en específico, por cuestiones de religión:

“ARTÍCULO 1o …
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o na-
cional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexua-
les, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana
y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las
personas.”

La democracia supone la existencia de valores, entre ellos el de la tole-

rancia, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, que en
su conjunto propician, junto con otros derechos, que haya una sociedad
igualitaria fundada en la equidad.

83 Declaración Universal de los Derechos Humanos. Asamblea General de las Naciones

Unidas, 1948. Disponible en http://www.cinu.mx/onu/documentos/declaracion-univer-
sal-de-los-d/

86
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Si bien es cierto que en la CPEUM los artículos 3, 24 y 130 tienen la

intención de fortalecer el Estado laico, también ha sido evidente que a
lo largo de la historia ha habido algunos jefes de gobierno del Estado
mexicano que no han respetado a cabalidad el derecho a la laicidad,
por lo que el Constituyente Permanente consideró necesario incorporar
este principio como parte del Estado mexicano, por lo que los poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial en sus tres niveles de gobierno, deben
ser los garantes de la preservación de este derecho fundamental.
El Estado laico democrático de la sociedad no puede en nombre del
laicismo reprimir el ejercicio de religión alguna, ni mucho menos exigir
que se profese alguna religión específica, sino que su responsabilidad es
ser el garante de las libertades religiosas.
La reforma al artículo 40 dio precisión al mandato constitucional para
que en el sistema democrático el Estado se defina con claridad como lai-
co. Lejos de ser el punto final, éste constituye un momento ciertamente
de consideración, pero no definitivo, en la construcción de la República
laica. En otras palabras, estamos apenas en el inicio de lo que será una
larga y probablemente interminable batalla acerca de la definición, deli-
mitación y alcances de este nuevo principio constitucional. “Porque así
como hubo algunos que terminaron por aprobarla, pero durante años la
bloquearon en las cámaras legislativas, también habrá otros que querrán
desvirtuar, o simplemente interpretar de manera parcial y sesgada, el
sentido, contenido y definición de la laicidad.”84
Por ello, se vuelve central la generación de debates informados, científicos
y filosóficos acerca de este principio jurídico y político, produciendo gran-
des polémicas al mismo tiempo que soluciones para los retos, hasta hace
poco impensados, de nuestro tiempo. La laicidad, dice Poulat, “sigue sien-
do una solución elegante al problema de una sociedad irremediablemente
dividida; pero, todo matemático lo sabe, la fecundidad de una solución se
mide en función de los nuevos problemas que hace aparecer.”85
Por otro lado, nuestra Constitución establece un sistema federal en con-
traposición a los llamados Estados Unitarios. Para distinguir entre un
Estado Unitario y un Estado Federal, primordialmente se atiende a su
organización espacial, toda vez que en un Estado Unitario las normas
jurídicas tienen validez para la totalidad del territorio estatal y no hay
84 Blancarte, Roberto. La Construcción de la República Laica en México. En Salazar Ugarte,
Pedro y Pauline Capdevielle (Coordinadores). Para entender y pensar la laicidad. Op. cit.,
pág. 241.
85 Citado por Blancarte, Roberto. Íbidem.

87
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

normas jurídicas que tengan vigencia sólo en parte de este mismo te-
rritorio. En cambio en un Estado Federal, existen normas cuya validez
se da sobre la totalidad del territorio del Estado, pero también existen
normas jurídicas que sólo tienen vigencia en algunas partes del mismo.
Lo anterior da origen a dos órdenes de diferente competencia cada uno
de ellos: un orden jurídico federal, cuyas normas tienen un ámbito es-
pacial de validez en todo el territorio nacional y un orden jurídico de-
nominado local, cuyo ámbito espacial de validez se circunscribe a una
determinada porción de ese territorio. Entre estos órdenes jurídicos, fe-
deral y local, no existe una diferenciación jerárquica sino de tipo compe-
tencial, es decir, las normas federales no son superiores jerárquicamente
a las normas locales ni viceversa, sino que ambas normas tienen la mis-
ma jerarquía, sólo que cada orden jurídico tiene diferente competencia.86
No hay relación jerárquica entre las leyes federales y las leyes locales,
es decir, ninguna de ellas prevalece sobre la otra de manera automá-
tica y la forma de resolver cuál de ellas es la aplicable, cuando existe
un conflicto, es atendiendo al órgano que conforme a la propia nor-
ma constitucional es competente en la materia controvertida. Entre
el orden federal y el orden local su relación es de competencia y no
de jerarquía, tal y como lo señala Hans Kelsen cuando dice que “la
competencia se halla plenamente dividida entre la federación y los
miembros, cada uno es independiente de los demás en su respectivo
ámbito”.87
Nuestra Constitución distribuye las competencias mediante un régimen
de facultades expresas para la federación, tal y como lo señala el ar-
tículo 124:

86 Semanario Judicial de la Federación. Jurisprudencia, N° de registro: 207,030, Tomo: VII,

Marzo de 1991, Tesis: 3a./J. 10/91. “LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS
NO EXISTE RELACION JERARQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA
CONSTITUCION. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino
que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se
debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo
con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124.
Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el pri-
mero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el
segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal
actúa más allá de su competencia constitucional.”
87 Kelsen, Hans. Teoría General del Estado, Traducción de Luis Legas Lacambra, Centro de
Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM – Ediciones
Coyoacán, México, 2004, pág. 261.

88
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

“ARTÍCULO 124.- Las facultades que no están expresamente concedidas

por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reser-
vadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus
respectivas competencias.”

Esta forma de distribuir las competencias trae como consecuencia que la

federación sólo pueda hacer aquello que expresamente la Constitución le
faculta, quedando para las entidades federativas todas aquellas atribucio-
nes que no están enunciadas en el texto supremo para la federación, a lo
cual se la ha llamado sistema de distribución residual.88
La distribución que establece la CPEUM de las competencias no es ab-
soluta, ya que existen otros artículos constitucionales que determinan
matices y excepciones a este principio, como por ejemplo, el artículo 73,
fracción XXX, el cual es el fundamento de las llamadas facultades implí-
citas de la federación; o la disposición contenida en el artículo 115 de la
CPEUM que señala para los Municipios facultades expresas; o las facul-
tades prohibidas a los Estados, ya sea en términos absolutos o relativos,
que señalan los artículos 117 y 118 de nuestra carta magna, entre otras.
Los órganos que crean las normas jurídicas federales en principio son
distintos a los órganos que crean las normas jurídicas locales, es decir,
por lo general estos dos tipos de órganos no coinciden, ya que el órgano
legislativo federal crea leyes federales, mientras que el órgano legislativo
local crea las leyes de las entidades federativas. Esta división del territorio
y de los órganos requiere de una distribución de competencias, para que
ciertas atribuciones sean ejercidas por los órganos federales y las restantes
por los órganos locales. “El federalismo representa una decisión política
fundamental en nuestro orden normativo. Es en cierta medida una técnica
constitucional para distribuir competencias”.89
De acuerdo con Héctor Fix-Zamudio, existen ciertos principios que pue-
den considerarse fundamentales en una federación.90

88 Cfr. Serna de la Garza, José María. Federalismo y Sistemas de distribución de Competencias

Legislativas. En: Hernández, Antonio María y Valadés, Diego (Coordinadores). Estudios so-
bre federalismo, justicia, democracia y derechos humanos. Editorial Universidad Nacional
Autónoma de México, México, 2003, pág. 315. Además consúltese: Fix-Zamudio, Héctor
y Valencia Carmona, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y comparado. Cuarta
edición, Editorial Porrúa, México, 2005, pág. 255.
89 Palacios Alcocer, Mariano (Coordinador). Federalismo y relaciones intergubernamentales.
Miguel Ángel Porrúa, México, 2003, pág. 13.
90 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano
y Comparado. Cuarta edición, Editorial Porrúa, México, 2002, pp. 254 y 255.

89
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

a) Dos órdenes jurídicos y gubernativos coexistentes. Un orden jurí-

dico y gubernativo federal con validez para todo el territorio del
país y otro local con validez sólo dentro del territorio de la Entidad
Federativa;
b) Distribución de competencias por la Constitución. La distribución
de competencias la establece la Constitución mediante la técnica
de facultades expresas, que pueden ser éstas para la federación y
residuales para las entidades federativas o viceversa, con excep-
ción de las leyes generales;
c) Autonomía para las Entidades Federativas. Nótese que se habla de
autonomía y no de soberanía como incorrectamente lo señala el
artículo 40 de nuestra Ley Fundamental; las entidades federativas
no son soberanas toda vez que tienen una competencia limitada a
su régimen interior, la cual le es fijada por la propia Constitución.
Las entidades federativas son autónomas, entendiendo por autono-
mía la atribución que ostentan para tener sus propios órganos de
gobierno, otorgarse su Constitución, la cual deberá estar acorde a
las estipulaciones de la Constitución Federal, y
d) Participación. Cada Entidad Federativa participa en las decisiones
del Estado federal, cuando menos en dos aspectos esenciales: con
la participación que tienen las legislaturas locales en las reformas
constitucionales y mediante los representantes populares, llámense
diputados o senadores, que son electos dentro de la Entidad Federa-
tiva y que integran el Poder Legislativo Federal.
Por otro lado, la Constitución Federal determina cual es el territorio
nacional y al mismo tiempo cómo se divide éste para las entidades fede-
rativas, asimismo, distribuye la competencia de éstas y de la federación.
El orden jurídico federal y el orden jurídico local pertenecen a un orden
jurídico superior, el cual es fuente común de validez y unidad, mismo
que ha sido denominado como orden jurídico constitucional. Sobre el
particular Kelsen señala que “la norma fundante básica es la fuente co-
mún de validez de todas las normas pertenecientes a uno y el mismo
orden”91 y considera que “la norma fundante básica es el fundamento de
validez de todas las normas pertenecientes a un mismo orden jurídico,
constituye ella la unidad dentro de la multiplicidad de esas normas”.92

91 Kelsen, Hans. Teoría Pura del Derecho. Traducción de Roberto J. Vernengo. Décima terce-
ra edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 202.
92 Ídem, pág. 214.

90
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

De esta manera el orden jurídico constitucional es la fuente que le da

validez y unidad a los órdenes jurídicos federal y local, pero además es-
tablece y distribuye las competencias para cada uno de ellos, por lo que
debe ser considerado jerárquicamente superior.
“Nótese que la Constitución federal es superior a la comunidad federal
y a las comunidades locales. Ambos tipos de comunidades existen con
sus propias características por virtud de la Constitución. Ella es la que
determina la comunidad federal, al orden jurídico federal y a las comu-
nidades locales, o Estados locales. Sobre ambos órdenes o comunidades
políticas –federación y Estados locales– se encuentra la Constitución”.93

En el Estado federal podemos encontrar cuatro órdenes jurídicos a saber:

a) El orden jurídico constitucional;
b) El orden jurídico federal;
c) El orden jurídico de las entidades federativas, y
d) El orden jurídico municipal.

“Supongamos un orden jurídico, como el del Estado federal, compuesto de

normas que poseen un ámbito territorial de vigencia diferente; en ese or-
den hay que distinguir tres elementos: ante todo, la constitución, en virtud
de la cual se establece la unidad del orden total. Esta norma (o complejo
normativo) tiene que extender su validez (tanto en el aspecto territorial
como en el de las competencias) a la totalidad del ámbito de vigencia del
orden total, a pesar de que –en virtud de ello– divide la competencia entre
un órgano central y varios órganos locales; con otras palabras: porque y en
tanto que se limita a delegar en un órgano central y varios órganos locales
la creación de normas, de las cuales unas valdrán sobre todo el territorio
y otras sólo sobre determinadas partes del mismo. Esta <<Constitución to-
tal>> es necesariamente Derecho positivo; no puede ser, en modo alguno,
un mero supuesto lógico-jurídico. Sobre la base de esta Constitución, y por
delegación de la misma, se hallan dos círculos normativos ulteriores que
son, por relación a aquellas, órdenes parciales delegados: uno, con validez
espacial sobre todo el territorio; y varios, con vigencia circunscrita a deter-
minadas partes del mismo. Si al primero se le llama <<unión>> o <<Estado
superior>>, y a los últimos <<Estados miembros>>, es indudable que, de
hecho, son coordinados y que entre ellos no existe una relación de dele-
gación. Los Estados miembros no están, pues, subordinados al <<Estado
superior>>, y éste lleva indebidamente ese nombre”.94
93 Schmill Ordóñez, Ulises. El sistema de la Constitución Mexicana. Librería de Manuel Po-
rrúa, México, 1977, pág. 139.
94 Kelsen, Hans. Teoría General del Estado. Op. cit., pág. 262.

91
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

De esta manera, el sistema jurídico mexicano se encuentra compuesto

de varios órdenes jurídicos, siendo el orden jurídico constitucional, es
decir, el orden jurídico que se deriva de la Constitución, el que detenta el
carácter de supremo del cual emanan todas las otras normas que compo-
nen los otros ordenes jurídicos y cuyos ámbitos territoriales de validez,
así como sus competencias, son establecidos por la norma fundamental. El
órgano que constitucionalmente está facultado para reformar o adicionar el
orden jurídico constitucional, no es un órgano federal o local, sino un órga-
no diferente compuesto por el órgano legislativo federal y por los órganos
legislativos de todas las entidades federativas miembros de la Federación.

“Si la Constitución divide las competencias entre la federación y los Es-

tados miembros, no puede ser competencia exclusiva de uno de éstos
la reforma a la Constitución, pues un órgano parcial no puede modificar
por sí mismo las normas que lo establecen con sus competencias”.95

La reforma o adición a la constitución no es una función federal o local,

sino una función constitucional y para el ejercicio de ésta el artículo
135 constitucional instituye un órgano que algunos constitucionalistas
denominan Poder Constituyente Permanente, Constituyente Derivado u
Órgano Revisor de la Constitución, este órgano está compuesto a su vez
por el órgano legislativo federal y los órganos legislativos de todas las
entidades federativas, no es un órgano de la federación ni de las entida-
des federativas, sino que se trata de un órgano constitucional.
El sistema de distribución de competencias establecido en el artículo 124
de la CPEUM, utiliza la técnica de facultades expresas para la federa-
ción y residuales para los Estados miembros y la Ciudad de México, sin
embargo, como ya mencionamos, no es el único artículo constitucional
que distribuye competencias en el sistema jurídico mexicano, ya que en
el texto de nuestra carta magna existen disposiciones que realizan esa
distribución entre los diferentes niveles de gobierno, creando a la vez los
distintos órdenes jurídicos: el constitucional, el federal, el de las entida-
des federativas y el municipal.
La importancia de analizar el régimen del Estado federal mexicano que
establece la Constitución Política de nuestro país, tiene como objeto poder
visualizar los diferentes órdenes jurídicos que integran el sistema jurídico
mexicano y determinar en cuál de ellos se desenvuelve el Poder Legisla-
tivo Federal, ya que en ocasiones puede actuar como órgano del orden
constitucional o como órgano del orden federal.

95 Schmill Ordóñez, Ulises. Op. cit., pág. 141.

92
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

“De lo hasta aquí dicho, es evidente que la respuesta depende de la

función que se ejerza, por lo que analizando lo dispuesto en la Consti-
tución podemos decir que preponderantemente es federal, en algunos
casos constitucional.”96

Por lo anterior, podemos afirmar que en función de la facultad que ejer-

za y el orden jurídico en el que éste se desenvuelva, el Poder Legislativo
Federal podrá ser un órgano constitucional o un órgano federal, tal y
como lo señala José Ramón Cossío.

La división de poderes, interdependencia,

pesos y contrapesos así como órganos
constitucionales autónomos
Al hablar sobre este tema, es necesario remontarnos brevemente a los
orígenes de la división de poderes y recordar que frente a las Monarquías
autoritarias y los gobiernos dictatoriales, surge la idea de la división del
poder público, como una medida para controlarse a sí mismo y garantizar
la libertad de los ciudadanos. Miguel Lanz Duret, nos indica que:

“La doctrina de separación o división de poderes, aunque es muy antigua

y se hace remontar hasta Aristóteles, y quedó mejor precisada posterior-
mente por Locke el cual la concretaba más bien a una simple distinción
de funciones públicas, fue expuesta en realidad por Montesquieu, quién
dio la fórmula jurídica que han seguido desde entonces la mayoría o casi
la unanimidad de las Constituciones vigentes en los diversos pueblos, y
muy particularmente en la Constitución de los Estados Unidos de Amé-
rica, que tomó como modelo y punto de partida las doctrinas de este
eminente jurista del siglo XVIII. Los propósitos de Montesquieu, más que
facilitar el ejercicio de las funciones del Estado por medio de una división
de trabajo y organización equilibrada del mismo, tuvieron por fin garanti-
zar la libertad política que él consideraba imposible en cualquier régimen
de gobierno en que preponderaba un solo órgano del Estado, ya fuera
individual o colectivo”.97

En efecto, la naturaleza de la doctrina de la división de poderes es muy

antigua y se remonta hasta la Grecia clásica con Aristóteles, quien en su

96 Cossío Díaz, José Ramón. Los órganos del Senado de la República. Editorial Miguel Ángel
Porrúa, México, 2003, pág. 49.
97 Lanz Duret, Miguel. Derecho Constitucional Mexicano. Novena edición, Editorial Conti-
nental, México, 1984, pág. 102.

93
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

obra La Política,98 realizó un estudio comparativo entre varias constitu-

ciones de su época, diferenciando la Asamblea deliberante del equipo de
magistrados y del cuerpo judicial, lo que sirvió de inspiración a los inte-
lectuales de la Revolución Francesa como el inglés John Locke, quién sus-
tentó los principios de la división de poderes en su obra Ensayo sobre el
Gobierno Civil, donde consideró que por representar al pueblo “el Poder
Legislativo es aquel que tiene el derecho de señalar cómo debe emplearse
la fuerza de la comunidad política y de los miembros de la misma. No es
necesario que el órgano legislativo permanezca siempre en ejercicio; las
leyes están destinadas a ser cumplidas de manera ininterrumpida, y tienen
vigencia constante; para hacerlas sólo se requiere escaso tiempo”.99
Lo anterior es señalado por John Locke debido a que la naturaleza mis-
ma del ser humano es aferrarse al poder y a la tentación del ejercicio
indiscriminado del poder, cuando recaen en un mismo órgano la formu-
lación y la ejecución de las leyes; ello daría lugar a que se eludiese la
obediencia de las leyes hechas por ellos mismos o que fueran hechas
de manera especial para satisfacer sus propios intereses. Por lo tanto,
estas funciones debían recaer en cuerpos distintos, motivo por el cual,
“el Poder Legislativo suele ponerse en manos de varias personas; éstas,
debidamente reunidas, tienen por si mismas o conjuntamente con otras,
el poder de hacer leyes y una vez promulgadas, éstas se separan de los
legisladores estando ellos mismos sujetos a ellas. Esto representa para
dichos legisladores un motivo suplementario poderoso para que tengan
cuidado de conformarlas al bien público”.100
Debido a los motivos señalados anteriormente, Locke consideraba que a
pesar de que las leyes toman un tiempo relativamente corto para su ela-
boración pero su aplicación se prolonga en el tiempo de manera cons-
tante y duradera, es necesaria la existencia de un poder permanente que
cuide de la ejecución de las mismas, correspondiéndole esta última tarea
al Poder Ejecutivo. Por otro lado, existe en toda comunidad política otro
poder que tiene como atribución el resolver “las disputas que surgen
entre cualquiera de los miembros de la sociedad y otras personas que
se encuentran fuera de la misma, corresponden a la comunidad entera;
el daño hecho a un miembro de ese cuerpo compromete a todos en la
tarea de exigir una reparación”.101
98 Aristóteles. Op. cit., pp. 194-196.
99 Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Traducción de Armando Lázaro Ros, Editorial
Aguilar, México, 1983, pp. 110 y 111.
100 Íbidem.
101 Íbidem.

94
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Locke concluye que son tres los poderes del Estado: el Legislativo que
expide las leyes; el Poder Ejecutivo que tiene una actividad permanente
y continua por lo que debe cuidar que las leyes sean ejecutadas; y por
último, el Poder Federativo encargado de los asuntos exteriores del Es-
tado y de la seguridad. Para Locke el sistema judicial no formaba parte
de los tres poderes del Estado.
Las ideas de Locke, influenciaron el pensamiento de Montesquieu, quien
realiza una distinción entre la función judicial y la función administra-
tiva. En su obra Del espíritu de las leyes, apunta que la clasificación de
las funciones del Estado y su separación, tienen como objetivo principal
evitar el abuso del poder. En su texto, describe las funciones principales
de los tres poderes y señala en primer lugar, que al Poder Legislativo se
le encarga la importante tarea de crear “leyes transitorias o definitivas,
o deroga las existentes”;102 en segundo lugar, un Poder Ejecutivo es el
encargado de las cosas relativas al derecho de gentes, es responsable
de hacer “la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la se-
guridad pública y prevé las invasiones”;103 y por último, en tercer lugar
señala la existencia de un Poder Ejecutivo de las cosas que dependen
del derecho civil, el cual cuenta con la función de “castigar los delitos
y juzga las diferencias entre particulares”,104 denominándolo Poder Ju-
dicial. Montesquieu considera entonces que los tres poderes en que
se divide la actividad del Estado son independientes entre sí, además,
señala lo siguiente:

“La libertad política de un ciudadano es la tranquilidad del espíritu que

proviene de la confianza que tiene cada uno en su seguridad; para que
esta libertad exista, es necesario un gobierno tal que ningún ciudadano
pueda temer a otro.
Cuando el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo se reúnen en la misma
persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza porque
puede temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas y las
ejecutan ellos mismos tiránicamente.
No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del Poder
Legislativo y del Poder Ejecutivo. Si no está separado del Poder Legis-
lativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los
ciudadanos; como que el juez sería legislador. Si no está separado del
Poder Ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor.
Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de
102 Montesquieu. Del Espíritu de las leyes. Traducción de Nicolás Estevanez. Cuarta edición,
Editorial Porrúa, México, 1980, pág. 104.
103 Íbidem.
104 Íbidem.

95
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de

dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los
delitos o los pleitos entre particulares”.105

Sin embargo, Montesquieu erróneamente considera la existencia de los

tres poderes de un Estado, descomponiendo o seccionando el mismo en
tres órganos, los cuales constituyen tres autoridades diferentes e inde-
pendientes entre sí; rompiendo con ello la unidad del Poder el Estado.

“El principio característico establecido por Montesquieu de separación

entre los poderes y de falta de cooperación y asociación entre los miem-
bros, ha hecho que esa doctrina sea hoy rechazada unánimemente por
los autores, y aún dentro de las Constituciones contemporáneas haya
sido profundamente alterada y restringida con numerosas excepciones,
como pasa con la nuestra vigente”.106

Al respecto Carré de Malberg nos dice:

“Desde el punto de vista teórico, la separación de Poderes sin relaciones

entre las autoridades es inconciliable con la noción misma del Poder.
En efecto el Poder no tiene otro objeto que hacer reinar soberanamente
la voluntad del Estado. Ahora bien, esta voluntad es necesariamente
una. Es preciso, por lo tanto, que si se pretende separar los poderes se
mantenga entre sus titulares una cierta cohesión o unidad de acción,
pues de otro modo la voluntad del Estado correría el riesgo de ser dis-
gregada por los múltiples órganos estatales en sentidos divergentes y
contradictorios”.107

Es necesario distinguir entre poder, funciones y órganos, el poder es

uno y pertenece al Estado en su unidad, en cambio las funciones del
Estado son múltiples, como igualmente múltiples son los órganos que
lo integran.

“Esta distinción tan sencilla entre el poder, sus funciones y sus órganos
está oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje usado en materia
de poder, lenguaje que es completamente vicioso. En la terminología
vulgar, y hasta en los tratados de derecho público, se emplea indistin-
tamente la palabra poder para designar a la vez, sea el mismo poder,
o sus funciones o sus órganos. Así por ejemplo, se emplea el término
105 Íbidem.
106 Lanz Duret, Miguel. Op. cit., pág. 103.
107 Carré de Malberg, R. Teoría General del Estado. Traducción de José Lión Depetre. Editorial
Fondo de Cultura Económica, México, 1948, pág. 247.

96
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

‘Poder Legislativo’, bien para designar a la función legislativa o bien

para referirse a las asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin
embargo, que el cuerpo legislativo y la función legislativa son dos cosas
muy diferentes”.108

División implica que exista una distribución de las principales funciones

estatales entre los diferentes órganos del Estado, órganos interdependien-
tes que en su actuación conjunta desarrollan el poder público del Estado.

“Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe independencia

sino interdependencia. Si fuesen independientes no habría vinculación
recíproca; serían tres poderes soberanos, es decir, habría tres soberanías
diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hipótesis se romperían la
unidad y la indivisibilidad de la soberanía”.109

La clasificación de los órganos del Estado como Legislativo, Ejecutivo

y Judicial deriva de las funciones que desde un punto de vista material
realizan de manera primordial, toda vez que la:

“Rigurosa separación de poderes es completamente irrealizable; por una

parte porque las autoridades estatales quedarían colocadas en la impo-
sibilidad de llevar su cometido nominal, si permanecieran encerradas
dentro de una función material determinada y privadas del recurso de
participar en cualquier función distinta. Es importante observar que la
distinción material de las funciones se establece únicamente según la
naturaleza intrínseca de los diversos actos de potestad estatal. La activi-
dad de los órganos, por el contrario, se ejerce en vista de fines estatales
determinados. Por lo que, para alcanzar cualquiera de estos fines es in-
dispensable que el órgano, que de ellos se haya encargado, realice múl-
tiples actos; los que por su naturaleza dependen de varias funciones”.110

De esta manera el desempeño de las funciones legislativa, ejecutiva y

judicial son realizadas dentro del Estado por los órganos de cuya función
toman su nombre, pero esta función no la realizan de manera exclusiva,
ya que la distribución de funciones no origina círculos cerrados de com-
petencia entre los órganos, de tal manera que éstos puedan sólo ejercer
la función de la cual toman su denominación.

108 Ídem, pág. 249.

109 Burgoa Orihuela, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa, México,
1973, pág. 655.
110 Carré de Malberg, R. Op. cit., pág. 253.

97
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“En otras palabras, la calificación de órganos legislativos, ejecutivos o

judiciales obedece a que sus respectivas funciones primordiales estri-
ban en elaborar leyes, en aplicarlas a casos concretos sin resolver nin-
gún conflicto jurídico o en decidir controversias de derecho conforme a
ellas. Esta primordialidad funcional no excluye, sin embargo, que cada
uno de dichos órganos pueda ejercer funciones que no se comprenden
en su principal esfera competencial. Así, los órganos legislativos, es de-
cir, aquellos cuya primordial actividad consiste en elaborar leyes, pue-
den desempeñar la función ejecutiva o administrativa o la jurisdiccional
en los casos expresamente previstos en la constitución. Esta situación
también se registra tratándose de los órganos ejecutivos y judiciales,
ya que los primeros pueden ejercer el Poder Legislativo y el Judicial al
elaborar respectivamente normas generales, abstractas e impersonales
(reglamentos) y solucionar conflictos de acuerdo con la competencia
constitucional de excepción que les atribuya la ley fundamental; y los
segundos, a su vez, realizan actos intrínsecamente legislativos y admi-
nistrativos”.111

Este mismo criterio sostiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación en

la siguiente tesis jurisprudencial:

“EJECUTIVO FEDERAL. LOS ACTOS LEGISLATIVOS QUE REALICE NO

REQUIEREN CUMPLIR CON EL PROCESO DE EXPEDICIÓN DE LEYES
PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 71 Y 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍ-
TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Las facultades formales
son los procesos propios y exclusivos designados constitucionalmente a
cada Poder de la Unión, y que por tal exclusividad únicamente pueden
llevarse a cabo por la autoridad correspondiente, mientras que las facul-
tades materiales se traducen en el hecho de que un Poder puede llevar
a cabo actos ubicados dentro de la flexibilidad de competencia de los
otros dos, es decir, el Poder Legislativo puede realizar actos de adminis-
tración y judiciales, el Judicial actos de administración y legislativos, y el
Ejecutivo actos legislativos y judiciales. Así, el hecho de que el Ejecutivo
Federal realice actos materialmente legislativos no significa que deba
cumplir con el proceso de expedición de leyes previsto en los artículos
71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
por ser dicho proceso exclusivo del Congreso de la Unión, en tanto
que únicamente comprende facultades formalmente legislativas, sin que
con ello se exceda en sus facultades constitucionales o sustituya actos
propios del Poder Legislativo”.112

111 Burgoa Orihuela, Ignacio. Op. cit., pág. 658.

112 Novena Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI,
Octubre de 2007, p. 188, Tesis aislada, Constitucional, Administrativa. 1a. CCXIII/2007.

98
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Nuestra Constitución establece la división de poderes en el artículo 49

y señala:

“ARTÍCULO 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su

ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
...”

Esta división de poderes que establece la Constitución, no concibe la

independencia entre ellos y su falta de cooperación entre los mismos
como lo señalaba Montesquieu; por el contrario, nuestra ley fundamen-
tal permite y exige para la validez de ciertos actos, que haya una mayor
coordinación y cooperación entre los órganos de gobierno del Estado
que facilite el desempeño eficaz de las funciones políticas que les fueron
encomendadas, tal es el caso, por ejemplo, cuando la CPEUM exige que
para nombrar a un magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación proponga a los candidatos al
Senado de la República, órgano que elegirá con el voto de las dos terce-
ras partes de los miembros presentes a quien deba ocupar la vacante o
cuando nuestra carta magna establece que para que entre en vigor una ley
expedida por el Congreso General, la misma deba ser promulgada por el
titular del Poder Ejecutivo.
Por otro lado, los órganos en los que se distribuyen las funciones de gobier-
no de un Estado, tienen facultades constitucionales para llevar a cabo fun-
ciones de diversa índole, que no se circunscriben sólo a la función material
de la cual toman su nombre y no hay que perder de vista que las atribucio-
nes de que gozan estos órganos, no se dan en función a su especialización,
sino para que alcancen el fin último al cual debe de tender el gobierno de
un Estado, que es el de propiciar el bien público temporal entre los gober-
nados, con pleno respeto a los derechos humanos y mediante el control del
poder por el poder mismo.
En resumen, aquella primera concepción de la división del poder público
planteada por Locke y Montesquieu, pretendía establecer un medio de
control al ejercicio autoritario del poder, instituyendo tres poderes distin-
tos que actuarían de manera independiente y que imposibilitaría la con-
centración del poder estatal en una sola persona. Sin embargo, este primer
planteamiento de división del poder, que de suyo fue bueno al impedir la
existencia de gobiernos tiránicos derivados de la concentración del poder,
tuvo que ser corregido por un nuevo planteamiento donde los poderes
son interdependientes, existiendo colaboración y cooperación recíproca
entre ellos para cumplir con las funciones que el orden jurídico les en-

99
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

comienda. La distribución de facultades en diversos órganos de gobierno

del Estado, propicia que éstos se controlen mutuamente originando un
sistema de pesos y contrapesos que equilibra el poder público.
Dicha transición de un sistema pleno de división de poderes a otro
con poderes interdependientes, que en el ejercicio de sus funciones se
controlan a sí mismos, “se verá con mayor claridad en la Constitución
Federal de los Estados Unidos de América, del 17 de septiembre de
1787, en la cual penetrará de manera muy decidida la idea del balance
of power”.113 En ella, los padres del federalismo norteamericano esta-
blecieron, por una parte los checks o pesos, “es decir, las funciones
atribuidas a cada uno de los poderes”,114 y por otra, los balance, que
son “las excepciones que tienen como finalidad garantizar un verdadero
equilibrio y contrapeso de poderes. Por citar sólo algunos ejemplos nos
referimos a las injerencias que tiene el Poder Ejecutivo en el ámbito del
Judicial cuando se trata de nombrar a los jueces de la Suprema Corte; o
a la intervención decisiva del Vicepresidente de la Federación a quien
se le atribuye la presidencia del Senado, etcétera”.115 Nosotros consi-
deramos que en el caso mexicano no se tratan de injerencias sino de
atribuciones otorgadas por el constituyente a cada uno de los poderes
y que tienen por objeto que entre ellos exista una interdependencia o
colaboración para el cumplimiento de sus funciones constitucionales
y legales, atribuciones que para ser materializadas requieren, en oca-
siones, la intervención de dos poderes, lo cual constituye los pesos y
contrapesos necesarios para equilibrar el poder público.
Como hemos visto, las atribuciones del Estado de manera clásica han
sido divididas en tres grandes funciones: la legislativa, la ejecutiva y la
judicial, lo anterior sirvió de base para la clasificación de los órganos
del Estado y la división de poderes; sin embargo, en la actualidad existe
la tendencia a la creación de órganos constitucionales autónomos que
derivan de la ley fundamental, que no se adscriben a los poderes tradi-
cionales del Estado, sino que guardan con éstos relaciones de coordi-
nación, cuentan con autonomía e independencia funcional y financiera,
además de que desarrollan funciones primordiales del Estado en bene-
ficio de la sociedad.
En México la creación de los órganos constitucionales autónomos no es
novedosa, sin embargo, en los últimos años mediante diversas reformas
113 Mora-Donatto, Cecilia. Temas selectos de Derecho Parlamentario. Editorial Miguel Ángel
Porrúa, México, 2001, pág. 33.
114 Íbidem.
115 Íbidem.

100
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

constitucionales se ha visto un auge de estos órganos, los cuales no están

subordinados a ningún poder constituido, tienen el carácter de públicos y
en la gran mayoría de los casos sus funciones son de carácter administra-
tivo, toda vez que sus atribuciones anteriormente eran desarrolladas por
dependencias o entidades de la Administración Pública Federal.
Miguel Carbonell señala en relación a los órganos constitucionales au-
tónomos lo siguiente: “Una lectura completa y correcta del texto consti-
tucional nos lleva a la conclusión de que en la actualidad la división de
poderes se ha enriquecido porque en la carta fundamental no solamente
se reconoce al Poder Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial, sino también a
los llamados ‘órganos constitucionales autónomos’. Aunque dichos órga-
nos quizá no son ‘poderes’ en el sentido tradicional del término, lo cierto
es que tienen asegurada, por mandato directo del texto constitucional
una serie de funciones y atribuciones muy relevantes”.116 Para este autor
con la creación de los órganos constitucionales autónomos la división
de poderes se vio enriquecida y en México su institucionalización tiene
como origen la exigencia social de que la Administración Pública sea
más eficaz, de ahí que la constitución de los órganos constitucionales
autónomos sean consecuencia de las necesidades y circunstancias po-
líticas y sociales de nuestro entorno, asignándoles mayores rangos de
autonomía en materias que se encontraban anteriormente a cargo del
Poder Ejecutivo Federal.
De tal suerte que los órganos constitucionales autónomos son creados
por la CPEUM y no se adscriben o subordinan a ninguno de los poderes
tradicionales del Estado, representan una evolución de la teoría clásica
de la división de poderes y se consideran como órganos de equilibrio
constitucional y político; en la actualidad no existe una definición cons-
titucional o legal de éstos.
El doctor Sergio Márquez Rábago señala en relación con los órganos
constitucionales autónomos lo siguiente:

“… aparecieron cuando el sistema político de partido único mostró sig-

nos de extinción; Carlos Salinas de Gortari promovió el primero en 1993
logrando con ello el manejo financiero transexenal, aunque perdiera el
PRI la Presidencia, manejaría finanzas públicas unos cuantos años más a
través de un Banco de México autónomo; el IFE en 1993 y la Comisión
Nacional de Derechos Humanos fueron elevados a este nivel en el ré-

116 Carbonell Sánchez, Miguel y Salazar Ugarte, Pedro. División de Poderes y Régimen Presi-
dencial en México. Primera edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial UNAM,
México, 2006, pág. 55.

101
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

gimen de Ernesto Zedillo; Vicente Fox logró la autorización del cuarto

órgano constitucional autónomo: el INEGI.
Pero el auge se da en el actual sexenio en el que se entra en una coa-
lición de gobierno de facto y crea, en un año, seis órganos constitucio-
nales autónomos, con el reparto patrimonialista de los partidos políticos
de posiciones en áreas de decisión administrativa, antes exclusivas del
Ejecutivo Federal …”117

Debemos señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha de-

finido en dos tesis jurisprudenciales los criterios que deben ser observa-
dos para identificar a un órgano constitucional autónomo a diferencia de
una gran cantidad de organismos que gozan de cierta autonomía técnica
o funcional, pero que no pueden ser catalogados con esa categoría, las
cuales se transcriben a continuación:

“ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS

Y CARACTERÍSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos
ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional
basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional
de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Es-
tado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)
que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución
de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las
actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos
constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia
en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fue-
ron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado
que por su especialización e importancia social requería autonomía de
los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órga-
nos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes,
pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía
e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen
parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender
necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general,
conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de
los órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características esencia-
les de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar esta-
blecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener,
con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben
contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) De-
ben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran
ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Controversia constitucional 31/2006. Tribunal Electoral del Distrito Fe-
117 Márquez Rábago, Sergio R. Derecho Constitucional en México. Op. cit., pág. 93.

102
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

deral. 7 de noviembre de 2006. Mayoría de nueve votos. Ausente: Gui-

llermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidente: Genaro David Góngora Pimentel.
Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Za-
mudio y Raúl Manuel Mejía Garza.
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número
20/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal,
a diecisiete de abril de dos mil siete.”118

“ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTI-

CAS. Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder
público se han introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de
diversas reformas constitucionales, órganos autónomos cuya actuación
no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder
público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han
encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una
mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender
eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya
la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia
de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia
de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado
mexicano, ya que su misión principal radica en atender necesidades to-
rales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose
como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos
tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún precepto consti-
tucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autóno-
mos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en
la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones
de coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y
financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requie-
ran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Controversia constitucional 32/2005.—Municipio de Guadalajara, Estado
de Jalisco.—22 de mayo de 2006.—Unanimidad de ocho votos.—Ausen-
tes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz y Olga
Sánchez Cordero de García Villegas.—Ponente: Juan N. Silva Meza.—Se-
cretario: Martín Adolfo Santos Pérez.
El Tribunal Pleno, el catorce de enero en curso, aprobó, con el número
12/2008, la tesis jurisprudencial que antecede.—México, Distrito Fede-
ral, a catorce de enero de dos mil ocho.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
XXVII, febrero de 2008, página 1871, Pleno, tesis P./J. 12/2008; véase
ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Nove-
na Época, Tomo XXIV, octubre de 2006, página 912.”119
118 Jurisprudencia. Tesis P./J. 20/2007. Semanario de la Federación y su Gaceta. Novena Épo-
ca 172456, Pleno, Tomo XXV, Mayo de 2007, pág. 1647.
119 Jurisprudencia. Tesis P./J. 12/2008. Semanario de la Federación y su Gaceta. Novena Épo-
ca, Tomo XXVII, Febrero 2008, pág. 1871.

103
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Para nuestro máximo tribunal, las características de los órganos constitu-

cionalmente autónomos son:
a) Estar establecidos directamente por la CPEUM;
b) Mantener relaciones de coordinación con los otros órganos del
Estado;
c) Contar con autonomía e independencia técnica, funcional y finan-
ciera, y
d) Contar con atribuciones primarias u originarias del Estado que re-
quieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
De tal suerte que el Constituyente Permanente ha incorporado en la
CPEUM los siguientes órganos constitucionales autónomos, los cuales
serán relacionados de forma cronológica:
1. Banco de México. Cuya principal función es la procuración de la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional y fue crea-
do mediante Decreto que modificó y adicionó el artículo 28 de la
CPEUM, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de
agosto de 1993.
2. Comisión Nacional de Derechos Humanos. Su función principal es
la protección de los derechos humanos consagrados en nuestra ley
fundamental, su creación se deriva del Decreto por el que se reforma
y adiciona el artículo 102 apartado B de la CPEUM, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 1999.
3. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Este órgano tiene como
principal función el de normar y coordinar el Sistema Nacional de
Información y Estadística Geográfica del país, se le otorgó el rango
de órgano constitucional autónomo mediante Decreto por el que se
declaró reformado el artículo 26 de la CPEUM, mismo que fue pu-
blicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de abril de 2006.
4. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Este órgano
tiene como atribución principal la de evaluar la calidad, desempe-
ño y resultados del Sistema Educativo Nacional a nivel preescolar,
primaria, secundaria y media superior, el cual tiene su fundamento
en la reforma al artículo 3o. fracción IX de la CPEUM, misma que
fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero
de 2013.

104
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

5. Comisión Federal de Competencia Económica. Tiene como función la

de garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, in-
vestigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las con-
centraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados; fue creado mediante Decreto que reformó y adicionó, entre
otros, el artículo 28 de la CPEUM, el cual fue publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013.
6. Instituto Federal de Telecomunicaciones. Este órgano autónomo tiene
como principal atribución el desarrollo eficiente de la radiodifusión,
las telecomunicaciones, la regulación, promoción y supervisión del
uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las
redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomuni-
caciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros
insumos esenciales, se le otorgó el rango de órgano constitucional
autónomo mediante el Decreto señalado en el punto anterior y su
fundamento también se encuentra en el artículo 28 de la CPEUM.
7. Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos.
Este órgano es el responsable de garantizar el derecho de acce-
so a la información pública y a la protección de datos persona-
les en posesión de los sujetos obligados que señala la Ley General
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, su fundamen-
to constitucional es el artículo 6o., Apartado A, fracción VIII de la
CPEUM, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de
febrero de 2014.
8. Instituto Nacional Electoral. Este órgano cambió su nombre mediante
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febre-
ro de 2014, anteriormente se denominaba Instituto Federal Electoral,
el cual fue creado en 1990, adquiriendo el rango de órgano constitu-
cional autónomo por Decreto que reformó el artículo 41 de la CPEUM,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de abril de 1994.
Este órgano fue uno de los primeros en obtener su autonomía consti-
tucional y tiene como principal atribución la función electoral.
9. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
Este órgano constitucional autónomo tiene la atribución relativa a la
medición de la pobreza y a la evaluación de los programas, obje-
tivos, metas y acciones en materia de política de desarrollo social;
fue creado mediante Decreto que reformó, entre otros, el artículo
26, Apartado C, de la CPEUM, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 10 de febrero de 2014.

105
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

10. Fiscalía General de la República. Este órgano constitucional autóno-

mo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio tiene la atri-
bución de la persecución de los delitos de orden federal y fue creada
mediante Decreto que reformó, entre otros el artículo 102, Apartado
A, de la CPEUM, publicado el 10 de febrero de 2014. Eduardo Caste-
llanos comenta en relación con este órgano constitucional autónomo
lo siguiente: “en el caso de la Fiscalía General existen en su interior
dos fiscalías especializadas –anticorrupción y delitos electorales-, que
a su vez tienen su propia autonomía. La actual Procuraduría General
de la República se transformará en Fiscalía General una vez que la
legislación secundaria pertinente entre en vigor, como lo disponen los
artículos Sexto y Séptimo Transitorios del Decreto de reforma corres-
pondiente; ...”120
11. Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Este tribunal dotado de
plena autonomía técnica, funcional y financiera, es competente para
imponer las sanciones a los servidores públicos con motivo de las
responsabilidades administrativas que la ley determine como graves
y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas
responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y
perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio
de los entes públicos federales. Este órgano cambió de nombre y
se le otorgó el rango del órgano constitucional autónomo mediante
Decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de
la CPEUM en materia de combate a la corrupción, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015. En el artículo
Tercero Transitorio del Decreto mencionado se establece que la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa establecerá,
entre otras disposiciones, que el Tribunal aprobará su proyecto de
presupuesto, lo ejercerá directamente, autorizará las adecuaciones
presupuestarias, determinará los ajustes que correspondan al mismo
y realizará los pagos, llevará la contabilidad y elaborará sus informes
a través de su propia tesorería, lo que le da una plena autonomía
presupuestal y financiera.
Como puede observarse, actualmente nuestra CPEUM establece once
órganos constitucionales autónomos, sin embargo, no debe perderse de
vista que nuestra ley fundamental también otorga a otros órganos cierta
autonomía como pueden ser las universidades, la Auditoría Superior de
120 Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús. El proceso administrativo público como funda-
mento constitucional. Revista Buen Gobierno No. 18 semestral, Enero-Junio 2015, publica-
ción a cargo de la Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos, A.C., pág. 19.

106
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

la Federación, los tribunales agrarios121, entre otros, los cuales carecen

de alguno o algunos rasgos distintivos de los órganos constitucionales
autónomos señalados en las tesis de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación antes citadas.
De tal suerte que dentro del sistema jurídico mexicano los órganos cons-
titucionales autónomos son aquellos a los que la CPEUM les ha confiado
alguna actividad directa e inmediata del Estado, con el fin de perfeccionar
la distribución de funciones por una exigencia político social, bajo la idea
del equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucio-
nando de esta forma la teoría tradicional de la división de los poderes del
Estado, la cual se ve enriquecida con estos órganos. Los órganos consti-
tucionales autónomos no se encuentran subordinados a otros poderes,
gozan de completa independencia y autonomía con respecto a éstos, con
los cuales se coordinan y se constituyen como un contrapeso eficiente del
control constitucional.
Hemos analizado hasta el momento, lo que pudiéramos considerar
como algunos de los elementos esenciales del Estado Mexicano, el sis-
tema federal y la división de poderes, así como la interdependencia,
coordinación y cooperación que debe haber entre ellos, que derivan
en los pesos y contrapesos conocidos como los checks and balances,
asimismo, llevamos a cabo un breve estudio de los órganos constitucio-
nales autónomos, todo ello con el objeto de ubicar al Poder Legislativo
dentro de estos grandes temas. Ahora, con la ayuda del método histórico
entraremos al estudio de este poder.

El Poder Legislativo, sus antecedentes

y los órganos que lo integran
Al Poder Legislativo en el mundo se le denomina de diversas maneras,
ya sea como Parlamento, Congreso, Asamblea, Cortes, etc.; en México
nuestra Constitución se refiere a él como: Congreso General (artículos
50, 75 párrafo segundo y 78 fracción IV); Congreso de los Estados Uni-
dos Mexicanos (artículo 70 párrafo primero); Congreso Constitucional
(artículos transitorios originales primero y decimosexto); en otras oca-
siones sólo lo llama Congreso (en el epígrafe de las secciones I y III del
Título Tercero); y la forma en que la norma fundamental se refiere a él
de manera más frecuente es como Congreso de la Unión (la Constitución
121 Algunos autores como Miguel Carbonell consideran a los tribunales agrarios como órga-
nos constitucionales autónomos.

107
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

le da dicha denominación en más de cuarenta artículos, así como en

diversas partes de ellos).
Sin embargo, sea cual sea el nombre o denominación con el que se le
conozca, el Poder Legislativo es en la actualidad un órgano representativo
del pueblo de un Estado, situación que no se dio en su nacimiento ya que
en un principio únicamente se encontraban representadas en él las clases
dominantes, sin embargo, posteriormente se abre “dicha institución a per-
sonas provenientes de diferentes estratos sociales”.122
El órgano legislativo surge en la baja Edad Media (800 a 1200 d.C.), cuan-
do prevalece el feudalismo y el poder del rey se debilitó por el surgi-
miento de las asambleas estamentales integradas por el clero, la nobleza,
la milicia y los miembros de las ciudades, las cuales tenían la importante
función de autorizar al monarca los gastos realizados en la guerra, así
como consensuar los impuestos; a cambio, sus integrantes recibían pri-
vilegios y concesiones. De esta forma, nace el Parlamento Inglés, los
Estados Generales Franceses, las Cortes Españolas y las Dietas Alemanas.
Lo importante de estas asambleas es que en ellas se encontraban repre-
sentadas las principales fuerzas políticas, sociales y económicas.
En la alta Edad Media (1200 a 1453 d.C.), decayó el sistema feudal y el
poder del monarca se fortalece, surgiendo el Absolutismo, durante el
cual las asambleas perdieron fuerza debido a la concentración del poder,
cada vez más creciente, en el rey, además de que únicamente se reunían
de manera esporádica. En ese momento, el monarca detenta todas las
funciones del Estado.
En la Inglaterra medieval surgió la idea de establecer una norma su-
prema o básica que garantizara los derechos de las clases sociales con
poder político o económico, lo cual se consolida “el 19 de junio de
1215 cuando el Rey Juan sin Tierra, presionado por los clérigos y los
barones, cansados de sus abusos del poder, firma la Carta Magna, que
limitaba considerablemente la autoridad real”.123 De esta manera, el
Parlamento Inglés se impuso de forma paulatina al monarca, reunién-
dose con mayor frecuencia y los pequeños y medianos propietarios
que lo integran solicitan al Rey más derechos a su favor, limitando a la
corona en el cobro indiscriminado de los impuestos. En 1642, con la
Guerra Civil, el Parlamento se enfrenta a la Corona y Oliver Cromwell
122 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Op. cit., pág. 27.
123 Pérez de los Reyes, Marco Antonio. Historia del Derecho Mexicano. Tomo I, Editorial
Oxford University Press, México, 2003, pág. 160.

108
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

enjuicia a Carlos I bajo los cargos de tirano, traidor, homicida y enemigo

público de la Commonwealth, condenándolo a muerte, siendo ejecutado
el 30 de enero de 1649, instaurándose la República autoritaria, misma
que fue encabezada por el mismo Cromwell pero que se desarticuló con
su muerte, restableciéndose nuevamente la Monarquía en 1660.
Para 1688, Jacobo II inicia la sublevación conocida como la “Gloriosa
Revolución”, cuya finalidad era recuperar las prerrogativas reales, sin
embargo, es derrotado y desterrado, por lo que el Parlamento llamó a
la hija de Jacobo II, María de Orange y a su esposo Guillermo “al trono
inglés, pero con la condición de que suscribieran el documento denomi-
nado Bill of Rights en 1689, en el cual reconocieron las conquistas del
Parlamento”,124 entre las que se encontraban el derecho de establecer
impuestos y fijar los derechos de propiedad.
En España, encontramos también instituciones precedentes del Parla-
mento moderno, en los diversos reinos en que se dividía la península
en la Edad Media. En Castilla, por ejemplo, se les llamaba Cortes a las
reuniones de los tres Estados del reino, el eclesiástico, la nobleza y el
pueblo, los cuales eran convocados por el Rey para resolver los asuntos
del reino, para revisar las leyes, para imponer las contribuciones, decla-
rar la guerra o celebrar tratados. En Cataluña esas reuniones recibían el
nombre de Congreso General del Principado y en Aragón se les conocía
como las Cortes, mismas que actuaron con mayor independencia en
relación al monarca, donde éste no tomaba ninguna resolución relacio-
nada al pago de los impuestos, sin el acuerdo favorable de éstas.
Es digna de ser recordada la fórmula que pronunciaba el Gran Justicia
que presidía las Cortes, rodeado de la nobleza, clérigos y Diputados de
las villas, cuando coronaba a un monarca: “nos que cada uno somos
tanto como vos, y todos juntos más que vos, os facemos rey, si guardais
nuestros fueros y privilegios, et si non, non”.125
Por lo que respecta a Francia, la Monarquía se impuso sobre los otros
poderes políticos, consolidándose de esta manera el autoritarismo del
Rey, sin embargo, esta situación duró hasta la reunión de los Estados
Generales convocados por Luis XVI en 1789 y que se transformarían
en Asamblea Nacional al inicio de la Revolución Francesa, misma que
124 Fix-Zamudio, Héctor. La función actual del Poder Legislativo. El Poder Legislativo en la
Actualidad. Editorial Cámara de Diputados (LV Legislatura) e Instituto de Investigaciones
Jurídicas-UNAM, México, 1994, pág.16.
125 Bátiz Vázquez, Bernardo. Teoría del Derecho Parlamentario. Editorial Oxford, México,
1999, pág. 52.

109
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

culminó con la ejecución del monarca, proclamándose a su muerte la

República, en la cual el órgano legislativo adquiere preeminencia sobre
los otros poderes. Esta idea sería llevada a su máxima expresión por la
Constitución Jacobina de 1793, donde se estableció el absoluto predomi-
nio del Gobierno de Asamblea sobre los otros órganos de poder.
De esta forma, en Inglaterra y Europa el Poder Legislativo adquiere gran
fuerza, pero sin el dominio absoluto del gobierno de asamblea, puesto
que depende de la colaboración de los poderes Judicial y Ejecutivo;
donde este último, en los sistemas parlamentarios se divide en dos, de-
sarrollando el monarca o presidente las funciones representativas, pro-
tocolarias y ceremoniales, quedando a cargo del gobierno un Primer
Ministro que depende del Poder Legislativo, tanto por su nombramiento
como para su deposición.
Mientras todo lo anterior acontecía en Europa, en los Estados Unidos de
Norte América la Constitución de 1789 introduce “una nueva forma de
gobierno, el régimen presidencial, en el cual se pretende un equilibrio
entre los órganos del poder, de acuerdo con las enseñanzas de Carlos
Luis de Scondat, Barón de la Brède y Montesquieu, sobre la división de
los propios poderes”.126
La división de poderes es para los norteamericanos esencial para garanti-
zar la vida democrática del Estado, ya que consideraban que al dividir las
funciones de gobierno se impedía la concentración del poder en un solo
hombre, además, con ello se establece un sistema de equilibrio entre los
órganos de gobierno, donde “el Poder Ejecutivo estaba en poder de un
Presidente cuya selección, según la intención y el diseño de los framers
(autores de la Constitución de los Estados Unidos de Norte América),
debía estar aislada tanto de las mayorías populares como del control del
Congreso”.127 En el régimen presidencial las funciones del Jefe de Estado
y Jefe de Gobierno se reúnen en el Presidente de la República, el cual
es electo popularmente, ya sea en forma directa o indirecta y tiene la
facultad de nombrar y remover a sus colaboradores, en ocasiones sujetos
a ratificación del órgano legislativo, pero sin depender de él.
Los países que conformaban las colonias de España y Portugal en Amé-
rica, una vez que adquieren su independencia, se inspiran en la consti-
tución norteamericana y también adoptan de manera formal el régimen
presidencial, sin embargo, debido al marcado arraigo de la tradición
126 Fix-Zamudio, Héctor. La función actual del Poder Legislativo. Op. cit., pág. 16.
127 Dahl, Robert. ¿Es democrática la Constitución de los Estados Unidos? Traducción de Pablo
Gianera, Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 2003, pág. 25.

110
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

autoritaria, estas modificaciones al régimen de gobierno y a la estructura

del poder pronto derivaron en el caudillismo, predominantemente mi-
litar, razón que determina la supremacía del titular del Poder Ejecutivo
sobre los poderes Legislativo y Judicial, aun cuando formalmente las
constituciones establecían un amplio predominio del Congreso.
Esta situación se dio en México durante el siglo XIX, ya que el marco jurí-
dico constitucional se basaba en el principio de división de poderes, donde
éste le otorgaba preeminencia al Poder Legislativo sobre los otros órganos
de gobierno, así lo expresó Emilio Rabasa en su obra clásica La Constitución
y la Dictadura, donde reconocía que el Ejecutivo disponía de mecanismos
fuera del orden normativo que le daban superioridad frente al Legislativo,
pero no así dentro del orden constitucional:
“Fuera del orden legal, el presidente reúne los elementos de fuerza que
le dan superioridad en la lucha con el Congreso; dispone materialmente
de la fuerza pública, cuenta con el ejército de empleados que dependen
de él, tiene de su parte el interés de los que esperan sus favores, y arras-
tra por lo común, las simpatías populares, que sólo en momentos de
agitación intensa gana la personalidad colectiva y casi anónima de una
asamblea legislativa; pero dentro del orden constitucional, que es el que
debemos de tomar en cuenta al examinar la formación del gobierno, la
superioridad del Congreso es indiscutible”.128

Este argumento también es sostenido por el constituyente Félix F. Pala-

vicini en su libro Historia de la Constitución de 1917 donde señala, en
relación con la Constitución de 1857, que “los constituyentes temieron
mucho que estuviésemos expuestos a caer en un absolutismo central, y
de ahí que fortaleciesen el régimen federativo, y que, dando aparente-
mente al Ejecutivo Federal todas las atribuciones, tuvieron la precaución
de someterlo completamente a las decisiones del Congreso, con lo que,
si bien el peligro centralista disminuía, en cambio al Ejecutivo se le qui-
taba toda fuerza y toda autoridad, dejándolo a la merced de las fluctua-
ciones de la opinión de las Cámaras.”129
Es por esta misma situación, que el primer jefe del ejército constitucio-
nalista el General Venustiano Carranza en su mensaje del primero de
diciembre de 1916 ante el Congreso de Querétaro, solicitó establecer
jurídicamente en la Constitución un Presidente fuerte, ya que considera-
ba que “el Poder Legislativo, por la naturaleza propia de sus funciones,
128 Rabasa, Emilio. La Constitución y la Dictadura. Editorial Cien de México – CONACULTA,
México, 2002, pág. 160.
129 Palavicini, Félix F. Historia de la Constitución de 1917. Tomo I, Edición facsimilar, Editorial
Diseño 3, Cámara de Diputados, México, 2014, pág.41.

111
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

tiende siempre a intervenir en las de los otros poderes, está dotado en

la Constitución de 1857 de facultades que le permiten estorbar o hacer
embarazoso y difícil la marcha del Poder Ejecutivo”.130
Durante el siglo XIX en Europa predomina el órgano legislativo sobre
los otros poderes del Estado, fue la época de oro del parlamentarismo,
sin embargo, ya en el siglo XX sobre todo después de la primera guerra
mundial la fuerza del poder Legislativo decae, aún en los países que
estuvieron al margen de “los regímenes autoritarios y esta situación se
advierte también en la segunda posguerra, no obstante la derrota del
fascismo y del nacional socialismo”.131 En la segunda mitad del siglo XX
se acrecentó la intervención del Estado en la economía con el propósito
de mejorar las condiciones de vida de los sectores sociales más despro-
tegidos, propiciando la redistribución de los bienes y servicios, así como
la creación de las instituciones de seguridad social, dando nacimiento al
“Estado Social”, “Estado Benefactor” o “Estado de Bienestar”.
En el “Estado Social” predomina el Poder Ejecutivo sobre los otros poderes,
toda vez que cuenta con los instrumentos necesarios para realizar las acti-
vidades de justicia social; por su parte, el órgano legislativo colabora con
el propio Ejecutivo, pero al mismo tiempo se transforma diversificando sus
funciones, de tal manera que la función de crear leyes ya no es su atribución
de mayor trascendencia sino las actividades de control y fiscalización sobre
los demás poderes, funciones que le permiten reposicionarse.
En la actualidad, los gobiernos tienden a concentrar en el Presidente o
Primer Ministro el poder, pero a diferencia de los monarcas autoritarios
del pasado, su cargo proviene de la voluntad popular, expresada ya sea
de manera directa, cuando el titular del Poder Ejecutivo es electo direc-
tamente por el pueblo e indirecta cuando el Primer Ministro es el líder
de la mayoría del Parlamento, misma que se puede conformar con un
sólo partido o una coalición de partidos; además, la función del titular
del Poder Ejecutivo se encuentra limitada tanto en el tiempo como por
el ejercicio de las facultades que detentan los otros órganos del poder,
así como por los factores políticos, económicos y sociales de cada país.
La CPEUM señala en su artículo 50 que el Poder Legislativo se deposita
en un Congreso General y establece el sistema bicamaral de la siguiente
manera:

130 Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Querétaro 1916-1917, Tomo I, Im-
prenta de la Cámara de Diputados, México, 1924, edición facsimilar realizada por la LIV
Legislatura de la Cámara de Diputados, Joaquín Porrúa Editores, México, 1989, pág. 267.
131 Fix-Zamudio, Héctor. La función actual del Poder Legislativo. Op. cit., pág.17.

112
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

“ARTÍCULO 50. El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se

deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una
de Diputados y otra de Senadores.”

Desde nuestra Constitución de 1824, el Poder Legislativo de la Federa-

ción fue depositado en un Congreso General, compuesto por dos cá-
maras, una de Diputados y otra de Senadores, con lo que se instauró el
sistema bicamaral, el cual sólo se vio interrumpido por la Constitución
de 1857, que estableció un Congreso General compuesto por una sola
cámara, la de Diputados, situación que perduró hasta el año de 1874 en
que se reformó la Constitución y se volvió a instaurar el Senado, desde
entonces el Poder Legislativo en México conserva el sistema bicamaral.
En México, el federalismo es el principal argumento para instaurar un
Poder Legislativo bicamaral debido a que en principio la Cámara alta o
Senado se crea para tutelar los intereses de las partes integrantes de dicha
federación. Tal situación la encontramos en muy diversos países, como en
el caso de los Estados Unidos de América, donde el Congreso se integra
por una Cámara de Representantes y por el Senado, el cual representa a
los Estados de la Unión con dos senadores por entidad; en el mismo caso
se encuentra Alemania, donde el Parlament se compone por la Bundestag
o Cámara baja, integrada por 601 miembros y por la Bundesrat, Consejo
Federal o Cámara alta, integrada por 69 miembros que representan los
intereses de los Länders (Estados), estos últimos cuentan con la facultad
de nombrar o revocar a sus representantes en la Bundesrat.
Así, la mayoría de los países con una forma de gobierno federal y aun
los que no, cuentan con un Poder Legislativo dividido en dos cámaras,
donde la segunda cámara viene a ser un elemento que balancea y equili-
bra las tendencias políticas de la otra cámara, “tiene el papel de momen-
to de reflexión en la actividad decisoria del Parlamento”.132
La facultad del Senado mexicano de representar y tutelar los intereses
de las entidades federativas, tiene su origen en la Constitución de 1824
que establecía:

“ARTÍCULO 25.- El Senado se compondrá de dos senadores de cada

Estado, elegidos a mayoría absoluta de votos por sus legislaturas, y re-
novados por mitad de dos en dos años.”133

132 Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política. Op. cit., pág. 1127.
133 Tena Ramírez, Felipe. Leyes Fundamentales de México (1808-1997). Vigésima edición
Actualizada, Editorial Porrúa, México, 1997, pág. 171.

113
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Mientras que los diputados eran electos directamente por el pueblo, el

Senado se integraba por miembros electos por las legislaturas de los
Estados y por ello se dice que esta cámara representa sus intereses, ade-
más de que las entidades federativas se encontraban representadas de
manera igualitaria con dos senadores por Estado sin importar el número
de población o la extensión territorial de cada uno de ellos.
Esta representación que se ha atribuido al Senado se ha visto cuestio-
nada últimamente a raíz de la inclusión de los senadores de represen-
tación proporcional, la cual tuvo como origen la reforma constitucional
realizada al artículo 56, misma que fue publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 22 de agosto de 1996; con esta reforma se introdujo
al sistema constitucional mexicano a los senadores plurinominales, los
cuales son electos mediante el sistema de lista votada en una sola cir-
cunscripción plurinominal nacional y por tanto no representan a ningu-
na Entidad Federativa.
Por otro lado, resulta interesante la situación que tuvo el Senado de la Re-
pública en las diferentes Constituciones que estuvieron vigentes durante
el siglo XIX, toda vez que este órgano legislativo estuvo presente en las
constituciones federales de 1824 y 1847, también fue considerado como
parte del Congreso de la Unión en las constituciones centralistas de 1836
y 1843, pero fue suprimido en la Constitución Federal de 1857 para ser
restablecido diecisiete años después en 1874.
Nuestra Constitución, como ya dijimos, denomina al Poder Legislativo
Federal de diferentes maneras y utiliza entre otros los siguientes términos:
Congreso General, Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Congre-
so Constitucional, Congreso de la Unión y en otras ocasiones sólo lo
llama Congreso. Cualquiera que sea el término que se utilice para referir-
se a nuestro Congreso de la Unión, éste se divide en dos cámaras y por
regla general actúan de manera separada para el ejercicio de las atribu-
ciones que le son concedidas.
Como ya hemos señalado, el actual texto del artículo 40 de la Consti-
tución, establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de
Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen inte-
rior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida
según los principios de la ley fundamental. La Constitución adopta el
principio de división de poderes, entendiendo que el poder es uno y
que pertenece al Estado en su conjunto, el cual se divide para su ejer-
cicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y por lo que hace al campo

114
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

de estudio de esta investigación, la Constitución de 1917 señala en su

artículo 50 que el Poder Legislativo se deposita en un Congreso General
que se divide en dos cámaras una de Diputados y otra de Senadores.
Los artículos 51 y 52 de la CPEUM señalan que los diputados representan
a la Nación, duran en su encargo tres años y que la Cámara de Diputa-
dos se integra por 500 diputados, de los cuales 300 son uninominales y
200 son plurinominales, así mismo establecen que por cada diputado se
elegirá un suplente:

“ARTÍCULO 51. La Cámara de Diputados se compondrá de representan-

tes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputa-
do propietario, se elegirá un suplente.”
“ARTÍCULO 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 dipu-
tados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, me-
diante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados
que serán electos según el principio de representación proporcional,
mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones
plurinominales.”

Asimismo, los artículos 56 y 57 de la CPEUM señalan que el Senado de la

República se integra por 128 senadores: 64 uninominales, dos por cada
Estado de la República; 32 de primera minoría, uno por cada entidad, así
como 32 plurinominales, renovándose en su totalidad cada 6 años y por
cada senador se elegirá un suplente:

“ARTÍCULO 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintio-

cho senadores, de los cuales, en cada Estado y en la Ciudad de México,
dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y
uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos
políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La
senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candida-
tos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya
ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se
trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio
de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas
en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las
reglas y fórmulas para estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.”
“ARTÍCULO 57. Por cada senador propietario se elegirá un suplente.”

La Constitución hace una diferenciación entre el Congreso General y las

cámaras en que éste se divide. Así, el Poder Legislativo de los Estados

115
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General y éste es un ór-

gano diferente a las cámaras que integran al Poder Legislativo.
Otra característica que diferencia al Congreso General de la actuación
más o menos autónoma de cada una las cámaras, es que aquel no
cuenta con una estructura técnica y administrativa propia que lo auxilie
en el desempeño de sus funciones. Así pues, cuando el Congreso Ge-
neral ejerce sus funciones constitucionales es necesario que se apoye
principalmente de los órganos administrativos y técnicos de la Cámara
de Diputados, debido a que conforme a la LOCGEUM el Congreso Ge-
neral sesiona en la Cámara de Diputados:

“ARTÍCULO 5.- …
…
2. Cuando el Congreso sesione conjuntamente, lo hará en el recinto que
ocupe la Cámara de Diputados y el Presidente de ésta lo será de aquél.”.

En ocasiones, para que el Congreso General sesione puede requerir del

apoyo y auxilio tanto de los órganos administrativos y técnicos de la
Cámara de Diputados como los de la Cámara de Senadores y, en este
caso, los servidores públicos de los órganos administrativos y técnicos
del Senado se constituirán en el recinto donde sesione el Congreso Ge-
neral, para apoyar a los senadores en el desempeño de sus tareas cons-
titucionales.
A continuación señalamos los casos en que la CPEUM y la LOCGEUM
establecen la necesaria realización de una sesión donde ambas cámaras
actúen como asamblea única, esto es, de manera conjunta participan
ambas cámaras en una sesión de Congreso General:134
a) A la apertura del Primer Período Ordinario de Sesiones del Congre-
so (artículo 69 constitucional) de cada año legislativo, donde asiste
el Presidente de la República y presenta un informe por escrito, en
el que manifiesta el estado general que guarda la Administración
Pública del país. El Congreso se reúne el 1° de septiembre, a las
17:00 horas (artículo 6, numeral 1, de la LOCGEUM) para iniciar el
primer periodo ordinario de sesiones de cada año legislativo, excep-
to cuando el Presidente de la República inicie su encargo en cuyo

134 Con motivo de la expedición del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia política-electoral, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10
de febrero de 2014, algunas disposiciones de la LOCGEUM no son acordes con las nuevas
disposiciones constitucionales por lo que el Poder Legislativo tendrá que adecuarlas.

116
Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

caso el primer periodo ordinario de sesiones inicia el primero de

agosto (artículo 65 constitucional);
b) En la apertura del Segundo Período de Sesiones Ordinarias de cada
año legislativo del Congreso de la Unión. Ambas cámaras se reú-
nen el 1o. de febrero (artículo 65, parte final del primer párrafo),
a las 11:00 horas, en sesión conjunta (artículo 6, numeral 1, de la
LOCGEUM);
c) En caso de falta absoluta del Presidente de la República (artículo
84 constitucional). Cuando ésta ocurra en los dos primeros años
del período respectivo, si el Congreso se encuentra en sesiones se
constituirá inmediatamente en Colegio Electoral, si no se encuentra
en sesiones la Comisión Permanente lo convoca a sesiones extraor-
dinarias para que se constituya en Colegio Electoral; en ambos casos
nombra un Presidente Interino y expide la convocatoria a elecciones
presidenciales. Cuando la falta del Presidente ocurra en los cuatro
últimos años del periodo respectivo, si el Congreso se encuentra en
sesiones designará al Presidente sustituto que deberá concluir el pe-
riodo, si el Congreso no estuviese reunido, la Comisión Permanente
lo convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias para que
nombre un Presidente sustituto;
d) Al comenzar un período constitucional y la elección no estuviere
hecha y declarada, (artículo 85 constitucional) cesará el Presidente
cuyo período haya concluido y se encargará del Poder Ejecutivo,
en calidad de Presidente interino, el que designe el Congreso de
la Unión conforme al inciso anterior. Si al comenzar el periodo
constitucional hubiese falta absoluta del Presidente de la Repúbli-
ca, asumirá provisionalmente el cargo el Presidente del Senado de
la República en tanto el Congreso designa al Presidente Interino
conforme al inciso anterior.
e) Cuando el Presidente de la República presente su renuncia por
causa grave, la cual será presentada ante el Congreso de la Unión
y calificada por éste (artículo 86 constitucional);
f) Cuando el Presidente tome posesión de su cargo y rinda ante el
Congreso de la Unión la protesta constitucional (artículos 84 y 87
constitucionales), y
g) También habrá sesión del Congreso cuando éste celebre sesiones
solemnes (artículo 5, numeral 1, de la LOCGEUM).

117
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuando el Congreso General se reúne en sesión conjunta con la parti-

cipación de ambas cámaras que lo integran para tratar los asuntos ante-
riormente señalados, conforme al artículo 8 de la LOCGEUM, se requiere
el quórum que para cada una de las cámaras se dispone en el primer
párrafo del artículo 63 constitucional, esto es de un cincuenta por ciento
más uno de sus miembros:

“ARTÍCULO 63. Las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su

cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del
número total de sus miembros; pero los presentes de una y otra deberán
reunirse el día señalado por la ley y compeler a los ausentes a que con-
curran dentro de los treinta días siguientes, con la advertencia de que si
no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no aceptan su en-
cargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en
un plazo igual, y si tampoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto...
...”

En síntesis podemos decir que el Poder Legislativo de los Estados Uni-

dos Mexicanos se deposita en un Congreso General el cual se divide
en dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. El Congreso
General puede sesionar como un solo órgano en los casos estableci-
dos por la Constitución y la ley, o bien el funcionamiento del Poder
Legislativo se lleva a cabo mediante el ejercicio de las atribuciones que
le otorga el orden jurídico a cada una de las cámaras. Por otro lado,
cuando el Congreso de la Unión y sus cámaras se encuentran en perío-
do de receso, se instala una Comisión Permanente que se encarga de
los asuntos que expresamente le confiere la CPEUM:

“ARTÍCULO 78. Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una
Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán
Diputados y 18 Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la
víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Para cada
titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un
sustituto.
…
I a VIII…”

La Comisión Permanente no tiene personal propio que apoye técnica y

administrativamente el trabajo de los legisladores que la integran; por tal
motivo, los servidores públicos que auxilian las labores de este órgano
del Poder Legislativo son principalmente los adscritos a la cámara en

118
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

la cual sesionan, aunque siempre concurren funcionarios de las áreas

técnicas y administrativas de la cámara donde no están sesionando, para
auxiliar a sus legisladores. El artículo 117 de la LOCGEUM señala cuándo
y dónde debe de sesionar la Comisión Permanente:

“ARTÍCULO 117.
1...
2. La Comisión Permanente celebrará sus sesiones correspondientes al
primer receso de cada año de la Legislatura en el recinto de la Cámara
de Diputados, y en el segundo receso, en el recinto de la Cámara de
Senadores.”

Recordemos que el año legislativo corre del primero de septiembre al

treinta y uno de agosto del año siguiente, y cada año tiene dos períodos
ordinarios de sesiones los cuales inician, el primero a partir del uno de
septiembre (con la reforma constitucional en materia político electoral
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014,
se establece una excepción cuando el Presidente de la República inicie
su encargo, el año legislativo correrá a partir del primero de agosto),135
y el segundo a partir del primero de febrero; el primer periodo ordina-
rio de sesiones podrá extenderse hasta el quince de diciembre, excepto
cuando el Presidente de la República inicia su encargo constitucional,
año en el cual el primer período ordinario de sesiones puede concluir
hasta el treinta y uno de diciembre y el segundo período ordinario de
sesiones no puede extenderse más allá del treinta de abril.
Es importante mencionar que la Comisión Permanente no tiene un archi-
vo documental propio, que contenga todos los asuntos y las resolucio-
nes que sobre éstos recayeron, así como su Diario de Debates de manera
unificada, ya que cada una de las cámaras tiene el archivo documental y
el Diario de los Debates de los asuntos y resoluciones que fueron cono-
cidos y sometidos a la consideración de los integrantes de la Comisión
Permanente en el período que sesionó en cada una de ellas.
En resumen, podemos señalar que el Poder Legislativo Federal está
compuesto por cuatro órganos a saber: Congreso General, Cámara de
Diputados, Senado de la República y Comisión Permanente; estos cua-
tro órganos desempeñan las facultades y atribuciones que la CPEUM
y las leyes le otorgan a este Poder del Estado, además de que crean
acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo, los cuales en muchas
ocasiones impactan en la Administración Pública Federal.
135 De conformidad con el artículo Décimo Quinto Transitorio las reformas al artículo 65
entrarán en vigor a partir del primero de diciembre de 2018.

119
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El Derecho Parlamentario y el Control Parlamentario

El Diccionario de la Lengua Española define el concepto “parlamen-
tario” de la siguiente manera: “perteneciente o relativo al Parlamento
judicial o político. Persona que va a parlamentar. Ministro o individuo de
un parlamento”.136 Asimismo, define parlamentar como: “dicho de una
o de varias personas: hablar o conversar con otras. Establecer conversa-
ciones con la parte contraria para intentar ajustar la paz, una rendición,
un contrato o para zanjar cualquier diferencia”.137 La relación entre par-
lamento, parlamentar y hablar resulta evidente, ya que hablar es razonar
en voz alta, expresando nuestras ideas, pensamiento y sentimientos a los
que escuchan.
Es principalmente en el Poder Legislativo en donde sus integrantes,
para ejercer las facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico
les establece, requieren parlar, hablar, discutir, deliberar, exponer sus
ideas, sus convicciones y sus argumentos; “la necesidad de hablar para
llegar a acuerdos, es la exigencia connatural al hombre de discutir,
debatir ideas y comunicarse con los demás, supuesto un fin común en
las sociedades y las acciones y determinaciones para alcanzar ese fin
común requieren un espacio, físico y social en el que se acuerden y
se implanten. Ese ámbito es el Parlamento”.138 Por su parte, Norberto
Bobbio nos dice que el Parlamento puede definirse como:

“Una asamblea o un sistema de asambleas en cuya base hay un prin-

cipio representativo, variadamente especificado, que determina los
criterios de su composición. Esta o estas asambleas son titulares de atri-
buciones funcionales distintas, pero caracterizadas todas por un común
denominador: la intervención (directa o indirecta, o muy relevante) en
la elaboración y ejecución de las elecciones políticas a fin de garantizar
su correspondencia con la voluntad popular”.139

Bobbio considera que con el concepto Parlamento se designa a las

asambleas que pueden ser denominadas de diferentes maneras, como
ya ha quedado señalado; asimismo, refiere que las asambleas tienen
una estructura colegiada organizada y se basan en el principio igua-

136 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág.1683.
137 Íbidem.
138 Bátiz Vázquez, Bernardo. Op. cit., pág. 21.
139 Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política. Op. cit., pág. 1124.

120
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

litario de sus integrantes, los cuales generalmente son electos por la

ciudadanía a quien representa, decimos generalmente porque todavía
existen en algunos países legisladores que son designados por el Poder
Ejecutivo o se integran a estas asambleas por haber ocupado la Presi-
dencia de la República, como en Italia o Chile. Por otro lado, este autor
considera que los parlamentos son instituciones con gran variedad de
funciones “todas estas variadas actividades pueden ser comprendidas
en el cuadro de las cuatro funciones parlamentarias fundamentales:
representación, legislación, control del Ejecutivo y legitimación.”140
En nuestro país, un sector de la doctrina mexicana ha considerado que es
erróneo hablar de un Derecho Parlamentario, toda vez que México tiene
un sistema de gobierno presidencial, sin embargo, en los últimos años,
es decir, a finales del siglo XX y principios del siglo XXI, se habla cada
vez más frecuentemente de un Derecho Parlamentario, considerando el
concepto no como un sistema de gobierno, sino asemejándolo al órgano
de gobierno que realiza la acción de parlamentar, para dar cumplimiento
a las atribuciones que la Constitución y las leyes le encomiendan, fun-
ciones que se desarrollan en el Congreso, Parlamento, Asamblea, Cortes,
Dietas, etc. Aquí, el problema se centra en lo que Ludwig Wittgenstein
denomina “juego del lenguaje”141 el cual es un conjunto de palabras y
expresiones asociadas con determinadas actividades, donde el significa-
do de las palabras cambia de un juego del lenguaje a otro, toda vez que
el significado de los conceptos está dado por la actividad del lenguaje,
que dota a los signos de vida cuando se les usa. “Una y la misma palabra
opera de manera distinta en diferentes juegos del lenguaje”.142
Por ello, consideramos que el concepto parlamentario es válido para re-
ferirse al miembro del órgano legislativo, así como a la función que den-
tro del mismo éste desarrolla, además de que diversos tratadistas, aún
en sistemas de gobierno presidenciales, han acogido la denominación
de Derecho Parlamentario en diversos artículos, obras, conferencias,
congresos, seminarios, diplomados referentes a esta disciplina que se
encarga de estudiar desde un punto de vista jurídico al Poder Legislativo.
El Derecho Parlamentario no puede darse más que dentro de un sistema
constitucional y en muchas ocasiones se le considera que es parte de
éste, ya que incluye el estudio de la organización y funcionamiento del

140 Ídem, pág. 1129

141 Wittgenstein, Ludwig. Investigaciones Filosóficas. Editorial Universidad Nacional Autóno-
ma de México – Instituto de Investigaciones Filosóficas, México, 2003, pág. 39.
142 Tomasini Bassols, Alejandro. El pensamiento del último Wittgenstein. Editorial Eděre, Mé-
xico, 2003, pág.16.

121
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Poder Legislativo. Sin embargo, los defensores del Derecho Parlamenta-

rio como una rama independiente del derecho constitucional, defienden
su punto de vista partiendo de la base de la existencia del Derecho
Administrativo, que regula la organización y funcionamiento del Poder
Ejecutivo, por tal razón, consideran que no hay argumento válido para
negar que otro de los poderes del Estado, como lo es el Poder Legis-
lativo, no pueda ser objeto de estudio del Derecho Parlamentario: “es
perfectamente legítimo afirmar la existencia del Derecho Parlamentario
como rama jurídica dotada de principios y caracteres específicos”.143
Susana Pedroza de la Llave, define al Derecho Parlamentario como “la
rama del derecho constitucional que estudia y regula la organización,
composición, estructura, privilegios, estatutos y funciones del Congreso
Mexicano, así como sus interrelaciones con otras instituciones y órganos
estatales”.144 Esta autora remarca que el Derecho Parlamentario tiene
como base el derecho constitucional y considera que su objeto de es-
tudio son los elementos esenciales que le dan vida al Poder Legislativo.
Por su parte, Bernardo Bátiz lo define como “el conjunto de normas
que regulan la actividad del órgano legislativo, llamado comúnmente
Parlamento y denominado, en la tradición mexicana y en las leyes vi-
gentes Congreso de la Unión cuando se hace alusión al Poder Federal, o
Congreso Local, cuando la referencia se hace al Poder Legislativo de los
Estados de la Federación”.145 Este autor al definir al Derecho Parlamenta-
rio hace una defensa del mismo, en el sentido de que éste no se circuns-
cribe únicamente a los órganos legislativos denominados parlamentos,
sino que el sujeto de estudio son los órganos legislativos en general,
independientemente de su denominación o de su competencia, como es
el caso del Estado federal donde existen órganos legislativos que tienen
competencia en todo el territorio del Estado y órganos legislativos loca-
les que tienen competencia en parte del territorio de ese Estado.
Cecilia Mora-Donatto después de reflexionar sobre las dificultades para
definir cualquier rama del derecho y que tal definición sea universal-
mente aceptada, señala que el Derecho Parlamentario es:

“El conjunto de normas que regulan la organización y funcionamien-

to de las Cámaras parlamentarias, entendidas éstas como órganos que
asumen la representación popular en un Estado Constitucional y cuya
143 Santaolalla López, Fernando. Derecho Parlamentario Español. Segunda edición, Editorial
Espasa Calpe, Madrid, 1990, pág. 29.
144 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Op. cit., pág. 37.
145 Bátiz Vázquez, Bernardo. Op. cit., pág. 19.

122
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

importancia gira en torno a una determinada institución que encarna el

concepto de soberanía popular. Pero no basta que la misma se llame
Parlamento lo decisivo de esta institución es que la misma representa
de manera libre y democrática la voluntad de un pueblo. El Derecho
Parlamentario, en consecuencia, tiene como objeto de estudio, al órga-
no investido de la representación social de un Estado, las normas que lo
regulan y la amplia serie de disposiciones que rigen el comportamiento
de los sujetos que intervienen en los diversos procesos legislativos”.146

Para esta autora el Derecho Parlamentario tiene como ámbito de estu-

dio al Poder Legislativo, tanto su organización como su funcionamiento,
destacando en la definición que éste es el órgano de gobierno que
representa la voluntad popular y, por tanto, la representación social
del Estado.
Para Fernando Santaolalla el Derecho Parlamentario es el “conjunto de
normas que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras
Parlamentarias entendidas como órganos que asumen la representación
popular de un Estado constitucional y democrático de Derecho y el
ejercicio de sus funciones supremas”.147 Este autor español considera
que si el derecho administrativo es un conjunto de normas que rigen el
comportamiento de los sujetos y de las instituciones que conforman la
Administración Pública de un país, es decir, del Poder Ejecutivo, el De-
recho Parlamentario es la rama jurídica dotada de principios y caracteres
específicos que se refiere a los principios, normas y actos que afectan la
organización y funcionamiento del Poder Legislativo.
Para Francisco Berlín Valenzuela el Derecho Parlamentario es:

“El conjunto de normas que crean, establecen, impulsan, garantizan y rigen

las acciones de los parlamentos, las interrelaciones sociopolíticas que man-
tienen con los otros poderes del Estado, los partidos políticos, las instancias
de la sociedad civil y los individuos, así como los valores y principios que
animan su existencia institucional y lo motivan a procurar su realización,
por haber sido instituidos por el pueblo como expresión de su querer ser
político”.148

Este autor introduce en la definición de Derecho Parlamentario nociones

sociológicas y axiológicas que integran la materia normativa, al señalar

146 Mora-Donatto, Cecilia. Op. cit., pág. 307.

147 Santaolalla López, Fernando. Op. cit., pág. 30.
148 Berlín Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario. Editorial Fondo de Cultura Econó-
mica, México, 1993, pág. 34.

123
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

que es un conjunto de normas que regulan las acciones de los parla-

mentos, considerando éstas de manera general ya que incluye todas las
funciones que dentro del Poder Legislativo se desarrollan; también com-
prende una noción sociológica al señalar que estas normas regulan las
relaciones de los parlamentos, en el sentido amplio del concepto, con
los otros poderes del Estado, con los partidos políticos como entidades
de interés público y con la ciudadanía, ya sea de manera individual o en
las diferentes formas como ésta se organiza; y por último, considera la
noción axiológica al establecer la existencia de valores y principios, que
deben ser respetados y deben de estimular las funciones de la institu-
ción, por haber sido creado por el pueblo.
Por otra parte Eliseo Muro Ruiz diferencia el Derecho Parlamentario de
la Técnica Legislativa y señala que: “la técnica legislativa busca elaborar
disposiciones jurídicas como objetos culturales; como conjunto de pala-
bras, de frases y de cláusulas que integran capítulos, títulos y artículos,
que regulan un sector específico de la vida social. En cambio el Derecho
Parlamentario es el conjunto de normas que regulan la organización y
el trabajo legislativo”.149 Esta diferencia que hace Muro Ruiz es de gran
importancia toda vez que el Derecho Parlamentario es el conjunto de
normas que regulan la organización y funcionamiento del Poder Legislati-
vo, órgano de representación y en quien se deposita la voluntad popular,
asimismo, abarca las relaciones de este poder con los otros órganos de
gobierno del Estado y los demás factores reales de poder que existen en
una sociedad; en cambio, la técnica legislativa es una parte del Derecho
Parlamentario que tiene como objeto de estudio el conocimiento de los
pasos que se adoptan para la adecuada redacción de las leyes, así como
para sus reformas y enmiendas; por tratarse de un saber específico siste-
matizado está encuadrado en los que algunos autores denominan Teoría
de la Legislación.
Para el Maestro Miguel Ángel Camposeco, la técnica legislativa es “el
conjunto de conocimientos respecto de las operaciones, acciones, deci-
siones, relaciones, tareas, opciones, documentos y procedimientos que
se realizan para iniciar, dictaminar, discutir, aprobar y sancionar una ley
o decreto …”150
Javier Orozco Gómez, en el Diccionario Universal de Términos Parla-
mentarios, señala que:
149 Muro Ruiz, Eliseo. Algunos elementos de técnica legislativa. Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas – Universidad Nacional Autónoma de México. Primera reimpresión, México, 2007, pág. 28.
150 Camposeco Cadena, Miguel Ángel. El Dictamen Legislativo. Primera edición, Talleres Grá-
ficos de la Cámara de Diputados, México, 1998, pág. 86.

124
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

“En los estudios de especialistas, se está tratando de implantar la deno-

minación Derecho Parlamentario en lugar de derecho legislativo, a fin de
lograr la autonomía de la materia. El término parlamentario abarca todos
los ámbitos de acción de un miembro de un órgano legislativo, y no sólo
su función de elaborar leyes. Lo anterior permitiría utilizar el término
parlamento como género de los órganos legislativos y por consecuencia,
el de parlamentario refiriéndose a los miembros del mismo. En México, si
bien el término parlamentario aún no cuenta con la penetración debida,
porque se considera un vocablo propio del tipo de régimen del mismo
nombre, se emplea para referirse a los miembros de los distintos órganos
legislativos que existen en el país. Así, en cuanto a los integrantes del
Congreso de la Unión, ya sea Diputados o Senadores; … y los Diputados
de los Congresos Locales, se les puede denominar por esta voz”.151

Este autor, en primer término, nos habla de la tendencia que se ha veni-

do dando en los últimos años para lograr la autonomía del Derecho Par-
lamentario; en segundo lugar, nos señala que el concepto parlamentario
se refiere tanto al miembro que integra el órgano legislativo como a la
función que éste desarrolla; como tercer aspecto considera que el térmi-
no parlamentario no se debe limitar a la función de elaborar leyes sino
que es mucho más amplio, ya que la palabra parlamentario abarca todas
y cada una de las actividades que pueden desarrollar los integrantes de
un Parlamento, Congreso, Cámara o Asamblea y no únicamente a la ac-
tividad propiamente legislativa, referida ésta a la creación, modificación,
derogación y abrogación de leyes; por último, al igual que Bernardo
Bátiz, considera que el vocablo parlamentario se refiere a todos los inte-
grantes del Poder Legislativo, sea éste local o federal.
De tal suerte que el Derecho Parlamentario abarca todas las funciones
que se desarrollan en el Poder Legislativo, es decir, abarca las atribucio-
nes legislativas, de representación, de control, las político-administrati-
vas y las jurisdiccionales. Algunos autores consideran que los miembros
que integran el órgano legislativo o Parlamento tienen como principal
atribución la de representación, toda vez que esta función es preliminar
a las otras, porque sobre ella se basan las demás funciones que lleva a
cabo el Parlamento, por lo que se considera como la base del principio
de la soberanía popular; también los parlamentos transmiten demandas
y exigencias sociales, pero también se manifiestan el consenso y el di-
senso del actuar gubernamental; por otro lado, la actividad legislativa es
ciertamente la más típica en los parlamentos modernos, de ahí que éstos
151 Orozco Gómez, Javier. Definición del concepto parlamentario. En Berlín Valenzuela, Fran-
cisco (Coordinador). Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Segunda edición,
Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 1998, pp. 684-685.

125
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

son denominados como “el Poder Legislativo”; por último, la función de

control, sobre los demás poderes pero principalmente sobre el Poder
Ejecutivo, se ha convertido en una de las atribuciones primordiales de
los parlamentos modernos, función que le ha venido a dar un mayor
peso específico dentro del ámbito político. Esta atribución se desarrolla
mediante diversos instrumentos, entre ellos los acuerdos parlamentarios
y los puntos de acuerdo, dependiendo del sistema de gobierno, pero en
todos ellos adquiere una relevancia significativa.
Una atribución que vienen a cumplir los parlamentos y que no se en-
cuentra dentro de sus funciones tradicionales, pero que resulta de gran
trascendencia para la vida política de los Estados y que es la base de
la competencia democrática entre los partidos políticos, es la de repre-
sentar de manera institucional las diferentes fuerzas políticas existentes
y servir de canal de expresión de sus ideologías; esta función Norberto
Bobbio la denomina como: “de regulación de la competencia políti-
ca”.152 De esta manera las competencias democráticas entre los partidos
no son encuentros a morir, ya que aún aquellos partidos que pierden en
las elecciones, si alcanzan determinado porcentaje de votación tendrán
presencia y voz en el Parlamento.
De tal manera que la actividad parlamentaria abarca el ejercicio de to-
das aquellas facultades o atribuciones que la Constitución, las leyes,
los reglamentos y demás disposiciones jurídicas le otorgan al Poder Le-
gislativo y a los cuatro órganos que lo integran. Además, el término
“parlamentario” en sentido amplio se aplica en referencia a todo aquel
miembro del órgano de gobierno de un Estado que tiene como función
primordial la de legislar, independientemente de su denominación, es-
tructura, integración y organización, la cual cambia de un Estado a otro.
Por eso, podemos estar frente a un diputado, un senador o un asam-
bleísta, quienes aun cuando reciben diferentes denominaciones por ser
miembros de un Congreso, de una Cámara o de una Asamblea, la esencia
y sentido de su denominación se encuentran ligados al género Parla-
mento, de ahí su designación de parlamentario. Por último, también es
común utilizar el término parlamentario en función de la pertenencia al
ámbito del Poder Legislativo y así podemos hablar de “los usos, prácticas
y costumbres parlamentarias”,153 las cuales se desarrollan en el quehacer
cotidiano de los integrantes del órgano parlamentario.

152 Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política. Op. cit., pág. 1133.
153 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Op. cit., pág. 54.

126
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

De las definiciones de Derecho Parlamentario que acabamos de analizar

podemos decir que esta rama del Derecho cuenta con los siguientes
elementos:
a) El Derecho Parlamentario es un conjunto de normas;
b) El objeto de estudio del Derecho Parlamentario es el órgano legislativo
en quien se deposita la voluntad popular, así como sus integrantes;
c) Las normas del Derecho Parlamentario que regulan la organización
y funcionamiento del Poder Legislativo, sea cual fuese el nombre
que éste tenga en un Estado determinado, abarcan todos sus ámbi-
tos de acción y no sólo la función legislativa, y
d) El Derecho Parlamentario comprende las relaciones de este órgano,
que asume la representación popular de un Estado de Derecho cons-
titucional y democrático, con los otros órganos del Estado, con los
demás factores reales de poder y con la ciudadanía.
De las anteriores consideraciones podemos concluir que el Derecho
Parlamentario es el conjunto de normas que regulan la organización,
integración y atribuciones del órgano legislativo en el que se deposita
la representación y voluntad popular en un Estado de Derecho, com-
prendiendo tanto sus funciones legislativas como las no legislativas, así
como las relaciones que necesariamente debe tener con otros órganos
del Estado, los partidos políticos y la sociedad.
El Derecho Parlamentario tiene como fuente directa la Constitución y aun
cuando toma principios de otras disciplinas jurídicas “por su importancia
y por su objeto debe ser considerado como autónomo, porque éste se
rige por reglas y principios propios”.154 Este punto de vista que conside-
ra al Derecho Parlamentario como autónomo se basa en primer lugar,
como ya lo mencionamos, en el método comparativo, al establecer que
existe un Derecho Administrativo que tiene como objeto de estudio el
“conjunto de normas que regulan la organización, estructura y actividad
de la parte del Estado, que se identifica con la Administración Pública o
Poder Ejecutivo, sus relaciones con otros órganos del Estado, con otros
entes públicos y con los particulares”,155 y que esta rama del derecho ha
alcanzado esa autonomía. Por tal razón el Derecho Parlamentario encar-
gado del estudio de las normas que regulan la organización, atribuciones
y funcionamiento del órgano legislativo debe también ser autónomo.

154 Ídem, pág. 42.

155 Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Novena edición, Edi-
torial Porrúa, México, 1990, pág. 13.

127
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“La peculiaridad del sujeto sobre el que versa (el Parlamento) y el abulta-
do número de disposiciones que le afectan justifican que se dé entrada a
esa rama, si se quiere favorecer su deslinde y estudio. Al mismo tiempo,
una detenida consideración de esta parcela constitucional permite apre-
ciar en ella unos acusados rasgos jurídico-políticos, que la dotan de una
especial fisonomía”.156

Refuerza la afirmación de que el Derecho Parlamentario es autónomo,

el hecho de que los órganos, atribuciones y procedimientos son propios
y exclusivos de las asambleas legislativas, de las instituciones represen-
tativas de la voluntad popular, es decir, del Poder Legislativo; el cual en
México se integra por el Congreso General, sus cámaras, de Diputados
y Senadores, así como la Comisión Permanente, en lo que se refiere al
ámbito federal, y en el ámbito local por las Legislaturas locales, así como
por la Asamblea Legislativa de la ciudad de México. Además, como ya
lo señalamos, cada día se presenta con mayor frecuencia la impartición
de cátedras universitarias, cursos, seminarios, conferencias, diplomados,
masters, producciones de obras y artículos cuyo tema es el Derecho Par-
lamentario, considerando a éste como una rama autónoma del derecho.
En síntesis, en la presente investigación nos hemos de inclinar por la
visión de los autores que hemos citado y considerar que el Derecho
Parlamentario es la rama del derecho que tiene por objeto el estudio
del Poder Legislativo y de los órganos que lo integran, tanto local
como federal, que está constituido por un conjunto de normas jurídi-
cas que tienen como finalidad el regular la organización, atribuciones
y funcionamiento de la actividad parlamentaria que en este poder se
desarrolla, en el sentido amplio que abarca tanto la función legislativa
como la no legislativa, asimismo, regula las relaciones de este poder
y sus órganos con los otros poderes federales y locales, con otras ins-
tituciones políticas y sociales, con los factores reales de poder y con
la ciudadanía en general; por ello, los acuerdos parlamentarios y los
puntos de acuerdo objeto de estudio de este trabajo de investigación
también forman parte del Derecho Parlamentario, como también for-
man parte del mismo el impacto que éstos tienen en la Administración
Pública Federal.
Por otro lado, se considera que todas las constituciones son la norma
fundamental básica del Estado porque constituyen el fundamento de va-
lidez y unidad de todo el sistema normativo de un país, es el conjunto de
normas jurídicas de máximo rango que organizan al gobierno del Estado
y las relaciones de éste con la sociedad, en ellas se establecen asimismo
156 Santaolalla López, Fernando. Op. cit., pág. 27.

128
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

los límites jurídicos al ejercicio del poder, ya que en un Estado Constitu-

cional el poder debe estar limitado y la Constitución configura al poder
sometido al derecho y lo limita, “independientemente de las expresiones
que se utilicen y de las contradicciones semánticas que suponga, separar
los poderes o controlar el poder es una necesidad para la subsistencia de
la libertad”.157 Por eso el Estado constitucional moderno para defender la
libertad de las personas requiere limitar el poder.
Para Karl Loewenstein, un sistema político es considerado como demo-
crático constitucional dependiendo de “la existencia o carencia de insti-
tuciones efectivas por medio de las cuales el ejercicio del poder político
esté distribuido entre los detentadores del poder, y por medio de las
cuales los detentadores del poder estén sometidos al control de los desti-
natarios del poder, constituidos en detentadores supremos del poder”.158
El Estado democrático establece el equilibrio de poderes para que su
ejercicio se limite, dando existencia a diversos controles por medio de
los cuales la limitación del poder se hace efectiva. Manuel Aragón consi-
dera “bajo las diversas formas (parlamentaria, judicial, social) del control
del poder y bajo las diversas facetas (freno, vigilancia, revisión, inspec-
ción, etcétera) que tal control puede revestir, late una idea común: hacer
efectivo el principio de limitación del poder. Todos los medios de control
están orientados en un solo sentido y todos responden objetivamente a
un único fin: fiscalizar la actividad del poder para evitar sus abusos.”159
De tal forma que la Constitución al mismo tiempo de que establece la
división de poderes somete a éstos al Derecho, otorgándoles atribuciones
y limitándolos en su ejercicio, asimismo, instituye el equilibrio entre ellos,
de esta manera el Poder Ejecutivo mediante el ejercicio de sus atribu-
ciones controla y limita al Poder Judicial y al Poder Legislativo; el Poder
Legislativo al Poder Ejecutivo y Judicial y, por último, el Poder Judicial
controla a los poderes Ejecutivo y Legislativo. En este sistema de pesos y
contrapesos también participan los órganos constitucionales autónomos.
157 Valadés, Diego. El Control del Poder. Tercera edición, Editorial Porrúa y Universidad Na-
cional Autónoma de México, México. 2006, pág. 2.
158 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Traducción de Alfredo Gallego Anabitarte,
Editorial Ariel, España, 1964, pág. 49.
159 Citado por Mora-Donatto, Cecilia. Las comisiones parlamentarias de investigación como
órganos de control político. Primera edición, Cámara de Diputados, Comité de Biblioteca
e Informática, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Editorial Servicios Gráficos, S.A. de C.V., México, 1998, pág. 26. Aragón Reyes,
Manuel. La reserva parlamentaria en el proyecto constitucional y su incidencia en las re-
laciones Parlamento-Gobierno. El control parlamentario del gobierno en las democracias
pluralistas. Editorial M. Ramírez, Madrid, 1978, pág. 298.

129
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el ejercicio de las funciones de
control “no es la de provocar la parálisis de los órganos del poder, sino la
de contribuir corresponsablemente a su mejor desempeño”160
Rosemary O’Leary y Jeffrey D. Straussman, en un ensayo en el que anali-
zan el impacto que puede tener el Poder Judicial sobre la Administración
Pública señala: “Se puede afirmar con toda certeza que el mundo de
la función pública es moldeado hasta cierto punto, por los tribunales.
Sus decisiones afectan la conducta y el contenido de la gestión pública
… hoy continúa el debate respecto al impacto de los tribunales sobre
la gestión pública en las publicaciones de ciencias sociales, revistas de
derecho y entre los administradores públicos … pocos especialistas han
estudiado el efecto de los tribunales sobre la gestión pública,”161 igual
situación también puede ser aplicable a algunas instituciones del control
parlamentario.
En virtud de que el concepto control tiene una pluralidad de significa-
dos, ha ocasionado en la doctrina y en la práctica un desacuerdo sobre
lo que este concepto debe comprender. Para efectos de esta investiga-
ción entendemos por control parlamentario el control de tipo político
que ejerce el Poder Legislativo a través del ejercicio de todas las atribu-
ciones que el marco constitucional y legal le otorgan, a las cuales llama-
remos actividades parlamentarias y cuyo objeto es la vigilancia, revisión,
fiscalización e inspección de la acción general del gobierno.
El Poder Legislativo, por representar la voluntad popular, cuenta con
mayores instrumentos de control y fiscalización sobre los otros poderes
y órganos constitucionales autónomos; ni el Ejecutivo ni el Judicial tie-
nen instrumentos similares para controlar al Poder Legislativo. De esta
manera el control parlamentario es un aspecto importante de la de-
mocracia, independientemente de la forma de gobierno que se adopte
y este control parlamentario tiene su fundamento en concebir que el
Poder Legislativo no solamente es un órgano de gobierno del Estado,
sino que es la institución en donde se asienta y manifiesta el pluralismo
político y se representa a la sociedad democrática.
Si bien es cierto que el control parlamentario tiene como origen y fun-
damento el marco jurídico, ya que de ahí provienen las atribuciones que
se le otorgan al Poder Legislativo para llevar a cabo ese control, preferi-
160 Valadés, Diego. Op. cit. Pág. 150.
161 O’Leary, Rosemary y Straussman, Jeffrey D. El impacto de los tribunales sobre la gestión
pública. En La Gestión Pública. Su situación actual. Barry Bozeman, Coordinador, Fondo
de Cultura Económica, México, 1998, pp. 259 y 260.

130
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

mos considerar que el control parlamentario es de tipo político más que

jurídico, toda vez que la cualidad de las personas que integran el Poder
Legislativo son sujetos caracterizados por su condición eminentemente
política. En este mismo sentido el doctor Khemvirg Puente señala que
“el control político es una de las características fundamentales de cual-
quier legislatura … la capacidad de control es, de hecho, la que permite
identificar la capacidad real de una asamblea representativa para funcio-
nar efectivamente en un régimen político democrático.”162
La certeza del control parlamentario descansa más que en sanciones
inmediatas o presentes, en sanciones mediatas y futuras que el propio
ejercicio del control desencadena al fiscalizar y controlar las áreas en las
que se desarrolla, a fin de evidenciar sus errores, ya sea por acción u
omisión. Esta evidencia se realiza en muchas ocasiones a través de los
propios medios de comunicación social quienes se encargan de comu-
nicar el control que el Poder Legislativo ejerce sobre los otros órganos
de gobierno del Estado, desarrollando una sanción política difusa, en-
tendida ésta como el debilitamiento político del gobierno y el desgaste
de su imagen. Sin embargo, hay que tomar en cuenta lo que señala el
doctor Khemvirg Puente: “donde no existe sanción, no hay rendición de
cuentas posible”,163 por ello es importante que el control parlamentario
cuente con sanciones aun cuando éstas sean de carácter difuso, toda
vez que “es más importante el efecto del control político difuso sobre el
gobierno, ya que se ejerce de forma permanente y promueve frecuentar
el acuerdo político.”164
En el periodo del Estado liberal, el Poder Legislativo tenía como principal
actividad la de legislar. Durante el siglo XIX la Hacienda Pública fue el
centro de atención de los congresos en el mundo; también durante este
periodo la política exterior fue objeto del control parlamentario. Hoy por
hoy la característica del Poder Legislativo, más que un poder legislador
es un poder controlador, siendo el objeto notablemente más amplio en
virtud de que también la actividad gubernamental se ha incrementado
notablemente. “En el mismo sentido en el que se han ido aumentando

162 Puente Martínez, Khemvirg y otra. La fiscalización y el control político del Congreso Mexi-
cano. En Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas. En Unidad de Evaluación y
Control, Cámara de Diputados, Primera Edición, Editorial Diseño 3, México, 2014, pág. 391.
163 Puente Martínez, Khemvirg y otros. La rendición de cuentas y el Poder Legislativo. Op. cit.,
pág. 12.
164 Romero Gudiño, Alejandro. Visión integral del Sistema Nacional de Combate a la Corrup-
ción. Primera edición, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Ediciones Corunda, México,
2015, pág. 169.

131
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

las actividades del gobierno, también lo ha hecho el objeto del control

parlamentario, pues creemos que casi ninguna de las actividades guber-
namentales debería hoy permanecer al margen de dicho control.”165
Al aumentar las actividades del gobierno también aumentó el objeto
del control parlamentario, ya que todas las actividades gubernamentales
que afectan la vida del ciudadano son objeto de este control. El control
parlamentario debe versar primordialmente sobre la actividad ordinaria
del gobierno y las administraciones, es decir, con el desarrollo de las
actividades que tienen que ver con la gestión de los recursos públicos.
Por todo lo anterior, consideramos que el control parlamentario que
ejerce el Poder Legislativo se desarrolla a través del ejercicio de todas las
atribuciones que el marco jurídico le otorga a la más alta representación
popular, sin embargo, hay procedimientos y órganos en donde el control
parlamentario se percibe de manera más nítida.

La Administración Pública
Según el Diccionario de la Lengua Española la palabra “administración”
viene del latín administratio acción y efecto de administrar y esta última
palabra proviene del latín administrare que significa ejercer la autoridad
o mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan; dirigir
una institución; ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los
bienes; desempeñar o ejercer un cargo u oficio; suministrar, proporcionar
o distribuir algo. Asimismo, señala que la Administración Pública es la
“organización ordenada a la gestión de los servicios y a la ejecución de
las leyes en una esfera política determinada, con independencia del Poder
Legislativo y el Poder Judicial.”166
Por su parte, el Diccionario Jurídico Mexicano señala que por “Admi-
nistración Pública” se entiende, generalmente “aquella parte del Poder
Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función
administrativa. De esta manera, la Administración Pública puede entender-
se desde los dos puntos de vista uno orgánico, que se refiere al órgano o
conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa, y
desde el punto de vista formal o material, según el cual debe entenderse
como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de órganos.
Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la

165 Mora-Donatto, Cecilia. Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de

control político. Op. cit., pág. 41.
166 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 47.

132
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

actividad de prestación de servicios públicos tendentes a satisfacer las

necesidades de la colectividad”.167
Según la definición que nos proporciona el Diccionario Jurídico Mexicano,
la naturaleza jurídica de la Administración Pública desde el punto de vista
formal se refiere al órgano que desarrolla la función, en este caso a los órga-
nos que integran el Poder Ejecutivo y, por otra parte, desde el punto de vista
material se refiere a la actividad misma que en este caso se identifica con la
función administrativa relativa a la prestación de servicios públicos; no debe
confundirse la naturaleza jurídica desde el punto de vista formal que se refiere
al órgano, con la naturaleza jurídica material que se refiere a la actividad que
realiza el órgano, toda vez que en algunas ocasiones esta actividad, como ya
vimos, puede adquirir el carácter de administrativa, judicial o legislativa.
Omar Guerrero nos dice que “de antiguo la humanidad se ha dado
formas de administración, pues así lo necesitó para sobrevivir y desarro-
llarse. Sin embargo, la Administración Pública no alcanzó su especifici-
dad sino muy tardíamente, cuando, a partir de la Revolución Francesa,
se establecieron sus principios como disciplina científica y se fijaron
métodos, estándares de actuación que establecieron su identidad … la
Administración Pública que brotó de la Revolución Francesa y que fue
mejorada por Napoleón, remplazando el orden absolutista depuesto,
tardó en perfeccionarse por las dificultades habidas para establecer un
adecuado arreglo institucional y jurídico … la Administración demandó
la expedición de un código administrativo que pusiera cimientos y or-
den a su régimen jurídico.”168
Efectivamente con el final de los estados absolutistas, Francia en el
siglo XVIII fue la cuna de la ciencia de la Administración Pública “…
su aparición en esta parte de Europa no es un hecho fortuito. Son las
condiciones de Francia las que dieron pie al surgimiento de esta disci-
plina. Son las profundas transformaciones en las relaciones políticas y
sociales que legó la Revolución. Fue cuando se declararon los derechos
del hombre, cuando el súbdito se transformó en ciudadano, cuando
la división de poderes se hace patente, cuando se distingue entre la
vida pública y la privada, cuando la ciencia de la policía se transformó
en ciencia de la Administración Pública.”169
167 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Diccionario Jurídico Mexicano. Cuarta edición, Edi-
torial Porrúa, México, 1991, pp. 2453 y 2454
168 Guerrero, Omar. La Administración Pública a través de las Ciencias Sociales. Editorial
Fondo de Cultura Económica, México, 2010, pp. 256-258.
169 Granados Covarrubias, Manuel. La Administración Parlamentaria versus La Administra-
ción Pública. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Instituto Nacional de Adminis-
tración Pública, A.C., Editorial Talleres de Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.,
México, 2014, pág. 36.

133
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Por su parte, según Juan José Sánchez González, después de estudiar a

Omar Guerrero, señala: “Guerrero nos dice que puede afirmarse que la
ciencia de la administración nace en Francia en 1808, con el pensamien-
to de Carlos Juan Bonnin en sus Principios de Administración Pública.
Son Bonnin en Francia y Von Stain en Alemania quienes transformaron
la ciencia de la policía y las ciencias camerales en ciencias de la admi-
nistración, y ellos deben ser considerados como fundadores de nuestra
disciplina al elaborar las primeras obras … (con las cuales) la ciencia
administrativa comienza su largo proceso de construcción teórica.”170
En efecto, Omar Guerrero señala que en 1808, Bonnin se propuso, antes de
hablar de un código, examinar primero lo que es la Administración en el Esta-
do y cuál es su carácter propio y distintivo; pudiendo por sí solo este examen
conocer cuáles son su naturaleza, su objeto, sus efectos y sus relaciones; es
decir, Bonnin “se planteó establecer el carácter propio y distintivo de la Admi-
nistración Pública, dar una idea neta de la misma, destilando aquello que le
es esencial por cuanto a su naturaleza y objeto, … el gobierno es su principio
primitivo, pues la Administración consiste en el gobierno considerado en su
acción parcial y en detalle, así como en la ejecución de las leyes del Estado
en materias generales y comunes para todos los ciudadanos. Debido a que el
gobierno es la dirección y supervisión en la mayor parte de lo que hace por
sí mismo, su acción se realiza por medio de la Administración. Desde este
punto de vista, la Administración Pública es entendida como la traducción de
normas generales y abstractas, en actos singulares y concretos.”171
De esta forma Omar Guerrero considera que “Bonnin debe ser situado en
un tiempo de grandes avances en las ciencias y cambios vertiginosos, si
deseamos comprender plena y objetivamente su aporte”,172 además, seña-
la que para este gran autor la Administración Pública tiene a su cargo la
gestión de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de
las acciones del ciudadano como miembro del Estado, los cuales incum-
ben al orden público: “la Administración por cuanto pública emana de
esa comunidad, como gestión de los intereses compartidos por todos sus
miembros … la Administración Pública tiene a su cargo las relaciones de
cada uno con todos, y entre todos por cuanto individuos y el Estado.”173

170 Sánchez González, José Juan. La Administración Pública como Ciencia. Su objeto y su
estudio. Primera edición. Editorial Plaza y Valdés, S.A. de C.V., Instituto de Administración
Pública del Estado de México, México, 2001, pág. 70.
171 Guerrero, Omar. Op. cit., pág. 259.
172 Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Editorial Oxford University Press, S.A.
de C.V., México, 2000, pág. 37.
173 Citado por Omar Guerrero. La Administración Pública a través de las ciencias sociales.
Op. cit., pág. 262.

134
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

Thomas Woodrow Wilson circunscribió a la Administración Pública den-

tro del Poder Ejecutivo al señalar que: “la administración es la parte más
obvia del gobierno; es el gobierno en acción; es el ejecutivo, el operativo,
el lado más visible del gobierno, y es por supuesto tan antigua como el
gobierno mismo”.174 Como podemos observar para este autor la Adminis-
tración Pública aparece inmersa en el aparato del Poder Ejecutivo, ya que
es parte de su estructura gubernamental, pero por otro lado, las mismas
dependencias y organismos administrativos al entrar en contacto directo e
inmediato con la sociedad a fin de atender sus demandas y aspiraciones,
se convierten en la cara más externa del poder político, de manera que
la sociedad tiene en el policía, el maestro, el médico, el administrador,
el agente ministerial, el aduanal, el empleado de ventanilla, el contacto
directo e inmediato con la Administración Pública. Es la esfera de ins-
trumentación y ejercicio efectivo de la autoridad administrativa y poder
político. Para José Juan Sánchez, Woodrow Wilson considera que “la Ad-
ministración Pública es la parte más dinámica y visible el gobierno”.175
Por su parte, nuestra Constitución Política establece que la Administra-
ción Pública Federal es:

“ARTÍCULO 90.- La Administración Pública Federal será centralizada y

paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que
distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que
estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales
de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo
Federal en su operación.
…”176
174 Wilson, Woodrow. The Study of Administration. Political Science Quarterly, Volumen II,
No. 2, published by the Academy of Political Science, 1887, pág. 198.
175 Sánchez González, José Juan. Op. cit., pág. 107.
176 La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que el Congreso de
la Unión organiza a la Administración Pública no sólo por medio de la expedición de la
Ley Orgánica correspondiente sino que también la puede organizar mediante cualquier
ordenamiento legal conforme a la siguiente tesis: “ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.
LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA ORGANIZARLA PUEDE EJERCERSE
EN CUALQUIER ORDENAMIENTO LEGAL Y NO SÓLO EN LA LEY ORGÁNICA CORRES-
PONDIENTE. El artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece que la administración pública federal será centralizada y paraestatal, conforme a
la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión. Sin embargo, si bien es cierto que el
legislador, en cumplimiento de tal precepto, organiza y otorga algunas atribuciones a los
entes públicos a fin de que cumplan con su cometido a través de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, también lo es que no hay una norma que establezca que su
competencia debe necesariamente desarrollarse en ese solo ordenamiento, pues el referido
precepto debe interpretarse en el sentido de que el legislador cuenta con facultades para
expedir leyes en todo lo relacionado con la organización, estructura y asignación de faculta-

135
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El doctor Márquez Rábago al referirse a este artículo señala lo siguiente:

“Hay dos administraciones públicas, una centralizada se dedica a auxiliar

al Presidente en la aplicación de las leyes administrativas, que se concretan
como actos administrativos, por ejemplo, con oficios que otorgan exencio-
nes, subsidios, licencias y autorizaciones, etc., y otra administración pública
paraestatal que se dedica a producir bienes o prestar servicios, que en prin-
cipio podría realizar los particulares, pero que, por una razón de Estado la
ley se lo impone de manera exclusiva a la Federación (áreas estratégicas)
o con coadyuvancia a los sectores social o privado (áreas prioritarias). La
producción de bienes: leche (Liconsa), gasolina (Pemex); la prestación de
servicios educación superior (UNAM), servicio médico (ISSSTE, IMSS). Ac-
tualmente estamos en redefinición de la Administración Paraestatal, con la
creación de Empresas Productivas de Estado, con características diferentes
a las de los organismos descentralizados; PEMEX y CFE, por disposición
constitucional para 2016, deberán tener ese carácter.”177

El original artículo 90 de la CPEUM de 1917 no mencionaba a la Admi-

nistración Pública y establecía que:

“ARTÍCULO 90. Para el despacho de los negocios del orden administra-

tivo de la Federación, habrá un número de Secretarios que establezca el
Congreso por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar
a cargo de cada Secretaría.”

El concepto Administración Pública se introdujo en nuestro marco jurídico

con el Decreto que expidió la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciem-
bre de 1976 en cuyo artículo primero original señalaba:

“ARTICULO 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la

Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departa-
mentos Administrativos y la Procuraduría General de la República inte-
gran la administración pública centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal,
las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares na-
cionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y
los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.”

des de los órganos de la administración pública federal en diversos ordenamientos legales.”

Tesis 1a. CXVIII/2004, aislada, constitucional, administrativa. Novena Época. Primera Sala.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX, diciembre de 2004, pág. 351.
177 Márquez Rábago, Sergio R. Derecho Constitucional en México. Op. cit., pág. 237.

136
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal derogó la Ley de

Secretarías y Departamentos de Estado publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 24 de diciembre de 1958, la cual señalaba en su
artículo primero que: “Para el estudio, planeación y despacho de los
negocios en los diversos ramos de la Administración, el Poder Ejecutivo
de la Federación tendrá las siguientes dependencias: …”, relacionando
posteriormente a quince secretarías de Estado y a tres departamentos
administrativos.
Para ser congruente el marco jurídico constitucional con la Ley Orgáni-
ca de la Administración Pública Federal se reformó el artículo 90 de la
CPEUM, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federa-
ción el 21 de abril de 1981, que señalaba lo siguiente:

“ARTÍCULO 90. La Administración Pública Federal será centralizada y pa-

raestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso que distri-
buirá los negocios de orden administrativo de la Federación que estarán
a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y
definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y
la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.”
“Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales
y el Ejecutivo Federal, o entre estas y las Secretarías de Estado y Depar-
tamentos Administrativos.”

El primer párrafo del artículo 90 de la CPEUM se reformó por Decreto

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 2007,
mediante el cual se eliminan los departamentos administrativos de la
Administración Pública Federal. Asimismo, el actual artículo primero de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal elimina a los depar-
tamentos administrativos y establece los órganos que forman parte de la
Administración Pública Centralizada y Paraestatal:

“ARTÍCULO 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la

Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordi-
nados integran la Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal,
las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares na-
cionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas
y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.”178

178 El Dr. Alejandro Romero Gudiño nos llama la atención respecto a que “con las reformas
constitucionales del 20 de diciembre de 2013 organismos descentralizados que forman

137
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Jorge Fernández Ruiz, al comentar el artículo 90 de la CPEUM en la

Enciclopedia. Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus
Constituciones179 señala: “En México, desde el siglo XIX se ha soste-
nido insistentemente que la Administración Pública es parte del Poder
Ejecutivo, tanto en su organización o estructura como en su actividad.
Así lo entendió, por ejemplo, Teodosio Lares, quien en sus lecciones
de Derecho Administrativo, siguiendo a Luis María Lahay, Vizconde de
Cormenin, y a Chaveau Adolphe, dividía al Poder Ejecutivo en puro, o
propiamente dicho, y Poder Administrativo, o administración activa. ‘la
palabra gobernar -decía en 1852 el precursor del Derecho Administrati-
vo en México- revela al Poder Ejecutivo propiamente dicho, la palabra
administrar, a la administración activa (como llamaba a la pública). La
administración activa, se manifiesta en la protección de los intereses ge-
nerales de la sociedad, vigilando la acción de cada ciudadano.’ Entonces
se dice que el Ejecutivo administra”.
Andrés Serra Rojas, tomando en consideración los artículos citados, de-
fine a la Administración Pública como la actividad de “los diversos ór-
ganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las
tareas sociales, permanentes y eficaces del interés general, que la Cons-
titución y las leyes administrativas señalan al Estado para dar satisfac-
ción a las necesidades generales de una nación”.180 Por ello, este autor
considera que el Poder Ejecutivo es el encargado de ejecutar las leyes
mediante los órganos que establece la LOAPF, desplegando las activida-
des, atribuciones y funciones necesarias para satisfacer las necesidades
generales del pueblo y alcanzar el bien público.
Rafael Ponce de León Armenta señala que la Administración Pública
“es una organización, con recursos humanos, materiales, informáticos
y financieros que aplica y pone en práctica las políticas públicas y las
decisiones tomadas por el Estado, y que por medio de acciones trans-
formadoras satisface las demandas sociales a través de la producción de
parte de la Administración Paraestatal como Petróleos Mexicanos (PEMEX) la Comisión
Federal de Electricidad (CFE) cambian su naturaleza jurídica a la de Empresas Productivas
del Estado. Lo que genera un cambio significativo en cuanto a la configuración actual de
la Administración Pública y en cuanto a lo que viene a representar este nuevo tipo de
empresas.” Romero Gudiño, Alejandro. ¿Qué son y cómo funcionan las Empresas Produc-
tivas del Estado? Revista Buen Gobierno No. 18, semestral, Enero-Junio 2015, publicación
a cargo de la Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos, A.C., pág. 34.
179 Fernández Ruiz, Jorge. Comentarios al artículo 90 constitucional. En Derechos del Pueblo
Mexicano. México a través de sus Constituciones. Octava edición, Editorial Miguel Ángel
Porrúa, México, 2012, Tomo IV, pág. 832.
180 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Vigésima primera edición, Editorial Porrúa,
México, 2001, pág. 87.

138
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

bienes, servicios y regulaciones”.181 Para este autor el Poder Ejecutivo

se manifiesta en actos de autoridad de carácter administrativo los cuales
son concretos, particularizados e individuales, es el órgano al que le
corresponde la Administración Pública Federal.
Ricardo Uvalle considera que la Administración Pública es una organi-
zación del Estado en la sociedad, la cual últimamente ha sido motivo
de reflexión y evaluación por parte de la ciudadanía, toda vez que el
Estado y la Administración Pública son instituciones indispensables para
impulsar el desarrollo de la sociedad, su importancia es manifiesta y su
reflexión se dirige en los modos y la forma en como alcanza sus fines
“entendida como el gran vaso comunicante entre la sociedad y el Estado,
la Administración Pública es parte medular del proceso de gobierno, no
actividad supeditada mecánicamente a los propósitos de la política. Es
la institución responsable de cuidar, fomentar, alentar y promover las
condiciones de vida de la sociedad, procurando que el desarrollo de ésta
sea equitativo, significativo y continuo.”182
Para este autor la Administración Pública es el gobierno de la comuni-
dad, se constituye en la actividad que es común a los individuos en su
doble faceta como particulares y como ciudadanos, sin embargo, es de
llamar la atención que el doctor Ricardo Uvalle la considera como un
elemento indispensable para la democracia “la Administración Pública
es la garantía para que la democracia se consolide como un sistema de
reglas que no sólo se elaboran sino que han de cumplirse a partir de la
exhortación, la persuasión y la coerción que invocan las instituciones
administrativas para dar vigencia al interés público.”183
De las definiciones formuladas sobre la Administración Pública muchas
comparten la idea de que se trata de una -no de toda- actividad del Poder
Ejecutivo, o de una estructura integrada a él; en el Estado Contemporáneo
algunos autores, aun cuando encuadran a la Administración Pública prin-
cipalmente dentro del Poder Ejecutivo, consideran que también ésta pue-
da tener campos de acción en los otros poderes del Estado, tal es el caso
de Luther Gulick, quien señala que: “La administración pública es aquella

181 Ponce de León Armenta, Rafael. La Administración Pública en México. Editorial Porrúa,
México, 2011, pág. 3.
182 Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del Estado y la Administración Pública en
la sociedad contemporánea. Segunda edición, Editorial Instituto de Administración Públi-
ca del Estado de México y Facultad de Ciencias Políticas de Administración Pública de la
Universidad Autónoma del Estado de México, México, 1998, pp. 39 y 40.
183 Uvalle Berrones, Ricardo. Perspectiva de la Administración Pública Contemporánea. Edi-
torial Instituto de Administración Pública del Estado de México, México, 2007, pág. 15.

139
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

parte de la ciencia de la administración que tiene que ver con el gobierno,

y, por lo tanto, se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se
hace el trabajo de gobierno, aunque evidentemente hay problemas admi-
nistrativos también en relación con las ramas legislativa y judicial.”184
Cabe señalar que destacan dos criterios para circunscribir a la Adminis-
tración Pública dentro del Poder Ejecutivo, por un lado los que conside-
ran que ésta es una parte de este poder y, por el otro, que la consideran
como sinónimo; asimismo, existe la posición de la escuela alemana que
desvincula a la Administración Pública del Poder Ejecutivo y “bajo esa
óptica, la estructura de órganos que realizan las funciones de gobierno
del Estado, sin importar en qué poder se encuentran encuadrados –le-
gislativo, ejecutivo y judicial-, son parte de la Administración Pública”.185
Esta posición también la comparte el catedrático Jorge Fernández Ruiz186
quien después de definir a la Administración Pública como “el con-
junto de áreas del sector público del Estado que, mediante el ejercicio
de la función administrativa, la prestación de los servicios públicos, la
ejecución de las obras públicas y la realización de otras actividades so-
cioeconómicas del interés público, trata de lograr los fines del Estado”
señala, en relación con el lugar que ocupa la Administración Pública,
lo siguiente: “En México, aun cuando la estructura y la actividad de la
administración pública federal se ubican en el ámbito del Poder Ejecuti-
vo, ello no significa que sólo ahí se encuentren, sino que también están
presentes, si bien en menor medida, en las esferas del Poder Legislativo
y de Poder Judicial, lo mismo que en las de los órganos constitucionales
autónomos, como lo demuestran la existencia de la Secretaría de Servi-
cios Administrativos y Financieros de la Cámara de Diputados, de la Se-
cretaría General de Servicios Administrativos en el Senado, y del Consejo
de la Judicatura Federal en el ámbito del Poder Judicial”. Como podemos
observar, para este autor la Administración Pública está interesada en
conseguir los fines y los objetivos del Estado, es el Estado en acción que
engloba a todos los órganos de gobierno.
En este mismo sentido, Dwight Waldo considera que “todo Estado es ad-
ministrativo o no es Estado, es decir, que no hay Estado sin Administra-
184 Citado por Vidaña Zavariz, Armando. La comunicación gubernamental en los ayunta-
mientos de Veracruz en los periodos 2008-2010. Página Web de Congresos Internaciona-
les: http://www.eumed.net/rev/cccss/ (consulta en internet) el día 6 de enero 2014.
185 Valls Hernández, Sergio y otro. Nuevo Derecho Administrativo. Tercera edición, Editorial
Porrúa, México, 2011, pág. 513.
186 Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública. Quinta edición,
Editorial Porrúa, México, 2012, pág. 281.

140
 Capítulo 2
Marco teórico y conceptual

ción Pública, sin un conjunto de instituciones y organizaciones políticas

y administrativas encargadas de materializar los fines estatales.”187 Para
este autor la Administración Pública engloba todas las instituciones y
organizaciones del gobierno del Estado, ya que éstas son las encargadas
de realizar el bien público.
Norberto Bobbio también adopta esta posición al considerar que con
el término Administración Pública “se intenta designar en un sentido
amplio el conjunto de actividades directamente preordenadas para la
concreta persecución de las tareas y de los fines que se consideran de
interés público o común en una colectividad o en un ordenamiento esta-
tal”,188 de tal manera que a la Administración Pública le corresponde una
gama muy amplia de actividades que son desarrolladas por los poderes
gubernamentales de decisión y de mando.
La presente investigación tiene por objeto el demostrar que gran número
de acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo emitidos por el Po-
der Legislativo Federal impactan en la Administración Pública Federal y
puede considerárseles como instrumentos de control parlamentario. En
el capítulo siguiente analizaremos los diferentes órganos que son inte-
grados por legisladores y que desarrollan las diversas atribuciones que
el marco jurídico le otorga al Poder Legislativo, entre ellas las relativas a
la formulación de los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo.

187 Waldo, Dwight. The administrative State. New York, Ronald Press Co, 1948. Eisenstadt
analiza las características de la administración de los imperios, burocratización, centraliza-
ción administrativa entre otros aspectos más. Eisenstadt, Shmuel N. Los sistemas políticos
de los imperios. Edición Guadarrama, Madrid, 1972.
188 Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política. Op. cit., pág. 12.

141
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

E n el capítulo anterior ubicamos al Poder Legislativo dentro del

sistema constitucional mexicano, iniciando desde los principios
básicos de nuestro orden jurídico, el Estado, el federalismo y la
división de poderes, donde situamos al Congreso General, a las cá-
maras y a la Comisión Permanente, asimismo, analizamos al Derecho
Parlamentario y a la Administración Pública. Ahora veremos los órganos
que integran el Poder Legislativo con el objeto de poderlos relacionar,
en capítulos posteriores, con los acuerdos parlamentarios y puntos de
acuerdo. Los órganos que integran al Poder Legislativo los analizaremos
desde un punto de vista estático, “el estudio se llevará a cabo conside-
rando a los órganos estatales en un punto de reposo normativo, lo que
es igual, sin consideración al ejercicio de sus funciones”.189
Como ya mencionamos en su oportunidad, el objeto de esta investi-
gación es demostrar que los acuerdos parlamentarios y los puntos de
acuerdo del Poder Legislativo impactan significativamente en la Ad-
ministración Pública Federal y proponer una mejora al marco norma-
tivo constitucional que los regula para fortalecerlos; por tal motivo es
importante señalar desde ahora que nuestro campo de estudio se cir-
cunscribirá a los órganos que integran el Poder Legislativo y que están
compuestos por personas que tienen la cualidad de legislador, además
de que al interior del Congreso, las cámaras y la Comisión Permanente
también existen otros órganos integrados por legisladores quienes en
la práctica participan en la creación de los acuerdos parlamentarios
y los puntos de acuerdo; a todos estos órganos les denominaremos
“órganos legislativos”.
189 Cossío Díaz, José Ramón. Op. cit., pág. 69.

143
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En el presente estudio no aludiremos a los otros órganos que existen en

el Poder Legislativo y que están integrados por servidores públicos que
no tienen la cualidad de legislador, a los cuales se refiere la LOCGEUM
en su título Primero, Capítulo Séptimo y en el Título Tercero, Capítu-
lo Sexto, ambos bajo la denominación “De la Organización Técnica y
Administrativa”. De tal suerte que todos los órganos legislativos estarán
conformados por diputados o senadores, aun cuando en su interior exis-
tan otros servidores públicos que apoyen y participen, directa o indirec-
tamente, en el trabajo que los legisladores desarrollan en cumplimiento
de las atribuciones que la CPEUM, las leyes y las demás disposiciones
jurídicas les otorgan.
El Diccionario de la Lengua Española define la palabra órgano como
“persona o conjunto de personas que actúan en representación de una
organización, o persona jurídica en un ámbito o competencia determina-
da”;190 por su parte, Kelsen nos define al órgano del Estado como aquel
que “realiza un acto estatal. Acto estatal o jurídico es un acto referido al
Estado”,191 por ello podemos considerar que el Poder Legislativo es un
órgano del Estado que está compuesto de legisladores, diputados y se-
nadores, quienes actúan en cumplimiento de las facultades y atribucio-
nes que les otorga el orden jurídico mexicano. Este órgano, que a su vez
forma parte del Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos se
integra, como ya lo mencionamos, por un Congreso General, las cáma-
ras de Diputados y de Senadores, así como por la Comisión Permanente,
pero a su vez estos órganos se integran por otros órganos compuestos
por legisladores y que el orden jurídico también les otorga determinadas
facultades y atribuciones.
Atendiendo a los criterios señalados, podemos decir que los órganos le-
gislativos en el Poder Legislativo son en primer término, los diputados y
senadores, los cuales pueden ser considerados como órganos primarios
o simples; en segundo lugar, tenemos a los órganos secundarios o com-
plejos, que se componen de varios órganos simples, los cuales veremos
más adelante.

Los diputados y los senadores

Para ser diputado o senador se requiere haber cumplido con los requisitos
que establece nuestra Constitución y no desempeñar otro cargo que sea

190 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 1631.
191 Kelsen Hans. Teoría General del Estado. Op. cit., pág. 344.

144
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

incompatible con éste, es decir, se requiere que la persona cumpla con las
cualidades impuestas por el orden jurídico mexicano.

Requisitos para ser diputado y senador

El artículo 55 de la CPEUM señala que para ocupar el cargo de diputado,
se deberán cumplir los siguientes requisitos:

“ARTÍCULO 55. Para ser diputado se requiere:

I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus dere-

chos.
II. Tener veintiún años cumplidos el día de la elección;
III. Ser originario de la entidad federativa en que se haga la elección o
vecino de ésta con residencia efectiva de más de seis meses anteriores
a la fecha de ella.
Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plu-
rinominales como candidato a diputado, se requiere ser originario de
alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripción
en la que se realice la elección, o vecino de ella con residencia efectiva
de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre.
La vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de cargos pú-
blicos de elección popular.
IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal ni tener mando en
la policía o gendarmería rural en el Distrito donde se haga la elección,
cuando menos noventa días antes de ella.
V. No ser titular de alguno de los organismos a los que esta Constitución
otorga autonomía, ni ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular
de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la
administración pública federal, a menos que se separe definitivamente
de sus funciones 90 días antes del día de la elección.
No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magis-
trado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos
General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni Secreta-
rio Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del pro-
pio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera
definitiva, tres años antes del día de la elección.
Los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno de la Ciudad
de México no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas
jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen
definitivamente de sus puestos.
Los Secretarios del Gobierno de las entidades federativas, los Magistrados
y Jueces Federales y locales, así como los Presidentes Municipales y alcal-

145
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

des en el caso de la Ciudad de México, no podrán ser electos en las enti-

dades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan definitivamente
de sus cargos noventa días antes del día de la elección;
VI. No ser Ministro de algún culto religioso, y
VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala
el artículo 59.”

Por su parte, el artículo 58 de la CPEUM establece que para ser senador

se deben de cumplir los mismos requisitos que para ser diputado, con
excepción de la edad:

“ARTÍCULO 58. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que
para ser diputado, excepto el de la edad, que será la de 25 años cumpli-
dos el día de la elección.”

Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en ejercicio de sus derechos.

Este requisito se relaciona con los artículos 34 a 38 constitucionales, que
a su vez forman parte del Título I, Capítulo IV denominado “De los Ciu-
dadanos Mexicanos”, de la CPEUM. El artículo 34 señala quienes son los
ciudadanos mexicanos por nacimiento:

“ARTÍCULO 34.- Son ciudadanos de la República los varones y mujeres

que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes
requisitos:
I. Haber cumplido 18 años, y
II. Tener un modo honesto de vivir.”

Como podemos observar, son dos los requisitos que se exigen para que
un individuo obtenga la calidad de ser ciudadano mexicano: el primero,
que se refiere a la edad, se comprueba con el acta de nacimiento, la
cual es expedida conforme a la legislación en materia civil; el segundo
requisito, relacionado con la conducta de la persona, no deja de tener un
carácter subjetivo, sin embargo, existe jurisprudencia del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación192 que resuelve este problema,
192 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia y Tesis relevantes:
1997-2005. Jurisprudencia, Segunda edición, TEPJF, México, 2005, pp. 187 y 188. “MODO
HONESTO DE VIVIR COMO REQUISITO PARA SER CIUDADANO MEXICANO. CONCEP-
TO.- El Concepto de modo honesto de vivir ha sido uniforme en la evolución de las socieda-
des y de las leyes, identificando con él a la conducta constante, reiterada, asumida por una
persona en el seno de la comunidad en la que reside, con apego y respeto a los principios
de bienestar considerados por la generalidad de los habitantes de éste núcleo social, en un
lugar y tiempo determinados, como elementos necesarios para llevar una vida decente, de-
corosa razonable y justa. Para colmar esta definición, se requiere de un elemento objetivo,

146
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

al establecer que son dos elementos los que integran el requisito, modo
honesto de vivir:
a) La conducta social de la persona, que se refiere al elemento objeti-
vo, la cual se da de manera constante y reiterada en la comunidad
en la que el individuo reside, y
b) El contenido de esa conducta, que se refiere al elemento subjetivo,
la cual está relacionada con lo que la generalidad de la sociedad
considera como honesto, en un lugar y tiempo determinado, es
decir, que la conducta que despliegue el individuo en la sociedad
cumpla con los valores rectores de ésta.
Por otra parte, la Constitución además establece que para ser diputado o
senador de la República se debe ser mexicano por nacimiento, situación
que es regulada por el artículo 30, apartado A, de la Constitución:

“ARTÍCULO 30.- La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento

o por naturalización.

A. Son mexicanos por nacimiento:

I. Los que nazcan en el territorio de la República, sea cual fuere la na-
cionalidad de sus padres.
II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos nacidos
en territorio nacional, de padre mexicano nacido en territorio nacional,
o de madre mexicana nacida en territorio nacional;
III. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos por
naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de madre mexi-
cana por naturalización, y
IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas,
sean de guerra o mercantes.
B...
...”

consistente en el conjunto de actos y hechos en que interviene un individuo; y un elemento

subjetivo, consistente en que estos actos sean acordes con los valores legales y morales rec-
tores del medio social en que ese ciudadano viva. Como se advierte, este concepto tiene un
contenido eminentemente ético y social, que atiende a la conducta en sociedad, la cual debe
ser ordenada y pacífica, teniendo como sustento la moral, como ingrediente insoslayable
de la norma jurídica. El modo honesto de vivir, es una referencia expresa o implícita que se
encuentra inmersa en la norma de derecho, tal y como sucede con los conceptos de buenas
costumbres, buena fe, que tienen una connotación sustancialmente moral, constituyendo
uno de los postulados básicos del derecho: vivir honestamente. En este orden de ideas,
la locución un modo honesto de vivir, se refiere al comportamiento adecuado para hacer
posible la vida civil del pueblo, por el acatamiento de deberes que imponen la condición de
ser mexicano; en síntesis, quiere decir buen mexicano, y es un presupuesto para gozar de
las prerrogativas inherentes a su calidad de ciudadano.”

147
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Nuestra Carta Fundamental, al establecer los requisitos para ser mexica-

no por nacimiento, reduce los supuestos a quienes nazcan en territorio
nacional (ius soli), nazcan en el extranjero y sean hijos de padres (padre
o madre) mexicanos, por nacimiento o por naturalización (ius sanguini),
así como quienes nazcan a bordo de buques o aeronaves mexicanas. El
texto de este artículo adolece de una buena redacción, ya que el supues-
to proveniente del origen sanguíneo cuando se nace en el extranjero lo
divide en dos supuestos, cuando bien pudiera solamente mencionar que
son mexicanos por nacimiento los que nazcan en el extranjero y sean hi-
jos de padre o madre mexicanos, cualquiera que sea la forma como éstos
adquirieron dicha nacionalidad.
Por último, para cumplir el requisito de la fracción I, del artículo 55
constitucional, el ciudadano que pretende ser diputado o senador debe
encontrarse en ejercicio de sus derechos, situación que debe resolverse
conforme lo establece la Constitución, la cual prevé en el artículo 37,
apartado C, los supuestos de pérdida de la ciudadanía y en el artículo 38,
la suspensión de los derechos de los ciudadanos; además, el párrafo ter-
cero del artículo 110 constitucional prevé el supuesto de inhabilitación
para desempeñar cualquier cargo público con motivo de juicio político.

“ARTÍCULO 37.
A) al B) …
C) La ciudadanía mexicana se pierde:
I. Por aceptar o usar títulos nobiliarios de gobiernos extranjeros;
II. Por prestar voluntariamente servicios o funciones oficiales a un go-
bierno extranjero, sin permiso del Ejecutivo Federal;
III. Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Eje-
cutivo Federal.
El Presidente de la República, los senadores y diputados al Congreso de
la Unión y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
podrán libremente aceptar y usar condecoraciones extranjeras;
IV. Por admitir del gobierno de otro país títulos o funciones sin previo
permiso del Ejecutivo Federal, exceptuando los títulos literarios, científi-
cos o humanitarios que pueden aceptarse libremente;
V. Por ayudar, en contra de la Nación, a un extranjero, o a un gobierno
extranjero, en cualquier reclamación diplomática o ante un tribunal in-
ternacional, y
VI. En los demás casos que fijan las leyes.”

Los supuestos que establece el apartado C del artículo 37 constitucional

sobre pérdida de la ciudadanía mexicana, todos están relacionados con
extranjeros o con un gobierno extranjero, es decir, son supuestos en los

148
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

cuales necesariamente tiene que intervenir un ciudadano mexicano y un

gobierno de otro país o una persona, física o moral, que tenga la nacio-
nalidad diferente a la mexicana.
Es importante mencionar que el artículo 37 constitucional fue refor-
mado mediante Decreto publicado el 30 de septiembre de 2013 en el
Diario Oficial de la Federación, la anterior disposición establecía que
los permisos para prestar voluntariamente los servicios oficiales a un
gobierno extranjero; para aceptar o usar condecoraciones extranjeras o
admitir del gobierno de otro país títulos o funciones, debían ser otor-
gados por el Congreso Federal o la Comisión Permanente; con la re-
forma constitucional esta atribución pasó al Poder Ejecutivo Federal.
Adicionalmente, la reforma en comento agregó el párrafo segundo a la
fracción III donde se permite a los titulares de los tres poderes fede-
rales: Presidente de la República, legisladores federales y ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a usar y aceptar
libremente condecoraciones extranjeras sin necesidad de permiso previo.
Por su parte, el artículo 38 constitucional prevé los casos en que los de-
rechos de los ciudadanos se suspenden.

“ARTÍCULO 38. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se sus-

penden:
I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de
las obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un
año y se impondrá además de las otras penas que por el mismo hecho
señalare la ley;
II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena
corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión;
III. Durante la extinción de una pena corporal;
IV. Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los términos
que prevengan las leyes;
V. Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de apre-
hensión hasta que prescriba la acción penal; y
VI. Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión.
La ley fijará los casos en que se pierden, y los demás en que se suspenden
los derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación.”193
193 En relación con la suspensión de los derechos de los ciudadanos por estar sujeto a un
proceso criminal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido la siguiente tesis
jurisprudencial: “SUSPENSIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS, ES IMPROCEDENTE DECRE-
TARLA EN UN AUTO DE SUJECIÓN A PROCESO, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN
LA FRACCIÓN II, DEL ARTÍCULO 38 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En términos del
artículo 38, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los
derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden por estar sujetos a un proceso

149
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Este artículo nos remite al artículo 36, que deben cumplir los ciudadanos
para que no les sean suspendidos sus derechos.

“ARTÍCULO 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:

I. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la pro-
piedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo
de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Nacional de
Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.
La organización y el funcionamiento permanente del Registro Nacional
de Ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudada-
nía mexicana son servicios de interés público, y por tanto, responsabili-
dad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los términos que
establezca la ley,
II. Alistarse en la Guardia Nacional;
III. Votar en las elecciones y en las consultas populares, en los términos
que señale la ley;
IV. Desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de las
entidades federativas, que en ningún caso serán gratuitos; y
V. Desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida, las
funciones electorales y las de jurado.”

criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha de la emisión del
auto de formal prisión. Por lo anterior, no es dable tener por actualizada tal hipótesis de
suspensión de derechos ciudadanos cuando se dicte un auto de sujeción a proceso, toda
vez que la hipótesis normativa refiere expresamente como causa de suspensión, la existen-
cia de un auto de formal prisión, mas no la de un auto de sujeción a proceso que, por su
propia naturaleza y efectos jurídicos, es distinta a aquél, pues existe una diferencia técnica
procesal entre ellos, en tanto que el primero se encuentra vinculado con la existencia de
delitos sancionados con pena corporal o privativa de libertad que ameritan incluso la pri-
sión preventiva y, en el segundo caso, el Código de Procedimientos Penales para el Distrito
Federal, la identifica como aquella resolución judicial que se dicta para seguir una causa
por delitos que no necesariamente se castigan con pena corporal, como aquellos que sólo
prevén sanción pecuniaria, apercibimiento, entre otras, o bien pena alternativa, en que la
persona a quien se le dicta goza de su libertad hasta en tanto se pronuncie la correspon-
diente sentencia definitiva. En este sentido, si el precepto constitucional, precisa de manera
expresa y limitada que únicamente se actualiza la suspensión de derechos ciudadanos cuan-
do se haya dictado un auto de formal prisión por delito que se sancione con pena corporal,
ello constituye una distinción entre el auto de formal prisión y de sujeción a proceso, dado
que este último no tiene como consecuencia la suspensión del procesado en el goce de sus
derechos o prerrogativas ciudadanas, en términos de lo previsto por el artículo 38 y, en el
supuesto de que se hubiere dictado un auto de sujeción a proceso y al emitir la sentencia se
impusiera pena privativa de libertad, la suspensión de derechos o prerrogativas ciudadanas
se actualizaría acorde a lo previsto por la diversa fracción III, del citado artículo 38.” Novena
Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Tomo XXI, mayo de 2005, p. 1563. Tesis I.6o.P.87 P, aislada, Penal.

150
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

La mayoría de los supuestos por los que a los ciudadanos se les sus-
penden sus derechos, provienen de una causa penal o bien, porque
el ciudadano incumpla con las obligaciones elementales establecidas
por la Constitución. Por último, el artículo 110 constitucional señala los
servidores públicos que pueden ser objeto de juicio político, cuando
en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que re-
dunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su
buen despacho y las sanciones que se les podrá imponer se determinan
en el párrafo tercero.

“ARTÍCULO 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y dipu-
tados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de
Despacho, el Fiscal General de la República, los magistrados de Circuito
y jueces de Distrito, el consejero Presidente, los consejeros electorales y
el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, los magistrados del
Tribunal Electoral, los integrantes de los órganos constitucionales autóno-
mos, los directores generales y sus equivalentes de los organismos des-
centralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y
asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Los ejecutivos de las entidades federativas, Diputados locales, Magis-
trados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso,
los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, así como los
miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les
otorgue autonomía, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los
términos de este Título por violaciones graves a esta Constitución y a las
leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido
de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será úni-
camente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que,
en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su
inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones
de cualquier naturaleza en el servicio público.
…”

El artículo menciona a todos los servidores públicos, tanto a nivel federal

como local, que pueden ser objeto de juicio político y establece como
sanción la destitución y, en su caso, la inhabilitación para desempeñar
cualquier empleo, cargo o comisión en el servicio público para los ser-
vidores públicos federales que sean encontrados culpables, después de
seguirse el proceso establecido en la Constitución y, por tanto, pueden
estar en el supuesto de no poder ser diputado o senador. Es interesante
señalar que para los servidores públicos locales, el juicio político pro-

151
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

cede por violaciones graves a la CPEUM y a las leyes federales que de

ella emanan, así como por el manejo indebido de los fondos y recursos
federales; una vez que se ha desarrollado el procedimiento establecido
en la CPEUM, el Senado de la República hará una resolución declarativa,
misma que comunicará a la legislatura local que corresponda, para que
ésta en el ejercicio de sus atribuciones proceda conforme a derecho.
La existencia del requisito de elegibilidad establecido por la Constitu-
ción para poder ser diputado o senador, consistente en ser ciudadano
mexicano por nacimiento en ejercicio de sus derechos, tiene como
objetivo que para ese cargo público de elección popular solamente
puedan acceder los mexicanos por nacimiento, lo cual refuerza la co-
rriente nacionalista que prevalece en todos los pueblos que impide dar
representación política a los extranjeros naturalizados. Sin embargo,
debemos reconocer que han existido extranjeros naturalizados que han
prestado eminentes servicios al país y que en cierta forma es incon-
gruente que el Estado mexicano acepte a un extranjero como nacional
y al mismo tiempo lo límite para ocupar un cargo de elección popular
como es el de diputado o senador.
Tener veintiuno o veinticinco años cumplidos el día de la elección, según
se trate de diputado o senador.
El requisito de la edad, al igual que el de ciudadanía, se acredita con el
acta de nacimiento pero a los diputados el artículo 55, fracción II, de la
CPEUM les requiere tener cuando menos 21 años cumplidos el día de la
elección, mientras que el artículo 58 de la Constitución señala una edad
mayor para poder ser senador.

“ARTÍCULO 58. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que
para ser diputado, excepto el de la edad, que será la de 25 años cumpli-
dos el día de la elección.”

En la CPEUM de 1917 el requisito de la edad para ser senador se en-

contraba en el artículo 59 y por reforma constitucional publicada el 29
de abril de 1933 este artículo pasó a ser el 58 sin sufrir modificación
alguna; de tal suerte que la disposición relativa a la edad ha sufrido
dos reformas, toda vez que al entrar en vigor la Constitución de 1917 la
edad requerida para ser postulado senador era de treinta y cinco años,
situación que fue modificada mediante reforma constitucional publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 14 de febrero de 1972, donde se
estableció que la edad mínima requerida para ser postulado como sena-
dor era de treinta años, la última reforma fue la publicada el 29 de julio

152
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

de 1999 en el Diario Oficial de la Federación, por medio de la cual se

reduce nuevamente la edad requerida para ser senador y se estableció
en veinticinco años cumplidos al día de la elección.
El Senado tiene como origen el senatus romano o consejo de ancianos,
fue un órgano consultivo permanente del Magistrado que tuvo la direc-
ción efectiva del Estado aún sin tener propiamente el Poder Legislativo o
Ejecutivo y estaba integrado por personas con gran experiencia y edad.
Por ello, nosotros consideramos que a través de la edad de sus miem-
bros el Senado de la República puede servir de cuerpo equilibrador de
la Cámara de Diputados, sin embargo, la inteligencia y ecuanimidad no
se alcanza a una edad determinada, pero generalmente una mayor edad
proporciona mayor experiencia y madurez para desempeñar el cargo.
Ser originario de la entidad federativa en la que se haga la elección o ve-
cino de ésta
Este tercer requisito establecido en la fracción III, del artículo 55 consti-
tucional debe estudiarse en concordancia con lo señalado en los artícu-
los 52 y 56, los cuales establecen:

“ARTÍCULO 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 dipu-

tados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, me-
diante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados
que serán electos según el principio de representación proporcional,
mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones
plurinominales.”
“ARTÍCULO 56.- La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintio-
cho senadores, de los cuales, en cada Estado y en la Ciudad de México,
dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y
uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos
políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La
senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candida-
tos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya
ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se
trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio
de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en
una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las
reglas y fórmulas para estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.”

Como podemos observar, el requisito de residencia o vecindad es es-

tricto para los diputados electos por el principio de mayoría relativa, en

153
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

cambio, para los diputados plurinominales la residencia o vecindad está

relacionada con las entidades federativas que comprendan la circuns-
cripción en la que se realice la elección. Por su parte, el requisito de
residencia o vecindad para aquellos senadores que son electos por el
principio de mayoría relativa o primera minoría es categórico, no siendo
el caso para los senadores plurinominales: “entendiendo que para la
elección de los dos cargos de votación mayoritaria relativa y primera
minoría, los candidatos deberán ser originarios de la entidad en que se
haga la elección, o ser vecinos de ella con una residencia efectiva de
más de 6 meses anteriores a esa fecha; por el contrario, y como es evi-
dente, en el caso de la votación en una sola circunscripción plurinominal
nacional, no es posible exigir requisito de residencia o nacimiento.”194
Por lo que hace al requisito de ser originario o vecino de la entidad fede-
rativa donde se haga la elección, también debemos considerar que éste
sólo es aplicable para los diputados y senadores de mayoría relativa, así
como para los senadores de primera minoría, no así para los senadores y
diputados plurinominales, requiriendo para estos últimos sólo que sean
originarios o vecinos de alguna entidad que comprenda la circunscripción
en la que se realice la elección; además, para saber si se cumple o no con
este requisito, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha
establecido el criterio de que es la legislación de la entidad federativa a la
que le corresponde determinar qué personas cuentan con la calidad de
originarios de la misma.195
194 Cossío Díaz, José Ramón. Op. cit., pág. 75.
195 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia y Tesis relevantes:
1997-2005. Tesis Relevantes, Segunda edición, TEPJF, México, 2005, pp. 534-535. “ELE-
GIBILIDAD. QUIÉNES SON CHIAPANECOS POR NACIMIENTO. El artículo 70., fracción
I, de la Constitución Política del Estado de Chiapas dispone, que son chiapanecos por
nacimiento: a) Las personas que nazcan en el territorio del Estado; y b) Los hijos de padre
o madre chiapanecos que accidentalmente hayan nacido fuera del mismo. La fracción
II de ese precepto reconoce asimismo la calidad de chiapanecos, por residencia, a los
mexicanos por nacimiento o naturalización conforme a las leyes del país, que no estén en
los supuestos a que se refiere la fracción I, que residan en el Estado más de cinco años
consecutivos. Por tanto, si son también chiapanecos, los residentes en la citada entidad
que reúnan los requisitos anotados, es de estimarse que la palabra chiapanecos a que se
refiere el inciso b) anterior, debe ser entendida en el sentido que el artículo en comento
proporciona, en el que están incluidos tanto los chiapanecos por nacimiento, como los
chiapanecos por residencia, puesto que si la propia disposición es la que establece el sig-
nificado del término chiapanecos, abarcando las situaciones mencionadas, no hay razón
para atribuirle un sentido diferente a tal palabra. Además, si se partiera de la base de que
ser chiapaneco por nacimiento y ser chiapaneco por residencia constituyen dos estados
diferentes, ello implicaría que habría dos distintas clases de chiapanecos, lo cual pugnaría

154
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Por último, la Constitución señala que en caso de no ser originario de

la entidad federativa donde se realice la elección, debe ser vecino de
ésta, con una residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la
fecha de la elección. Este requisito tiene dos elementos: el primero
referente al criterio de vecindad el cual lo obtiene una persona por el
hecho de residir en un lugar durante un tiempo determinado y el se-
gundo referente a la residencia efectiva de más de seis meses, lo cual
se traduce en que el aspirante al cargo debe vivir en la entidad de que
se trate, durante ese tiempo, de manera constante, real y no aparente.
Aun cuando el requisito de elegibilidad basado en el lugar de nacimien-
to y en la vecindad sólo puede ser aplicable, como ya lo mencionamos,
para los diputados uninominales y para los senadores uninominales y
de primera minoría, consideramos que es positivo este requisito para la
integración de la Cámara de Diputados y del Senado de la República,
toda vez que permite que junto con la pluralidad de ideologías que
se da por la representación de los diferentes partidos políticos en las
cámaras, también haya una pluralidad de personas que conozcan la
situación social, política y económica de las comunidades que represen-
tan y de las entidades federativas que conforman el pacto federal. Sin
embargo, esto no ocurre para el caso de los diputados o senadores que
sólo cumplen con la residencia efectiva de más de seis meses, toda vez
que en ese breve periodo es difícil lograr el arraigo y el conocimiento
de la situación de una entidad federativa, por lo que en dado caso sería
deseable que el tiempo de residencia se ampliara.
No estar en servicio activo en el Ejército Federal ni tener mando en la po-
licía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección.
Esta condición establecida en la fracción IV, del artículo 55 constitucio-
nal, más que ser propiamente un requisito es una causa de inelegibili-
dad, esto significa que aquellas personas que cuentan con las calidades
descritas, están imposibilitadas en participar en el proceso electoral y
competir por el cargo de diputado o senador. “No se pueden confundir
las causas de inelegibilidad con las de incompatibilidad, ambas tratan de
asegurar la independencia de diputados y senadores; pero las primeras
persiguen, además, eliminar ciertas situaciones privilegiadas que podrían

con el principio de igualdad. Consecuentemente, si el hijo de un padre o madre chiapane-

cos por residencia nace accidentalmente fuera del Estado de Chiapas, debe considerarse
que tal persona es chiapaneca por nacimiento y que, por tanto, cumple con ese requisito
de elegibilidad que prevé el artículo 60, fracción I, inciso a), de la citada Constitución
local, para ser miembro de un ayuntamiento”.

155
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

producir una discriminación en el proceso electoral”.196 Por lo anterior,

las causas de inelegibilidad son aplicables desde que da inicio y hasta el
término del proceso electoral, en cambio, las causas de incompatibilidad
son situaciones que no se pueden presentar durante el ejercicio del car-
go del representante popular, o sea, son observables a partir de la toma
de posesión y hasta que concluye el cargo del legislador.
Por lo que se refiere a las causas de inelegibilidad señaladas en la fracción
IV del artículo en comento, en primer lugar, es necesario señalar que el
Ejército Federal comprende tanto al Ejército como a la Fuerza Aérea y a la
Armada, toda vez que estas tres instituciones forman parte de lo que se ha
denominado “las instituciones armadas de la Unión” o “fuerza armada”, tal
y como lo señala el artículo 89 constitucional.

“ARTÍCULO 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las si-
guientes:
I a V…
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva,
y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del
Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y
defensa exterior de la Federación.
VII a la XX…”

La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (en adelante LO-
EFAM) en la fracción I, del artículo 4, así como en su artículo 138, nos
define quienes integran al Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, así como
qué personas se consideran sujetos activos de esas instituciones.
“ARTÍCULO 4.- El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos están integrados
por:
I. Los mexicanos por nacimiento que no adquieran otra nacionalidad
y que prestan sus servicios en las Instituciones Armadas de tierra y aire,
sujetos a las Leyes y Reglamentos Militares;
II a III...”

“ARTÍCULO 138.- El Activo, del Ejército y Fuerza Aérea, estará constitui-

do por el personal militar que se encuentre:
I. Encuadrado, agregado o comisionado en Unidades, Dependencias e
Instalaciones Militares;
II. A disposición de la Secretaría de la Defensa Nacional;
III. Con licencia;
IV. Hospitalizado;
V. Sujeto a Proceso; y
VI. Compurgando una Sentencia.”
196 Santaolalla López, Fernando. Op. cit., pág. 114.

156
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Por lo anterior, las personas que se encuentran en los supuestos mencio-

nados y que antes de 90 días no soliciten licencia especial, conforme lo
establece el artículo 174, fracción I, de la LOEFAM, o realicen el trámite
para su baja conforme al artículo 170 de la misma ley, no podrán ser
postulados para ocupar el cargo de diputado o senador:

“ARTÍCULO 174.- La licencia especial es la que se concede o en la que

se coloca a los militares para:
I. Desempeñar cargos de elección popular;
II. a III….
…”

“ARTÍCULO 170.- La baja es la separación definitiva de los miembros del

Ejército y Fuerza Aérea, del activo de dichas Instituciones y procederá
por ministerio de Ley o por Acuerdo del Secretario de la Defensa Na-
cional…
I a II
…”

Por lo que se refiere a la Marina, la Ley Orgánica de la Armada de Méxi-

co (LOAM) establece en su artículo 4, fracción I, quiénes son integrantes
de la misma; en el artículo 71 señala que el personal de la Armada puede
encontrarse en situación de activo, reserva o en retiro; en el artículo 72,
fracción V, prevé el supuesto de las licencias para el personal, y en el
artículo 80, regula las licencias especiales para ocupar cargos de elección
popular, además, en el artículo 85, se prevén los supuestos para que un
integrante de la Armada pueda causar baja:

“ARTÍCULO 4.- La Armada de México está integrada por:

I. Recursos humanos, que se integran por el personal que presta sus
servicios en la Armada, estando sujeto a las leyes, reglamentos y demás
disposiciones de orden naval y militar, …
II a III...”

“ARTÍCULO 71.- El personal de la Armada de México podrá encontrarse

en alguna de las situaciones siguientes:
I. Activo;
II. Reserva, o
III.Retiro.”

“ARTÍCULO 72.- El personal se encuentra en servicio activo cuando está:

I. Prestando sus servicios en unidades y establecimientos navales, ya sea
como voluntario o de acuerdo con lo establecido en la Ley del Servicio
Militar Nacional;

157
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

II. A disposición;
III. En situación especial;
IV. En depósito, o
V. Con licencia, a excepción de la ilimitada.”

“ARTÍCULO 80.- La licencia extraordinaria, es aquella que se concede

al personal para separarse temporalmente del servicio por un periodo
de seis meses y un día hasta un año, únicamente si es para asuntos
particulares.
Esta misma licencia podrá otorgarse al personal por el tiempo que sea
necesario, siempre y cuando sea para el desempeño de cargos de elec-
ción popular.
...”

“ARTÍCULO 85.- Baja es la separación definitiva del servicio activo…

…”

Por lo anterior, para que un miembro de la Marina pueda contender para

el cargo de diputado o senador debe darse de baja u obtener el beneficio
de una licencia extraordinaria bajo los términos y condiciones señalados
en los artículos 85 y 80 de la LOAM. Sin embargo, la Constitución señala
como prohibición para ser diputado o senador el encontrarse en el ser-
vicio activo en el Ejército Federal y la LOAM en el artículo 72 señala que
el personal con licencia está considerado como activo y el artículo 80 del
mismo ordenamiento establece que la licencia extraordinaria podrá otor-
garse para el personal que desempeñe un cargo de elección popular; con-
sideramos que si una persona perteneciente a las fuerzas armadas solicita
licencia extraordinaria para competir por el cargo de diputado o senador,
ésta no cumple con el requisito establecido en el artículo 55 fracción IV de
la Constitución, porque la ley en comento lo considera dentro del servicio
activo, conforme lo establece el artículo 72 en su fracción V, por lo que se
sugiere especificar en la LOAM que el personal que cuente con licencia
extraordinaria para el desempeño de cargos de elección popular, no se
considera como parte del servicio activo.
Respecto de la prohibición relativa a no tener mando en la policía o
gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección, podemos
mencionar que el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México
define el término policía de la siguiente manera:

“Policía: Del latín politia, organización política, administración. Que a su

vez proviene del griego politeia, perteneciente al gobierno de la ciudad.
Aun cuando la voz policía puede entenderse también como lineamien-

158
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

tos de la actividad política administrativa de acuerdo con su acepción

original, en el ordenamiento mexicano, sus sentido propio corresponde
a la de los cuerpos de seguridad pública encargados de la prevención e
investigación de los delitos y faltas.”197

El requisito de no tener mando en la policía debe extenderse a cualquier

institución que tenga como objeto la seguridad pública, es decir, la que
atienda la prevención, el combate e investigación de los delitos y faltas,
sean estas instituciones federales o locales, independientemente de que
su función de seguridad pública sea de carácter general o especializada.
Nosotros consideramos que para dejar de tener mando es necesario so-
licitar la baja, el retiro o la licencia al cargo en los términos del ordena-
miento legal correspondiente. Por otro lado, en relación con el concepto
de gendarmería rural, es necesario diferenciar entre los cuerpos pertene-
cientes al Ejército y la Fuerza Aérea, a los cuales se refiere el artículo 53,
de la LOEFAM, de aquellos que se constituyan en las entidades federati-
vas o en los municipios.

“ARTÍCULO 53.- El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos desarrollan sus

acciones de Defensa Nacional en forma conjunta y se mantienen unidas
en una sola Dependencia.
Está compuesta por: Unidades de Combate, Unidades de los Servicios,
Cuerpos Especiales, Cuerpos de Defensas Rurales y Establecimientos de
Educación Militar.”

Para dejar de tener mando en estos cuerpos de defensa rural, será nece-
sario cumplir con los requisitos establecidos en la propia LOEFAM para
poder solicitar la baja, el retiro o la licencia al cargo. Por lo que respecta
a los cuerpos de gendarmería rural de carácter local, que dependan
del gobierno de una Entidad Federativa o de un Municipio, igualmente
se deberá cumplir con los requisitos que establezcan las legislaciones
locales para poder solicitar la baja, el retiro o la licencia respectiva. Es
importante mencionar que mientras la fracción IV del artículo 55 cons-
titucional, establece la prohibición de no estar “en servicio activo” en el
Ejército Federal, en cambio, cuando se refiere a los cuerpos de policía o
gendarmería rural, la prohibición consiste en no tener “mando”.
En relación con del espacio geográfico en el cual opera la prohibición que
se refiere al “distrito donde se haga la elección”, es necesario distinguir
el tipo de elección a la que se postula el candidato: en el caso de que la
postulación sea para competir por el cargo de senador en una Entidad Fe-

197 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Diccionario Jurídico Mexicano. Op. cit., pp. 2453 y 2454.

159
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

derativa bajo el principio de elección de mayoría relativa, la prohibición

opera en el sentido de que no se debe estar en servicio activo en el Ejér-
cito Federal en la Entidad Federativa para la cual se es postulado o bien
tener mando en alguna institución policíaca o gendarmería rural, ya sea
federal o local, y estar adscrito a esa Entidad Federativa “la persona que
pretenda ser senador no podrá tener mando en los cuerpos policíacos del
Estado ni en los federales que tengan mando dentro del Estado”.198 Por
otro lado, nosotros consideramos que si la postulación es para un cargo
de senador de representación proporcional, la cual se da en una sola
circunscripción nacional, será necesario que el candidato no se encuen-
tre en servicio activo en el Ejército Federal y que no tenga mando en la
policía o gendarmería rural federal o local. Por último, el tiempo que se
señala para que un candidato a senador deje de estar en servicio activo
en el Ejército Federal o tener mando en la policía o gendarmería rural, es
de cuando menos noventa días antes de la elección.
Las causas de inelegibilidad contenidas en esta fracción tratan de pre-
venir que mediante la posición que se ocupe en el Ejército Federal, en
la policía o en la gendarmería rural se pueda influir en una elección,
permitiendo al candidato inclinar la votación en su favor.
No ser titular de un órgano constitucional autónomo, Secretario o Subse-
cretario de Estado, titular de un órgano descentralizado o desconcentrado
de la Administración Pública Federal, Ministro de la SCJN, Magistrado o
Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEP-
JF), Consejero Presidente o Consejero Electoral en el Consejo General, Lo-
cal o Distrital del Instituto Nacional Electoral (INE), Secretario Ejecutivo,
Director Ejecutivo o personal profesional Directivo del INE, Gobernador,
Jefe del Gobierno de la Ciudad de México, Secretarios de Gobierno de las
entidades federativas, Magistrados o Jueces Federales o locales, así como
presidentes municipales y alcaldes de la Ciudad de México.
La fracción V del artículo en estudio contiene causas de inelegibilidad
puesto que, al igual que la fracción anterior, se prohíbe a determinadas
personas participar en el proceso electoral para competir por el cargo de
diputado o senador mientras ocupen algún puesto de los ahí señalados.
Sin embargo, con excepción de los gobernadores y del Jefe del Gobier-
no de la Ciudad de México, existe la posibilidad de que con determinada
antelación al día de la elección se dé la “separación definitiva” de su en-
cargo y con ello poder tener acceso a una diputación o a una senaduría.
En relación al primer párrafo de esta fracción, el Ministro José Ramón
Cossío Díaz señala que “al lado de los Secretarios de Estado debemos
198 Cossio Díaz, José Ramón. Op. cit., pág. 78.

160
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

considerar … a la Consejería Jurídica”.199 La observación que hace José

Ramón Cossío nos parece pertinente, toda vez que la LOAPF considera
a la Consejería Jurídica como parte integrante de la Administración Pú-
blica Centralizada y en la práctica tiene la misma jerarquía y, sobre todo,
la misma influencia que un Secretario o Subsecretario en una elección.
Otra cuestión es la referente a cómo debe entenderse la “separación del
cargo”, ya que ésta puede originarse por renuncia o a través de una licencia
que podría ser de carácter temporal, sin embargo, la fracción V habla de una
separación del cargo de manera “definitiva”, lo cual implica una renuncia de
efecto irrevocable, por lo tanto, no es factible una licencia temporal.
Por otra parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al
analizar la Constitución Política del Estado de Morelos sostuvo el criterio
de que la separación del cargo debe ser hasta la conclusión del proceso
electoral, es decir, hasta que las actuaciones electorales queden firmes
y definitivas, sin que pueda existir la posibilidad jurídica de que sean
revocadas, modificadas o nulificadas.200

199 Ídem, pág. 79.

200 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia y Tesis relevantes:
1997-2005. Tesis Relevantes. Op. cit., pp. 931 y 932. “SEPARACIÓN DEL CARGO PARA SER
CANDIDATO. DEBE CONTINUAR HASTA LA CONCLUSIÓN TOTAL DEL PROCESO ELEC-
TORAL (Legislación de Morelos).- El artículo 117, fracción II, de la Constitución Política del
Estado de Morelos, donde se dispone que no podrán ser miembros de un ayuntamiento o
ayudantes municipales los empleados de la Federación, Estados o Municipios, a menos que
se separen del cargo 90 días antes del día de la elección, debe interpretarse en el sentido
de que inicia desde esta temporalidad y se extiende por todo el tiempo en que se estén
llevando a cabo las actividades correspondientes al proceso electoral de que se trate, inclu-
yendo la etapa de resultados, declaraciones de validez y calificación de las elecciones, hasta
que las actuaciones electorales queden firmes y definitivas, por no existir ya posibilidad
jurídica de que sean revocadas, modificadas o nulificadas. Lo anterior se considera así, toda
vez que la interpretación funcional de la prohibición en cita, permite concluir que uno de
los propósitos fundamentales de la prohibición contenida, consiste en evitar que los ciuda-
danos que sean postulados como candidatos, se encuentren en posibilidad de disponer de
recursos materiales o humanos para favorecer sus labores proselitistas durante la campaña
electoral, o de aprovechar su posición, de cualquier modo, para ejercer hasta la más mínima
influencia, o para proyectar su imagen ante el electorado o ante cualquier autoridad, espe-
cialmente los organismos electorales, en el desarrollo de los comicios. Ahora, el riesgo que
se pretende prevenir subsiste todo ese tiempo, dado que la influencia mencionada se puede
ejercer, tanto durante la etapa de preparación como el día de la jornada electoral. Sobre los
electores, durante la etapa de preparación y el día de la jornada electoral, para tratar de
inducir su intención de voto, con posible atentado al principio de libertad del sufragio, y en
todas las etapas, sobre los organismos electorales, respecto de los actos de su competencia,
con peligro de contravención a los principios de certeza, objetividad e imparcialidad, que
rigen tales actividades electorales; por lo que la prohibición en comento, debe prevalecer
todo el tiempo en que subsista la posibilidad de que se actualice el riesgo indicado“.

161
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Por lo que se refiere al tiempo y al cómputo del mismo, la separación

del cargo de los Secretarios o Subsecretarios de Estado, así como de los
titulares de los organismos desconcentrados y descentralizados de la
Administración Pública Federal, debe estimarse a partir del momento en
que el Presidente de la República acepte la renuncia.
En el caso de los Ministros de la SCJN, la renuncia debe ser tramitada
por el Secretario de Gobernación conforme al artículo 27, fracción VI,
de la LOAPF:

“ARTÍCULO 27.- A la Secretaría de Gobernación corresponde el despa-

cho de los siguientes asuntos:
I a V…
VI. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo
Federal los artículos 96, 98 y 100 de la Constitución, sobre nombramientos,
renuncias y licencias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y de
los Consejeros de la Judicatura Federal;
VII a XLIII…”

En relación a los Ministros de la SCJN, existe el problema de que la

Constitución sólo prevé el caso de renuncia por causas graves, por lo
que existe la cuestión de si es causa de gravedad “el quererse postular
para un cargo de elección popular”, consideramos que el ser postulado
para ocupar un cargo de elección popular, en este caso de diputado o
senador, no puede encuadrarse en ese supuesto.

“ARTÍCULO 98. Cuando la falta de un Ministro excediere de un mes, el

Presidente de la República someterá el nombramiento de un Ministro
interino a la aprobación del Senado, observándose lo dispuesto en el
artículo 96 de esta Constitución.
Si faltare un Ministro por defunción o por cualquier causa de separación
definitiva, el Presidente someterá un nuevo nombramiento a la aproba-
ción del Senado, en los términos del artículo 96 de esta Constitución.
Las renuncias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia solamente
procederán por causas graves; serán sometidas al Ejecutivo y, si éste las
acepta, las enviará para su aprobación al Senado.
Las licencias de los Ministros, cuando no excedan de un mes, podrán ser con-
cedidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación; las que excedan de este
tiempo, podrán concederse por el Presidente de la República con la aproba-
ción del Senado. Ninguna licencia podrá exceder del término de dos años.”

Por otro lado, el plazo de renuncia debe contabilizarse a partir de que

el Senado la apruebe, debido a que es este órgano legislativo el que la

162
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

otorga, después de haber sido aceptada por el Presidente de la Repúbli-

ca conforme lo establecido en el artículo 76 constitucional:

“ARTÍCULO 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. a VII. …
VIII. Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de
la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes
de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario;
IX. a XIV …”

Por lo tanto, para el otorgamiento de la licencia o la aceptación de la

renuncia de un Ministro de la SCJN, deben de identificarse los órganos
facultados para conocer de ambas y éstas quedan legalmente otorgadas
una vez que ambos órganos las aprueban.
Resulta significativo que la fracción V del artículo 55 constitucional en su
segundo párrafo establezca como causa de inelegibilidad el ser Conse-
jero Presidente o Consejero Electoral en los Consejos Generales, Locales
o Distritales; así como Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal
profesional Directivo del INE, estableciendo la condición de separarse
del cargo de manera definitiva tres años antes del día de la elección,
siendo de los plazos más amplios que se establecen para poder tener
acceso a una diputación o senaduría, lo cual se justifica toda vez que son
servidores públicos que laboran en el órgano constitucional autónomo
establecido para la preparación, organización, ejecución y supervisión
del proceso electoral, observando los principios de certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.
Es importante resaltar en relación con los requisitos de elegibilidad que
el 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas dispo-
siciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en materia de combate a la corrupción, entre las cuales se adicionó el
párrafo décimo del Apartado A de la fracción V del artículo 41 constitu-
cional que establece:

“Artículo 41. ...

I. a IV. ...
V. ...
Apartado A. ...

La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación

el consejero Presidente del Consejo General, los consejeros electorales,

163
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

el titular del órgano interno de control y el Secretario Ejecutivo del

Instituto Nacional Electoral. Quienes hayan fungido como consejero Pre-
sidente, consejeros electorales y Secretario Ejecutivo no podrán desempe-
ñar cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado,
de dirigencia partidista, ni ser postulados a cargos de elección popular,
durante los dos años siguientes a la fecha de conclusión de su encargo.
...
Apartado B. a D. ...
VI. ...”

Esta nueva disposición constitucional señala que el Consejero Presiden-

te, los consejeros electorales y el Secretario Ejecutivo no podrán desem-
peñar cargos en los poderes públicos en los que hayan participado y
no pueden ser postulados a cargos de elección popular, en ambos casos
durante los dos años siguientes a la fecha de conclusión de su encargo.
Por último, los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de México no pueden ser electos en las entidades de sus respec-
tivas jurisdicciones durante el periodo de su encargo, lo anterior a pesar
de que se separen definitivamente de él; esta prohibición podemos se-
ñalar que es de carácter absoluto.
Los Secretarios de Gobierno de las entidades federativas; los Magistrados
y Jueces Federales o locales; así como los Presidentes Municipales y Al-
caldes de la Ciudad de México, no pueden ser electos en las entidades
de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan definitivamente de sus
cargos noventa días antes de la elección. Los Secretarios de Gobierno de
las entidades federativas, para separarse definitivamente de sus cargos,
deben seguir el procedimiento establecido por la legislación de cada Enti-
dad Federativa; por lo que se refiere a los Magistrados y Jueces Federales
las renuncias, toda vez que el artículo habla de separación definitiva de
sus cargos, deberán de tramitarse ante el Consejo de la Judicatura Federal,
según lo establece el artículo 81, fracción VIII, de la Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso de General de los Estados Unidos Mexi-
canos (en adelante LOPJF):

“ARTÍCULO 81. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal:

I a VII…
VIII. Acordar las renuncias que presenten los magistrados de circuito y
los jueces de distrito;
IX a XLIII …
…”

164
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Por lo que se refiere a los Magistrados y Jueces de las entidades federa-

tivas, se deberá seguir el procedimiento establecido en la legislación de
cada una de ellas, con el objeto de que queden definitivamente separados
de sus cargos con noventa días de anticipación a la fecha de la elección.
Es de hacer notar que la prohibición para que un Secretario de Gobierno
de una Entidad Federativa; un Magistrado o Juez federal o local; los Pre-
sidentes Municipales y los Alcaldes de la Ciudad de México puedan ser
electos, se circunscribe sólo al ámbito de sus respectivas jurisdicciones,
lo cual produce el problema de saber si es posible que estos servidores
públicos puedan realizar campaña electoral en otra Entidad Federativa
o en otro municipio o alcaldía en los que no tengan jurisdicción, aun
cuando se encuentren en funciones.
No ser Ministro de culto religioso
Esta prohibición es solamente un acto de congruencia con lo señalado
en el artículo 130 constitucional, que en su inciso d), señala:

“ARTÍCULO 130.- El principio histórico de la separación del Estado y las

iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo. Las iglesias
y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley.
Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en ma-
teria de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley
reglamentaria respectiva, que será de orden público, desarrollará y con-
cretará las disposiciones siguientes:
a) al c)...
d) En los términos de la ley reglamentaria, los ministros de cultos no
podrán desempeñar cargos públicos. Como ciudadanos tendrán derecho
a votar, pero no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros
de cultos con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán
ser votados.
e)...

...”

La Ley de Asociaciones Religiosas y de Culto Público considera como

ministros de culto:

“ARTÍCULO 12.- Para los efectos de esta Ley, se consideran ministros de

culto a todas aquellas personas mayores de edad a quienes las asociacio-
nes religiosas a que pertenezcan confieran ese carácter. Las asociaciones
religiosas deberán notificar a la Secretaría de Gobernación su decisión
al respecto. En caso de que las asociaciones religiosas omitan esa notifi-

165
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

cación, o en tratándose de iglesias o agrupaciones religiosas, se tendrán

como ministros de culto a quienes ejerzan en ellas como principal ocupa-
ción, funciones de dirección, representación u organización.”

De tal suerte que, conforme a la ley en comento, existen dos opciones

para ser considerado como ministro de culto: a) por un lado que la propia
asociación religiosa confiera ese carácter, es decir, que las propias aso-
ciaciones determinen quienes serán los ministros de culto y, b) en caso
de que omitan notificar a la Secretaría de Gobernación las personas que
deban ser consideradas con ese carácter, la propia ley establece la pre-
sunción de que serán aquellas que lleven a cabo funciones de dirección,
representación u organización de la asociación religiosa de que se trate.
Por otro lado, los ministros de culto religioso pueden ser votados si
dejan de serlo con la anticipación y en la forma que establece la ley en
comento:

“ARTÍCULO 14.- Los ciudadanos mexicanos que ejerzan el ministerio de

cualquier culto, tienen derecho al voto en los términos de la legislación
electoral aplicable. No podrán ser votados para puestos de elección po-
pular, ni podrán desempeñar cargos públicos superiores, a menos que
se separen formal, material y definitivamente de su ministerio cuando me-
nos cinco años en el primero de los casos, y tres en el segundo, antes del
día de la elección de que se trate o de la aceptación del cargo respecti-
vo. Por lo que toca a los demás cargos, bastarán seis meses.

Tampoco podrán los ministros de culto asociarse con fines políticos ni

realizar proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asocia-
ción política alguna.
La separación de los ministros de culto deberá comunicarse por la asocia-
ción religiosa o por los ministros separados, a la Secretaría de Gobernación
dentro de los treinta días siguientes al de su fecha. En caso de renuncia el
ministro podrá acreditarla, demostrando que el documento en que conste
fue recibido por un representante legal de la asociación religiosa respectiva.
Para efectos de este artículo, la separación o renuncia de ministro con-
tará a partir de la notificación hecha a la Secretaría de Gobernación.”

Como se puede observar, los Ministros de un culto religioso pueden

ser votados si se separan de su cargo con cinco años de anticipación
al día de la elección y para los efectos correspondientes la separación
del ministerio se requiere: primero que la persona que desee separase
del mismo, notifique su deseo al representante legal de la asociación
religiosa; segundo que se comunique esa notificación a la Secretaría de

166
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Gobernación, ya sea por la asociación religiosa o por el ministro que

desee separarse; y, tercero la separación surtirá sus efectos a partir de la
notificación hecha a la dependencia.
Las razones por las cuales se establece como causa de inelegibilidad para
participar en el proceso electoral y competir por el cargo de diputado o se-
nador el hecho de ser ministro de algún culto religioso, consiste en que la
representación popular exige independencia de criterio, así como ausencia
de vínculos de subordinación y obediencia, además de que las personas que
ostentan esta cualidad tienen amplias posibilidades de influir en sus feligreses
e inducir su intención de voto, por ello consideramos adecuada la existencia
de este requisito en la CPEUM.
No sobrepasar los periodos consecutivos de reelección
El artículo 55 Constitucional en su fracción VII establece que para ser
diputado, así como senador conforme el artículo 58, se requiere no estar
comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59
de la CPEUM el cual señala:

“ARTÍCULO 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos
consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro
periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el
mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coali-
ción que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido
su militancia antes de la mitad de su mandato.”

Este requisito se integró con motivo de la reforma política-electoral por

la que se crea el Instituto Nacional Electoral y se incorpora la reelección
consecutiva de senadores y diputados federales, entre otros aspectos,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014,
el cual será analizado más adelante.
Requisitos establecidos en el Ley General de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales
Es importante señalar que la Ley General de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales (en adelante LGIPE) establece algunos otros requi-
sitos, aparte de los señalados en la Constitución, que se deben cumplir
para acceder al cargo de diputado o senador:

“ARTÍCULO 10
1. Son requisitos para ser diputado federal o senador, además de los que
señalan respectivamente los artículos 55 y 58 de la Constitución, los
siguientes:

167
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

a) Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con Creden-

cial para Votar;
b) No ser magistrado electoral o secretario del Tribunal Electoral, salvo
que se separe del cargo tres años antes de la fecha de inicio del proceso
electoral de que se trate;
c) No ser Secretario Ejecutivo o Director Ejecutivo del Instituto, salvo
que se separe del cargo tres años antes de la fecha de inicio del proceso
electoral de que se trate;
d) No ser consejero Presidente o consejero electoral en los consejos Ge-
neral, locales o distritales del Instituto, salvo que se separe del cargo tres
años antes de la fecha de inicio del proceso electoral de que se trate;
e) No pertenecer al Servicio Profesional Electoral Nacional, salvo que se
separe del cargo tres años antes de la fecha de inicio del proceso elec-
toral de que se trate, y
f) No ser presidente municipal o titular de algún órgano político-admi-
nistrativo en el caso del Distrito Federal201, ni ejercer bajo circunstancia
alguna las mismas funciones, salvo que se separe del cargo noventa días
antes de la fecha de la elección.”

El que una ley secundaria establezca mayores requisitos de elegibilidad

que los que contempla la Constitución para acceder al cargo de diputado
o senador, “ha planteado incluso su inconstitucionalidad”,202 toda vez que
añade requisitos a los establecidos en la carta fundamental: “desde un
punto de vista estrictamente jurídico, aun suponiendo que se considerara
conveniente consagrar estas incompatibilidades …, el lugar adecuado para
definirlas sería el propio artículo constitucional y no la ley secundaria”.203
Es significativo que el LGIPE agregue como requisito de elegibilidad
el que las autoridades electorales, tanto las ejecutivas como las judicia-
les, se hayan separado del cargo de manera definitiva tres años antes
contados a partir del “inicio del proceso electoral” y no de la fecha de

201 El 29 de enero de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por

el que se declaran reformadas y derogadas diversas disposiciones de la Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de la reforma política de la Ciudad de
México. En el artículo Décimo Cuarto Transitorio del Decreto mencionado se establece
que “a partir de la fecha de la entrada en vigor de este decreto, todas las referencias que
esta Constitución y demás ordenamientos jurídicos se hagan al Distrito Federal, deberán
entenderse hechas a la Ciudad de México”.
202 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
comparado. Op. cit., pág. 685.
203 Barquín Álvarez, Manuel. Comentarios al artículo 55 constitucional. En Derechos del Pue-
blo Mexicano. México a través de sus Constituciones. Quinta edición, Editorial Miguel Án-
gel Porrúa, Tomo VII, México, 2000, pág. 98.

168
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

celebración de la elección como lo establece la CPEUM; la razón de esta

circunstancia es evitar que la persona ejerza influencia indebida sobre
los servidores públicos que tienen a cargo la preparación, organización,
ejecución y supervisión del proceso electoral; sin embargo, hay incon-
gruencia con el artículo 55 fracción V, segundo párrafo de la CPEUM
que establece que debe separarse de su encargo de manera definitiva
tres años antes del día de la elección, por lo que este requisito se puede
considerar inconstitucional.
Además, debe tomarse en cuenta la disposición establecida en el párrafo
décimo del Apartado A de la fracción V del artículo 41 constitucional
que señala que el Consejero Presidente, los consejeros electorales y el
Secretario Ejecutivo no pueden desempeñar cargos en los poderes pú-
blicos en cuya elección hayan participado, ni ser postulados a cargos de
elección popular, durante los dos años siguientes a la fecha de conclu-
sión de su encargo.
Por último, el inciso f) del artículo 10 de la ley en comento, establece
como requisitos de elegibilidad el no ser: Presidente Municipal, Titular
de los órganos Político-administrativos del Distrito Federal o haber ejer-
cido, bajo cualquier circunstancia, las mismas funciones.
Al respecto y con motivo de la reforma política de la Ciudad de México,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de enero de 2016,
el gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México
estará a cargo de las Alcaldías cuyo número, denominación y límites
serán definidas por la Constitución Política local, conforme lo señala el
artículo 122, apartado A, fracción VI constitucional:

“ARTÍCULO 122. La Ciudad de México es una entidad federativa que

goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su
organización política y administrativa.

A…
I al V. …
VI. La división territorial de la Ciudad de México para efectos de su orga-
nización político administrativa, así como el número, la denominación
y los límites de sus demarcaciones territoriales, serán definidos con lo
dispuesto en la Constitución Política local.
El gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México
estará a cargo de las Alcaldías. Sujeto a las previsiones de ingresos de la
hacienda pública de la Ciudad de México, la Legislatura aprobará el pre-
supuesto de las Alcaldías, las cuales lo ejercerán de manera autónoma
en los supuestos y términos que establezca la Constitución Política local.

169
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

La integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías se

establecerán en la Constitución Política y leyes locales, las que se sujeta-
rán a los principios siguientes:
a) Las Alcaldías son órganos político administrativos que se integran por
un Alcalde y por un Concejo electos por votación universal, libre, secreta
y directa, para un periodo de tres años. Los integrantes de la Alcaldía se
elegirán por planillas de entre siete y diez candidatos, según correspon-
da, ordenadas en forma progresiva, iniciando con el candidato a Alcalde
y después los Concejales con sus respectivos suplentes, en el número
que para cada demarcación territorial determine la Constitución Política
de la Ciudad de México. En ningún caso el número de Concejales podrá
ser menor de diez ni mayor de quince. Los integrantes de los Concejos
serán electos según los principios de mayoría relativa y de representa-
ción proporcional, en la proporción de sesenta por ciento por el primer
principio y cuarenta por ciento por el segundo. Ningún partido político
o coalición electoral podrá contar con más del sesenta por ciento de los
concejales.
b) La Constitución Política de la Ciudad de México deberá establecer la
elección consecutiva para el mismo cargo de Alcalde y Concejales por un
periodo adicional. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo
partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que
los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su mili-
tancia antes de la mitad de su mandato.
c) La administración pública de las demarcaciones territoriales corres-
ponde a los Alcaldes.
La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá la compe-
tencia de las Alcaldías, dentro de sus respectivas jurisdicciones.
…
d) al f)…
VII al XI…
B al C…”

Como podemos observar con la reforma política de la Ciudad de México

desaparecen los órganos político-administrativos conocidos con el nombre
de Delegaciones y en su lugar se establecen las Alcaldías integradas por un
Alcalde y por un Concejo, electos directamente por el pueblo de su demar-
cación mediante sufragio universal, libre, secreto y directo para un periodo
de tres años, permitiendo la elección consecutiva para el mismo cargo de
Alcalde y Concejales por un periodo adicional.
Una vez que hemos analizado los requisitos establecidos por la CPEUM y
por la LGIPE, para poder ser postulado al cargo de diputado o senador,
realizaremos el estudio de las incompatibilidades, sin embargo, antes
de entrar a este tema es importante señalar que el Tribunal Electoral del

170
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Poder Judicial de la Federación ha establecido en jurisprudencia que se

puede impugnar el que una persona no haya cumplido con los requisi-
tos de elegibilidad tanto en el momento de su registro ante la autoridad
electoral como al momento de calificar la elección respectiva.204

Incompatibilidades
José Ramón Cossío nos dice que “por incompatibilidades debemos en-
tender aquellas actividades que los (diputados o) senadores no pueden
realizar simultáneamente al desempeño de su cargo”,205 se refieren a la
prohibición que establece el ordenamiento jurídico para que una misma
persona desempeñe el cargo de diputado o senador y simultáneamente
otro cargo, empleo o comisión que le reste independencia. Según Fer-
nando Santaolalla, la diferencia entre las causas de inelegibilidad y las
de incompatibilidad consisten en que:

“… las causas de inelegibilidad son aplicables desde que comienza y hasta

que termina este proceso electoral, con la consecuencia de producir la nuli-
dad de la elección de las personas afectadas por las mismas. Por el contrario,
las incompatibilidades comienzan a ser observables desde que se constituye
la Cámara o toma posesión el parlamentario y durante todo el tiempo que
dure su mandato. Una causa de incompatibilidad presente en el momento
de las elecciones no afecta para nada su validez, pero, en cambio, es de
204 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia y Tesis relevantes:
1997-2005. Jurisprudencia. Op. cit., pp. 107 y 108. “ELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS.
OPORTUNIDAD PARA SU ANÁLISIS E IMPUGNACIÓN.-Es criterio reiterado por la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que el análisis de la
elegibilidad de los candidatos puede presentarse en dos momentos: el primero, cuando se
lleva a cabo el registro de los candidatos ante la autoridad electoral; y el segundo, cuando
se califica la elección. En este segundo caso pueden existir dos instancias: la primera, ante
la autoridad electoral, y la segunda en forma definitiva e inatacable, ante la autoridad ju-
risdiccional; ya que, al referirse la elegibilidad a cuestiones inherentes a la persona de los
contendientes a ocupar el cargo para los cuales fueron propuestos e incluso indispensa-
bles para el ejercicio del mismo, no basta que en el momento en que se realice el registro
de una candidatura para contender en un proceso electoral se haga la calificación, sino
que también resulta trascendente el examen que de nueva cuenta efectúe la autoridad
electoral al momento en que se realice el cómputo final, antes de proceder a realizar la
declaración de validez y otorgamiento de constancia de mayoría y validez de las cues-
tiones relativas a la elegibilidad de los candidatos que hayan resultado triunfadores en la
contienda electoral, pues sólo de esa manera quedará garantizado que estén cumpliendo
los requisitos constitucionales y legales, para que los ciudadanos que obtuvieron el mayor
número de votos puedan desempeñar los cargos para los que son postulados, situación
cuya salvaguarda debe mantenerse como imperativo esencial“.
205 Cossío Díaz, José Ramón. Op. cit., pág. 88. Lo que se encuentra entre paréntesis es del
autor de esta investigación.

171
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

aplicación durante todo el tiempo que se ostente un escaño de diputado o

senador.”206

Según nuestra Constitución ninguna persona puede desempeñar simul-

táneamente dos cargos de elección popular:

“ARTÍCULO 125. Ningún individuo podrá desempeñar a la vez dos cargos

federales de elección popular ni uno de la Federación y otro de una en-
tidad federativa que sean también de elección; pero el nombrado puede
elegir entre ambos el que quiera desempeñar.”

La Constitución establece la disyuntiva de que la persona que por alguna

situación se encuentre en la posibilidad de desempeñar dos cargos dife-
rentes de elección popular, sean éstos federales o locales, pueda elegir
entre uno u otro. Por otra parte, los diputados y senadores en funciones
no pueden desempeñar ningún cargo en el gobierno federal o local por
el que perciban sueldo.

“ARTÍCULO 62. Los diputados y senadores propietarios durante el pe-

riodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o
empleo de la Federación o de las entidades federativas por los cuales se
disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero enton-
ces cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva
ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores
suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción de esta dispo-
sición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador.”

Los diputados y senadores, ya sean propietarios o suplentes, que se

encuentren en funciones están impedidos para desempeñar simultánea-
mente otro cargo público por el que perciban sueldo, ya sea en el ámbi-
to federal así como en el ámbito estatal, incluyendo en este último tanto
el ámbito de la Ciudad de México como el municipal, “estos dos últimos
casos por simple mayoría de razón”.207 Los diputados y senadores en
funciones podrán desempeñar cargos de tipo honorífico o las funciones
de carácter privado, que bien pudieran ser las relacionadas con el des-
empeño de su profesión o las de carácter particular con independencia
de que sean o no remuneradas. El artículo 62 constitucional, establece
como sanción al incumplimiento por la ocupación simultánea de dos o
más cargos públicos, la pérdida del carácter de legislador federal.

206 Santaolalla López, Fernando. Op. cit., pp. 113 y 114.

207 Cossío Díaz, José Ramón. Op. cit., pág. 88.

172
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Resulta interesante que la Constitución establezca como supuesto de

incompatibilidad, respecto de los miembros del Poder Judicial de la Fe-
deración, los empleos o encargos de carácter particular, adicional a la
incompatibilidad general de desempeñar otro empleo, cargo o comisión
en la Federación y en las entidades federativas:

“ARTÍCULO 101. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los Ma-

gistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los respectivos secretarios, y
los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados de la
Sala Superior del Tribunal Electoral, no podrán, en ningún caso, aceptar
ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de las entidades fede-
rativas o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociacio-
nes científicas, docentes, literarias o de beneficencia.
Las personas que hayan ocupado el cargo de Ministro de la Suprema
Corte de Justicia, Magistrado de Circuito, Juez de Distrito o Consejero de
la Judicatura Federal, así como Magistrado de la Sala Superior del Tribu-
nal Electoral, no podrán, dentro de los dos años siguientes a la fecha de
su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier
proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación.
Durante dicho plazo, las personas que se hayan desempeñado como
Ministros, salvo que lo hubieran hecho con el carácter de provisional o
interino, no podrán ocupar los cargos señalados en la fracción VI del
artículo 95 de esta Constitución.
Los impedimentos de este artículo serán aplicables a los funcionarios
judiciales que gocen de licencia.
La infracción a lo previsto en los párrafos anteriores, será sancionada con
la pérdida del respectivo cargo dentro del Poder Judicial de la Federa-
ción, así como de las prestaciones y beneficios que en lo sucesivo co-
rrespondan por el mismo, independientemente de las demás sanciones
que las leyes prevean.”

A los miembros del Poder Judicial de la Federación, no solamente se les

impide desempeñar empleos o encargos de carácter particular cuando están
en funciones, sino que la prohibición se extiende inclusive hasta dos años
posteriores a la fecha de su retiro, para el caso de desempeñar cargos de
patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante el Poder
Judicial Federal; además, el hecho de gozar de una licencia tampoco los
posibilita para ocupar los cargos señalados.
Cada vez con mayor frecuencia los medios de comunicación, prensa, ra-
dio y televisión han presionado para que se extienda la incompatibilidad
del cargo de diputado o senador a los empleos o comisiones remunera-
das por particulares, además de las relacionadas con el ejercicio libre de
la profesión por considerar que se pueden dar conflictos de intereses.

173
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos (LFRASP) establece que puede haber conflicto de intereses
cuando el servidor público se vea afectado en el desempeño imparcial
de sus funciones por tener intereses personales, familiares o de negocio.

“ARTICULO 8.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

I al XI. …
XII. …
Habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o
de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial
de su empleo, cargo o comisión.
XIII al XXIV …”

Cuando un servidor público se encuentra en conflicto de intereses, con-

forme lo establece la fracción XI del artículo 8 de la LFRASP, debe excu-
sarse de intervenir en el asunto que le es sometido a su consideración:

“ARTICULO 8.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

I al X. …
XI. Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier for-
ma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga
interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que
pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes con-
sanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o
para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de
negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las
personas antes referidas formen o hayan formado parte.
El servidor público deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre
la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia el
párrafo anterior y que sean de su conocimiento, y observar sus instruc-
ciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el
servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos;
XII al XXIV. …”

Como podemos observar, el servidor público que se encuentre en con-

flicto de intereses debe excusarse de intervenir en la atención, tramita-
ción o resolución de los asuntos que con motivo de su encargo deba
conocer, esta obligación se amplía a aquellos asuntos en los que pueda
resultar algún beneficio para él, su cónyuge o sus parientes consanguí-
neos o por afinidad hasta el cuarto grado, así como para sus parientes
civiles o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, labo-
rales o de negocios, también incluye a los socios o sociedades en las
que el servidor público forme o haya formado parte. La razón de esta

174
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

obligación consiste en que el servidor público actúe con independencia

de criterio, libre de prejuicios e intereses a fin de preservar la imparcia-
lidad y objetividad a la que está obligado.
Consideramos que cuando existe conflicto de intereses el servidor pú-
blico, conforme lo establece la LFRASP, debe excusarse de atender el
asunto que es sometido a su conocimiento, sin llegar al extremo de
considerar que el puesto, cargo o comisión es incompatible ya que
esto iría en contra del derecho público subjetivo establecido por el
artículo quinto de la Constitución referente a la libertad para que toda
persona pueda dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo,
que siendo lícitos mejor le acomode, toda vez que el propio artículo
señala que esta libertad sólo puede vedarse por dos razones: median-
te determinación judicial cuando se ataquen los derechos de terceros
o por resolución gubernativa cuando se ofendan los derechos de la
sociedad. En dado caso, si en el ejercicio de la profesión se da un con-
flicto de intereses con el cargo de representación popular, el servidor
público debe excusarse de conocerlo.
El artículo 9 de la LFRASP establece algunos supuestos en los cuales
se considera que existe conflicto de intereses, no solamente cuando el
servidor público está en funciones sino que la prohibición se extiende a
la persona hasta un año posterior a la fecha en que deja de ostentar el
puesto, cargo o comisión.

“ARTICULO 9.- El servidor público que deje de desempeñar su empleo,

cargo o comisión deberá observar, hasta un año después de haber con-
cluido sus funciones, lo siguiente:
a) En ningún caso aprovechará su influencia u obtendrá alguna ventaja
derivada de la función que desempeñaba, para sí o para las personas a
que se refiere la fracción XI del artículo anterior;
b) No usar en provecho propio o de terceros, la información o docu-
mentación a la que haya tenido acceso en su empleo, cargo o comisión
y que no sea del dominio público, y
c) Los servidores públicos que se hayan desempeñado en cargos de Di-
rección en el Instituto Federal Electoral, sus Consejeros, y los Magistrados
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se abstendrán
de participar en cualquier encargo público de la administración encabeza-
da por quien haya ganado la elección que ellos organizaron o calificaron.”

Como resultado de la gran presión que han ejercido los medios de co-
municación social al tema de conflictos de interés en que se han visto

175
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

inmiscuidos en los últimos días diversos servidores públicos, el 3 de fe-

brero de 2015, el Presidente de la República anunció diversas acciones
ejecutivas para prevenir la corrupción y evitar los conflictos de interés,
dentro de las cuales instruyó a la Secretaría de la Función Pública a
adoptar las medidas necesarias a fin de que a partir de mayo de ese
año fuera obligación de los funcionarios de mandos medios y superio-
res de la Administración Pública Federal, presentar una declaración de
posible conflicto de interés, misma que debe entregarse al ingresar y
actualizarse anualmente o en cualquier momento en que un funciona-
rio considere que pudiera ocurrir un posible conflicto de interés en su
responsabilidad.
En este sentido y para que los servidores públicos pudieran atender la
instrucción referida y presentar en el mes de mayo de 2015 la declaración
de conflicto de interés, se incorporó un apartado en el formato de la de-
claración patrimonial, a fin de favorecer la transparencia y la vigilancia, así
como la identificación de situaciones de posible conflicto de interés, para
lo cual se emitió el Acuerdo por el que se dan a conocer los nuevos for-
matos para presentar las declaraciones de situación patrimonial, los cuales
contienen un apartado denominado “Declaración de Posible Conflicto de
Interés”, acuerdo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 29 de abril del 2015.
Por otra parte, el 17 de marzo de 2016, con fundamento en lo estableci-
do en el artículo 71, fracción IV de la CPEUM, un grupo de ciudadanos
y organizaciones de la sociedad civil suscribieron y presentaron ante el
Senado de la República una iniciativa de la Ley General de Responsa-
bilidades Administrativas, conocida como “Iniciativa Ciudadana de Ley
3de3”, en ella se estableció, entre otras disposiciones, la obligación de
todos los servidores públicos de presentar sus declaraciones patrimonial,
de intereses y fiscal208.
El 18 de julio de 2016 se publica en el Diario Oficial de la Federación la
Ley General de Responsabilidades Administrativas, la cual incorpora esta
demanda ciudadana en su artículo 32 de la siguiente forma:

“Artículo 32. Estarán obligados a presentar las declaraciones de situación

patrimonial y de intereses, bajo protesta de decir verdad y ante las Se-
cretarías o su respectivo Órgano interno de control, todos los Servidores

208 Las organizaciones de la sociedad civil que participaron en la iniciativa son, entre otras: el
Instituto Mexicano de la Competitividad; Transparencia Mexicana; el Centro de Investigación
y Docencia Económica; el Instituto Tecnológico Autónomo de México; el Consejo Coordina-
dor Empresarial; la Confederación Patronal de la República Mexicana; entre otras.

176
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Públicos, en los términos previstos en la presente Ley. Asimismo, deberán

presentar su declaración fiscal anual, en los términos que disponga la
legislación de la materia.”

Podemos decir que la ciudadanía y las organizaciones sociales tuvieron

una participación relevante en todo el proceso legislativo relativo a la
expedición de las leyes secundarias en materia de combate a la corrup-
ción y muchas de sus demandas fueron incorporadas a la legislación de
la materia.

La reelección de los diputados y senadores

El 10 de febrero del 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federa-
ción el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la CPEUM en materia política-electoral, entre las cuales
se encuentra el tema de la reelección de diputados y senadores, misma
que se contempla en el artículo 59 de la CPEUM.

“ARTÍCULO 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos
consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro
periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el
mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coali-
ción que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido
su militancia antes de la mitad de su mandato.”

Conforme lo establece el artículo Décimo Primero Transitorio del decre-

to mencionado, la reelección de los diputados y senadores será aplicable
a partir del proceso electoral del 2018.

“DÉCIMO PRIMERO.- La reforma al artículo 59 de esta Constitución será

aplicable a los diputados y senadores que sean electos a partir del pro-
ceso electoral de 2018.”

Los constituyentes de 1917, al prohibir tajantemente la reelección pre-

sidencial en el artículo 83 de la CPEUM, no consideraron necesario
introducir una limitación análoga para los senadores y diputados, per-
mitiendo su reelección. Es importante señalar que las constituciones
de 1824, 1836, 1843, 1847, 1857 y 1917, cuando ésta fue promulgada,
no prohibieron la reelección inmediata de los legisladores federales.
Desde los inicios de la vida independiente de México la no reelección
fue una idea nacional, misma que fue considerada como el continuis-

177
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

mo de un hombre en el poder público que derivó en un autoritarismo

impropio de una nación democrática; diversos episodios de nuestra his-
toria son ejemplo de lo anterior como el presidencialismo del General
Antonio López de Santa Anna y el periodo dictatorial del General Porfi-
rio Díaz, sin embargo, esta reelección también se manifestó en gobier-
nos de los hoy considerados héroes patrios tales como Benito Juárez y
Sebastián Lerdo de Tejada, el cual combatió al primero con la no ree-
lección y apenas cumplió su primer periodo como presidente también
trató de reelegirse.
A partir de 1910 el pueblo de México enarboló como bandera revo-
lucionaria los principios de “sufragio efectivo, no reelección”, referido
este último exclusivamente para el Poder Ejecutivo, plasmándose en la
Constitución de 1917; en ningún momento se consideró el postulado
antireeleccionista respecto de los miembros del Poder Legislativo.

“Los criterios para modificar el texto constitucional evitando así la ree-

lección inmediata de los legisladores fueron dos: 1. Debilitar el poder
de las legislaturas y de los liderazgos locales frente al poder central del
Presidente de la República, es decir, centralizar el poder político; y 2. Per-
mitir la rotación y renovación de cuadros del partido dominante (Partido
Nacional Revolucionario, PNR - Partido de la Revolución Mexicana, PRM
- Partido Revolucionario Institucional, PRI) para liberar presión entre una
pujante clase política”.209

La modificación constitucional para prohibir la reelección de los dipu-

tados y senadores tuvo como origen la Convención Nacional extraor-
dinaria a la que convocó el PNR para tratar el principio revolucionario
relativo a la no reelección, misma que se celebró en el Teatro Morelos
de Aguascalientes los días 30 y 31 de octubre de 1932. Los delegados a
la Convención, después de largas sesiones, elaboraron un proyecto de
reformas a la Constitución que implicaban: 1. La negativa absoluta de la
reelección presidencial; 2. La no reelección inmediata de los diputados
y los senadores al Congreso General, así como de los diputados de las
legislaturas de los Estados; 3. La extensión en la duración del cargo de
los diputados y senadores, y 4. La renovación total de la Cámara de Se-
nadores cada seis años y no por mitad como se venía llevando a cabo.
Después de ello se presentó formalmente ante el Congreso General la
iniciativa correspondiente, misma que fue aprobada y publicada en el
209 Del Rosal y Hermosillo, Alfonso. Apuntes sobre la transición en el Poder Legislativo mexi-
cano: La reelección inmediata, la regulación del cabildeo y la disciplina de los legisladores
federales. Primera edición, Editorial UNAM y Miguel Ángel Porrúa, México 2008, pág. 16.

178
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Diario Oficial de la Federación, el 29 de abril de 1933, que, entre otras

modificaciones, prohibió la reelección inmediata en el Poder Legislativo,
de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 59.- Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión no

podrán ser reelectos para el período inmediato.
Los Senadores y Diputados Suplentes podrán ser electos para el perío-
do inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren
estado en ejercicio; pero los Senadores y Diputados propietarios no po-
drán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes.”

La prohibición de reelección de un diputado o senador se restringía al

período inmediato, afectaba también a los legisladores suplentes que
por cualquier motivo o período hubieren ejercido el cargo, sin embargo,
no se restringía a los diputados y senadores para que pudieran ocupar
inmediatamente un escaño en la Cámara de Senadores o una curul en la
Cámara de Diputados, respectivamente.
A partir de la reforma constitucional de 1933,210 el tema de la reelección
inmediata de los legisladores no se volvió a tocar hasta que el Diputado
Vicente Lombardo Toledano, líder del Partido Popular Socialista, presen-
tó el 13 de octubre de 1964 una iniciativa para reformar el artículo 59 de
la CPEUM que permitía la reelección de los legisladores argumentando:
“en todos los países del mundo, no importa el régimen social que en
ellos prevalezca, la reelección de los representantes del pueblo es ley
y costumbre, principalmente por dos motivos: porque sólo el partido
político que los propone al pueblo en las elecciones constitucionales,
puede saber cuáles son los que merecen su confianza y porque la labor
parlamentaria requiere capacidad y experiencia si ha de ser eficaz.”211
El 30 de diciembre del mismo año, durante los trabajos de la XLVI Legisla-
tura de la Cámara de Diputados se discutió el dictamen, votando a favor el
Partido Popular Socialista (PPS), Partido Auténtico de la Revolución Mexi-
cana (PARM) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI), sin embargo,
el Partido Acción Nacional (PAN) votó en contra, alcanzando el dictamen

210 Cfr. Los antecedentes históricos sobre la reelección legislativa fueron tomados del Dic-
tamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos,
Segunda, que contiene proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 59 y 116
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en: Senado de la
República, LIX Legislatura. Gaceta Parlamentaria, año 2005, No. 89, Jueves 10 de febrero,
2º Año de Ejercicio, 2º Periodo Ordinario, consultada el 10 de noviembre del 2014 y el
libro de Alfonso Del Rosal y Hermosillo. Op. cit., pp. 191-198.
211 Citado por Fernández Ruiz, Jorge. Poder Legislativo. Op. cit., pág. 280.

179
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

una votación de 162 votos a favor y 28 en contra, pasando la minuta al

Senado de la República para su presentación, dictamen y discusión. En
septiembre de 1965,212 el Senado rechazó la reelección de los legisladores
por unanimidad (47 votos) y devolvió a la colegisladora la minuta, donde
se decidió, considerando el obstáculo insuperable que existía en el Sena-
do, archivar el asunto.
En la LVI Legislatura (1994-1997), el 2 de abril de 1996 el Diputado Juan
Antonio García Villa del PAN presentó una iniciativa en la Cámara de
Diputados que proponía reformas constitucionales para lograr el equili-
brio de poderes y el fortalecimiento del Poder Legislativo, la cual incluía
la reelección legislativa inmediata con la finalidad de buscar el refrendo
popular en los procesos electorales, como medio para legitimar y califi-
car el desempeño en el cargo público.
En la siguiente Legislatura, el 29 de octubre de 1998, se presentaron
en la Cámara de Diputados dos iniciativas que contemplaban la ree-
lección consecutiva de los legisladores, y dos más en el Senado de la
República, la primera el 24 de noviembre de 1998, que contenía un
proyecto integral para modificar la estructura, organización, faculta-
des, presencia y significación del Poder Legislativo, y la segunda del
Senador Adolfo Aguilar Zinser del Partido Verde Ecologista de México
(PVEM) que consideraba la reelección de diputados federales y locales,
así como de senadores.
El 1 de junio del 2000 el Diputado Miguel Quiroz Pérez presentó una ini-
ciativa para reformar los artículos 59 y 116, fracción II, de la CPEUM para
permitir la reelección, por una sola ocasión, de los diputados federales,
diputados locales y senadores de la República; asimismo, estableció que
los partidos políticos sólo podrían postular para reelección, hasta un
20% del total de sus candidatos propietarios en la integración de cada
órgano legislativo.
El 27 de marzo de 2001, el Diputado Amador Rodríguez Lozano presentó
una iniciativa que proponía reformas y adiciones a diversos artículos de
la CPEUM, con el objeto principal de fortalecer al Poder Legislativo; la
iniciativa incluía la posibilidad de reelección inmediata de los senadores
en una ocasión y de los diputados federales hasta en dos, señalando,
entre otros requisitos, que los partidos políticos no podrían registrar para
ser reelectos a más del 50% de los candidatos que postulen a un proceso
electoral federal.

212 Diario de los Debates de la Cámara de Senadores, XLVI Legislatura, sesión del 24 de septiembre
de 1965. Consulta realizada en la página Web: www.senado.gob.mx el 4 de marzo del 2015.

180
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

El 21 de noviembre de 2001, el Diputado José Francisco Yunes Zorrilla,

de la LVIII Legislatura, presentó una iniciativa al artículo 59 de la CPEUM
para permitir la reelección de los diputados federales hasta por cinco
ocasiones y de los senadores de la República hasta por dos ocasiones,
señalándoles algunos requisitos.
Asimismo, el 20 de marzo de 2002 se presentó en la Cámara de Diputa-
dos un paquete de propuestas para el fortalecimiento del Poder Legis-
lativo enmarcadas en la reforma del Estado. La exposición de motivos
contiene una serie de argumentos que tienen por objeto desvirtuar el
principio de la no reelección en el Legislativo e intentaba destacar que
la reelección inmediata de los legisladores perseguía: fortalecer a ese
poder; crear una verdadera carrera parlamentaria al profesionalizar a los
legisladores e incentivar su buen desempeño.
El 8 de octubre de 2002, en otro intento por incluir la reelección con-
secutiva de los legisladores federales, se recibió en el Senado de la Re-
pública una iniciativa de los senadores del Partido Verde Ecologista de
México y en julio de 2003 se presentó en el mismo órgano legislativo
otra iniciativa del Partido de la Revolución Democrática.
Asimismo, el Pleno del Senado de la República, el día 10 de abril de
2003, recibió iniciativa presentada por parte de senadores de diversos
grupos parlamentarios, que contenía un proyecto para reformar los artí-
culos 59 y 116 de la CPEUM, referentes a la reelección legislativa. Des-
pués se presentaron tres iniciativas en la Cámara de Diputados: el 30 de
junio de 2003, por el Diputado Augusto Sotelo Rosas del PRD; el 6 de
febrero de 2004, por el Diputado Germán Martínez Cázares del PAN y el
13 de abril de 2004, por el Diputado Elías Díaz Escárcega del PRI, todas
ellas con el objeto de permitir la reelección inmediata de los legisladores
federales.
Es de resaltar que por fin en la sesión de la Cámara de Senadores del
10 de febrero de 2005, se presentó a la consideración del Pleno un dic-
tamen a favor de la reelección legislativa que permitiría a los senadores
ser electos de manera inmediata hasta por un periodo adicional y a los
diputados hasta por tres periodos consecutivos; cumplidos estos perio-
dos, los legisladores propietarios o los suplentes que hubieran estado en
ejercicio, no podrían ser electos para el siguiente periodo inmediato con
el carácter de suplentes.

181
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El resultado de la votación al dictamen que mencionamos en el párrafo

anterior fue: 51 votos a favor, 50 en contra y 1 abstención, desechándose
el dictamen por no alcanzar la votación necesaria, por tratarse de una
reforma constitucional.213
Podemos concluir que han existido muchas iniciativas para permitir la
reelección inmediata de los legisladores, los argumentos esgrimidos a
favor y en contra los podemos resumir de la siguiente manera:

Cuadro 7. Resumen de argumentos contenidos en iniciativas

relativas a la reelección inmediata de los legisladores214

Argumentos a favor Argumentos en contra

La creciente inconformidad social respecto al funcio-
El fortalecimiento político de la Cámara de Diputa-
namiento del Poder Legislativo en su conjunto y los
dos y de Senadores.
legisladores en lo individual.
El riesgo que representan los poderosos e influyentes
Se mejoran las relaciones entre los representantes grupos de poder y de interés, con importantes recursos
populares y sus electores, rindiendo cuentas a sus económicos para asegurar la reelección de los legis-
representados si quiere permanecer en el puesto. ladores que le son afines y eliminar a los que le son
incómodos.
Se profesionalizaría a los legisladores en sus Se consideraba que no propiciaría la profesionaliza-
tareas parlamentarias y sería un buen meca- ción y rendición de cuentas, argumentando que estos
nismo de rendición de cuentas. “Los legisla- objetivos se alcanzan con el Servicio Civil de Carrera
dores profesionales producen legislación de del Cuerpo de Apoyo Parlamentario y con una mayor
calidad”.214 fiscalización del gasto.
La reelección fortalece la responsabilidad de los
De aceptarse la reelección legislativa, muy proba-
legisladores, ya que van a actuar de forma respon-
blemente en el mediano plazo surgiría el tema de la
sable en su encargo al tener que rendir cuentas al
reelección del Ejecutivo.
electorado.
A pesar de que existían buenos argumentos para reestablecer en el siste-
ma constitucional mexicano la reelección legislativa, tanto federal como
local, en el 2005 no fue el momento idóneo para alcanzar el consenso
entre los partidos políticos y aprobar la reforma, además, el común de la
gente no acababa de entender los beneficios. El derecho comparado nos

213 Cámara de Senadores, LIX Legislatura. Diario de los Debates, Año II, Diario N° 4, 10 de
febrero de 2005. En el presente estudio se citará en varias ocasiones el Diario de los De-
bates de la Cámara de Senadores, el cual también se encuentra disponible en la siguiente
dirección electrónica: www.senado.gob.mx, consultada el 10 de noviembre de 2014.
214 Lujambio, Alonso. La reelección de legisladores las ventajas y los dilemas, Revista Quórum,
Año V, No. 38, Enero de 1996, publicación a cargo del Instituto de Investigaciones Legis-
lativas, H. Cámara de Diputados, LVII Legislatura, pág. 19.

182
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

demostraba que prácticamente en todas las democracias consolidadas se

permitía la reelección legislativa, con mayores o menores matices.
Fue hasta febrero del 2014 cuando se publica en el Diario Oficial de la
Federación la reforma constitucional que permite la reelección, entre
otros, de los diputados y senadores, la cual es el resultado de las nego-
ciaciones dentro del “Pacto por México”.215
El doctor Jorge Federico Márquez Muñoz señala que el Pacto por Méxi-
co permitió que las iniciativas constitucionales y legales del Poder Eje-
cutivo Federal pudieran llegar a buen término, de la siguiente manera:
“Después de todo, fuera de nuestras fronteras ya es un hecho bien
conocido que las iniciativas del Ejecutivo Federal han sido truncadas
recurrentemente como parte de la estrategia electoral de los partidos
de oposición, dado que los productos de su sabotaje pueden ser pre-
sentados como argumentos de incompetencia del partido en el poder
durante coyunturas electorales. En contraste con esta práctica, perio-
distas, miembros del think tanks, y especialistas en México dentro de
círculos universitarios y de investigación como el Wilson Center, hacen
patentes su interés por el hecho de que la nueva administración haya
nacido con las provisiones consensuales contenidas en el Pacto por
México. En su opinión, si éste se atiende efectivamente y se operacio-
naliza, ello significaría un paso importante para superar la condena a
muerte de muchas iniciativas incluso antes de su discusión.”216
Con la reelección de los legisladores federales se ve materializada la
añeja aspiración de académicos, intelectuales y ciudadanos, reivindicán-
dose la representación popular frente a la burocratización de los parti-
dos políticos con el argumento de fomentar un mayor acercamiento de
215 Una vez instaladas las Cámaras del Congreso de la Unión de la LXII Legislatura y consuma-
da la calificación de la elección presidencial, los líderes del equipo de transición del pre-
sidente electo y los presidentes del PRI, del PAN y del PRD realizaron diversos encuentros
para abordar los temas de la agenda del cambio de gobierno. El 2 de diciembre de 2012 se
suscribió el Pacto por México que se integra con cinco apartados: Sociedad de Derechos;
Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad; Seguridad y Justicia; Transparencia,
Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y Gobernabilidad Democrática. La ree-
lección legislativa se encuentra contemplada en este último apartado bajo el “Compromiso
94”. Disponible en la página electrónica: http://pactopormexico.org
216 Márquez Muñoz, Jorge Federico. El estudio de las Finanzas Estatales como Indicadores de
la correlación de fuerzas en el Sistema Político Mexicano. ¿Presidencialismo Democrático?
Revista de Ciencia Política y Comunicación Élites y Democracia. Fundación Estado y So-
ciedad, Edición Semestral, Año 2 No. 4, México, 2013, pág. 24. Disponible en página web:
http://www.fundacionestadoysociedad.org/assets/revista-elites-4.pdf

183
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

los legisladores hacia la ciudadanía y, con ello, fortalecer el sistema de

representación, así como especializar y profesionalizar a los represen-
tantes populares y, de esta forma, fortalecer al Poder Legislativo en su
papel de contrapeso con los demás poderes.
Con esta reforma, los legisladores federales podrán ocupar el cargo de
manera ininterrumpida hasta por doce años, requiriendo que la postula-
ción para reelegirse sea realizada por el mismo partido o por cualquiera
de los partidos integrantes de la coalición que lo hubiesen postulado,
salvo que haya renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su
mandato, con esta limitante los partidos políticos aseguran su preminencia
dentro del Sistema Electoral Mexicano. Sin embargo, hay que estar atentos
a las advertencias que hizo el ex Senador y ex Diputado Federal Amador
Rodríguez Lozano,217 quien está a favor de la reelección de los legislado-
res pero considera que podría haber riesgos, como el enquistamiento de
legisladores capaces de controlar las maquinarias partidistas, grupos que
podrían adueñarse y controlar las legislaturas posteriores.
Esta misma idea la sostiene Eduardo Castellanos Hernández de la si-
guiente forma: “La unidad del grupo parlamentario de que se trate es
indispensable y fundamental para la consecución de sus objetivos polí-
ticos y legislativos. Entonces, el impacto de la reelección inmediata para
fortalecer o debilitar, en su caso, la unidad y coherencia en la acción de
los grupos parlamentarios es igualmente importante de ser tomada en
cuenta”.218 Los partidos políticos deben de tomar en cuenta estas adver-
tencias al momento de postular a los diputados federales y senadores
para ser reelectos, toda vez que es importante privilegiar la unidad den-
tro de cada grupo parlamentario.

Las candidaturas independientes

La Enciclopedia Jurídica Mexicana define el concepto candidato de
la siguiente manera: “Los candidatos son las personas físicas respecto
de los cuales se elige. En el Derecho Electoral Mexicano la elección se
hace respecto de candidatos en lo individual, o bien, fórmulas, listas o
planillas de candidatos.”219 Por su parte, el Diccionario de la Real Aca-
217 Rodríguez Lozano, Amador. La Reforma al Poder Legislativo en México. Primera edición,
Editorial UNAM, México, 2003, pág. 77.
218 Castellanos Hernández, Eduardo. La reelección legislativa inmediata. Revista Crónica Le-
gislativa Núm. 15. Tercera época, LVII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión, México, Julio-Agosto 2000, pág. 125.
219 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Diccionario Jurídico Mexicano. Cuarta edición, Edi-
torial Porrúa, México, 1991, pág. 986.

184
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

demia lo define como “persona que pretende alguna dignidad, honor

o cargo”.220
Por lo anterior, un candidato independiente o también llamado candidato
ciudadano es un aspirante a un cargo de elección popular que presenta
su postulación de manera desvinculada a un partido político, de tal forma
que no tiene que pasar los procesos de selección internos establecidos
por los partidos. Beatriz Vázquez del Centro de Prospectiva y Debate se-
ñala que “un candidato independiente es aquel postulante a algún cargo
de elección popular y que no pertenece a un partido político. A través de
esta figura los ciudadanos pueden ejercer el derecho a ser votado que es
un derecho humano considerado inherente, universal e inalienable al ser
humano”.221 Por su parte, Diego Valadés nos señala que: “las candidaturas
que la Constitución denomina, equivocadamente ‘independientes’, la ca-
lificación es errónea porque se debió decir ‘candidatos sin partido’. La in-
dependencia que menciona la norma puede contrastar con la realidad”.222
Es importante distinguir entre candidato ciudadano y candidatos no re-
gistrados, los primeros son aquellos ciudadanos que participan en las
elecciones cumpliendo los requisitos establecidos en la ley electoral de
la materia, desvinculados de los partidos políticos; en cambio, los candi-
datos no registrados son aquellos que los electores al momento de emitir
su voto los inscriben en la boleta electoral.
En México, desde su independencia en 1810 y hasta la revolución en
1910, las candidaturas ciudadanas estaban reguladas en la ley, toda vez
que durante ese siglo no había experiencia de vida partidaria ni de pro-
cesos electorales democráticos y los protagonistas siempre fueron los
individuos. Para llevar a cabo las primeras elecciones presidenciales,
después de la promulgación de la Constitución de 1917 se pone en vigor
la Ley Electoral del 6 de febrero de ese año, es decir, un día después de
que entrara en vigor la CPEUM. Posteriormente, el 2 de julio de 1918 se
publicó en el Diario Oficial la Ley para Elecciones de Poderes Federales,
la cual atiende algunas lagunas de la ley anterior y la abroga.
La Ley Electoral de 1918 requiere de los partidos políticos un programa
de gobierno y la publicación de un órgano informativo, además del re-
gistro de los candidatos; “no hay que confundir registro de candidatos
220 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 423.
221 Vázquez Gaspar, Beatriz. Panorama General de las Candidaturas Independientes. Contor-
no Centro de Prospectiva y Debate, 2 de julio de 2009. Documento disponible en: http://
contorno.org.mx consultado el 3 de agosto de 2015.
222 Valadés, Diego. Democracia y Oligocracia. Periódico Reforma, Primera sección, México,
29 de septiembre de 2015, pág. 8.

185
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

en cada elección con registro de partido. Este último se exige hasta la

Ley de 1946”.223 La ley mencionada se considera como el antecedente
inmediato de las candidaturas independientes, toda vez que en su ar-
tículo 107 señalaba:

“ARTÍCULO 107. Los candidatos no dependientes de partidos políticos

tendrán los mismos derechos conferidos a los candidatos de éstos,
siempre que estén apoyados por cincuenta ciudadanos del Distrito que
hayan firmado su adhesión voluntaria en acta formal, que tengan un
programa político al que deben dar publicidad y que se sujeten a los
requisitos prevenidos en las fracciones VII y VIII del artículo anterior.
…”

Como podemos apreciar, la ley para elecciones de los poderes federa-

les le otorgaba a los candidatos independientes los mismos derechos
que a los candidatos de los partidos políticos y para ello debían: a) ser
apoyados por cincuenta ciudadanos del distrito que hayan firmado su
adhesión voluntaria en acta formal; b) contar y publicar su programa po-
lítico, y c) registrar las candidaturas y a sus representantes en los plazos
fijados por la ley, esto último estaba establecido en el artículo 106 de la
ley señalada.
La Ley de 1918 estuvo vigente por más de 28 años, hasta la promulga-
ción de la Ley Federal Electoral en 1946 llevada a cabo por el Presidente
Manuel Ávila Camacho, donde se inicia propiamente el sistema de parti-
dos, al otorgárseles personalidad jurídica y la exclusividad en la partici-
pación electoral, asimismo, centralizó la organización y vigilancia de los
comicios en órganos colegiados federales dominados por el gobierno.
De tal forma que desaparecen las candidaturas independientes al otorgar
a los partidos políticos la facultad exclusiva del registro de candidatos.

“ARTÍCULO 60.- Las candidaturas para Presidente de la República se

registrarán ante la Comisión Federal de Vigilancia Electoral; las de se-
nador, en la Comisión Local Electoral de la entidad respectiva, y las de
diputado en el Comité Electoral Distrital que corresponda.
Solamente los partidos podrán registrar candidatos.
En el asiento del registro se anotarán los nombres de los candidatos
propietario y suplente, el color que usarán en las elecciones, el puesto

223 Paoli Bolio, Francisco J. Legislación Electoral y Proceso Político, 1917-1978. Jurídica, Anua-
rio del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Tomo I, No. 10, Mé-
xico, Julio de 1978, pág. 169. En: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/
cont/10/pr/pr8.pdf Consultado el 5 de agosto de 2015.

186
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

para el cual se les postula, el partido político que los sostiene y el dis-
tintivo de éste.
Cada partido registrará un solo color para todas las candidaturas que
sostenga. Al efecto, al solicitar su registro en la Secretaría de Goberna-
ción, deberá señalar el color que usará en las boletas electorales. Si dos
o más partidos sostienen una misma candidatura, deberán adoptar el
mismo color.”

La Ley Federal Electoral de 1946 reglamentaria de los artículos 36, frac-

ción I, parte final, 60, 74, fracción I y 97 en su parte conducente de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contenía una
contradicción respecto de las candidaturas independientes, toda vez que
aunque el artículo 60 otorgaba el monopolio del registro de los candida-
tos a los partidos políticos, el artículo 66 señalaba:

“ARTÍCULO 66.- Los locales que se señalen para instalar las casillas serán lo
suficientemente amplios para colocar en ellos todo lo necesario para el fácil
cumplimiento de las operaciones electorales.
Los partidos políticos o los candidatos independientes pueden objetar el seña-
lamiento de algún lugar para instalación de casilla por motivos fundados y el
Comité Electoral Distrital acordará lo que considere prudente.”

Para subsanar esta contradicción, el 21 de febrero de 1949 se publicó

en el Diario Oficial el Decreto que reforma diversos artículos de la Ley
Electoral, entre ellos el 66:

“ARTÍCULO 66.- Los locales que se señalen para instalar las casillas serán
lo suficientes amplios para colocar en ellos todo lo necesario para el fácil
cumplimiento de las operaciones electorales.
Los Partidos, los candidatos y sus representantes pueden objetar, por escrito,
el señalamiento de algún lugar para la instalación de casilla por motivos fun-
dados y el Comité Electoral Distrital acordará lo que considere prudente.”

Posterior a la Ley Federal Electoral de 1946, se llevaron a cabo diversas

reformas políticas a la CPEUM y a las leyes en materia electoral sin modifi-
car lo relativo a la exclusividad de los partidos políticos para registrar can-
didatos a puestos de elección popular. Fue hasta el 9 de agosto de 2012,
fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al
artículo 35, fracción II, Constitucional donde se incorporó las candidaturas
independientes, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 35. Son derechos del ciudadano:

187
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

I. …
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo
las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro
de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos
políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera
independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que
determine la legislación;
III. a VIII. …”

El doctor Eduardo Castellanos Hernández señala en relación con la re-

forma al artículo 35 Constitucional lo siguiente:

“La reforma constitucional publicada el jueves de agosto de 2012 innova

en materia de participación ciudadana y democracia semidirecta con las
siguientes disposiciones:
Derecho de los ciudadanos de solicitar de manera independiente para
ser votado para todos los cargos de elección popular.
Derecho de los ciudadanos para iniciar leyes en los términos y con los
requisitos que señale la Constitución y la Ley del Congreso. Al efecto, el
Instituto Federal Electoral (hoy Instituto Nacional Electoral) tendrá las fa-
cultades que en esta materia le otorgue la ley.
Derecho de los ciudadanos para votar en las consultas populares sobre
temas de trascendencia nacional, …”224

En los artículos transitorios de la reforma citada se señaló que el Congre-

so de la Unión debería expedir la legislación secundaria a más tardar en
un año, contado a partir de la entrada en vigor de la reforma y que los
congresos de los estados y las legislaturas de las entidades federativas rea-
lizarían las adecuaciones necesarias a su legislación, en el mismo plazo.
Para ser congruente con lo dispuesto en el artículo 35 Constitucional,
a nivel federal y local, se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el 27 de diciembre de 2013 la reforma constitucional al artículo 116
para establecer que a nivel estatal los ciudadanos tienen derecho a ser
registrados por la autoridad electoral para ser considerados candidatos
independientes, quedando el artículo de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 116. ...

...
I. a III. ...
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garan-
tizarán que:
224 Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús. Nuevo Derecho Electoral Mexicano. Segunda
edición, Editorial Trillas, México, 2014, pág. 367.

188
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

a) a d) ...
e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin inter-
vención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin
que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho
para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con
excepción de lo dispuesto en el artículo 2o., apartado A, fracciones III
y VII, de esta Constitución.
f) a n) ...
o) Se fijen las bases y requisitos para que en las elecciones los ciuda-
danos soliciten su registro como candidatos para poder ser votados en
forma independiente a todos los cargos de elección popular, en los
términos del artículo 35 de esta Constitución.
V. a VII. ...”

El inciso o) de la fracción IV del artículo 116 Constitucional se recorrió al

inciso p) con motivo de las reformas en materia de transparencia, políti-
co-electoral, disciplina financiera y combate a la corrupción que realizó
el Constituyente Permanente a este artículo.
Por otra parte, con la reforma al artículo 35 Constitucional nuestro mar-
co jurídico se adecuó a la Convención Americana sobre los Derechos
Humanos, de la que México forma parte, la cual señala en su artículo
23, numeral 1, inciso b), en relación con los derechos políticos de los
ciudadanos:

“ARTÍCULO 23. Derechos Políticos.

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y opor-
tunidades:
…
De votar y ser votados en elecciones periódicas auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresión de la voluntad de los electores, y
…
2. …”225

Con el objeto de garantizar plenamente el derecho de los ciudadanos

para poder ser registrados como candidatos independientes a puestos de
elección popular, el Constituyente Permanente expidió el Decreto por
el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia políti-
225 Convención Americana sobre los Derechos Humanos. Conferencia Especializada Intera-
mericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica, del 7 al 12 de noviembre de
1969. Documento disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-32.html
consultada el día 3 de agosto de 2015.

189
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

ca-electoral, el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 10

de febrero de 2014. En este Decreto se modificaron, entre otros artículos
constitucionales, el 41 y el 116 a efecto de garantizar los derechos y
prerrogativas de los candidatos independientes, asimismo, se les otorgó
el derecho a financiamiento público y a tiempos de radio y televisión.

“ARTÍCULO 41. …
I. a II. …
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera
permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos inde-
pendientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas
electorales en los términos que establezca la ley.
Apartado A. El Instituto Nacional Electoral será autoridad única para la
administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y tele-
visión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los
partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que
establezcan las leyes:
a) a d) …
e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos
y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los
mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento será distribuido
entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la elección
para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento
restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas
podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto;
…
Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Insti-
tuto Nacional Electoral administrará los tiempos que correspondan al
Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en
la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine
la ley:
y b) …
c) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo
a los de registro local, y los candidatos independientes se realizará de
acuerdo con los criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que
determine la legislación aplicable.
Cuando a juicio del Instituto Nacional Electoral el tiempo total en radio y
televisión a que se refieren este apartado y el anterior fuese insuficiente
para sus propios fines, los de otras autoridades electorales o para los can-
didatos independientes, determinará lo conducente para cubrir el tiempo
faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera.
Apartado C al D …
IV a VI. …”

190
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo Segundo Transi-

torio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, en materia política-electoral, el Congreso de la Unión expidió la
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, misma que
fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de
2014, la cual en su Libro Séptimo regula las candidaturas independien-
tes a cargos federales de elección popular en lo relativo al proceso de
selección que incluye la convocatoria, el apoyo ciudadano y el registro;
las prerrogativas, derechos y obligaciones; la propaganda electoral; la
fiscalización; los actos de la jornada electoral, entre otros aspectos.
La reforma constitucional en materia político-electoral del 10 de febrero
del 2014 establece en el artículo 116, fracción IV, inciso k), que las consti-
tuciones y las leyes en materia electoral de las entidades federativas debe-
rán regular las candidaturas independientes a nivel local en lo relativo al
proceso de selección, registro, derechos y obligaciones, así como prerro-
gativas relativas al financiamiento y acceso a tiempos en radio y televisión.
“ARTÍCULO 116. ...
...
I. a III...
IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las
leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados
en materia electoral, garantizarán que:
a) a j) …
k) Se regule el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos
y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su de-
recho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión
en los términos establecidos en esta Constitución y en las leyes co-
rrespondientes;
l) a p) ...
V. a IX. ... ”

Como consecuencia de las reformas constitucionales mencionadas, en

el proceso electoral celebrado en el año 2015 nuevamente se registra-
ron ciudadanos independientes para competir a puestos de elección
popular, tanto a nivel federal como local, siendo una nueva forma de
democracia participativa y un factor de contrapeso, de transparencia y
legitimación del sistema político; situación que dio “fuerza a la ciudada-
nía con una nueva dimensión de participación política que permitió un
nuevo equilibrio entre partidos políticos y ciudadanos”.226
226 Merlo, Manuel Alberto. Candidaturas independientes: requisitos y prerrogativas en cam-
pañas electorales. Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral

191
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Como resultado de lo anterior, en la elección celebrada el 7 de junio de

2015 se registró y ganó un candidato ciudadano para gobernador cons-
titucional del estado de Nuevo León, quien rindió protesta al cargo por
el periodo 2015-2021, asimismo en la elección para diputados federales
por el periodo 2015-2018, en el Distrito V con cabecera en Culiacán,
Sinaloa, se registró y obtuvo el triunfo otro candidato ciudadano, sien-
do el único con ese carácter de los 500 diputados que integran la LXIII
Legislatura Federal.
Tanta importancia ha adquirido el tema de los diputados indepen-
dientes, que el 14 de diciembre del 2015, el Pleno de la Cámara de
Diputados aprobó dos dictámenes de la Comisión de Régimen, Regla-
mentos y Prácticas Parlamentarias: el primero, por el que se reforman
y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Cámara de
Diputados y el segundo, por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, ambos en materia de candidaturas independientes,
donde se regulan diversos derechos parlamentarios tales como: pro-
poner asuntos para la agenda política o efemérides; hacer uso de la
tribuna para hablar a favor o en contra de un dictamen; formular una
pregunta parlamentaria; la posibilidad de formar parte de la Mesa Di-
rectiva; la asignación de recursos y locales, así como espacios y curules
en el salón de sesiones; su integración en las comisiones legislativas,
entre otros.227
Las reformas al Reglamento de la Cámara de Diputados se publicaron en
el Diario Oficial de la Federación el 18 de diciembre de 2015 y la Minuta
de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de
la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
relativas a la Cámara de Diputados, se remitió al Senado de la República
y se turnó a las Comisiones Unidas de Reglamento y Prácticas Parlamen-
tarias y de Estudios Legislativos, para su dictaminación.
2014-2015. Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara y otros, coordinadores. Primera edi-
ción, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2014, pág. 331.
227 Ambos dictámenes fueron publicados en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Dipu-
tados el 14 de diciembre de 2015. Disponible en página Web: www.diputados.gob.mx. En
el Considerando Segundo del Dictamen que reforma y adiciona el Reglamento de la Cá-
mara de Diputados, se señala: “Se busca superar las lagunas normativas que existen en el
marco orgánico y reglamentario de la Cámara de Diputados ante la aparición de la figura
de candidaturas independientes, con el objeto de que la pluralidad de esta representación
nacional se manifieste de manera efectiva en el trabajo parlamentario, y en el desempeño
de la responsabilidad de todos los legisladores integrantes de la misma, ya sea que lo de-
sarrollen como integrante de grupos parlamentarios, como diputado sin partido o, como
lo será a partir de ahora, como diputados independientes.”

192
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

El hecho de que un candidato ciudadano se imponga a los partidos po-

líticos ha despertado un sinnúmero de cuestionamientos, señalando que
este fenómeno se debe a la desconfianza cada vez más creciente de la
ciudadanía a las instituciones y en especial a los partidos políticos. “Son
muchos los factores que contribuyen a alentar la percepción negativa
que la sociedad mexicana tiene del Congreso y de los partidos. El inte-
rés de los medios por desprestigiarlos, para mantenerse como elemento
dominante de la opinión pública; la exacerbación de las tensiones pro-
piciadas por el gobierno, con el Congreso y los partidos, para transferir
a éstos las consecuencias de la ineptitud gubernamental; la incapacidad
del Congreso para conducir proyectos viables de reformas instituciona-
les, y los numerosos episodios de corrupción en los partidos políticos
son parte de un cuadro patológico que ensombrece la vida política de
México y que alienta entre los ciudadanos actitudes de desconfianza”.228
En la elección intermedia de 2015, las candidaturas ciudadanas se in-
auguran con un gran éxito, llegando a ser un desafío extraordinario
para las organizaciones formales; “a partir de ahora, los partidos no
solamente tendrán que competir contra esos nuevos liderazgos sociales
que pueden abrirse paso sin necesidad de pasar por su aduana. Se verán
forzados también a revisar sus mecanismos de cohesión … al romperse
el monopolio de las candidaturas.229
Para las elecciones de 2016 crece de manera exponencial el número
de ciudadanos interesados en obtener una candidatura independiente,
sin embargo, no todos son aspirantes ciudadanos, por el contrario, “la
mayoría viene de un partido con el que rompió al ver frustradas sus
aspiraciones de una nominación o por diferencias con Gobernadores y
líderes partidistas”.230 Se considera además que la figura del candidato
independiente está siendo distorsionada por los partidos políticos y los
gobernantes al postular falsos aspirantes sin partido para fraccionar el
voto ciudadano contra el sistema.
Sin lugar a dudas las candidaturas independientes han generado una gran
controversia, existiendo argumentos en pro y en contra, sin embargo, la
228 Valadés, Diego. Problemas jurídicos de las precampañas y las candidaturas independien-
tes. Estudios en homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz. Derecho Constitucional y Político.
David Cienfuegos Salgado y otro, coordinadores, Primera edición, Editorial Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 2005, pág. 451.
229 Silva-Herzog Márquez, Jesús. El año que viviremos en peligro. 2016 el reacomodo. Revista
Reforma y Fondo, Editorial Grupo Reforma. Año 2 núm. 108, México, Enero 2016, pág. 9.
230 Aguilar, Andro. Explotan Políticos vía “independiente”. Pervierten candidaturas ciudadanas
falsos aspirantes “sin partido”. Diario Reforma, Primera Sección, México, 13 de marzo del
2016, página uno.

193
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

enorme mayoría de la sociedad se ha manifestado en favor de ellas

por el enorme descrédito social en que han caído los partidos polí-
ticos. Debemos estar conscientes de que cualquier cambio conlleva
consigo riesgos, sin embargo, las candidaturas independientes deben
de propiciar que las instituciones y, en especial, los partidos políticos
se acerquen más a la ciudadanía. Para efectos de esta investigación las
candidaturas independientes resultan de gran trascendencia toda vez
que los diputados que lleguen por esta vía generarán acuerdos parla-
mentarios y puntos de acuerdo sobre temas trascendentales derivados
de la sociedad civil más que de los partidos políticos.

Los órganos compuestos al interior del Congreso

General, las cámaras de Diputados y de Senadores,
así como de la Comisión Permanente
En el presente apartado estudiaremos a los órganos secundarios que se
conforman al interior de los órganos que integran al Poder Legislativo,
es decir, que forman parte del Congreso General, las Cámaras de Di-
putados y Senadores, así como de la Comisión Permanente, los cuales
tienen como elemento esencial y común el estar integrados por varios
diputados y senadores.
El estudio de los diferentes órganos al interior, valga la redundancia, de los
órganos que integran al Poder Legislativo, lo realizaremos considerando
a los mismos desde un punto de vista estático, es decir, estudiaremos la
integración del órgano sin considerar el ejercicio de sus funciones. La im-
portancia del estudio de estos órganos en relación con el presente trabajo
de investigación, radica en que son los únicos que pueden crear y aprobar
acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo.

El Pleno
El Poder Legislativo, como ya lo habíamos mencionado, se integra por
un Congreso General, las cámaras de Senadores y Diputados, así como
por la Comisión Permanente, cada uno de estos órganos cuenta con un
Pleno, siendo éste el máximo órgano de gobierno y en él se adoptan las
resoluciones que conforme al marco constitucional y legal le corresponde,
de acuerdo a la competencia de cada uno de ellos.
El Congreso General conforme lo establece el artículo 50 constitucional
se integra:

194
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

“ARTÍCULO 50. El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se

deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una
de diputados y otra de senadores.”

Como podemos observar, según lo establece nuestra Constitución Polí-

tica, el Congreso General se integra por ambas cámaras y conforme lo
señala el artículo 5 de la LOCGEUM, sus sesiones del Pleno se llevan a
cabo en la Cámara de Diputados:

“ARTÍCULO 5o.
1. El Congreso se reunirá en sesión conjunta de las Cámaras para tratar
los asuntos que previenen los artículos 69, 84, 85, 86 y 87 de la Consti-
tución, así como para celebrar sesiones solemnes.
2. Cuando el Congreso sesione conjuntamente lo hará en el recinto que
ocupe la Cámara de Diputados y el Presidente de ésta lo será de aquél.”

De esta manera el Pleno del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos se compone por 500 diputados y 128 senadores, mismo que
sesiona en la Cámara de Diputados y se reúne cuando se dan los si-
guientes supuestos:

Cuadro 8. Sesiones de Congreso General

Fundamento
Supuestos normativos
constitucional y legal
Apertura del primer periodo ordinario de sesiones de cada año de ejercicio del
Congreso. En esta fecha el Presidente de la República presenta al Congreso Gene-
ral el Informe en el que manifiesta el estado general que guarda la Administra-
Artículo 69 de la CPEUM ción Pública del país.

En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una

sola de sus cámaras.
En caso de falta absoluta del Presidente de la República para que el Congreso
Artículo 84 de la CPEUM nombre al Presidente interino o sustituto.
Designación de Presidente interino al inicio del periodo constitucional cuando
Artículo 85 de la CPEUM no estuviese hecha o declarada válida la elección correspondiente o hubiese falta
absoluta del Presidente electo.
Artículo 86 de la CPEUM Calificación de la renuncia al cargo del Presidente de la República por causa
grave.
Artículo 87 de la CPEUM Toma de protesta del Presidente electo al tomar posesión de su encargo.

195
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Fundamento
Supuestos normativos
constitucional y legal

Artículo 5, numeral 1 de
Sesiones solemnes
la LOCGEUM

Artículo 6, numeral 1 de
Al inicio del segundo periodo ordinario de sesiones.
la LOCGEUM

Para que una sesión de Congreso General sea declarada válida se re-
quiere de un quórum compuesto, es decir, que haya, cuando menos, el
50% más uno de los legisladores que integran la Cámara de Diputados y
el 50% más uno de los legisladores que integran la Cámara de Senado-
res, es decir, cuando menos debe de haber 251 diputados y 65 senado-
res, según lo establece la LOCGEUM:

“ARTÍCULO 8o.
1. Para la realización de la sesión conjunta de las Cámaras, se requiere el
quórum que para cada una de ellas se dispone en el primer párrafo del
artículo 63 constitucional.”

Conforme lo establecido en este artículo y en el 63 constitucional, las cá-

maras para sesionar válidamente y ejercer las atribuciones que el marco
jurídico les otorga, deben concurrir más de la mitad del número total de
sus miembros.
En el caso del Senado de la República, el Pleno se compone, según lo
establece la Constitución, por 128 miembros:

“ARTÍCULO 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintio-

cho senadores, de los cuales, en cada Estado y en la Ciudad de México,
dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y
uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos
políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La
senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos
que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupa-
do el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio
de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas
en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las
reglas y fórmulas para estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.”

196
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

El Senado se integra con la totalidad de los Senadores electos, no existe

diferenciación entre ellos en razón de los principios por los cuales fueron
electos, es decir, que todos los senadores gozan de los mismos derechos
y prerrogativas sin importar si fueron electos por el principio de mayoría
relativa, representación proporcional o primera minoría.
Por su parte, la Cámara de Diputados ha sido considerada como el órga-
no de representación popular y está compuesta por 500 diputados y se
renueva en su totalidad cada tres años según lo establecen los artículos
51 y 52 de la CPEUM.

“ARTÍCULO 51. La Cámara de Diputados se compondrá de representan-

tes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputa-
do propietario, se elegirá un suplente.

ARTÍCULO 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 dipu-

tados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, me-
diante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados
que serán electos según el principio de representación proporcional,
mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones
plurinominales.”

Como podemos observar la Cámara de Diputados se integra por 300 dipu-

tados uninominales y 200 diputados plurinominales o de representación
proporcional; los primeros son electos según el principio de votación mayo-
ritaria, resultado de dividir al país en 300 distritos electorales y los segundos
son electos mediante el sistema de listas regionales registradas por los parti-
dos políticos en cinco circunscripciones electorales en que se divide el país.
La elección de diputados federales se celebra cada tres años y, al igual que
los senadores, no existe diferenciación entre ellos en razón de los principios
por los cuales fueron electos.
La Constitución y las leyes de la materia establecen la fórmula para cum-
plir con el principio de plenitud del Senado y de la Cámara de Diputa-
dos, es decir, para que el número de miembros de ambas cámaras se
mantenga de manera constante, aun cuando los senadores y diputados
propietarios soliciten licencia, renuncien, fallezcan, se separen del cargo,
sean destituidos, etc.
En primer lugar, para sustituir a cualquier legislador propietario la Cons-
titución prevé la existencia de un suplente y esta sustitución podrá ser
temporal o definitiva, según sea el caso:

197
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 51. ... Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente.”

“ARTÍCULO 57. Por cada senador propietario se elegirá un suplente.”

Para el caso en que el legislador propietario, por cualquier motivo, deje

de ocupar el cargo y el legislador suplente no pueda, por alguna circuns-
tancia, asumir el cargo, es necesario diferenciar el principio por el cual
fue electo para ser sustituido, en el caso de que el legislador propietario
haya sido electo por el principio de mayoría relativa, la Constitución
señala que las cámaras convocarán a elecciones extraordinarias para
suplir la vacante, siempre y cuando no se encuentre en el último año del
ejercicio constitucional.

“ARTÍCULO 77. Cada una de las Cámaras puede, sin la intervención de

la otra:
I al III…
IV. Expedir convocatoria, dentro del término de 30 días a partir de que
ocurra la vacante, para elecciones extraordinarias que deberán celebrar-
se dentro de los 90 días siguientes, con el fin de cubrir las vacantes de
sus miembros a que se refiere el artículo 63 de esta Constitución, en el
caso de vacantes de diputados y senadores del Congreso de la Unión
por el principio de mayoría relativa, salvo que la vacante ocurra dentro
del año final del ejercicio del legislador correspondiente.”

Cuando la vacante a sustituir corresponda a una fórmula electa por el

principio de representación proporcional, la Constitución establece que
la misma será cubierta por aquella fórmula de candidatos del mismo
partido que siga en el orden de la lista regional respectiva, en el caso
de los diputados, y en la lista nacional, en el caso de los senadores; en
cambio, si la vacante a sustituir corresponde a una fórmula que hubiese
sido designada por haber ocupado la primera minoría, ésta será cubierta
por la fórmula de candidatos del mismo partido que se haya registrado
en segundo lugar, para competir por el principio de mayoría relativa, en
la Entidad Federativa de que se trate.

“ARTÍCULO 63. Las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su

cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del
número total de sus miembros; pero los presentes de una y otra deberán
reunirse el día señalado por la ley y compeler a los ausentes a que con-
curran dentro de los treinta días siguientes, con la advertencia de que si
no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no aceptan su en-
cargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en
un plazo igual, y si tampoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto.

198
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Tanto las vacantes de diputados y senadores del Congreso de la Unión que

se presenten al inicio de la legislatura, como las que ocurran durante su ejer-
cicio, se cubrirán: la vacante de diputados y senadores del Congreso de la
Unión por el principio de mayoría relativa, la Cámara respectiva convocará
a elecciones extraordinarias de conformidad con lo que dispone la fracción
IV del artículo 77 de esta Constitución; la vacante de miembros de la Cámara
de Diputados electos por el principio de representación proporcional, será
cubierta por la fórmula de candidatos del mismo partido que siga en el orden
de la lista regional respectiva, después de habérsele asignado los diputa-
dos que le hubieren correspondido; la vacante de miembros de la Cámara
de Senadores electos por el principio de representación proporcional, será
cubierta por aquella fórmula de candidatos del mismo partido que siga en
el orden de lista nacional, después de habérsele asignado los senadores
que le hubieren correspondido; y la vacante de miembros de la Cámara de
Senadores electos por el principio de primera minoría, será cubierta por la
fórmula de candidatos del mismo partido que para la entidad federativa de
que se trate se haya registrado en segundo lugar de la lista correspondiente.
...”.

En síntesis, podemos señalar que el Pleno de la Cámara de Diputados y

del Senado de la República se puede integrar hasta por 500 diputados o
por 128 senadores, sin embargo, ambos órganos legislativos pueden se-
sionar cuando concurran a ellos, el número de legisladores que el orden
jurídico señale como necesarios para establecer el quórum. Asimismo el
propio orden jurídico establece los mecanismos para que ambas cámaras
cumplan con el principio de plenitud del órgano, es decir, para que se
mantengan de manera constante el número de sus miembros.
Por último, conforme lo señala el primer párrafo del artículo 78 constitu-
cional, el Pleno de la Comisión Permanente, órgano que sesiona durante
los recesos del Congreso de la Unión, está integrado por 37 legisladores:
19 diputados y 18 senadores, electos por sus respectivas cámaras, previo
al término de los periodos ordinarios de sesiones.

“ARTÍCULO 78. Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una
Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán
Diputados y 18 Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la
víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Para cada
titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un
sustituto.
…”.

Los legisladores integrantes de la Comisión Permanente son electos me-

diante el voto secreto de las respectivas cámaras, normalmente en la úl-

199
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

tima sesión de cada periodo ordinario y para suplir las ausencias de los
titulares, se nombra el mismo número de sustitutos. Conforme lo establece
el artículo 117 numeral 2 de la LOCGEUM, la Comisión Permanente cele-
bra sus sesiones en ambas cámaras de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 117.
1. …
2. La Comisión Permanente celebrará sus sesiones correspondientes al
primer receso de cada año de la Legislatura en el recinto de la Cámara
de Diputados, y en el segundo receso, en el recinto de la Cámara de
Senadores.”

Es importante mencionar que según lo establece el artículo 171 del Re-

glamento para el Gobierno Interior del Congreso de General de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual todavía está vigente para el Congreso
General y la Comisión Permanente, esta última se instala inmediatamen-
te después de la clausura del periodo ordinario.

La Mesa de Decanos
La LOCGEUM establece un sistema novedoso para instalar la nueva le-
gislatura, sistema desvinculado por completo de los integrantes de la
legislatura anterior. La Mesa de Decanos en la Cámara de Diputados y
en la Cámara de Senadores se integra, según lo establecen los artículos
15 y 60 del ordenamiento citado de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 15.
1. Para la conducción de la sesión constitutiva de la Cámara habrá una
Mesa de Decanos, constituida por un Presidente, tres Vicepresidentes y
tres Secretarios.
2. La Mesa de Decanos se integra por los diputados electos presentes
que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de
legislador federal. En caso de presentarse antigüedades iguales, la prece-
dencia se establecerá en favor de quienes hayan pertenecido al mayor
número de Legislaturas y, en su caso, a los de mayor edad. El diputado
electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente de la Mesa de
Decanos. Serán Vicepresidentes los diputados electos que cuenten con
las tres siguientes mayores antigüedades, procurando reflejar la plurali-
dad de la conformación de la Cámara. En calidad de Secretarios les asis-
tirán los siguientes tres diputados electos que cuenten con las sucesivas
mayores antigüedades.

200
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

3. Presentes los diputados electos en el Salón de Sesiones para la ce-

lebración de la sesión constitutiva, el Secretario General de la Cámara
informará que cuenta con la documentación relativa a los diputados elec-
tos, las credenciales de identificación y acceso de los mismos, la lista
completa de los legisladores que integrarán la Cámara y la identificación
de la antigüedad en cargos de legislador federal de cada uno de ellos;
y mencionará por su nombre a quienes corresponda integrar la Mesa de
Decanos, solicitándoles que ocupen su lugar en el presídium.
4 al 10…”

“ARTÍCULO 60.
1. Exclusivamente para la conducción de la sesión constitutiva de la
Cámara habrá una Mesa de Decanos, formada por un Presidente, dos Vi-
cepresidentes y dos Secretarios.
2. La Mesa de Decanos se integra por los Senadores electos presentes
que, en orden decreciente, hayan desempeñado con mayor antigüedad
el cargo de Senador. En caso de presentarse antigüedades iguales, la
precedencia se establecerá a favor de los de mayor edad.
3. Si ningún miembro se hubiese desempeñado anteriormente como Se-
nador se acudirá a la mayor antigüedad como diputado federal y en su
defecto, como diputado local.
4. El Senador electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente
de la Mesa de Decanos. Igual criterio se seguirá para los vicepresidentes
y secretarios, sucesivamente. Si ningún Senador tuviere antigüedad parla-
mentaria la Mesa de Decanos se formará por orden decreciente de edad.
5. Presentes en el salón de sesiones los senadores electos para la cele-
bración de la sesión constitutiva, el Secretario General de Servicios Parla-
mentarios informará que cuenta con la documentación correspondiente
y mencionará por su nombre a quienes corresponda ocupar la Mesa de
Decanos, solicitándoles que ocupen sus lugares en el presídium.
6 al 10…”

Para integrar la Mesa de Decanos en la Cámara de Diputados se privile-

gia en primer lugar, la antigüedad como legislador federal; en segun-
do lugar, se designa al que haya pertenecido a más legislaturas y en
tercer lugar, al diputado de mayor edad. En el caso del Senado de la
República, se establece un sistema en el que se privilegia por un lado
el que haya desempeñado con mayor antigüedad el cargo de senador y
si existe empate tiene preferencia la edad; si nadie ha ocupado anterior-
mente el cargo de senador se privilegia la experiencia legislativa como
diputado federal y posteriormente como diputado local, en caso de que
ningún legislador tuviese experiencia parlamentaria, se privilegia la edad.

201
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El Secretario General de la Cámara de Diputados prepara la lista de los

diputados que integran la Cámara, identificando la antigüedad en cargos
de legislador federal de cada uno de ellos, así como las veces en que han
ocupado el cargo y su edad, esto a partir de las constancias que remita
el Instituto Nacional Electoral (INE) y de las sentencias inatacables del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), con base
en esta información se podrá determinar quién ocupará la Presidencia, las
tres vicepresidencias y las tres secretarías.
Por su parte, el Secretario General de Servicios Parlamentarios en el
Senado de la República, servidor público que forma parte de los servi-
cios técnicos de la Cámara, es el encargado de preparar las listas de los
senadores integrantes de la nueva legislatura, en orden decreciente de
acuerdo a los criterios de antigüedad como senador y edad, así como
mayor antigüedad como legislador federal o local, a partir de la recep-
ción de las constancias que le remita el INE y de las sentencias inataca-
bles del TEPJF. Con la lista se podrá determinar quienes deban ocupar
el cargo de Presidente, de las dos vicepresidencias y las dos secretarías
de la Mesa de Decanos.
Es importante resaltar que la Mesa de Decanos en la Cámara de Diputa-
dos está constituida de diferente forma que en la Cámara de Senadores,
ya que en aquella Cámara este órgano cuenta con un Presidente, tres vi-
cepresidentes y tres secretarios, es decir, cuentan con un Vicepresidente
y un Secretario más que en el Senado de la República.
Los artículos 15, numeral 4 y 60, numeral 6 de la LOCGEUM señalan
las actividades que se desarrollarán en la sesión constitutiva de ambas
cámaras, donde la Mesa de Decanos realiza una actividad primordial:

“ARTÍCULO 15.
1. al 3. …
4. El Presidente ordenará la comprobación del quórum, y uno de los
Secretarios procederá a comprobarlo a efecto de celebrar la sesión cons-
titutiva. Declarado éste, el Presidente de la Mesa de Decanos abrirá la
sesión. Enseguida, se dará a conocer el orden del día, mismo que se ce-
ñirá al cumplimiento de los siguientes puntos: declaración del quórum;
protesta constitucional del Presidente de la Mesa de Decanos; protesta
constitucional de los diputados electos presentes; elección de los inte-
grantes de la Mesa Directiva; declaración de la legal constitución de la
Cámara; cita para sesión del Congreso General y designación de comi-
siones de cortesía para el ceremonial de esa sesión.
5. al 10. …”

202
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

“ARTÍCULO 60….
1 al 5…
6. El Presidente de la Mesa de Decanos ordenará el pase de lista, y
uno de los secretarios comprobará el quórum para la celebración de la
sesión constitutiva. Declarado el quórum, el Presidente abrirá la sesión.
Enseguida, se dará a conocer el orden del día, mismo que se ceñirá al
cumplimiento de los siguientes puntos:
I. Pase de lista;
II. Declaración del quórum;
III. Protesta constitucional del Presidente de la Mesa de Decanos;
IV. Protesta constitucional de los Senadores electos;

V. Elección de los integrantes de la Mesa Directiva;

VI. Declaración de la legal constitución de la Cámara;
VII. Cita para sesión de Congreso General, y
VIII. Designación de comisiones de cortesía para el ceremonial de la
sesión de Congreso General.
7. al 10.”

Como podemos ver, la Mesa de Decanos tiene como función la de con-

ducir los trabajos de la sesión constitutiva de la Cámara de Diputados
y de la Cámara de Senadores, sesión que tiene por objeto: que los di-
putados y senadores integrantes de la nueva legislatura rindan protesta
constitucional; elegir a los integrantes de las mesas directivas; constituir
las cámaras; citar para la sesión de Congreso General que se desarrollará
en el recinto de la Cámara de Diputados, para los efectos del artículo 69
constitucional, y designar las comisiones de cortesía para el ceremonial
de la sesión de Congreso General.
La Mesa de Decanos se extingue al momento en que las cámaras quedan
constituidas y las mesas directivas son electas. Sin embargo, como lo
veremos más adelante, los integrantes de la Mesa de Decanos de la Cá-
mara de Diputados pasarán a formar parte del Comité de Decanos que
tiene por objeto atender las solicitudes de consulta y opinión en materia
política o legislativa que le realicen la Junta de Coordinación Política y
los órganos legislativos.
En la sesión constitutiva de las cámaras, en los asuntos a tratar en la or-
den del día se encuentra la elección de la Mesa Directiva donde juegan
un papel importante los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios
de ambas cámaras, ya que conforme las atribuciones que les otorga la
LOCGEUM se encuentra la de promover los entendimientos necesarios
para la elección de sus integrantes, en el artículo 27 se establece la

203
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

atribución de los coordinadores parlamentarios de la Cámara de Dipu-

tados y en el artículo 74 del Senado de la República:

“ARTÍCULO 27.
1. El Coordinador expresa la voluntad del Grupo Parlamentario; pro-
mueve los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes
de la Mesa Directiva; y participa con voz y voto en la Junta de Coordi-
nación Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de
los Trabajos Legislativos.
2. …”

“ARTÍCULO 74.
El Coordinador del grupo parlamentario será su representante para todos
los efectos y, en tal carácter, promoverá los entendimientos necesarios
para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva y participará con
voz y voto en la Junta de Coordinación Política; asimismo, ejercerá las
prerrogativas y derechos que este ordenamiento otorga a los grupos
parlamentarios.”

Como veremos más adelante, para la elección de la Mesa Directiva de

la Cámara de Senadores se requiere la votación mayoritaria de los legis-
ladores presentes, pudiéndose dar el caso de que si en la conformación
del Senado de la República ningún Grupo Parlamentario alcanza la ma-
yoría de escaños y en la sesión constitutiva no se logran los acuerdos
necesarios entre los diferentes partidos políticos ahí representados, po-
dría suceder que no se llevara a cabo la elección de la Mesa Directiva.
Para el caso de la Cámara de Diputados, la Mesa Directiva es propues-
ta por los Grupos Parlamentarios y se elige por el voto de las dos ter-
ceras partes de los diputados presentes, por ello el acuerdo entre los
Grupos Parlamentarios es indispensable toda vez que ninguno de ellos
alcanza el número de diputados necesarios para elegir, por sí mismo, a
este órgano de gobierno; la propia Ley Orgánica prevé que en el supuesto
caso que en la sesión constitutiva no se llegue a los acuerdos necesarios
y, por tanto, no se pueda elegir la Mesa Directiva, la Mesa de Decanos
actuará como Mesa Directiva mientras se alcanzan los entendimientos en-
tre los diferentes Grupos Parlamentarios para elegirla, sin que la Mesa de
Decanos pueda ejercer las atribuciones de Mesa Directiva más allá del 5
de septiembre del año de la elección.

“ARTÍCULO 17.
1. a 5. …

204
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

6. En el caso de que a las 12:00 horas del día 31 de agosto del año de
inicio de Legislatura no se hubiere electo a la Mesa Directiva conforme a
lo dispuesto en los párrafos que anteceden, la Mesa de Decanos ejercerá
las atribuciones y facultades que la ley otorga a aquélla y a sus integran-
tes, según corresponda, y su Presidente citará a la sesión de instalación
de Congreso. La Mesa de Decanos no podrá ejercer dichas atribuciones
más allá del 5 de septiembre.
7... “

En el caso de la Cámara de Senadores, no existe disposición normativa

que prevea el supuesto de que en la sesión constitutiva no se alcancen
los entendimientos necesarios entre los diferentes Grupos Parlamen-
tarios y, por tal razón, no pueda elegirse Mesa Directiva, tampoco
se prevé que la Mesa de Decanos pueda llevar a cabo funciones de
Mesa Directiva.
No obstante lo anterior, consideramos que mientras no se logren los
acuerdos y entendimientos entre los diferentes partidos políticos para al-
canzar la votación requerida por la Constitución para la elección de la
Mesa Directiva en la Cámara de Senadores, la Mesa de Decanos podrá
ejercer las atribuciones de aquélla, sin importar el tiempo que dure esta
circunstancia, toda vez que el Senado de la República no puede quedarse,
en ningún momento, sin este órgano de gobierno, por las facultades y atri-
buciones que la ley le otorga, entre ellas la de dirigir las sesiones del Pleno
que es donde se elige la Mesa Directiva; sin embargo, sería conveniente
establecer este supuesto en la LOCGEUM para que la Mesa de Decanos
pueda legalmente realizar funciones de Mesa Directiva en el supuesto de
no alcanzarse los acuerdos necesarios para la elección de ésta, además,
se debe establecer un periodo perentorio para que se elija a este órgano
de gobierno.
En ambas cámaras, una vez que es electa la Mesa Directiva deja de exis-
tir la Mesa de Decanos, tal y como lo señalan los artículos 15 y 60 de la
LOCGEUM, con la salvedad señalada de que en la Cámara de Diputados
sus integrantes formarán parte del Comité de Decanos:

“ARTÍCULO 15.
al 7…
8. Realizadas las votaciones y rendidos los resultados para la elección
de la Mesa Directiva de la Cámara, el Presidente de la Mesa de Decanos
invitará a sus integrantes a que ocupen el lugar que les corresponde
en el presídium, y los miembros de ésta tomarán su sitio en el salón de
sesiones.

205
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

9…
10. En la circunstancia de que la Mesa de Decanos deba actuar como
Mesa Directiva, en tanto se concretan los entendimientos necesarios para
elegir ésta, se harán las comunicaciones pertinentes a que se refiere el
párrafo anterior.“

“ARTÍCULO 60.
1a9…
10. Elegida la Mesa Directiva, el Presidente de la Mesa de Decanos invitará
a los integrantes de aquélla a que ocupen el lugar que les corresponde
en el presidium. Enseguida, la Mesa de Decanos quedará disuelta y los
miembros de la misma tomarán su sitio en el salón de sesiones.”

Toda vez que la LOCGEUM prevé la posibilidad de que la Mesa de De-

canos ejerza las atribuciones de Mesa Directiva, es necesario que se co-
munique esta situación al Presidente de la República, a la Colegisladora,
a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los órganos legislativos
de las entidades federativas.
Antes de concluir este punto, es importante señalar que el Decreto por
el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia polí-
tica-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de
febrero de 2014, reformó entre otros artículos el 65 de la CPEUM para
quedar de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 65. El Congreso se reunirá a partir del 1o. de septiembre de

cada año para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias, excep-
to cuando el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha
prevista en el artículo 83 de esta Constitución, en cuyo caso se reunirá
a partir del 1o. de agosto; y a partir del 1o. de febrero para celebrar un
segundo periodo de sesiones ordinarias.
…”

El artículo 65, conforme lo establece el artículo Décimo Quinto Transitorio

del citado Decreto, entrará en vigor el 1o. de diciembre de 2018:

“DÉCIMO QUINTO.- Las reformas a los artículos 65; 74, fracción IV y 83

de esta Constitución entrarán en vigor el 1o. de diciembre de 2018, por lo
que el período presidencial comprendido entre los años 2018 y 2024 ini-
ciará el 1o. de diciembre de 2018 y concluirá el 30 de septiembre de 2024.”

Esta reforma constitucional necesariamente afecta la fecha en que se

realizará la sesión constitutiva de ambas cámaras, cuando menos las que

206
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

se celebren a partir del 2024, año en el que el Presidente de la República

iniciará su encargo el 1o. de octubre y en el que iniciará el 1o. de agosto
el primer periodo ordinario de sesiones del primer año de la LXVI Le-
gislatura. Por tal motivo, la sesión constitutiva de esa Legislatura deberá
desarrollarse días antes a esa fecha, por lo cual deberán reformarse los
artículos 14, numeral 2 y 59, numeral 1 de la LOCGEUM toda vez que
establecen que esta sesión se llevará a cabo el 29 de agosto del año de
la elección a las once horas:

“ARTÍCULO 14.
1. …
2. Los diputados electos con motivo de los comicios federales ordina-
rios para la renovación de la Cámara que hayan recibido su constancia
de mayoría y validez, así como los diputados electos que figuren en la
constancia de asignación proporcional expedida a los partidos políticos
de conformidad con lo previsto en la ley de la materia, se reunirán en el
Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados el día 29 de agosto de ese
año, a las 11:00 horas, con objeto de celebrar la sesión constitutiva de la
Cámara que iniciará sus funciones el día 1o. de septiembre.
3. a 4. …”

“ARTICULO 59.
1. Los senadores electos se reunirán en el salón de sesiones de la Cámara
de Senadores el día 29 de agosto del año de la elección, a las 11:00 horas,
con objeto de celebrar la sesión constitutiva de la Cámara.
2. …”

Con la reforma constitucional el problema se presenta en la instalación

de las legislaturas nones, porque tal parece que éstas se constituirán
unos días antes de la apertura del primer periodo ordinario de sesiones,
es decir, antes del 1o. de septiembre; mientras que en el caso de las
legislaturas pares su instalación se realizaría días antes del 1º de agosto,
toda vez que coincide con el año en que toma posesión de su encargo
el Presidente de la República.
Lo anterior trae consigo otro problema que es el relativo a la duración
del encargo de los legisladores, para el caso de la Cámara de Senadores,
el artículo 56, tercer párrafo de la CPEUM señala que este órgano legis-
lativo se renovará en su totalidad cada seis años:

“ARTÍCULO 56. …
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.”

207
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Toda vez que la elección de los senadores coincide con la elección del
Presidente de la República, aquéllos durarán en su encargo del 1o. de
agosto al 31 de julio del año de la elección. Para el caso de los diputados
conforme lo señala el artículo 51 de la CPEUM, durarán en su encargo
tres años:

“ARTÍCULO 51. La Cámara de Diputados se compondrá de representan-

tes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputa-
do propietario, se elegirá un suplente.”

Por lo anterior, los diputados que son electos en el año en que hay elec-
ciones federales para renovar la Cámara de Senadores y la Presidencia de
la República iniciarán sus funciones el 1o. de agosto, fecha en que se abre
el primer periodo ordinario de sesiones de esa Legislatura; en cambio los
diputados que son electos en las legislaturas nones, es decir, en la llamada
elección intermedia, no queda textualmente bien determinada en la CPEUM
la fecha en que inician sus funciones. Sin embargo, y toda vez que los di-
putados duran en su encargo tres años, deberán iniciar también el 1o. de
agosto del año de la elección, aunque el primer periodo ordinario de sesio-
nes de esa Legislatura inicie hasta el 1o. de septiembre, conforme lo señala
el artículo 65 de la CPEUM.
Resulta importante señalar que la reforma constitucional en materia po-
lítica-electoral no contempló a partir de qué Legislatura será aplicable lo
anterior, se puede considerar que cuando menos debe ser a partir de la
LXVI Legislatura, es decir, en el año 2024, cuando se renueven ambas
cámaras y se elija Presidente de la República, pero también es posible
interpretar que esto es aplicable para la LXV Legislatura, es decir, a partir
del año 2021 toda vez que el artículo 65 de la CPEUM entrará en vigor
el 1 de diciembre de 2018.
Por tal motivo se deberá reformar la LOCGEUM en su artículo 2, numeral
2, así como el Reglamento de la Cámara de Diputados en su artículo 3,
numeral 1, fracción I, que señalan el periodo de un año legislativo.

“ARTÍCULO 2o.
1. …
2. El ejercicio de las funciones de los diputados y los senadores durante
tres años constituye una Legislatura. El año legislativo se computará del
1 de septiembre al 31 de agosto siguiente.”

“ARTÍCULO 3.
1. Para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados si-
guientes:

208
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

I. Año legislativo: Es el periodo comprendido entre el primero de sep-

tiembre y el treinta y uno de agosto del año siguiente;

II. al XXVI. …”.

Por último, consideramos estar en una situación propicia para refor-

mar el artículo 65 de la CPEUM y ampliar el tiempo de duración del
primer periodo ordinario de sesiones de ambas cámaras, con el objeto
de que el año legislativo inicie el 1o. de agosto y de esta forma se am-
plía un mes el tiempo en que los legisladores sesionan cada año, con
ello podrán atender los asuntos relevantes que le son sometidos a su
consideración en ese periodo, principalmente los relativos a la Ley de
Ingresos, el Presupuesto de Egresos, la Miscelánea Fiscal y, en su caso,
las iniciativas preferentes que envíe el titular del Poder Ejecutivo.

La Mesa Directiva
La Mesa Directiva es un cuerpo colegiado integrado por diputados y se-
nadores que son electos por sus propias cámaras. Según el Diccionario
Universal de Términos Parlamentarios es “el órgano rector de la actividad
del Parlamento, en sesión plenaria… encargada de vigilar la organización
y desarrollo de los trabajos, conforme a la normatividad interna… La Mesa
Directiva constituye un órgano fundamental en la organización de todo
parlamento, al ser la encargada de la dirección y manejo de las discusio-
nes y de todas aquellas funciones inherentes al trabajo parlamentario”.231
Conforme lo señala el artículo 62 de la LOCGEUM la Mesa Directiva en
la Cámara de Senadores se compone de ocho miembros y toda vez que
es facultad de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios promo-
ver los entendimientos necesarios para la elección de sus integrantes,
por lo regular se busca que en ella se encuentren representadas todas las
Fracciones Parlamentarias. Conforme el artículo 17 de la LOCGEUM,232
en la Cámara de Diputados también se busca que en la Mesa Directiva
231 Orozco Gómez, Javier. Concepto de Mesa Directiva. En Berlín Valenzuela, Francisco (Coor-
dinador). Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Op. cit., pág. 616.
232 El 14 de diciembre del 2015 la Cámara de Diputados remitió a la Cámara de Senadores Mi-
nuta con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, relativas a la
Cámara de Diputados, el cual se encuentra hasta la fecha pendiente de dictaminación. En
este Decreto se aumenta a cuatro el número de vicepresidencias de la Mesa Directiva y se
establecen algunos derechos para los diputados independientes, entre otros: se les otorga
la posibilidad de formar parte de la Mesa Directiva; se regula lo relativo a la asignación de
recursos, locales, espacios y curules en el salón de sesiones; así como su integración en
las comisiones legislativas.

209
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

estén representadas todas las fuerzas políticas, ya que se integra por

un Presidente, tres Vicepresidentes y un Secretario propuesto por cada
Grupo Parlamentario, pudiendo optar éste último por no ejercer dicho
derecho; de esta forma en este órgano legislativo la Mesa Directiva pue-
de llegar a integrarse hasta por el número de Grupos Parlamentarios
representados en la Cámara, más tres Vicepresidentes y un Presidente.
En el Senado de la República este órgano de gobierno es electo por ma-
yoría absoluta de los senadores presentes en la sesión convocada para
el efecto, es decir, con el cincuenta por ciento más uno de los Senadores
presentes, en cambio, en la Cámara de Diputados se requiere el voto de
las dos terceras partes de los legisladores presentes, por lo que es nece-
sario que cuando menos dos fuerzas políticas con representación sufi-
ciente, se pongan de acuerdo para alcanzar la votación requerida, toda
vez que ningún partido puede tener la representación de las dos terceras
partes de las cámaras. En ambas cámaras la Mesa Directiva dura en su
ejercicio un año legislativo, por lo que ejerce sus funciones tanto en los
períodos ordinarios de sesiones como en los períodos de receso y si se
convoca a un período extraordinario de sesiones también conduce las
mismas, además, sus integrantes podrán ser reelectos para el mismo car-
go o para otro distinto dentro de ella, según lo establece la LOCGEUM:

“ARTÍCULO 62.
1. La Mesa Directiva de la Cámara de Senadores se integra con un Pre-
sidente, tres vicepresidentes y cuatro secretarios, electos por mayoría
absoluta de los senadores presentes y en votación por cédula.
2. La Mesa Directiva durará en su ejercicio un año legislativo y sus inte-
grantes podrán ser reelectos. Antes de tomar posesión de sus cargos, los
integrantes de la Mesa Directiva rendirán la protesta correspondiente en
los términos que disponga el Reglamento.
3...”

“ARTÍCULO 17.
1. La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados será electa por el Pleno;
se integrará con un presidente, tres vicepresidentes y un secretario pro-
puesto por cada Grupo Parlamentario, pudiendo optar éste último por
no ejercer dicho derecho. Los integrantes de la Mesa Directiva durarán
en sus funciones un año y podrán ser reelectos.
2. La Cámara elegirá a la Mesa Directiva por el voto de las dos terceras
partes de los diputados presentes, mediante una lista que contenga los
nombres de los propuestos con sus respectivos cargos.
3. La elección de los integrantes de la Mesa Directiva se hará por cédula
o utilizando el sistema de votación electrónica.
4. al 8…”

210
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Como podemos observar, la elección de la Mesa Directiva en la Cámara

de Senadores se lleva a cabo mediante cédula, en cambio, en la Cáma-
ra de Diputados se puede hacer por cédula o utilizando el sistema de
votación electrónica. En ambas cámaras la elección de la Mesa Directiva
se puede realizar en dos tiempos: el primero, en la sesión constitutiva
de la cámara en el año de la elección, situación que fue comentada en
el apartado referente a la Mesa de Decanos; el segundo, que se refiere
a los años legislativos posteriores, en donde la Mesa Directiva se elegirá
en una sesión previa a la apertura del primer período ordinario de se-
siones de cada año legislativo, es decir, antes del primero de septiembre
conforme lo establece la LOCGEUM.

“ARTÍCULO 61.
1 al 4…
5. Antes del inicio de cada año legislativo subsecuente, la Cámara de
Senadores realizará, dentro de los 10 días anteriores a la apertura de
sesiones, una junta previa para elegir a la Mesa Directiva.”

“ARTÍCULO 17.
1 al 6 …
7. La elección de los integrantes de la Mesa Directiva para el segundo
y tercer año de ejercicio de la Legislatura, se llevará a cabo durante la
sesión preparatoria del año de ejercicio que corresponda, garantizando
que la presidencia de la Mesa Directiva para tales ejercicios recaiga, en
orden decreciente, en un integrante de los dos grupos parlamentarios
con mayor número de diputados que no la hayan ejercido. El proceso
será conducido por los integrantes de la Mesa Directiva que concluye su
ejercicio. Si en dicha sesión no se alcanza la mayoría calificada requerida,
esta Mesa continuará en funciones hasta el día 5 del siguiente mes con el
fin de que se logren los entendimientos necesarios.
8. En ningún caso la presidencia de la Mesa Directiva recaerá en el mis-
mo año legislativo, en un diputado que pertenezca al Grupo Parlamenta-
rio que presida la Junta de Coordinación Política.”

En el caso de la Cámara de Senadores, la Mesa Directiva para los años

subsecuentes se elige en una sesión previa a la apertura del primer
periodo ordinario de sesiones de cada año legislativo, la cual tiene ve-
rificativo dentro de los diez días anteriores a la apertura de sesiones; en
cambio, en la Cámara de Diputados no hay una fecha ni plazo precisos,
toda vez que la LOCGEUM únicamente señala que esa sesión preparato-
ria se llevará a cabo antes del inicio del año legislativo que corresponda.
Resulta significativo que la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara
de Diputados se vaya alternando año con año y por tal motivo en el se-

211
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

gundo y tercer año legislativo recaiga en un integrante de los dos grupos

parlamentarios con mayor número de diputados que el año anterior no la
hayan ejercido. Esta disposición no se encuentra prevista para el caso del
Senado de la República, toda vez que el voto que se requiere para la
elección de la Mesa Directiva en este órgano legislativo es de mayo-
ría absoluta, es decir, del 50% más uno de los senadores presentes el
día de la elección, votación que es probable que pueda ser alcanzada
por un solo grupo parlamentario, en cambio, la votación requerida
para la elección de este órgano en la Cámara de Diputados es de
mayoría calificada, lo que implica necesariamente la existencia de un
acuerdo entre dos o más grupos parlamentarios.
Asimismo, en el numeral 7 del artículo 17 de la LOCGEUM se prevé
que de no alcanzarse en la sesión preparatoria del primer periodo or-
dinario de sesiones del segundo y tercer año legislativo, los acuerdos
necesarios para la votación calificada requerida para la elección de
Mesa Directiva en la Cámara de Diputados, continuará en funciones
hasta el día 5 de septiembre la Mesa Directiva anterior. Por otra parte,
en la Cámara de Diputados se prohíbe que los coordinadores de los
grupos parlamentarios formen parte de la Mesa Directiva, situación
que no ocurre en el Senado de la República.

“ARTÍCULO 17.
1. al 4…
5. Los coordinadores de los grupos parlamentarios no podrán formar
parte de la Mesa Directiva de la Cámara.
6. y 7…
8. En ningún caso la presidencia de la Mesa Directiva recaerá en el mis-
mo año legislativo, en un diputado que pertenezca al Grupo Parlamenta-
rio que presida la Junta de Coordinación Política.”

Como podemos observar, en la Cámara de Diputados existe la prohi-

bición legal de que la Presidencia de la Mesa Directiva recaiga en un
diputado que pertenezca al Grupo Parlamentario que presida la Junta
de Coordinación Política. Asimismo, para la integración de la Mesa Di-
rectiva de este órgano legislativo se privilegia a aquellos diputados que
cuenten con una trayectoria y comportamiento que acrediten experien-
cia, prudencia, tolerancia y respeto a la convivencia.

“ARTÍCULO 18.
1. En la formulación de la lista para la elección de los integrantes de la
Mesa Directiva los Grupos Parlamentarios cuidarán que los candidatos

212
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

cuenten con una trayectoria y comportamiento que acrediten prudencia,

tolerancia y respeto en la convivencia, así como experiencia en la con-
ducción de asambleas.”

La Mesa Directiva en el Senado de la República, según lo dispone el

artículo 66 numeral 1 de la LOCGEUM observará en su desempeño los
principios de legalidad, imparcialidad y objetividad, principios que de
hecho también comparte la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados,
aunque en el artículo 20 numeral 2 de la ley en comento sólo le señala
los de imparcialidad y objetividad, sin embargo, es un hecho que tam-
bién debe de observar el principio de legalidad. Para hacer realidad
estos principios la LOCGEUM prevé que en su integración participen
todos los Grupos Parlamentarios que se encuentran representados en
las cámaras y es en la Junta de Coordinación Política de ambas cámaras
donde se generan los entendimientos entre las diferentes fuerzas políti-
cas ahí representadas, para presentar a la consideración del Pleno una
propuesta de integración de Mesa Directiva a manera de planilla, la cual
contiene el nombre del legislador y el cargo a ocupar.
Por otra parte, la integración de la Mesa Directiva también se basa en el
principio de plenitud del órgano, toda vez que la LOCGEUM prevé la
forma como deben de cubrirse las ausencias temporales y definitivas de
sus integrantes. El artículo 19 de la Ley señalada establece las disposicio-
nes a la Cámara de Diputados y el artículo 63 las relativas a la Cámara
de Senadores:

“ARTÍCULO 19.
1. En las ausencias temporales del Presidente de la Mesa Directiva, los
Vicepresidentes lo sustituirán de conformidad con el orden de prelación
establecido en la lista electa. De igual forma se procederá para cubrir las
ausencias temporales de los demás integrantes de la directiva.
2. Si las ausencias del Presidente fueren mayores a veintiún días en pe-
riodos de sesiones o de cuarenta y cinco en periodos de receso, la Mesa
Directiva acordará la designación del “Vicepresidente en funciones de
Presidente” y se considerará vacante el cargo hasta la elección corres-
pondiente, para cumplir con el periodo para el que fue elegida la Mesa
Directiva. Asimismo y para tal efecto, las ausencias por dichos plazos
de sus demás integrantes serán consideradas vacantes y se procederá a la
elección respectiva.
3. Toda elección de integrante de la Mesa se realizará mediante el voto de las
dos terceras partes de los diputados presentes en el Pleno.
4…”

213
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 63.
1. El Presidente de la Mesa Directiva será suplido en sus ausencias tem-
porales por el Vicepresidente que corresponda de acuerdo al orden en
que hayan sido electos.
2. En caso de ausencia de todos los vicepresidentes, el Presidente de la
Mesa Directiva podrá designar a alguno de los Secretarios para conducir
el debate durante las sesiones.
3. En caso de vacantes de cualquiera de los integrantes de la Mesa Di-
rectiva, se procederá a una nueva elección en los términos del artículo
62 de esta Ley; los así electos concluirán el periodo de quien hubiese
dejado la vacante.”

Como podemos observar, el Presidente puede ser suplido de manera

temporal por un Vicepresidente o por un Secretario y en el caso de va-
cantes se debe de llevar a cabo una nueva elección y, aunque no lo es-
tablece la ley de manera explícita, el candidato es sometido al consenso
de los integrantes de la Junta de Coordinación Política, la cual propone
al substituto, normalmente perteneciente al mismo partido político del
integrante que dejó la vacante; el substituto concluye el período para el
cual fue electa la Mesa Directiva a la que se integra.
Por otro lado y aun cuando señalamos que el estudio que llevaremos a
cabo de los órganos de las cámaras que integran el Poder Legislativo Fe-
deral se referirá básicamente a su integración, consideramos interesante
mencionar el supuesto establecido en los artículos 19, numeral 4 y 65 de
la LOCGEUM sobre la remoción de los integrantes de la Mesa Directiva en
la Cámara de Diputados y en el Senado de la República, respectivamente:

“ARTÍCULO 19.
1. a 3…
4.Los integrantes de la Mesa Directiva sólo podrán ser removidos con el
voto de las dos terceras partes de los individuos presentes de la Cámara,
por las siguientes causas:
a) Transgredir en forma grave o reiterada las disposiciones contenidas en
la Constitución y esta ley;
b) Incumplir los acuerdos del Pleno, cuando se afecten las atribuciones
constitucionales y legales de la Cámara; y
c) Dejar de asistir, reiteradamente y sin causa justificada, a las sesiones de
la Cámara o a las reuniones de la Mesa Directiva.”

“ARTÍCULO 65.
1. Los integrantes de la Mesa Directiva sólo podrán ser removidos de sus
cargos por transgredir en forma reiterada las disposiciones de esta Ley,
del Reglamento o por incumplir los acuerdos de la Mesa Directiva y de la

214
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Cámara. Para ello se requiere que algún senador presente moción, que
se adhieran a ella por lo menos cinco senadores y que sea aprobada en
votación nominal por las dos terceras partes de los miembros presentes,
después de que se someta a discusión, en la cual podrán hacer uso de la
palabra hasta tres Senadores en pro y tres en contra.
2. La remoción a que se refiere el párrafo anterior tendrá efectos defi-
nitivos y se procederá a la designación del nuevo integrante de la Mesa
Directiva, mediante el mecanismo previsto en esta Ley.”

Entre los supuestos que la ley establece para ser objeto de remoción de
un cargo dentro del órgano Mesa Directiva en ambas cámaras, consiste
en la conducta reiterada de trasgresión a las disposiciones relacionadas
con el marco jurídico del Congreso, así como al incumplimiento de los
acuerdos parlamentarios provenientes de cada una de las cámaras, lo
cual nos da una idea de la importancia que los acuerdos tienen hacia
el interior de este órgano legislativo. Además, en el caso de la Cámara
de Diputados se señala como causal de remoción la de dejar de asistir
a las sesiones de la Cámara o de la Mesa Directiva reiteradamente y sin
causa justificada.
Por otro lado, la LOCGEUM determina que para la remoción de un inte-
grante de Mesa Directiva de cualquiera de las cámaras, se requiere una
votación calificada de dos terceras partes de los legisladores presentes.
Asimismo, el artículo 65 de la LOCGEUM establece un procedimiento
para llevar a cabo la remoción del cargo del integrante de la Mesa Di-
rectiva en el Senado de la República, situación que no está prevista para
la Cámara de Diputados, por lo que se deberán aplicar las disposiciones
reglamentarias correspondientes.
Por lo que se refiere al Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos, cuando éste sesiona para ejercer las atribuciones que la CPEUM
le otorga, los diputados y senadores se reúnen en la Cámara de Dipu-
tados y preside la sesión el Presidente de la propia cámara conforme lo
establecen los artículos 5o. de la LOCGEUM y 28 del Reglamento de la
Cámara de Diputados.

“ARTÍCULO 5o.
1. El Congreso se reunirá en sesión conjunta de las Cámaras para tratar
los asuntos que previenen los artículos 69, 84, 85, 86 y 87 de la Consti-
tución, así como para celebrar sesiones solemnes.
2. Cuando el Congreso sesione conjuntamente lo hará en el recinto que
ocupe la Cámara de Diputados y el Presidente de ésta lo será de aquél.”.

“ARTÍCULO 28.

215
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

1. El Salón de sesiones será el lugar en las instalaciones de la Cámara

destinado para que sus integrantes se reúnan a deliberar en el Pleno y
para la celebración de sesiones del Congreso General.
2. …”
La Mesa Directiva del Congreso General se compone de las Mesas Direc-
tivas de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, es decir,
es un órgano compuesto y diferente a los órganos que la integran, su
Presidencia recae en el Presidente de la Cámara de Diputados.
Por otro lado, la Comisión Permanente, como ya mencionamos, es el
órgano del Congreso de la Unión que durante los recesos de las cámaras
sesiona para desempeñar las funciones que le otorga la CPEUM y con-
forme lo establece el artículo 118 de la LOCGEUM el día que las cámaras
clausuran sus sesiones ordinarias los legisladores que han sido electos
para integrarla, eligen a su Mesa Directiva.

“ARTÍCULO 118.
1. El mismo día en que las Cámaras acuerden su respectiva clausura de
sesiones ordinarias, los diputados y senadores que hubieren sido nom-
brados como miembros de la Comisión Permanente, se reunirán a efec-
to de elegir a su Mesa Directiva en el recinto que corresponda conforme
al artículo anterior.
2. La Mesa Directiva de la Comisión Permanente, deberá elegirse con-
forme al siguiente procedimiento:
a) Los Diputados y Senadores se reunirán bajo la Presidencia provisional
de la persona a quien corresponda el primer lugar por orden alfabético de
apellidos, o de éstos y de nombres si hubiere dos o más apellidos iguales.
b) Para su auxilio, el Presidente provisional designará a dos Secretarios.
c) Los diputados y senadores elegirán por mayoría, en votación por cédu-
la un Presidente, un Vicepresidente y cuatro Secretarios; de estos últimos,
dos deberán ser diputados y dos senadores.”

Como podemos observar, la Mesa Directiva de la Comisión Permanen-

te es electa el mismo día en que las cámaras clausuran sus sesiones,
integrándose por un Presidente, que por práctica parlamentaria es el
Presidente de la Cámara donde sesiona, un Vicepresidente y cuatro Se-
cretarios; sin embargo, existe la práctica para que mediante un acuerdo
parlamentario233 se amplíe a dos el número de vicepresidentes y en con-
secuencia la Mesa Directiva se integra por siete miembros.
233 Acuerdo de los grupos parlamentarios por el que se elige una vicepresidencia adicional
en la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión para el primer
receso del primer año de ejercicio de la LXII Legislatura. Gaceta Parlamentaria de la
Cámara de Diputados, viernes 21 de diciembre del 2012. www.diputados.gob.mx, consul-
tada el 9 de febrero de 2015.

216
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

El artículo 119 de la LOCGEUM señala que la Presidencia y Vicepresi-

dencia corresponderá en un periodo de receso a los diputados y en otro
a los senadores.

“ARTÍCULO 119.
1. El Presidente y el Vicepresidente serán elegidos para un periodo de re-
ceso, entre los diputados, y para el periodo siguiente, entre los senadores.”

Recordemos que la Comisión Permanente celebra sus sesiones corres-

pondientes al primer receso de cada año de la legislatura en el recinto
de la Cámara de Diputados y en el segundo receso en el recinto de la
Cámara de Senadores; pues bien, por práctica parlamentaria cuando este
órgano sesiona en la Cámara de Diputados, el Presidente y un Vicepre-
sidente son diputados, en cambio cuando sesiona en el Senado de la
República el Presidente y un Vicepresidente son senadores.
Realizada la elección de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente,
sus integrantes toman posesión de sus cargos y el Presidente la declara
instalada, según lo señala el artículo 120 de la LOCGEUM.

“ARTÍCULO 120.
1. Llevada a cabo la elección de la Mesa Directiva, los electos tomarán
desde luego posesión de sus cargos, y el Presidente declarará instalada la
Comisión Permanente comunicándolo así a quien corresponda.”

Por práctica parlamentaria la Comisión Permanente sesiona una vez por

semana, regularmente los días miércoles o el día que el Presidente de la
Mesa Directiva la cite, quien a su vez tiene a su cargo el desahogo de
la orden del día, dirigir los debates y conservar el orden de las sesiones.

Los grupos parlamentarios

Los Grupos Parlamentarios fueron introducidos al texto constitucional
mediante la reforma política llevada a cabo en el año de 1977, la cual
fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre del
mismo año.

“ARTÍCULO 70…
La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de
los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la
libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara
de Diputados.
...”

217
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Con la presencia de los Grupos Parlamentarios se incentiva la libre ex-

presión de ideas, principalmente de las corrientes minoritarias, sin em-
bargo, en nuestra Constitución sólo se prevé su integración en la Cámara
de Diputados; no obstante lo anterior, se considera que no existe impe-
dimento, inconveniente o restricción para que la LOCGEUM establezca
la existencia de Grupos Parlamentarios en la Cámara de Senadores.
Con la reforma política de 1977 se constitucionalizan los Grupos Parla-
mentarios, lo cual es consecuencia de incorporar en el texto del artículo
41 a los partidos políticos, el cual señala:

“ARTÍCULO 41...
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará
las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su
intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerro-
gativas que les corresponden.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pue-
blo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de
representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer po-
sible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con
los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio
universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la
paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales.
Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e
individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de
organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de
partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.
…
II. a V...
...”

Este artículo dispone que los partidos políticos son entidades de interés
público; determina su naturaleza; establece el derecho de éstos al uso de
los medios de comunicación social y les faculta a participar en las elec-
ciones de los tres órdenes de gobierno. Por otro lado, fija los fines de
los Partidos Políticos, limitando su afiliación solamente a los ciudadanos
que lo hagan libremente y señala que son el medio para que los propios
ciudadanos accedan al ejercicio del poder público, fortaleciendo así el
sistema de partidos.
Los Grupos Parlamentarios son definidos por la LOCGEUM en los artí-
culos 26 numeral 1 para la Cámara de Diputados y 71 para la Cámara de
Senadores, de la siguiente manera:

218
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

“ARTÍCULO 26.
1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 70 constitucional, el Grupo
Parlamentario es el conjunto de diputados según su afiliación de partido,
a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en
la Cámara.
2. al 5…”

“ARTÍCULO 71.
1. Los grupos parlamentarios son las formas de organización que podrán
adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para realizar tareas
específicas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso
legislativo. Además, deberán contribuir a orientar y estimular la forma-
ción de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus
integrantes.”

Los Grupos Parlamentarios son considerados como aquellas organizacio-

nes de legisladores, pertenecientes a un mismo partido, que profesan una
misma ideología política, tienen como fin el propiciar una sólida disciplina
entre sus miembros y garantizan la libre expresión de ideas de las diferentes
fuerzas políticas representadas en las cámaras. El Grupo Parlamentario se
caracteriza por ser una agrupación de legisladores que se encuentra vincula-
do política e ideológicamente a un partido político, los cuales se congregan
de acuerdo a su afiliación partidista para desempeñar determinadas tareas o
funciones al interior de las cámaras.
Conforme lo señala la LOCGEUM, los Grupos Parlamentarios se cons-
tituyen al inicio de la Legislatura por un mínimo de cinco legisladores,
no pudiendo existir dos Grupos Parlamentarios de un mismo partido
político.

“ARTÍCULO 26.
1. …
2. El Grupo Parlamentario se integra por lo menos con cinco diputados
y sólo podrá haber uno por cada partido político nacional que cuente
con diputados en la Cámara.
3. En la primera sesión ordinaria de la Legislatura, cada Grupo Parla-
mentario de conformidad con lo que dispone esta ley, entregará a la
Secretaría General la documentación siguiente:
a) Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse
en Grupo, con especificación del nombre del mismo y lista de sus in-
tegrantes;
b) Las normas acordadas por los miembros del Grupo para su funcio-
namiento interno, según dispongan los Estatutos del partido político en
el que militen; y

219
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

c) Nombre del diputado que haya sido designado como Coordinador

del Grupo Parlamentario y los nombres de quienes desempeñen otras
actividades directivas.
4. al 6…”

“ARTÍCULO 72.
1. Sólo los senadores de la misma afiliación de partido podrán integrar
un grupo parlamentario, que estará constituido por un mínimo de cinco
senadores. Sólo podrá haber un grupo parlamentario por cada partido
político representado en la Cámara.
2. Los grupos parlamentarios se tendrán por constituidos mediante la
presentación al Secretario General de Servicios Parlamentarios de los
siguientes documentos:
a) Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse
en grupo parlamentario, con especificación del nombre del mismo y
relación de sus integrantes;
b) Nombre del coordinador y relación de los integrantes del grupo par-
lamentario con funciones directivas; y
c) Un ejemplar de los Estatutos, o documento equivalente, que norme
el funcionamiento del grupo parlamentario, debidamente aprobado por
la mayoría de sus integrantes.”

Conforme lo establece la LOCGEUM sólo podrá haber un Grupo Parlamen-

tario por cada partido político representado en las cámaras, siempre y cuan-
do alcance el número mínimo de legisladores requeridos, es decir, cinco de
igual afiliación partidista.
En ocasiones, cuando un partido político no obtiene el número suficiente
de escaños para formar Grupo Parlamentario, sus legisladores se pueden
integrar a otro Grupo ya constituido, un ejemplo de ello fue el Senador Mar-
cos Carlos Cruz Martínez quien para la elección del año 2000 fue postulado
al Senado de la República por la coalición “Alianza por México” y de acuer-
do con el convenio de coalición suscrito entre el Partido de la Revolución
Democrática y el Partido del Trabajo, previo a las elecciones, de resultar
ganador formaría parte del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo; sin
embargo, al no poder constituirse éste, por no alcanzar el número mínimo
de escaños requeridos para formarlo, se integró al Grupo Parlamentario del
Partido de la Revolución Democrática durante las Legislaturas LVIII y LIX, es
decir, del año 2000 al 2006.
Por otro lado, la forma de constitución del Grupo Parlamentario es deter-
minada por sus propios integrantes, ya que éstos deciden voluntariamente
constituirse como Grupo, le otorgan su denominación y nombran a su coor-
dinador, además de crear y aprobar sus propias normas de funcionamiento.

220
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Los documentos para constituir un Grupo Parlamentario deben ser presentados

al Secretario General en la Cámara de Diputados en la primera sesión ordinaria,
en cambio en la Cámara de Senadores se presentan al Secretario General de
Servicios Parlamentarios antes de la sesión constitutiva de la Cámara.

“ARTÍCULO 73.
1. Los grupos parlamentarios deberán entregar los documentos referi-
dos en el artículo precedente, a más tardar el 28 de agosto del año de
la elección. El Presidente de la Mesa Directiva formulará, en su caso, la
declaratoria de constitución de cada grupo parlamentario en la primera
sesión ordinaria del Pleno. El grupo parlamentario ejercerá desde ese
momento las funciones previstas por esta Ley, y las demás que les atri-
buyan los ordenamientos relacionados con la actividad parlamentaria.”

La LOCGEUM prevé para el caso de la Cámara de Senadores que una

vez satisfechos los requisitos y entregados los documentos respectivos al
Secretario General de Servicios Parlamentarios, el Presidente de la Mesa
Directiva declarará, en la primera sesión del Pleno, la constitución de los
diferentes Grupos Parlamentarios que han quedado conformados en la
Cámara para esa legislatura y es a partir de ese momento en que el Grupo
Parlamentario ejerce sus funciones constitucionales, legales y normativas
relacionadas con la actividad parlamentaria.
Es importante mencionar que con la reforma constitucional en materia
política, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero
de 2014, se modificó, entre otros, el artículo 65 de la CPEUM establecien-
do que cuando el Presidente de la República inicie su cargo, el primer
periodo de sesiones ordinarias el Congreso y de sus cámaras, iniciará el
primero de agosto; por tal motivo el artículo 73 de la LOCGEUM se de-
berá reformar para tomar en cuenta esta circunstancia y de esta manera
los grupos parlamentarios del Senado de la República deberán entregar
su documentación durante los últimos días del mes de julio del año de
la elección presidencial.
Por otra parte, en la Cámara de Diputados la declaratoria de constitución
de los grupos parlamentarios igualmente se realiza en la primera sesión
del Pleno, según lo señala el artículo 24 numeral 1 del Reglamento de
la Cámara de Diputados y sus documentos constitutivos, conforme al
artículo 26 de la LOCGEUM son publicados en la Gaceta Parlamentaria.

“ARTÍCULO 24.
1. En la primera sesión ordinaria de la Legislatura, el Presidente hará
la declaratoria de constitución de los grupos e informará al Pleno de

221
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

aquellos diputados y diputadas que no forman parte de algún Grupo,

así como aquellos que son independientes.
2. al 5. …”

“ARTÍCULO 26.
1. al 4…
5. El Secretario General hará publicar los documentos constitutivos de
los grupos parlamentarios …
6…”

Debe entenderse que la duración de los Grupos Parlamentarios es por el

tiempo que duran sus integrantes en el cargo de legislador, es decir, seis
años para el caso de la Cámara de Senadores y tres años para la Cámara
de Diputados, independientemente de que se modifiquen sus estatutos,
sus dirigencias o su integración, la cual nunca podrá ser menor a cinco
miembros, so pena de quedar desintegrados como grupo parlamentario
por no cumplir con uno de los requisitos esenciales para su constitución.
El representante del Grupo Parlamentario es su Coordinador, el cual
es electo o designado de conformidad con lo establecido en sus estatutos
y tiene como función principal el promover la unidad de sus miembros
para el mejor desempeño y cumplimiento de sus atribuciones, además de
ejercer las prerrogativas y derechos que la ley le otorga a las fracciones
parlamentarias, tal y como lo señala la LOCGEUM en los artículos 27 para
la Cámara de Diputados y 74 para el Senado de la República:

“ARTÍCULO 27.
1. El Coordinador expresa la voluntad del Grupo Parlamentario; promue-
ve los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de
la Mesa Directiva; y participa con voz y voto en la Junta de Coordina-
ción Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de
los Trabajos Legislativos.
2. …”

“ARTÍCULO 74.
1. El Coordinador del grupo parlamentario será su representante para to-
dos los efectos y, en tal carácter, promoverá los entendimientos necesa-
rios para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva y participará
con voz y voto en la Junta de Coordinación Política; asimismo, ejercerá
las prerrogativas y derechos que este ordenamiento otorga a los grupos
parlamentarios.”

Los coordinadores de los grupos parlamentarios son integrantes del ór-

gano denominado Junta de Coordinación Política, el cual existe en am-

222
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

bas cámaras y será objeto de análisis posteriormente; en el caso de la

Cámara de Diputados, además son integrantes del órgano denominado
Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislati-
vos, órgano que no existe en el Senado de la República y será comenta-
do más adelante.
Los Grupos Parlamentarios con frecuencia tienen modificación en cuan-
to al número de miembros, ya sea porque algún legislador integrante del
mismo resuelva, por cualquier motivo, dejar al Grupo y en este caso
puede ocurrir que quede como legislador independiente sin Grupo Par-
lamentario, o bien, que decida integrarse a otro Grupo Parlamentario y
sea aceptado conforme a sus estatutos por los miembros de éste, debien-
do el Coordinador del Grupo Parlamentario informar a la Mesa Directiva
sobre la incorporación o desincorporación de sus integrantes; como lo
establece la LOCGEUM en sus artículos 27 para la Cámara de Diputados
y 75 para el Senado de la República:

“ARTÍCULO 27.
1. ...
2. Durante el ejercicio de la Legislatura, el Coordinador del Grupo Parla-
mentario comunicará a la Mesa Directiva las modificaciones que ocurran
en la integración de su Grupo. Con base en las comunicaciones de los
Coordinadores de los Grupos Parlamentarios, el Presidente de la Cáma-
ra llevará el registro del número de integrantes de cada uno de ellos y
sus modificaciones. Dicho número será actualizado en forma permanen-
te y servirá para los cómputos que se realizan por el sistema de voto
ponderado.”

“ARTÍCULO 75.
1. El Coordinador del grupo parlamentario comunicará a la Mesa Direc-
tiva las modificaciones que ocurran en la integración de su grupo. Con
base en las comunicaciones de los coordinadores, el Secretario General
de Servicios Parlamentarios llevará el registro del número de integrantes
de cada uno de ellos y sus modificaciones.”

El cambio de un legislador de un grupo parlamentario a otro es un

fenómeno que se da muy frecuentemente en el Poder Legislativo y
es conocido con el nombre de transfuga; el Diccionario de la Lengua
Española lo define como “persona que pasa de una ideología o colec-
tividad a otra”,234 por su parte, Beatriz Tomás Mallén nos señala que
existe transfuguismo cuando “el parlamentario decide unilateralmente
no incorporarse al Grupo Parlamentario que le corresponde con el

234 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 2211.

223
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

partido político bajo cuyos auspicios concurrió a la contienda electo-

ral, o, más frecuentemente, abandonar dicho grupo parlamentario e
incorporarse a otro mediada la legislatura”.235
Puede darse el caso que un partido político no alcance a formar grupo
parlamentario por no contar con cinco legisladores electos o bien que
un legislador que pertenece a un grupo parlamentario se separe del mis-
mo y no se integre a otro grupo parlamentario, en este caso serán consi-
derados como diputados sin partido; esta situación se encuentra prevista
en los artículos 30 y 78 de la LOCGEUM, para la Cámara de Diputados y
para la Cámara de Senadores, respectivamente.

“ARTÍCULO 30.
1. Los diputados que no se inscriban o dejen de pertenecer a un Grupo
Parlamentario sin integrarse a otro existente, serán considerados como
diputados sin partido, debiéndoseles guardar las mismas consideracio-
nes que a todos los legisladores y apoyándolos, conforme a las posibi-
lidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus atribuciones de
representación popular.”

“ARTÍCULO 78.
1. Los senadores que no pertenezcan a un grupo parlamentario serán
considerados como senadores sin partido, tendrán las consideraciones
que a todos los senadores corresponden y apoyos para que puedan
desempeñar con eficacia sus funciones, de acuerdo a las posibilidades
presupuestales.”

Una situación muy especial, inédita en la reciente historia parlamentaria

de nuestro país, se dio en la sesión del Pleno del día 3 de febrero del
año 2015 en la Cámara de Diputados236 cuando la Junta de Coordinación
Política propuso un acuerdo al Pleno por el cual se reconoce la agru-
pación de diputadas y diputados federales afiliados al Partido Político
Movimiento de Regeneración Nacional (el cual se encontraba en ese
momento con registro condicionado sujeto a alcanzar el tres por ciento
de la votación nacional en la elección federal celebrada el 7 de junio de
ese mismo año) el cual fue votado y aprobado por el Pleno.
Lo significativo de este acuerdo es que en primer lugar, el Partido Po-
lítico Movimiento de Regeneración Nacional obtuvo su registro condi-
cionado por el INE posterior a la constitución de la Legislatura, es decir,
en la elección de los diputados integrantes de la LXII Legislatura no
235 Tomás Mallén, Beatriz. Transfugismo parlamentario y democracia de partidos. Editorial
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002, pp. 23 y 24.
236 Disponible en Internet: http://www.diputados.gob.mx, consultado el 4 de febrero del año 2015.

224
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

participó el partido político mencionado; en segundo lugar, porque los

integrantes de esta nueva agrupación reconocida en la Cámara de Di-
putados pertenecían a diversos grupos parlamentarios, principalmente
de izquierda y dejaron de pertenecer por su voluntad a los mismos;
y en tercer lugar nunca se le había dado reconocimiento oficial a una
agrupación de diputadas y diputados en las circunstancias descritas en
los puntos primero y segundo citados; el fundamento del Acuerdo de la
Junta de Coordinación Política para reconocer esta agrupación se basa
en el párrafo tercero del artículo 70 constitucional que señala:

“ARTÍCULO 70. …
La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de
los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la
libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara
de Diputados.
…”

La incorporación de la figura de agrupación de diputadas y diputados

federales al texto constitucional tiene como objeto la ampliación de los
espacios de participación política y de representación partidista en la
Cámara de Diputados, para hacer más diverso, amplio y plural a este
órgano de representación nacional, permitiendo la libre expresión de las
corrientes ideológicas ahí representadas.
El Acuerdo de la Junta de Coordinación Política en comento, que se
fundamenta en el artículo 77 fracción I de la CPEUM que señala que
cada una de las cámaras puede dictar resoluciones económicas relativas
a su régimen interior, no le otorgaba a esta agrupación de diputadas y
diputados el estatus de Grupo Parlamentario pero sí le permitió que esta
corriente ideológica puediera expresar libremente sus ideas en el trabajo
parlamentario que se desarrollaba en la Cámara de Diputados.
Para tal efecto, las diputadas y diputados pertenecientes a esta agrupa-
ción podrían participar en los trabajos legislativos que se desarrollaran
en el Pleno, pudiendo nombrar a un Coordinador de entre ellos, quien
los representaría en las reuniones de la Junta de Coordinación Política,
con voz pero sin voto, y por no ser considerados como Grupo Parla-
mentario, no tendrían derecho a las demás prerrogativas, sobre todo de
carácter económico, que le otorga la LOCGEUM a los Grupos Parlamen-
tarios, sin embargo, sí tenían derecho a las subvenciones de acuerdo
al número de legisladores que conformaban esta agrupación para que
pudieran desempeñar sus atribuciones de representación popular.

225
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Las prerrogativas de los Grupos Parlamentarios a que se refiere la LOC-

GEUM, han de entenderse como aquellos recursos humanos, materiales
y financieros que le son otorgados para el ejercicio de sus funciones, los
cuales se conceden bajo criterios de disponibilidad y proporcionalidad.
El criterio de disponibilidad se relaciona con la posibilidad real que
tienen las cámaras para proporcionar los recursos y, por otro lado, el
criterio de proporcionalidad se refiere a que los recursos que se destinen
para los Grupos Parlamentarios serán otorgados de acuerdo al número
de legisladores con que cuente cada uno de ellos, respecto del total de
la Cámara, tal y como lo señala la LOCGEUM en los artículos 29 para la
Cámara de Diputados y 77 para la Cámara de Senadores.

“ARTÍCULO 29.
1. De conformidad con la representación de cada Grupo Parlamentario la
Junta de Coordinación Política acordará la asignación de recursos y loca-
les adecuados a cada uno de ellos. Adicionalmente a esas asignaciones,
la Junta de Coordinación Política dispondrá una subvención mensual
para cada Grupo Parlamentario, integrada por una suma fija de carácter
general y otra variable, en función del número de diputados que los
conformen.
2. a 3…”

“ARTÍCULO 77.
1. La Mesa Directiva de la Cámara, conforme a las disponibilidades
presupuestarias y materiales, distribuirá los recursos y proporcionará
locales adecuados a cada uno de los grupos parlamentarios para el cum-
plimiento de sus fines, en proporción al número de sus integrantes res-
pecto del total de la Cámara.”

Resulta importante señalar que el órgano encargado de otorgar los apo-

yos humanos, materiales y financieros a los grupos parlamentarios cam-
bia de una cámara a otra, toda vez que en la Cámara de Diputados la
facultad la ostenta la Junta de Coordinación Política mientras que en la
Cámara de Senadores la tiene la Mesa Directiva. Lo anterior debido a que
en la Cámara de Diputados es la Junta de Coordinación Política la facul-
tada para la administración de los recursos, mientras que en el Senado
de la República es la Mesa Directiva la que cuenta con esta atribución.

La Junta de Coordinación Política

En el apartado anterior analizamos los Grupos Parlamentarios, ahora es-
tudiaremos al órgano colegiado conocido como Junta de Coordinación
Política que tiene como finalidad, de conformidad con lo señalado en

226
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

los artículos 33 y 80 de la LOCGEUM para la Cámara de Diputados y

Cámara de Senadores, respectivamente, establecer los canales propicios
para el diálogo y la concertación política tendientes a fomentar los con-
sensos y acuerdos que sean necesarios para garantizar la toma de decisio-
nes en ambas cámaras.

“ARTÍCULO 33.
1. La Junta de Coordinación Política es la expresión de la pluralidad de
la Cámara; por tanto, es el órgano colegiado en el que se impulsan en-
tendimientos y convergencias políticas con las instancias y órganos que
resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos para que el Pleno esté en
condiciones de adoptar las decisiones que constitucional y legalmente
le corresponden.”

“ARTÍCULO 80.
1. La Junta de Coordinación Política expresa la pluralidad de la Cámara
y en tal carácter es el órgano colegiado en el que se impulsan entendi-
mientos y convergencias para alcanzar acuerdos que permitan el cumpli-
miento de las facultades que la Constitución asigna a la Cámara.”

La Junta de Coordinación Política en el Senado de la República, conforme

lo establece el artículo 81 de la LOCGEUM, además de estar integrada por
los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios, se conforma por dos
Senadores del Grupo Parlamentario que haya obtenido más escaños en la
cámara y por un Senador del Grupo Parlamentario que corresponda a la
primera minoría, además, se prevé un sistema de suplencias temporales.

“ARTÍCULO 81.
1. Al inicio del periodo constitucional de cada legislatura, se conformará
la Junta de Coordinación Política, la cual se integra por los coordinadores
de los grupos parlamentarios representados en la legislatura. Adicional-
mente a los anteriores, serán integrantes de la Junta de Coordinación
Política: dos senadores por el grupo parlamentario mayoritario y uno por
el grupo parlamentario que, por sí mismo, constituya la primera minoría
de la Legislatura. En su ausencia el Coordinador de cada grupo parla-
mentario podrá nombrar un Senador que lo represente.
2 al 6...”

En cambio, en la Cámara de Diputados, según lo establece el artículo 31

de la LOCGEUM, este órgano de gobierno se integra únicamente con los
coordinadores de los grupos parlamentarios.

227
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 31.
1. La Junta de Coordinación Política se integra con los Coordinadores de
cada Grupo Parlamentario.
al 4 …”

Resulta interesante la forma como se contabilizan los votos de los Coor-

dinadores de los Grupos Parlamentarios que integran la Junta de Coordina-
ción Política de ambas cámaras, toda vez que la ley señala que éstos tendrán
voto ponderado, según lo establece el artículo 27 numeral 2 para la Cámara
de Diputados, el cual fue transcrito anteriormente, y 81 numeral 2 para el
Senado de la República, ambos de la LOCGEUM.

“ARTÍCULO 81.
1...
2. La Junta adoptará sus decisiones por el voto ponderado de los coordi-
nadores de los grupos parlamentarios, conforme al número de senadores
con que cuente cada uno de sus respectivos grupos respecto del total
de la Cámara.
3 al 6...”

La Junta de Coordinación Política debe tender a tomar sus decisiones

por consenso, ya que esto propicia un mayor entendimiento entre los
diferentes Grupos Parlamentarios, en caso de no alcanzarse sus decisio-
nes se toman por mayoría mediante el voto ponderado de los Coordina-
dores, es decir, cada Coordinador representa el número de legisladores
que su Grupo Parlamentario ostenta en la cámara. Por lo anterior, en
el caso del Senado de la República los senadores que también forman
parte de la Junta de Coordinación Política pero no tienen la calidad de
Coordinador y que pertenecen al Grupo Parlamentario mayoritario o de
primera minoría, solamente cuentan con voz y no con voto.
La LOCGEUM establece en sus artículos 32 y 81 numeral 3, para la Cámara
de Diputados y el Senado de la República, respectivamente, la posibilidad
de sustituir a los integrantes de la Junta de Coordinación Política.

“ARTÍCULO 32.
1. ...
2. Los integrantes de la Junta podrán ser sustituidos temporalmente de
conformidad con las reglas internas de cada Grupo Parlamentario.”
“ARTÍCULO 81.
1 al 2...
3. Los grupos parlamentarios podrán nombrar y sustituir libremente a
quienes los representen en la Junta de Coordinación Política, mediante el

228
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

acuerdo firmado por la mayoría de sus integrantes, que se comunicará

formalmente a la Mesa Directiva.
4 al 6...”

La Presidencia de la Junta de Coordinación Política de ambas cámaras,

puede determinarse a través de dos formas: la primera forma se aplica
cuando un Grupo Parlamentario cuenta con la mayoría absoluta de la
cámara, en este caso el Coordinador será el Presidente de la misma du-
rante toda la legislatura; la segunda forma se refiere al supuesto en que
ningún Grupo Parlamentario alcance la mayoría absoluta; la LOCGEUM
establece que la Presidencia de la Junta de Coordinación Política se ejer-
cerá durante un año legislativo de manera alternada: a) en el Senado de
la República por los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios que
cuenten por lo menos con el veinticinco por ciento de la representación
total de la Cámara, siendo Presidente para el primer año el Coordinador
del Grupo Parlamentario que tenga más senadores y así en forma decre-
ciente; b) en la Cámara de Diputados ejercerá la Presidencia para cada
año legislativo los coordinadores de los tres grupos parlamentarios que
cuenten con el mayor número de diputados, el orden anual para presidir
este órgano será determinado por la propia Junta.

“ARTÍCULO 31.
1y2…
3. Será Presidente de la Junta por la duración de la Legislatura, el Coor-
dinador de aquel Grupo Parlamentario que por sí mismo cuente con la
mayoría absoluta en la Cámara.
4. En el caso de que ningún Grupo Parlamentario se encuentre en el
supuesto señalado en el párrafo anterior, la Presidencia de la Junta será
ejercida, en forma alternada y para cada año legislativo, por los Coor-
dinadores de los tres Grupos Parlamentarios que cuenten con el mayor
número de diputados. El orden anual para presidir este órgano será
determinado por la Junta de Coordinación Política.”

“ARTÍCULO 81.
1 al 3...
4. Será Presidente de la Junta de Coordinación Política por el término
de una legislatura el coordinador del grupo parlamentario que, por sí
mismo, cuente con la mayoría absoluta del voto ponderado de la Junta.
5. Si al iniciar la legislatura ningún coordinador cuenta con la mayoría ab-
soluta del voto ponderado de la Junta, la Presidencia de ésta será ejerci-
da, en forma alternada y para cada año legislativo, por los coordinadores
de los grupos parlamentarios que cuenten con un número de senadores
que representen, al menos, el 25 por ciento del total de la Cámara. El

229
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

orden anual para presidir la Junta será determinado por el coordinador

del grupo parlamentario de mayor número de senadores.
6...”

La Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados debe ins-

talarse, a más tardar, en la segunda sesión ordinaria del primer año de la
legislatura y sesiona una vez a la semana en periodos ordinarios y en pe-
riodos de receso las veces que acuerden sus miembros, según lo establece
el artículo 35 de la LOCGEUM; en cambio este órgano de gobierno en el
Senado de la República, según señala el artículo 81 de la ley en comento,
se debe conformar al inicio del periodo constitucional de cada legislatura,
sin que la LOCGEUM determine cada cuando debe de sesionar.

“ARTÍCULO 35.
1. La Junta deberá instalarse, a más tardar, en la segunda sesión ordinaria
que celebre la Cámara al inicio de la Legislatura. Sesionará por lo menos
una vez a la semana durante los periodos de sesiones y con la periodici-
dad que acuerde durante los recesos…

2. A las reuniones de la Junta concurrirá el Secretario General de la

Cámara, con voz pero sin voto, quien preparará los documentos nece-
sarios para las reuniones, levantará el acta correspondiente y llevará el
registro de los acuerdos que se adopten.”

“ARTÍCULO 81.
1. Al inicio del periodo constitucional de cada legislatura, se conformará
la Junta de Coordinación Política …
2. al 5 …
6. El Presidente de la Junta nombrará a un Secretario Técnico, quien
será responsable de preparar los documentos para las reuniones, elabo-
rar las actas y comunicar los acuerdos a las instancias correspondientes
de la Cámara.”

Como podemos observar, en la Cámara de Diputados es el Secretario

General el encargado de preparar la documentación necesaria para las
reuniones, levantar el acta y realizar los registros de los acuerdos que
se adopten al interior de la Junta de Coordinación Política; en cambio,
en la Cámara de Senadores ésta responsabilidad recae en el Secretario
Técnico de este órgano de gobierno.
Por otra parte, en el Congreso General de los Estados Unidos Mexica-
nos y en la Comisión Permanente, no existe una Junta de Coordinación

230
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Política como tal, los grupos parlamentarios son representados por los
coordinadores de las diferentes fracciones de ambas cámaras o por quie-
nes éstos designen “el legislador … ha dado por hecho la existencia de
los grupos parlamentarios al interior de la Comisión Permanente, a partir
de la existencia de estos órganos en las dos cámaras del Congreso”.237

La Conferencia para la Dirección y

Programación de los Trabajos Legislativos

En la Cámara de Diputados y no así en la Cámara de Senadores, existe

un órgano de gobierno denominado Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos el cual se integra por el Pre-
sidente de la Cámara, es decir, el Presidente de la Mesa Directiva y los
coordinadores de los grupos parlamentarios.
Este órgano de gobierno es presidido por el Presidente de la Cámara y
debe quedar integrado a más tardar el día siguiente en que se haya cons-
tituido la Junta de Coordinación Política, sesiona una vez a la quincena
en periodos ordinarios de sesiones y en los recesos las veces que este
órgano determine, según lo establece la LOCGEUM:

“ARTÍCULO 37.
1. La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos
Legislativos se integra con el Presidente de la Cámara y los miembros
de la Junta de Coordinación Política. A sus reuniones podrán ser con-
vocados los Presidentes de comisiones, cuando exista un asunto de su
competencia.
2. El Presidente de la Cámara preside la Conferencia y supervisa el cum-
plimiento de sus acuerdos por parte de la Secretaría General.
3. La Conferencia deberá quedar integrada a más tardar al día siguiente
de que se haya constituido la Junta de Coordinación Política. Se reunirá
por lo menos cada quince días en periodos de sesiones y cuando así lo
determine durante los recesos; en ambos casos, a convocatoria de su
Presidente o a solicitud de los Coordinadores de por lo menos tres Gru-
pos Parlamentarios.
4. La Conferencia adoptará sus resoluciones por consenso; en caso de no
alcanzarse éste, se tomarán por mayoría absoluta mediante el sistema de
voto ponderado de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios. El
Presidente de la Conferencia sólo votará en caso de empate.
5. Como Secretario de la Conferencia actuará el Secretario General de la

237 Raigosa Sotelo, Luis. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Primera edición,
Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2006, pág. 46.

231
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cámara, quien asistirá a las reuniones con voz pero sin voto, preparará
los documentos necesarios, levantará el acta correspondiente y llevará
el registro de los acuerdos.”

Se privilegia que las decisiones de este órgano de gobierno sean por

consenso, en caso de no lograrse éste sus resoluciones se tomarán me-
diante el voto ponderado, teniendo el Presidente de la Mesa Directiva
voto sólo en caso de empate. El responsable de preparar los documen-
tos necesarios para sesionar, levantar el acta y registrar los acuerdos es el
Secretario General de la Cámara de Diputados. Este órgano tiene como
finalidad el propiciar el desarrollo armónico del trabajo parlamentario y
sirve de vínculo de entendimiento entre la Mesa Directiva y la Junta de
Coordinación Política.

Las comisiones
Las Comisiones son el resultado de aplicar el principio de división de
trabajo en el Poder Legislativo, en sus inicios el Parlamento funcionó
como Asamblea única, lo cual podemos imaginarnos ocasionó muchos
problemas, toda vez que sus deliberaciones y análisis se realizaban de
manera superficial y el debate se hacía prolongado; con las Comisiones
los órganos legislativos se convirtieron en instituciones más dinámicas,
permitieron que el análisis de los temas se llevara a cabo de manera
más profunda, propiciándose la especialización y que el debate en lugar
de darse en la Asamblea Plenaria se diera en las Comisiones, donde al
mismo tiempo se busca la construcción de consensos y acuerdos, propi-
ciando que el trabajo legislativo se desarrolle generalmente de manera
ágil y con mayor especialización.
El ilustre jurista Jeremy Bentham (1748-1832), considerado el fundador
de la teoría moderna del utilitarismo y uno de los pioneros del Derecho
Parlamentario, postuló el primado de la ley sobre todo tipo de regulacio-
nes de la conducta y privilegió la codificación del derecho como medio
de alcanzar fines como la seguridad, en uno de los textos más influyen-
tes de la historia parlamentaria de todos los tiempos denominado Tác-
ticas Parlamentarias, señala en relación con las asambleas legislativas
y la necesidad de la existencia de comisiones lo siguiente: “cuanto más
numerosa es una asamblea, tanto menos idónea es para ciertas tareas.
Dividiéndose en comisiones se multiplica y resuelve en muchas partes,
cada una de las cuales es más acomodada para conseguir cierto fin que
lo sería un cuerpo entero. Cada comisión puede ocuparse de un negocio
diferente, distribuyéndose el trabajo, cuyo curso es acelerado; y puede

232
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

ponerse en todas las menudencias de un nuevo proyecto un grado de

atención que sería incompatible con una numerosa asamblea.”238
De acuerdo a la definición que nos da el Diccionario de la Lengua Es-
pañola, Comisión es el “conjunto de personas encargadas por la ley o
por una corporación o autoridad, de ejercer determinadas competencias
permanentes o entender en algún asunto específico. Facultad que al-
guien da a una persona o conjunto de personas para que ejecute algún
encargo o entienda en algún negocio”.239
El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios al definir el con-
cepto Comisión señala lo siguiente: “… Las asambleas actuales, con
independencia de su estructura de Parlamento o congreso, dividen y
atribuyen el ejercicio de sus funciones en diversos órganos internos
y externos, formados tanto por los propios legisladores de una cámara
o de ambas, incluso, con representantes del Poder Ejecutivo y de la
sociedad civil. La compleja y especializada actividad de las asambleas
nacionales modernas, hoy en día requiere de una eficaz división del
trabajo y de procedimientos de control eficientes para preparar docu-
mentalmente la toma de decisiones en las grandes plenarias, labor que
se desarrolla más ágilmente en las comisiones.”240
Resulta significativo que la conformación de comisiones en ambas cá-
maras coincida en gran medida con la organización de la Administra-
ción Pública Federal, es decir, que la competencia de las comisiones
corresponda en lo general a las otorgadas a las dependencias y enti-
dades del Poder Ejecutivo Federal, ya que de esta manera el órgano
legislativo además de propiciar la especialización por temas específicos,
despliega un sistema de control sobre las diversas actividades y funcio-
nes de este poder.
Respecto del control que ejercen las comisiones legislativas a las de-
pendencias de la Administración Pública, el doctor Khemvirg Puente
señala: “El mínimo necesario para que el sistema de comisiones de una
Legislatura sea funcional para ejercer la función de control político es
que cuente con un número de legisladores profesionales con suficiente
conocimiento de la materia sustantiva de la comisión, una estructura
burocrática altamente especializada, suficientes recursos que puedan

238 Bentham, Jeremy. Tácticas Parlamentarias. Cámara de Diputados, ediciones Mesa Direc-
tiva, México, 2015, pág. 263.
239 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág.600.
240 Camposeco Cadena, Miguel Ángel. Definición del concepto Comisión. En Berlín Valenzuela,
Francisco (Coordinador). Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Op. cit., p. 171.

233
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

ejercerse con transparencia y autonomía, estabilidad en la membresía y atri-

buciones claramente establecidas en leyes y reglamentos, y que sus decisio-
nes de carácter político (como citas a comparecer ante ellas) no dependan
de otros órganos internos incluso del Pleno.”241 Consideramos que para
que las comisiones legislativas ejerzan realmente una función de control es
necesario que se den todos los supuestos señalados por el doctor Khemvirg
Puente, principalmente que sus decisiones se tomen de manera autónoma
respecto de los órganos de gobierno de las cámaras y de esta forma sean
capaces de ser un contrapeso de la Administración Pública.
Conforme las definiciones anteriores, podemos decir que las comisiones
son órganos colegiados que llevan a cabo una gran variedad de activida-
des toda vez que formulan y aprueban dictámenes, puntos de acuerdo y
acuerdos parlamentarios, presentan propuestas, realizan investigaciones,
llevan a cabo foros de consulta sobre diversas materias, etc., todas estas
tareas son instrumentos que utilizan para presentar a consideración del
Pleno diversas propuestas que son formuladas y adoptadas por consenso
o por la mayoría de sus integrantes.
El artículo 39 de la LOCGEUM se refiere a las comisiones de la Cámara
de Diputados y los artículos 85 y 86 de la ley en comento, a las del Se-
nado de la República, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 39.
1. Las Comisiones son órganos constituidos por el Pleno, que a través
de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones,
contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales
y legales.
2. La Cámara de Diputados contará con las comisiones ordinarias y espe-
ciales que requiera para el cumplimiento de sus funciones.
…
3. Las comisiones ordinarias establecidas en el párrafo anterior, tienen
a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control
evaluatorio conforme a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo
93 constitucional, y su competencia se corresponde en lo general con
las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal.

“ARTÍCULO 85.
1. La Cámara de Senadores contará con el número de comisiones ordi-

241 Puente Martínez, Khemvirg y otra. La fiscalización y el control político del Congreso Mexi-
cano. Op. cit., pág. 400.

234
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

narias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones.

2. Las comisiones serán:
a. Ordinarias: analizan y dictaminan las iniciativas de ley o decreto que
les sean turnadas, así como los asuntos del ramo o área de su compe-
tencia;
b. Jurisdiccional: interviene en los términos de ley, en los procedimien-
tos de responsabilidad de servidores públicos;
c. De investigación: las que se creen en los términos del párrafo final del
artículo 93 constitucional.”

“ARTÍCULO 86.
1. Las Comisiones ordinarias tendrán a su cargo las cuestiones relaciona-
das con la materia propia de su denominación y, conjuntamente con la
de Estudios Legislativos, el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes
y decretos de su competencia.”

Como podemos observar, los artículos que acabamos de citar clasifican

a las comisiones en dos grandes grupos: ordinarias y especiales; siendo
que a las comisiones ordinarias les corresponde, entre otras tareas, ana-
lizar y dictaminar las iniciativas de ley o decreto, encargándose de los
asuntos del ramo o área de su competencia, además de que cada una
de las cámaras contará con las comisiones ordinarias y especiales que
sean necesarias para cumplir con las atribuciones que el marco jurídico
les otorga. Asimismo, los artículos 39, numeral 2, y 90 de la LOCGEUM
determinan cuales son las comisiones ordinarias para la Cámara de Di-
putados y el Senado de la República, respectivamente:

“ARTÍCULO 39.
…
La Cámara de Diputados contará con las comisiones ordinarias y espe-
ciales que requiera para el cumplimiento de sus funciones.
Las comisiones ordinarias serán:
I. Agricultura y Sistemas de Riego;
II. Agua Potable y Saneamiento;
III. Asuntos Frontera Norte;
IV.Asuntos Frontera Sur-Sureste;
V. Asuntos Indígenas;
VI. Asuntos Migratorios;
VII. Atención a Grupos Vulnerables;
VIII. Cambio Climático;
IX.Ciencia y Tecnología;
X. Competitividad;
XI. Comunicaciones;
XII. Cultura y Cinematografía;

235
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

XIII. Defensa Nacional;

XIV.Deporte;
XV. Derechos de la Niñez;
XVI. Derechos Humanos;
XVII. Desarrollo Metropolitano;
XVIII. Desarrollo Municipal;
XIX.Desarrollo Rural;
XX.Desarrollo Social;
XXI.Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial;
XXII.Economía;
XXIII.Educación Pública y Servicios Educativos;
XXIV.Energía;
XXV. Fomento Cooperativo y Economía Social;
XXVI. Fortalecimiento al Federalismo;
XXVII. Ganadería;
XXVIII. Gobernación;
XXIX. Hacienda y Crédito Público;
XXX. Igualdad de Género;
XXXI.Infraestructura;
XXXII.Justicia;
XXXIII.Juventud;
XXXIV.Marina;
XXXV.Medio Ambiente y Recursos Naturales;
XXXVI.Pesca;
XXXVII.Población;
XXXVIII. Presupuesto y Cuenta Pública;
XXXIX.Protección Civil;
XL.Puntos Constitucionales;
XLI.Radio y Televisión;
XLII.Recursos Hidráulicos;
XLIII.Reforma Agraria;
XLIV.Relaciones Exteriores;
XLV.Salud;
XLVI.Seguridad Pública;
XLVII.Seguridad Social;
XLVIII.Trabajo y Previsión Social;
XLIX.Transparencia y Anticorrupción;
L. Transportes;
LI.Turismo, y
LII.Vivienda.
3. …”

“ARTÍCULO 90.
1. Las comisiones ordinarias serán las de:
I. Administración;

236
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

II. Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural;

III.Asuntos Indígenas;
IV.Biblioteca y Asuntos Editoriales;
V. Comercio y Fomento Industrial;
VI.Comunicaciones y Transportes;
VII.Defensa Nacional;
VIII.Derechos Humanos;
IX.Desarrollo Social;
X. Distrito Federal (ahora Ciudad de México);
XI.Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología;
XII.Energía;
XIII. Estudios Legislativos;
XIV. Federalismo y Desarrollo Municipal;
XV. Gobernación;
XVI. Hacienda y Crédito Público;
XVII. Jurisdiccional;
XVIII. Justicia;
XIX. Marina;
XX. Medalla Belisario Domínguez;
XXI. Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca;
XXII. Para la Igualdad de Género
XXIII.Puntos Constitucionales;
XXIV.Reforma Agraria;
XXV.Reglamentos y Prácticas Parlamentarias;
XXVI.Relaciones Exteriores;
XXVII. Salud y Seguridad Social;
XXVIII. Seguridad Pública;
XXIX. Trabajo y Previsión Social, y
XXX. Turismo.”

En la actualidad las comisiones son órganos colegiados y plurales, co-

rrespondiéndole a cada uno de los Grupos Parlamentarios de ambas
cámaras, seleccionar a los miembros de su fracción que integrarán di-
chas comisiones, tomando en cuenta sus conocimientos en la materia
en razón del área en que se han desempeñado o bien, por sus estudios
o profesiones.
Existen algunos aspectos importantes en relación con las comisiones:
a) Un diputado no debe pertenecer a más de tres comisiones y en el
caso de los senadores a más de cinco, toda vez que se considera que
no podrán atender eficazmente el trabajo de todas ellas;
b) En la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Polí-
tica debe considerar que éstas queden conformadas con base en el

237
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

criterio de proporcionalidad, el cual se refiere a que cada Grupo Par-

lamentario estará representado en cada comisión en la misma pro-
porción que guarde con respecto a la integración total de la Cámara
y deben quedar constituidas durante el primer mes de ejercicio de la
legislatura, salvo aquellas que conozcan de una iniciativa preferente
del Titular del Poder Ejecutivo, las cuales deberán constituirse a más
tardar en la tercera sesión ordinaria del primer año de la legislatura;
c) El número de integrantes que debe tener cada comisión varía de
una cámara a otra, siendo en la Cámara de Diputados de treinta y
en la Cámara de Senadores de quince, con algunas excepciones,
prevaleciendo en ambas el criterio de que se integren con un nú-
mero reducido de legisladores para permitir el consenso y que el
trabajo legislativo, que en ellas se desarrolla, se realice de manera
ágil, sin menoscabo del debate entre las distintas corrientes políti-
cas que están representadas en el seno de la comisión;
d) Al integrarse las comisiones también se debe nombrar a quienes
integran las juntas directivas, es decir, presidencias y secretarios.
Las presidencias y los secretarios de las comisiones también deben
de ser distribuidas entre los diferentes Grupos Parlamentarios con
base en el criterio de proporcionalidad, sin descuidar que existen
comisiones que por la materia que desarrollan son otorgadas, por
razones de carácter político, a los Grupos Parlamentarios distintos
del partido al que pertenece el titular del Poder Ejecutivo, y
e) En la Cámara de Diputados los integrantes de la Mesa Directiva no
pueden formar parte de las comisiones, en cambio, en la Cámara
de Senadores esta prohibición sólo se establece para el Presidente y
los vicepresidentes, ya que los secretarios sí pueden formar parte de
las comisiones ordinarias y especiales (artículo 92 de la LOCGEUM).
Estos aspectos se encuentran contemplados en los artículos 43 y 104 de
la LOCGEUM.

“ARTÍCULO 43.
1. Las comisiones ordinarias se constituyen durante el primer mes de
ejercicio de la legislatura, tendrán hasta treinta miembros y el encargo
de sus integrantes será por el término de la misma, salvo aquéllas que
conozcan de una iniciativa preferente las cuales deberán constituirse a
más tardar en la tercera sesión ordinaria del primer periodo de sesiones
del primer año de la legislatura. Los diputados podrán pertenecer hasta
tres de ellas; para estos efectos, no se computará la pertenencia a las
comisiones jurisdiccional y las de investigación.

238
Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

2. Las comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Presupuesto y

Cuenta Pública, podrán tener más de treinta miembros; se incrementarán
para incorporar a un diputado de cada grupo parlamentario que no
haya alcanzado a integrarse en razón de su proporción, y el número que
sea necesario para que los demás grupos no pierdan su representación
proporcional en ellas.
3. Para la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Política
tomará en cuenta la pluralidad representada en la Cámara y formulará las
propuestas correspondientes, con base en el criterio de proporcionali-
dad entre la integración del Pleno y la conformación de las comisiones.
4. Al proponer la integración de las comisiones, la Junta postulará tam-
bién a los diputados que deban presidirlas y fungir como secretarios. Al
hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertene-
cientes a los distintos Grupos Parlamentarios, de tal suerte que se refleje
la proporción que representen en el Pleno, y tome en cuenta los antece-
dentes y la experiencia legislativa de los diputados.
5. En caso de que la dimensión de algún Grupo Parlamentario no per-
mita la participación de sus integrantes como miembros de la totalidad
de las comisiones, se dará preferencia a su inclusión en las que solicite
el Coordinador del Grupo correspondiente.
6. Si un diputado se separa del Grupo Parlamentario al que pertenecía en
el momento de conformarse las comisiones, el Coordinador del propio
Grupo podrá solicitar su sustitución.
7. Los integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara no formarán parte
de las comisiones.”

“ARTÍCULO 104.
1. Las comisiones ordinarias se constituyen durante el primer mes de
ejercicio de la Legislatura, tendrán hasta quince miembros y el encargo
de sus integrantes será por el término de la misma, salvo aquéllas que
conozcan de una iniciativa preferente las cuales deberán constituirse a
más tardar en la tercera sesión ordinaria del primer periodo de sesiones
del primer año de la legislatura. Ningún senador pertenecerá a más de
cinco de ellas.
2. Para la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación Política
tomará en cuenta la pluralidad representada en la Cámara y formulará las
propuestas correspondientes, con base en el criterio de proporcionali-
dad entre la integración del Pleno y la conformación de las comisiones.
Al efecto, los grupos parlamentarios formularán los planteamientos que
estimen pertinentes.
3. Al plantear la integración de las comisiones, la Junta de Coordinación
Política propondrá también a quienes deban integrar sus juntas direc-
tivas. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los senadores
pertenecientes a los distintos grupos parlamentarios, de forma tal que se
refleje la proporción que representen en el Pleno.
4...”

239
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Adicionalmente a los aspectos antes señalados, el Reglamento de la Cáma-

ra de Diputados establece en su artículo 21 que los grupos parlamentarios
deben de promover, en la integración de las comisiones, la equidad de gé-
nero y en su artículo 146 que las comisiones deberán de instalarse dentro
de los quince días hábiles posteriores a su constitución, excepto cuando
conozcan de una iniciativa preferente presentada en el primer periodo
ordinario de sesiones del primer año de la legislatura, en esta situación
deberán quedar instaladas, las que tengan competencia para dictaminar
esa iniciativa, a más tardar en la segunda sesión ordinaria y, por último,
sesionar cuando menos una vez al mes, aún en los recesos.

“ARTÍCULO 21.
1. Los grupos promoverán la equidad de género en los órganos que
constituyan en su interior, así como en la integración de las comisiones
y comités.”

“ARTÍCULO 146.
1. Las comisiones o comités deberán instalarse dentro de los quince días
hábiles posteriores a la aprobación del acuerdo que las conforma.
2. Para convocar a la Reunión de instalación, los diputados y diputadas
que integran la Junta Directiva de la comisión o comité, deberán acor-
dar la fecha, hora y lugar en que se llevará a cabo. El Presidente de la
Junta Directiva deberá emitir la convocatoria respectiva. Si el Presidente
no convocara, en el plazo establecido en el numeral anterior, se podrá
emitir con la firma de la mayoría de los secretarios de la Junta Directiva.
3. …
4. Las comisiones o comités se reunirán, cuando menos, una vez al mes,
aún en los recesos.
5. Las comisiones que conozcan de una iniciativa preferente durante el
primer periodo de sesiones del primer año de la legislatura, deberán
instalarse como tiempo máximo en la segunda sesión ordinaria de la
legislatura.”

La Mesa Directiva, conforme lo establece la LOCGEUM es la facultada

para determinar el trámite de los asuntos que son turnados a las cámaras,
cuida que las iniciativas de leyes o decretos sean turnadas a la comisión o
comisiones ordinarias según la materia de competencia y al mismo tiempo
vigila la imparcialidad, así como la objetividad de las resoluciones de estas
comisiones, las cuales serán sometidas al Pleno.
Por otro lado, la LOCGEUM establece en sus artículos 44 para la Cámara
de Diputados y 105 para el Senado de la República la obligación de los
integrantes de las comisiones de concurrir a sus reuniones y sólo pue-

240
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

den faltar por causa justificada, además, existe la posibilidad de que los
legisladores sean removidos en su adscripción o sustituidos.

“ARTÍCULO 44.
1. Los miembros de las comisiones están obligados a acudir puntualmen-
te a sus reuniones y sólo podrán faltar por causa justificada y debida-
mente comunicada.
2. El Coordinador del Grupo Parlamentario al que pertenezcan los di-
putados miembros de las comisiones podrá solicitar su sustitución tem-
poral o definitiva.
3. y 4…”

“ARTÍCULO 105.
1. Los miembros de las comisiones están obligados a acudir puntual-
mente a sus reuniones y sólo podrán faltar a ellas por causa justificada
debidamente comunicada y autorizada por el Presidente de la comisión
correspondiente.”
2. Los grupos parlamentarios tendrán, en todo tiempo, el derecho de so-
licitar cambios en la adscripción de sus integrantes ante las comisiones
de la Cámara, o para sustituirlos provisionalmente por causa justificada.
El coordinador del grupo parlamentario respectivo hará la solicitud de
sustitución definitiva o por el periodo de sesiones y el receso subse-
cuente a la Junta de Coordinación Política, con objeto de que ésta lo
plantee, por conducto de la Mesa Directiva, al Pleno de la Cámara.
Durante los recesos, el Presidente de la Cámara podrá acordar la sustitu-
ción, con carácter de provisional, previa solicitud de la Junta.
3 a 4…”

La LOCGEUM no contempla la posibilidad de renuncia de un legislador

a ser integrante de una comisión, nosotros consideramos que en este
caso el legislador podría solicitar al Coordinador de su Grupo Parlamen-
tario que lo sustituya o lo cambie de adscripción, para que a su vez éste
lo someta a la consideración de la Junta de Coordinación Política y por
medio de un acuerdo se solicite, por conducto de la Mesa Directiva, la
aprobación del Pleno.
La integración de las comisiones es una facultad de los Grupos Parla-
mentarios, por tal motivo si un legislador deja de pertenecer al Grupo
Parlamentario, éste puede reclamar su lugar en la comisión o comisiones
en las cuales el legislador participa y proponer a su sustituto. Es de lla-
mar la atención que esta facultad del Grupo Parlamentario de remover
a un diputado que ya no pertenece al mismo es optativa, ya que existen
muchos casos en los cuales un legislador deja de pertenecer a un par-
tido político o a un grupo parlamentario y sin embargo, este último le

241
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

respeta, por cuestiones de carácter político, la posición que le otorgó en una

comisión legislativa. Tal es el caso de los diputados que dejaron de perte-
necer a sus grupos parlamentarios y se integraron a la agrupación del Mo-
vimiento de Regeneración Nacional de la Cámara de Diputados comentada
anteriormente, según lo señala el punto séptimo del Acuerdo de la Junta de
Coordinación Política por el que se reconoce la agrupación de diputadas
y diputados federales afiliados al Partido Político Movimiento de Regenera-
ción Nacional para garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas
en la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de fecha 13 de
enero del 2015 y aprobado por el Pleno el 3 de febrero del mismo año:242

“…
SÉPTIMO. Hasta en tanto los coordinadores de los grupos parlamentarios
de los que formaron parte las diputadas y diputados afiliados a MORENA,
acuerden y soliciten lo conducente a la Junta de Coordinación Políti-
ca, éstos conservarán su ubicación actual en las curules del Salón de
Sesiones, las oficinas que ocupan y las posiciones en las comisiones
legislativas en las que participan, conforme al Acuerdo de integración de
comisiones ordinarias aprobado por el Pleno el 16 de octubre de 2012
y que corresponden a los grupos parlamentarios de los que formaron
parte previamente.
…”

Por otro lado, José Ramón Cossío en su libro Los órganos del Senado
de la República señala que son comisiones especiales “todas aquellas
que no se encuentran previstas en el artículo 90.1 o no son creadas con
fundamento en el 95.1”243 de la LOCGEUM, de tal suerte que podemos
identificar como comisiones especiales en la Cámara de Senadores a las
comisiones conjuntas, las temporales, las de cortesía, las de investiga-
ción y las bicamarales de: Concordia y Pacificación para el Estado de
Chiapas; del Canal de Televisión del Congreso de la Unión; del Sistema
de Bibliotecas del Congreso de la Unión; de Seguridad Nacional, y en
Materia de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y de los
Municipios.
Consideramos que el criterio señalado por José Ramón Cossío es apli-
cable también para la Cámara de Diputados, de tal forma que son co-
misiones especiales para este órgano legislativo todas aquellas que no
se encuentran comprendidas en los artículos 39 numeral 2 y 40 de la
LOCGEUM.
242 Disponible en Internet: http://www.diputados.gob.mx, consultado el 4 de febrero del año
2015.
243 Cossío Díaz, José Ramón. Op. cit, pág. 237.

242
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Para la constitución de las comisiones conjuntas, temporales y de inves-

tigación, de conformidad con lo establecido en la LOCGEUM en sus artí-
culos 34 numeral 1, inciso c), para la Cámara de Diputados y 82 numeral
1, inciso c), para la Cámara de Senadores, éstas deberán ser aprobadas
por el Pleno a propuesta presentada por la Junta de Coordinación Polí-
tica por conducto de la Mesa Directiva; la propuesta deberá contener su
Junta Directiva y el número de sus integrantes.
Las comisiones de cortesía o protocolarias son designadas por la Mesa
Directiva y su número de integrantes puede ser previsto por los ordena-
mientos legales o determinado por este órgano. Por lo que se refiere a
las comisiones bicamarales, su creación se encuentra prevista en la LO-
CGEUM y en la Ley de Seguridad Nacional donde se establece su forma
de constitución y número de integrantes.
El artículo 88 de la LOCGEUM prevé la creación de las comisiones con-
juntas:

“ARTÍCULO 88.
1. Se podrán crear también comisiones conjuntas con participación de
las dos Cámaras del Congreso de la Unión para atender asuntos de inte-
rés común.”

Es importante distinguir a las comisiones conjuntas de las llamadas reu-

niones en conferencias previstas en el artículo 98 de la LOCGEUM:

“ARTÍCULO 98.
1…
2. Las comisiones pueden reunirse en conferencia con las correspondien-
tes de la Cámara de Diputados para expeditar el despacho de los asuntos
y ampliar su información para la emisión de los dictámenes.
3...”

La comisión conjunta se refiere a un órgano integrado por legisladores

de ambas cámaras, es decir, se conforma por diputados y senadores, por
eso el artículo 88 del ordenamiento en comento utiliza el verbo “crear”,
en cambio, las reuniones de conferencia se tratan de reuniones de co-
misiones de ambas cámaras, previamente constituidas, que tienen por
objeto acordar los asuntos de su competencia para llegar a los consensos
necesarios que permitan la agilidad en la toma de decisiones en uno y
otro órgano legislativo.
Por otra parte, las comisiones especiales denominadas transitorias o tem-
porales tienen como fundamento la LOCGEUM en sus artículos 42 para

243
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

la Cámara de Diputados y 87 para el Senado de la República y tienen

por objeto:

“ARTÍCULO 42.
1. El Pleno podrá acordar la constitución de comisiones especiales cuan-
do se estimen necesarias para hacerse cargo de un asunto específico. El
acuerdo que las establezca señalará su objeto, el número de los integran-
tes que las conformarán y el plazo para efectuar las tareas que se les ha-
yan encomendado. Cumplido su objeto se extinguirán. Cuando se haya
agotado el objeto de una comisión especial o al final de la Legislatura,
el Secretario General de la Cámara informará lo conducente a la Confe-
rencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, la
cual hará la declaración de su extinción.”

“ARTÍCULO 87.
1. Cuando lo determine la Cámara, con apego a la Constitución y a las
leyes, se nombrarán comisiones con carácter transitorio para conocer
exclusivamente de la materia para cuyo objeto hayan sido designadas, o
desempeñar un encargo específico.”

Estas comisiones son creadas por el Pleno a propuesta de la Junta de

Coordinación Política por conducto de la Mesa Directiva y al momento
en que son constituidas se debe determinar su número de integrantes y
su Junta Directiva. Es importante que el Pleno al mismo tiempo defina
la materia que se le encomiende, así como el tiempo de duración, el
cual debe de ir en relación con el objeto encomendado y en principio
deben extinguirse al término de la legislatura a menos de que el Pleno
de la nueva legislatura acuerde que continúe funcionando por no haber
cumplido con su objeto.
Las comisiones de cortesía se encuentran contempladas en diversas disposi-
ciones de la LOCGEUM y tienen el carácter transitorio, variando el número
de sus integrantes, así como su objeto los cuales se definen al momento
de su creación. Este tipo de comisiones tienen como finalidad cumplir con
ciertos protocolos de forma y solemnidad, realizan tareas de ceremonial
que se desarrollan en algunos eventos o actos de las Asambleas, por la
dignidad del cuerpo parlamentario o por la investidura de las personas que
intervienen. Conforme lo establecen los artículos 20 y 66 de la LOCGEUM
es facultad de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y de la Cámara
de Senadores, respectivamente, designar este tipo de comisiones:

“ARTÍCULO 20.
1. ...

244
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

2. La Mesa Directiva observará en su actuación los principios de impar-

cialidad y objetividad y tendrá las siguientes atribuciones:
al g) …
h) Designar las comisiones de cortesía que resulten pertinentes para
cumplir con el ceremonial;
i) al k) …”

“ARTÍCULO 66.
1. La Mesa Directiva observará en su desempeño los principios de le-
galidad, imparcialidad y objetividad y tendrá las siguientes facultades:
a) al d)…
e) Designar las comisiones de cortesía necesarias para cumplir con el
ceremonial;
f) al m)…
2 al 3…”

Los artículos 41 y 85, numeral 2, inciso c), de la LOCGEUM, para definir

a las comisiones de investigación nos remiten al tercer párrafo del artícu-
lo 93 constitucional, el cual señala:

“ARTÍCULO 93...
…
Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándo-
se de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen
la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de
dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal
mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conoci-
miento del Ejecutivo Federal.
…”

Existen algunas comisiones de investigación que no reúnen los requisi-

tos establecidos por el artículo 93 constitucional, ya que se constituyen
con el objeto de investigar alguna situación en específico pero no re-
lacionada con un órgano descentralizado o empresas de participación
estatal mayoritaria de la Administración Pública Paraestatal, ”es posible
identificar a las que podemos llamar comisiones de investigación desde
un punto de vista formal y, por otro a las que sin derivar del artículo 93
constitucional podemos denominar también comisiones de investigación
desde un punto de vista material”.244
Conforme al artículo 93 de la CPEUM y los artículos 41 para la Cámara de
Diputados y 85 para la Cámara de Senadores, ambos de la LOCGEUM,
las comisiones de investigación deben de cumplir con los siguientes
244 Ídem, pág. 266.

245
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

elementos: a) que sean creadas a solicitud de cuando menos la cuarta

parte de los diputados o la mitad de los senadores; b) tengan por objeto
investigar el funcionamiento de organismos descentralizados o empresas
de participación estatal mayoritaria de la Administración Pública, y c) los
resultados de la investigación hacerlos del conocimiento del Ejecutivo
Federal, de tal manera que estas comisiones son formal y materialmente
de investigación.
En cambio, puede haber comisiones “especiales” de investigación cuyo
objeto es indagar sobre algún otro tema no relacionado con el funciona-
miento de organismos descentralizados o empresas de participación esta-
tal mayoritaria de la Administración Pública, las cuales serían formalmente
comisiones especiales y materialmente de investigación; un ejemplo de
este tipo de comisiones especiales de investigación son aquellas que son
creadas con el objeto de verificar que en las elecciones federales o loca-
les no se desvíen recursos públicos o bien, otro ejemplo serían aquellas
que tienen por objeto el análisis de la eficiencia de los servicios públicos,
investigar asuntos en materia electoral o de orden político de gran rele-
vancia para la vida social del país. Cecilia Mora-Donatto nos dice que las
comisiones de investigación son:

“Órganos del Parlamento de carácter temporal, instados e integrados,

preferentemente, por los distintos grupos minoritarios (de oposición),
con facultades excepcionales que pueden vincular a terceros ajenos a la
actividad parlamentaria, por medio de los cuales el parlamento ejerce el
control del gobierno, respecto de aquellos asuntos de interés público,
cuyos resultados, a través de la publicidad, tienden, por un lado, a po-
ner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política
difusa y, por otro, al fortalecimiento del estado democrático.”245

De la lectura anterior se desprende que las comisiones de investigación

y las comisiones especiales de investigación son comisiones cuya du-
ración es transitoria y tienen por objeto que la Cámara, en ejercicio de
sus funciones constitucionales, lleve a cabo el control y vigilancia del
gobierno, para lo cual realizan un sin número de acciones tales como:
requerir la comparecencia de testigos, solicitar y pedir información, rea-
lizar diligencias de visita, etc., las cuales tienen por objeto averiguar si
los titulares de los órganos de gobierno han o no incurrido en algún tipo
de responsabilidad, principalmente de carácter administrativa o penal.
En general este tipo de comisiones tienen diferente conformación, fines

245 Mora-Donatto, Cecilia. Concepto de Comisiones de Investigación. En: Nava Gomar, Salva-
dor O. Op. cit., pp. 284 y 285.

246
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

y propósitos, al final de sus funciones debe producir un dictamen o

informe para darlo a conocer al Pleno y en el caso de que el objeto de
la investigación sea un organismo descentralizado o empresa de partici-
pación estatal mayoritaria se deberá remitir al titular del Poder Ejecutivo
Federal, conforme lo señala el artículo 93 de nuestra Carta Magna.
Independientemente de lo anterior, es posible que en el supuesto caso
que el dictamen o el informe concluya sobre la existencia de alguna
presunta responsabilidad en que pudiera haber incurrido algún servidor
público, las cámaras podrán remitir a la autoridad competente el infor-
me, con el objeto de que conforme a sus atribuciones lleve a cabo las in-
vestigaciones necesarias y se apliquen las sanciones que correspondan.
La doctora Mora-Donatto considera que la creación de las comisiones
de investigación debe ser un derecho de las minorías representadas en
ambas cámaras, por lo que propone que para crearlas sólo se requiera
de la solicitud de la cuarta parte de los miembros de cada una de ellas:
“… una buena fórmula sería: la Cámara de Diputados y el Senado y, en
su caso, conjuntamente están obligados a nombrar comisiones de in-
vestigación, cuando así lo solicite una cuarta parte de sus miembros”.246
Para esta autora es correcta la disposición constitucional que establece
que las comisiones de investigación podrán ser creadas cuando sean so-
licitadas por la cuarta parte de los miembros de la Cámara de Diputados
y considera que la disposición constitucional en lo relativo en la Cámara
de Senadores, debería ser similar.
Por lo que se refiere a las comisiones bicamarales denominadas del
Canal de Televisión del Congreso de la Unión y la del Sistema de Biblio-
tecas, éstas se encuentran previstas en el Título Sexto de la LOCGEUM,
donde se establece su objeto y la forma en que estarán integradas:

“ARTÍCULO 141.
1. Para la conducción de las actividades que desarrolla el Canal, se
constituye la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión del Congreso
de la Unión.
2. La Comisión estará integrada por tres diputados y tres senadores elec-
tos por el Pleno de cada Cámara a propuesta de las respectivas juntas
de coordinación política. En su caso, los legisladores de la Comisión
representarán a sus grupos parlamentarios en ambas Cámaras.
3. al 5…”

246 Mora-Donatto, Cecilia. Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de

control político. Op. cit., pág. 275.

247
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Por lo que respecta a la organización y funcionamiento del Canal, éste

deberá sujetarse a las disposiciones legales y reglamentarias correspon-
dientes, así como a las políticas internas que dicte la propia Comisión
bicamaral; el Reglamento del Canal de Televisión del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos fue publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 18 de mayo de 2005.
Por otra parte, la Comisión Bicamaral del Sistema de Bibliotecas se en-
cuentra prevista en el artículo 143 de la LOCGEUM.

“ARTÍCULO 143.
1. El Congreso de la Unión tendrá un Sistema de Bibliotecas que estará a
cargo de las Cámaras de Diputados y de Senadores.
2...
3. La administración y operación de las Bibliotecas será responsabilidad
de los servicios establecidos en cada Cámara, conforme a los Títulos
Segundo y Tercero de esta ley, y a través de una Comisión Bicamaral
del Sistema de Bibliotecas, integrada por tres diputados y tres senadores,
electos por el Pleno de cada Cámara a propuesta de las respectivas jun-
tas de coordinación política. En su caso, los legisladores de la Comisión
representarán a sus grupos parlamentarios en ambas Cámaras.”

Cada Cámara cuenta con una biblioteca, las cuales son administradas y
operadas por los responsables de los servicios parlamentarios; la Cáma-
ra de Diputados, además, administra la biblioteca del Congreso que se
encuentra ubicada en Tacuba 29, en el Centro Histórico de la Ciudad de
México. La Comisión Bicamaral del Sistema de Bibliotecas se integra por
seis legisladores, tres de cada cámara, electos por el Pleno de cada una
de ellas, mediante propuesta de sus respectivas Juntas de Coordinación
Política la cual es presentada por conducto de la Mesa Directiva.
Por otra parte, la Ley de Seguridad Nacional, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 31 de enero de 2005, la cual tiene por objeto
establecer las bases de integración y acción coordinada de las institu-
ciones encargadas de preservar la seguridad nacional, prevé la creación
de una Comisión bicamaral como órgano de control y evaluación de las
políticas y acciones vinculadas con esa materia.

“ARTÍCULO 56.- Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Na-

cional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Fede-
ral, por conducto de una Comisión Bicamaral integrada por 3 Senadores
y 3 Diputados.
La presidencia de la Comisión será rotativa y recaerá alternadamente en
un senador y un diputado.”

248
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

La Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional se encuentra integrada

por tres senadores y tres diputados que son propuestos al Pleno por las
Juntas de Coordinación Políticas de cada una de las cámaras, por con-
ducto de sus respectivas Mesas Directivas, la presidencia será rotativa y
recaerá alternativamente en un senador y en un diputado. Sus atribucio-
nes se encuentran contenidas en el Título Cuarto de la ley mencionada
bajo la denominación “Del Control Legislativo”.
Por último, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y
los Municipios, que tiene por objeto establecer los criterios generales de
responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a las entidades fede-
rativas y los municipios, así como a sus respectivos entes públicos, para
un manejo sostenible de sus finanzas públicas, prevé en su artículo 38 la
existencia de una comisión bicamaral en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 38.- Cuando el Estado en cuestión se ubique en un nivel

de endeudamiento elevado, según el Sistema de Alertas previsto en el
siguiente Capítulo del presente Título de esta Ley, el Congreso de la
Unión, a través de una comisión legislativa bicameral, analizará la es-
trategia de ajuste para fortalecer las finanzas públicas, planteada en los
convenios a que hace referencia el presente Capítulo. En estos casos, la
comisión legislativa bicameral podrá emitir las observaciones que estime
pertinentes en un plazo máximo de quince días hábiles contados a partir
de la recepción del proyecto de convenio, inclusive durante los periodos
de receso del Congreso de la Unión.

La comisión legislativa bicameral que se establecerá para estos fines,

deberá estar integrada por ocho miembros, cuatro de la Comisión de
Hacienda y Crédito Público del Senado de la República y cuatro de la Co-
misión de Hacienda y Crédito Público o de la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública de la Cámara de Diputados. La presidencia de la comisión
legislativa bicameral se ejercerá, de manera alternada, por un diputado y
por un senador con una periodicidad de un año.
…”

La Comisión Bicamaral de Disciplina Financiera de las Entidades Federa-

tivas y los Municipios está integrada por cuatro diputados integrantes de
las comisiones de Hacienda y Crédito Público o de Presupuesto y Cuenta
Pública y cuatro senadores de la Comisión de Hacienda y Crédito Públi-
co, alternando su presidencia cada año entre un diputado y un senador.
La principal atribución de esta comisión bicamaral es la de analizar y
opinar sobre la estrategia de ajuste para fortalecer las finanzas públicas

249
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

cuando un Estado se ubique en un nivel de endeudamiento elevado.

Por otra parte, conforme lo establece el artículo 127 de la LOCGEUM, la
Comisión Permanente podrá tener hasta tres comisiones para el despa-
cho de los asuntos de su competencia.

“ARTÍCULO 127.
1. La Comisión Permanente podrá tener hasta tres comisiones para el
despacho de los negocios de su competencia.”

La LOCGEUM no señala cuáles serán esas tres comisiones con que cuen-
ta la Comisión Permanente, el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, vigente para este
órgano legislativo en todo aquello que no contravenga la LOCGEUM,
en su artículo 175 establece que la Comisión Permanente contaría con
nueve comisiones:

“ARTÍCULO 175.- Para el despacho de los negocios de su competen-

cia, la Comisión Permanente, nombrará, a propuesta de la Mesa y por
mayoría de votos, en el mismo día de su instalación, las siguientes
Comisiones:
Agricultura y Fomento,
Comunicaciones y Obras Públicas,
Educación Pública,
Gobernación,
Guerra y Marina,
Hacienda y Crédito Público,
Justicia,
Puntos Constitucionales,
Relaciones Exteriores.”

Toda vez que no existe un Reglamento para la Comisión Permanente

que derive de las disposiciones contenidas en la LOCGEUM de 1999, ha
sido práctica en este órgano el integrar las nueve antiguas comisiones
señaladas en el Reglamento Interior del Congreso en tres, lo cual se
lleva a cabo mediante un acuerdo parlamentario,247 para quedar de la
siguiente forma:
Š Primera Comisión: Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia;

247 Acuerdo de la Mesa Directiva relativo a la integración de las comisiones de trabajo, de la

comisión permanente del primer receso del primer año de ejercicio de la LXII Legislatura.
Diario de Debates de la Cámara de Diputados del 27 de diciembre de 2012. www.diputa-
dos.gob.mx. Consultado el 9 de febrero de 2015.

250
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Š Segunda Comisión: Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Edu-

cación Pública, y
Š Tercera Comisión: Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Fo-
mento, Comunicaciones y Obras Públicas.

El número de integrantes de cada una de las comisiones de la Comisión

Permanente varía de receso en receso toda vez que su conformación se
realiza mediante un acuerdo parlamentario, sin embargo, por lo regular
éstas se integran por quince legisladores. Es importante mencionar que
para la composición de las comisiones se toma en cuenta la pluralidad
representada en el Congreso y el criterio de proporcionalidad.
Por lo que respecta al Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos, ni la Constitución ni la LOCGEUM establecen la existencia de
comisiones para este órgano, sin embargo, consideramos que en caso
de que las requiera para el ejercicio de sus atribuciones podrán ser
creadas mediante un acuerdo parlamentario.

Los comités
El Diccionario de la Lengua Española define al Comité de la siguiente
forma: “Del francés Comité y del inglés Committee personas encargadas
de un asunto”,248 es decir, que es un conjunto reducido de personas que
representando a una colectividad tiene a su cargo ciertas funciones o
gestiones. El doctor Arturo Garita Alonso en el libro La función legisla-
tiva. Senado de la República define al comité como: “órgano auxiliar de
las actividades de la cámara constituido por disposición del pleno a fin
de realizar tareas diferentes a las comisiones, teniendo una duración y
misión específica, según el acuerdo de creación”.249 Por su parte, la LO-
CGEUM en la parte relativa a la Cámara de Diputados señala lo siguiente
en relación con los comités:

“ARTÍCULO 46.
1. Los comités son órganos para auxiliar en actividades de la Cámara
que se constituyen por disposición del Pleno, para realizar tareas dife-
rentes a las de las comisiones. Tendrán la duración que señale el acuer-
do de su creación.
2. al 5…”

248 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág.600.
249 Garita Alonso, Arturo. Op. cit., pág. 184.

251
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Por su parte, el artículo 3 del Reglamento de la Cámara de Diputados

en su numeral 1, fracción III, define al Comité de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 3.
1. Para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados si-
guientes:
I. al II…
III.Comité: Es el órgano auxiliar en actividades de la Cámara, distinto de
las comisiones, constituido para realizar tareas específicas y de apoyo a
los órganos legislativos, de acuerdo a lo que dispone el artículo 46 de
la Ley;
IV al XXVI…”

Como podemos observar, los comités en la Cámara de Diputados tienen

los siguientes elementos: a) Son órganos auxiliares de las actividades de
la Cámara, es decir, es un grupo reducido de personas que representan a
una colectividad, en este caso a los integrantes de la cámara y tienen a su
cargo ciertas funciones o gestiones; b) Son constituidos por disposición
del Pleno y, al igual que las comisiones, los grupos parlamentarios deben
de promover la equidad de género en su integración; c) Tienen como
objeto realizar tareas que le son definidas al momento de su creación y
que son diferentes a las que realizan las comisiones, y d) El tiempo de
existencia de los comités es definido por el acuerdo de su creación, sin
embargo, en la práctica existen comités cuya duración es por la legislatu-
ra, renovándose constantemente legislatura tras legislatura.
El artículo 46 de la LOCGEUM señala los comités que por disposición legal
deben existir en la Cámara de Diputados, sin embargo, recordemos que
cada una de las cámaras puede sin intervención de la otra dictar resolu-
ciones económicas relativas a su régimen interior y mediante éstas pueden
crear otros comités.

“ARTÍCULO 46.
1…
2. Para la orientación informativa, así como para el conocimiento y
atención de las peticiones que formulen los ciudadanos a la Cámara o
a sus órganos, se formará el Comité de Información, Gestoría y Quejas.
3. Para auxiliar a la Junta de Coordinación Política en el ejercicio de sus
funciones administrativas, habrá un Comité de Administración. El Acuer-
do de su creación será propuesto al Pleno por la Junta y deberá señalar
su objeto, integración y atribuciones, así como la directiva del Comité,
cuya Presidencia deberá recaer en un Diputado del mismo Grupo Parla-
mentario de quien presida aquélla.
4. Para efectos de consulta y opinión en materia política y legislativa,
se integrará el Comité de decanos que atenderá las solicitudes que le

252
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

requieran la Junta de Coordinación Política y los órganos legislativos.

Este Comité estará constituido por los diputados que integren la Mesa de
Decanos, conservando la composición y estructura jerárquica.
5. …”

Los comités que por disposición legal existen en la Cámara de Diputados

son:
a) El Comité de Información, Gestoría y Quejas, que tiene como ob-
jeto el conocimiento y atención de las peticiones que formulen los
ciudadanos a la cámara o a los órganos que lo integran;
b) El Comité de Administración que es el órgano auxiliar de la Junta
de Coordinación Política en el ejercicio de sus funciones admi-
nistrativas, se crea por el Pleno a propuesta de aquel órgano de
gobierno y su presidencia recae en un diputado del mismo grupo
parlamentario de quien presida la Junta. Resulta significativo que
en la Cámara de Senadores exista para este mismo fin una Comi-
sión de Administración que auxilia a la Mesa Directiva en el ejer-
cicio de sus funciones administrativas; y esto es debido a que en
la Cámara de Diputados quien ejerce las funciones administrativas
es la Junta de Coordinación Política, mientras que en la Cámara de
Senadores esta función la realiza la Mesa Directiva, y
c) El Comité de Decanos que está integrado por los mismos diputados
que en su momento integraron la Mesa de Decanos, conservando
su composición y estructura jerárquica, y tiene como objeto ser un
órgano de consulta y opinión en materia política legislativa.
El Pleno de la Cámara de Diputados puede constituir los comités que
sean necesarios para la atención de las atribuciones constitucionales y
legales de este órgano legislativo, siempre y cuando no sean compe-
tencia de alguna comisión. Asimismo, el Reglamento de la Cámara de
Diputados establece que cada Centro de Estudios contará con un comité
y le define ciertas actividades.

“ARTÍCULO 205.
1. La Cámara puede constituir comités y comisiones especiales para la
atención de las funciones constitucionales y legales, que no sean com-
petencia de las comisiones ordinarias.
2. ...”

“ARTÍCULO 206.
1. Los comités son órganos auxiliares de las actividades internas de la
Cámara, además de los señalados en la Ley habrá uno por cada Centro
de Estudios. Tendrán las siguientes tareas:
I. Definir políticas y programas generales para el desahogo de las activi-
253
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

dades a su cargo,
II. Proponer normas y directrices que regulen con eficiencia la actividad
encomendada, y vigilen su aplicación, y
III. Supervisar a las áreas involucradas.
2. y 3…”

Además de los comités señalados por la LOCGEUM, el Reglamento de la

Cámara de Diputados establece la existencia de comités para cada uno
de los centros de estudios que existen en este órgano legislativo; estos
comités tienen como objeto el definir las políticas, programas, normas
y directrices de las actividades encomendadas a los centros, así como
vigilar y supervisar sus tareas encomendadas.
La LOCGEUM en la Cámara de Diputados establece en el artículo 49
numeral 3 que existen los siguientes centros de estudios, que se encuen-
tran en el ámbito de la Secretaría General y dependen de la Secretaría
de Servicios Parlamentarios: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas;
Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias; Centro
de Estudios Sociales y de Opinión Pública; Centro de Estudios para el
Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, y Centro de Es-
tudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género.
Adicionalmente, el artículo 8, fracción XX, del Reglamento de la Cámara
de Diputados establece la existencia de un Código de Ética para ese ór-
gano legislativo, el cual instituye la integración de un comité encargado
de promover su cumplimiento y observancia así como recomendar a
la Mesa Directiva las sanciones correspondientes. El Código de Ética250
en sus artículos 11 y 12 señala cómo se integra y se organiza el Comité,
respectivamente:

“ARTÍCULO 11. El Comité estará integrado por:

Los miembros del Comité de Decanos;
Un diputado representante de cada grupo parlamentario”.

“ARTÍCULO 12. El Comité tendrá la organización siguiente:

Un Presidente y dos Secretarios electos por el Pleno de la Cámara;
Un Vicepresidente que lo será el Presidente del Comité de Decanos,
quien sustituirá al Presidente del Comité en sus ausencias.
La Presidencia y las Secretarías tendrán carácter anual y rotativo. La Se-
cretaría Técnica será la misma que la del Comité de Decanos.”

250 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de mayo de 2016.

254
 Capítulo 3
Los órganos del Poder Legislativo

Por último, el artículo 208 del Reglamento de la Cámara de Diputados

señala que las disposiciones reglamentarias de las comisiones ordinarias
relativas al acto de su constitución, instalación, plazos y requisitos para
la emisión de sus convocatorias y forma de sustitución de sus integrantes
les son aplicables a los comités.
Por su parte, la LOCGEUM en su Título Tercero relativo a la Organiza-
ción y Funcionamiento de la Cámara de Senadores no menciona a los
comités, siendo éstos regulados en cuanto a su creación, integración,
objeto y duración en el Reglamento de este órgano legislativo de la si-
guiente manera:

“ARTÍCULO 116
1. Los comités los establece el Pleno a través de acuerdo que señala su
forma de integración, objeto y duración.
2. Los comités tienen a su cargo la gestión de tareas específicas, distin-
tas de las asignadas a las comisiones, relativas al funcionamiento del
Senado.”

“ARTÍCULO 155
Los comités son órganos auxiliares creados por el Pleno para coadyuvar
al funcionamiento interno del Senado.
2. …”

“ARTÍCULO 156
Las disposiciones establecidas en la Ley y este Reglamento para las co-
misiones, en lo que se refiere a creación, integración, funcionamiento
y participación de sus integrantes son aplicables, en lo procedente, a
los comités.”

Como podemos observar, los comités en el Senado de la República también

son órganos auxiliares, constituidos por el Pleno, realizan tareas específicas
distintas a las asignadas a las comisiones y su integración y duración son
definidos en el acuerdo de creación, asimismo les son aplicables, en lo pro-
cedente, las disposiciones de las comisiones establecidas en la LOCGEUM y
en el Reglamento del Senado de la República en lo referente a la creación,
integración, funcionamiento y participación de sus integrantes.
La LOCGEUM no contempla la existencia de comités en el Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos y en la Comisión Permanente,
sin embargo, consideramos que si estos órganos del Poder Legislativo
requieren de un comité para el ejercicio de sus atribuciones constitucio-
nales y legales, pueden crearlo mediante un acuerdo parlamentario que
sea aprobado por el Pleno.

255
 Capítulo 4
Las resoluciones del
Poder Legislativo Federal

C onforme lo señala el Diccionario de la Lengua Española, resolución

es la “acción y efecto de resolver o resolverse”,251 por su parte, el
Diccionario Universal de Términos Parlamentarios señala que reso-
lución “es todo imperativo categórico, así como toda normatividad jurídica
que emite el Congreso, ya sea para observancia general o para regularse
en lo interno”.252 De tal forma que aplicando el concepto a la actividad del
Poder Legislativo, es la decisión que toman el Congreso de la Unión o al-
guno de los órganos que lo integran, sobre los asuntos de su competencia
que son sometidos a su consideración. El artículo 70 constitucional, en su
primer párrafo, nos señala que las resoluciones del Congreso tendrán el
carácter de ley o decreto:

“ARTÍCULO 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley

o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados
por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una
de ellas, y se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)’.
...”253

251 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág.1957.
252 Rivera Alvelaez, Francisco. Definición del concepto Resolución. En Berlín Valenzuela, Fran-
cisco (Coordinador). Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Segunda edición,
Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 1998, pág. 868.
253 El Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM a solicitud de la LII Legislatura de la Cámara de Diputados llevaron a

257
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

No obstante lo señalado en el artículo 70 constitucional, el Poder Legislati-

vo y los órganos que los integran pueden formular otro tipo de resolucio-
nes “de jure y de facto, el Congreso de la Unión y sus respectivas cámaras
(y también sus órganos propios), se pronuncian con efectos instituciona-
les intra camaralmente o hacia el exterior mediante otro tipo de resolucio-
nes que no necesariamente llevan la denominación de ley o decreto”.254
Efectivamente, en el artículo 77 constitucional, fracción I, encontramos
otro tipo de resoluciones que puede dictar cada una de las Cámaras que
integran el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sin la
intervención de la otra:

“ARTÍCULO 77. Cada una de las Cámaras puede, sin la intervención de

la otra:
I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
II a IV...”

Como podemos apreciar, la Constitución señala que las resoluciones que

se emiten dentro del Poder Legislativo podrán ser de tres tipos: leyes,
decretos y económicas, siendo las económicas aquellas que pueden ser
dictadas por cada cámara sin intervención de la otra, pero la Constitu-
ción no define estos conceptos, además, en la forma como está redacta-
do el artículo 70 se puede interpretar que el concepto ley se opone al de
decreto y conforme lo señalado en el artículo 77, tal parece que las reso-
luciones económicas sólo pueden emanar de las cámaras. Por otro lado,
no se considera el acuerdo como una resolución del Poder Legislativo.
Para conocer el sentido de los conceptos utilizados por la Constitución
para las resoluciones del Congreso, recurriremos al método histórico y
cabo un estudio académico para reordenar y consolidar el texto de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en el cual proponen que el texto del artículo 70 Consti-
tucional quede de la siguiente forma: “Artículo 68. Toda resolución del Congreso tendrá el
carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los
presidentes de ambas cámaras y por un Secretario de cada una de ellas, y se promulgarán
de la forma que disponga la ley.
El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento interno, la que
no podrá ser vetada ni necesitará la promulgación por el Ejecutivo para tener vigencia.”
Fix-Fierro, Héctor y Valadés, Diego. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Texto reordenado y consolidado. Estudio Académico. Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Primera edición, Talle-
res Gráficos de la Cámara de Diputados, México, 2015, pág. 454.
254 Eraña Sánchez, Miguel Ángel. Comentario al artículo 70 constitucional. En Derechos del
Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones, Octava edición, Editorial Miguel
Ángel Porrúa, Tomo IV, México, 2012, pág. 27.

258
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

llevaremos a cabo un estudio de los antecedentes constitucionales de

los mismos.

Antecedentes constitucionales de las

resoluciones del Poder Legislativo255
El primer antecedente constitucional que debemos tomar en cuenta es
la Constitución Política de la Monarquía Española también denominada
la Constitución de Cádiz. Las Cortes de Cádiz “se instalaron en forma
solemne el 24 de septiembre de 1810, nueve días después del comienzo
de la Revolución de la Independencia mexicana, y estuvieron integradas
por liberales de la clase media española provenientes de la elección en
juntas provinciales y locales. Es importante hacer notar que los diputa-
dos americanos, en términos generales, hicieron causa común con los
demás del continente.”256
La Constitución de Cádiz fue jurada el 19 de marzo de 1812, tuvo gran
influencia de la independencia norteamericana y de la revolución fran-
cesa. Esta Constitución considera que la soberanía reside esencialmente
en la nación y establece que la nación Española es la reunión de todos
los españoles de ambos hemisferios, considerando que éstos son todos
aquellos hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las
españas y los hijos de éstos. El gobierno lo dividió en tres poderes, insti-
tuyendo una monarquía moderada y depositando el Poder Legislativo en
las Cortes, las cuales se conformaban por la reunión de todos los diputa-
dos, donde la Nueva España participaba con seis diputaciones: Durango,
Guadalajara, Mérida, México, Monterrey y San Luis Potosí.
En la Nueva España, a pesar de estar en medio de la guerra insurgente,
se celebraron cinco elecciones de diputados a Cortes entre 1810 y 1822,
no obstante que entre 1814 y 1820 se mantuvo suspendida la vigencia de
la Constitución de Cádiz a consecuencia de la invasión de Francia a Es-

255 Los antecedentes constitucionales fueron tomados de: Tena Ramírez, Felipe. Leyes Funda-
mentales de México (1808-1997). Vigésima edición Actualizada, Editorial Porrúa, México,
1997; y de Márquez Rábago, Sergio R. Evolución Constitucional Mexicana. Segunda edi-
ción, Editorial Porrúa, México, 2011.
256 Barceló Rojas, Daniel y Gamas Torruco, José. Estudio Introductorio. Diario de Sesiones de
las Cortes Generales y Extraordinarias de Cádiz. Proceso de Creación de la Constitución
Política de la Monarquía Española de 1812 vigente en las provincias mexicanas. Tomo I.
Coeditado por el Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP)
de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Instituto de Investigaciones
Jurídicas (IIJ) UNAM, México, 2014, pág. IX.

259
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

paña. La participación de diputados de las colonias en América habla de

la apertura democrática de la Constitución, además de ser un importante
antecedente del Federalismo Mexicano, en tanto que dio vida a las Di-
putaciones Provinciales. “Con ello se estaba propiciando, para el futuro,
la implantación de un régimen federalista y la ciudadanía comenzaba a
convertirse en una fuerza política básica”.257
La Constitución de Cádiz no contenía una disposición específica sobre
las resoluciones de las Cortes, sin embargo, se infiere del contenido
de la misma que las Cortes podían dictar leyes y decretos.
Por su parte, el Decreto Constitucional para la Libertad de la América
Mexicana promulgado el 22 de octubre de 1814, mejor conocido como
la Constitución de Apatzingán, en su título primero, denominado “Prin-
cipios o elementos Constitucionales”, dedica un capítulo a lo que debía
entenderse por ley:

“ARTÍCULO 18.- Ley es la expresión de la voluntad general en orden a la

felicidad común: esta expresión se enuncia por los actos emanados de
la representación nacional.”

“ARTÍCULO 19.- La ley debe ser igual para todos, pues su objeto no es
otro que arreglar el modo como los ciudadanos deben conducirse en
las ocasiones en que la razón exija que se guíen por esta regla común.”

Esta es la primera Constitución mexicana y aunque careció de vigencia,

es un antecedente constitucional que debemos tomar en cuenta. Para el
Constituyente de Chilpancingo era importante determinar el significado
de la ley, así como sus alcances y objetivos; sin embargo, no hace re-
ferencia alguna a las resoluciones del Congreso. Del análisis del texto
de esta Constitución se infiere que las resoluciones que podía dictar el
Congreso se integraban por leyes o decretos toda vez que en el capítu-
lo referente a las atribuciones del Supremo Congreso se preveían otras
facultades diferentes a las legislativas, las cuales se ejercían a través del
decreto como “la de decretar la guerra”.
Es a partir del Acta Constitutiva de la Federación Mexicana del 31 de ene-
ro de 1824, cuando al Poder Legislativo se le faculta expresamente para
emitir resoluciones que no necesariamente debían ser leyes, ya que el
artículo 13 le otorgó al Congreso la facultad exclusiva de dictar decretos
y en el artículo 14 se le otorgaron otras atribuciones:

257 Pérez de los Reyes, Marco Antonio. Op. cit., pág. 255.

260
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

“ARTÍCULO 13.- Pertenece exclusivamente al Congreso General dar le-

yes y decretos:
I a XX...”

“ARTÍCULO 14.- En la Constitución se fijarán otras atribuciones genera-

les, especiales y económicas del Congreso de la federación, y modo de
desempeñarlas, como también las prerrogativas de este cuerpo y de sus
individuos.”

Esta facultad exclusiva del Congreso para dictar leyes o decretos se vio
reflejada en el texto constitucional, además, resulta significativo que en
el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana se establezca que al Po-
der Legislativo la Constitución le otorgará otras atribuciones generales,
especiales y económicas, sin que éstas se especificaran.
La primera Constitución que entró en vigor en México fue aprobada el
3 de octubre de 1824 y publicada al día siguiente, adopta como forma
de gobierno el sistema federal contra los argumentos de varios ilustres
constituyentes como Servando Teresa de Mier, quién señaló: “en el norte
se federaron estados separados e independientes, en tanto que federa-
dos nosotros estando unidos es dividirnos”.258
La Constitución de 1824 contenía 171 artículos y “el articulado de esta
Constitución refleja de sobremanera la preocupación de sus autores por
dar las bases de organización y funcionamiento del nuevo gobierno y
de la división de poderes (que se refieren en los artículos 6º al 144), de-
jando de lado las garantías fundamentales de los individuos, apenas y se
mencionan (artículo 61 fracción IV); no proscribe expresamente la escla-
vitud (pese a que por Decreto del 11 de julio de 1824 se había prohibido
el comercio y tráfico de esclavos), tampoco abole fueros ni prerrogativas
de clase, por lo que se puede afirmar que esta Constitución resulta or-
gánica”259 y en el Título Tercero se dedicó una sección completa, que
comprendía del artículo 34 al 46, para regular las atribuciones internas
de las Cámaras, estableciendo en el artículo 47 que las resoluciones del
Congreso sólo podrían tener el carácter de leyes o decretos.

“ARTÍCULO 47. Ninguna resolución del Congreso General tendrá otro

carácter, que el de ley o decreto.”
258 Calvillo, Manuel (Compilador). La República Federal Mexicana: gestación y nacimiento.
Segunda edición, Editorial El Colegio de México - El Colegio de San Luis, México, 2003,
pág. 564.
259 Rives Sánchez, Roberto. La Administración Pública de México 1821-2012. Elementos para
la Fiscalización y Rendición de Cuentas. Primera edición, Editorial Diseño 3, México,
2015, pág. 50.

261
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Esta Constitución fue la primera del México independiente y es el pri-

mer antecedente constitucional en el que se determina el carácter que
tendrán las resoluciones que emite el Congreso en el desempeño de sus
funciones. El texto constitucional ya no le otorga al Congreso la exclu-
sividad para dictar leyes o decretos que le daba el artículo 13 del Acta
Constitutiva de la Federación Mexicana de 1824, pero sí establece de
forma tajante que el Congreso sólo podrá dictar dos tipos de resolucio-
nes: leyes o decretos.
Por otra parte, la Constitución Federal de 1824 no contiene un artículo
específico que nos hable de las resoluciones económicas, sin embar-
go, en el Título Tercero, en la Sección Cuarta, que se titula “De las
funciones económicas de ambas Cámaras y prerrogativas de sus indivi-
duos”, en su artículo 46 señala:

“ARTÍCULO 46.- Cada Cámara y también las juntas de que habla el ar-
tículo 36, podrán librar las órdenes que crean convenientes, para que
tengan efecto sus resoluciones tomadas a virtud de las funciones que a
cada una comete la Constitución en los artículos 35, 36, 39, 40, 44 y 45; y
el presidente de los Estados Unidos las deberá hacer ejecutar, sin poder
hacer observaciones sobre ellas.”

Este artículo le otorgaba a cada Cámara la facultad de librar las órdenes

que fueren necesarias para que se cumplieran sus resoluciones en ma-
teria de: calificación de las elecciones de los miembros del Poder Legis-
lativo; para compeler a que concurrieran a las sesiones los legisladores
que se encontraban ausentes; para hacer valer sus resoluciones cuando
actuaba como gran jurado, y en el caso de indemnización de los diputa-
dos y senadores integrantes del Poder Legislativo. Estas órdenes debían
ser observadas por el titular del Poder Ejecutivo sin que éste pudiera
hacer observaciones sobre ellas.
Resulta interesante conocer el artículo 171 de la Constitución Federal de
1824, el cual señalaba que:

“ARTÍCULO 171.- Jamás se podrán reformar los artículos de esta Cons-

titución y de la acta constitutiva que establecen la libertad e indepen-
dencia de la nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad
de imprenta, y división de los poderes supremos de la federación y de
los Estados”.

No obstante la prohibición señalada en el artículo mencionado, el 4 de

enero de 1835 se instaló un nuevo Congreso con mayoría centralista y

262
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

conservadora, el cual manifestó en mayo del mismo año estar investido

por la voluntad del pueblo para reformar la Constitución de 1824, por lo
que se proclamó como el Tercer Congreso Constituyente y declaró que
podía modificar la forma de gobierno, “se criticó al sistema federal como
origen de las desgracias del país y de la ineficiencia de aparato adminis-
trativo; se le calificó un sistema imitativo del estadounidense, más que
del adecuado a las necesidades y costumbres del país.”260
El 23 de octubre de 1835 se aprobó el documento denominado “Bases
Constitucionales” expedido por el Congreso Constituyente que dio fin al
sistema federal, instituyó el centralismo y creó al Supremo Poder Con-
servador. La nueva Constitución fue aprobada en su totalidad el 21 de
diciembre de 1836 y su texto se entregó al gobierno el 30 del mismo
mes, se dividió en siete estatutos, por lo que ese paquete legislativo se
conoce como las Siete Leyes Constitucionales. Paralelamente a las labores
del Congreso Constituyente se desarrollaba la guerra con Texas, que trajo
como consecuencia para México la pérdida de ese territorio. Desde luego,
se hacía caso omiso del artículo 171 de la Constitución de 1824, por lo
que Ignacio Burgoa Orihuela considera que “La Constitución centralista
de 1836 es hija espuria de un Congreso que, no obstante que emanó de
la Constitución de 1824, se erigió en ‘Constituyente’, violando con todo el
ordenamiento que le dio vida jurídica”.261
Las Bases Constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente en
1835, no hacían referencia a las resoluciones del Congreso, sin embargo,
la Constitución de 1836 fue la primera en definir y distinguir los con-
ceptos de ley y decreto, señalando que la ley tiene un contenido más
amplio, “el interés común”, en cambio dispone que el decreto se refiere
a contenidos específicos en cuanto a sujetos, espacios y tiempos. Felipe
Tena Ramírez, sobre el particular ha señalado que “en el sentir de Raba-
sa, es la mejor definición que al respecto pueda encontrarse en nuestras
leyes positivas“.262
En la tercera ley que se tituló “Del Poder Legislativo, de sus miembros
y de cuanto dice relación a la formación de las leyes”, en el artículo 43,
señalaba acerca del carácter que tendrían las resoluciones del Congreso:

“ARTÍCULO 43.- Toda resolución del Congreso General tendrá el carác-

ter de ley o decreto.
260 Ídem, pág. 72.
261 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las garantías individuales. Vigésima segunda edición, Editorial
Porrúa, México, 1989, pág. 131.
262 Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Op. cit., pp. 284 y 285.

263
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El primer nombre corresponde a las que versen sobre materia de interés

común, dentro de la órbita de atribuciones del poder legislativo.
El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean solo
relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimien-
tos o personas.”

Para la Constitución centralista de 1836, la ley y el decreto son formal-

mente legislativos, pero en cuanto a su generalidad la ley es más amplia
que el decreto, toda vez que aquella tiene como finalidad el interés co-
mún mientras que el decreto se refiere a cuestiones concretas relativas a
tiempo, lugar, corporaciones, establecimientos o personas. Por otro lado,
en esta Constitución aparece por primera ocasión el concepto resolucio-
nes económicas, ya que el artículo 51 establecía:

“ARTÍCULO 51.- Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de

la otra:
I. Tomar resoluciones que no pasen de económicas, relativas al local de
sus sesiones, al mejor arreglo de su secretaría y demás oficinas anexas,
al número, nombramiento y dotación de sus empleados, y a todo su
gobierno puramente interior.
II...”

Las materias que podían ser objeto de resoluciones económicas, apa-

rentemente se encuentran muy limitadas ya que éstas se referían: a) El
inmueble donde sesionaría el órgano colegiado; b) La organización, atri-
buciones y funciones de la Secretaría y oficinas anexas; c) El personal de
apoyo al trabajo legislativo, y d) todo lo referente a su gobierno interior.
Este último supuesto es precisamente el que le da gran amplitud a la ma-
teria que podía ser objeto de las resoluciones económicas, ya que éstas
tenían como objetivo el regular cualquier aspecto relativo al gobierno
interno de la cámara.
En 1843 se crea un nuevo texto constitucional denominado Bases de la
Organización Política de la República Mexicana, conocidas como Bases
Orgánicas, las cuales establecieron lo que se ha llamado la Segunda Re-
pública Centralista, adopta la forma de gobierno de República represen-
tativa y popular, asimismo desaparece el Supremo Poder Conservador,
“este nuevo documento resultaba ser antireformista pues conservaba ex-
presamente los fueros eclesiásticos y militares; sin embargo, y buscando
conciliar al grupo liberal, incluyó algunas garantías individuales: se reco-
noció la necesidad de dar independencia a los poderes”.263

263 Rives Sánchez, Roberto. Op. cit., pág. 89.

264
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

La Constitución de 1843 nuevamente se circunscribe a señalar que las re-

soluciones que emita el Congreso serán leyes o decretos, eliminando la
definición que la Constitución de 1836 daba a estos conceptos y sin aportar
ninguna otra. El artículo 64 de estas Bases señalaba lo siguiente:

“ARTÍCULO 64. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley

o decreto.”

Por otro lado, las Bases Orgánicas ya no se refieren a las resoluciones

económicas y sólo señalan en su artículo 68 aquello que pueden realizar
cada una de las cámaras.

“ARTÍCULO 68. Corresponde a cada una de las Cámaras, sin intervención

de la otra, el arreglo de sus respectivas oficinas, el nombramiento, desig-
nación de número y dotación de los empleados en ellas, a quienes ex-
pedirá sus despachos el Presidente de la República, y cuando cada una
resuelva por sí en estos puntos tendría fuerza de ley: les corresponde,
asimismo, arreglar la policía interior del local de sus sesiones: calificar las
elecciones de sus individuos: resolver las dudas que ocurran sobre ellas,
y todo lo que tenga relación con el desempeño de sus funciones.”

Dentro de los supuestos establecidos en el artículo citado, encontra-

mos varios que en la Constitución de 1836 eran objeto de resoluciones
económicas tales como: a) El arreglo de sus respectivas oficinas, y b)
El nombramiento, dotación y número de sus empleados. Por otro lado
establece nuevos supuestos: a) Arreglar la policía interior; b) Calificar y
resolver dudas sobre las elecciones de sus individuos, y c) Todo lo que
tenga relación con el desempeño de sus funciones.
Después de los sacudimientos políticos y de las oscilaciones constitucio-
nales, en plena guerra con Estados Unidos se aprobó el Acta de Reformas
Constitucionales de 1847, instrumento que reivindicó a la Constitución
de 1824 y con ella el sistema federal, ya que en su parte introductoria
señaló: “Que la Acta Constitutiva y la Constitución Federal, sancionadas
el 31 de enero y 4 de octubre de 1824, forman la única Constitución
Política de la República”.264
El Acta de Reformas Constitucionales de 1847 no incluyó ninguna men-
ción sobre las resoluciones del Congreso y por tal motivo se estuvo a lo
dispuesto por la Constitución de 1824, es decir, que las resoluciones del
264 Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República. Las Constituciones
Mexicanas. 1814-2003, Tomo I, Editorial Mexicana Digital de Impresión, México, 2004,
pág. 251.

265
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Congreso tendrían el carácter de ley o decreto tal como lo establecía el

artículo 47, que ya mencionamos.
El 5 de febrero de 1857 se juró una nueva Constitución, “era fruto de un
año de debates en el Congreso Constituyente, los diputados centraron su
atención en sus preocupaciones ideológicas –derechos del hombre, es-
tructura de gobierno, religión, etc. – y dieron poca atención a los asuntos
de la tenencia de la tierra y gobierno local en el México rural. Se estableció
que los derechos del hombre son las bases de las instituciones sociales”.265
Destacaron las intervenciones de insignes diputados como Francisco Zar-
co, Ponciano Arriaga y Mariano Otero. La nueva Constitución restauraba el
federalismo y adoptó el sistema unicameral. Por otro lado, interrumpió la
tradición establecida por el artículo 47 de la Constitución de 1824 de seña-
lar que las resoluciones del Congreso tendrían el carácter de ley o decreto.
En la relatoría que hace Francisco Zarco sobre las sesiones del constitu-
yente de 1856-1857, nos dice que cuando se discutió el artículo relativo
al carácter que deberían tener las resoluciones que emitiera el Congreso,
intervino el diputado por Jalisco Espiridión Moreno, quien se encontraba
inconforme con la propuesta de redacción de dicho artículo, en el que
se establecía que toda resolución del Congreso no tendría otro carácter
que el de ley o acuerdo económico:

“El Sr. Moreno cree conveniente que las resoluciones del Congreso ten-
gan el carácter de ley o decreto y establece la distinción de que la ley se
refiere a un objeto general y el decreto a un objeto particular.
El Sr. Guzmán dice que la Comisión tuvo presentes las observaciones
del señor preopinante; pero temió que las distinciones dieran lugar a
abusos, y creyó que toda resolución legislativa del Congreso General no
puede tener más carácter que el de ley.
El artículo es aprobado por unanimidad de los 79 diputados presentes”.266

A pesar de la observación del diputado Espiridión Moreno, la redacción

definitiva que se plasmó en el texto original de la Constitución de 1857,
no fue modificada y quedó como sigue:

“ARTÍCULO 64.- Toda resolución del Congreso no tendrá otro carácter

que el de ley o acuerdo económico. Las Leyes se comunicarán al Ejecu-
tivo firmadas por el Presidente y dos Secretarios, y los acuerdos econó-
micos por solo dos Secretarios.”
265 Rives Sánchez, Roberto. Op. cit., pág. 133.
266 Zarco, Francisco. Historia del Congreso Constituyente de 1857. Imprenta I. Editorial Es-
calante, México, 1916, reimpreso por el Instituto Nacional de Estudios Histórico de la
Revolución Mexicana, Talleres Gráficos de la Nación, México, 1987, pág. 587.

266
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

Es la primera ocasión que una Constitución elimina al decreto y seña-

la que las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de acuerdo
económico. El ilustre Diputado del Congreso Constituyente de 1856,
don José María del Castillo Velasco en su libro Apuntamientos para el
estudio del Derecho Constitucional Mexicano señala que “no carece de
importancia la determinación de qué sean los acuerdos económicos. Sin
duda alguna que son aquellas resoluciones que no afectan directamente
más que al Congreso mismo. El nombre lo demuestra así: económico es
decir, aquello que toca á la economía del Congreso, á su vida interior, y
no á la Federación ni al hombre. La diferencia que hace el artículo cons-
titucional es bien clara: leyes ó acuerdos económicos. Las leyes tocan
á la sociedad en su conjunto ó en sus partes, los acuerdos económicos
únicamente al Congreso”.267
No obstante el señalamiento realizado por el ilustre jurista José María del
Castillo Velasco, la Constitución de 1857 omitió decir qué asuntos debe-
rían resolverse por medio de las leyes y cuáles por medio de los acuer-
dos económicos,268 omisión que dio “por resultado que un Congreso
apasionado y arbitrario... declarara por medio de un acuerdo económi-
co, la nulidad de la elección municipal de la capital de la República”.269
La Guerra de Reforma, la invasión francesa y el imperio de Maximiliano
impidieron en la práctica la vigencia de la Constitución; superada esta
etapa el Presidente Juárez inició algunas acciones encaminadas a refor-
mar la Constitución para alcanzar el equilibrio de los poderes, consisten-
tes en “restablecer la segunda cámara, como un mecanismo para dividir
el poder ejercido por el órgano Legislativo y darle mayores márgenes a
la elección del Ejecutivo”.270
267 Del Castillo Velasco, José María. Apuntamientos para el estudio del Derecho Constitucional
Mexicano. Facsimilar de la edición Príncipe 1871. Editorial Miguel Ángel Porrúa, México,
2007, pág. 139.
268 En el Proyecto de Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la Unión del
4 de diciembre de 1857 en su Sección Cuarta de los Asuntos Económicos, Capítulo I De
su Naturaleza, en el artículo 192 señala: “Supuesto que toda resolución del Congreso no
puede tener otro carácter que el de ley o acuerdo económico, será materia de acuerdo
económico todo lo que no sea dispensa o aclaración de una ley, o que no se abrace una
medida de interés general”. Lujambio, Alonso y Estrada Michel, Rafael. Tácticas Parla-
mentarias Hispanoamericanas. La influencia de los Reglamentos para el Gobierno Interior
de las Cortes de Cádiz en el Derecho Parlamentario de México. Editorial Tirant Lo Blanch,
Valencia, España, 2012, pág. 246.
269 Rodríguez Fernández, Ramón. Derecho Constitucional. Segunda edición, Imprenta en la
calle de Hospicio de San Nicolás, México, 1875, pág. 648.
270 Valadés, Diego. El Control del Poder. Op. cit., pág. 152.

267
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Sin embargo, el procedimiento establecido por la propia Constitución

para llevar a cabo la reforma, consistente en la votación favorable de
las dos terceras partes de los diputados presentes y la aprobación de la
mayoría de las legislaturas de los estados, por las circunstancias políticas
imperantes de la época, eran imposibles de cumplir.

“Consciente de las escasas posibilidades de lograr en breve tiempo una

reforma constitucional ortodoxa, el Presidente Juárez intentó un proce-
dimiento plebiscitario de excepción, no previsto en la Constitución, a
cuyo efecto, el 14 de agosto de 1867 expidió la Convocatoria para la elec-
ción de los poderes federales, en cuyo 4º Considerando estimaba oportuno
formular una especial apelación al pueblo a fin de que, a la par de emitir
su voto para elegir a sus representantes, expresara su libre y soberana
voluntad acerca de autorizar o no la siguiente Legislatura del Congreso
de la Unión, para reformar y adicionar la Constitución en puntos especí-
ficos relativos al equilibrio de los supremos poderes de la Unión; y para
que expresara asimismo su voluntad sobre los puntos equivalentes de las
Constituciones particulares de los estados”.271

El procedimiento propuesto para reformar la Constitución no prosperó, la

prensa de la época lo combatió enérgica, fundada y resueltamente, ade-
más diversos gobernadores amagaron con una rebelión armada.
Ante la necesidad de realizar algunos ajustes en el texto constitucional,
el 13 de diciembre de 1867 el Presidente de la República licenciado Be-
nito Juárez propuso al Congreso, por medio de su Secretario de Gober-
nación Sebastián Lerdo de Tejada, diversas reformas a la Constitución;
esta iniciativa fue presentada en términos generales, es decir, no se pro-
puso el texto de los artículos a modificarse “para que el Congreso con
sus superiores luces pueda acordar el desarrollo de ellas si las considera
dignas de ser aprobadas”.272 Las reformas constitucionales propuestas,
consistían básicamente en cinco puntos:

“1° Que el Poder Legislativo de la Federación se deposite en dos Cá-

maras, fijándose y distribuyéndose entre ellas las atribuciones del Poder
Legislativo.
2° Que el Presidente de la República tenga facultad de poner veto sus-
pensivo á las primeras resoluciones del Poder Legislativo, para que no
se puedan reproducir sino por dos tercios de votos de la Cámara o cá-
maras en que se deposite el Poder Legislativo.
271 Fernández Ruiz, Jorge. Poder Legislativo. Op. cit., pp. 205-206.
272 Piza, Agapito. Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores, Tomo I, Imprenta del
Gobierno Federal en Palacio, México, 1882, pág. 5.

268
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

3° Que las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, o los

informes que el segundo tenga que dar al primero, no sean verbales
sino por escrito, fijándose si serán directamente del Presidente de la
República o de los Secretarios del despacho.
4° Que la Diputación o fracción del Congreso que quede funcionando
en sus recesos, tenga restricciones para convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias.
5° Que se determine el modo de proveer a la sustitución provisional del
Poder Ejecutivo, en caso de faltar a la vez el Presidente de la República
y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia.”273

Ante esta necesidad de reformas, el 24 de diciembre de 1869 se presentó

un dictamen que agrupaba la iniciativa del Ejecutivo, así como varias ini-
ciativas de legislaturas locales y de diputados. En la parte expositiva, el
dictamen contenía los argumentos en los que se basaban las propuestas
de modificación de los diferentes artículos constitucionales y en relación
con las resoluciones del Congreso, se hizo referencia a la discusión que
hubo en el constituyente de 1856-1857, para después señalar que:

“La ley por su propia esencia tiene un carácter de generalidad; uno de

los jurisconsultos más célebres por su talento, y por su inflexible hon-
radez, define la ley en estos términos: ‘La ley es un precepto común,
una resolución de los varones prudentes: el castigo de los delitos que
se cometen espontáneamente ó por ignorancia: la garantía común de la
República.’ y el orador griego Demóstenes dijo: ‘todos los que residen
en una república deben arreglar su vida conforme á la prescripción de
la ley.’ ¿Qué tienen que hacer, en efecto, los vecinos de los Estados con
una resolución legislativa que afecte á los habitantes del Distrito Federal,
ó á los del Territorio de la Baja-California? La comisión opina que debe
reformarse el artículo 64, estableciendo la distinción entre ley, decreto y
acuerdo económico; y así lo propone al Congreso”.274

El dictamen propuso la siguiente redacción para el artículo 64 constitu-

cional referente a las resoluciones del Congreso:

“ARTÍCULO 64. Toda resolución del Congreso general tendrá el carácter

de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre
materias de interés común, dentro de la órbita de las atribuciones del
Poder Legislativo.
El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean solo
relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimien-
tos o personas.
273 Ídem, pp. 5 y 6.
274 Ídem, pág. 24.

269
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Las leyes y decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por el presi-

dente de la Cámara en que tuvieren su origen, y por un Senador y un
Diputado Secretarios.
Cada una de las Cámaras puede sin intervención de la otra:
I. Dictar resoluciones que no pasen de económicas, relativas al local de
sus sesiones, al mejor arreglo de su secretaría y demás oficinas anexas,
al número, nombramiento y dotación de sus empleados, y á todo su
gobierno puramente interior.
II. Comunicarse entre sí y con el ejecutivo, por escrito ó por medio de
comisiones de su seno.
Las resoluciones económicas se comunicarán para su cumplimiento al
Ejecutivo, firmados por solo dos secretarios”.275

La propuesta contenida en el dictamen retoma la forma como fueron

reguladas las resoluciones del Congreso en la Constitución centralista
de 1836, ya que además de integrar a los decretos como parte de las
resoluciones del Congreso, define nuevamente los conceptos ley y de-
creto. Por otro lado, reitera que cada cámara puede tomar resoluciones
que no pasen de económicas, describiendo a qué se refieren estas reso-
luciones y eliminando el concepto acuerdo económico.
Desde que se elaboró el dictamen sobre diversas reformas y adiciones a
la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, que
se referían principalmente al Poder Legislativo Federal, sobresaliendo la
reimplantación del sistema bicamaral, tuvieron que pasar más de cuatro
legislaturas hasta su aprobación definitiva, “esta iniciativa fue discutida
apasionada y detalladamente durante cuatro legislaturas, y sólo se apro-
bó hasta el 30 de octubre de 1874, en el Séptimo Congreso nacional”.276
Cuando se presentó el dictamen en comento en el año de 1869 hasta su
aprobación en 1874, se llevaron a cabo adiciones y enmiendas a varios
artículos que contenía el mismo, como resultado de diversas propuestas
de distintos diputados.
El 30 de octubre de 1874 la Comisión de Puntos Constitucionales del
Congreso presentó un nuevo dictamen manifestando que la reforma
constitucional relativa al restablecimiento del Senado había sido apro-
bada por dieciocho legislaturas, por tal motivo el 13 de noviembre de
1874, el Presidente de la República Sebastián Lerdo de Tejada manda
publicar el decreto del Congreso de la Unión que reforma la Constitu-
ción de 1857, el cual entró en vigor el 16 de septiembre de 1875.
275 Ídem, pág. 27.
276 Alcocer V., Jorge (Coordinador General). Directorio del Congreso Mexicano. LVIII Legisla-
tura 2000/2003, Nuevo Horizonte Editores, México, 2001, pág. 582.

270
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

Con esta reforma al artículo 64 de la Constitución de 1857, regresa a la

fórmula tradicional de considerar que toda resolución del Congreso pue-
de tener el carácter de ley o decreto, además de integrar en el artículo 72
a las resoluciones económicas, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 64.- Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley

o decreto. Las leyes y decretos se comunicarán al ejecutivo firmados
por los presidentes de ambas cámaras y por un secretario de cada una
de ellas, y se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos, decreta: (Texto de la ley o decreto.)’ ”.

“ARTÍCULO 72.- El Congreso tiene facultad:

I a XXXII...
A a B...
...
C. Cada una de las Cámaras, puede sin intervención de la otra:
I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
II a IV....”

El texto de la reforma constitucional, en lo referente a las resoluciones

del Congreso, nuevamente deja sin definir los conceptos de ley y de-
creto, al respecto el C. Mariano Coronado al comentar los artículos de
la Constitución de 1857 señala que “aunque genéricamente ley es una
disposición solemne del Poder Legislativo, llámese con especialidad así
la que tiene un carácter general, a diferencia del decreto que versa sobre
intereses particulares”.277
Por otro lado, con la reforma ya no se hace referencia a los supuestos que
podían ser objeto de resoluciones económicas. Isidro Montiel y Duarte
señaló que “la primitiva Constitución de 1857, dividía los actos del Poder
Legislativo en leyes y acuerdos económicos; más la reforma declara que
las disposiciones legislativas se dividen en leyes y decretos, pero sin des-
conocer los acuerdos que en nuestro primitivo Derecho Constitucional
figuraban en la categoría de órdenes, pues realmente son acuerdos las
disposiciones relativas a asuntos económicos y aun las que se refieren a
otros, que sin serlo, no necesitaban resolverse por medio del formal de-
creto”.278 Como podemos observar, desde el siglo XIX, prestigiados cons-
titucionalistas consideraron a las resoluciones económicas como acuerdos.

277 Coronado, Mariano. Elementos de Derecho Constitucional. Tercera edición, Editorial CH.
Bouret, México, 1906, pp. 140 y 141.
278 Montiel y Duarte, Isidro. Tratado de las Leyes y su Aplicación, José María Sandoval Impre-
sor, México, 1877, pp. 21 y 22, edición facsimilar realizada por la Universidad Nacional
Autónoma de México, México, 1978.

271
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Con la Revolución “los años de lucha armada arrojaron destrucción ma-

terial en el país, pérdidas en vidas humanas, producción económica,
desorganización social y administrativa, desaparecieron la seguridad,
la confianza, el crédito; la hacienda pública sufrió un agudo desequi-
librio, etc. Dentro de estas circunstancias el Congreso Constituyente
analizó, discutió y enmendó el proyecto de reformas a la Constitución
enviado por Carranza… Esta Constitución mantuvo prácticamente la
misma estructura capitular que su antecesora.”279
La nueva Constitución fue promulgada el 5 de febrero del año de 1917
y en relación con las resoluciones del Congreso conserva el mismo tex-
to que la Constitución reformada de 1857. Esa similitud se debe a que
durante las sesiones del Constituyente de 1916-1917, se presentó como
proyecto de artículo 70, el propuesto por el primer Jefe del Ejército
Constitucionalista, Venustiano Carranza, y en la sesión ordinaria del vier-
nes 5 de enero de 1917, se leyó su dictamen:

“Ciudadanos diputados:
El artículo 70 del Proyecto del C. primer jefe, es igual al artículo 64 de la
Constitución de 1857, y en virtud de no presentar dificultad su observan-
cia, la Comisión propone la aprobación de dicho precepto.”280

En la 32ª sesión ordinaria del Constituyente, celebrada el sábado 6 de

enero de 1917, el artículo 70 fue aprobado sin discusión por unanimidad
de votos. Este artículo constitucional, hasta la fecha no ha sufrido modi-
ficaciones en su primer párrafo, sólo fue adicionado mediante reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 1977,
en la cual se añadieron tres párrafos para otorgarle autonomía al Congreso
para expedir y promulgar su ley orgánica, la cual no puede ser vetada por
el titular del Poder Ejecutivo y no necesita de promulgación para tener vi-
gencia, además, estableció que la Ley Orgánica del Congreso determinaría
las formas y procedimientos para la agrupación de diputados.
Por su parte, la fracción I del artículo 77 constitucional, que señala que
cada una de las Cámaras puede dictar resoluciones económicas relativas
a su régimen interior, no ha sido objeto de reforma alguna y únicamente
se ha modificado en dos ocasiones la fracción IV de este artículo: la pri-
mera, el 15 de diciembre de 1986 para precisar que en el caso que ocurra
la vacante de algún diputado electo mediante el principio de representa-
279 Rives Sánchez, Roberto. Op. cit., pág. 216.
280 Pedroza de la Llave Susana Thalía. Comentarios al artículo 70 constitucional. En Derechos
del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones. Quinta edición, Editorial Mi-
guel Ángel Porrúa, Tomo VII, México, 2000, pág. 651.

272
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

ción proporcional, ésta será cubierta por el candidato del mismo partido
que siga en el orden de la lista regional correspondiente, después de ha-
ber concluido con todas las asignaciones originales; y la segunda, el 29
de octubre de 2003 para señalar que la sustitución de diputados electos
por el principio de representación proporcional se debería llevar a cabo
conforme lo establecido en el artículo 63 constitucional.
No obstante que la CPEUM vigente no contempla la facultad del Poder
Legislativo de dictar acuerdos, éstos son formulados y aprobados por los
órganos legislativos que integran el Congreso de la Unión, las Cámaras
y la Comisión Permanente, por ello resulta de suma importancia que la
carta fundamental establezca textualmente esta facultad, como sí la ins-
tituye para el Poder Judicial y para el Poder Ejecutivo.

Las resoluciones de los congresos locales en las

constituciones de las entidades federativas281
Después de analizar la evolución en las diferentes constituciones, así
como de la forma en que regularon las resoluciones que emitía el Con-
greso y cada una de sus cámaras de manera independiente, desde la
Constitución de Cádiz hasta la de 1917, ahora procederemos a estudiar
y comparar cómo regulan esta materia las diversas constituciones de las
entidades federativas.
Sin embargo, es importante señalar que conforme lo establece el artículo
Segundo Transitorio del Decreto por el que se declaran reformadas y
derogadas diversas disposiciones de la CPEUM, en materia de la reforma
política de la Ciudad de México, publicado en el Diario Oficial de la Fe-
deración el 29 de enero de 2016, los ordenamientos legales aplicables al
Distrito Federal que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de este
Decreto, continuarán aplicándose hasta que inicie la vigencia de aqué-
llos que lo sustituyan; por lo anterior y para efectos de esta investigación
se tomó como aplicable lo relativo al Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal, toda vez que la Constitución de la Ciudad de México, conforme
lo establece el artículo Séptimo Transitorio del Decreto mencionado, de-
berá quedar aprobada a más tardar el 31 de enero de 2017282.
281 La información de este apartado, relativa a las constituciones de las entidades federativas de
la República Mexicana, está disponible en la página de Internet www.ordenjuridico.gob.mx
donde hay un link hacia los diferentes congresos locales. Consultada el 3 de junio de 2016.
282 En la fecha en que se culminó esta investigación, ya se había instalado la Asamblea Cons-
tituyente de la Ciudad de México y tenía para iniciar sus trabajos un proyecto de Consti-
tución, disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx/ACCM/DOC/ProyectoConst15sep.

273
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Una vez aclarado lo anterior, primeramente señalaremos las Constituciones

que no contienen un artículo específico que establezca textualmente el ca-
rácter que tendrán las resoluciones que dicte el Congreso Estatal, siendo
éstas: la de Aguascalientes, Baja California, Guerrero, Jalisco, Querétaro y
Quintana Roo. En las constituciones mencionadas no existe un artículo que
expresamente señale el carácter que tendrán las resoluciones que tome la
legislatura local, sin embargo, a lo largo del propio cuerpo normativo, prin-
cipalmente en el apartado de las atribuciones del Congreso, se mencionan
los conceptos ley o decreto, sin definir su sentido y alcance.
Por otra parte, algunas constituciones locales contienen un artículo es-
pecífico que señala que las resoluciones del Congreso tendrán el ca-
rácter de ley o decreto, sin embargo, no definen estos conceptos, tal es
el caso de las constituciones de las entidades federativas de: Chiapas y
Puebla, así como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal:
a) La Constitución Política del Estado de Chiapas, en su artículo 29,
determina el carácter de las resoluciones del Congreso Local, de la
siguiente manera:

“ARTÍCULO 29.- Las resoluciones del Congreso del Estado tendrán el ca-
rácter de ley o decreto, serán firmadas por el presidente y por un secre-
tario del Congreso y se comunicarán al Ejecutivo para su promulgación.”

b) La Constitución Política del Estado Libre y soberano de Puebla en

su artículo 56, se refiere a las resoluciones del Congreso Estatal de
la forma siguiente:

“ARTÍCULO 56.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de Ley

o Decreto y para su promulgación y publicación se comunicarán al Ejecu-
tivo, firmados por el Presidente y los Secretarios.”

c) Por último, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en su ar-

tículo 40 dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 40.- Toda resolución de la Asamblea tendrá el carácter de ley

o decreto. Las leyes y decretos se comunicarán al Jefe de Gobierno del
Distrito Federal por el Presidente y por un Secretario de la Asamblea, en
la siguiente forma: ‘La Asamblea Legislativa del Distrito Federal decreta’:
(texto de la ley o decreto).”
pdf. El proyecto de Constitución no contenía un artículo específico que señalara textual-
mente qué resoluciones podía emitir el Congreso de la Ciudad de México, toda vez que el
artículo 34, apartado D, se concretaba a señalar las atribuciones del Poder Legislativo local.

274
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

En tercer término, resulta significativo que ninguna constitución local

incluya expresamente a las resoluciones económicas, sólo las constitu-
ciones de las entidades federativas de Colima, Hidalgo y Morelos, men-
cionan a los acuerdos económicos.
a) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima:

“ARTÍCULO 39.- Las resoluciones del Poder Legislativo tendrán el carác-

ter de Decreto-Ley, Decreto y Acuerdo. Las Leyes y Decretos se comu-
nicarán al Ejecutivo firmadas por el Presidente y los Secretarios y los
Acuerdos solamente por los Secretarios.”

“ARTÍCULO 49.- Los asuntos que sean materia de acuerdo económico

se sujetarán a los trámites que fije la Ley Orgánica del Poder Legislativo
y su Reglamento.”

b) Constitución Política del Estado de Hidalgo:

“ARTÍCULO 55.- Toda resolución del Congreso no tendrá más carácter

que el de Ley, Decreto o Acuerdo económico. Los trámites para la for-
mación de los decretos serán los mismos que se determinarán para las
leyes; los de los acuerdos económicos serán determinados por la Ley
Orgánica del Poder Legislativo.”

c) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos:

“ARTÍCULO 38.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de

leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán
al Ejecutivo firmados por el Presidente y los Secretarios, y los acuerdos
económicos solo por los Secretarios.
El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y
funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promul-
gación expresa del Ejecutivo estatal para tener vigencia.”

Estas tres constituciones mencionan a los acuerdos económicos como par-

te de las resoluciones que pueden dictar sus congresos locales. Sobre el
particular existen algunos autores, como Jorge Madrazo, que considera
que el acuerdo económico es igual a una resolución económica: “Acuerdo
económico, llámese también resolución económica”.283
Por otro lado, las Constituciones de Hidalgo y Morelos sí hacen referen-
cia expresa a que los acuerdos económicos son resoluciones del Con-
283 Madrazo, Jorge. Definición del concepto Acuerdo Económico. En: Carbonell Sánchez, Mi-
guel. Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Porrúa, México, 2002, pág. 10.

275
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

greso, en el caso de la Constitución de Colima considera como parte

de las resoluciones que puede dictar el órgano legislativo local a los
acuerdos, pero además, establece la existencia de acuerdos económi-
cos señalando que los asuntos que sean materia de éstos se sujetarán
a los trámites que fije la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha
Entidad Federativa y su Reglamento, con lo que da la apariencia de
que se trata de dos conceptos diferentes.
En cuarto lugar, podemos mencionar que existen constituciones locales
que señalan además de la ley o decreto, a los acuerdos como parte de las
resoluciones que puede dictar ese órgano legislativo, en algunas ocasio-
nes definen estos conceptos y en otras no. Primeramente comentaremos
las constituciones locales que no definen ninguno de estos conceptos,
tal es el caso de las constituciones de los Estados de Campeche, Colima,
Durango, Guanajuato, México, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí,
Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas:
a) Constitución Política del Estado de Campeche:

“ARTÍCULO 44.- Las resoluciones del Congreso tendrán carácter de ley,

decreto, iniciativa, ante el Congreso de la Unión o acuerdo. Para su san-
ción, promulgación y publicación, las leyes y decretos se enviarán al
Gobernador del Estado, firmados por el Presidente y los dos Secretarios
de la Directiva del Congreso. Los acuerdos requerirán sólo de la firma
de los dos Secretarios y no ameritarán sanción ni promulgación del
Ejecutivo.”

b) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima:

“ARTÍCULO 39.- Las resoluciones del Poder Legislativo tendrán el carác-

ter de Decreto-Ley, Decreto y Acuerdo. Las Leyes y Decretos se comu-
nicarán al Ejecutivo firmadas por el Presidente y los Secretarios y los
Acuerdos solamente por los Secretarios.”

“ARTÍCULO 49.- Los asuntos que sean materia de acuerdo económico

se sujetarán a los trámites que fije la Ley Orgánica del Poder Legislativo
y su Reglamento.”

c) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango:

“ARTÍCULO 79.- Las iniciativas se turnarán a la Comisión que correspon-

da para dictamen y en su discusión y resolución se seguirán los trámites
que señale la ley.

276
Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

Toda resolución del Congreso del Estado, tendrá el carácter de ley, decre-
to, acuerdo o iniciativa.
En la reforma, derogación o abrogación de las leyes o decretos, se ob-
servarán los mismos requisitos que para su formación.
Ninguna iniciativa que sea desechada por el Congreso del Estado podrá
ser presentada de nuevo en el mismo año de ejercicio constitucional.”

d) Constitución Política para el Estado de Guanajuato:

“ARTÍCULO 57.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de

Leyes, Decretos o Acuerdos.
…”

e) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México:

“ARTÍCULO 57.- Toda resolución de la Legislatura tendrá el carácter de

ley, decreto, iniciativa al Congreso de la Unión o acuerdo. Las leyes o
decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo para su promulgación,
publicación y observancia, salvo aquéllos que sean de la incumbencia
exclusiva de la Legislatura, en los que no tendrá el derecho de veto.
Las leyes o decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo firmados
por el Presidente y los secretarios, y los acuerdos por los secretarios.
Las iniciativas al Congreso de la Unión se comunicarán también con la
firma del Presidente y los secretarios.”

f) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León:

“ARTÍCULO 80.- Ninguna resolución de la Legislatura tendrá otro carác-

ter que el de ley, decreto o acuerdo.”

g) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca:

“ARTÍCULO 49.- Toda resolución de la Legislatura tendrá el carácter de

Ley, Decreto, Iniciativa ante el Congreso de la Unión, o acuerdo. La Ley
Reglamentaria determinará la forma y términos de las mismas.”

h) Constitución Política del Estado de San Luis Potosí:

“ARTÍCULO 64.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de ley,

decreto, acuerdo o iniciativa al Congreso de la Unión.”

i) Constitución Política del Estado de Sinaloa:

277
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 42. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de Ley,

Decreto o Acuerdo. Las leyes y decretos se comunicarán al Ejecutivo
firmados por el Presidente del Congreso, y por los Secretarios; y los
acuerdos, en todo caso, firmados sólo por los dos Secretarios.”

j) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco:

“ARTÍCULO 28.- Toda resolución que al respecto expida el Congreso ten-

drá el carácter de ley, decreto, acuerdo, e iniciativa ante el Congreso de
la Unión. Las dos primeras, cumplido el proceso legal, una vez firmadas
por el Presidente y el Secretario se remitirán al titular del Poder Ejecuti-
vo para su sanción y promulgación.
Asimismo, en los términos que se establezcan en la ley orgánica se po-
drán emitir acuerdos parlamentarios, puntos de acuerdo y acuerdos de
Comisión.”

k) Constitución Política del Estado de Tamaulipas:

“ARTÍCULO 75.- Las resoluciones del Congreso tendrán carácter de ley,

decreto o acuerdo.
Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmadas por el Presidente
y los Secretarios del Congreso, empleándose la siguiente formula: ‘El Con-
greso del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, decreta: (texto de la ley
o decreto)’, y los acuerdos serán suscritos únicamente por los Secretarios.”

l) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala:

“ARTÍCULO 45.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de

leyes, decretos o acuerdos. Los acuerdos serán autorizados por los secre-
tarios de la Mesa Directiva. Las leyes o decretos se comunicarán al Eje-
cutivo firmados por el presidente y los secretarios de la Mesa Directiva y
se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso del Estado Libre y Soberano
de Tlaxcala, a nombre del pueblo, Decreta’: (texto de la Ley o Decreto).”

m) Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave:

“ARTÍCULO 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de ley,

decreto, acuerdo o iniciativa ante el Congreso de la Unión.”

n) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Yucatán:

“ARTÍCULO 29.- Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de Ley,

Decreto o Acuerdo. Las Leyes o Decretos se comunicarán al Poder Eje-

278
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

cutivo firmados por el Presidente y los Secretarios, y se promulgarán

en esta forma: ‘El Congreso del Estado Libre y Soberano de Yucatán,
decreta: (texto de la Ley o Decreto)’.”

o) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas:

“ARTÍCULO 64. Toda resolución de la Legislatura tendrá el carácter de ley,

decreto o acuerdo; las leyes y los decretos se comunicarán al Ejecutivo
firmados por el Presidente y los Secretarios y se dictarán en esta forma:
‘La Legislatura del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, en nombre
del Pueblo, decreta: (aquí el texto de la ley o decreto). Comuníquese al
Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación.’
Los acuerdos deberán firmarse únicamente por los Secretarios.”

Como podemos observar todas las constituciones mencionadas conside-

ran que las resoluciones que dicten sus Legislaturas tendrán el carácter,
cuando menos, de ley, decreto o acuerdo, sin embargo, la Constitución
del Estado de Colima no menciona a la ley como una resolución del
Congreso sino que habla del Decreto-Ley.
El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios señala que el tér-
mino decreto-ley “proviene de la doctrina francesa que surgió con la gran
depresión, cuando las circunstancias económicas y las condiciones de
emergencia creadas por la guerra, facultaron al presidente para expedir
decretos que reformaban ciertas leyes, con la autorización y ulterior apro-
bación del propio legislador; de ahí el nombre, decretos en origen que
son convalidados como leyes”,284 por otra parte el Diccionario de Derecho
Constitucional señala que debe entenderse por decreto-ley “la disposición
de carácter legislativo emitida por vía de excepción por el titular del Poder
Ejecutivo o por quien lo detenta”.285
Nosotros consideramos que la Constitución de Colima no utiliza el
concepto decreto-ley en el sentido que señalan las definiciones men-
cionadas, es decir, como la ley emanada del Poder Ejecutivo, ya sea o
no, con autorización del Poder Legislativo; más bien creemos que se
trata de leyes formuladas por el órgano legislativo y promulgadas por
el Poder Ejecutivo.
Como parte de las constituciones que señalan a los acuerdos como una
de las resoluciones que puede dictar el Congreso del Estado, distinta de
284 González Oropeza, Manuel. Definición del concepto Decreto-ley. En Berlín Valenzuela, Fran-
cisco (Coordinador), Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Op. cit., pág. 324.
285 Fernández Ruiz, Jorge. Definición del concepto Decreto-ley. En: Carbonell Sánchez, Miguel.
Diccionario de Derecho Constitucional. Op. cit., pág. 124.

279
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

la ley o el decreto y que además definen estos conceptos, tenemos a

las constituciones de los Estados de Chihuahua, Coahuila, Michoacán de
Ocampo, Nayarit y Sonora:
a) Constitución Política del Estado de Chihuahua:

“ARTÍCULO 57. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley,

decreto, acuerdo o iniciativa de ley o de decreto ante el Congreso de la
Unión, las que serán suscritas por el presidente y secretarios.”

“ARTÍCULO 58. Son materia de ley aquellas resoluciones emitidas dentro

de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo que tengan un contenido
general y versen sobre materias de interés común; de decreto, las que
dentro de la misma órbita tengan un contenido particular y versen so-
bre determinados tiempos, personas o lugares; de acuerdo, las que sean
distintas de las anteriores; y de iniciativa de ley o decreto las que resuelva
presentar conforme al artículo 71, fracción III, de la Constitución Federal.”

b) Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza:

“ARTÍCULO 64. Las resoluciones del Congreso no tendrán otro carácter

que el de ley, decreto o acuerdo.
Es materia de ley toda resolución que otorgue derechos o imponga obli-
gaciones, a alguna generalidad de personas.
Es materia de decreto, toda resolución que otorgue derechos o imponga
obligaciones a determinadas personas individuales o morales.
Son materia de acuerdo, todas las demás resoluciones que emita el Con-
greso y que no tengan el carácter de ley o decreto.
Las leyes y decretos se comunicarán al Ejecutivo, firmados por el Pre-
sidente y dos Secretarios, para su promulgación, publicación y ob-
servancia. Los acuerdos, sólo se firmarán por los dos Secretarios y se
comunicarán también al Ejecutivo, para su conocimiento, y, en su caso,
para su publicación y observancia.”

c) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de

Ocampo:

“ARTÍCULO 34.- Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley

o decreto.
El primer nombre corresponde a las resoluciones que versen sobre materia de
interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo; el
segundo, a las que sean solo relativas a determinados tiempos, lugares, corpo-
raciones, establecimientos o personas.
Las resoluciones administrativas del Congreso tendrán el carácter de acuerdos.”

280
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

d) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit:

“ARTÍCULO 46.- Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o

decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmadas por
el Presidente del Congreso y por los Secretarios, promulgándose en esta
forma: ‘El Congreso del Estado Libre y Soberano de Nayarit, represen-
tando por su ... Legislatura, decreta: (texto de la ley o decreto)’.”

“ARTÍCULO 53.- Las resoluciones del Congreso no tendrán otro carácter

que el de Ley, Decreto o Acuerdo.
Es materia de ley, toda resolución que otorgue derechos o imponga obli-
gaciones a generalidad de personas.
Es materia de Decreto, toda resolución que otorgue derechos y obligacio-
nes a determinadas personas individuales o morales con expresión de
sus nombres.
Son materia de Acuerdo, todas las demás resoluciones de la Cámara que
no tengan el carácter de Ley o Decreto.
Previo a la discusión y aprobación en el Congreso, la comisión legis-
lativa encargada de la dictaminación, podrá consultar a la Sala Cons-
titucional-Electoral del Tribunal Superior de Justicia respecto de la
constitucionalidad de una iniciativa de ley o decreto presentada, opi-
nión que deberá ser emitida en un término de diez días.
Las leyes y decretos se comunicarán al Ejecutivo, para su promulgación
y observancia, firmados por el Presidente y Secretarios de la Mesa Di-
rectiva. Aprobado por la Cámara el proyecto de ley o decreto lo enviará
desde luego al Ejecutivo, para que dentro del plazo de diez días natura-
les haga las observaciones que estime pertinentes.
El plazo para la presentación de las observaciones a los proyectos de
Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos se ajustará a lo dispuesto por
el artículo 38 de esta Constitución.”

e) Constitución Política del Estado de Sonora:

“ARTÍCULO 52.- Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley,

decreto o acuerdo.
Será materia de Ley toda resolución que afecte a las personas en general;
de decreto, la que otorgue derechos o imponga obligaciones a personas
determinadas, y de acuerdo, en los demás casos.
Las leyes y decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por el Presi-
dente y Secretarios de la Legislatura. Los acuerdos se comunicarán por
los secretarios del Congreso.”

La definición de ley que se desprende de las constituciones menciona-

das, se basa en sus elementos materiales: abstracción, impersonalidad y

281
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

generalidad; contraponiendo estos elementos a los del decreto, el cual

es: concreto, individual y particular. Al acuerdo la mayoría de estas cons-
tituciones no lo definen sino que, por vía residual, consideran que ten-
drán este carácter todas las demás resoluciones que emita el Congreso
y que no sean leyes o decretos. Es de mencionarse que la Constitución
del Estado de Michoacán de Ocampo señala que su Congreso podrá
emitir resoluciones administrativas, considerando a estas últimas con el
carácter de acuerdos.
En quinto lugar, señalaremos aquellas constituciones que además de las
leyes, decretos y acuerdos, consideran que la iniciativa ante el Congreso
de la Unión, de leyes y decretos, también es una resolución del órgano
legislativo local, tal es el caso de las constituciones de los Estados de Cam-
peche, Durango, México, Oaxaca, San Luis Potosí, Tabasco y Veracruz.
También incorporamos en este apartado a la Constitución de Baja Califor-
nia Sur que señala otro tipo de resoluciones que puede emitir el Congreso
del Estado, diferentes a ley, decreto, acuerdo e iniciativa.
a) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur:
“ARTÍCULO 63.- Toda resolución del Congreso del Estado tendrá el carác-
ter de ley, decreto, punto de acuerdo o reglamento, las que a excepción
de estas dos últimas se remitirán al Gobernador del Estado para su pro-
mulgación y publicación, por conducto del presidente y el secretario de
la Mesa Directiva en funciones, con la formalidad siguiente:

‘El Congreso del Estado de Baja California Sur decreta: (Texto de la Ley
o Decreto)’.
Las leyes expedidas por el Congreso del Estado, excepto las de carácter
tributario o fiscal, podrán ser sometidas a referéndum, total o parcial,
siempre que dentro de los sesenta días naturales posteriores a la fecha
de su publicación cuando así lo solicite, y se cumplan los requisitos que
fije la Ley.
La ley establecerá el procedimiento a que se sujetará la organización de
referéndum.”

b) Constitución Política del Estado de Campeche:

“ARTÍCULO 44.- Las resoluciones del Congreso tendrán carácter de ley,
decreto, iniciativa, ante el Congreso de la Unión o acuerdo. Para su san-
ción, promulgación y publicación, las leyes y decretos se enviarán al
Gobernador del Estado, firmados por el Presidente y los dos Secretarios
de la Directiva del Congreso. Los acuerdos requerirán sólo de la firma
de los dos Secretarios y no ameritarán sanción ni promulgación del
Ejecutivo.”

282
Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

c) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango:

“ARTÍCULO 79.- Las iniciativas se turnarán a la Comisión que correspon-

da para dictamen y en su discusión y resolución se seguirán los trámites
que señale la ley.
Toda resolución del Congreso del Estado, tendrá el carácter de ley, decre-
to, acuerdo o iniciativa.
En la reforma, derogación o abrogación de las leyes o decretos, se ob-
servarán los mismos requisitos que para su formación.
Ninguna iniciativa que sea desechada por el Congreso del Estado podrá
ser presentada de nuevo en el mismo año de ejercicio constitucional.”

d) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México:

“ARTÍCULO 57.- Toda resolución de la Legislatura tendrá el carácter de

ley, decreto, iniciativa al Congreso de la Unión o acuerdo. Las leyes o
decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo para su promulgación,
publicación y observancia, salvo aquéllos que sean de la incumbencia
exclusiva de la Legislatura, en los que no tendrá el derecho de veto.
Las leyes o decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo firmados
por el Presidente y los secretarios, y los acuerdos por los secretarios.
Las iniciativas al Congreso de la Unión se comunicarán también con la
firma del Presidente y los secretarios.”

e) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca:

“ARTÍCULO 49.- Toda resolución de la Legislatura tendrá el carácter de

Ley, Decreto, Iniciativa ante el Congreso de la Unión, o acuerdo. La Ley
Reglamentaria determinará la forma y términos de las mismas.”

f) Constitución Política del Estado de San Luis Potosí:

“ARTÍCULO 64.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de

ley, decreto, acuerdo o iniciativa al Congreso de la Unión.”

g) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco:

“ARTÍCULO 28.- Toda resolución que al respecto expida el Congreso ten-

drá el carácter de ley, decreto, acuerdo, e iniciativa ante el Congreso de
la Unión. Las dos primeras, cumplido el proceso legal, una vez firmadas
por el Presidente y el Secretario se remitirán al titular del Poder Ejecuti-
vo para su sanción y promulgación.

283
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Asimismo, en los términos que se establezcan en la ley orgánica se po-

drán emitir acuerdos parlamentarios, puntos de acuerdo y acuerdos de
Comisión.”

h) Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave:

“ARTÍCULO 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de ley,

decreto, acuerdo o iniciativa ante el Congreso de la Unión.”

Lo anterior tiene su fundamento en la facultad que les otorga el artículo

71 de la CPEUM a las Legislaturas para presentar iniciativas de ley o
decreto ante cualquiera de las Cámaras que conforman el Congreso de
la Unión.

“ARTÍCULO 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

I. Al Presidente de la República;
II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión;
III. A las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México; y
IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero
punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos
que señalen las leyes.
La Ley del Congreso determinará el trámite que deba darse a las iniciativas.
…”

Hay algunas constituciones locales que no consideran en su texto como

una resolución de la legislatura a la facultad de iniciar leyes o decretos
ante el Congreso de la Unión, sin embargo, sí contemplan esta atribu-
ción dentro del capítulo correspondiente a las facultades del Congreso.
Nosotros consideramos acertado el establecer esta facultad como parte
de las resoluciones que puede formular una legislatura y que es diferen-
te a otras resoluciones tales como la ley, el decreto o el acuerdo.
La atribución de las legislaturas de iniciar leyes o decretos ante el Con-
greso de la Unión encuentra su justificación en el sistema federal que
tiene nuestro país, donde cada una de las entidades federativas debe
contribuir a construir la voluntad nacional. Esta facultad la ejerce el órga-
no en su conjunto como cuerpo colegiado, por lo que la iniciativa debe
ser previamente analizada, discutida y aprobada a nivel local, siendo su-
ficiente el consentimiento de la mayoría del quórum presente, para que
el órgano legislativo federal la considere como apta para ser admitida.
Por último, resulta significativo que la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Tabasco, en el artículo 28 primer párrafo señale las

284
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

leyes, los decretos, los acuerdos y las iniciativas ante el Congreso de la

Unión como las resoluciones que puede dictar su Legislatura, pero ade-
más, considere en el segundo párrafo a los acuerdos parlamentarios, a
los puntos de acuerdo y a los acuerdos de comisión como parte de las
resoluciones que puede emitir ese órgano legislativo en los términos que
establezca su Ley Orgánica. Esto quiere decir que la propia Constitución
local le otorga a su Legislatura la facultad para emitir siete diferentes
tipos de resoluciones, por lo que no debemos dejar de reconocer que
esta Constitución se puede considerar como vanguardista, por su gran
innovación en materia de resoluciones del Congreso. Por lo anterior,
sería acertado que el Constituyente de la Ciudad de México lo tomara en
cuenta cuando discuta y apruebe la Constitución local.

Cuadro 9. Las Resoluciones en las Constituciones Locales

Además de la ley y
Se refieren al
No señalan Señalan sólo como Consideran al el decreto incorpo-
acuerdo como
textualmente resoluciones del acuerdo como ran a la iniciativa
una resolución
cuales son Congreso a la ley una de las ante el Congreso
del Congreso y lo
las resoluciones o el decreto, resoluciones de la Unión o
especifican como
del Congreso sin definirlos del Congreso señalan otro tipo
económico
de resoluciones
a) Aguascalientes a) Chiapas a) Campeche a) Colima a) Baja California Sur
b) Baja California b) Ciudad de México286 b) Chihuahua b) Hidalgo b) Campeche
c) Guerrero c) Puebla c) Coahuila c) Morelos c) Durango
d) Jalisco d) Colima d) México
e) Querétaro e) Durango e) Oaxaca
f) Quintana Roo f) Guanajuato f) San Luis Potosí
g) México g) Tabasco
h) Michoacán h) Veracruz
i) Nayarit
j) Nuevo León
k) Oaxaca
l) San Luis Potosí
m) Sinaloa
n) Sonora
o) Tabasco
p) Tamaulipas
q) Tlaxcala
r) Veracruz
s) Yucatán
t) Zacatecas

285
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Como podemos observar, seis constituciones locales no señalan tex-

tualmente cuales son las resoluciones que puede emitir la legislatura;
tres constituciones de las entidades federativas señalan únicamente a la
ley y al decreto como las resoluciones que puede dictar su Congreso; en
contrapartida tenemos veintitrés constituciones locales que incorporan al
acuerdo como parte de las resoluciones que pueden dictar sus legislatu-
ras, en algunas ocasiones sólo consideran al concepto acuerdo, en otras
ocasiones califican al acuerdo como económico.286

Conceptos utilizados en la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos vigente para
referirise a las resoluciones del Poder Legislativo
De los apartados anteriores se desprende que las constituciones que
estuvieron vigentes durante el siglo XIX y la CPEUM actual utilizan
los siguientes conceptos para referirse a las resoluciones que pueden
dictar el Poder Legislativo Federal, los cuales son ley, decreto, resolu-
ciones económicas y acuerdo económico. En cambio las constituciones
de las entidades federativas hacen referencia a los siguientes conceptos
para aludir a las resoluciones que puede emitir la Legislatura local: ley,
decreto, decreto-ley, acuerdo, acuerdo económico, iniciativa e iniciati-
va ante el Congreso de la Unión, además, la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Tabasco menciona a los acuerdos parla-
mentarios, puntos de acuerdo y acuerdos de comisión. En el presen-
te apartado analizaremos los conceptos que utiliza la CPEUM vigente
para referirse a las resoluciones que puede emitir el Congreso y cada
una de las cámaras que lo integran, así como el sentido que estos con-
ceptos tienen según diferentes autores.

La Ley
El ilustre constitucionalista del siglo XIX Isidro Montiel y Duarte, en su
libro Tratado de las Leyes y su Aplicación, después de citar diferentes
definiciones de ley, desde Ulpiano, pasando por el Derecho Canónico,
el Fuero Juzgo, el Fuero Real, las partidas, la Novísima Recopilación y la
Jurisprudencia Inglesa, Francesa y Española, señala que:
286 Si el Constituyente de la Ciudad de México no incorpora un artículo específico que señale
textualmente cuáles son las resoluciones que puede emitir el Congreso local, tal y como
viene en el Proyecto de Constitución que le fue entregado a este órgano constitucional por
el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, la clasificación de la Constitución Política de
la Ciudad de México cambiará a la primera columna.

286
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

“En nuestro sistema constitucional la ley no es obra del pueblo como lo

era en la república romana, tampoco es obra de un príncipe como lo fue
en el imperio romano y en la antigua monarquía española; y en lugar
de esto, es la manifestación de un poder delegado por el pueblo á los
diputados y senadores que conforme a la Constitución y á sus reformas,
son los que ejercen el poder legislativo. (Constitución de 57, artículos 41
y 51, y art. 51 de la ley de 6 de noviembre de 1874).
De modo que podemos decir, que conforme a nuestro derecho consti-
tucional: ley es el precepto impuesto a la sociedad civil por las cámaras
de diputados y senadores, comunicado al Ejecutivo y promulgado por
éste en la forma establecida por la Constitución. (Artículos 70, 64 y 85
de la Constitución de 1857, y reforma de 6 de noviembre de 1874).”287

Como podemos observar, para el ilustre constitucionalista Montiel y

Duarte el concepto de ley parte de su elemento formal, es decir, de los
órganos que conforme a la Constitución tienen la atribución para crear-
la e imponerla al pueblo, siguiendo las formalidades y procedimientos
que en la propia ley fundamental se establece; de tal forma que la ley
es producto de las cámaras quienes las discuten y aprueban, pasando
posteriormente al Presidente de la República para que la promulgue y,
así inicie su vigencia y sea impuesta a la sociedad.
Por otro lado, para Julien Bonnecase, la ley tiene dos significados, uno
genérico y uno estricto, señalando que el sentido genérico se refiere a
las “reglas de derecho directamente formuladas por la autoridad social,
gracias a un organismo apropiado: el poder legislativo, constituido por
regla general en la época moderna por una o dos asambleas, surgidas
más o menos directamente del sufragio popular”.288
La definición de ley que da Julien Bonnecase, atendiendo a su sentido
genérico, se refiere al elemento formal de la misma y coincide con Montiel
y Duarte, toda vez que ambos autores señalan que ésta emana del Poder
Legislativo, sin embargo, Montiel y Duarte agrega que es promulgada por
el Poder Ejecutivo, lo cual sigue siendo parte de su elemento formal. En el
orden jurídico mexicano una ley también puede ser formalmente ejecuti-
va, es decir, puede emanar del titular del Poder Ejecutivo en los supuestos
establecidos en la Constitución, como los señalados en los artículos 29 y
131, que se refieren a la suspensión de garantías y a las facultades legisla-
tivas del Presidente de la República en materia de comercio exterior.

287 Montiel y Duarte, Isidro. Op. cit., pág. 14

288 Bonnecase, Julien. Introducción al Estudio del Derecho. Segunda edición, Editorial Temis,
Colombia, 2000, pág. 76.

287
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

La creación de normas jurídicas es una función que realiza normalmente

el Poder Legislativo, pero esto no quiere decir que en principio no pueda
realizarla cualquier otro órgano de gobierno, ya que esta atribución no es
absolutamente privativa del Poder Legislativo, sino que cooperan a me-
nudo con él otros órganos del Estado o la Constitución le otorga a éstos,
en ciertos casos, la facultad de crear normas jurídicas, tal como sucede en
nuestro país.
Afirmar que el Estado crea el Derecho quiere decir que determinadas
personas o grupos de personas, que conforman instituciones u órganos,
están facultados por el ordenamiento jurídico del Estado para producir
normas jurídicas. Cuales sean esos órganos y las formalidades a que han
de sujetarse para la creación de esas normas jurídicas, depende también
del propio ordenamiento jurídico del Estado.
Por otro lado, Julien Bonnecase nos dice que en sentido estricto “toda ley
es una disposición de orden general y permanente que se refiere a un nú-
mero indefinido de personas, de actos o de hechos y que se aplica a ellos
ipso iure durante un tiempo indeterminado”.289 En este mismo sentido se
pronuncia Ignacio Burgoa Orihuela, quien nos dice que la ley es “un acto
de autoridad que tiene como elementos característicos la abstracción, la
impersonalidad y la generalidad”.290
Ambos autores se refieren al elemento material de la ley, sin embargo,
Bonnecase incluye dos aspectos de gran importancia, el primero que se
refiere a que la ley es permanente y el segundo, que se aplica de forma
ipso iure; esto no quiere decir que la ley no cambie, de hecho en todas
las sociedades y en todos los tiempos las leyes se modifican para adap-
tarse a las circunstancias, sin embargo, las leyes cuando son formuladas
y promulgadas están destinadas a ser aplicadas a un sinnúmero de casos
cuando el supuesto jurídico en ellas establecidas se concrete en la vida
cotidiana y solamente cuando el legislador considere que esa ley ya no
cumple con los fines para los cuales fue creada, puede ser derogada o
modificada; por otra parte cuando Bonnecase señala que la aplicación de
la ley es ipso iure, se refiere a que el propio orden jurídico establece la
obligatoriedad de su aplicación, es decir, por ministerio de ley.
Norberto Bobbio considera que toda proposición prescriptiva y, por tan-
to, también las leyes, están formadas por dos elementos constitutivos: el
sujeto o destinatario a quien va dirigida, y el objeto de la prescripción, o

289 Ídem, pág. 85.

290 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional Garantías y Amparo.
Séptima edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 267.

288
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

sea, la acción prescrita; por otro lado nos dice al entrar al estudio sobre el
carácter general y abstracto de la norma jurídica, que dichas características
son utilizadas comúnmente de forma ambigua e imprecisa, porque no se
define si se entienden como sinónimos o si contienen dos significados
distintos. Bobbio hace una distinción más precisa de dichos conceptos y
califica “de generales las normas que son universales respecto del destina-
tario, y abstractas aquellas que son universales respecto de la acción”;291
así determina que las normas son consideradas generales si se encuentran
dirigidas a una clase de personas indeterminadas y que son abstractas
cuando dichas normas tienden a regular una acción universal.
Las normas jurídicas deben establecerse en términos generales, ser dispo-
siciones aplicables no a determinadas personas sino que están dirigidas a
regular un número indeterminado e indefinido de personas, todo sujeto al
caer dentro del supuesto jurídico queda sometido al orden general de la
norma jurídica. Por su parte, la generalidad es un elemento fundamental
que debe contener toda ley ya que la función de ésta consiste en que
“opere frente a todos los sujetos de derecho, sin distinción”.292
En tal virtud, podemos considerar que la generalidad es un elemento de
la ley, porque corresponde a la cristalización de un ideal de justicia con-
sistente en la igualdad jurídica de todos los hombres, “una prescripción
general es el mejor medio para realizar uno de los fines fundamentales al
que todo ordenamiento jurídico debería tender: el fin de la igualdad”.293 La
generalidad de la norma es un principio que debe estar contenido en todo
ordenamiento jurídico, ya que la ley es igual para todos y una ley parti-
cular estaría haciendo distinción entre los individuos y, por tanto, violaría
el derecho humano de la igualdad ante la ley, incluso si una ley establece
un privilegio de manera específica para una persona o grupo de personas,
sin tomar en cuenta el supuesto jurídico sino únicamente la persona en sí,
violentaría el principio de igualdad.
Por otro lado, la abstracción se refiere a las conductas, es decir, al supues-
to jurídico, una vez expedida la norma jurídica podrán o no presentarse
conductas que realicen el supuesto jurídico, pero se aplicará la conse-
cuencia jurídica en el momento en que se opere el primero. “En cuanto a
las prescripciones abstractas, éstas se consideran como capaces por sí so-
las de llevar a cabo otro fin al cual tiende todo ordenamiento: el fin de la
291 Bobbio, Norberto. Teoría General del Derecho. Traducción de Jorge Guerrero R. Segunda
edición, Editorial Temis, Bogotá-Colombia, 2002, pág. 130.
292 Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Traducción de Marina
Gascón. Quinta edición, Editorial Trotta, Madrid, 2003, pág. 29.
293 Bobbio, Norberto. Teoría General del Derecho. Op. cit., pp. 131 y 132.

289
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

certeza”.294 Es decir, la ley debe expresarse en términos abstractos para

aplicarse a casos concretos cuyo número el legislador no puede prever,
sin embargo, los efectos que el ordenamiento jurídico atribuye a la reali-
zación del supuesto se deberán aplicar cuando éste se materialice y, de
esta forma, el ciudadano estará en posibilidad de saber con anticipación
las consecuencias de sus propias acciones, por ello el carácter abstracto
de la ley es garantía de certeza.
Bonnecase nos dice que las leyes deben ser obligatorias si no lo fueran
perderían su carácter y dejarían de ser una manifestación verdadera del
derecho, ya que éste no alcanzaría sus fines naturales si sus reglas ca-
recieran de fuerza impositiva. La sanción “se contempla como la conse-
cuencia que el incumplimiento de un deber produce en relación con el
obligado; sin embargo, la sanción no debe ser confundida con la coac-
ción, ya que ésta es la consecuencia normativa secundaria.”295 Las leyes
tienen como una de sus características esenciales el poder ser impuestas
por la fuerza, es el Estado quien ejerce la coacción, la cual es “un ele-
mento de la sanción, pero no es la sanción misma”,296 toda vez que la
sanción es la pena o castigo prescrito por una norma jurídica que puede
o no aplicarse por el Estado coactivamente.
La discusión sobre si la coacción es un elemento fundamental de la nor-
ma jurídica, ha quedado atrás y a pesar de que antiguamente se señalaba
que la coactividad era “solo un medio extremo para la aplicación”297 del
derecho, podemos afirmar que es precisamente la coacción el elemento
que le da sentido a la ley y lo diferencia de las demás normas. Única-
mente determinadas personas pueden crear y hacer cumplir las leyes,
nos referimos al Estado y a sus diversos órganos que lo integran, y es
ilícito que un órgano o persona distinta al Estado ejerza coacción para
imponer una conducta determinada. Sin embargo, Kelsen señala, en lo
que ha dado por denominar “el monopolio de la coacción por la comu-
nidad jurídica”,298 que el monopolio que tiene el Estado para imponer
la ley, tiene una excepción y surge cuando “persiste el principio de la
defensa propia”.299
294 Bonnecase, Julien. Op. cit., pág. 132.
295 Gómez Gallardo, Perla. Filosofía del Derecho. Editorial Iure editores, México, 2005,
pág.140.
296 Álvarez Ledezma, Mario I. Introducción al Derecho. Editorial Mc Graw-Hill, México, 2004,
pág. 219.
297 Villoro Toranzo, Miguel. Introducción al estudio del Derecho. Quinta edición, Editorial
Porrúa, México, 1982, pág. 447.
298 Kelsen, Hans. Teoría Pura del Derecho. Op. cit., pág. 50.
299 Íbidem.

290
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

Por otro lado, con arreglo a la forma política que un Estado tiene en
un momento histórico, ciertos hombres o grupos de hombres, a través
de los mecanismos establecidos en esa forma política, dictan normas
jurídicas que son atribuidas al Estado como entidad permanente. Esto
hace que la vigencia de esas normas sea también permanente, no en el
sentido de que no puedan cambiar, ya que cambian y a veces con fre-
cuencia, sino en el sentido de que la mudanza de los hombres que las
dictaron o del momento político a cuyo amparo nacieron, no supone su
desaparición.
Tal cambio sólo puede tener lugar por una nueva decisión de los hom-
bres que constituyen los órganos habilitados legalmente para expedir
normas jurídicas en cada momento. Así, conviven en la misma época
normas jurídicas de diversas fechas y nacidas en las más variadas cir-
cunstancias políticas, las cuales también tienen diversas categorías.
Por lo anterior, la ley debe emanar de una autoridad legalmente faculta-
da para crearla, cumpliendo el procedimiento que el propio orden jurí-
dico establece y en sentido material es una disposición general, abstracta
y permanente.

El Decreto
Este concepto se encuentra contenido tanto en la Constitución Federal
como en todas las constituciones locales y es definido por Ignacio Burgoa
Orihuela como “un acto de autoridad de carácter administrativo por con-
tener los elementos que a éste caracterizan y que son: la concreción, la
individualidad y la particularidad... El artículo 70 constitucional establece
que toda resolución del Congreso de la Unión tendrá la naturaleza de ley
o decreto, considerando este último concepto como la forma de los actos
congresionales que no son leyes”.300
Ignacio Burgoa opone el concepto de decreto al concepto de ley, ade-
más lo considera, por una parte, como un acto formalmente legislativo
por ser creado por el Congreso de la Unión, alguna de sus cámaras, la
Comisión Permanente o una legislatura, “la función legislativa desde el
punto de vista formal es la actividad que el Estado realiza por conducto
de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional forman el
Poder Legislativo”301 y, por la otra, señala que es un acto materialmente
administrativo por ser concreto, individual y particular, en contraposi-
300 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional Garantías y Amparo.
Op. cit., pág. 107.
301 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Cuadragésima segunda edición, Editorial Porrúa,
México, 2002, pág. 37.

291
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

ción a la ley. Sin embargo, no coincidimos en que el decreto sea todo acto
del Congreso que no sea ley, ya que existen algunos actos de las cámaras
como las resoluciones económicas que no son ni leyes ni decretos.
Para Rafael de Pina el decreto es una “disposición de un órgano legisla-
tivo que no tiene el carácter general atribuido a las leyes”.302 Este autor
considera que el decreto es una resolución que emana de los órganos que
integran el Poder Legislativo y que su contenido es concreto en contrapo-
sición con el contenido general que deben de tener las leyes. El decreto
al que se refiriere este autor es el decreto legislativo, “de acuerdo con el
artículo 70 constitucional, ‘toda resolución del Congreso tendrá el carácter
de ley o decreto’. Estos decretos se denominan ‘decretos legislativos’. Des-
de luego afirmamos que entre la ley y el decreto legislativo hay diferencias
esenciales. También el Presidente expide decretos en los términos del
artículo 92 de la constitución”.303

“ARTÍCULO 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes

del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que
el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”

Por otra parte, también existen los decretos judiciales, mismos que para
Rafael Martínez Morales son “las resoluciones de trámite dentro de un
proceso”,304 es decir, son las decisiones que toma el órgano judicial den-
tro de las etapas que conforman la actividad jurisdiccional en un proceso
y conforme el artículo 220 del Código Federal de Procedimientos Civiles,
se trata de resoluciones de trámite:

“ARTÍCULO 220.- Las resoluciones judiciales son decretos, autos o sen-

tencias; decretos, si se refieren a simples determinaciones de trámite;
autos cuando decidan cualquier punto dentro del negocio, y sentencias,
cuando decidan el fondo del negocio.”

Susana Thalía Pedroza de la Llave considera que el concepto decreto

“proviene del latín decretum, cuyo significado hace referencia a aquella
resolución de carácter legislativo, proveniente de una institución del Es-
tado, que contempla un precepto o disposiciones de carácter particular,

302 De Pina, Rafael. Diccionario de Derecho. Décima edición, Editorial Porrúa, México, 1981,
pág. 203.
303 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Tomo I, 9ª edición, Editorial Porrúa, México,
1979, pp.173 y 174.
304 Martínez Morales, Rafael. Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos. Quinta edición, Edito-
rial Oxford University Press, México, 2005, pág. 323.

292
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

es decir, que el mismo o las mismas se refieren a situaciones particulares,

determinados lugares, tiempos, corporaciones o establecimientos”.305
Esta autora considera al decreto como una resolución legislativa aunque
sus disposiciones tengan un carácter particular y señala, al igual que la
Constitución de 1836, que estas resoluciones podrán referirse a “determi-
nados tiempos, lugares, corporaciones y establecimientos” o personas.
Por su parte, Enrique Sánchez Bringas señala que el decreto “tiene lugar
cuando el acto del Congreso se refiere a un hecho o hechos específicos,
a situaciones concretas.”.306 Para este autor el decreto es una resolución
que toma alguno de los órganos del Poder Legislativo conforme a su
competencia y se refiere a hechos o situaciones particulares.
Para Rafael Martínez Morales el concepto decreto sirve para “designar las
decisiones gubernamentales emitidas para casos particulares, las cuales,
por su importancia, deben ser publicadas”,307 es decir, es una resolución
de un órgano público para un caso concreto y pueden ser legislativos,
administrativos o judiciales. Para este autor “las cuestiones de procedi-
miento o de tipo administrativo que competen a las cámaras, se utiliza
la expresión de decreto. Ejemplos de decreto son la aprobación de un
Presupuesto ejercido, el uso de una condecoración extranjera, dar a
conocer que una ley ha sido aprobada, autorizar la salida al extranjero
del Jefe de Estado”308, es importante mencionar que mediante reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de
septiembre de 2013, la facultad de otorgar el permiso para aceptar o
usar condecoraciones extranjeras pasó del Poder Legislativo al Poder
Ejecutivo Federal.
Arturo Garita Alonso define al decreto como una “resolución o dispo-
sición de un órgano del Estado sobre un asunto o negocio de su com-
petencia, que crea situaciones jurídicas concretas referidas a un caso
particular relativo a un determinado lugar, institución, tiempo o indi-
viduo que requiere de cierta formalidad”.309 Para este autor el decreto
puede ser emitido por cualquiera de los tres órganos en que se divide el
ejercicio del poder del Estado, se debe referir a situaciones particulares
305 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Definición del concepto Decreto. En Berlín Valenzuela, Fran-
cisco (Coordinador), Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Op. cit., pág. 321.
306 Sánchez Bríngas, Enrique. Derecho Constitucional. Segunda edición, Editorial Porrúa, Mé-
xico, 1997, pág. 418.
307 Martínez Morales, Rafael. Op. cit., pág. 322.
308 Ídem, pág. 323.
309 Garita Alonso, Arturo. Los Servicios de apoyo técnico y su aportación al fortalecimiento del
Congreso Mexicano (1988-2003). Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2005, pág. 340.

293
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

y concretas, además de cumplir con ciertas formalidades como la de su

publicación, para que sea conocido por las personas a las que va dirigido.
Para Francisco Murillo Belmontes “la palabra decreto nos indica una
resolución; algo que decide o determina el jefe del Estado, un tribunal
o un juez”.310 Este autor nos define a los decretos como una resolución
o decisión que puede ser dictada en el ámbito del Poder Ejecutivo y del
Poder Judicial, sin embargo, para efectos del presente estudio nos intere-
sa el concepto desde el ámbito de las atribuciones que le son inherentes
al Poder Legislativo, quedando fuera las connotaciones propias de los
decretos gubernativos o aquellos que expiden las instancias judiciales.
Podemos concluir que el concepto decreto se refiere a toda resolución
de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sobre un asunto o nego-
cio de su competencia, que crea situaciones jurídicas concretas y parti-
culares relativas a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos
y que requieren ser publicados a efecto de ser conocidos por las perso-
nas a las que va dirigido. Por lo anterior se considera que los decretos
contienen los siguientes elementos:
a) Pueden ser formulados en el ámbito Legislativo, Ejecutivo o Judicial;
b) Se trata de una decisión o resolución a la que llega el órgano gu-
bernamental;
c) Esta resolución versa sobre algún asunto que es sometido, en razón
de su competencia, a la consideración del órgano de gobierno;
d) Crea una situación jurídica concreta y particular relativa a una de-
terminada persona, tiempo o lugar, y
e) Deben de cumplir con el requisito formal de ser publicados.

Las resoluciones económicas

Las resoluciones económicas relativas a su régimen interior que pueden
dictar cada una de las cámaras sin intervención de la otra, encuentran
su fundamento constitucional en el artículo 77 fracción I, el cual ya cita-
mos; sin embargo, no sólo las cámaras de Diputados y Senadores emiten
resoluciones económicas, sino que también las formulan el Congreso
General y la Comisión Permanente, órganos que forman parte del Poder
Legislativo y que la CPEUM de forma expresa no les otorga la facultad de

310 Murillo Belmontes, Francisco. Si yo fuera diputado... Nociones de técnica legislativa. Tribu-
nal Superior de Justicia de Zacatecas – Congreso del Estado de Zacatecas, LVII Legislatura,
México, 2003, pág. 103.

294
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

expedirlas cuando en la práctica sí las formulan; por ello consideramos

necesario que el marco jurídico constitucional le otorgue a todos los
órganos legislativos esta atribución, para que su actuación tenga funda-
mento constitucional y no pueda ser materia de impugnación.
El concepto resoluciones económicas, como ya lo señalamos en el apar-
tado IV.1, referente a los antecedentes constitucionales de las resolucio-
nes del Congreso de la Unión, fue cambiando su alcance y sentido de un
ordenamiento constitucional a otro, por lo cual nos parece importante
hacer un resumen sobre la evolución que tuvo este concepto, toda vez
que para muchos autores es el fundamento de los acuerdos parlamenta-
rios en el ámbito del Poder Legislativo:
a) La facultad de cada cámara para dictar resoluciones, sin la inter-
vención de la otra, relacionada con su independencia y autonomía,
recibió históricamente en los textos constitucionales diferentes de-
nominaciones: en la Constitución de Cádiz y de Apatzingán no se
hace referencia a esta facultad; en la Constitución de 1824 se le
denomina “órdenes”; en la Constitución de 1836 nace el concepto
de ”resoluciones que no pasen de económicas”; en la Constitución
de 1843 la facultad de cada cámara de dictar resoluciones no recibe
ninguna denominación; en el Acta de Reformas Constitucionales
de 1847 se reivindica la Constitución de 1824, por lo que se reto-
ma el concepto “órdenes”; en la Constitución de 1857 aparece la
denominación de “acuerdo económico” eliminándose el decreto y
no se menciona otro tipo de resoluciones; con la reforma constitu-
cional de 1874 se retoman los conceptos “decreto” y “resoluciones
económicas”, mismos que se repiten en la Constitución de 1917,
conceptos que no han sido reformados hasta la fecha, y
b) La materia objeto de las resoluciones que puede dictar cada una
de las cámaras, sin la intervención de la otra, también fue variando
con el tiempo, en la Constitución Federal de 1824 en el artículo 46
se establecía que podían dictar órdenes para que tuvieran efectos
sus decisiones referentes a:
Š La autocalificación de las elecciones de sus integrantes;
Š Constreñir o exigir que los legisladores ausentes concurrieran
a las sesiones;
Š Hacer cumplir las decisiones de la cámara cuando actuaba
como gran jurado, y

295
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Š Los casos de indemnización de los integrantes del poder legis-

lativo.
En la Constitución de 1836 la materia objeto de las resoluciones que no
pasen de económicas, conforme al artículo 51 se refería a:
Š El local de sus sesiones;
Š La organización de su Secretaría y demás oficinas anexas;
Š El número, nombramiento y dotación de sus empleados, y
Š A todo su gobierno puramente interior. Este supuesto se refiere a
todas aquellas resoluciones que pueden adoptar los órganos que
integran el Poder Legislativo relativas al gobierno de éste. Es decir,
son aquellas resoluciones que sirven para dirigir, administrar, con-
ducir y guiar a los órganos que integran el Poder Legislativo.
En las Bases de la Organización Política de la República Mexicana de
1843, el concepto “resoluciones económicas” desaparece y la facultad
de cada cámara de dictar resoluciones diferentes a la ley o el decreto no
se denominan de ninguna manera, sin embargo, conforme al artículo
68 se referían a:
Š El arreglo de sus respectivas oficinas;
Š Al nombramiento, designación de número y dotación de los em-
pleados en ellas;
Š Al arreglo de la policía interior del local de sus sesiones;
Š A la calificación de las elecciones de sus individuos y a resolver las
dudas que ocurran sobre ellas, y
Š A todo lo que tuviera relación con el desempeño de sus funciones.
Resulta trascendente este supuesto, toda vez que esta Constitución
otorga demasiada amplitud al objeto de las resoluciones que dicta-
ba cada una de las cámaras, diferentes a la ley o el decreto, ya que
estas resoluciones podían servir para “todo lo que tenga relación
con el desempeño de sus funciones”, es decir, tenían facultades
para emitir resoluciones con el objeto de hacer efectivas las atri-
buciones que el marco jurídico les otorgaba a las cámaras. De tal
manera que el Poder Legislativo para poder hacer efectiva una

296
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

atribución constitucional o legal dictaba resoluciones que podían

trascender el ámbito interno de este Poder.
En el Acta de Reformas Constitucionales de 1847 se reivindica la Cons-
titución de 1824, no hace mención sobre las resoluciones del Congreso,
por lo que se está a lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución
de 1824 que establecía que ninguna resolución del Congreso General
tendría otro carácter que el de ley o decreto, además, en el artículo 46
facultaba a cada cámara a dictar órdenes.
En la Constitución Federal de 1857 se interrumpió la tradición estable-
cida por el artículo 47 de la Constitución de 1824 de señalar que las
resoluciones del Congreso tendrían el carácter de ley o decreto y se es-
tableció en el artículo 64 que las resoluciones del Congreso tendrían el
carácter de ley o acuerdo económico, sin establecer el ámbito material
de este último concepto; con la reforma constitucional de 1874 y en la
Constitución de 1917 se retoman los conceptos de ley y decreto, asimis-
mo se establece que cada una de las cámaras puede, sin la intervención
de la otra, dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior
sin señalar las materias de las mismas. A continuación se presenta un
cuadro resumen relativo a la evolución histórica constitucional de las
resoluciones del Poder Legislativo.

Cuadro 10. Evolución histórica constitucional

de las resoluciones del Poder Legislativo

Resoluciones diferentes
Constitución Observaciones
a ley o decreto

Se infiere del contenido de la misma que las Cortes

1812
No establece textualmente podían dictar leyes o decretos; no menciona otro
Constitución de Cádiz
tipo de resoluciones.
En el artículo 18 define ley como la expresión de la
voluntad general y en el 19 señala que la ley debe
1814
ser igual para todos. Del contenido de la misma
Constitución de Apat- No establece textualmente
se infiere que el Supremo Congreso podía dictar
zingán
resoluciones con el carácter de leyes o decretos. No
hace referencia a otro tipo de resoluciones.

297
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Resoluciones diferentes
Constitución Observaciones
a ley o decreto

El artículo 13 señala que el Congreso General

podrá dictar leyes o decretos; asimismo en el
artículo 47 señala que ninguna resolución del
Congreso General tendrá otro carácter que no sea
ley o decreto.

Sin embargo, en el artículo 46 se menciona que

cada cámara podrá librar órdenes para que tengan
1824
efectos sus resoluciones relativas a:
Constitución Federal de los No establece textualmente
Estados Unidos Mexicanos
• La autocalificación de las elecciones de sus
integrantes;
• A constreñir o exigir que los legisladores
ausentes concurrieran a las sesiones;
• Para hacer cumplir las decisiones de la cá-
mara cuando actuaba como gran jurado, y
• En los casos de indemnización de los inte-
grantes del poder legislativo.

Es la primera Constitución en definir y distinguir

los conceptos de ley y decreto; en su artículo 43 le
otorga a la ley un contenido más amplio “el inte-
rés común” y al decreto un contenido específico en
cuanto a sujetos, espacios y tiempos.

Por otro lado, el artículo 51 establece textualmente

1836 la facultad de cada una de las cámaras para
Resoluciones que
Siete Leyes tomar resoluciones “que no pasen de económicas”
no pasen de económicas
Constitucionales relativas:

• Al local de sus sesiones;

• Al arreglo de su Secretaría y demás oficinas
anexas;
• Al número, nombramiento y dotación de sus
empleados, y
• A todo su gobierno puramente interior.

298
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

Resoluciones diferentes
Constitución Observaciones
a ley o decreto

Nuevamente se circunscribe a señalar en su artícu-

lo 64 que las resoluciones del Congreso tendrán el
carácter de ley o decreto.
Por otro lado, el artículo 68 ya no se refiere a las
resoluciones económicas y sólo establece la facul-
tad de cada cámara de llevar a cabo las siguientes
actividades, sin otorgarle un nombre específico a
1843
estas resoluciones:
Bases de la Organización
No establece textualmente • El arreglo de sus respectivas oficinas;
Política de la República
• El nombramiento, designación de número y
Mexicana
dotación de los empleados en ellas;
• Arreglar la policía interior del local de sus
sesiones;
• Calificar las elecciones de sus individuos y a
resolver las dudas que ocurran sobre ellas, y
• Realizar todo lo que tenga relación con el
desempeño de sus funciones.
Toda vez que el Acta de Reformas reivindica la
Acta de Reformas
Constitución de 1824, las disposiciones de esta
Constitucionales de 1847
No establece textualmente última vuelven a estar vigentes, por lo que nos
(reivindica la
remitimos a las observaciones señaladas en esta
Constitución de 1824)
Constitución.
No menciona el decreto y
en su lugar el artículo 64
señala como resolución
1857 No establece otro tipo de resoluciones que puedan
del Congreso además de
Constitución Política de la emitir la Cámara de Diputados, ya que el Poder
la ley, el “acuerdo econó-
República Mexicana Legislativo era unicamaral.
mico”, sin mencionar qué
asuntos deberían resolver-
se por medio de ellos
Se restablece el decreto
El artículo 72 establece la facultad de cada una
como otro tipo de resolu-
Reforma a la Constitución de las cámaras de dictar resoluciones económicas
ción. Además, se retoma el
de 1857 en 1874 relativas a su régimen interior sin señalar las
concepto de resoluciones
materias de las mismas
económicas.
El artículo 77, fracción I señala que cada una de
1917 las cámaras puede dictar resoluciones económicas
Constitución Política de los Resoluciones económicas relativas a su régimen interior sin señalar las
Estados Unidos Mexicanos materias de las mismas, fracción que no se ha
modificado hasta la fecha

299
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El concepto “resolución económica” resulta impreciso, por tal motivo las

constituciones locales han dejado de utilizarlo, como ya lo analizamos
en el numeral IV.2, y han recurrido a otros conceptos para referirse a
las resoluciones que pueden dictar los congresos locales sobre asuntos
de su competencia, diferentes a leyes o decretos. Asimismo, algunos
autores para definir las resoluciones económicas las asimilan a otro con-
cepto, tal es el caso de Jorge Madrazo quien en la Enciclopedia Jurídica
Mexicana equipara las resoluciones económicas al concepto Acuerdo
Económico, concepto que también utilizó nuestra Constitución de 1857:

“Acuerdo Económico. Llámese también resolución económica. En ge-

neral, acordar o resolver un asunto en forma económica o económica-
mente, significa obviar trámites, y simplificar procedimientos para tomar
una determinada decisión. Se parte de una derivación del concepto de
economía, o de economizar, en tanto que ahorro, en este caso, particu-
larmente de tiempo”.311

La finalidad de otorgarle al Congreso de la Unión y, en específico, a cada

una de sus cámaras sin la intervención de la otra, la facultad de dictar
resoluciones económicas relativas a su régimen interior tiene como pro-
pósito que estos órganos legislativos estén en posibilidad de desempe-
ñar sus funciones, ejercer sus atribuciones y facultades, sin obstáculos
ni interferencia de ningún otro poder. El texto constitucional le otorga a
cada una de las cámaras cierta independencia para que resuelva sobre
determinados asuntos, principalmente los relativos a: la integración de
sus órganos técnicos y administrativos; su organización y funcionamien-
to interno; la formulación y ejercicio de su presupuesto; la adminis-
tración de sus recursos humanos, materiales y financieros; sus usos y
prácticas parlamentarias, sus servicios de seguridad y de apoyo técnico
administrativo, así como el desempeño de sus funciones. Esta indepen-
dencia o autonomía para dictar resoluciones económicas no tiene nada
que ver con el proceso legislativo, el cual se encuentra regulado por el
propio texto constitucional, por ello la facultad para dictar resoluciones
económicas no debe ser obstaculizada por ningún otro poder.
Consideramos que las “resoluciones económicas” no sólo son emitidas
por las cámaras de Diputados y de Senadores, ya que también son for-
muladas por el Congreso General y la Comisión Permanente. El objeto
de que estos dos últimos órganos legislativos puedan dictar resoluciones
económicas tiene como finalidad que ambos órganos funcionen con

311 Madrazo, Jorge. Concepto de Acuerdo Económico. En: Instituto de Investigaciones Jurídicas
UNAM. Enciclopedia Jurídica Mexicana, Tomo I. Editorial Porrúa, México, 2002, pág. 141.

300
 Capítulo 4
Las resoluciones del Poder Legislativo

independencia y autonomía para ejercer las atribuciones que les otorga

la CPEUM y las leyes.
Finalmente, podemos señalar que nuestra Constitución vigente no le
otorga expresamente al Poder Legislativo Federal y a los órganos que lo
integran facultad para dictar y emitir acuerdos. En el siguiente capítulo
definiremos el concepto acuerdo y analizaremos la forma como es re-
gulado en el marco jurídico del Congreso, estudiaremos a los acuerdos
parlamentarios y los puntos de acuerdo, su naturaleza jurídica y formu-
laremos una propuesta de clasificación, para concluir con un análisis
sobre el impacto que éstos tienen en la Administración Pública Federal.

301
 Capítulo 5
Los Acuerdos como resoluciones que
expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

T oda vez que el objeto materia de la presente investigación se re-

fiere a los acuerdos en el Poder Legislativo y los órganos que lo
integran, iniciaremos en el presente capítulo con el análisis del
concepto acuerdo para posteriormente estudiar los acuerdos parlamen-
tarios y acto seguido desarrollar lo relativo a los puntos de acuerdo.

El Acuerdo como una de las resoluciones

que emite el Poder Legislativo Federal
y los órganos que lo integran
Para iniciar el análisis del concepto, debemos subrayar que el mismo
puede tener múltiples significados y alcances, es decir, es un concep-
to amplio, por ello resulta importante partir de la definición que nos
proporciona el Diccionario de la Lengua Española, el cual lo considera
como una “resolución que se toma en los tribunales, sociedades, comu-
nidades u órganos colegiados; convenio entre dos o más partes; marco
normativo al que han de ajustarse otros de carácter más concreto”.312
De tal suerte que el acuerdo es una resolución que pueden dictar los
órganos colegiados, también se refiere a un consenso de voluntades que
puede ser plasmado en un convenio, además, puede configurarse como
un marco normativo.
312 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 40.

303
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Para Rafael Martínez Morales “acuerdo, semánticamente, es coincidir dos

o más personas en el tratamiento o la interpretación que ha de darse a
un asunto; existir armonía respecto a una cuestión. También puede sig-
nificar una resolución tomada en común por varios individuos; decisión
premeditada de una sola persona; pacto; convenio; tratado; deliberar y
resolver acerca de un determinado planteamiento”.313 Para este autor
el acuerdo tiene múltiples significados, entre ellos se puede considerar
como el resultado de la coincidencia de dos o más voluntades para el
tratamiento de algún asunto, pero a diferencia de la definición que da
el Diccionario de la Lengua Española también considera como acuerdo
a la resolución que lleva a cabo una sola persona sobre algún plantea-
miento en particular.
Para Rafael de Pina el concepto acuerdo es la “expresión de la voluntad
respecto a la conclusión de un determinado acto jurídico”.314 Para este
autor es la decisión que se toma sobre un asunto jurídico sometido a
consideración de una persona o grupo de personas, es decir, es la ma-
nifestación de voluntad encaminada a producir consecuencias de de-
recho, que pueden consistir en la creación, modificación, transmisión,
así como extinción de derechos subjetivos y obligaciones. Por su parte,
Ignacio Burgoa Orihuela define al acuerdo como:

“concierto a que llegan dos o más personas, respecto de algún punto o

tópico. Indica también el mismo cuerpo de personas que se reúnen para
deliberar y tomar decisiones sobre alguna cuestión. En esta acepción
se empleaba la palabra ‘acuerdo’ en el Derecho Español. En nuestro
Derecho el mencionado concepto equivale a determinación, decisión u
orden de autoridad, siendo, en consecuencia, una de las formas expre-
sivas del acto reclamado. En este sentido el acuerdo puede provenir de
autoridades administrativas o judiciales, guardando cierta sinonimia con
el vocablo decreto”.315

Ignacio Burgoa señala que el concepto acuerdo se refiere a un consenso

de voluntades entre dos o más personas, también equivale a la decisión
u orden de una autoridad, que bien puede referirse a un solo servi-
dor público, asimismo señala que su fuente puede ser administrativa
o judicial, sin considerar que los acuerdos también pueden emanar de
313 Martínez Morales, Rafael. Op. cit., pág. 326.
314 De Pina, Rafael. Op. cit., pág. 55
315 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional Garantías y Amparo.
Op. cit., pp. 23 y 24.

304
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

autoridades legislativas. Es de señalarse que para este autor el acuerdo

“guarda cierta sinonimia” con el decreto.

El artículo 94 de la CPEUM, en su párrafo octavo, otorga al Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de expedir acuerdos
generales:
“ARTÍCULO 94…
…
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir
acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las
Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remi-
tir a los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en
el despacho de los asuntos, aquéllos en los que hubiera establecido
jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia
corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos
surtirán efectos después de publicados.
…”

Por su parte, el artículo 92 constitucional y el 12 de la LOAPF contem-

plan, respectivamente, a los acuerdos administrativos de la siguiente
manera:

“ARTÍCULO 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del

Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el
asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”

“ARTÍCULO 12. Cada Secretaría de Estado formulará, respecto de los asun-

tos de su competencia; los proyectos de leyes, reglamentos, decretos,
acuerdos, y órdenes del Presidente de la República.”

En la Enciclopedia Jurídica Omeba al definir al acuerdo se señala: “En el

ámbito del Derecho y como una acepción general y amplia se aplica a la
idea de la resolución de un cuerpo colegiado, con jurisdicción y compe-
tencia: tribunal, asamblea, consejo, sociedad, etc. En un sentido estricto
y legal significa la resolución dictada por un cuerpo colegiado que tiene
jurisdicción y el imperio para hacerla cumplir. En otro sentido se aplica al
concierto de dos voluntades para un fin común. Especialmente se habla del
acuerdo administrativo, que es la resolución de un órgano colegiado en el
que existe más de una voluntad. Distinguiéndose así de la orden, el decreto,
la resolución”.316 Según esta definición el acuerdo es una resolución ema-
nada de un cuerpo colegiado sobre un asunto de su competencia que le es

316 Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo I. Editorial Driskill, Argentina, 1984, pág. 447.

305
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

sometido a su consideración, sin embargo, no considera a los acuerdos

que son emitidos por un solo servidor público, además de referirse a los
acuerdos administrativos y a los acuerdos judiciales, también considera a
las resoluciones que con jurisdicción y competencia pueden ser tema de
una asamblea, como pudiera ser el Pleno de los órganos legislativos.
De las definiciones analizadas se puede inferir que los acuerdos en el
campo del derecho tienen los siguientes elementos:
a) Pueden ser formulados en el ámbito Ejecutivo, Legislativo o Judi-
cial, también consideramos que los órganos constitucionales autó-
nomos los pueden emitir;
b) Son resoluciones o decisiones que se toman de manera uniperso-
nal o pluripersonal;
c) El servidor o servidores públicos para poder resolver o decidir
sobre el asunto que es sometido a su consideración, deben contar
con competencia, y
d) Los acuerdos pueden adquirir la forma de convenio, tratado, marco
normativo, decisión u orden de autoridad.
En la presente investigación sólo nos referiremos a los acuerdos que son
formulados en el ámbito de las atribuciones que le son inherentes al
Poder Legislativo, quedando fuera de este estudio los acuerdos emana-
dos de la autoridad administrativa o aquellos que expiden las instancias
judiciales o los órganos constitucionales autónomos, sin embargo, es
importante mencionar que nuestra Constitución contempla textualmente
la facultad del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo para dictar acuerdos,
facultad que no otorga expresamente al Poder Legislativo. Al otorgarle
al Poder Legislativo, incluidos todos los órganos que lo integran, la fa-
cultad constitucional de emitir acuerdos impide que los otros órganos
de gobierno impugnen jurisdiccionalmente la emisión de los mismos y
obtengan una sentencia favorable por falta de competencia del órgano
legislativo para expedirlos.
Lo antes expuesto se fortalece debido a que en la Ley Orgánica del Con-
greso General de los Estados Unidos Mexicanos se menciona en diferentes
artículos a los acuerdos, tanto a los acuerdos parlamentarios como a los
puntos de acuerdo, sin embargo, no hay una definición de los mismos y
tampoco se señala qué materias pueden ser objeto de cada uno de ellos,
es en los reglamentos de cada una de las cámaras donde se regulan de
manera específica a los acuerdos legislativos.

306
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En el Reglamento de la Cámara de Diputados, en el Título Cuarto “De

los Procedimientos en el Pleno”, en el Capítulo Primero “De la duración
de las intervenciones y de los asuntos que se presentan ante el Pleno”,
en la Sección Tercera bajo el nombre de “Proposiciones” se regulan a
los acuerdos parlamentarios y a las proposiciones con punto de acuerdo
de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 79.
1. El Pleno podrá conocer proposiciones que busquen el consenso de
sus integrantes, a través de:
I. Acuerdos parlamentarios, que son resoluciones económicas en materia
del régimen interior de la Cámara, previstas en la fracción I del artículo
77 Constitucional,
II. Puntos de acuerdo, que representan la posición de la Cámara, en re-
lación con algún asunto específico de interés nacional o sus relaciones
con los otros poderes de la Federación, organismos públicos, entidades
federativas y municipios, y
III. Protocolarias, para otorgar premios y reconocimientos públicos por
parte de la Cámara. Tienen por objeto hacer un reconocimiento público
a héroes, próceres o ciudadanos nacionales distinguidos, o a eventos
históricos que por su relevancia o contribución a la Nación ameriten
la entrega de un reconocimiento o la celebración de una Sesión solem-
ne. Las propuestas de reconocimiento deberán pasar por el análisis de
la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, para
estudiar su procedencia, revisar los criterios relativos y someterlos a la
consideración del Pleno, a través del dictamen respectivo.
2 al 3 …”

Como podemos observar, en el Reglamento de la Cámara de Diputados

se prevé que el Pleno pueda conocer de otros asuntos que no sean
materia de leyes o decretos, a los cuales denomina bajo el concepto de
“proposiciones” y los clasifica en: a) acuerdos parlamentarios o resolucio-
nes económicas relativas a su régimen interior, b) puntos de acuerdo que
representan la posición de la Cámara sobre algún asunto de interés nacional
o local, así como los relativos a sus relaciones con otros órganos de gobier-
no, y c) protocolarias, para otorgar premios y reconocimientos públicos o la
celebración de una sesión solemne.
Por su parte, en el Reglamento del Senado de la República se prevé que
el Pleno pueda emitir acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo, lo
cual se contempla en el Título Octavo “De los Procedimientos Especia-
les”, Capítulo Cuarto “De las proposiciones de acuerdos parlamentarios”:

307
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 275
1. El Pleno emite acuerdos parlamentarios a propuesta de la Mesa, la
Junta, las comisiones y los comités, con el objeto de dictar resoluciones
económicas relativas al régimen interior del Senado, conforme al artículo
77 de la Constitución.
2. al 4. …”

“ARTÍCULO 276
1. Los senadores y los grupos parlamentarios también presentan propo-
siciones con punto de acuerdo con el objeto de atender asuntos que no
constituyen iniciativas de ley o decreto.
Se entiende por proposición con punto de acuerdo a toda petición o
declaración formal que el Pleno del Senado de la República realiza para
asumir una postura institucional respecto a asuntos de diversas índoles
y sin carácter vinculante, …
2. al 3. …”

Es importante señalar que los artículos 275 y 276 se encuentran ubicados

en el Título Octavo “De los procedimientos especiales”, lo cual significa
que tanto a los acuerdos parlamentarios como a los puntos de acuerdo
se les considera como un procedimiento especial en el Reglamento del
Senado de la República; sin embargo, por estar ambos en el Capítulo
Cuarto “De las proposiciones de acuerdos parlamentarios”, tal parece
que existen acuerdos parlamentarios genéricos y acuerdos parlamenta-
rios específicos, lo cual creemos que es incorrecto. Tanto los acuerdos
parlamentarios como los puntos de acuerdo son proposiciones, diferen-
tes a los asuntos que se tratan mediante leyes o decretos, cada uno de
ellos tiene un objeto y finalidad diferentes.
Por lo anterior, proponemos que se especifique constitucionalmente que
las resoluciones del Poder Legislativo podrán tener el carácter de acuer-
dos, además de señalar que éstos pueden ser acuerdos parlamentarios
y puntos de acuerdo, es decir, que los acuerdos en el ámbito del Poder
Legislativo se clasifiquen en dos tipos: a) puntos de acuerdo; y b) acuer-
dos parlamentarios. De esta manera, al otorgarle al Poder Legislativo la
facultad constitucional de emitir acuerdos evita que su sola expedición
por falta de competencia pueda ser impugnada por medio jurisdiccional.
Además, se propone que el texto constitucional señale que los acuerdos
en el Poder Legislativo pueden ser emitidos por los órganos que lo inte-
gran, es decir, por el Congreso de la Unión, sus cámaras y la Comisión
Permanente, ya que aun cuando los emiten no existe fundamento cons-
titucional, lo cual puede ocasionar su impugnación. Por ello, estos ór-
ganos deben tener competencia constitucional para: en primer término,

308
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

emitir puntos de acuerdo para fijar la postura institucional o realizar peti-

ciones, exhortos o sugerencias a otros órganos de gobierno o autoridades
sobre algún asunto de interés nacional o local; y en segundo término,
expedir acuerdos parlamentarios para regular la organización y ejercer las
atribuciones que el marco jurídico le otorga a cada uno de ellos.

Los Acuerdos Parlamentarios

Algunos autores en relación con los acuerdos parlamentarios expresan
que: “bajo esta denominación se comprende una extensa gama de nor-
mas o actos emitidos … lo que impide una caracterización precisa... Aun
cuando los acuerdos son de una extensa utilización, no existe una regu-
lación precisa de los mismos lo que produce un empleo indiscriminado
con lo que se pierde no sólo el rigor conceptual sino el jurídico”.317
Nosotros coincidimos con el doctor Roldán Xopa y sostenemos la hipótesis
que el marco jurídico que regula a los acuerdos parlamentarios es deficiente,
a pesar de que a través de ellos se establece e implementa la organización
y el funcionamiento de los órganos que conforman el Poder Legislativo,
por lo que el presente estudio plantea la necesidad de fortalecer el marco
jurídico constitucional con el objeto de otorgarle al Poder Legislativo y a los
órganos que lo integran la facultad explícita de emitir resoluciones con el
carácter de acuerdos, tal y como lo ostentan los otros poderes de la unión,
con ello se impediría que los otros órganos de gobierno impugnen jurisdic-
cionalmente al Poder Legislativo por falta de competencia para expedir los
acuerdos, cuando éstos afecten sus intereses.
El artículo 77 fracción I, de la CPEUM y el artículo tercero de la LOC-
GEUM son, por interpretación y según la doctrina, el fundamento de los
acuerdos parlamentarios:

“ARTÍCULO 77. Cada una de las Cámaras puede, sin la intervención de

la otra:
I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
II. a IV...”
“ARTÍCULO 3.
El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización y
funcionamiento que establecen la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, esta ley, las reglas de funcionamiento del Congre-
so General y de la Comisión Permanente, así como los reglamentos y
acuerdos que cada una de ellas expida sin la intervención de la otra.
…”
317 Roldán Xopa, José. El Sistema de Fuentes del Senado. Editorial Miguel Ángel Porrúa, Méxi-
co, 2003, pp. 83-85.

309
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

La expresión resoluciones económicas que utiliza la CPEUM no atiende

a su contenido patrimonial o pecuniario sino que el término económico
se emplea en el sentido de que las resoluciones que se dictan al interior
del Poder Legislativo tienen como objeto lo relativo a su organización y
funcionamiento. Según Miguel Ángel Eraña Sánchez y Uriel Piña Reyna
esta fracción “suministra potestades de auto-organización y auto-norma-
ción a sus cámaras,”318 además, el concepto régimen interior “debe en-
tenderse como relativo a su orden competencial propio, ergo, al sistema
de normas que regulan sus competencias propias, que pueden abrigar
un vínculo jurídico con sujetos ajenos a la propia cámara. Esto sería una
versión acabada del principio de autonomía camaral”,319 es decir, su
contenido abarca todo lo que tenga relación con su organización y el
ejercicio de las atribuciones que el marco jurídico constitucional le otor-
ga al Poder Legislativo. Por tanto, la emisión de estas resoluciones eco-
nómicas las lleva a cabo como una potestad de autonomía, que puede,
en un momento dado, crear derechos y obligaciones a personas ajenas
a los órganos legislativos.
Aun cuando el concepto acuerdo parlamentario es de común y extensa
utilización en el ámbito del Poder Legislativo, no existe una definición
precisa del mismo, ni en la doctrina ni en la ley. La doctora Susana Tha-
lía Pedroza de la Llave señala que:

“De acuerdo con el artículo 77, fracción I, de la Constitución cada una

de las Cámaras puede, sin la intervención de la otra, dictar resoluciones
económicas relativas a su régimen interior. Es así como los acuerdos
parlamentarios son considerados como normas creadas para regular al-
gún procedimiento, en particular, al interior, de cada una de las Cáma-
ras. A través de los acuerdos se permite la colaboración y la convivencia
pacífica en el desarrollo de las sesiones. En la actualidad los acuerdos
tienden a aumentar en número e importancia”.320

Para esta autora acuerdo parlamentario es sinónimo de resolución eco-

nómica, toda vez que considera que su fundamento es el artículo 77,
fracción I, de la CPEUM, concepto que por cierto ya no es utilizado por
ninguna constitución local para referirse al acuerdo parlamentario, ade-

318 Eraña Sánchez, Miguel Ángel y Uriel Piña Reyna. Comentario al artículo 77 Constitu-
cional. Los Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones. Octava
Edición. Op. cit. Tomo IV, pág. 462.
319 Ídem, pág. 469.
320 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. El Congreso General Mexicano. Análisis sobre su Evo-
lución y funcionamiento Actual. Op. cit., pág. 53.

310
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

más, señala que tiene un carácter normativo ya que su finalidad es regular

algún procedimiento en el interior de las cámaras que conforman el Con-
greso de la Unión y comenta que los acuerdos parlamentarios permiten que
el trabajo legislativo se desarrolle en un marco de armonía entre los diversos
Grupos Parlamentarios, refiriendo por último, que han proliferado en nú-
mero y han adquirido gran importancia en el ámbito del Poder Legislativo.
Por su parte, Cecilia Mora-Donatto al referirse al Acuerdo Parlamentario
señala que: “Los acuerdos parlamentarios se presentan como las reso-
luciones tomadas por los órganos de dirección y de gobierno que tiene
como principal función detallar y satisfacer las lagunas existentes en
los ordenamientos aplicables a las diversas funciones parlamentarias” y
continúa diciendo “En México, tratándose del Congreso de la Unión se
ha interpretado que la facultad de dictar acuerdos parlamentarios corres-
ponde tanto al pleno como a los órganos de gobierno de cada una de las
cámaras. La anterior afirmación encuentra su fundamento en la fracción
I del artículo 77”.321
La doctora Cecilia Mora-Donatto señala que el acuerdo parlamentario
es una decisión que emite el Pleno, así como los órganos de dirección
y de gobierno del Poder Legislativo; la finalidad de estas resoluciones
es especificar, pormenorizar y colmar las lagunas existentes en los orde-
namientos que regulan las diversas funciones parlamentarias, siendo su
fundamento jurídico la fracción I del artículo 77 Constitucional.
El Maestro Miguel Ángel Camposeco señala que “los acuerdos parlamen-
tarios son resoluciones internas aprobadas por el Pleno de la Cámara,
sobre temas específicos que tienen origen en alguna disposición legal
o reglamentaria. Tienen como finalidad complementar, aclarar, ampliar,
detallar o instrumentar lo establecido en alguna norma de los ordena-
mientos jurídicos internos.”322
En la práctica, todos los órganos legislativos de las cámaras, de la Co-
misión Permanente y del Congreso de la Unión, es decir, aquellos ór-
ganos que se encuentran integrados por legisladores pueden formular
acuerdos parlamentarios, tal es el caso de las Comisiones Legislativas, los
Comités, los Grupos Parlamentarios, la Junta de Coordinación Política, la
Mesa Directiva, La Mesa de Decanos, el Pleno, etc. También considera-
mos que un órgano legislativo simple, integrado por un solo legislador,
321 Mora-Donatto, Cecilia. Concepto de acuerdo parlamentario. En: Nava Gomar, Salvador O....
Op. cit., pp. 258-259.
322 Camposeco Cadena, Miguel Ángel. Introducción al Congreso General de los Estados Uni-
dos Mexicanos. Instituto de Capacitación y Desarrollo Político, A.C., LIX Legislatura de la
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, 2003, pág. 14.

311
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

puede emitir acuerdos parlamentarios para el adecuado ejercicio de sus

funciones, como podría ser aquél en que el Presidente de la Mesa Di-
rectiva del Senado de la República con fundamento en lo establecido en
el artículo 66, numeral 1, inciso l), en relación con el numeral 2 de la
LOCGEUM, emita un acuerdo relativo al nombramiento de un servidor
público de mando superior.
Es importante comentar que la Constitución, la LOCGEUM y los reglamen-
tos de ambas cámaras no señalan con precisión cuales son los órganos
de dirección y de gobierno, éstos se intuyen en virtud de las facultades
y atribuciones que el orden jurídico les otorga y así, por ejemplo, en las
cámaras se ha considerado que son órganos de gobierno el Pleno, la Junta
de Coordinación Política y la Mesa Directiva, así como la Conferencia para
la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos en la Cámara de
Diputados. Sin embargo, existen otros órganos que realizan funciones de
gobierno para áreas específicas dentro de las cámaras y pueden dictar
acuerdos parlamentarios que inciden en su ámbito de actuación, tal es el
caso de la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión del Congreso de la
Unión, según lo dispone la LOCGEUM:

“ARTICULO 141.
1. Para la conducción de las actividades que desarrolla el Canal, se cons-
tituye la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión del Congreso de la
Unión.
2. al 4…
5. La organización y funcionamiento del Canal se sujetarán a las disposi-
ciones legales aplicables y a las reglamentarias específicas que al efecto
dicte el Congreso de la Unión, así como a las políticas internas de orden
general y programas de trabajo que apruebe la Comisión Bicamaral.”

La Comisión Bicamaral del Canal de Televisión del Congreso de la Unión

con las facultades que le otorga el numeral 5, del artículo 141, de la LO-
CGEUM viene a constituirse en un órgano de gobierno para el Canal de
Televisión, toda vez que le puede dictar las políticas internas de orden
general, mismas que pueden estar contenidas en un Acuerdo Parlamen-
tario. En el Reglamento del Canal de Televisión del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Fede-
ración el 18 de mayo de 2005, queda más clara la función de órgano de
gobierno que ostenta la Comisión Bicamaral, respecto del área técnica
denominada Canal de Televisión del Congreso.

312
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 12.
El órgano rector del Canal será la Comisión Bicamaral del Canal de Te-
levisión del Congreso General, el cual será el responsable de conducir
sus actividades.”

“ARTÍCULO 13.
La Comisión estará integrada por tres miembros de cada Cámara … de-
biendo ser constituida durante el primer mes de ejercicio de la Legisla-
tura, misma que funcionará de la siguiente manera:
a) al e)...
f) Los acuerdos de la Comisión privilegiarán el consenso y, en su defecto,
se adoptarán por mayoría de votos, de los integrantes presentes. En caso
de empate, la Presidencia tendrá voto de calidad;
g) al l)…”

“ARTÍCULO 15.
1. El Titular de la Dirección General será el responsable del Canal … y su
función será la de coordinar y ejecutar las tareas que permitan el mejor
cumplimiento de las actividades del Canal, de conformidad a los acuerdos
y/o las políticas que para tal efecto determine la Comisión.
2. El Titular de la Dirección General del Canal de Televisión durará en su
encargo por un lapso de 4 años, pudiendo ser reelegido en una sola
ocasión, por acuerdo de la mayoría de los integrantes de la Comisión
por un segundo periodo con la misma duración. Dicho funcionario po-
drá ser objeto de extrañamientos, reconvenciones, o en su caso remoción
por parte de la Comisión cuando incurra en faltas u omisiones a la Ley
Orgánica, a su Reglamento y demás normas aplicables, disposiciones
y acuerdos que adopte la Comisión; su actuación estará sujeta a la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.”

De tal forma que la Comisión Bicamaral en comento es un órgano de

gobierno para el Canal de Televisión del Congreso, ya que es conside-
rada como su órgano rector responsable de conducir sus actividades,
además, en el reglamento del Canal se establece que la Comisión Bi-
camaral podrá emitir acuerdos, ya sea por consenso o por mayoría de
votos, y es precisamente a través de los acuerdos parlamentarios como
la Comisión dirige las actividades del Canal de Televisión del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos y en caso de que su titular
incumpla éstos, puede ser objeto de extrañamientos, reconvenciones y
hasta remoción de su cargo.
Por último, el orden jurídico que rige la organización y funcionamiento
del Poder Legislativo Federal se integra por normas jurídicas de muy di-

313
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

verso rango y jerarquía, estando en la cúspide de la pirámide la CPEUM,

seguido de las leyes y los reglamentos correspondientes, ordenamientos
que se encuentran por arriba de los acuerdos parlamentarios, los cuales
son de rango inferior que vienen a desarrollar y complementar las nor-
mas jurídicas de rango superior. “Desde esta perspectiva, los acuerdos
parlamentarios son jerárquicamente inferiores a la ley y el Reglamento
Interior del Congreso y, por tanto en cumplimiento del principio de
legalidad, no cabría que por vía de un acuerdo parlamentario, por muy
consensuado que éste estuviera, se desvirtuarán las disposiciones con-
tenidas de mayor rango”.323 “Los acuerdos parlamentarios son comple-
mentarios de la Ley Orgánica del Congreso y del Reglamento para el
Gobierno Interior; son jerárquicamente inferiores a éstos; por lo que no
pueden contradecirlos”.324
Por otro lado Arturo Garita Alonso señala que los acuerdos parlamenta-
rios son:
“Resoluciones de orientación normativa que se adoptan conforme a las
prácticas parlamentarias. Su importancia se basa en la necesidad de
disponer de medidas que favorezcan la fluidez de los debates y la po-
sibilidad de organizar el trámite de los asuntos que no se ubican en los
mecanismos que señala el procedimiento legislativo. Para el caso de
México, las cámaras del Congreso están facultadas constitucionalmente
para emitir resoluciones económicas respecto de su régimen interior”.325

Para Arturo Garita, quien se ha desempeñado en diversos cargos de alta

responsabilidad en ambas cámaras del Congreso de la Unión, los acuer-
dos parlamentarios tienen como fundamento el artículo 77, fracción I, de
la CPEUM, además considera que son normas o reglas que favorecen el
trabajo legislativo, toda vez que mediante su uso cada una de las cáma-
ras implementa los mecanismos necesarios para el desarrollo y ejercicio
de las atribuciones que el marco jurídico les otorga. Resulta significativo
considerar que dentro de las principales características del acuerdo par-
lamentario sea el obviar trámites, el simplificar procedimientos y el ser
expedito, todo ello en beneficio de la agilidad, prontitud y buen desa-
rrollo del trabajo parlamentario.
323 Íbidem.
324 Arteaga Nava, Elisur. Derecho Constitucional. Segunda edición, Editorial Oxford Univer-
sity Press, México, 1999, pág. 194. El autor se refiere al Reglamento Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, el cual quedó abrogado con respecto a las
cámaras de Diputados y Senadores cuando éstas aprobaron sus propios reglamentos.
325 Garita Alonso, Arturo. Op. cit., pág. 335

314
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Otro de los autores que define a los acuerdos parlamentarios es David

Vega Vera, quien nos dice que el concepto de acuerdo parlamentario
proviene:

“del latín accordäre, y del adjetivo derivado de parlamento... en su sen-

tido más general, acuerdo es la resolución que se toma en los tribunales,
comunidades o juntas; parlamentario es lo que pertenece al parlamento
judicial o político. El vocablo compuesto que se refiere a la resolución
tomada en cierta materia en el seno de un organismo parlamentario. En
materia parlamentaria, indica las normas que se establecen conforme a
las prácticas vigentes de procedimiento dentro del parlamento. La im-
portancia del acuerdo deriva de que el dinamismo y la imprevisibilidad
en el desarrollo de los trabajos imponen la necesidad de contar con me-
canismos que favorezcan la fluidez en los debates que tienen lugar en
las sesiones... Los acuerdos parlamentarios tienen el propósito de fijar
normas de carácter temporal para la atención y desahogo de algunos
asuntos específicos. Constituyen pactos entre las fracciones partidistas
de las Cámaras que se someten a la aprobación del pleno. Pueden ser
también los pronunciamientos políticos de los grupos o fracciones que
integran el Poder Legislativo y que producen efectos de definición res-
pecto de problemas o soluciones nacionales...”.326

De la definición de acuerdo parlamentario que nos proporciona David

Vega Vera podemos inferir los siguientes elementos:
a) Los acuerdos parlamentarios son resoluciones del órgano legisla-
tivo o parlamento, este último concepto en el sentido amplio que
Norberto Bobbio le da como sinónimo de asamblea con atribucio-
nes funcionales distintas en cuya base hay un “principio represen-
tativo” de la “voluntad popular”.327
b) Las materias que pueden ser objeto de un acuerdo parlamentario
son de muy diversa índole, pero siempre se constriñen a la organi-
zación y funcionamiento del órgano legislativo;
c) El objeto de los acuerdos parlamentarios es permitir que las cáma-
ras se organicen internamente como lo consideren más convenien-
te y que las atribuciones, así como las facultades que les otorga el
marco jurídico a los órganos que componen el Poder Legislativo, se
puedan desarrollar de manera ágil, dinámica y fluida para favorecer
el desarrollo del trabajo parlamentario;
326 Vega Vera, David. Concepto de Acuerdo Parlamentario. En: Berlín Valenzuela, Francisco.
Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Op. cit., pp. 30 y 31.
327 Cfr. Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política. Op. cit., pág. 1124.

315
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

d) Los acuerdos parlamentarios constituyen pactos entre las fracciones

partidistas de la cámara, que se someten a la aprobación del Pleno,
sin embargo, aun cuando la mayoría de los acuerdos parlamentarios
son producto de la negociación entre las diferentes fuerzas políticas
representadas en los órganos legislativos, también es posible, como
ya lo mencionamos, que exista un acuerdo parlamentario cuyo ori-
gen sea de un órgano unipersonal como podría ser un acuerdo de la
Presidencia de la Mesa Directiva, que tenga por objeto el implemen-
tar alguna de las facultades que la propia LOCGEUM le otorga. Por
otro lado, no todos los acuerdos parlamentarios son sometidos a la
aprobación del Pleno, ya que pueden ser dictados por una comisión
legislativa para ejercer las facultades que el propio marco jurídico
le otorga y aplicarse sin necesidad de ser aprobados por el Pleno, y
e) Por último, el autor considera que los acuerdos parlamentarios tam-
bién incluyen a los pronunciamientos políticos de los grupos o frac-
ciones parlamentarias y que producen efectos de definición respecto
de problemas o soluciones nacionales. Nosotros consideramos que
la postura institucional de los órganos que integran el Poder Legis-
lativo respecto de un asunto político, económico o social, de interés
nacional o que afecte a una comunidad o grupo de personas no se
trata de un acuerdo parlamentario sino más bien de un punto de
acuerdo, el cual puede tomarse como propio por un órgano de go-
bierno de la cámara mediante un acuerdo parlamentario.
Como podemos observar todos los autores coinciden en que el fun-
damento constitucional de los acuerdos parlamentarios es el artículo
77, fracción I de la CPEUM que se refiere a ellos como “resoluciones
económicas”. En cambio, la LOCGEUM no menciona el concepto “reso-
luciones económicas” y cuando se refiere a los acuerdos parlamentarios
lo hace bajo el concepto de “acuerdos”.
Recordemos que la LOCGEUM vigente, fue publicada en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 3 de septiembre de 1999, está compuesta por
seis títulos: El Título Primero regula al Congreso General; el Título Se-
gundo se refiere a la organización y funcionamiento de la Cámara de
Diputados; el Título Tercero, a la organización y funcionamiento de la
Cámara de Senadores; el Título Cuarto, a la Comisión Permanente, el
Título Quinto, a la iniciativa ciudadana y preferente y el Título Sexto, a
la difusión e información de las actividades del Congreso.
Originalmente, el artículo tercero, numeral 1, que pertenece al Título
Primero, relativo al Congreso General, establecía lo siguiente:

316
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 3.
1. El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización y
funcionamiento que establecen la Constitución General de la República,
esta ley, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos y los ordenamientos internos que cada
una de las Cámaras expidan en ejercicio de sus atribuciones constitucio-
nales y legales.
2...”

Este artículo establecía que la organización y funcionamiento del Con-

greso de la Unión y de las cámaras que lo componen, se regirían por
lo establecido en la CPEUM, en la LOCGEUM, en el Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexica-
nos (RGICGEUM) y en los ordenamientos internos de cada cámara, sin
especificar cuáles eran estos últimos. El 30 de diciembre de 2004 se pu-
blicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo tercero,
numeral 1, de la LOCGEUM, para quedar como sigue:

“ARTCULO 3o.
1. El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización
y funcionamiento que establecen la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, esta ley, las reglas de funcionamiento del Congreso
General y de la Comisión Permanente, así como los reglamentos y acuer-
dos que cada una de ellas expida sin la intervención de la otra.
2...”

Esta nueva disposición legal le otorga a cada una de las Cámaras del
Congreso de la Unión la facultad de expedir su propio reglamento. Se
considera que la ausencia de un reglamento acorde con la realidad que
vivían las Cámaras fue lo que hizo que proliferaran los acuerdos parla-
mentarios, tal situación la manifestó el legislador Pedro Vásquez Gon-
zález, en la sesión del Pleno de la Cámara de Diputados en la cual se
aprobó la modificación al artículo tercero de la LOCGEUM mencionado,
quién señaló que: “en virtud de que las disposiciones del Reglamento
Interior son omisas, confusas y en muchas ocasiones inaplicables para la
nueva realidad de la Cámara de Diputados es por lo que nos hemos visto
en la necesidad de aprobar innumerables acuerdos parlamentarios...”.328
La reforma al artículo tercero de la LOCGEUM reconoce la importancia
que tienen las normas que son creadas al interior de cada una de las

328 Cámara de Diputados, LIX Legislatura. Diario de los Debates, Año II, Sesión N° 30, Jueves
2 de diciembre de 2004, Tomo II, pág. 136.

317
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cámaras para regular su organización y funcionamiento. Por ello, el

Diputado Iván García Solís quien también intervino en la tribuna de la
Cámara de Diputados en la discusión del dictamen donde se aprobó la
reforma, el 2 de diciembre de 2004, señaló:

“El derecho de una asamblea a darse sus propias normas es una ne-
cesidad elemental de orden inherente a todo conglomerado, es parte
intrínseca de la naturaleza de una voluntad colectiva que desea tomar
acuerdo y este acto democrático ejercido por la mayoría rebasa cual-
quier afectación individual. El proceso de creación de estas normas, es
único y especial por el carácter de las mismas y por tanto no se pueden
regular por los ordenamientos generales establecidos, sino por los que
son propios a su naturaleza e inherentes a su objeto”.329

Sin embargo, es importante resaltar que la reforma al artículo tercero

de la ley en comento no se refiere al concepto acuerdo parlamentario,
sino que dispone que cada una de las cámaras podrá expedir, sin in-
tervención de la otra, acuerdos sobre la organización y funcionamiento
de cada una de ellas, por lo que considera que los acuerdos son re-
soluciones que se dictan al interior de cada cámara por algún órgano
integrado por uno o varios legisladores y tienen como fin el regular la
organización interna de la cámara o establecer los mecanismos necesa-
rios para el funcionamiento del órgano legislativo, con el objeto de que
pueda ejercer las atribuciones que le otorga el orden jurídico.
La LOCGEUM solamente en una ocasión menciona el concepto “acuerdo
parlamentario” y esto lo hace en el artículo 66, inciso d), cuando estable-
ce las facultades de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores:

“ARTÍCULO 66.
1. La Mesa Directiva observará en su desempeño los principios de le-
galidad, imparcialidad y objetividad y tendrá las siguientes facultades:
a) a c)…
d) Asegurar que los dictámenes, acuerdos parlamentarios, mociones, co-
municados y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su
formulación y tiempos de presentación;
e) a m)…
2. a 3...”

Sin embargo, en otros artículos la LOCGEUM se refiere a los “acuerdos

parlamentarios” pero mencionándolos bajo el concepto de “acuerdos”,
por eso consideramos que es más apropiado para efecto de evitar confu-
329 Ídem, pág. 129.

318
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

siones el señalar que los órganos del Poder Legislativo tienen la facultad
de dictar resoluciones con el carácter de acuerdo y que éstos podrán ser
en primer término, acuerdos parlamentarios, cuando regulen su orga-
nización o funcionamiento y, en segundo lugar, estos acuerdos podrán
tener el carácter de puntos de acuerdo, cuando fijen la postura institu-
cional de los órganos legislativos o se refieran a exhortos, peticiones o
sugerencias realizados por éstos a los otros poderes federales o locales,
así como a los órganos constitucionales autónomos y a instancias inter-
nacionales, sobre un asunto de interés nacional o local.
Con base en la reforma al artículo tercero de la LOCGEUM las cámaras
publicaron en el Diario Oficial de la Federación sus reglamentos; primero
lo hizo la Cámara de Senadores quien lo aprobó el 22 de abril de 2010 y lo
publicó el 4 de junio de ese mismo año, señalando que su entrada en vigor
sería el primero de septiembre de 2010; por su parte, la Cámara de Diputa-
dos lo aprobó el 15 de diciembre de 2010, publicándolo el 24 de diciembre
de 2010 y empezó a surtir sus efectos el primero de enero de 2011.
Los reglamentos en sus artículos transitorios dejan sin efecto el RGIC-
GEUM para cada una de las cámaras de la siguiente forma:
a) Para la Cámara de Senadores, el artículo Primero Transitorio esta-
blece:

“Primero. El presente Reglamento se publicará en el Diario Oficial de la

Federación y entrará en vigor el primero de septiembre de 2010. A partir
de esa fecha dejarán de ser aplicables en cuanto se refiere al Senado de la
República las disposiciones relativas del Reglamento para el Gobierno In-
terior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, conforme
el artículo Segundo Transitorio del Decreto de fecha 14 de diciembre de
2004, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre
del mismo año, por el que se reformó el artículo 3, numeral 1, de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos”, y

b) Para la Cámara de Diputados, el artículo Tercero Transitorio dispone:

“Tercero. Quedan sin efecto para la Cámara de Diputados, las disposi-

ciones contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Con-
greso General de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934 y sus reformas.”

Como podemos observar los reglamentos de ambas cámaras, en sus

artículos transitorios se estableció que dejaba de ser aplicable el RGIC-
GEUM publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo

319
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

de 1934, por lo que se refiere a cada una de ellas, sin embargo, deja la
posibilidad de que este reglamento pueda ser aplicable para la Comisión
Permanente y para el propio Congreso General, tal y como se señala en
el artículo Noveno Transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados:

“Noveno. Todas aquellas disposiciones del Reglamento para el Gobier-

no Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que
sean materia de Congreso General, así como de la Comisión Permanen-
te, seguirán vigentes en tanto no se expida el ordenamiento específico.”

La doctora Cecilia Mora-Donatto del Instituto de Investigaciones Jurídicas

de la UNAM sostiene, en relación con la forma como fue derogado el
RGICGEUM para cada una de las cámaras, lo siguiente: “…nuevamente se
vuelve a olvidar el legislador que el Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es una ley formal
(toda vez que fue aprobado por ambas cámaras) y materialmente, en con-
secuencia para derogarlo o abrogarlo –o en términos de los transitorios
de ambos reglamentos: dejar de ser aplicables sus normas o dejarlas sin
efectos– es indispensable seguir el mismo procedimiento de acuerdo con
el principio de autoridad formal de la ley recogido en el artículo 72, inciso
f), de la Constitución, que a la letra señala: ‘En la interpretación, reforma
o derogación de las leyes se observarán los mismos trámites establecidos
para su formación’”.330
La autora en comento sostiene que los reglamentos de cada una de las
cámaras no pueden derogar un Reglamento aprobado por el Congreso
de la Unión, es decir, por ambas cámaras, sin embargo, la derogación del
RGICGEUM propiamente se realizó mediante Decreto de fecha 14 de di-
ciembre de 2004, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de
diciembre de 2004, por el que se reformó el artículo 3o. de la LOCGEUM
que señaló en el Segundo Transitorio que en tanto cada una de las cáma-
ras expide su propio Reglamento seguirá siendo aplicable el RGICGEUM
en lo que no se oponga a esa ley. Por tal motivo, la derogación del RGIC-
GEUM la realizó el Congreso de la Unión cuando reformó su ley orgánica
estando sujeta esta derogación a la condición suspensiva consistente en
que se expidieran los reglamentos de ambas cámaras, por lo que cuando
éstos entraron en vigor, se materializó la derogación establecida en el re-
ferido artículo transitorio aprobado por el Congreso de la Unión.
330 Mora-Donatto, Cecilia. Sobre la posible inconstitucionalidad de los reglamentos de la Cá-
mara de Diputados y del Senado de la República recientemente aprobados. Red de Revistas
Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal. Sistema de Información Cientí-
fica. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Volumen XLIV, número 131, mayo-agosto,
2011, UNAM, pág. 860. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42721161013

320
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Como ya lo mencionamos en el Capítulo V.1 relativo a “El Acuerdo como

una de las resoluciones que emite el Poder Legislativo Federal y los órga-
nos que lo integran”, es en los reglamentos de cada una de las cámaras
donde se regulan los acuerdos parlamentarios. La Cámara de Diputados
en su Reglamento considera a los acuerdos parlamentarios como “pro-
posiciones” (Título Cuarto, Capítulo Primero, Sección Tercera) y en el
artículo 79 se refiere a ellos como una “resolución económica en materia
de su régimen interior”, tal y como lo establece la CPEUM en su artículo
77 fracción I. Por su parte, el Senado de la República en su Reglamento
los contempla como “proposiciones de acuerdos parlamentarios” (Título
Octavo, Capítulo Cuarto) y en el artículo 275 también se refiere a ellos
como “resoluciones económicas relativas al régimen interior”.
Una vez analizada la definición que diversos autores, la LOCGEUM y los
reglamentos de ambas cámaras hacen de los acuerdos parlamentarios, no-
sotros proponemos con base en las consideraciones hasta aquí expuestas
la siguiente definición:
“Los acuerdos parlamentarios son las resoluciones emitidas en el ámbito
del Poder Legislativo y de los órganos que lo integran, es decir, Cámara
de Diputados, Cámara de Senadores, Comisión Permanente y Congreso
General, que tienen por objeto regular su organización y funcionamiento.
Pueden ser formulados únicamente por órganos que en su interior estén
integrados por uno o varios legisladores y su aprobación es realizada por
éstos y en algunas ocasiones también son ratificados por el Pleno”.

La naturaleza jurídica de los Acuerdos Parlamentarios

Según el Diccionario de la Lengua Española, el concepto naturaleza pro-
viene de “natural y eza que significa esencia y propiedad característica
de cada ser”.331 por ello, para conocer la esencia, propiedades y caracte-
rísticas de los acuerdos parlamentarios analizaremos sus elementos for-
mal y material, partiendo de la base que los acuerdos parlamentarios son
creados al interior de los órganos del Poder Legislativo y tienen por objeto
regular su organización y funcionamiento interno.

El elemento formal
Como ya lo analizamos, la CPEUM le otorga la facultad de crear acuer-
dos al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial, es decir, los acuerdos pueden
tener como origen autoridades administrativas o judiciales y, en estos
casos, su naturaleza jurídica desde un punto de vista formal atenderá al
331 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 1568.

321
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

órgano que los emite. Por otro lado la Constitución le otorga al Poder
Legislativo la facultad de crear resoluciones económicas relativas a su
régimen interior, las cuales muchos autores y los propios reglamentos
de ambas cámaras consideran que es el fundamento constitucional de
los acuerdos parlamentarios, además, la propia LOCGEUM en su artículo
tercero señala que el Congreso y sus cámaras tendrán la organización y
funcionamiento, que entre otros ordenamientos, establezcan los acuer-
dos parlamentarios, por lo que éstos desde el punto de vista formal su
naturaleza será legislativa.
Ahora bien, el Poder Legislativo se compone de varios órganos, el pri-
mero es el Congreso General, el cual sesiona en los supuestos previstos
por la CPEUM y la LOCGEUM; a su vez el Congreso General se divide en
dos órganos que son las cámaras, tanto de Diputados como de Senado-
res, órganos legislativos que no funcionan de manera permanente sino
únicamente en los períodos ordinarios y extraordinarios de sesiones,
por lo que la Constitución ha previsto la existencia de otro órgano de-
nominado Comisión Permanente para que éste actúe en los recesos del
Congreso de la Unión. Estos cuatro órganos, Congreso General, Cámara
de Diputados, Cámara de Senadores y Comisión Permanente que con-
forman el Poder Legislativo Federal, a su vez están integrados por otros
órganos constituidos por legisladores, a los que les hemos denominado
órganos legislativos, para diferenciarlos de los órganos que conforman
la estructura técnica administrativa.
Estos órganos legislativos los hemos clasificado en primer término, en
órganos primarios o simples cuando están integrados por un solo legis-
lador, como por ejemplo, la Presidencia de la Mesa Directiva, la Presi-
dencia de la Junta de Coordinación Política, etc., órganos que el marco
jurídico les otorga determinadas atribuciones; y en segundo lugar, tene-
mos a los órganos secundarios o complejos que se componen de varios
legisladores u órganos simples, tal es el caso del Pleno, la Mesa de De-
canos, las comisiones legislativas, etc.
Los acuerdos parlamentarios son formalmente legislativos, ya que única-
mente pueden ser creados por los órganos simples o compuestos, que en
su interior se conforman por uno o varios legisladores y, por tanto, sólo
ellos tienen el monopolio de su creación, ningún otro órgano en que se
divide el ejercicio de poder del Estado puede válidamente formular acuer-
dos parlamentarios ya que el orden jurídico ha otorgado la facultad de
crearlos, privativamente al Poder Legislativo.

322
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Es importante reiterar que los acuerdos parlamentarios se formulan en

ambas cámaras, así como en la Comisión Permanente y en el Congreso
General, sin embargo, el fundamento constitucional solamente le otorga
a las cámaras la facultad de crearlos en el artículo 77, fracción I y no hay
otra disposición constitucional que establezca esta facultad para estos
dos últimos órganos integrantes del Poder Legislativo. Por otro lado, en
el ámbito local los acuerdos parlamentarios son elaborados por los órga-
nos simples o complejos que se componen de uno o varios legisladores
que integran las legislaturas de las entidades federativas que, como ya
vimos, en la gran mayoría de las constituciones locales les otorgan ex-
presamente esta facultad.
Por otro lado, recordemos que el Congreso General y la Comisión Per-
manente son órganos diferentes a las Cámaras de Diputados y Senado-
res, por lo que la CPEUM les otorga facultades y atribuciones específicas
a cada uno de ellos. Estos órganos se integran por los propios miem-
bros de las Cámaras, es decir, por legisladores que tienen el carácter de
Diputados o Senadores, y conforme lo señala el artículo 50 de la ley
fundamental el Congreso General se conforma por la totalidad de los
miembros de ambas cámaras:

“ARTÍCULO 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se

deposita en un Congreso General que se dividirá en dos Cámaras, una
de Diputados y otra de Senadores.”

Por otro lado el artículo 78 de la CPEUM señala la forma como se integra

la Comisión Permanente:

“ARTÍCULO 78. Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una
Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán
Diputados y 18 Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la
víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Para cada
titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un
sustituto.
...
I a VIII...”

No obstante que el Congreso General y la Comisión Permanente son

órganos diferentes a las cámaras, ambos órganos utilizan los recursos
humanos, materiales, técnicos y financieros asignados a las mismas, es
más, sus sesiones se llevan a cabo, en el caso del Congreso General en

323
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

el recinto de la Cámara de Diputados y en el caso de la Comisión Per-

manente, durante el primer período de receso de cada año legislativo en
el recinto de la Cámara de Diputados y en el segundo periodo de receso
de cada año legislativo en el recinto de la Cámara de Senadores, según
lo dispuesto por los artículos 5 y 117 de la LOCGEUM:
“ARTICULO 5.
1. El Congreso se reunirá en sesión conjunta de las Cámaras para tratar
los asuntos que previenen los artículos 69, 84, 85, 86 y 87 de la Constitu-
ción, así como para celebrar sesiones solemnes.
2. Cuando el Congreso sesione conjuntamente lo hará en el recinto que
ocupe la Cámara de Diputados y el Presidente de ésta lo será de aquél.”

“ARTICULO 117.
1...
2. La Comisión Permanente celebrará sus sesiones correspondientes al
primer receso de cada año de la Legislatura en el recinto de la Cámara
de Diputados, y en el segundo receso, en el recinto de la Cámara de
Senadores.”

Ahora bien, tanto en el Congreso General como en la Comisión Perma-

nente existen órganos legislativos que han formulado y formulan acuer-
dos parlamentarios relacionados con la organización y funcionamiento
interno de estos órganos, por ello, nosotros consideramos que también
son fuentes de creación de los mismos, tal es el caso de los siguientes
acuerdos parlamentarios expedidos por la Comisión Permanente: “Acuer-
do por el que se establecen los lineamientos para el desarrollo de las
sesiones durante el primer receso del primer año de ejercicio de la LXII
Legislatura”332 de fecha 27 de diciembre de 2012, o del “Acuerdo Parla-
mentario relativo a la integración de las comisiones de trabajo de la Comi-
sión Permanente del primer receso del primer año de ejercicio de la LXII
Legislatura” de fecha 27 de diciembre de 2012,333 así como el Acuerdo
Parlamentario que pudiera expedir el Congreso General para regular el
procedimiento para el nombramiento de Presidente Interino por la falta
absoluta del Presidente de la República.
Asimismo, en el Reglamento de la Cámara de Diputados se establece
que los acuerdos de la Comisión Permanente podrán ser publicados en
la Gaceta Parlamentaria de ese órgano legislativo:

332 Gaceta Parlamentaria, No. 3675-III, jueves 27 de diciembre de 2012. Disponible en www.
diputados.gob.mx Fecha de consulta 23 de julio de 2015.
333 Gaceta Parlamentaria, No. 3675-IV, jueves 27 de diciembre de 2012. Disponible en www.
diputados.gob.mx Fecha de consulta 23 de julio de 2015.

324
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“Artículo 239.
La Gaceta Parlamentaria es el órgano oficial de difusión electrónico de
la Cámara y su propósito es divulgar sus actividades como:
I a la XIX …
XX. Acuerdos que adopte la Comisión Permanente del Congreso Ge-
neral;
XXI a XXIX. …”

En síntesis, podemos concluir que el elemento formal de los acuerdos

parlamentarios es de carácter legislativo, toda vez que son creados por
los órganos simples o complejos que componen el Congreso General,
la Comisión Permanente, la Cámara de Diputados y el Senado de la
República.
Sin embargo, debemos tomar en cuenta que el fundamento constitucio-
nal de los acuerdos parlamentarios es el artículo 77 fracción I, el cual en
primer lugar otorga la atribución de expedir resoluciones económicas
a ambas cámaras, concepto que se ha interpretado como sinónimo de
acuerdo parlamentario y que además ha caído en desuso en el quehacer
del Poder Legislativo, toda vez que ha sido superado, como se refleja en
las constituciones de las entidades federativas que ya no lo utilizan cuan-
do se refieren a las resoluciones que puede emitir el Poder Legislativo
local, como ya lo analizamos en el Capítulo IV. numeral 2; en segundo
lugar, la facultad que otorga la CPEUM para dictar resoluciones económi-
cas la constriñe a ambas cámaras, dejando fuera al Congreso General y a
la Comisión Permanente, por lo que en el presente estudio se propone
sustituir el concepto resoluciones económicas por el de acuerdos parla-
mentarios y ampliar la facultad para expedirlos al Congreso General y a la
Comisión Permanente, con el objeto de que su actuar se apegue a la le-
galidad constitucional y que con ello se impida que los otros órganos de
gobierno puedan impugnar jurisdiccionalmente al Poder Legislativo por
falta de competencia para expedir los acuerdos parlamentarios, cuando
éstos afecten sus intereses.

El elemento material
El análisis de un órgano legislativo puede llevarse a cabo desde un pun-
to de vista estático o mediante un criterio dinámico, cuando el enfoque
del órgano toma como punto de partida su relación con el orden jurídico
estatal vigente, estaremos estudiando al mismo desde un punto de vista
estático, en cambio cuando se analiza al órgano en el ejercicio de las
atribuciones que le otorga el orden jurídico estatal estaremos estudiando
al mismo desde un punto de vista dinámico.

325
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En el Capítulo III estudiamos los órganos simples y los órganos com-

puestos que integran el Congreso de la Unión, las cámaras y la Comi-
sión Permanente del Poder Legislativo desde un punto de vista estático,
circunscribiendo nuestro campo de estudio básicamente a la integración
de los mismos, ahora adicionaremos a esta perspectiva estática su di-
mensión dinámica, es decir, la relación de estos órganos con la función
para crear acuerdos parlamentarios.
Consideramos que los acuerdos parlamentarios en el Poder Legislativo
pueden ser formulados por los órganos legislativos primarios o simples,
para que por medio de ellos ejerzan las facultades que le otorga el orden
jurídico, como podría ser un acuerdo del Presidente de la Mesa Directiva o
de la Junta de Coordinación Política de cualquiera de las cámaras. Asimis-
mo, los acuerdos parlamentarios pueden ser elaborados por los órganos
secundarios o complejos, integrados por legisladores tales como la Mesa
de Decanos, la Mesa Directiva, los Grupos Parlamentarios, la Junta de
Coordinación Política, la Conferencia para la Dirección y Programación de
los Trabajos Legislativos, las Comisiones, los Comités, entre otros.
La CPEUM, como ya vimos, señala de manera muy ambigua en su ar-
tículo 77, fracción I que cada una de las cámaras podrá, sin intervención
de la otra, dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
Los reglamentos de ambas cámaras y académicos consideran que éste es
el fundamento constitucional de los acuerdos parlamentarios del Poder
Legislativo, los cuales además hemos sostenido que pueden ser formula-
dos por el Congreso General o la Comisión Permanente y no solamente
por cada una de las cámaras.
La LOCGEUM en su artículo tercero establece que los acuerdos parla-
mentarios podrán ser expedidos por cada cámara sin intervención de la
otra y que tendrán por objeto, en primer lugar, la organización interna
de las cámaras y en segundo, regular el funcionamiento de las mismas.

“ARTÍCULO 3o.
1. El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización
y funcionamiento que establecen la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, esta ley, las reglas de funcionamiento del Congre-
so General y de la Comisión Permanente, así como los reglamentos y
acuerdos que cada una de ellas expida sin la intervención de la otra.
2. …”

Del artículo 77, fracción I de la CPEUM y del artículo 3o. de la LOCGEUM

se desprende la facultad de cada una de las cámaras (consideramos que

326
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

también del Congreso General y de la Comisión Permanente) para emitir

acuerdos parlamentarios relativos a su organización interna y para implan-
tar los mecanismos o procedimientos necesarios para ejercer adecuada-
mente las facultades que les confiere el orden jurídico.
Recordemos que los Poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo toman su
nombre de la función que desde el punto de vista material y de manera
primordial realizan, sin embargo, estos poderes no permanecen encerra-
dos dentro de su función material principal, toda vez que para alcanzar
los fines para los que fueron instituidos es necesario que realicen diver-
sos actos que salen de esta función primordial.
En otras palabras los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo toman
su nombre de la función principal que realizan, es decir, de elaborar
leyes, de aplicarlas a casos concretos resolviendo controversias de de-
recho o de aplicarlas a casos concretos sin resolver ningún conflicto
jurídico, respectivamente; sin embargo, los poderes en que se divide
el gobierno de un Estado, conforme al marco jurídico que los regula,
pueden ejercer funciones que no se comprenden dentro de su principal
área de competencia. Así el Poder Legislativo puede realizar funcio-
nes ejecutivas como nombrar a los ministros de la Suprema Corte o
jurisdiccionales en el caso del juicio político; también el Poder Judicial
realiza funciones ejecutivas cuando expide el Reglamento Orgánico en
Materia de Administración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
o legislativas cuando crea jurisprudencia; y el Poder Ejecutivo realiza
funciones legislativas cuando crea los reglamentos y funciones jurisdic-
cionales como por ejemplo, cuando dicta laudos el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje.
Por tal motivo, los acuerdos parlamentarios desde un punto de vista ma-
terial pueden referirse a funciones de carácter legislativo, administrativo
o jurisdiccional, dependiendo del objeto del propio acuerdo. De tal forma
que un acuerdo parlamentario materialmente administrativo podría ser el
acuerdo por el que se asignan las curules que deberán ocupar los dipu-
tados de una legislatura o bien el acuerdo por el que se designa al titular
de la Secretaría General en la Cámara de Diputados. Del mismo modo
un acuerdo parlamentario materialmente legislativo es aquel que en su
estructura contiene normas de carácter interno como el que establece nor-
mas generales relativas al procedimiento para el registro de cabilderos y
las actividades desarrolladas por éstos dentro de la Cámara de Diputados.
Por último, también se expiden acuerdos parlamentarios materialmente
jurisdiccionales cuando tienen por objeto resolver una controversia en
forma de juicio como el Acuerdo que rige la actuación de la Cámara de

327
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Diputados como Jurado de Procedencia, para conocer del dictamen emiti-

do por la Sección Instructora en el expediente SI/03/04 relativo al procedi-
miento de Declaración de Procedencia instruido en contra del ciudadano
Andrés Manuel López Obrador, Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Propuesta de clasificación de los Acuerdos Parlamentarios

Con el objeto de proponer una clasificación de los acuerdos parlamen-
tarios emitidos por el Poder Legislativo Federal, así como comprobar
que éstos en algunas ocasiones impactan en la Administración Pública
Federal, se realizó un estudio de caso llevando a cabo un análisis cuan-
titativo y cualitativo de los mismos, tomando como muestra los que fue-
ron formulados por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores
durante el primer periodo ordinario de sesiones del primer año de la
LXII Legislatura, así como de la Comisión Permanente relativos al primer
periodo de receso del primer año de la LXII Legislatura, tal y como se
muestra en el cuadro número 11.

Cuadro 11. Acuerdos Parlamentarios de la Cámara de Diputados

y la Cámara de Senadores del primer período ordinario de sesiones;
así como de la Comisión Permanente del primer período de receso,
todos ellos emitidos durante el primer año de la LXII Legislatura

Órgano del Poder Legislativo

Tipo de Acuerdo Periodo
que los emite

1er. Periodo ordinario de sesiones del primer

Cámara de Diputados
año de la LXII Legislatura

Acuerdos
parlamentarios 1er. Periodo ordinario de sesiones del primer
Cámara de Senadores
año de la LXII Legislatura

1er. Periodo de receso del primer año de la LXII

Comisión Permanente
Legislatura
Como lo señalamos anteriormente, un gran número de académicos y
los reglamentos de ambas cámaras coinciden en señalar que el funda-
mento constitucional de los acuerdos parlamentarios es el artículo 77,
fracción I de la CPEUM que señala que cada una de las cámaras podrá,
sin intervención de la otra, dictar resoluciones económicas relativas a su
régimen interior. Sin embargo, un primer análisis del cuadro anterior nos

328
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

permite comprobar que no sólo las cámaras emiten acuerdos parlamen-

tarios sino que también son formulados por la Comisión Permanente y
aun cuando no se encontraron acuerdos parlamentarios expedidos por
el Congreso General en el periodo de estudio, afirmamos que este órga-
no también puede emitirlos cuando ejerce las atribuciones que el marco
jurídico constitucional le señala y que para ello requiera la emisión de
un acuerdo parlamentario, como sería el caso del acuerdo parlamentario
con motivo de la falta absoluta del Presidente de la República, ocurrida
en los dos primeros años del periodo respectivo, donde se estableciera
el procedimiento para que el Congreso de la Unión nombrara a un pre-
sidente interino y expidiera la convocatoria a elecciones.
Durante el periodo de estudio fueron formulados por el Poder Legisla-
tivo, es decir, por la Cámara de Diputados, el Senado de la República y
la Comisión Permanente, 100 acuerdos parlamentarios, los cuales fueron
emitidos por los órganos de gobierno y aprobados por los Plenos de las
cámaras y de la Comisión Permanente, distribuidos como se especifican
en el cuadro número 12.

Cuadro 12334 Acuerdos Parlamentarios emitidos por los órganos de gobierno

y aprobados por los Plenos de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores
del primer período ordinario de sesiones; así como de la Comisión Permanente
del primer período de receso, durante el primer año de la LXII Legislatura

Cámara
Órganos Cámara de Diputados
de Senadores
de Comisión
Total
Poder Permanente
Mesa Mesa
Legislativo JUCOPO* Conferencia** JUCOPO*
Directiva Directiva

Subtotal 7 37 8 16 28 4
100
Total 52 44 4

* JUCOPO – Junta de Coordinación Política

** Conferencia – Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos

De tal forma que en el primer periodo ordinario de sesiones del primero

año de la LXII Legislatura, la Cámara de Diputados emitió 52 acuerdos

334 Los acuerdos parlamentarios que se tomaron como muestra de la Cámara de Diputados y
la Comisión Permanente se encuentran en la página web www.diputados.gob.mx y los de
la Cámara de Senadores en www.senadores.gob.mx

329
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

parlamentarios: a) 7 de la Mesa Directiva; b) 37 de la Junta de Coordina-

ción Política, y c) 8 de la Conferencia para la Dirección de los Trabajos Le-
gislativos; además, en este mismo periodo la Cámara de Senadores emitió
44: a) 16 de la Mesa Directiva, y b) 28 de la Junta de Coordinación Política;
por su parte, la Comisión Permanente expidió cuatro acuerdos parlamen-
tarios en el primer periodo de receso del primer año de la LXII Legislatura.
Por lo anterior, en el periodo de estudio se formularon, por los órganos
que integran el Poder Legislativo, un total de 100 acuerdos parlamen-
tarios, los cuales con su contenido íntegro se incorporan en el disco
compacto que se encuentra al final de la presente investigación, rela-
cionándolos en orden cronológico por los órganos de gobierno que los
emitieron en cada una de las cámaras y la Comisión Permanente.
Con el objeto de hacer una propuesta de clasificación de los acuerdos
parlamentarios, se llevó a cabo el análisis cualitativo del contenido de
cada uno de ellos, que se tomaron del periodo de estudio, partiendo de
la base que los acuerdos parlamentarios tienen por objeto, conforme lo
señala la LOCGEUM el regular la organización y funcionamiento de los
órganos que integran el Poder Legislativo, es decir, su contenido com-
prende todo lo que tenga relación con su organización y el desempeño
de las atribuciones que el marco jurídico le otorga, por lo que una pri-
mera clasificación toma en cuenta esta categorización y de esta forma
tenemos a los acuerdos parlamentarios de organización por un lado y,
por otro lado, a los acuerdos parlamentarios de funcionamiento.

 De organización
Acuerdos Parlamentarios
 De funcionamiento

Es necesario mencionar que estamos conscientes que clasificar es un

problema de perspectiva y, por esta razón, puede haber tantas clasifi-
caciones como criterios se adopten para ello,335 nuestra propuesta tiene
por objeto el clasificar a los acuerdos parlamentarios atendiendo al fin

335 García Máynez, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho, Quincuagésima quinta edi-
ción, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 79. El autor, respecto a los criterios de clasificación,
señala: “Hay tantas clasificaciones como criterios de división. Pero la selección de éstos no
debe ser caprichosa. Posible sería, aun cuando enteramente ocioso, dividir los libros de una
biblioteca atendiendo al color de sus tejuelos, o a formar grupos de normas de acuerdo con
el número de palabras de su expresión verbal. Las clasificaciones tienen únicamente valor
cuando responden a exigencias de orden práctico o a necesidades sistemáticas”.

330
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

que persiguen. A continuación analizaremos los acuerdos parlamenta-

rios, iniciando con los de organización.

Acuerdos Parlamentarios de Organización

El Diccionario de la Real Academia Española define organización como
“asociación de personas regulada por un conjunto de normas en función
de determinados fines”,336 por lo que cuando la CPEUM dispone que las
cámaras podrán dictar resoluciones económicas relativas a su régimen
interior y la LOCGEUM refiere que tendrán la organización que establece
el marco jurídico constitucional, legal, reglamentario, así como el que
les señalen los acuerdos parlamentarios, se refiere a que estos últimos
podrán organizar, ordenar y distribuir de forma conveniente los recursos
humanos, materiales y financieros, es decir, con base en su potestad de
auto-organización podrá establecer la estructura organizacional que con-
sidere más conveniente para ejercer de manera óptima las atribuciones
que el orden jurídico les otorga. Lo anterior también debe de incluir al
Congreso General y a la Comisión Permanente.
Por su parte, José Ayala Espino señala que organización “es un sistema
ordenado, estructurado y coordinado en lo que se refiere a los procedi-
mientos y normas de funcionamiento de un grupo humano con objetivos
definidos y concretos”.337 Tomando como base que el grupo humano en
este caso se refiere al Poder Legislativo, para este autor la organización
tendría por objeto el establecer la estructura adecuada para que exista una
buena coordinación entre los diversos órganos que lo integran para desa-
rrollar las distintas actividades necesarias para el ejercicio de las atribuciones
que el orden jurídico le confiere.
Por lo anterior y una vez realizado el análisis cualitativo del objeto material
de los 100 acuerdos parlamentarios del periodo de estudio, proponemos
que los de organización se subclasifiquen de la siguiente forma:
a) Acuerdos parlamentarios que crean, modifican o extinguen ór-
ganos al interior de las cámaras, la Comisión Permanente y el
Congreso General. Tal es el caso de la creación de las comisiones
legislativas, que conforme lo establecen los artículos 34, numeral
1, inciso c) y 82, numeral 1, inciso c) de la LOCGEUM, las Jun-
tas de Coordinación Política de la Cámara de Diputados y del
Senado de la República, respectivamente, pueden proponer al
336 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 1631.
337 Ayala Espino, José. Diccionario Moderno de la Economía del Sector Público. Primera edi-
ción, Editorial Diana, México, 2000, pág.126.

331
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Pleno, con el señalamiento de la conformación de sus juntas

directivas y de los legisladores que las integran.338

“ARTÍCULO 34.
1. A la Junta le corresponden las atribuciones siguientes:
a) …
c) Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el señala-
miento de la conformación de sus respectivas Mesas Directivas, …
d) …”

“ARTÍCULO 82.
1. La Junta de Coordinación Política tiene a su cargo las siguientes atri-
buciones:
a) …
c) Proponer al Pleno, a través de la Mesa Directiva, la integración de las
comisiones, con el señalamiento de las respectivas juntas directivas, …
d) …”
En las cámaras, en la Comisión Permanente y, en su caso, en el Congre-
so General, se pueden constituir comisiones para el adecuado cumpli-
miento de las atribuciones y responsabilidades que la Constitución y la
ley les otorgan a estos órganos legislativos y a los legisladores que los
integran. Un ejemplo de lo anterior es el Acuerdo de la Mesa Directiva
de la Comisión Permanente relativo a la integración de las comisiones
de trabajo para el primer receso del primer año de ejercicio de la LXII
Legislatura,339 en el que se crean e integran las siguientes comisiones:
a) Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia; b) Relaciones Exte-
riores, Defensa Nacional y Educación Pública, y c) Hacienda y Crédito
Público, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas.
En las comisiones se dictamina, investiga, consulta, analiza, debate y
resuelve sobre las materias de su competencia, además, intervienen en
procedimientos específicos como el de investigar el funcionamiento de
los organismos descentralizados o de empresas de participación estatal
mayoritaria, siendo estos ejemplos de cómo el trabajo que se desarrolla en
las comisiones en muchas ocasiones impacta a la Administración Pública.

b) Acuerdos parlamentarios que asignan a los legisladores determina-

das tareas o encargos. A través de estos acuerdos parlamentarios se
338 Acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, para la integra-
ción de 54 comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura. Publi-
cado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el
martes 16 de octubre de 2012.
339 Acuerdo de la Mesa Directiva, relativo a la integración de las comisiones de trabajo de la
Comisión Permanente del primer año de ejercicio de la LXII Legislatura. Publicado en la
página www.diputados.gob.mx, en la Gaceta Parlamentaria No. 3675-IV, del jueves 27 de
diciembre de 2012.

332
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

designa a uno o varios legisladores para que lleven a cabo alguna

actividad específica como son aquellos que establecen la creación
de delegaciones para atender una reunión interparlamentaria con
los representantes del Poder Legislativo de otro país o aquellos que
crean un comité específico encargado de la organización de los
festejos conmemorativos de algún acontecimiento histórico, como
sería el caso del Comité para la Conmemoración del Bicentenario
del Congreso de Anáhuac y de los Sentimientos de la Nación.340
c) Acuerdos parlamentarios que confieren la titularidad de una unidad
administrativa de alguna de las cámaras. La LOCGEUM otorga a al-
guno de los órganos de gobierno de la Cámara de Diputados o de
la Cámara de Senadores la atribución de proponer ante el Pleno al
titular de un órgano administrativo, lo cual se realiza mediante un
acuerdo parlamentario, tal es el caso de la atribución que otorga el
artículo 38 numeral 1 inciso d) de la LOCGEUM a la Conferencia
para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos de la
Cámara de Diputados para proponer ante el Pleno a la persona que
ocupará el cargo de Secretario General:

“ARTÍCULO 38.
1. La Conferencia tiene las siguientes atribuciones:
a) …
d) Llevar al Pleno, para su aprobación, los nombramientos de Secretario
General y de Contralor de la Cámara, en los términos que señala esta
ley; y
e) …”.

d) Acuerdos parlamentarios que emiten disposiciones de carácter ad-

ministrativo. Con la finalidad de que los recursos humanos, mate-
riales y financieros con que cuentan los órganos que conforman el
Poder Legislativo Federal sean manejados y aplicados de manera
proporcional y equitativa entre los grupos parlamentarios, así como
que se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparen-
cia y honradez, se emiten acuerdos parlamentarios para el ejercicio

340 Acuerdo de la Junta de Coordinación Política que integra las 27 comisiones especiales
de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el cual fue
aprobado el 22 de diciembre de 2012. Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara
de Diputados el 24 de diciembre de 2012. El Presidente de la propia Junta sometió a la
consideración del Pleno la integración de la Comisión Especial para la Conmemoración
del Bicentenario del Congreso de Anáhuac y de los Sentimientos de la Nación, publicada
en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el jueves 15 de febrero de 2013,
aprobada el 18 de febrero de 2013.

333
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

de estos recursos, como es el caso del acuerdo del Comité de Ad-

ministración por el que se autorizan con cargo al techo presupues-
tal de la Coordinación de Comunicación Social de la H. Cámara de
Diputados, la adquisición de diversos bienes y servicios mediante
procedimiento de adjudicación directa, así como las correspon-
dientes adecuaciones presupuestales compensadas.341

Crean modifican o extinguen órganos

al interior de las cámaras, de la comisión
Permanente y del Congreso General
Acuerdos Asignan a los legisladores determina-
Parlamentarios das tareas o encargos
de Organización Confieren la titularidad de una unidad
administrativa de alguna de las cámaras
Emiten disposiciones de carácter admi-
nistrativo

De tal manera que de los 100 acuerdos parlamentarios que fueron for-
mulados por los órganos que integran el Poder Legislativo durante el
periodo de estudio, consideramos que 51 de ellos reúnen los elementos
necesarios para ser catalogados como de organización y se presentan en
el cuadro número 13 como fueron emitidos en cada una de las cámaras
y la Comisión Permanente, ordenados conforme a la clasificación pro-
puesta y al órgano de gobierno que lo formula.

341 Acuerdo del Comité de Administración de la Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión del 13 de diciembre de 2012. Disponible en: www.diputados.gob.mx

334
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 13. Acuerdos Parlamentarios de Organización de la Cámara de Diputados

y la Cámara de Senadores emitidos en el primer período ordinario de sesiones;
así como de la Comisión Permanente en el primer período de receso,
todos ellos durante el primer año de la LXII Legislatura

Cámara d
Cámara de Diputados Comisión
e Senadores Sub-
MATERIA Perma-
Mesa Mesa total
JUCOPO Conferencia JUCOPO nente
Directiva Directiva
A. Acuerdos par-
lamentarios que
crean, modifican o
extinguen órganos
0 5 0 0 5 1 11
al interior de las
cámaras, Comisión
Permanente y
Congreso General.
O B. Acuerdos
r parlamentarios
g
que asignan a
a 0 7 0 3 15 2 27
n los legisladores
i determinadas tareas
z o encargos.
a C. Acuerdos
c
parlamentarios
i
ó que confieren la
n titularidad de una 0 0 1 0 0 0 1
unidad adminis-
trativa de alguna
de las cámaras.
D. Acuerdos
parlamentarios
que emiten dispo- 3 1 5 2 1 0 12
siciones de carácter
administrativo.
Subtotal 3 13 6 5 21 3
51
TOTAL 22 26 3

* JUCOPO – Junta de Coordinación Política

** Conferencia – Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos

Una vez realizado el análisis de los acuerdos parlamentarios de organiza-

ción durante el periodo de estudio y propuesto una clasificación de los
mismos, procederemos al examen cualitativo de los acuerdos parlamenta-
rios de funcionamiento para proponer una clasificación de ellos.

335
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Acuerdos Parlamentarios de Funcionamiento

Por otro lado, tenemos a los acuerdos parlamentarios de funcionamien-
to y conforme lo define el Diccionario de la Real Academia Española
la palabra funcionamiento es la “acción y efecto de funcionar”; funcio-
nar significa “ejecutar las funciones que le son propias”.342 Asimismo, el
Diccionario Moderno de la Economía del Sector Público define función
pública como “conjunto de actividades concretas de interés público que
desarrollan las instituciones del Estado, a través de sus diferentes orga-
nismos públicos”.343 De tal forma que para el caso del Poder Legislativo
y los órganos que lo integran, es decir, las cámaras, el Congreso General y
la Comisión Permanente, los acuerdos parlamentarios de funcionamiento
deben tener como objeto el permitir que estos órganos legislativos puedan
realizar las funciones que el marco jurídico les establece.
El orden jurídico mexicano, es decir, la CPEUM, las leyes, los reglamentos
y demás disposiciones jurídicas le otorgan al Poder Legislativo Federal y
a los órganos que lo integran, determinadas facultades y atribuciones, sin
embargo, en muchos casos estos ordenamientos jurídicos requieren ser
interpretados o integrados para ser aplicados a un caso concreto; en otros,
no previenen los procedimientos detallados para su ejercicio; asimis-
mo, no definen el modo, tiempo y lugar para la celebración de sesiones
solemnes, o se requiere que el Poder Legislativo y sus órganos fijen una
postura institucional sobre un asunto de interés nacional.
De esta forma, los acuerdos parlamentarios de funcionamiento tienen
como fin que el Congreso General, las cámaras y la Comisión Perma-
nente puedan establecer los mecanismos necesarios para que ejerzan las
facultades y atribuciones que les otorga el orden jurídico, los cuales una
vez analizados cualitativamente de la muestra propuesta consideramos
que los podemos clasificar de la siguiente manera:
a) Acuerdos parlamentarios que crean, interpretan o integran la nor-
matividad interna del Poder Legislativo. Este tipo de acuerdos tie-
nen como objeto: a) crear o interpretar los ordenamientos jurídicos
que le otorgan facultades y atribuciones a los diferentes órganos
del Poder Legislativo, es decir, el desentrañar el sentido y significa-
do que tienen las normas jurídicas, para lo cual se pueden utilizar
los diversos métodos interpretativos que el Derecho establece, toda
vez que todo precepto jurídico encierra un sentido y “el intérprete
342 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Op. cit., pág. 1099.
343 Ayala Espino, José. Diccionario Moderno de la Economía del Sector Público. Op. cit.,
pág.121.

336
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

se ve obligado a desentrañar la significación del mismo. El con-

junto de procedimientos destinados al desempeño de esta tarea
constituye la técnica interpretativa …”344 y b) integrar la normativi-
dad interna del Poder Legislativo, cuando en el orden jurídico de
este poder no existe disposición aplicable. “Cuando se habla de
lagunas, lo que quiere expresarse es que las soluciones posibles
considéranse injustas, en cuanto se piensa que si el legislador hu-
biera tenido presente el caso especial, lo habría reglamentado de
forma completamente diversa de aquella o aquellas que del texto
de la ley se infieren. La laguna no es más que la diferencia entre
el derecho positivo y un orden tenido por mejor y más justo”.345
Un ejemplo sería el Acuerdo de la Mesa Directiva de la Cámara de
Senadores por el que se da respuesta a la solicitud de interpreta-
ción de las Comisiones Unidas de Energía y Estudios Legislativos
Primera, sobre los artículos 149, 183 y 187 del Reglamento de esa
cámara, para determinar si las comisiones están facultadas para
aprobar acuerdos que normen las actividades para organizar el
trabajo de análisis y debate con motivo del dictamen relativo a las
leyes secundarias derivadas de la reforma constitucional en materia
energética, de conformidad con la facultad prevista en el artículo 3,
numeral 1 de la LOCGEUM.346
b) Acuerdos parlamentarios que regulan determinadas atribuciones
que le confiere la CPEUM al Poder Legislativo. En muchas oca-
siones la Constitución Federal otorga a los legisladores, ya sea de
una cámara, de ambas, de la Comisión Permanente o del Congreso
General, determinadas facultades, sin embargo, para el ejercicio
de las mismas no existe en la norma jurídica el procedimiento le-
gal que permita hacer efectiva esa facultad y para poder cumplir
con ésta, los legisladores expiden un acuerdo parlamentario, por
ejemplo para ratificar a los empleados superiores de Hacienda;347
para establecer el formato de las comparecencias de los servidores

344 García Máynez, Eduardo. Op. cit., pág. 129.

345 Ídem, pág. 353.
346 Acuerdo de la Mesa Directiva por el que se da respuesta a la solicitud de interpretación de
diversos artículos del Senado de la República, de conformidad con la facultad prevista en
el artículo 3, numeral 1 del Reglamento del Senado de la República, de fecha 17 de junio
de 2014. Disponible en la página web www.senado.gob.mx.
347 Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado de la República relativo a la ratificación de nom-
bramientos de empleados superiores de Hacienda. Publicado en el Diario de los Debates
el jueves 4 de Diciembre de 2012.

337
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

públicos ante el Pleno o las comisiones;348 para calificar la renuncia

al cargo de Presidente de la República por causa grave, entre otros.
c) Acuerdos parlamentarios que definen lugares, modos y tiempos
para que se celebren actos en honor de alguna persona o con moti-
vo de algún acontecimiento. Mediante estos acuerdos los legislado-
res desarrollarán algunas actividades de orden cívico, ya sea para
conmemorar algún acontecimiento histórico o para rendir un ho-
menaje a una persona determinada, como por ejemplo, el Acuerdo
de la Junta de Coordinación Política por el que se determina que la
Cámara de Diputados rendirá un homenaje a los deportistas mexi-
canos que obtuvieron medallas en los juegos olímpicos y paraolím-
picos celebrados en la ciudad de Londres, Inglaterra.349
d) Acuerdos parlamentarios en los que hacen suyo, los órganos del
Poder Legislativo, un Punto de Acuerdo por tratarse de un asunto
de relevancia social. Normalmente los puntos de acuerdo son for-
mulados por los legisladores y después de cumplir con el procedi-
miento que la ley y el Reglamento señalan, pueden ser aprobados
por el Pleno; sin embargo, en algunas ocasiones el asunto que da
origen a un punto de acuerdo tiene una gran relevancia nacional
y en estos casos los órganos de gobierno de las cámaras o de la
Comisión Permanente los hacen suyos mediante un acuerdo parla-
mentario, tal es el caso del expedido por la Junta de Coordinación
Política en el que adopta como suyo el punto de acuerdo por el
que se exhorta a Pemex por las afectaciones que causó el derrame
de petróleo en las Costas del Istmo de Tehuantepec, Oaxaca;350
otro ejemplo es el Acuerdo de la Junta de Coordinación Política
por el que hace suyo el punto de acuerdo por el que la Cámara de
Diputados se pronuncia a favor de la circunstancia de la igualdad
sustantiva para las mujeres en México.351

348 Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado de la República por el que se establece el for-
mato de la comparecencia de la titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Publicado
en la Gaceta del Senado de la República el jueves 10 de marzo de 2011.
349 Acuerdo disponible en la página Web: www.diputados.gob.mx. Gaceta Parlamentaria,
No. 3610-IV, martes 5 de septiembre de 2012.
350 Acuerdo disponible en la página Web: www.diputados.gob.mx. Gaceta Parlamentaria,
No. 3598, viernes 7 de septiembre de 2012.
351 Acuerdo disponible en la página Web: www.diputados.gob.mx. Gaceta Parlamentaria,
No. 3625-IV, martes 16 de octubre de 2012.

338
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Crean, interpretan o integran la normativi-

dad interna del Poder Legislativo
Regulan determinadas atribuciones que le
confiere la Constitución al Poder Legislativo
Acuerdos
Parlamentarios Definen lugares, modos y tiempos para que
de funcionamiento se celebren actos en honor de una persona o
con motivo de algún acontecimiento
Hacen suyo, los órganos del Poder Legis-
lativo, un Punto de Acuerdo por tratarse de
un asunto de relevancia social

De los 100 acuerdos parlamentarios que fueron formulados por las cá-
maras y la Comisión Permanente durante el periodo de estudio, consi-
deramos que 49 reúnen los elementos cualitativos necesarios para ser
clasificados como de funcionamiento y se presentan en el cuadro núme-
ro 14 como fueron emitidos en cada una de las cámaras y la Comisión
Permanente, ordenados conforme a la clasificación propuesta y al órga-
no de gobierno que los formula.

339
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 14. Acuerdos Parlamentarios de Funcionamiento de la Cámara

de Diputados y la Cámara de Senadores emitidos en el primer período
ordinario de sesiones; así como de la Comisión Permanente en el
primer período de receso, todos durante el primer año de la LXII Legislatura

Cámara d
Cámara de Diputados Comisión
e Senadores Sub-
MATERIA Perma-
Mesa Mesa total
JUCOPO Conferencia JUCOPO nente
Directiva Directiva
A. Acuerdos
parlamentarios
que crean, inter-
pretan o integran 1 6 1 3 2 1 14
la normatividad
interna del Poder
Legislativo.
B. Acuerdos par-
lamentarios que
regulan determi-
F nadas atribuciones 3 11 1 7 5 0 27
u que le confiere la
n Constitución al
c Poder Legislativo.
i C. Acuerdos
o parlamentarios
n que definen
a lugares, modos y
m tiempos para que
i se celebren actos 0 3 0 1 0 0 4
e en honor de una
n persona o con
t motivo de algún
o acontecimiento
orden cívico.
D. Acuerdos par-
lamentarios donde
hacen suyo, los
órganos del Poder
Legislativo, un 0 4 0 0 0 0 4
Punto de Acuerdo
por tratarse de un
asunto de relevan-
cia social.
Subtotal 4 24 2 11 7 1
49
TOTAL 30 18 1

* JUCOPO – Junta de Coordinación Política

** Conferencia – Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos

340
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Se adjunta al final de la presente investigación para su consulta, un dis-

co compacto que contiene un apartado en el que se clasifican los 100
acuerdos parlamentarios del periodo de estudio, por materia y conforme
la clasificación cualitativa propuesta contenida en los cuadros 13 y 14.

Análisis del impacto de los acuerdos parlamentarios

en la Administración Pública
Para poder realizar el análisis del impacto que tienen algunos acuerdos
parlamentarios en la Administración Pública como instrumentos de con-
trol parlamentario y, en específico, los emitidos en la Cámara de Diputa-
dos y la Cámara de Senadores en el primer periodo ordinario de sesiones;
así como en la Comisión Permanente en el primer periodo de receso,
todos durante el primer año de la LXII Legislatura, debemos recordar que
la división de poderes y su separación tienen como objetivo principal
que el gobierno de un Estado propicie el bien público temporal entre
los gobernados, con pleno respeto de los derechos humanos, evitando
el abuso del poder mediante el control del poder por el poder mismo.
De tal forma que la distribución de facultades entre diversos órganos de
gobierno del Estado propicia que éstos se controlen mutuamente origi-
nando un sistema de pesos y contrapesos que equilibra el poder público.
Como ya lo habíamos mencionado, el concepto control tiene muchos
sentidos, para la doctora Mora-Donatto “no tiene un significado unívoco,
la acepción más exacta del mismo es la que entiende que éste es el vehí-
culo más idóneo a través del cual se hacen las limitaciones del poder”.352
Ahora bien, el Poder Legislativo representa la voluntad popular, por
ello este órgano de gobierno del Estado es el que cuenta con mayores
facultades y atribuciones de control sobre los otros poderes en que se
divide el gobierno de un Estado y aún sobre los órganos constitucionales
autónomos. A estas facultades de control que desarrolla el Poder Legis-
lativo Federal, para efectos de esta investigación, la denominamos como
de control parlamentario.
El control parlamentario que desarrolla el Poder Legislativo lo lleva a cabo
a través del ejercicio de todas las atribuciones que el Derecho le otorga,
Khemvirg Puente señala que “El Congreso es una institución política cu-
yas atribuciones, pero principalmente su origen representativo del interés
general, le asignan tareas de control hacia los otros poderes del Estado.”353
Toda vez que se ha considerado que el Poder Legislativo es el órgano de
352 Mora-Donatto, Cecilia. Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de
control político. Op. cit., pp. 25-26.
353 Puente Martínez, Khemvirg y otros. Op. cit., pp. 11 y 12.

341
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

gobierno que representa la voluntad del pueblo, la Constitución y las leyes

le han otorgado mayores instrumentos de control y fiscalización sobre los
otros órganos de gobierno del Estado.
Es interesante mencionar que “si bien, el control parlamentario se ejer-
ce a través de todas las actividades del parlamento, como desde hace
tiempo venimos afirmando, ello no es obstáculo para entender que hay
instrumentos en donde dicho control se percibe con una mayor niti-
dez.”354 El principal de los mecanismos que utiliza el Poder Legislativo
para ejercer el control parlamentario ante los otros poderes y órganos
constitucionales autónomos es, sin lugar a dudas, el proceso legislativo.
Sin embargo, existen otros instrumentos en los que se observa de mejor
manera el control parlamentario como son los denominados controles
financieros o económicos, los cuales se refieren a la atribución del Con-
greso en materia de deuda y de ingresos, así como a la facultad de la
Cámara de Diputados para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Fe-
deración y revisar la Cuenta Pública.
Al respecto, el doctor Khemvirg Puente señala: “Los congresos tienen a
su disposición varias herramientas para vigilar al Ejecutivo, entre las que
destacan las siguientes: el juicio político, las comisiones de investigación,
el trabajo de escrutinio de las comisiones ordinarias, la recepción del in-
forme de gobierno del Ejecutivo y las comparecencias de funcionarios del
gobierno, la aprobación o ratificación de algunos funcionarios públicos,
la aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, la fiscali-
zación de la cuenta pública, la pregunta parlamentaria y la aprobación de
acuerdos parlamentarios para solicitar información al Ejecutivo.”355
El Congreso y sus órganos, para el ejercicio de muchas de las atribucio-
nes que señala el doctor Khemvirg Puente, emite acuerdos parlamenta-
rios, por lo que consideramos que éstos son los medios por los cuales el
Poder Legislativo puede llevar a cabo el control parlamentario de otros
órganos de gobierno del Estado y en específico del Poder Ejecutivo. A
continuación y a manera de ejemplo, se relacionan diversos acuerdos
parlamentarios relativos a algunas atribuciones del Poder Legislativo que
fueron mencionadas por el Dr. Khemvirg Puente:
a) Acuerdo que rige la actuación de la Cámara de Diputados como
Jurado de Procedencia para conocer del Dictamen emitido por la

354 Mora-Donatto,Cecilia. El Congreso Mexicano y sus desafíos actuales. Cámara de Diputados,

ediciones Mesa Directiva. Editorial Diseño 3, México, 2015, pág. 167.
355 Puente Martínez, Khemvirg y otra. La fiscalización y el control político del Congreso Mexi-
cano. En Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas. Op. cit., pág. 399.

342
Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Sección Instructora en el Expediente SI/03/04 relativo al proce-

dimiento de Declaración de Procedencia instruido en contra del
C. Andrés Manuel López Obrador, Jefe de Gobierno del Distrito
Federal. Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de
Diputados el 5 de abril de 2005.
b) Acuerdo de la Junta de Coordinación Política por el que se crea la
Comisión Especial para continuar las investigaciones y dar segui-
miento a los resultados del Grupo Interdisciplinario de expertos
independientes, designado por la Comisión Interamericana de De-
rechos Humanos, relacionadas con los hechos ocurridos en iguala,
Guerrero, a alumnos de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa
“Raúl Isidro Burgos”. Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la
Cámara de Diputados el 15 de septiembre de 2015.
c) Acuerdo de la Junta de Coordinación Política a propósito del Análi-
sis del Tercer Informe de Gobierno del Presidente de la República,
conforme a lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 69 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Publica-
do en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el 8 de
septiembre de 2015.
d) Acuerdo de la Junta de Coordinación Política referente a la compa-
recencia del Secretario de Hacienda y Crédito Público, a fin de rea-
lizar el análisis del Tercer Informe de Gobierno del Presidente de
la República en materia de política económica, así como para que
dé cuenta de las iniciativas que comprenden el paquete económico
para el Ejercicio Fiscal de 2016. Publicado en la Gaceta Parlamen-
taria de la Cámara de Diputados el 29 de septiembre de 2015.
e) Acuerdo de la Junta de Coordinación Política por el que se aprue-
ban el calendario y el formato de las comparecencias ante Comi-
siones de Funcionarios de la Administración Pública Federal, con
motivo del análisis del Tercer Informe de Gobierno del Presidente
de la República. Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cá-
mara de Diputados el 19 de octubre de 2015.
f) Acuerdo de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cá-
mara de Diputados de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión,
por el que se establece el procedimiento de participación de las co-
misiones ordinarias en el examen y discusión del proyecto de Presu-
puesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, así

343
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

como el de las solicitudes de gestión propuestas por los legisladores.

Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el
15 de septiembre de 2015.
g) Acuerdo de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la
Cámara de Diputados de la LXIII Legislatura del Congreso de la
Unión, por el que se regula la entrega de solicitudes de recursos
federales por parte de los organismos autónomos, el Poder Judicial
de la Federación, las entidades federativas y los municipios, con-
cernientes al procedimiento de examen y discusión del proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
de 2016. Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de
Diputados el 15 de octubre de 2015.
h) Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de
la Federación, por el cual se establecen el calendario, el formato
de entrega, las mesas de análisis y la presentación de conclusiones
del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública correspondiente a 2014.
i) Acuerdo por el que se aprueban las preguntas parlamentarias que
se dirigirán al Presidente de la República con motivo del VI In-
forme de Gobierno. Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la
Cámara de Diputados No. 3622-VI, 11 de octubre de 2012.
La pregunta parlamentaria se introdujo recientemente en el Derecho
Mexicano como una figura de control político y parlamentario del Poder
Legislativo hacia el Poder Ejecutivo, siendo parte de las nuevas reglas de
relación entre ambos poderes después de que se canceló la obligación
del Presidente de la República de acudir al Congreso de la Unión a emi-
tir un mensaje a la Nación con motivo del Informe Anual sobre el estado
que guarda la Administración Pública del país.
El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios señala que “en el
Derecho Parlamentario, las preguntas son consideradas como los me-
dios de información del Parlamento los cuales son utilizados como ele-
mentos importantes de las funciones de control y de investigación que
les son propios”.356
La CPEUM regula la figura de pregunta parlamentaria en sus artículos 69,
párrafo segundo y 93, párrafo cuarto, de la siguiente manera:

356 Molina Piñeiro, Luis J. Definición del concepto pregunta parlamentaria. En Berlín Valenzuela,
Francisco (Coordinador). Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. Op. cit., pág. 761.

344
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 69.- …
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar
al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta
por escrito y citar a los Secretarios de Estado y a los directores de las
entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo
protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán
el ejercicio de esta facultad.
…”
“ARTÍCULO 93.- …
Las Cámaras podrán requerir información o documentación a los titu-
lares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante
pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no
mayor a 15 días naturales a partir de su recepción.
…”

Ahora bien, una vez que hemos realizado algunas reflexiones sobre el
control parlamentario, procederemos a analizar, del periodo de estudio,
el impacto que tienen algunos acuerdos parlamentarios en la Administra-
ción Pública que fueron emitidos en la Cámara de Diputados y la Cáma-
ra de Senadores en el primer periodo ordinario de sesiones, así como en
la Comisión Permanente en el primer periodo de receso, todos durante
el primer año de la LXII Legislatura.
De los 100 acuerdos parlamentarios que fueron objeto de estudio,
independientemente de su clasificación de organización y funciona-
miento, cualitativamente consideramos que 31 de ellos impactan en la
Administración Pública Federal y, conforme la clasificación propuesta,
son aquellos: que crean, modifican o extinguen órganos al interior de
las cámaras; que regulan determinadas atribuciones que le confiere la
CPEUM al Poder Legislativo y donde los órganos de gobierno hacen
suyo un punto de acuerdo de un diputado o una comisión por tratarse
de un asunto de relevancia social y que es competencia de este Poder.
En el cuadro número 15 se presenta la clasificación por materia y ór-
gano legislativo que crea los referidos 31 acuerdos parlamentarios que
impactan en la Administración Pública.

345
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 15. Acuerdos Parlamentarios de Organización y

Funcionamiento emitidos por las cámaras de Diputados y de Senadores
en el primer período ordinario de sesiones; así como por la Comisión Permanente
en el primer período de receso, todos ellos durante el primer año
de la LXII Legislatura, que impactan en la Administración Pública

Cámara d
Cámara de Diputados Comisión
e Senadores Sub-
MATERIA Perma-
Mesa Mesa total
JUCOPO Conferencia JUCOPO nente
Directiva Directiva
A. Acuerdos
parla-mentarios
que crean,
modifican o ex-
tinguen órganos
0 2 0 0 4 1 7
al interior de las
cámaras, Comi-
sión Permanente
y Congreso
F General.
u
n B. Acuerdos
c parla-mentarios
i que regulan
o determinadas
n
a
atribuciones 3 11 1 4 4 0 23
m que le confiere
i la Constitución
e al Poder Legis-
n lativo.
t
o C. Acuerdos
parla-mentarios
donde hacen
suyo, los órganos
del Poder Legis-
0 1 0 0 0 0 1
lativo, un Punto
de Acuerdo por
tratarse de un
asunto de rele-
vancia social.
Subtotal 3 14 1 4 8 1
31
TOTAL 18 12 1

* JUCOPO – Junta de Coordinación Política

** Conferencia – Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos

346
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

De los 100 acuerdos parlamentarios que fueron objeto de estudio, el

31% tiene impacto en la Administración Pública y conforme a la clasifi-
cación propuesta son: 7 acuerdos parlamentarios que crean, modifican
o extinguen órganos al interior de las cámaras, Comisión Permanente
y Congreso General; 23 que regulan determinadas atribuciones que le
confiere la Constitución al Poder Legislativo, y uno donde los órganos
del Poder Legislativo hacen suyo un Punto de Acuerdo por tratarse de
un asunto de relevancia social.
A continuación se relacionan los 31 acuerdos parlamentarios que fueron
emitidos por la Cámara de Diputados, el Senado de la República y la Comi-
sión Permanente durante el periodo de estudio y que se considera impactan
a la Administración Pública. Es importante señalar que únicamente se trans-
cribe el título del acuerdo que, por lo comentado en este inciso, por sí solo
da una idea del porque se considera impacta en la Administración Pública,
sin embargo, el contenido íntegro de cada uno de éstos se encuentra en el
disco compacto que se adjunta al final de esta investigación.357
A. Acuerdos parlamentarios que crean, modifican o extinguen órganos
al interior de las cámaras, Comisión Permanente y Congreso General.

De la JUCOPO de la Cámara de Diputados:

1. Acuerdo para la integración de 54 comisiones ordinarias de la Cá-
mara de Diputados de la LXII Legislatura (Gaceta Parlamentaria
número 3625-V, martes 16 de octubre de 2012)
2. Acuerdo por el que se integran las comisiones especiales que fun-
cionarán durante la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión (Gaceta Parlamentaria, número 3673, lunes
24 de diciembre de 2012)

De la JUCOPO de la Cámara de Senadores:

3. Acuerdo de la Junta de Coordinación Política, por el que se consti-
tuyen las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Estudios
Legislativos, Primera (Gaceta Parlamentaria, Miércoles 26 de sep-
tiembre de 2012)
4. Acuerdo por el que se constituyen las comisiones de trabajo (Gaceta
Parlamentaria, Jueves 27 de septiembre de 2012).
357 Además, después del nombre de cada uno de los 31 acuerdos parlamentarios, se señalan
los datos de la Gaceta Parlamentaria publicada en la página WEB de cada cámara donde
también se puede consultar el contenido íntegro de cada uno de ellos.

347
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

5. Acuerdo por el que se constituyen diversas comisiones especiales

(Gaceta Parlamentaria, Martes 16 de octubre de 2012).
6. Acuerdo por el que se constituye el Comité para el Fomento de la
Competitividad del Senado de la República (Gaceta Parlamentaria,
Jueves 15 de noviembre de 2012).

De la Comisión Permanente:
7. Acuerdo parlamentario relativo a la integración de las comisiones de
trabajo de la Comisión Permanente del primer receso del primer año
de ejercicio de la LXII Legislatura (Gaceta Parlamentaria, No. 3675-
IV, jueves 27 de diciembre de 2012).
B. Acuerdos parlamentarios que regulan determinadas atribuciones que
le confiere la Constitución al Poder Legislativo.

De la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados:

8. Comunicación mediante la cual da a conocer al pleno de la Cámara
de Diputados que se ha dispuesto la elaboración del Bando Solem-
ne para difundir en toda la República la declaración de presidente
electo del ciudadano Enrique Peña Nieto (Gaceta Parlamentaria,
número 3595-VI, martes 4 de septiembre de 2012).
9. Acuerdo para que, de ser necesario, la Cámara de Senadores, como
Cámara revisora remita al Ejecutivo Federal el decreto que reforma,
adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal del Tra-
bajo, sólo con los artículos aprobados por ambas Cámaras (Gaceta
Parlamentaria, número 3642-II, viernes 9 de noviembre de 2012).
10. Comunicación por el que emite el Bando Solemne para dar a co-
nocer en toda la República la declaración de Presidente electo del
ciudadano Enrique Peña Nieto, realizada por el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (Gaceta Parlamentaria, número
3657, sábado 1 de diciembre de 2012).

De la JUCOPO de la Cámara de Diputados:

11. Acuerdo relativo al análisis del VI Informe de Gobierno del Presiden-
te de la República (Gaceta Parlamentaria, número 3595-IX, martes 4
de septiembre de 2012).

348
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

12. Acuerdo por el que se invita a la secretaría del Trabajo y Previsión

Social a una reunión de trabajo con los integrantes de la Comisión de
Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Diputados (Gaceta Parla-
mentaria, número 3602-VI, jueves 13 de septiembre de 2012).
13. Acuerdo por el que se aprueban comparecencias de funcionarios de
la administración pública federal (Gaceta Parlamentaria, número
3605-IV, martes 18 de septiembre de 2012).
14. Acuerdo por el que se establece el formato mediante el que se des-
ahogarán las comparecencias de funcionarios de la administración
pública federal (Gaceta Parlamentaria, número 3605-V, martes 18
de septiembre de 2012).
15. Acuerdo relativo a las preguntas parlamentarias que se dirigirán al
Presidente de la República (Gaceta Parlamentaria, número 3612-
VII, jueves 27 de septiembre de 2012).
16. Acuerdo por el que se somete a consideración del pleno de la Cáma-
ra de Diputados si es de aprobarse la presentación de Controversia
Constitucional (Gaceta Parlamentaria, número 3622-V, jueves 11 de
octubre de 2012).
17. Acuerdo por el que se aprueban las preguntas parlamentarias que
se dirigirán al Presidente de la República con motivo del VI Informe
de Gobierno (Gaceta Parlamentaria, número 3622-VI, jueves 11 de
octubre de 2012).
18. Acuerdo por el que se exhorta al titular del Poder Ejecutivo para que
responda a las preguntas parlamentarias que le formuló la Cámara
de Diputados (Gaceta Parlamentaria, número 3630-VI, martes 30 de
octubre de 2012).
19. Acuerdo relativo a la comparecencia del Secretario de Hacienda y
Crédito Público con motivo del examen y discusión de la Ley de In-
gresos de la Federación y del proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013 (Gaceta Parlamentaria,
número 3663-I, lunes 10 de diciembre de 2012).
20. Acuerdo que establece las reglas para la discusión y votación del
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejerci-
cio Fiscal de 2013 (Gaceta Parlamentaria, número 3670-X, miércoles
19 de diciembre de 2012).

349
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

21. Acuerdo por el que se formula una solicitud de información a los titu-
lares del Ejecutivo Federal y del gobierno de la Ciudad de México rela-
tiva al estado que guarda el proceso de investigación y determinación
de los presuntos responsables de los hechos violentos sucedidos en
el Palacio Legislativo de San Lázaro; así como en el Centro Histórico
de la Ciudad de México el pasado 1o. de diciembre de 2012 (Gaceta
Parlamentaria, número 3673-IV, lunes 24 de diciembre de 2012).

De la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos:

22. Acuerdo por el que se establece el formato de la sesión de Congreso
General en que el presidente electo de los Estados Unidos Mexi-
canos rendirá protesta constitucional ante el Congreso de la Unión
el 1 de diciembre de 2012 (Gaceta Parlamentaria, número 3650-V,
jueves 22 de noviembre de 2012).

De la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores:

23. Acuerdo de la Mesa Directiva por el que el Senado de la República
exhorta al titular del Poder Ejecutivo Federal a enviar las respuestas
a las preguntas que se le formularon en el contexto del VI Informe
de Gobierno (Gaceta Parlamentaria, Martes 30 de octubre de 2012).
24. Acuerdo por el que se remite al Ejecutivo Federal el Decreto que
reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal
del Trabajo, con los artículos aprobados por ambas Cámaras (Gaceta
Parlamentaria, Martes 13 de noviembre de 2012).
25. Acuerdo para citar a comparecer al Ingeniero Genaro García Luna,
titular de la Secretaría de Seguridad Pública, ante las Comisiones
Unidas de Seguridad Pública y de Derechos Humanos de la Cámara
de Senadores (Gaceta Parlamentaria, Martes 27 de noviembre de
2012).
26. Acuerdo para la ratificación por parte del Senado de la República de
los Empleados Superiores de Hacienda designados por el Ejecutivo
Federal (Gaceta Parlamentaria, Martes 4 de diciembre de 2012).

De la JUCOPO de la Cámara de Senadores:

27. Acuerdo por el que se establecen las normas para el análisis del VI
Informe de Gobierno (Gaceta Parlamentaria, Jueves 6 de septiem-
bre de 2012).

350
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

28. Acuerdo que establece el cupo máximo y distribución de las pregun-

tas parlamentarias que se formularán al Presidente de la República
en el contexto del VI Informe de Gobierno (Gaceta Parlamentaria,
Jueves 13 de septiembre de 2012).
29. Acuerdo que integra las preguntas parlamentarias que se formulan al
Presidente de la República, en el contexto del VI Informe de Gobier-
no (Gaceta Parlamentaria, Martes 25 de septiembre de 2012)
30. Acuerdo de la Junta de Coordinación Política por el que se formulan
preguntas parlamentarias a los titulares de las Secretarías de Relacio-
nes Exteriores y de Economía del Gobierno Federal, con relación a
la firma del Acuerdo Comercial Anti-Falsificación (ACTA). (Gaceta
Parlamentaria, Martes 30 de octubre de 2012).
C. Acuerdos parlamentarios donde hacen suyo, los órganos del Poder Legis-
lativo, un Punto de Acuerdo por tratarse de un asunto de relevancia social.

De la JUCOPO de la Cámara de Diputados:

31. Acuerdo por el que se exhorta a Pemex a responder por las afecta-
ciones que causó el derrame de petróleo en las costas del istmo de
Tehuantepec, Oaxaca (Gaceta Parlamentaria, número 3598, viernes
7 de septiembre de 2012).
Ahora bien, con el objeto de comprobar que ciertos acuerdos parlamen-
tarios impactan en la Administración Pública, así como demostrar que su
uso se reitera en diferentes legislaturas y que el presente estudio puede
servir como punto de referencia para su análisis, en el siguiente apartado
realizaremos una exposición de los acuerdos parlamentarios utilizados
en diferentes legislaturas para instrumentar e implementar una atribu-
ción exclusiva del Senado de la República.

Estudio de caso. La ratificación de nombramientos

de los empleados superiores de Hacienda.
El artículo 76, fracción II de la CPEUM otorga al Senado de la República
como facultad exclusiva la de ratificar los nombramientos de los emplea-
dos superiores de Hacienda, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. …
II. Ratificar los nombramientos … empleados superiores de Hacienda …
III. …”

351
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Como podemos observar son facultades exclusivas del Senado de la

República el ratificar los nombramientos de los empleados superiores
de Hacienda, sin embargo, ningún ordenamiento legal define a quiénes
debe considerárseles como “empleados superiores de Hacienda” y tam-
poco señalan el procedimiento para hacer efectiva esta atribución. El Re-
glamento del Senado de la República, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 10 de junio de 2010, establece en su artículo 232 lo re-
lativo al ejercicio de las facultades exclusivas de este órgano legislativo.

“ARTÍCULO 232
1. El Senado ejerce las facultades exclusivas que le confieren los artículos
76, 77 y demás relativos de la Constitución y las leyes, mediante decre-
tos, resoluciones o acuerdos y previa solicitud, propuesta o comunica-
ción que presentan los sujetos constitucional y legalmente facultados
para ello.
2. …”

En el Reglamento del Senado de la República se considera como proce-

dimiento especial el relativo al del ejercicio de las facultades exclusivas
que la CPEUM y las leyes le otorgan a este órgano legislativo. Confor-
me lo señala el artículo 232 del ordenamiento citado, el ejercicio de las
facultades exclusivas se puede llevar a cabo mediante decretos, resolu-
ciones o acuerdos. Recordemos que, como lo vimos al principio de este
capítulo, tanto los decretos como los acuerdos (en este caso parlamen-
tarios) son resoluciones que emite el órgano legislativo sobre un asunto
que es sometido a su consideración conforme a la competencia que el
orden jurídico le otorga. Por su parte, en el artículo 239 del Reglamento
citado se establece que mediante un acuerdo se especificarán los cargos
a considerar como empleados superiores de Hacienda.

“ARTÍCULO 239
1. Corresponde al Senado la aprobación o ratificación de nombramientos
que hace el Presidente de la República para los siguientes cargos, confor-
me lo disponen los artículos relativos de la Constitución:
I. a IV. …
V. Empleados Superiores de Hacienda; y
VI. …
2. Respecto de los Empleados Superiores de Hacienda a que se refiere
la fracción V del párrafo anterior, el Senado debe emitir, a propuesta de
la Mesa, el acuerdo que especifique los cargos a considerar.
3. …”

352
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En el caso específico de la facultad exclusiva que ostenta la Cámara de

Senadores para ratificar el nombramiento de los empleados superiores
de Hacienda, el Reglamento del Senado establece que la Mesa Directiva
mediante un acuerdo parlamentario especificará cuáles cargos se deben
considerar. Es decir, la CPEUM, la LOCGEUM, el Reglamento del Senado
u otro ordenamiento jurídico no contienen ninguna disposición para
definir cuáles son empleados superiores de Hacienda sujetos a ratifica-
ción por parte de este órgano del Poder Legislativo; la especificación de
los cargos se realiza mediante un acuerdo parlamentario que es emitido
por la Mesa Directiva del Senado de la República, en el cual también se
señala el procedimiento para el ejercicio de esta atribución.
Ante esta situación, existen opiniones que señalan que la definición de
cuáles cargos deben ser considerados como empleados superiores de Ha-
cienda y el procedimiento para el ejercicio de la atribución relativa a
su ratificación, deberían formar parte de la propia CPEUM, de las leyes
correspondientes o cuando menos del Reglamento del Senado de la Re-
pública. Por el contrario, hay opiniones que señalan que es indispensable
evitar la hipernormatividad y permitir la creatividad de los legisladores y
sus órganos para producir, mediante acuerdos parlamentarios, los pro-
cedimientos detallados necesarios que permitan el ejercicio pleno de las
facultades que le otorga al Poder Legislativo el orden jurídico, toda vez
que con ello se toman en cuenta las circunstancias políticas del momento,
haciendo viable su operación.
Sin embargo, para poder fortalecer esta propuesta, el presente estudio
sugiere que en el texto constitucional se faculte expresamente a expedir
acuerdos a los órganos del Poder Legislativo, con el propósito de que es-
tén en posibilidad de desempeñar las funciones, atribuciones y facultades
que el orden jurídico les otorga, sin obstáculos ni interferencia de los otros
órganos de gobierno del Estado. De esta manera, ningún órgano de go-
bierno del Estado podrá impugnar jurisdiccionalmente al Poder Legislativo
y obtener una sentencia favorable, por la emisión de un acuerdo parla-
mentario que tenga por objeto el ejercicio de las facultades que el orden
constitucional o legal le otorga, aun cuando éstos afecten los intereses de
esos órganos de gobierno.
Recordemos que el Poder Legislativo, además de ser un órgano de repre-
sentación, de legislación, de legitimación y de control, es un órgano polí-
tico que representa de manera institucional las diferentes fuerzas políticas
existentes en un país y sirve de canal de expresión de sus ideologías, por
ello nosotros consideramos que el crear procedimientos rígidos puede
ocasionar enfrentamientos entre los diversos Grupos Parlamentarios re-

353
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

presentados al interior del Poder Legislativo, lo cual derivaría en el inmovilis-

mo parlamentario, por lo que nos pronunciamos a favor de que por medio de
los acuerdos parlamentarios se hagan efectivas las atribuciones que el marco
jurídico le otorga a los órganos del Poder Legislativo. En el cuadro número
16 se hace un análisis comparativo de los acuerdos parlamentarios emitidos
por el Senado de la República en los años 2000, 2006 y 2012, relativos a la
ratificación de los nombramientos de los empleados superiores de Hacienda.
Cuadro 16. Acuerdos parlamentarios relativos a la ratificación
de los empleados superiores de Hacienda por parte del Senado de la República358

Año de la
2000 2006 2012
ratificación
Artículo 76 fracción II, 78 Artículo 76 fracción II y 89 Artículos 76 y 89 de la CPEUM
Fundamento
fracción VII y 89 fraccio- fracciones II y IV de la CPEUM y 239 numeral 2 y 235 del
jurídico
nes II y IV de la CPEUM Reglamento del Senado
Subsecretario de Hacienda Subsecretario de Hacienda y Subsecretario de Hacienda y
y Crédito Público Crédito Público Crédito Público
Subsecretario de Egresos Subsecretario de Egresos Subsecretario de Egresos
Subsecretario de Ingresos Subsecretario de Ingresos Subsecretario de Ingresos
Procurador Fiscal de la Procurador Fiscal de la Fede- Procurador Fiscal de la
Federación ración Federación
Tesorero de la Federación Tesorero de la Federación Tesorero de la Federación
Presidente del Servicio de Jefe del Servicio de Administra- Jefe del Servicio de Adminis-
Administración Tributaria ción Tributaria tración Tributaria
Administrador General de Administrador General de Administrador General de
Empleados
Recaudación Recaudación Recaudación
superiores
de Hacienda Administrador General de Administrador General de Administrador General de
ratificados Auditoría Fiscal Federal Auditoría Fiscal Federal Auditoría Fiscal Federal
Administrador General de Administrador General de Administrador General de
Aduanas Aduanas Aduanas
Administrador General Administrador General Jurídico Administrador General
Jurídico de Ingresos Jurídico
Administrador General de Administrador General de Administrador General de
Grandes Contribuyentes Grandes Contribuyentes Grandes Contribuyentes
Director General de Jefe de Unidad de Crédito Jefe de Unidad de Crédito
Crédito Público Público Público
Jefe de la Unidad de Coordina- Jefe de la Unidad de Coordina-
ción con Entidades Federativas ción con Entidades Federativas

358 Diario Oficial de la Federación de los días 12 de diciembre de 2000, 18 de diciembre de

2006 y el 6 de diciembre de 2012. Disponible en la página web: http://www.dof.gob.mx/

354
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Año de la
2000 2006 2012
ratificación
Entrevista con los inte- Entrevista con los integrantes No menciona entrevista de
grantes de la Comisión de de la CHCP para saber si cum- los servidores públicos a
Hacienda y Crédito Pú- plen con el perfil adecuado ser ratificados para saber si
blico (CHCP) para saber para desempeñar el cargo cumplen con el perfil para
si cumplen con el perfil ocupar el cargo
adecuado para desempe-
ñar el cargo
La CHCP, por conducto La CHCP, por conducto de su La CHCP o el Pleno podrá
de su Presidente o del Presidente o del Pleno, podrá solicitar mayor información
Pleno, podrá solicitar solicitar mayor información a cualquier autoridad o
mayor información que que les permita determinar dependencia, así como
les permita determinar la la idoneidad de la persona a los propios empleados
Procedimiento idoneidad de la persona propuesta sujetos a ratificación
para llevar propuesta acerca de su desempeño
a cabo la profesional o académico
ratificación
No señala plazo para que No señala plazo para que la La CHCP deberá emitir
la CHCP emita dictamen CHCP emita dictamen dictamen en un plazo de
30 días
No menciona el tipo de No menciona el tipo de vota- La aprobación en el Pleno
votación que deberá reali- ción que deberá realizarse para deberá ser mediante vota-
zarse para su aprobación su aprobación en el Pleno ción nominal (Artículo 99
en el Pleno del Reglamento del Senado)
Una vez ratificado el Una vez ratificado el servidor Una vez ratificado el
servidor público, deberá público, deberá rendir protesta servidor público, deberá
rendir protesta ante el ante el Pleno del Senado o de la rendir protesta. No señala
Pleno del Senado o de la Comisión Permanente ante quién
Comisión Permanente

Como podemos observar, las principales diferencias que existen entre

los acuerdos parlamentarios de 2000, 2006 y 2012 referentes a la ratifica-
ción por parte del Senado de la República, de los nombramientos de los
empleados superiores de Hacienda, son:
a) El fundamento jurídico. Toda vez que el acuerdo parlamentario de
2012 incluye diversos artículos del Reglamento del Senado, el cual
no existía en los años 2000 y 2006;
b) Diferencia en los nombres y cargos que son sometidos a ratifica-
ción por parte del Senado de la República. Algunos puestos cam-
biaron de nombre con el transcurso de los años y en los acuerdos
parlamentarios de 2006 y 2012 se agregó un nuevo puesto sujeto
a ratificación denominado Jefe de la Unidad de Coordinación con
Entidades Federativas;

355
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

c) Entrevista a los servidores públicos a ser ratificados. En el acuerdo

parlamentario de 2012 no se menciona expresamente la existencia
de una entrevista a los empleados superiores de Hacienda a ser rati-
ficados, sin embargo, esta entrevista sí se llevó a cabo, toda vez que
el artículo 242 del Reglamento del Senado de la República establece:

“ARTÍCULO 242
1. Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos e integrado debi-
damente el expediente, la comisión o comisiones pueden citar a compa-
recer a la persona de que se trata, a fin de allegarse mayores elementos
de juicio para la elaboración del dictamen que corresponda.
2. La comparecencia la convoca el Presidente de la comisión primera en
turno, previos los acuerdos del caso. Se desarrolla de tal modo que per-
mita a los senadores evaluar los conocimientos del compareciente sobre
el cargo de que se trata y conocer su visión del trabajo a realizar.”

En los acuerdos parlamentarios de 2000 y 2006, la entrevista tiene

como objeto saber si los servidores públicos cumplen con el perfil
adecuado para desempeñar el cargo; en cambio, en el Acuerdo
Parlamentario de 2012 no se menciona la entrevista, por lo que se
está a lo dispuesto en el artículo 242 del ordenamiento citado, el
cual señala que ésta tiene por objeto que los senadores evalúen los
conocimientos del compareciente sobre el cargo de que se trate y
conocer su visión del trabajo a realizar. En ambos casos considera-
mos que la entrevista permite a los legisladores saber si la persona
propuesta es la idónea para desempeñar el cargo.
d) Posibilidad de solicitar mayor información sobre los candidatos.
Los acuerdos parlamentarios de 2000 y 2006 facultan a la Comisión
de Hacienda y Crédito Público, por conducto de su Presidente o
del Pleno de la Cámara, a solicitar mayor información para de-
terminar la idoneidad de la persona propuesta, sin especificar a
quién podrá solicitarse esta información; en cambio, en el Acuer-
do Parlamentario de 2012 se especifica que la información podrá
solicitarse a cualquier autoridad, dependencia y a los propios em-
pleados sujetos a ratificación, la cual se constriñe a su desempeño
profesional o académico. Es importante señalar que el artículo 241
del Reglamento del Senado establece que el expediente integrado
por diversa documentación, debe acreditar el cumplimiento de los
requisitos exigidos para el cargo y en caso de omisión o defecto de
ésta, se podrá requerir al Ejecutivo Federal para que la complete
o corrija.

356
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 241
1. Una vez que se recibe la comunicación del Ejecutivo Federal sobre
un nombramiento, el Presidente de la Mesa da cuenta al Pleno y turna el
expediente relativo a la comisión o comisiones a las que les corresponde
dictaminar.
2. Inmediatamente la comisión o comisiones verifican que el expediente
se acompaña de la documentación que acredita el cumplimiento de los
requisitos exigidos para el cargo por la Constitución o las leyes.
3. De encontrarse alguna omisión o defecto en la documentación corres-
pondiente, la comisión o comisiones lo comunican al Presidente para
que requiera de inmediato al Ejecutivo Federal la complete o corrija.”

e) Plazo para emitir el dictamen. Los acuerdos parlamentarios de 2000

y 2006 no señalan el plazo para que la Comisión emita dictamen,
en cambio, el Acuerdo Parlamentario de 2012 establece un plazo
de 30 días.
f) Tipo de votación. Del mismo modo, los acuerdos parlamentarios
de 2000 y 2006 no mencionan el tipo de votación que deberá reali-
zarse para la ratificación o no del nombramiento de los empleados
superiores de Hacienda; en cambio, en el Acuerdo Parlamentario
de 2012 se establece que la votación deberá ser nominal.
g) Presentar la protesta constitucional. El artículo 128 de la CPEUM
dispone la obligación de todo servidor público, antes de tomar
posesión de su encargo, de realizar la protesta de guardar la Consti-
tución y las leyes que de ella emanen. Los acuerdos parlamentarios
de 2000 y 2006 señalan que esta protesta deberá ser ante el Pleno
del Senado o la Comisión Permanente, mientras que el Acuerdo
Parlamentario de 2012 no dispone ante quién se deberá realizar
ésta, sin embargo, hay que tomar en cuenta lo establecido en el
artículo 245 del Reglamento del Senado:

“ARTÍCULO 245
1. Cuando así lo acuerda el Presidente, los servidores públicos cuyos
nombramientos se aprueban en los términos del presente Capítulo,
prestan la protesta constitucional ante el Pleno del Senado en la misma
sesión.”

Por último, los acuerdos parlamentarios de 2000 y 2006 señalan que nin-
gún empleado podrá tomar posesión de su cargo sin que previamente
sea ratificado, sin embargo, este señalamiento no era necesario toda vez
que la propia CPEUM en el artículo 128 dispone esta obligación.

357
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Del análisis realizado al cuadro número 16, podemos señalar que exis-
ten algunas diferencias tanto de forma como de fondo en los acuerdos
parlamentarios que tuvieron por objeto el ejercicio por parte del Senado
de la República de la atribución constitucional consistente en ratificar
a los empleados superiores de Hacienda; no obstante estas diferencias
que son el resultado de la interacción entre las diversas fuerzas políticas
representadas en ese órgano legislativo, la atribución fue ejercida sin
representar problemas entre las diversas bancadas. Esto es así ya que
los acuerdos parlamentarios permiten el consenso de las diferentes fuer-
zas políticas que participan en ellos; agilizan el trabajo parlamentario
tomando en cuenta las circunstancias políticas y jurídicas del momento,
además de evitar la hipernormatividad.
La diferencia de fondo que consideramos más importante del cuadro nú-
mero 16, es la contenida en el apartado que se refiere a los puestos que
se deben considerar como “empleados superiores de Hacienda”, se seña-
lan con esta categoría a los siguientes: los subsecretarios; el Procurador
Fiscal de la Federación; el Tesorero de la Federación; el Jefe del Servicio
de Administración Tributaria (Presidente del Servicio de Administración
Tributaria en el año 2000); los administradores generales de Recaudación,
Auditoría Fiscal Federal, Aduanas, Jurídico (Administrador General Jurídi-
co de Ingresos en el año 2000) y de Grandes Contribuyentes; así como a
los jefes de Unidad de Crédito Público (Director General de Crédito Públi-
co en el año 2000) y de Coordinación con Entidades Federativas (puesto
no considerado en el acuerdo parlamentario del año 2000).
Como podemos observar, en algunos casos cambiaron los nombres y ni-
veles de los puestos, así mismo se agregó el cargo de Jefe de Unidad de
Coordinación con Entidades Federativas en los acuerdos parlamentarios
de 2006 y 2012, lo cual se realizó con el consenso de las diferentes fuer-
zas políticas representadas en el Senado de la República, permitiendo
con ello la agilidad del trabajo parlamentario.
Resulta significativo que no todas las Jefaturas de Unidad de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público están consideradas en los acuerdos par-
lamentarios de los años 2000, 2006 y 2012 como “empleados superiores
de Hacienda”, toda vez que en el Reglamento Interior de esa Secretaría,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de
1996, existen otras Jefaturas de Unidad que no fueron consideradas en los
acuerdos parlamentarios señalados, tales como: de Inteligencia Financiera;
de Planeación Económica; de Banca de Desarrollo; de Seguros, Valores
y Pensiones; de Asuntos Internacionales de Hacienda; de Política de In-
gresos; de Legislación Tributaria; de Inversiones; de Política y Control

358
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Presupuestal; de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión

Pública, entre otras.
Por otro lado, en el Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria (SAT) existen otros Administradores Generales que tampoco
están considerados en los referidos acuerdos parlamentarios, tales como:
el de Hidrocarburos; el de Servicios al Contribuyente; el de Recursos y
Servicios; el de Comunicaciones y Tecnologías de la Información; el de
Evaluación; el de Auditoría de Comercio Exterior, entre otros.
Lo anterior es una consecuencia del consenso que se da entre las di-
ferentes fuerzas políticas representadas en el Senado de la República,
quienes definen cuáles cargos deben ser considerados como “empleados
superiores de Hacienda” y cuáles no. Dadas las características del propio
acuerdo parlamentario es posible agregar o disminuir los cargos que se
consideran con ese carácter, sin necesidad de modificar la legislación
existente; además, esta forma de lograr consensos permite la interacción
entre las diversas fuerzas políticas y, con ello, se propicia agilidad en el
proceso parlamentario y se evita la hipernormatividad.
Como podemos observar, es mediante un acuerdo parlamentario expe-
dido por el Senado de la República como se definen los puestos que
deben considerarse como “empleados superiores de Hacienda”, es decir,
mediante este instrumento parlamentario se define y opera una facultad
exclusiva otorgada por la CPEUM a este órgano legislativo.
Sin embargo, la Constitución no le otorga al Senado de la República ni a
ningún otro órgano del Poder Legislativo facultades expresas para expe-
dir acuerdos. Recordemos que la mayoría de los académicos considera
que esta facultad se encuentra comprendida en el artículo 77, fracción
I de la CPEUM, cuando señala que cada una de las cámaras podrá, sin
intervención de la otra, emitir resoluciones económicas relativas a su ré-
gimen interior, sin que esta facultad incluya a la Comisión Permanente y
al Congreso General, además de quedar la facultad de expedir acuerdos
a la interpretación jurídica.
Lo anterior puede ocasionar que algún otro órgano de gobierno del Esta-
do que se viese afectado por el contenido del acuerdo parlamentario y,
en el caso específico de estudio el Poder Ejecutivo Federal, impugne ju-
risdiccionalmente la emisión del mismo con altas probabilidades de que
la sentencia le sea favorable, toda vez que el órgano legislativo no cuenta
con facultades expresas, no sujetas a interpretación, para emitir acuerdos
parlamentarios y mucho menos que éstos puedan llegar a reglamentar
un artículo constitucional. Por ello, proponemos fortalecer el marco jurí-

359
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

dico constitucional que regula las resoluciones del Poder Legislativo para
incluir a los acuerdos, entre ellos a los parlamentarios como una de las
atribuciones que ostentan los órganos que integran el Poder Legislativo,
incluidos el Congreso General y la Comisión Permanente.
Aquí valdría la pena hacer dos cuestionamientos ¿Por qué si los órganos
del Poder Legislativo han emitido un gran número de acuerdos parla-
mentarios, que de una u otra forma impactan en los órganos de gobier-
no del Estado, éstos no los han impugnado por la vía jurisdiccional? y
¿Cuál sería el objeto de otorgarle a los órganos del Poder Legislativo la
atribución constitucional de emitir resoluciones con el carácter de acuer-
dos parlamentarios, si no ha habido impugnación alguna por parte de
los otros órganos de gobierno del Estado?
La respuesta al primer cuestionamiento se da en razón de que el Poder
Legislativo es, además de un órgano de representación, de legitimación,
de legislación y de control, también es un órgano político que repre-
senta de manera institucional las diferentes fuerzas políticas existentes
en un país y sirve de canal de expresión de sus ideologías. Por ello, los
acuerdos parlamentarios permiten en su elaboración la interacción de
los diferentes partidos políticos que intervienen en él, propiciando los
consensos y la agilidad en el trabajo parlamentario; de esta forma, prin-
cipalmente el Poder Ejecutivo, a través de los legisladores del partido
político al que pertenece, se encuentra representado al momento en que
éstos emiten los acuerdos parlamentarios; sin embargo, esto no es gene-
ral ya que existen acuerdos parlamentarios que afectan a otros órganos
de gobierno del Estado como al Poder Judicial o a los órganos constitu-
cionales autónomos, los cuales no se encuentran representados por los
legisladores pertenecientes a los diversos partidos políticos que intervie-
nen en la expedición de los acuerdos parlamentarios, lo que confirma
que en algún momento podrían ser impugnados por la vía jurisdiccional.
Para responder la segunda pregunta, además de lo citado en el párrafo
anterior, podemos afirmar que precisamente la construcción de acuer-
dos parlamentarios entre los diversos partidos políticos representados
en los órganos del Poder Legislativo es lo que propicia que no haya
habido hasta la fecha impugnaciones por los otros órganos de gobierno
del Estado; pero esto no quiere decir que en el futuro no se pueda dar
una impugnación jurisdiccional en contra de un acuerdo parlamentario,
lo anterior toda vez que el órgano legislativo que lo emite no cuenta
con facultades expresas para expedir acuerdos parlamentarios para ese
efecto y mucho menos que éstos puedan llegar a reglamentar un artículo

360
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

constitucional. Por lo anterior, la propuesta de establecer la atribución

en la CPEUM la consideramos indispensable y válida, sobre todo si to-
mamos en cuenta que la expedición de un acuerdo parlamentario se
puede dar en un momento político álgido, como sería el caso de que el
Congreso de la Unión tuviese que nombrar a un Presidente de la Repú-
blica interino o sustituto.
Una vez que hemos justificado la propuesta de otorgarle constitucio-
nalmente a los órganos que integran el Poder Legislativo la facultad de
emitir resoluciones con el carácter de acuerdos, en el siguiente apartado
analizaremos el tema de la vigencia de los acuerdos parlamentarios.

La vigencia de los Acuerdos Parlamentarios

Al interior de las cámaras que integran el Poder Legislativo y en la doc-
trina, existe la controversia sobre la vigencia que tienen los acuerdos
parlamentarios que regulan su organización y funcionamiento, ya que
algunos consideran que su duración es temporal “sólo rigen durante el
lapso que dura una legislatura y únicamente obligan a los legisladores
que los aprobaron; no se requiere una declaración formal de la entrante
para que dejen de tener vigencia”.359 Sobre el particular es necesario
hacer algunas reflexiones.
Comenzaremos señalando que existen acuerdos parlamentarios que al
ser formulados y aplicados dejan de tener vigencia, tal es el caso del
“Acuerdo que regula las Comparecencias de los Secretarios de Estado
en las Comisiones del Senado de la República” o el “Acuerdo Parlamen-
tario de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República
que establece el Procedimiento para la Selección y Designación de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, en estos casos
al aplicarse el acuerdo parlamentario se cumple el objeto para el cual
fueron creados y dejan de tener vigencia.
Por otro lado, hay acuerdos parlamentarios que se formulan y son apli-
cados por el periodo para el cual fueron electos los legisladores que los
crean, es decir, si son formulados en la Cámara de Diputados el período
de vigencia será hasta el término de la legislatura, en cambio, si son
formulados por el Senado de la República, su vigencia podrá ser hasta
de dos legislaturas, cuando son creados por los Senadores durante los
primeros tres años del ejercicio de su encargo, tal es el caso del “Acuer-
do de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Senadores para

359 Arteaga Nava, Elisur. Op. cit., pág. 194.

361
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

la Creación de Comisiones Ordinarias”360 o el “Acuerdo de la Junta de

Coordinación Política por el que se crea la Comisión Especial para la Re-
forma del Estado en la Cámara de Senadores”;361 la vigencia de estos dos
acuerdos parlamentarios ha sido mayor a una legislatura, sin embargo,
cuando concluya el periodo por el cual fueron electos los Senadores que
los emitieron, dejarán de tener vigencia y por tanto las comisiones se
extinguirán, existiendo la posibilidad de que los nuevos senadores vuel-
van a constituirlas mediante la aprobación de un acuerdo parlamentario,
como sucedió con el “Acuerdo por el que se crea la Comisión Especial
de Atención y Seguimiento a las Indagaciones del proceso que se sigue
en torno al homicidio del Licenciado Luis Donaldo Colosio Murrieta”.362
Por último, tenemos acuerdos parlamentarios que proveen lo necesario
para que dentro del órgano legislativo se aplique una ley, para lo cual
crea órganos y establece procedimientos para que se cumpla, tal es el
caso del “Acuerdo Parlamentario para la aplicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en la
Cámara de Senadores”. Consideramos que en este supuesto el acuerdo
parlamentario continúa vigente aun con una nueva legislatura, integra-
da por legisladores distintos a los que lo formularon, toda vez que el
Senado de la República no puede sustraerse a la aplicación de la ley so
pretexto de cambio de legislatura. Los nuevos integrantes de la cámara
podrán modificar o extinguir el acuerdo parlamentario, pero lo deberán
hacer mediante la formulación de otro acuerdo parlamentario o de otro
ordenamiento jurídico que regule la aplicación de la ley de la materia en
el ámbito del Senado de la República; mientras no lo realicen, conside-
ramos que el acuerdo parlamentario sigue vigente.
Sobre el particular Elisur Arteaga Nava señala que “una legislatura puede
renovar la vigencia y hacer obligatorios para si los acuerdos emitidos
con anterioridad a ella, sin que ello signifique que vayan a tener una
vigencia indeterminada”.363 Efectivamente los acuerdos parlamentarios
pueden ser modificados o extinguidos por los mismos órganos que los
crearon, ya sea en la misma legislatura o en otra posterior, sin embar-
go, mientras no haya una disposición en contrario, los acuerdos parla-
mentarios que regulan la aplicación de una ley al interior del órgano
360 Cámara de Senadores, LVIII Legislatura. Diario de los Debates, Año I, Diario N° 12, 5 de
octubre de 2000.
361 Cámara de Senadores, LVIII Legislatura. Diario de los Debates, Año II, Diario N° 14, 25 de
abril de 2002.
362 Cámara de Senadores, LVIII Legislatura. Diario de los Debates, Año I, Diario N° 29, 09 de
noviembre de 2000.
363 Arteaga Nava, Elisur. Op. cit., pág. 194.

362
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

legislativo, consideramos que continúan vigentes hasta que se decida su

modificación, derogación o abrogación.
Pedroza de la Llave reflexiona sobre la vigencia de los acuerdos parla-
mentarios y señala “algunos estudiosos del tema se preguntan si con la
Ley Orgánica de 1999 los acuerdos parlamentarios de 1997 ya no tienen
validez, en este sentido nosotros creemos que es necesario aplicar lo
que dispone el artículo 72 constitucional, punto F, al señalar que en la
interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observa-
rán los mismos trámites establecidos para su formación …”.364
Por último, la doctora Mora-Donatto considera en relación con el tema
de la vigencia de los acuerdos parlamentarios que “en principio su vi-
gencia se restringe al periodo de duración de la legislatura; pero lo an-
terior no es obstáculo para que el acuerdo aprobado por una legislatura
continúe su aplicación una vez agotada ésta”.365
El artículo 275, numeral 4 del Reglamento del Senado de la República
señala, en relación con la vigencia de los acuerdos parlamentarios lo
siguiente:

“ARTÍCULO 275.
1 al 3 …
4. La vigencia de cada acuerdo parlamentario se establece en el régimen
transitorio correspondiente. Algunos acuerdos son de observancia obli-
gatoria sólo en el transcurso de la legislatura que los aprueba, en tanto
que otros son permanentes hasta que se disponga lo contrario.”

Por nuestra parte, consideramos que la vigencia de los acuerdos parla-

mentarios depende de su objeto, ya que hay acuerdos parlamentarios
que al cumplirlo es indudable que culmina su vigencia, tal es el caso de
los que asignan a los legisladores determinadas tareas o encargos que al
cumplirse éstos se extinguen, mientras que existen otros que su objeto
se cumple al término de la legislatura como los relativos a la creación e
integración de las comisiones de investigación, o aquellos cuyo objeto
es continuo y sólo perderán vigencia cuando otro acuerdo, reglamento
o ley posterior así lo determinen.

364 Ídem, pág. 54.

365 Mora-Donatto, Cecilia. Op. cit., pág. 259.

363
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El Punto de Acuerdo
Norberto Bobbio al analizar las funciones que realiza el Parlamento
señala: “desde un punto de vista funcional los parlamentos son insti-
tuciones generalmente polivalentes. La variedad de las funciones des-
empeñadas encuentra una explicación en el papel característico de los
parlamentos que los convierte en instrumentos políticos del principio de
la soberanía popular.”366 Sobre la función de representación, el jurista y
filósofo italiano señala que ésta “tiene una posición que puede decirse
preliminar. … porque sobre la misma se basan las demás funciones
parlamentarias …”367 Es precisamente en la función de representación
en la que se fundamentan las acciones de los legisladores para realizar
labores de gestión de sus representados ante los órganos de gobierno
del Estado, ya sean federales, locales o instancias internacionales, por
medio de las llamadas proposiciones con punto de acuerdo o también
conocidas como puntos de acuerdo. Sin embargo, estas actividades de
gestión que llevan a cabo los legisladores, en última instancia también
se convierten en funciones de control parlamentario, ya que por medio
de ellas se evidencia la falta de eficiencia y eficacia de los servicios y las
políticas públicas que desarrollan los órganos de gobierno del Estado.
En la actualidad, gran parte del tiempo que ocupan las sesiones del Pleno
de las cámaras y de la Comisión Permanente se utiliza en la presentación
de los puntos de acuerdo, los cuales no tienen efectos vinculatorios por
lo que muchos legisladores han expresado la necesidad de reformar el
marco jurídico que los regula con la finalidad de fortalecerlos y hacerlos
un medio de control eficaz del Poder Legislativo sobre los otros poderes
y los órganos constitucionales autónomos, tanto federales como locales.
No obstante que no tienen efectos vinculatorios, por medio de los puntos
de acuerdo los órganos del Poder Legislativo ejercen control parlamenta-
rio ante los órganos de gobierno del Estado al evidenciar ante la opinión
pública los errores, acciones u omisiones en que incurren desarrollando
así una sanción política difusa que ocasiona el debilitamiento político y
el desgaste de éstos.
El número de puntos de acuerdo que son presentados a la consideración
de las cámaras y de la Comisión Permanente en un año legislativo alcan-
zan proporciones aritméticas considerables y la temática que comprende
es muy variada, ya que cualquier asunto de interés político, general y
público puede ser objeto de una proposición con punto de acuerdo.
366 Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Política, Op.
cit., pág. 1129
367 Íbidem.

364
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

La proliferación de los puntos de acuerdo, como ya lo comentamos, se

debe a que cada vez más los legisladores los utilizan como instrumen-
to político para evidenciar ineficiencia e ineficacia de autoridades en
la ejecución de las políticas públicas así como en la prestación de los
servicios que llevan a cabo los órganos de gobierno del Estado o para
llevar a cabo acciones de gestoría a favor de sus representados, toda
vez que cuando estas acciones son realizadas de manera individual no
reciben atención por las instancias o autoridades a las que van dirigidas,
tanto federales, locales y aun internacionales. Por ello, los legisladores
presentan estas peticiones a la consideración del Pleno para que sean las
cámaras o la Comisión Permanente, en su conjunto, las que se pronun-
cien a favor de las mismas y de esta manera ya no sea el legislador en lo
individual el que realiza la gestoría sino el Poder Legislativo.
Al respecto, el doctor Miguel Ángel Eraña señala: “Durante la etapa más
pluralista de ambas cámaras se ha ido acusando la utilización de las
denominadas Proposiciones con Punto de Acuerdo que en el Derecho
comparado se conocen también como Proposiciones No de Ley; en la
realidad, tales proposiciones no tienen ningún efecto vinculante y, más
bien, sólo traducen el principio de publicidad parlamentaria al asunto
subyacente, en tanto que pueden magnificarse los efectos mediáticos al
conseguirse el respaldo y el interés de la mayoría parlamentaria.”368
En la Cámara de Diputados y en el Senado de la República la facultad de
presentar al Pleno las propuestas de puntos de acuerdo que signifiquen
una posición política, corresponde a la Junta de Coordinación Política,
conforme lo disponen los artículos 34, numeral 1, inciso b) y 82, numeral
1, inciso b), de la LOCGEUM:
“ARTICULO 34.
1. A la Junta le corresponden las atribuciones siguientes:
a) …
b) Presentar a la Mesa Directiva y al Pleno proyectos de puntos de acuer-
do, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que entrañen una
posición política del órgano colegiado;
a j) …”

“ARTÍCULO 82.
1. La Junta de Coordinación Política tiene a su cargo las siguientes atri-
buciones:
a)…
b) Presentar al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, propuestas de

368 Eraña Sánchez, Miguel Ángel. Comentario al artículo 70 constitucional. En Derechos del
Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones. Octava edición. Op. cit., Tomo IV,
pág. 28.

365
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que

signifiquen una posición política de la misma;
c) a f)…”

Por otro lado, los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 8, numeral 1, frac-

ción II de los Reglamentos de la Cámara de Diputados y del Senado de
la República, respectivamente, otorgan a los legisladores en lo individual
la facultad de presentar proposiciones, éstas en la práctica parlamentaria
se consideran como sinónimo de los puntos de acuerdo, los cuales son
sometidos a la consideración del Pleno:

“ARTÍCULO 6.
1. Serán derechos de los diputados y diputadas:
I. Iniciar leyes, decretos y presentar proposiciones ante la Cámara;
II. a XIX. …”
“ARTÍCULO 8
1. Son derechos de los senadores:
I. …
II. Presentar proposiciones ante el Senado o la Comisión Permanente;
III. a XIV. …
2. …”

También los grupos parlamentarios pueden presentar al Pleno, a través

de la Mesa Directiva, puntos de acuerdo según lo establecen los artícu-
los 79, numeral 2, fracción II, y 276, numeral 1, de los reglamentos de
la Cámara de Diputados y del Senado de la República, respectivamente.

“ARTÍCULO 79.
1. …
2. Las proposiciones con punto de acuerdo se sujetarán a lo siguiente:
I. Deberán presentarse a través de un escrito fundado, con una propues-
ta clara de resolutivo y firmadas por sus autores;
II. Las proposiciones presentadas por las diputadas y los diputados y las
que se registren a nombre de Grupo, pasarán a comisión;
III. a VII. …
3. …”

“ARTÍCULO 276
1. Los senadores y los grupos parlamentarios también presentan propo-
siciones con punto de acuerdo con el objeto de atender asuntos que no
constituyen iniciativas de ley o decreto.
…
2. al 3. …”

366
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

El trámite ordinario que sigue un punto de acuerdo es similar al trámite

legislativo, siendo éste el siguiente: una vez que ha sido entregado por
escrito a la Mesa Directiva, ésta lo integra a la Orden del Día con el ob-
jeto de que durante el transcurso de la sesión el legislador proponente
pase a leerlo ante el Pleno, “… por práctica parlamentaria sólo se pre-
senta en tribuna cierto número de proposiciones, cuidando la equidad
entre los grupos parlamentarios …”369
Posteriormente, la Mesa Directiva ordena que el acuerdo sea turnado
para dictamen a la comisión o comisiones legislativas que correspondan
según la materia, “… regularmente son turnadas a una comisión, pero
esto no es impedimento para que se pueda turnar a más de una. La
decisión sobre el turno que corresponda sólo es rectificada y ampliada
durante una sesión por el Presidente de la Mesa Directiva; a través de
la solicitud de los integrantes de las juntas directivas de las comisiones,
por escrito, sobre la rectificación de turno si consideran que un asunto
les compete o no; cualquier senador (y diputado) podrá solicitar, por
escrito, la rectificación o ampliación de un turno.”370
Una vez que la comisión o comisiones emiten el dictamen que recae
sobre el punto de acuerdo, es presentado a la consideración del Pleno
para su discusión y, en su caso, aprobación o rechazo. Si el punto de
acuerdo es aprobado se remite a las instancias o autoridades, federales o
locales que correspondan, quienes dan respuesta al mismo en un plazo
que consideren pertinente o bien, dentro del plazo que se haya estable-
cido en los resolutivos del punto de acuerdo.
Recibidas las respuestas de las instancias o autoridades, la Presidencia
de la Mesa Directiva las remite a la comisión o comisiones que emitieron
el dictamen, así como al promotor del punto de acuerdo; cuando las
respuestas son recibidas durante los periodos de receso del Congreso, la
Comisión Permanente las remitirá a la Mesa Directiva de la cámara que
corresponda, para que ésta a su vez la turne a la comisión o comisiones
que conocieron del asunto y al promotor.
Existe la posibilidad de que los puntos de acuerdo, en algunas ocasiones
y por tratarse de asuntos prioritarios que representen un interés nacional,
no pasen a la comisión legislativa para su dictamen y sean discutidos por
el Pleno en la misma sesión en la que se presentan, siempre y cuando lo
aprueben las cámaras o la Comisión Permanente con la votación que se

369 Garita Alonso, Arturo y otros. La Función Legislativa en el Senado de la República. Primera
edición, Editorial Diseño 3, México, 2015, pág. 49
370 Íbidem. Lo señalado entre paréntesis es aportación nuestra.

367
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

establece en los reglamentos, por considerar que el asunto debe ser de

urgente u obvia resolución.
Como podemos observar, se puede obviar el trámite legislativo de los
puntos de acuerdo, toda vez que a propuesta de la Junta de Coordina-
ción Política o de algún legislador se puede solicitar al Pleno que sean
discutidos y, en su caso, aprobados después de su lectura, cuando la
materia que traten se considere de urgente u obvia resolución. El órga-
no facultado para decidir si el asunto pasa a su discusión de inmediato
por ser de urgente u obvia resolución es el Pleno, quien lo decide por
mayoría calificada mediante el procedimiento denominado “votación
económica”.
La votación económica es definida por el artículo 140 del Reglamento de
la Cámara de Diputados y por el artículo 97 del Reglamento del Senado
de la República, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 140.
1. …
2. La votación económica se realizará de la siguiente manera:
I. Por instrucciones del Presidente, la Secretaría consultará al Pleno si
es de aprobarse algún asunto, pidiendo a los diputados y diputadas que
estén por la afirmativa, expresen su parecer poniéndose de pie o levan-
tando la mano,
II. Enseguida, la Secretaría pedirá a los diputados y diputadas que estén
por la negativa, que expresen su parecer poniéndose de pie o levantando
la mano, y
III. Terminada la votación, la Secretaría comunicará el resultado al Presi-
dente, quien hará el anuncio al Pleno y dará el trámite que corresponda.”

“ARTÍCULO 97
1. La votación puede ser: nominal, económica o por cédula.
…
Es económica cuando se levanta la mano para expresar el sentido del
voto, a favor, en contra o en abstención, a requerimiento de la Secretaría;
y
…”

Si se tiene duda en cuanto al resultado de la votación económica, en la

Cámara de Diputados podrá el Coordinador de un grupo parlamenta-
rio solicitar al Presidente de la Mesa Directiva que la votación se lleve
a cabo de forma nominal o por el sistema electrónico de votación, en
cambio en la Cámara de Senadores lo podrá solicitar un Senador con el
apoyo de otros cinco.

368
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

En las últimas legislaturas se ha visto incrementada la formulación y emi-

sión de puntos de acuerdo en las cámaras que integran el Congreso de la
Unión y en la Comisión Permanente, situación que ha sido criticada por la
comunidad académica y los medios de comunicación, toda vez que con-
sideran que el abuso en su empleo va en detrimento del trabajo propia-
mente legislativo. La relevancia que representan los puntos de acuerdo en
el trabajo que desarrollan los órganos del Poder Legislativo es innegable,
pues su objetivo fundamental es que este poder fije una posición política
sobre temas de coyuntura de relevancia nacional y aún internacional, así
como llevar a cabo solicitudes, exhortos o recomendaciones sobre asun-
tos económicos, políticos y sociales de interés nacional o local ante los
órganos de gobierno del Estado, por ser un elemento importante de repre-
sentación y de control parlamentario, por lo que se propone fortalecer el
marco jurídico que los regula para que cumplan su objetivo.

El Punto de Acuerdo. Concepto

El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios no define el con-

cepto punto de acuerdo o proposición con punto de acuerdo, tal vez
porque estos conceptos no eran muy utilizados en el Poder Legislativo
cuando fue editado el diccionario, ya que la proliferación de los puntos
de acuerdo se da a partir de la existencia del gobierno dividido en el
año de 1997, fecha en que empieza a tener gran auge esta institución
parlamentaria que permite que los órganos del Poder Legislativo asuman
una postura institucional respecto de un asunto de interés social, ya sea
nacional o regional.
El doctor Arturo Garita define a las proposiciones con punto de acuerdo
de la siguiente manera: “son propuestas que los senadores (y diputados)
ponen a consideración del Pleno, que no constituyen iniciativas de ley,
sino pronunciamientos sobre asuntos políticos, culturales, económicos o
sociales que afectan a una comunidad o grupo particular, para formular
alguna solicitud, exhorto o recomendación.”371
Por su parte, Miguel Ángel Camposeco define las proposiciones con
punto de acuerdo señalando que: “son propuestas que hacen los le-
gisladores o grupos parlamentarios para que la Cámara apruebe, sobre
asuntos de carácter social, económico, político o cultural, que afectan a
un grupo, comunidad, estado o región, al país o a otro estado extranjero
y cuyos efectos o consecuencias deben de considerarse de interés. Co-
371 Ídem, pág. 119. Lo señalado entre paréntesis es aportación nuestra.

369
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

rren el mismo trámite que se aplica a las iniciativas de ley o decreto.”372

Los puntos de acuerdo o proposiciones con punto de acuerdo no tienen
fundamento en la CPEUM y su definición normativa se encuentra en los
artículos 3 y 79 del Reglamento de la Cámara de Diputados y 276 del
Reglamento del Senado de la República, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 3.
1. Para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados si-
guientes:
I. a XIX. …
XX. Proposición con punto de acuerdo: Es una petición para que la Cá-
mara asuma una postura institucional respecto a un asunto no legislativo;
XXI. a XXVI. …”

“ARTÍCULO 79.

1. El Pleno podrá conocer proposiciones que busquen el consenso de

sus integrantes, a través de:
I. …
II. Puntos de acuerdo, que representan la posición de la Cámara, en
relación con algún asunto específico de interés nacional o sus relaciones
con los otros poderes de la Federación, organismos públicos, entidades
federativas y municipios, y
III. …
2. al 3. …”

“ARTÍCULO 276
Los senadores y los grupos parlamentarios también presentan proposi-
ciones con punto de acuerdo con el objeto de atender asuntos que no
constituyen iniciativas de ley o decreto.
Se entiende por proposición con punto de acuerdo a toda petición o
declaración formal que el Pleno del Senado de la República realiza para
asumir una postura institucional respecto a asuntos de diversas índoles y
sin carácter vinculante,
…
2. al 3. …”

Se considera que los puntos de acuerdo son: a) una petición realizada

por un legislador, de manera individual o colectiva; b) tienen por ob-
jeto que las cámaras o la Comisión Permanente, asuman una postura
institucional. Consideramos que el Congreso General también puede
372 Camposeco Cadena, Miguel Ángel. Introducción al Congreso General de los Estados Uni-
dos Mexicanos. Op. cit., pág. 15.

370
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

emitir puntos de acuerdo, sin embargo, como en muy pocas ocasiones

se reúnen para sesionar no es común que los formule. c) se refieren a
asuntos no legislativos de interés nacional o relativos a sus relaciones
con los otros poderes de la Federación, organismos públicos, entidades
federativas y municipios, y d) no tienen carácter vinculatorio.
De tal suerte que los Puntos de Acuerdo son las resoluciones del Poder
Legislativo respecto de cuestiones de actualidad de orden público e in-
terés general, son formulados a manera de petición o sugerencia a otras
instancias o autoridades, federales, locales o aun internacionales, no tie-
nen efectos vinculatorios y la materia objeto de los mismos es sumamente
amplia, toda vez que la temática es infinita; en la mayoría de las ocasiones
son peticiones que realiza el legislador a favor de sus electores.

La naturaleza jurídica del Punto de Acuerdo

Como ya lo mencionamos, el concepto naturaleza significa esencia o
característica de cada ser según lo dispone el Diccionario de la Lengua
Española, por lo que para conocer la esencia de los puntos de acuerdo
analizaremos sus elementos formal y material.
La facultad para que el Poder Legislativo emita puntos de acuerdo no
se encuentra en la CPEUM sino en la LOCGEUM y en los reglamentos
de ambas cámaras. El Senado de la República, la Cámara de Diputados
y la Comisión Permanente del Poder Legislativo pueden aprobar puntos
de acuerdo,373 por lo que su naturaleza jurídica desde el punto de vista
formal es de carácter legislativo. Como ya lo mencionamos, para algunos
autores la naturaleza jurídica desde el punto de vista formal de los pun-
tos de acuerdo es político por emanar de un órgano con este carácter;
sin embargo, y conscientes de que hay tantas clasificaciones como cri-
terios de división, consideramos que no solamente el Poder Legislativo
es un órgano político, ya que este concepto se puede aplicar a los otros
poderes y a otras instancias, por lo que creemos que es más apropiado
clasificar a los puntos de acuerdo desde el punto de vista formal con el
carácter de legislativo, por ser este órgano el que los expide.
Por otro lado, el Reglamento del Senado de la República en su artículo
276, numeral 1, realiza la siguiente clasificación de los puntos de acuerdo,
situación que no lleva a cabo el Reglamento de la Cámara de Diputados:

373 Ya mencionamos que el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos no tiene
impedimento legal para también formular puntos de acuerdo, por lo que se propone que
el marco jurídico le otorgue esta facultad de forma explícita.

371
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

“ARTÍCULO 276
1. Los senadores y los grupos parlamentarios también presentan propo-
siciones con punto de acuerdo con el objeto de atender asuntos que no
constituyen iniciativas de ley o decreto.
Se entiende por proposición con punto de acuerdo a toda petición o
declaración formal que el Pleno del Senado de la República realiza para
asumir una postura institucional respecto a asuntos de diversas índoles
y sin carácter vinculante, en función de su objeto se clasifican en:
I. De Exhorto.- Cuando se solicita a alguna autoridad dependiente de
los tres Poderes de la Unión en el marco de colaboración que debe im-
perar entre los mismos: información sobre, el ejercicio de sus funciones,
la realización y ejecución de determinados actos, el cumplimiento de
obligaciones cuyos efectos sean de interés para una comisión senatorial
o de un senador particular que requiera para su desempeño. También
se entiende que el punto de acuerdo está incluido dentro de éste tipo
cuando se solicita información de interés general del país, de la co-
lectividad, de una región, de una entidad, de un sector de la sociedad
igualmente cuando se solicita la cesación o suspensión de determinadas
acciones consideradas perjudiciales o que afecten intereses de terceros,
así como para crear alguna comisión legislativa ordinaria o especial;
II. De Pronunciamiento.- Cuando se solicita la declaración expresa del
Senado de la República o de la Comisión Permanente, que implique un
posicionamiento en relación a una manifestación, acontecimiento, reso-
lución o acuerdo de dependencias, entidades u organismos nacionales e
internacionales, en relación a asuntos de orden político, social o cultural,
cuyos efectos sean de interés general;
III. De Recomendación.- Cuando se realiza una sugerencia respetuosa,
en el ámbito de colaboración entre los Poderes, a órganos de la Admi-
nistración Pública Federal, del Poder Judicial o de los gobiernos de los
Estados, a efecto de que realicen algún acto, gestión, cumplimiento de
obligación, resolución o acuerdo, o para que atiendan algún asunto de
su incumbencia administrativa y de gestión, que sea de interés general, y
IV. De Convocatoria.- Cuando se pida a la Comisión Permanente, convo-
car a periodos extraordinarios de sesiones, en términos de lo dispuesto
por el artículo 67 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
2. al 3. …”

Como podemos observar, el Reglamento del Senado de la República

clasifica a los puntos de acuerdo en función de su objeto, de la siguiente
forma:

372
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

De exhorto
Solicitud a una autoridad de los tres poderes de la Unión de:
a) Información sobre el ejercicio de sus funciones;
b) Realización y ejecución de determinados actos;
c) Cumplimiento de obligaciones;
d) Cesación o suspensión de determinadas acciones, y
e) Creación de una comisión o comisiones.

De pronunciamiento
Solicitud para que el Senado de la República o la Comisión Permanen-
te tomen una posición respecto de una manifestación, acontecimiento,
resolución o acuerdo relativo a un asunto de orden político, social o
cultural cuyos efectos sean de interés general realizado por:
a) Dependencias;
b) Entidades;
c) Organismos nacionales, y
d) Organismos internacionales.

De recomendación:
Sugerencia para que la Administración Pública Federal, el Poder Judicial
o los gobiernos de los estados atiendan algún asunto de interés general
mediante la realización de:
a) Acto;
b) Gestión;
c) Cumplimiento de obligación, y
d) Resolución o acuerdo.

De convocatoria:
Solicitud a la Comisión Permanente para que convoque al Congreso o a
una sola de las cámaras a un periodo extraordinario de sesiones.

373
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

La clasificación de los puntos de acuerdo que realiza el Reglamento del

Senado de la República es en base a la acción que efectúa el órgano legis-
lativo ante las diversas instancias y autoridades, como son la de exhortar,
tomar posición, recomendar o convocar. Por nuestra parte, consideramos
conveniente proponer que los puntos de acuerdo se clasifiquen desde
el punto de vista material en atención a la materia objeto de los mismos,
categorizándolos en función de su contenido, los cuales pueden ser de
carácter político, económico o social, como lo veremos más adelante.

Los puntos de acuerdo y su impacto

en la Administración Pública
Con el objeto de proponer una clasificación a la variada y amplia temáti-
ca de los puntos de acuerdo emitidos por el Poder Legislativo, así como
para demostrar que éstos en numerosas ocasiones impactan a la Admi-
nistración Pública Federal, se realizó un análisis cuantitativo y cualitativo
de los mismos, tomando como muestra de estudio los presentados en las
cámaras de Diputados y Senadores durante el primer periodo ordinario
de sesiones, así como en la Comisión Permanente en el primer periodo
de receso, ambos relativos al primer año de la LXII Legislatura.
A continuación, en el cuadro número 17 se muestra, por órgano legis-
lativo, la cantidad de puntos de acuerdo que se presentaron durante el
periodo de estudio.

Cuadro 17374 Puntos de Acuerdo de la Cámara de Diputados

y la Cámara de Senadores emitidos en el primer periodo ordinario
de sesiones; así como de la Comisión Permanente en el primer
periodo de receso, todos durante el primer año de la LXII Legislatura

Órgano Cámara de Cámara de Comisión

Total
Legislativo Diputados Senadores Permanente

Total 575 437 96 1,108

374 Los puntos de acuerdo que se tomaron como muestra de la Cámara de Diputados y de
la Comisión Permanente se encuentran en la página web: www.diputados.gob.mx y los
de la Cámara de Senadores en www.senadores.gob.mx. Con el objeto de que el lector
cuente con la muestra de estudio, en la parte final de la presente investigación se agrega
un disco compacto que contiene por órgano legislativo y en orden cronológico los puntos
de acuerdo del periodo de muestra, así como las cédulas cualitativas de análisis.

374
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Como podemos observar, los puntos de acuerdo han proliferado en cuan-

to a su presentación en las cámaras y en la Comisión Permanente, ya que
cada vez más los legisladores los utilizan como un instrumento político de
control parlamentario y de gestoría a favor de sus representados.
Mientras que en el periodo de estudio fueron emitidos por los órga-
nos legislativos 100 acuerdos parlamentarios, en el mismo periodo se
presentaron 1,108 puntos de acuerdo, lo que quiere decir que por
cada acuerdo parlamentario se presentan once puntos de acuerdo, los
cuales para ser aprobados siguen el procedimiento legislativo (salvo
que se consideren por el Pleno de urgente u obvia resolución), ocasio-
nando que las comisiones se saturen de los mismos en detrimento de
la actividad propiamente legislativa. De los 1,108 puntos de acuerdo
presentados ante los Plenos de las Cámaras y la Comisión Permanente,
le correspondieron el 51.9% a la Cámara de Diputados, el 39.4% al Se-
nado de la República y el 8.7% a la Comisión Permanente.
Con el objeto de presentar una propuesta de clasificación de los pun-
tos de acuerdo, en esta investigación se llevó a cabo el análisis cua-
litativo del contenido de cada uno de los 1,108 que presentaron los
legisladores al interior de los órganos legislativos en el periodo de
estudio, para lo cual se elaboró una cédula que clasificó los datos de
la siguiente manera:
a) El número que en el orden cronológico de presentación le corres-
ponde a cada uno;
b) Una síntesis del asunto;
c) El objeto o tipo de trámite que se está solicitando se lleve a cabo
ante los órganos de gobierno, federales o locales, así como las
instancias internacionales (solicitud, exhorto, pronunciamiento, re-
comendación, etc.);
d) Materia del punto de acuerdo (política, económica o social);
e) Temática. Recordemos que la temática es de gran amplitud, toda
vez que los legisladores mediante su uso exponen un problema de
interés general y público, cuyo contenido es sumamente variado,
como: salud, educación, seguridad, medio ambiente, cultura, entre
otros.
f) Órgano de gobierno, federal, local o instancia internacional com-
petente para conocer el contenido del punto de acuerdo y a quien
se dirige el mismo;

375
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

g) Fecha en que fue presentado ante los Plenos de los órganos del
Poder Legislativo, y
h) Legislador, legisladores o grupo parlamentario que lo propone.
A continuación se presenta, en el cuadro número 18, un ejemplo de cé-
dula de análisis que se utilizó para clasificar los 1,108 puntos de acuerdo
parlamentarios propuestos ante los órganos legislativos en el periodo de
estudio. Es de señalarse que el total de cédulas elaboradas se encuentran
en el disco compacto que se adjunta al final de la presente investigación.

Cuadro 18. Cédula de análisis de puntos de acuerdo, en orden cronológico,

de la Cámara de Diputados correspondiente al primer período ordinario
de sesiones del primer año de la LXII Legislatura

Fecha de Presentada
No. Asunto Objeto Materia Tema Competencia
presentación por

Con punto de acuer-

do, por el que se
exhorta al Ejecutivo
Federal a crear por
la Secretaría de Agri-
cultura, Ganadería,
Desarrollo Rural,
Pesca y Alimenta-
Actividades
ción (SAGARPA), Dip. Cecilia
Econó-
la Secretaría de Poder Ejecutivo González
micas
Hacienda y Crédito Econó- Federal (SA- Gómez, del
1 Solicitud Primarias, 04/09/2012
Público (SHCP) y la mica GARPA, SHCP Grupo Parla-
Agricultura
Secretaría de Econo- y SE) mentario del
/ Influen-
mía (SE) un fondo PRI
cia aviar
especial de recursos
para atender las
consecuencias del
virus de influenza
aviar A-H7N3, en
beneficio de los
productores avícolas
afectados.

376
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Fecha de Presentada
No. Asunto Objeto Materia Tema Competencia
presentación por

Con punto de acuer-

do, por el que se
solicita la creación
de una comisión
especial de acceso di-
gital y tecnologías de
la información para Parla-
darle continuidad al mentario, Dip. Juan
trabajo y resultados Creación de Poder Legis- Pablo Adame
de la Comisión Comisión lativo Federal. Alemán, del
2 Solicitud Política 04/09/2012
Especial de acceso Especial / Cámara de Grupo Parla-
digital que se ha Tecnologías Diputados mentario del
venido desempeñan- de la Infor- PAN
do en las últimas dos mación
legislaturas. Uno de
los principales temas
sería la elaboración
de una agenda
nacional de infor-
mación.

Con base en las cédulas de análisis fue posible proponer la siguiente cla-
sificación cualitativa de los puntos de acuerdo, la cual toma en cuenta en
primer lugar, la materia objeto de los mismos que puede ser económica,
política o social, posteriormente cada materia se clasifica por temas y
subtemas que le son afines.

377
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Actividades Económicas Primarias

Comunicaciones y Transportes
Energía
Económica Industria y Comercio
Laboral
Medio Ambiente
Turismo
Defensa nacional y Marina
Derechos Humanos
Función Pública
Puntos de
Gobierno
acuerdo
(por materia) Política Hacienda Pública
Justicia
Parlamentario
Relaciones Exteriores
Transparencia
Comunidades y Ejidos
Desarrollo social
Educación
Social
Planeación y Reordenamiento
Territorial
Salud

La propuesta de clasificación temática de los puntos de acuerdo se basó

en el mismo criterio que para la conformación de comisiones legislati-
vas, el cual coincide con la organización de la Administración Pública
Federal, así mismo se agregó a la temática a los otros poderes incluido
el legislativo y a algunos de los órganos constitucionales autónomos, ya
que de esta manera el Poder Legislativo, además de propiciar la especia-
lización por temas específicos, despliega un sistema de control sobre las
diversas actividades y funciones de los órganos de gobierno del Estado.
Conforme a la categorización propuesta, en el cuadro número 19 se clasifi-
can los 1,108 puntos de acuerdo por materia, tema y subtema, emitidos por
los órganos del Poder Legislativo en el periodo de estudio.

378
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 19. Puntos de Acuerdo de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senado-

res emitidos en el primer período ordinario de sesiones; así como de la Comisión
Permanente en el primer período de receso, todos durante el primer año de la LXII
Legislatura, clasificados por materia

Órganos del Poder

Legislativo
Materia Tema Subtema CD* CS* CP*

Actividades Econó-
Agricultura, Apicultura, Ganadería y Pesca 26 10 3
micas Primarias

Comunicaciones y Peaje, Telecomunicaciones y Transporte e

15 5 7
Transportes Infraestructura (aérea, marítima, terrestre)
Energía Electricidad, Hidrocarburos y Otros 23 18 2
Comercio Interior y Exterior, Competitividad,
Industria y Co-
Industria, Minería, Monopolios y Protección a 2 3 2
mercio
los Consumidores
Huelgas, Inclusión, Previsión Social, Salario,
Laboral 12 12 1
Sindicatos, Trabajo y Convenios
Áreas Naturales protegidas, Concesiones e
Medio Ambiente Impacto Ambiental (Agua, Aire, Animales, 18 16 5
Económica

Bosques y Tierras)
Turismo Infraestructura y Promoción 5 4 0
Subtotal 101 68 20
Total de Asuntos en Materia
189
Económica

379
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Órganos del Poder

Legislativo
Materia Tema Subtema CD* CS* CP*
Defensa Nacional y Defensa de la Soberanía, Paz Interior y Progra-
0 0 1
Marina ma DN-III
Derechos (Mujer, Niñez, Indígenas), Discrimi-
Derechos Humanos 12 7 1
nación, Recomendaciones y Violaciones Graves
Auditoría, Inmuebles Federales, Responsabili-
Función Pública 4 2 0
dades Administrativas y Servicio de Carrera
Comunicación Social, Control Penitenciario,
Desastres Naturales, Electoral, Estado de De-
recho, Instituto de la Mujer, Manifestaciones,
Gobierno Migración, Participación Ciudadana, Partidos 50 38 21
Políticos, Población, Protección Civil, Regla-
mentos, Religión, Seguridad Nacional y Segu-
ridad Pública
Política

Aduanas, Contabilidad Gubernamental, Deuda,

Hacienda Pública Egresos, Emisión de Moneda, Inflación, Ingre- 25 33 10
sos y Sistema Bancario
Acciones de Inconstitucionalidad, Aplicación de
Justicia la Ley, Controversias Constitucionales, Nombra- 17 24 8
mientos, PGR y Poder Judicial
Actos Cívicos, Comparecencia, Creación de
Parlamentario Comisión, Fiscalización, Grupos de Trabajo, 278 184 15
Legislación, Nombramientos y Presupuesto
Ayuda Internacional, Diplomacia, Indocu-
Relaciones Exte-
mentados, Temas Bilaterales y Multilaterales, 14 27 4
riores
Tratados
Información Pública, Protección de Datos y
Transparencia 1 2 0
Rendición de Cuentas
Subtotal 401 317 60
Total de Asuntos en Materia Política 778

380
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Órganos del Poder

Legislativo
Materia Tema Subtema CD* CS* CP*
Comunidades y Conflictos Agrarios, Desarrollo Agrario y Regis-
2 0 0
Ejidos tro Agrario Nacional
Desarrollo Nacional, Desarrollo Regional y
Desarrollo Social 12 5 3
Programas Sociales
Básica, Media o Superior, Bullying, Cultura,
Social

Educación Cuotas, Deporte, Fomento Educativo, Patrimo- 20 7 8

nio Cultural y Validez de Estudios
Planeación y
Reordenamiento Infraestructura, Planificación y Vivienda 6 0 1
territorial
Campañas, Infraestructura, Prevención y
Salud 33 40 4
Servicios
Subtotal 73 52 16
Total de Asuntos en Materia Social 141
Total de Asuntos en las materias económica, política y social 575 437 96
*CD.Cámara de Diputados
*CS.Cámara de Senadores Total de Totales 1,108
*CP.Comisión Permanente

Como podemos apreciar el objeto material de los puntos de acuerdo, es

decir, los temas y subtemas son sumamente amplios, toda vez que son
propuestas que los legisladores ponen a consideración del Pleno de las
cámaras y de la Comisión Permanente que no constituyen iniciativas de
ley sino pronunciamientos, solicitudes, exhortos o recomendaciones so-
bre asuntos económicos, políticos o sociales que afectan a una comunidad
o grupo particular, formulados a un órgano de gobierno federal o local,
así como a una instancia internacional. A través de los puntos de acuerdo,
los legisladores exponen un problema de interés general con una temática
variada, como: energía, laboral, medio ambiente, turismo, defensa na-
cional, derechos humanos, gobierno, hacienda pública, desarrollo social,
educación, salud, entre otros.
Una vez formulada la propuesta de clasificación y con base en las cé-
dulas de análisis de los puntos de acuerdo, fue posible conocer cuántos
de ellos fueron remitidos para su atención a las diversas dependencias
y entidades que integran la Administración Pública Federal, lo cual se
refleja en el cuadro número 20.

381
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 20. Puntos de Acuerdo de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senado-

res emitidos en el primer período ordinario de sesiones; así como de la Comisión
Permanente en el primer período de receso, todos durante el primer año de la LXII
Legislatura, que impactan en la Administración Pública Federal

Órgano Legislativo Materia Económica Materia Política Materia Social

Cámara de Diputados 95 85 62
Subtotal 242
Cámara de Senadores 67 100 49
Subtotal 216
Comisión Permanente 17 41 15
Subtotal 73
Subtotal 179 226 126

Total 531

Del cuadro anterior se desprende que de 1,108 puntos de acuerdo, 531

impactan directamente en la Administración Pública Federal, toda vez
que fueron remitidos a ésta en razón de su competencia, lo cual re-
presenta el 47.9% del total de puntos de acuerdo presentados ante los
órganos legislativos en el periodo de estudio. De estos 531 puntos de
acuerdo, 179 que representan el 33.7%, son de materia económica; 226,
es decir, el 42.6% son de carácter político y 126 de ellos son de carácter
social, que representan el 23.7%.
Por otra parte, en el cuadro número 21 se puede apreciar que de los 1,108
puntos de acuerdo presentados en los órganos legislativos en el periodo
de estudio, 477 de ellos tienen naturaleza material de carácter político y se
refieren al tema parlamentario, es decir, los órganos del Poder Legislativo
Federal son competentes para conocer de los mismos.

382
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 21. Puntos de Acuerdo de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores

emitidos en el primer período ordinario de sesiones; así como de la Comisión Perma-
nente en el primer período de receso, todos durante el primer año de la LXII Legisla-
tura, de carácter parlamentario que impactan en la Administración Pública Federal

Órganos del Poder Legislativo

Impacto
en la
Materia Tema Subtemas CD* CS* CP* Total
Admón.
Pública

Actos Cívicos 0 9 0 9 0

Comparecencia 0 4 3 7 7

Creación de Comi-
133 31 4 168 99
sión

Fiscalización 4 4 4 12 2
Parlamentario
Grupos de Trabajo 1 1 0 2 2

Legislación 17 21 4 42 24

Nombramientos 1 1 0 2 0
Política

Presupuesto 122 113 0 235 235

*CD-Cámara de Diputados
*CS-Cámara de Senadores Total de Totales 278 184 15 477 369
*CP-Comisión Permanente

Como podemos observar en el cuadro anterior, de los 477 puntos de

acuerdo que son competencia de los órganos del Poder Legislativo, con-
forme los resultados derivados de las cédulas de análisis se desprende
que 369 de ellos impactan indirectamente en la Administración Pública
y que corresponden a los subtemas: presupuesto; legislación; grupos de
trabajo; fiscalización; creación de comisión, y comparecencias.
Por lo que se refiere al tema Presupuesto, es importante señalar que
el periodo de la muestra de estudio coincide con el tiempo en que la
Cámara de Diputados ejerce la atribución exclusiva establecida en el

383
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

artículo 74, fracción IV de la CPEUM, relativa al examen, discusión, mo-

dificación y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Por lo anterior y conforme al cuadro número 21 se desprende que se
presentaron 235 puntos de acuerdo cuya materia está relacionada con
asignar recursos presupuestales de carácter federal para diversos fines,
por lo que de 369 puntos de acuerdo cuya competencia corresponde
a los órganos que integran el Poder Legislativo, 235 que representan
el 63.7% del total, son competencia de la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, sin embargo, repercuten
indirectamente en el Poder Ejecutivo Federal quien es el que administra
el presupuesto federal.
Asimismo y en virtud de que el periodo de estudio también coincide
con el tiempo en que las cámaras y la Comisión Permanente aprueban
la creación e integración de las comisiones legislativas, los legisladores
solicitan ante sus Plenos por medio de los puntos de acuerdo la crea-
ción de éstas, para atender diversos temas de interés. Por lo anterior, se
presentaron 168 puntos de acuerdo referentes a la creación de comisio-
nes, de los cuales 99 tienen un impacto indirecto en el Poder Ejecutivo
Federal, toda vez que las comisiones inciden en la competencia de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. De la
misma manera encontramos la propuesta para crear dos grupos de tra-
bajo al interior de las comisiones que inciden también indirectamente en
el Poder Ejecutivo Federal.
Igualmente, en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo
de cada año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la República
presenta un informe por escrito en el que manifiesta el estado general
que guarda la administración pública del país y cada una de las cámaras
realiza el análisis del mismo y puede solicitar al Presidente de la Repú-
blica ampliar la información por medio de preguntas por escrito y citar
a los Secretarios de Estado y a los directores de entidades paraestatales
con fundamento en los artículos 69 y 93 de la CPEUM. Al respecto, los
legisladores presentaron durante el periodo de estudio puntos de acuer-
do mediante los cuales se solicitaron siete comparecencias: cuatro en la
Cámara de Senadores y tres en la Comisión Permanente, todas ellas se
refieren a servidores públicos de la Administración Pública Federal por
lo que estos puntos de acuerdo también tienen impacto indirecto en ella.
Por otro lado, conforme lo establece el artículo 74 Constitucional, corres-
ponde a la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la
Federación revisar la Cuenta Pública, con el objeto de evaluar los resul-
tados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios

384
 Capítulo 5. Los Acuerdos como resoluciones que expide el Poder Legislativo Federal.
Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

señalados por el Presupuesto de Egresos de la Federación y verificar el

cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas, por lo que
durante el periodo de estudio se presentaron dos puntos de acuerdo
solicitando la fiscalización de recursos federales otorgados a la Adminis-
tración Pública Federal, impactando por tal motivo a ésta.
Por último, la principal función del Poder Legislativo es la de crear, mo-
dificar y adicionar leyes federales, por tal motivo durante el periodo de
estudio se presentaron 42 puntos de acuerdo relativos a esta función, de
los cuales 24 fueron competencia federal, por tal motivo estos puntos de
acuerdo impactan en la Administración Pública Federal.
Por lo anterior podemos concluir que de los 1,108 puntos de acuerdo
presentados en las cámaras durante el primer periodo ordinario de sesio-
nes y en la Comisión Permanente en el primer periodo de receso, ambos
correspondientes al primer año de la LXII Legislatura, 531 impactan di-
rectamente a la Administración Pública Federal y 369, que en principio
son competencia de los órganos del Poder Legislativo Federal, también
impactan indirectamente al Poder Ejecutivo Federal. De tal forma que de
los 1,108 puntos de acuerdo, 900 impactan directa o indirectamente en
la Administración Pública Federal, es decir, el 81.2% del total de puntos
de acuerdo presentados en el periodo de estudio.

385
 Capítulo 6
Propuesta de reforma constitucional para fortalecer
los acuerdos del Poder Legislativo Federal

C omo resultado de la investigación realizada, podemos decir que

los acuerdos son formulados en el ámbito del Poder Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. Sin embargo, la CPEUM otorga esta facultad
expresamente al Poder Ejecutivo Federal (artículo 92) y al Poder Judicial
de la Federación (artículo 94, párrafo octavo) mientras que al Poder
Legislativo Federal sólo le otorga la facultad explícita de emitir resolu-
ciones económicas (artículo 77, fracción I). Este concepto ha caído en
desuso como lo demostramos al inicio del presente capítulo, principal-
mente en el estudio realizado entre las diferentes constituciones de las
entidades federativas; además, es un concepto ambiguo que requiere
de su interpretación para fundamentar ahí la facultad de los órganos del
Poder Legislativo para emitir acuerdos parlamentarios, quedando fuera
la relativa a expedir proposiciones con puntos de acuerdo, también co-
nocidos como puntos de acuerdo.
Por lo anterior, sostenemos que los acuerdos formulados al interior del
Poder Legislativo pueden ser clasificados a su vez en: a) acuerdos par-
lamentarios que se refieren a las resoluciones relativas a la organización
y funcionamiento de los órganos que integran el Poder Legislativo, y b)
proposiciones con punto de acuerdo o puntos de acuerdo por medio de
los cuales, siguiendo el proceso legislativo, los diputados y senadores
proponen que alguno de los órganos del Poder Legislativo emitan, sin
efectos vinculatorios, una posición política sobre algún asunto de interés

387
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

nacional o bien formulan solicitudes, exhortos o recomendaciones a los

órganos de gobierno federales o locales, así como a instancias interna-
cionales sobre problemas de carácter político, económico o social que
afectan a un amplio grupo de la sociedad o a una comunidad en especial.
Por otro lado, la CPEUM señala que la facultad para emitir resoluciones
económicas deben ser “relativas a su régimen interior” y sólo otor-
ga esta atribución a las cámaras, sin embargo, consideramos que los
acuerdos parlamentarios en la esfera del Poder Legislativo pueden ser
formulados por los órganos que integran este poder, es decir, pueden
ser elaborados en el ámbito Federal por el Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, por las cámaras de Diputados y Senadores,
así como por la Comisión Permanente, por lo que esta facultad debería
estar considerada expresamente en la Constitución y evitar se derive de
una interpretación.
Asimismo, los acuerdos parlamentarios son resoluciones relativas a la
organización y funcionamiento de los órganos del Poder Legislativo, por
lo que en muchas ocasiones por medio de ellos se implementan los me-
canismos o procedimientos para que ejerzan adecuadamente las faculta-
des que le confiere el orden jurídico, por lo que su ámbito de influencia
o imperio va más allá de este poder y llega a impactar a otros órganos
de gobierno, los cuales al sentirse afectados pudieran impugnar por la
vía jurisdiccional el acuerdo parlamentario con grandes posibilidades de
obtener una sentencia favorable.
Por otra parte, los puntos de acuerdo no tienen efectos vinculatorios,
de tal suerte que a las autoridades receptoras de los mismos no cuentan
con la obligación de cumplir las solicitudes, exhortos o recomendacio-
nes que los órganos del Poder Legislativo les hace, sin embargo y como
parte del principio de rendición de cuentas, consideramos necesario for-
talecerlos estableciendo la obligación del órgano receptor de los puntos
de acuerdo de responder al solicitante e informar las acciones realizadas.
En razón de lo anterior y como resultado de esta investigación propone-
mos integrar en la CPEUM a los acuerdos como parte de las resoluciones
que puede formular el Poder Legislativo, junto a la ley y el decreto. Por
lo que, proponemos reformar el artículo 70 Constitucional para incluir a
los puntos de acuerdo como parte de las resoluciones que puede dictar
el Poder Legislativo Federal después de agotado el procedimiento legis-
lativo y fortalecerlos como instrumentos de control parlamentario para
quedar de la siguiente forma:

388
 Capítulo 6.
Propuesta de reforma constitucional para fortalecer los acuerdos del Poder Legislativo Federal

“ARTÍCULO 70.- Toda resolución del Poder Legislativo tendrá carácter de

ley, decreto o punto de acuerdo. Las leyes o decretos se comunicarán al
Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas cámaras y por un secre-
tario de cada una de ellas y se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso
de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)’. Los
puntos de acuerdo se comunicarán a la instancia y autoridades competen-
tes, firmados por el presidente y secretario de la cámara, de la Comisión
Permanente o del Congreso General. Las autoridades deberán responder,
en un plazo no mayor de quince días, los puntos de acuerdo que les fueron
remitidos e incluir en los informes, que por disposición legal emitan, un
apartado que contenga las acciones que llevaron a cabo.
...”

Por otro lado, sostenemos que tienen competencia para formular acuer-
dos parlamentarios relativos a su organización y funcionamiento, el Con-
greso de la Unión, la Comisión Permanente y las cámaras, los cuales
tienen como fundamento constitucional el artículo 77, fracción I de la
CPEUM, que se refiere a ellos como resoluciones económicas que puede
dictar cada una de las cámaras, sin la intervención de la otra; por lo que
proponemos modificarlo para que quede de la siguiente manera, toda
vez que en el Poder Legislativo Federal y aun en los congresos locales el
concepto resoluciones económicas ha caído en desuso:

“ARTÍCULO 77. Cada una de las Cámaras puede, sin la intervención de

la otra:
I. Dictar acuerdos parlamentarios relativos a su organización y funciona-
miento interior.También podrán ser emitidos por el Congreso de la Unión
y la Comisión Permanente.
II a IV…”

A continuación presentamos en el cuadro número 22 un comparativo

entre la redacción actual de los artículos 70 y 77, fracción I constitucio-
nales y la redacción que se propone:

389
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Cuadro 22. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Redacción actual Redacción propuesta

“Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el “ARTÍCULO 70.- Toda resolución del Poder Legis-
carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comu- lativo tendrá carácter de ley, decreto o punto de
nicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de acuerdo. Las leyes o decretos se comunicarán al
ambas Cámaras y por un secretario de cada una de Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas
ellas, y se promulgarán en esta forma: “El Congreso de cámaras y por un secretario de cada una de ellas y
los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley se promulgarán en esta forma: ‘El Congreso de los
o decreto)”. Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley
o decreto)’. Los puntos de acuerdo se comunicarán
a la instancia y autoridades competentes, firmados
por el presidente y secretario de la cámara, de la
Comisión Permanente o del Congreso General. Las
autoridades deberán responder, en un plazo no
mayor de quince días, los puntos de acuerdo que les
fueron remitidos e incluir en los informes, que por
disposición legal emitan, un apartado que contenga
las acciones que llevaron a cabo.

El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura El Congreso expedirá la ley que regulará su estruc-
y funcionamiento internos. tura y funcionamiento internos.
...” ...”
“Artículo 77. Cada una de las Cámaras puede, sin la “Artículo 77. Cada una de las Cámaras puede, sin la
intervención de la otra: intervención de la otra:

I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régi- I. Dictar acuerdos parlamentarios relativos

men interior. a su organización y funcionamiento. También
podrán ser emitidos por el Congreso de la Unión y
la Comisión Permanente.

II. al IV….” II a IV…”

La propuesta plantea modificaciones a los artículos 70 y 77 fracción I

de la CPEUM, con el objeto de fortalecer los puntos de acuerdo y los
acuerdos parlamentarios emitidos por los órganos que integran el Poder
Legislativo Federal, como instrumentos de control parlamentario:
a) Otorgar textualmente al Poder Legislativo la facultad expresa de
emitir resoluciones con el carácter de punto de acuerdo;
b) Señalar que los puntos de acuerdo serán comunicados a los ór-
ganos de gobierno federales y locales, así como a otras instancias
competentes, suscritos por los presidentes y secretarios de las cá-
maras y la Comisión Permanente;

390
 Capítulo 6.
Propuesta de reforma constitucional para fortalecer los acuerdos del Poder Legislativo Federal

c) Establecer la obligatoriedad de los órganos de gobierno federales y

locales, así como de otras instancias competentes para conocer los
puntos de acuerdo, el que respondan los mismos en un plazo no
mayor de quince días e incluyan en los informes, que por dispo-
sición legal deban realizar, un apartado que contenga las acciones
que llevaron a cabo;
d) Sustituir el concepto resoluciones económicas por acuerdos parla-
mentarios;
e) Otorgar expresamente la facultad de emitir acuerdos parlamenta-
rios, además de las cámaras, al Congreso General y a la Comisión
Permanente, y
f) Señalar que los acuerdos parlamentarios tienen como objeto la or-
ganización y funcionamiento interior de los órganos que integran
el Poder Legislativo.
Al establecer en la CPEUM la facultad explícita del Poder Legislativo
para formular y aprobar acuerdos, tanto parlamentarios como puntos de
acuerdo, se fortalece las atribuciones de este poder y, en específico, la
facultad de control parlamentario que ejerce sobre los demás órganos de
gobierno del Estado.

391
 Conclusiones

E l Poder Legislativo en México ha sido poco estudiado en el ámbito

de la Ciencia Política, la Ciencia Jurídica y la Ciencia de la Adminis-
tración Pública, principalmente porque su funcionamiento estaba
acotado con la existencia de un partido hegemónico que contaba con el
control mayoritario y disciplinado de ambas cámaras del Congreso; esta
situación cambió radicalmente a finales del siglo XX cuando en la LVII
Legislatura en la Cámara de Diputados ningún partido político alcanza la
mayoría absoluta, estableciéndose por primera vez en la historia posre-
volucionaria lo que se conoce como gobierno dividido. Esta situación se
vio fortalecida en la elección federal del año 2000 donde en ambas cáma-
ras del Poder Legislativo ningún grupo parlamentario obtuvo la mayoría
absoluta, situación que se ha venido repitiendo cada tres años en cada
elección federal.
Como resultado del gobierno dividido, el Poder Legislativo ejerce a ple-
nitud las atribuciones y funciones que el orden constitucional le otorga,
fundamentalmente aquellas relativas al control de las actividades que
desarrollan los otros órganos de gobierno del Estado Mexicano. Por ello,
los estudios que se realizan a partir de finales del siglo XX sobre el Po-
der Legislativo ya no son única y exclusivamente sobre su organización,
estructura y atribución legislativa, sino que los académicos se adentran
más al estudio de este poder analizando sus funciones de representa-
ción, control, jurisdiccionales, entre otras.
Uno de los temas que a la fecha habían sido poco estudiados y que es
objeto de la presente investigación es el relativo a los acuerdos parla-

393
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

mentarios y los puntos de acuerdo que son emitidos por el Poder Le-
gislativo Mexicano, asimismo tampoco se había investigado el impacto
que estas dos instituciones tienen en la Administración Pública como
instrumentos de control parlamentario.
Al inicio de la investigación se estableció como pregunta principal
“¿Cómo impactan en la Administración Pública los acuerdos parlamenta-
rios y los puntos de acuerdo?” y se determinó como objetivo de la misma
el “demostrar que un número importante de los acuerdos parlamentarios
y los puntos de acuerdo del Poder Legislativo impactan significativa-
mente en la Administración Pública Federal y son un medio de control
político parlamentario”.
Por otra parte, señalamos como hipótesis que “los acuerdos del Poder
Legislativo representan una importante fuente normativa y de gestión de
los órganos que lo integran: Congreso General, Cámara de Diputados,
Senado de la República y Comisión Permanente; regulan su organiza-
ción y funcionamiento o representan la posición política o de gestión de
estos órganos ante determinados problemas de interés nacional o local,
teniendo en muchas ocasiones un gran impacto en la Administración
Pública, sin embargo, el marco jurídico constitucional actual los regula
de manera incipiente, por lo que es necesario fortalecerlo.”
Consideramos que con el estudio y el análisis realizado en la presente
investigación a los acuerdos parlamentarios y a los puntos de acuerdo
emitidos por el Poder Legislativo Federal, la hipótesis planteada en la
investigación fue correcta, que el objetivo de la misma se cumplió y se
dio respuesta a la pregunta principal, por los argumentos que se desa-
rrollan a continuación.
En primer término, estimamos que la investigación se justificó porque
los estudios sobre el Poder Legislativo en México se referían, hasta a
finales del siglo XX, a su organización, estructura y atribuciones, primor-
dialmente a la función legislativa. Aun cuando varios investigadores, du-
rante el presente siglo, han estudiado otras atribuciones que desarrolla el
Poder Legislativo, a la fecha no existía una investigación profunda sobre
los acuerdos que emite este poder. En segundo lugar, la historia del arte
nos demuestra las pocas investigaciones que se han realizado sobre los
acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo; no hay tesis doctora-
les y de maestría sobre el tema, las únicas investigaciones existentes son
dos tesis de nivel licenciatura, las cuales, además de ser poco profun-
das, ninguna de ellas aborda el tema del impacto que éstos tienen en la
Administración Pública. Por otra parte, en algunos libros y artículos de

394
 Conclusiones

revistas se aborda el tema de los acuerdos parlamentarios y los puntos

de acuerdo de manera tangencial sin que en ninguno de ellos se rea-
lice una investigación sistemática y estructurada sobre los mismos, con
excepción de dos ensayos, el primero sobre la naturaleza y alcance de
los puntos de acuerdo y el segundo sobre los acuerdos parlamentarios,
ambos publicados en la revista Quórum del Centro de Estudios de De-
recho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados, que
aun cuando contienen elementos interesantes, no profundiza en ellos.
Para el desarrollo de la presente investigación se utilizaron varios mé-
todos, entre ellos el método sistemático, que nos permitió conocer el
papel que desempeñan los acuerdos parlamentarios y los puntos de
acuerdo en el sistema jurídico mexicano, toda vez que el Derecho es un
sistema integral con relaciones y dependencias recíprocas de las normas
que lo componen. Asimismo, con el apoyo del método analógico se
comparó la forma como se regulan a los acuerdos parlamentarios y a los
puntos de acuerdo en el orden jurídico federal y local; este estudio se
complementó con el análisis cronológico de ambas instituciones, lo cual
se llevó a cabo mediante el método histórico que nos permitió conocer
su desarrollo constitucional.
Por medio del método analítico se determinaron los principios y ele-
mentos de los acuerdos parlamentarios y los puntos de acuerdo. Asimis-
mo, se utilizó el método deductivo tomando como fundamento algunos
principios jurídicos de carácter general que al aplicarlos nos permitie-
ron llegar a conclusiones particulares, principalmente en lo relativo a
la naturaleza jurídica, objeto, órganos que los emiten y los fines que
persiguen estas instituciones; también se utilizó el método deductivo,
ya que ambos métodos se complementan y se combinan con el método
analítico, lo cual hizo posible proponer una clasificación de los acuerdos
parlamentarios y los puntos de acuerdo e inferir de qué manera impac-
tan en la Administración Pública como medios de control parlamentario.
Con el objeto de ubicar el tema central de la investigación, es decir a
los acuerdos parlamentarios y a los puntos de acuerdo que son emitidos
por el Poder Legislativo mexicano y conocer el impacto que éstos tienen
en la Administración Pública Federal, se realizó el análisis de diversos
conceptos fundamentales desde la perspectiva de la Ciencia Política, la
Filosofía Política, la Ciencia Jurídica y la Ciencia de la Administración Pú-
blica, iniciando con el concepto Estado y sus elementos: poder, atributos
y fines; continuando con el estudio de las formas de Estado y cómo
nuestra Constitución establece el Sistema Federal, el cual determina la
existencia de los diferentes órdenes jurídicos: constitucional, federal,

395
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

local y municipal, asimismo, determina como forma de gobierno una

República Democrática, Representativa y Laica, bajo el principio de la
división de poderes que se ve enriquecido con la existencia de órganos
constitucionales autónomos, órganos en los cuales se da una interde-
pendencia para el ejercicio de sus funciones, propiciando un equilibrio
entre ellos mediante un sistema de pesos y contrapesos. Por último, ana-
lizamos los conceptos de Derecho Parlamentario, Control Parlamentario
y Administración Pública.
De tal manera que podemos concluir que sobre el concepto Estado existe
una inmensidad de estudios y reflexiones en las diferentes disciplinas,
entre ellas la Ciencia Jurídica, la Ciencia Política, la Filosofía Política y la
Administración Pública, sin embargo, tomando como base a González
Uribe, hay cuatro posiciones fundamentales para abordar el estudio del
Estado: la deontológica, la sociológica, la jurídica y la política.
Los estudios deontológicos señalan que el Estado está determinado por
un contenido específico de fines, normas o valores que debe realizar, el
ejemplo de esta posición es Aristóteles, para quien el Estado tiene como
finalidad satisfacer el bien común de los hombres que lo integran. Por su
parte, las posiciones sociológicas del Estado conciben a éste como una
agrupación social cuya nota esencial es su poder y el monopolio de la
coacción, destacando Max Weber entre los autores de esta teoría. Asimis-
mo, las posiciones jurídicas del Estado consideran que éste es la totalidad
de un orden jurídico que descansa en una norma hipotética fundamental,
siendo Kelsen su máximo exponente. Por último, las posiciones políticas
hacen hincapié en que el Estado es una comunidad organizada en un
territorio definido con un orden jurídico garantizado por un poder que
tiende a realizar el bien público temporal.
De las diferentes posiciones para abordar el estudio del Estado podemos
inducir los elementos esenciales que intervienen en el concepto Estado,
los cuales son: el pueblo, el territorio, el poder o la autoridad, el orden
jurídico y el bien público temporal. De tal suerte que con esos elementos
podemos definir al Estado como una sociedad humana establecida en un
determinado territorio, la cual se encuentra regida por un poder supremo
circunscrito a un orden jurídico que tiende a la realización del bien públi-
co temporal.
Por su parte, el análisis del poder debe partir de la Ciencia Política ya que
es en el Estado donde se da la unidad de este poder, nace de la noción de
legitimidad de las relaciones de mando y obediencia entre los hombres,
las cuales se derivan de una relación política. El poder del Estado debe de

396
 Conclusiones

ejercerse dentro del marco del derecho y con pleno respeto a los derechos
humanos. Asimismo, uno de los atributos más relevantes del Estado es su
soberanía, que significa que al interior del Estado no existe un poder su-
perior al del propio Estado y a nivel internacional se considera al Estado
soberano en un ámbito de igualdad frente a los demás Estados.
En cuanto a los fines del Estado podemos decir que históricamente to-
dos los Estados han tenido y tienen dos fines principales dirigidos a la
sociedad que lo conforman: seguridad y justicia. Sin embargo, con la
evolución del Estado moderno los fines de éste se han ampliado y son
determinados por los factores reales de poder, siendo el principal fin el
procurar la propia supervivencia del Estado mediante la satisfacción del
bien común, preservando el orden público, así como las libertades y los
derechos de sus habitantes. Este bien común debe ser entendido en su
forma más amplia como el bien público y de interés general, de tal suerte
que al fin del Estado se le puede denominar como el bien público tempo-
ral, para distinguirlo del bien común que persiguen algunas agrupaciones
sociales al interior del Estado.
Por lo que se refiere a las formas de Estado, éstas están determinadas por
la relación recíproca en la cual se encuentra el gobierno, el pueblo y el
territorio, es decir, el Estado es la unidad total; por otra parte, la forma de
gobierno está determinada por la posición que ocupan entre sí los diver-
sos órganos constitucionales del Estado, toda vez que el gobierno es una
parte del Estado, el encargado de llevar al pueblo a la consecución del
bien público temporal.
La CPEUM establece como forma del Estado mexicano el sistema federal;
siendo una de las decisiones políticas fundamentales de nuestro orden
constitucional y, en cierta medida, es la manera como la Constitución ha
distribuido la competencia entre la Federación y las entidades federativas,
quienes además participan en las decisiones del Estado federal mediante
el proceso legislativo de reforma constitucional y a través de los represen-
tantes integrantes del Poder Legislativo Federal.
El orden jurídico federal, el orden jurídico local, así como el orden jurídico
municipal forman parte de un orden jurídico superior denominado orden
jurídico constitucional, el cual siguiendo a Kelsen es la fuente de validez
y unidad de estos órdenes jurídicos, toda vez que establece y distribuye
competencias entre cada uno de ellos. El órgano que reforma y adiciona
el orden jurídico nacional no es un órgano federal ni local, sino que se tra-
ta de un órgano constitucional integrado a su vez por el órgano legislativo
federal y los órganos legislativos locales.

397
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Asimismo, nuestra Constitución establece como forma de gobierno la

República, la cual tiene su fundamento en la voluntad popular que se
expresa mediante un sistema democrático para elegir al Presidente de
la República y a los representantes populares, los cuales son renovados
periódicamente, dando origen a una democracia participativa en donde
el pueblo ejerce de manera indirecta el poder público que emana de él.
El orden jurídico constitucional mexicano establece el principio de divi-
sión de poderes que se ve enriquecido con la creación de los órganos
constitucionales autónomos, los cuales no se adscriben a los poderes
tradicionales del Estado sino que guardan con éstos relaciones de coor-
dinación, contando con autonomía funcional y financiera para desa-
rrollar algunas atribuciones que se consideran primordiales del Estado;
estos órganos tienen como origen la exigencia social y política para que
determinadas materias que anteriormente se encontraban en otro órgano
de gobierno del Estado, principalmente bajo la competencia en el Poder
Ejecutivo Federal, pasen a formar parte de sus atribuciones.
La CPEUM al mismo tiempo que establece la división de poderes somete
a éstos al Derecho, otorgándoles atribuciones y limitándolos en su ejer-
cicio, instituyendo el equilibrio entre ellos mediante un sistema de pesos
y contrapesos en el que también participan los órganos constitucionales
autónomos.
Al Poder Legislativo se le puede denominar de diferentes formas, ya
sea como Parlamento, Congreso, Asamblea, Cortes, etc., en México
nuestra Constitución se refiere a él como Congreso General, Congreso
Federal, Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Congreso Consti-
tucional, Congreso o Congreso de la Unión. Este órgano realiza diversas
y variadas actividades, por eso se le considera como una institución po-
livalente, destacando la función de representación, ya que se considera
que esta institución es la base de la voluntad popular y de la soberanía,
por ello, la CPEUM le ha otorgado mayores instrumentos para ejercer su
función de control y fiscalización en comparación con los otros órganos
de gobierno. Además, desarrolla otras funciones fundamentales como
son: de legislación, jurisdiccionales y político-administrativas.
La CPEUM establece que el Poder Legislativo Federal se deposita en un
Congreso General que se dividirá en dos cámaras, una de Diputados
y otra de Senadores, asimismo, cuando el Congreso de la Unión y sus
cámaras se encuentran en periodo de receso, se instala una Comisión
Permanente. De tal suerte que estos son los cuatro órganos fundamenta-
les que integran el Poder Legislativo Federal.

398
 Conclusiones

El concepto Parlamentario proviene de la voz parlamentar, es decir hablar,

donde resulta evidente que hablar implica razonar en voz alta expresando
ideas y pensamientos. Dentro de las formas de gobierno, se ha conside-
rado que parlamentario es aquel sistema en el que el Poder Legislativo se
deposita en un Parlamento, sin embargo, en su sentido amplio y siguien-
do a Norberto Bobbio, el concepto parlamento se refiere a la Asamblea
integrada mediante la elección popular de sus miembros, que realiza la
acción de parlamentar, para dar cumplimiento a las atribuciones que la
Constitución y las leyes le encomiendan. Por tanto, parlamentos serán to-
dos aquellos órganos que tienen como principales funciones la de repre-
sentación, legislación, control, etc.; asimismo, es válido referirse mediante
el concepto parlamentario al miembro integrante del órgano legislativo y
a la función que éste desarrolla dentro del propio órgano.
Cada vez aumenta más el sector de la doctrina que considera al Derecho
Parlamentario como una rama independiente al Derecho Constitucional,
dotado de principios y caracteres específicos, el cual podemos definir
como el conjunto de normas que regulan la organización, las atribuciones
y funcionamiento del órgano legislativo en el que se deposita la represen-
tación y la voluntad popular en un Estado de Derecho, comprendiendo
tanto sus funciones legislativas como las no legislativas, así como las re-
laciones con otros órganos del Estado, con otras instituciones políticas y
sociales, con los factores reales de poder y con la ciudadanía en general.
Dentro del sistema de pesos y contrapesos, el Poder Legislativo cuenta
con mayores instrumentos de control sobre los otros poderes y órganos
constitucionales autónomos. De tal manera que el control parlamenta-
rio tiene como fundamento el concebir que el Poder Legislativo es la
institución donde se manifiesta el pluralismo político y se representa la
voluntad popular.
Sobre el concepto Administración Pública existen muchas definiciones,
sin embargo, nos inclinamos por considerar que es el gobierno en ac-
ción, entendida como la aplicación de normas abstractas en actos sin-
gulares y concretos que tiene a su cargo la gestión de los intereses
compartidos por todos los miembros de la sociedad. Cabe señalar que
en la doctrina destacan dos criterios para circunscribir a la Administra-
ción Pública dentro del Poder Ejecutivo, por un lado los que piensan
que ésta es una parte de este poder y, por otro lado, los que la consi-
deran como todo ese poder. Asimismo, existe la posición de la escuela
alemana que desvincula la Administración Pública del Poder Ejecutivo y
considera que todos los órganos que realizan las funciones de gobierno
del Estado, sin importar en qué poder se encuentran encuadrados (legis-

399
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

lativo, ejecutivo o judicial), forman parte de ella, esto también incluiría a

los órganos constitucionales autónomos. Nuestra Constitución considera
que la Administración Pública Federal es centralizada y paraestatal, por
lo cual la circunscribe a todo el Poder Ejecutivo Federal.
Como ya lo mencionamos, la CPEUM establece que el Poder Legislativo
se integra por cuatro órganos principales: el Congreso General, la Cáma-
ra de Diputados, el Senado de la República y la Comisión Permanente.
Al interior de cada uno de ellos existen otros órganos compuestos por
legisladores. A todos los órganos integrados por legisladores desde el ór-
gano primario o simple formado por un diputado o un senador hasta los
órganos secundarios o complejos que se componen de varios órganos
simples, los consideramos como órganos legislativos.
En la investigación el estudio de los órganos legislativos primeramente
se realizó desde un punto de vista estático, es decir, se analizó la inte-
gración del órgano sin considerar el ejercicio de sus funciones. Poste-
riormente se estudiaron estos órganos desde un punto de vista dinámico
relativo a la facultad que ostentan para crear y aprobar acuerdos parla-
mentarios y puntos de acuerdo.
De tal suerte que en primer lugar tenemos a los legisladores como los
órganos primarios o simples que integran el Poder Legislativo, los cua-
les para poder obtener la categoría de diputado o senador se requiere
que cumplan con las cualidades impuestas por el orden jurídico cons-
titucional mexicano, establecidas en los artículos 55 y 58 de la CPEUM,
mismas que podemos resumir en los siguientes términos: ser ciudadano
mexicano por nacimiento en ejercicio de sus derechos; tener 21 o 25
años cumplidos el día de la elección, según se trate de diputado o se-
nador, respectivamente; ser originario de la entidad federativa en que se
haga la elección o vecino de ésta, con las excepciones de los candidatos
plurinominales; no ocupar un cargo de los señalados en las fracciones
IV y V del artículo 55 Constitucional por considerar que pueden influir
en la elección; no ser ministro de culto religioso; cumplir los supuestos
relativos a la reelección establecidos en el artículo 59 Constitucional y
cumplir los requisitos señalados en la Ley General de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales. La CPEUM no contempla este último supuesto
y la ley en comento contempla mayores requisitos de elegibilidad, por
lo que algunos autores han planteado incluso su inconstitucionalidad.
Los diputados y senadores son electos por tres y seis años, respectiva-
mente, y tienen la posibilidad de reelegirse hasta por doce años con-
secutivos, gracias a la reforma política-electoral publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, la cual modificó, entre

400
 Conclusiones

otros, al artículo 59 de la CPEUM, disposición que entrará en vigor a par-

tir del proceso electoral de 2018. Para que puedan reelegirse se requiere
que la postulación sea realizada por el mismo partido o por cualquiera
de los partidos integrantes de la coalición que los hubiesen postulado,
salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad
de su mandato.
Se considera que la reelección de los diputados y senadores fortalecerá
al Poder Legislativo; mejorará la relación entre los representantes po-
pulares y sus electores; profesionalizará el trabajo parlamentario y los
legisladores actuarán en forma responsable en el encargo al tener que
rendir cuentas al electorado.
En la misma reforma política-electoral del 2014 se restablecieron las can-
didaturas independientes o también llamadas candidaturas ciudadanas,
que son aquellas en donde un aspirante a un cargo de elección popular
presenta su postulación de manera desvinculada a un partido político.
Como consecuencia de esta reforma y en relación con el Poder Legis-
lativo Federal, en la elección de 2015 se registró y ganó un candidato a
Diputado con el carácter de ciudadano en el Distrito V con cabecera en
Culiacán, Sinaloa, quien se integró a la LXIII Legislatura de la Cámara de
Diputados Federal.
El hecho de que un candidato independiente se imponga a los partidos
políticos se ha considerado que se debe a la desconfianza cada vez más
creciente de la ciudadanía a estas instituciones, por lo que los partidos
políticos tendrán que competir contra esos nuevos liderazgos sociales y
revisar sus mecanismos de cohesión, así como de acercamiento con la
ciudadanía. Es de hacer notar que las candidaturas independientes no
todas son de aspirantes ciudadanos, por el contrario, la mayoría provie-
nen de los partidos políticos, con lo cual están siendo distorsionadas,
además de fraccionar el voto ciudadano contra el sistema.
Por otra parte, tenemos al interior de los órganos que integran el Poder
Legislativo, a los órganos secundarios o compuestos, los cuales tienen
como elemento esencial y común estar integrados por varios diputados
y/o senadores. De tal manera que en el Poder Legislativo, es decir, en
el Congreso General, en las cámaras y en la Comisión Permanente exis-
ten los siguientes órganos secundarios o compuestos: el Pleno, la Mesa
de Decanos, la Mesa Directiva, los Grupos Parlamentarios, la Junta de
Coordinación Política, la Conferencia para la Dirección y Programación
de los Trabajos Legislativos, las Comisiones y los Comités, los cuales se
integran como se muestra en el cuadro siguiente:

401
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Órganos del Poder Legislativo Federal

Órganos al interior
del Congreso Gene- Cámara de Cámara de Comisión
Congreso General
ral, Cámaras y Comi- Diputados Senadores Permanente
sión Permanente
37 legisladores
128 senadores
628 legisladores (19 diputados y 18
500 diputados senadores).
Pleno (64 uninomi-
(500 diputados y En el primer perio-
nales, 32 de
128 senadores). (300 uninominales do de receso de cada
Máximo órgano de primera mino-
Siempre sesiona y 200 plurinomi- año sesiona en la
gobierno ría y 32 pluri-
en la Cámara de nales) Cámara de Diputa-
nominales)
Diputados dos y en el segundo
en la Cámara de
Senadores
Se integra por
un presidente, 2
vicepresidentes
y 2 secretarios.
Se privilegia No existe este
Se integra por
la antigüedad órgano. Para elegir
un presidente, 3
como senador a la Mesa Directiva,
Mesa de Decanos vicepresidentes y
y en caso de el primer día de
3 secretarios. Se
empate tiene sesión se reúnen los
Conduce la sesión privilegia primero la
preferencia la legisladores bajo la
constitutiva de las Cá- antigüedad como le-
edad. Si no hay Presidencia provi-
maras, toma protesta a No existe este gislador; en segundo
nadie que haya sional del legislador
los legisladores electos órgano término, haber
sido senador que ocupa el primer
y dirige el trabajo pertenecido a más
antes, se privi- lugar en orden
parlamentario para legislaturas y, por
legia la expe- alfabético de apelli-
la elección de la Mesa último, la edad. Sus
riencia como dos y nombre, quien
Directiva integrantes pasan
diputado federal designará a dos
a formar parte del
o local. Por secretarios (Art. 118
Comité de Decanos
último, si nadie de la LOCGEUM)
tiene experien-
cia legislativa,
se privilegia la
edad

402
 Conclusiones

Órganos del Poder Legislativo Federal

Órganos al interior
del Congreso Gene- Cámara de Cámara de Comisión
Congreso General
ral, Cámaras y Comi- Diputados Senadores Permanente
sión Permanente
Se integra por Se integra por un
Se integra por un
un presidente, presidente, un vice-
presidente, tres
Mesa Directiva Se integra por las tres vicepresi- presidente y cuatro
vicepresidentes y un
mesas directivas de dentes y cuatro secretarios (Art. 118
secretario propuesto
Conduce las sesiones las cámaras y su secretarios de la LOCGEUM).
por cada Grupo
del Pleno, observa presidencia recae (Art. 62 de la Sin embargo, existe
Parlamentario (Art.
en su desempeño los en el Presidente LOCGEUM). la práctica para que
17 de la LOCGEUM).
principios de legali- de la Cámara de Es electa por mediante un acuer-
Es electa por el voto
dad, imparcialidad y Diputados (Art. 5 la mayoría do parlamentario
de las dos terceras
objetividad de la LOCGEUM) absoluta de se amplíe a dos el
partes de los diputa-
los senadores número de vicepre-
dos presentes
presentes sidentes
Sólo los senado-
res de la misma
afiliación de
partido podrán
La LOCGEUM no
integrar un gru-
prevé su existencia, La LOCGEUM no
Se integra por lo po parlamenta-
sin embargo, el prevé su existencia,
Grupo Parlamentario menos con cinco rio, que estará
Congreso General sin embargo, los
diputados y sólo constituido por
se integra por los legisladores que
Forma de organiza- podrá haber uno por un mínimo de
628 legisladores, conforman la Comi-
ción que adoptan los cada partido político cinco senado-
500 diputados y sión Permanente
legisladores de una nacional que cuente res. Sólo podrá
128 senadores, son integrantes de
misma afiliación con diputados en la haber un grupo
quienes forman los grupos parla-
política Cámara (Art. 26 de parlamentario
parte de los grupos mentarios de las
la LOCGEUM) por cada par-
parlamentarios de cámaras
tido político
ambas cámaras
representado
en la Cámara
(Art. 72 de la
LOCGEUM)

403
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Órganos del Poder Legislativo Federal

Órganos al interior
del Congreso Gene- Cámara de Cámara de Comisión
Congreso General
ral, Cámaras y Comi- Diputados Senadores Permanente
sión Permanente
Se integra
por los coor-
dinadores de
los grupos
parlamentarios,
además, está
La LOCGEUM no
conformada por
prevé su existencia,
La LOCGEUM no dos senadores
Junta de Coordinación sin embargo, en la
prevé su existencia, del Grupo Par-
Política Se integra por los práctica se integra
sin embargo, en la lamentario que
coordinadores de por los legisladores
práctica se integra haya obtenido
Impulsa entendimien- cada Grupo Parla- de las Juntas de
con las Juntas más escaños en
tos y convergencias mentario (Art. 31 de Coordinación Políti-
de Coordinación la Cámara y por
políticas para alcanzar la LOCGEM) ca de ambas cáma-
Política de ambas un senador del
consensos y acuerdos ras o por quienes
cámaras Grupo Parla-
designen los grupos
mentario que
parlamentarios
corresponda
a la primera
minoría de la
Legislatura (Art.
81 de la LOC-
GEUM)
Conferencia para la
Se integra por el
Dirección y Programa-
Presidente de la
ción de los Trabajos
Cámara y los miem-
Legislativos No existe este No existe este No existe este
bros de la Junta
órgano órgano órgano
de Coordinación
Propicia el desarrollo
Política (Art. 37 de
armónico del trabajo
la LOCGEUM)
parlamentario

404
 Conclusiones

Órganos del Poder Legislativo Federal

Órganos al interior
del Congreso Gene- Cámara de Cámara de Comisión
Congreso General
ral, Cámaras y Comi- Diputados Senadores Permanente
sión Permanente
Las comisiones,
Este órgano cuenta
por regla gene-
con tres comisiones
ral, se integran
para el despacho de
hasta por quin-
los negocios (Art.
Las comisiones se ce miembros,
127 de la LOC-
integran hasta por con algunas
GEUM). Varía el nú-
treinta miembros, excepciones.
mero de integrantes
con algunas excep- La integración
La LOCGEUM no de las comisiones,
Comisiones ciones. de los comités
prevé la existencia toda vez que éstas se
y La integración de se define en
de comisiones o conforman median-
Comités los comités se define el acuerdo
comités para este te acuerdo parla-
en el acuerdo de de creación.
órgano, sin em- mentario aprobado
Órganos colegiados y creación. Cuenta Cuenta con
bargo, se considera por el Pleno en cada
plurales constituidos con 52 comisiones 30 comisiones
que en caso de que periodo de receso,
por el Pleno, que lo ordinarias (Art. 39 ordinarias
los requiera podrán sin embargo, por lo
apoyan en el cumpli- de la LOCGEUM). (Art. 90 de la
ser creados me- regular se integran
miento de sus atribu- Sin embargo, el LOCGEUM).
diante un acuerdo por quince legisla-
ciones número de comi- Sin embargo,
parlamentario dores. Por lo que se
siones ordinarias y el número de
refiere a los comités,
especiales se puede comisiones
normalmente no
incrementar por ordinarias y
se constituyen, sin
acuerdo del Pleno especiales se
embargo, pueden
puede incre-
ser creados en casos
mentar por
excepcionales por
acuerdo del
el Pleno
Pleno

Después de hacer el estudio de los órganos al interior del Poder Legis-

lativo, concluimos que sólo éstos tienen la facultad para crear y aprobar
acuerdos. Sin embargo, las constituciones que estuvieron vigentes en
nuestro país han regulado de diferente forma las resoluciones que son
emitidas por este poder, por lo que del análisis de su evolución pode-
mos concluir lo siguiente:
a) En la Constitución de Cádiz de 1812 se infiere que las Cortes podían
dictar leyes o decretos y no menciona otro tipo de resoluciones.
b) En la Constitución de Apatzingán se deduce que el Supremo Con-
greso podía emitir leyes o decretos, sin hacer referencia a otro tipo
de resoluciones.

405
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

c) En la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de

1824, el artículo 13 señalaba que el Congreso General podía dictar
leyes o decretos haciendo mención en el artículo 47 que ninguna
resolución del Congreso General tendría otro carácter. Sin embar-
go, en el artículo 46 se mencionaba que cada cámara podría dictar
órdenes para que tuvieran efectos sus resoluciones relativas a: la
auto-calificación de las elecciones; constreñir a los legisladores que
asistan a las sesiones; a hacer cumplir sus decisiones como gran
jurado, y en los casos de indemnización de los legisladores.
d) Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 señalaba que el Congreso
podía dictar leyes o decretos y en el artículo 51 establecía por primera
ocasión la facultad textual de cada cámara para tomar resoluciones
“que no pasen de económicas” relativas a: el local de sus sesiones; el
arreglo de su Secretaría y demás oficinas; el número, nombramiento y
dotación de sus empleados, y a todo su gobierno puramente interior.
e) En las Bases de la Organización Política de la República Mexicana
de 1843 nuevamente se circunscribió a señalar en su artículo 64
que las resoluciones del Congreso tendrían el carácter de ley o
decreto, eliminando el concepto “que no pasen de económicas”.
Sin embargo, en el artículo 68 estableció la facultad de cada cámara
de tomar una serie de decisiones o determinaciones sobre su or-
ganización interna, sin denominar estas decisiones, sobresaliendo
la relativa a “realizar todo lo que tenga relación con el desempeño
de sus funciones”.
f) En el Acta de Reformas Constitucionales de 1847 se reivindica la
Constitución de 1824, no incluye mención sobre las resoluciones
del Congreso, por lo que se está a lo dispuesto en el artículo 47
de la Constitución de 1824 que establecía que ninguna resolución
del Congreso General tendría otro carácter que el de ley o decreto,
además, en el artículo 46 facultaba a cada cámara a dictar órdenes.
g) La Constitución Política de la República Mexicana de 1857, en su
artículo 64 señalaba que el Congreso podría dictar resoluciones
con el carácter de ley o acuerdo económico, sin mencionar qué
asuntos debían resolverse por medio de ellos; de esta forma eli-
minó el decreto. Con las reformas de 1874 a esta Constitución, se
restableció el sistema bicamaral y nuevamente se señaló que el
Congreso podría dictar leyes o decretos, además, en el artículo 72
se dispuso que cada una de las cámaras podría dictar resoluciones
económicas relativas a su régimen interior.

406
 Conclusiones

h) Por último, en la Constitución de 1917 se establece que las resolu-

ciones del Congreso podrán tener el carácter de ley o decreto y en
el artículo 77, fracción I, señala que cada una de las cámaras puede
dictar, sin la intervención de la otra, resoluciones económicas rela-
tivas a su régimen interior. Esta fracción de este artículo no ha sido
modificada desde la promulgación de la Constitución.
Podemos concluir que las resoluciones del Poder Legislativo han evo-
lucionado a través de la historia constitucional de nuestro país y que
desde el siglo XIX han existido, además de las leyes y decretos, otro tipo
de determinaciones o decisiones sobre los asuntos que son sometidos
a la consideración del Congreso y sus cámaras. Por otro lado, se colige
que históricamente ninguna Constitución ha considerado a los puntos
de acuerdo como una de las resoluciones que puede emitir el Poder
Legislativo.
Con el objeto de conocer la forma en que las constituciones de las en-
tidades federativas regulan las resoluciones emitidas por sus legislaturas
locales, se llevó a cabo un análisis de cada una de ellas y del Estatuto
del Gobierno del Distrito Federal, toda vez que no ha sido promulgada
la Constitución de la Ciudad de México, concluyendo lo siguiente:
a) Seis constituciones locales no señalan textualmente cuáles son las
resoluciones que puede emitir su Congreso;
b) Tres constituciones señalan que el Congreso puede emitir resolu-
ciones únicamente con carácter de ley o decreto;
c) Veintitrés constituciones consideran al acuerdo como parte de las
resoluciones que pueden ser emitidas por los congresos. De éstas,
tres constituciones califican el concepto acuerdo como económico;
d) Ocho constituciones, además de la ley y el decreto, incorporan a la
iniciativa ante el Congreso de la Unión como una resolución que
puede emitir el Congreso local o señalan otro tipo de resoluciones,
y
e) Ninguna constitución local contempla las resoluciones económicas.
De tal manera que las constituciones locales utilizan los conceptos de
ley, decreto, decreto ley, acuerdo, acuerdo económico e iniciativa ante
el Congreso de la Unión para referirse a las resoluciones que pueden
emitir los congresos locales y la Asamblea Legislativa de la Ciudad de
México. Destaca la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Tabasco que señala como parte de las resoluciones que puede emitir

407
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

su Congreso los acuerdos parlamentarios, los puntos de acuerdo y los

acuerdos de comisión.
Ahora bien, la CPEUM vigente, en su artículo 94, párrafo octavo, otorga
al Poder Judicial Federal la facultad para emitir acuerdos y en el artículo
92 le confiere esta misma atribución al Poder Ejecutivo Federal. En con-
traposición, el Poder Legislativo Federal no tiene explícitamente en la
CPEUM vigente la atribución de emitir acuerdos.
Conforme a nuestro marco constitucional, el Poder Legislativo y los órga-
nos que lo integran: Congreso de la Unión, Comisión Permanente, Cámara
de Diputados y Senado de la República, pueden emitir resoluciones sobre
los asuntos de su competencia que son sometidos a su consideración.
De forma específica el artículo 70 Constitucional señala que toda reso-
lución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto, en tanto que el
artículo 77, fracción I de la CPEUM otorga a cada una de las cámaras, sin
la intervención de la otra, la facultad de dictar resoluciones económicas
relativas a su régimen interior, disposición que conforme a la doctrina y
a los reglamentos de ambas cámaras es el fundamento constitucional de
los acuerdos parlamentarios. Por lo anterior, concluimos que la CPEUM
no otorga al Congreso General y a la Comisión Permanente la facultad de
emitir acuerdos parlamentarios y, por otro lado, no contempla como una
resolución del Poder Legislativo a los puntos de acuerdo.
Consideramos que el Poder Legislativo puede emitir acuerdos, los cuales
se clasifican en: acuerdos parlamentarios y puntos de acuerdo. Los acuer-
dos parlamentarios regulan la organización y funcionamiento de los órga-
nos que integran el Poder Legislativo y no solamente los emite cada una
de las cámaras, sin la intervención de la otra, como lo señala el artículo
77, fracción I de la CPEUM, sino que también pueden ser emitidos por la
Comisión Permanente y por el Congreso General. Por su parte, los puntos
de acuerdo constituyen una posición política del Poder Legislativo sobre
algún asunto de interés nacional o bien son propuestas que los legislado-
res, grupos parlamentarios y comisiones ponen a consideración del Pleno
de las cámaras, de la Comisión Permanente y del Congreso General, que
no constituyen iniciativas de ley sino pronunciamientos, exhortos, solici-
tudes o recomendaciones sobre asuntos económicos, políticos o sociales
que afectan a una comunidad o grupo particular, dirigidos a una instancia
o autoridad federal, local o incluso internacional.
Por regla general los acuerdos parlamentarios en el Poder Legislativo
son formulados y aprobados por los órganos pluripersonales, secunda-
rios o complejos, es decir, por el Pleno, la Mesa de Decanos, la Mesa

408
 Conclusiones

Directiva, los Grupos Parlamentarios, la Junta de Coordinación Política, la

Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos,
las Comisiones y los Comités. También pueden ser formulados por un
legislador para el adecuado ejercicio de sus funciones, cuando éste des-
empeña algún cargo dentro de la estructura de las cámaras, del Congreso
General o de la Comisión Permanente como puede ser el Presidente de la
Mesa Directiva o el Presidente de la Junta de Coordinación Política.
De tal suerte que podemos concluir que los acuerdos parlamentarios son
formalmente legislativos, ya que únicamente pueden ser creados por los
órganos del Poder Legislativo y, por tanto, sólo ellos tienen el monopo-
lio de su creación, ningún otro órgano en que se divide el ejercicio de
poder del Estado puede válidamente formular acuerdos parlamentarios.
Debemos tomar en cuenta que el artículo 77, fracción I de la CPEUM
otorga la atribución de expedir resoluciones económicas a ambas cáma-
ras, concepto que ha caído en desuso, toda vez que ha sido superado
como se refleja en las constituciones de las entidades federativas que
ya no lo utilizan. Además, la facultad que otorga la CPEUM para dictar
resoluciones económicas la constriñe a ambas cámaras, dejando fuera al
Congreso General y a la Comisión Permanente, por lo que se propone
sustituir el concepto resoluciones económicas por el de acuerdos parla-
mentarios y ampliar la facultad de expedirlos al Congreso General y a
la Comisión Permanente, con el objeto de que su actuación se apegue
a la legalidad constitucional y, con ello, impedir que otros órganos de
gobierno puedan impugnar jurisdiccionalmente al Poder Legislativo por
falta de competencia para expedirlos, cuando éstos afecten sus intereses.
Por otra parte, desde el punto de vista material consideramos que los
acuerdos parlamentarios pueden ser de organización y funcionamiento.
Los acuerdos parlamentarios de organización tienen por objeto crear,
integrar, dotar de estructura y atribuciones a los órganos legislativos; en
cambio, los acuerdos parlamentarios de funcionamiento tienen por obje-
to establecer los mecanismos y procedimientos necesarios que permitan
a los órganos que integran el Poder Legislativo ejercer las facultades que
les otorga el orden jurídico.
Con el objeto de proponer una clasificación de los acuerdos parlamen-
tarios y de los puntos de acuerdo, así como para comprobar que éstos
en algunas ocasiones impactan en la Administración Pública, se realizó
un estudio de caso llevando a cabo un análisis cualitativo y cuantitativo
de los mismos, tomando como muestra los que fueron formulados por
las cámaras de Diputados y Senadores durante el primer periodo ordi-

409
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

nario de sesiones, así como por la Comisión Permanente en el primer

periodo de receso, todos del primer año de la LXII Legislatura.
Como resultado del análisis cuantitativo realizado a la muestra determi-
nada en el estudio de caso, se concluye que se formularon 100 acuerdos
parlamentarios en el Poder Legislativo, los cuales fueron emitidos por los
órganos de gobierno y aprobados por los Plenos de la siguiente manera:
la Cámara de Diputados emitió 52; la Cámara de Senadores emitió 44 y
la Comisión Permanente expidió cuatro.
Asimismo, se llevó a cabo el análisis cualitativo del contenido de cada
uno de los acuerdos parlamentarios tomados del periodo de estudio,
para formular la siguiente propuesta de clasificación, partiendo de la
base que los acuerdos parlamentarios conforme a su naturaleza material
tienen por objeto, de acuerdo a lo establecido por la LOCGEUM, el re-
gular la organización y funcionamiento de los órganos que integran el
Poder Legislativo:
A. Crean, mdifican o extinguen
órganos al interior de las cámaras
B. Asignan a los legisladores deter-
minadas tareas o encargos
Organización C. Confieren la titularidad de una
unidad administrativa de algunas
de las cámaras
D. Emiten disposiciones de admi-
nistrativo
E. Crean, interpretan o integran la
normatividad interna del Poder Le-
Acuerdos
gislativo
Parlamentarios F. Regulan determiadas atribucio-
nes que le confiere la Constitución
al Poder Legislativo
G. De orden cívico, para que se
Funcionamiento celebren actos en honor de na
persona o con motivo de algún
acontecimiento
H. De órganos de gobierno en
donde hace suyo un Punto de
Acuerdo de un legislador o una
Comisión por tratarse de un asun-
to de relevancia social

410
 Conclusiones

Por otra parte, la distribución de facultades entre los diversos órganos

de gobierno del Estado propicia que éstos se controlen mutuamente
originando un sistema de pesos y contrapesos que equilibra el poder pú-
blico. El Poder Legislativo por ser el órgano de gobierno que representa
la voluntad popular, la Constitución y las leyes le han otorgado mayores
instrumentos de control sobre los otros órganos de gobierno del Estado.
El Poder Legislativo desarrolla el control parlamentario sobre los otros
órganos de gobierno del Estado a través del ejercicio de todas las atri-
buciones que el Derecho le otorga, sin embargo, hay instrumentos don-
de dicho control se hace más ostensible. El principal mecanismo de
control es sin lugar a dudas el ejercicio de su función legislativa, pero
existen otros instrumentos por medio de los cuales se ejerce el control
parlamentario como son los denominados controles financieros o eco-
nómicos, el juicio político, las comisiones de investigación, el trabajo de
escrutinio de las comisiones ordinarias, el análisis del informe de gobier-
no del Poder Ejecutivo, las comparecencias de funcionarios públicos, la
aprobación o ratificación de algunos servidores públicos, la pregunta
parlamentaria, entre otros.
Los controles parlamentarios mencionados se derivan del marco cons-
titucional y legal, sin embargo, en muchas ocasiones el ejercicio de los
mismos se lleva a cabo mediante acuerdos parlamentarios. Por lo tanto y
como resultado del análisis cualitativo realizado a los 100 acuerdos par-
lamentarios que fueron objeto de estudio, consideramos que 31 de ellos
tienen los elementos necesarios para ser considerados como instrumen-
tos de control parlamentario sobre la Administración Pública Federal y
conforme a la clasificación propuesta, son aquellos que: crean, modifican
o extinguen órganos al interior de las cámaras (como aquellos que crean
e integran las comisiones legislativas y las especiales); regulan determi-
nadas atribuciones que le confiere la Constitución al Poder Legislativo
(como el relativo al análisis del Informe de Gobierno del Presidente de
la República o el que aprueba las comparecencias de funcionarios de la
Administración Pública Federal) y donde los órganos de gobierno hacen
suyo un punto de acuerdo de un diputado o una comisión por tratarse
de un asunto de relevancia social y que es competencia conocer y resol-
ver al Poder Ejecutivo (como el que exhorta a Pemex a resolver por las
afectaciones que causó el derrame de petróleo en las costas del Istmo de
Tehuantepec).
Por lo que respecta a los puntos de acuerdo, podemos señalar que el
Poder Legislativo es una institución cuya función de representación se
basa en la voluntad popular en la cual descansan las demás funciones

411
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

que desarrolla. Es precisamente en la función de representación donde se

fundamenta la labor de gestión que los legisladores realizan a través de los
puntos de acuerdo a favor de sus representados, gestión que desarrollan
ante los otros órganos de gobierno del Estado.
Podemos concluir que los puntos de acuerdo son instrumentos de control
parlamentario, ya que por medio de ellos el Poder Legislativo evidencia
la falta de eficiencia y eficacia de los bienes, servicios y políticas públicas
que son desarrollados por los diferentes órganos de gobierno del Estado,
ejerciendo así una sanción política difusa que ocasiona el debilitamiento y
desgaste de estos órganos ante la opinión pública.
Las Juntas de Coordinación Política ostentan la facultad de presentar ante
los Plenos de los órganos que integran el Poder Legislativo propuestas de
puntos de acuerdo que signifiquen una posición política sobre un asunto
de relevancia nacional. Asimismo, los legisladores, los grupos parlamen-
tarios y las comisiones pueden formular puntos de acuerdo a manera de
solicitud, exhorto, petición o sugerencia sobre asuntos de carácter políti-
co, económico y social que afecten a una comunidad o grupo particular,
los cuales una vez que cumplen el trámite legislativo son sometidos a la
consideración del Pleno para ser turnados a las autoridades competentes
para su conocimiento y respuesta, sin que tengan efectos vinculatorios.
De tal forma que los puntos de acuerdo tienen gran relevancia en el
trabajo que desarrollan los legisladores por ser un instrumento de repre-
sentación y control parlamentario. Y toda vez que los puntos de acuerdo
únicamente son formulados y aprobados por el Poder Legislativo, pode-
mos concluir que su naturaleza jurídica desde el punto de vista formal es
de carácter legislativo.
Por otra parte, con el objeto de proponer una clasificación temática de
los puntos de acuerdo y comprobar que algunos de éstos impactan a la
Administración Pública, se hizo un análisis cuantitativo y cualitativo de los
mismos, tomando como muestra de estudio la misma utilizada para los
acuerdos parlamentarios, es decir, los formulados por las cámaras de Di-
putados y Senadores durante el primer periodo ordinario de sesiones, así
como por la Comisión Permanente en el primer periodo de receso, todos
del primer año de la LXII Legislatura.
Como resultado del análisis cuantitativo realizado en la muestra deter-
minada, se concluye que se formularon en el periodo de estudio 1,108
puntos de acuerdo en el Poder Legislativo de la siguiente manera: 575 en
la Cámara de Diputados, 437 en la Cámara de Senadores y 96 en la Comi-
sión Permanente.

412
 Conclusiones

Asimismo, con el objeto de proponer la siguiente clasificación de los

puntos de acuerdo, se llevó a cabo el análisis cualitativo del contenido
de cada uno de ellos, para lo cual se elaboró una cédula de clasifica-
ción de datos para conocer: el tipo de trámite que se está solicitando
(solicitud, exhorto, pronunciamiento, recomendación, etc.); su natura-
leza material (política, económica o social); la temática o problemática
planteada y los órganos de gobierno competentes para conocerlos y
resolverlos, entre otros aspectos.

Actividades Económicas Primarias

Comunicaciones y Transportes
Energía
Económica Industria y Comercio
Laboral
Medio Ambiente
Turismo

Defensa Nacional y Marina

Derechos Humanos
Puntos de Función Pública
Acuerdo Gobierno
(por materia) Política Hacienda Pública
Justicia
Parlamentario
Relaciones Exteriores
Transparencia

Comunidades y Ejidos
Desarrollo Social
Social Educación
Planeación y Reordenación Territorial
Salud

413
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Podemos concluir que los puntos de acuerdo en el Poder Legislativo,

conforme a la muestra determinada en la presente investigación y con
base en su naturaleza material, se clasifican en: económicos, políticos
o sociales. Además, cada materia se clasifica por temas y subtemas, los
cuales coinciden en gran medida con la organización y competencia de
las comisiones legislativas, a quienes son turnados los puntos de acuer-
do para dictamen. Recordemos que la organización y competencia de
las comisiones legislativas en lo general es acorde con la forma en que
se organiza la Administración Pública Federal. Asimismo, se agregó a la
temática propuesta a los otros poderes, incluido el legislativo, así como
algunos órganos constitucionales autónomos.
Como resultado del análisis cualitativo realizado a los 1,108 puntos de
acuerdo que fueron objeto de estudio, concluimos que conforme a la
naturaleza material de los mismos: 189 son económicos; 778, políticos y
141 sociales.
Ahora bien, los puntos de acuerdo son una postura política del Poder
Legislativo sobre un asunto de relevancia nacional o se trata de solicitu-
des, exhortos, peticiones o sugerencias sobre asuntos que afectan a una
comunidad o grupo en particular, son turnados a los diferentes órga-
nos de gobierno del Estado, tanto federales como locales y en algunas
ocasiones también a organismos o instancias internacionales, que aun
cuando no tienen efectos vinculatorios, tienen por objeto que la proble-
mática planteada sea atendida por esos órganos de gobierno en favor de
las personas afectadas.
Por lo anterior y con el objeto de conocer cuántos puntos de acuerdo im-
pactaron en la Administración Pública Federal, en la cédula de clasificación
de datos que se utilizó para analizar cualitativamente los que se formularon
en el periodo de estudio, se agregó una columna para registrar al órgano
competente para conocerlos y resolverlos, resultando que de los 1,108 pun-
tos de acuerdo, 531 son competencia, en virtud de la problemática plantea-
da, del Poder Ejecutivo Federal a través de sus diferentes dependencias y
entidades, además de que específicamente los puntos de acuerdo señalaban
como destinatario de los mismos al Poder Ejecutivo Federal.
Por otra parte, también del análisis cualitativo realizado a los puntos de
acuerdo en el periodo de estudio señalado, se concluyó que de los 1,108
que se formularon 477 eran competencia del Poder Legislativo Federal,
toda vez que las solicitudes, sugerencias o exhortos se referían a: a) ce-
lebración de determinados actos cívicos al interior del Poder Legislativo;
b) comparecencias de servidores públicos; c) creación de comisiones

414
 Conclusiones

especiales; d) solicitud de fiscalización de recursos públicos; e) creación

de grupos de trabajo al interior de los órganos legislativos; f) aprobación
de algunas leyes; g) algunos nombramientos, y h) solicitudes de recursos
públicos federales para la realización de algunas obras o proporcionar
algunos servicios.
Lo relevante de la información anterior es que de los 477 puntos de
acuerdo competencia del Poder Legislativo Federal, 369 de ellos impac-
tan indirectamente en la Administración Pública Federal y corresponde
a los asuntos relativos a presupuesto, legislación, creación de grupos de
trabajo, fiscalización de recursos, creación de comisiones y comparecen-
cias de servidores públicos.
Por lo anterior, podemos concluir que de los 1,108 puntos de acuerdo pre-
sentados en las cámaras y en la Comisión Permanente durante el periodo
de estudio, 531 impactan directamente a la Administración Pública Federal
y 369, que en principio son competencia del Poder Legislativo Federal,
impactan también indirectamente a la Administración Pública Federal, por
lo que de 1,108 puntos de acuerdo, 900 impactan directa o indirectamente
al Poder Ejecutivo Federal.
La hipótesis de la presente investigación plantea que el marco jurídico que
regula los puntos de acuerdo y los acuerdos parlamentaros es deficiente,
por lo que se propone reformar el artículo 70 Constitucional para otor-
garle textualmente al Poder Legislativo la facultad de dictar resoluciones
con el carácter de punto de acuerdo, los cuales se comunicarán a la ins-
tancia y autoridades competentes firmados por el Presidente y Secretario
de la Cámara o la Comisión Permanente. Asimismo, se propone que las
instancias o autoridades federales y locales competentes para conocer de
los puntos de acuerdo den respuesta a los mismos en un plazo de quince
días e incluyan en los informes que por disposición legal deban realizar,
un apartado que contenga las acciones que llevaron a cabo.
Asimismo, concluimos que la facultad de dictar acuerdos parlamentarios
no se circunscribe únicamente a las cámaras y que el concepto reso-
luciones económicas ha caído en desuso, por tal motivo se propone
modificar el artículo 77, fracción I de la CPEUM para sustituir el con-
cepto resoluciones económicas por acuerdo parlamentario y ampliar la
facultad de emitirlos al Congreso General y a la Comisión Permanente.
Se considera que la propuesta de otorgar al Poder Legislativo, a nivel
constitucional, la facultad explícita de emitir acuerdos, tanto parlamen-
tarios como puntos de acuerdo, fortalece estos instrumentos de control
parlamentario y proporciona seguridad jurídica.

415
 Bibliografía

ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Novena edición, Edi-
torial Porrúa, México, 1990.
ALCOCER V., Jorge (Coordinador General). Directorio del Congreso Mexicano. LVIII Legislatura
2000/2003, Nuevo Horizonte Editores, México, 2001.
ÁLVAREZ LEDEZMA, Mario I. Introducción al Derecho. Editorial Mc Graw-Hill, México, 2004.
ARAGÓN REYES, Manuel. La reserva parlamentaria en el proyecto constitucional y su inciden-
cia en las relaciones Parlamento-Gobierno. El control parlamentario del gobierno en las
democracias pluralistas. Editorial M. Ramírez, Madrid, 1978.
ARTEAGA NAVA, Elisur. Derecho Constitucional. Segunda edición, Editorial Oxford University
Press, México, 1999.
ARISTÓTELES. La Política. Traducción de Antonio Gómez Robledo. Quinta edición, Editorial
Porrúa, México, 1973.
BARCELÓ ROJAS, Daniel y Gamas Torruco, José. Estudio Introductorio. Diario de Sesiones de
las Cortes Generales y Extraordinarias de Cádiz. Proceso de Creación de la Constitución
Política de la Monarquía Española de 1812 vigente en las provincias mexicanas. Tomo I.
Coeditado por el Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP)
de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Instituto de Investigaciones
Jurídicas (IIJ) UNAM, México, 2014
BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel. Comentarios al artículo 55 constitucional. En Derechos del Pue-
blo Mexicano. México a través de sus Constituciones. Quinta edición, Editorial Miguel Ángel
Porrúa, Tomo VII, México, 2000.
BÁTIZ VÁZQUEZ, Bernardo. Teoría del Derecho Parlamentario. Editorial Oxford, México, 1999.

417
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

BENTHAM, Jeremy. Tácticas Parlamentarias. Cámara de Diputados, ediciones Mesa Directiva,

México, 2015.
BERLÍN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario. Editorial Fondo de Cultura Econó-
mica, México, 1993.
BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Editorial Tecnos, Madrid, 1984.
BLANCARTE, Roberto. La Construcción de la República Laica en México. En Salazar Ugarte,
Pedro y Pauline Capdevielle, coordinadores. Para entender y pensar la laicidad. Colección
Jorge Carpizo, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2013.
BOBBIO, Norberto. La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político.
Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1987.
______Teoría General del Derecho. Traducción de Jorge Guerrero R., Segunda edición, Editorial
Temis, Colombia, 2002.
BONNECASE, Julien. Introducción al Estudio del Derecho. Segunda edición, Editorial Temis,
Colombia, 2000.
BONNIN, Jean-Charles. Principios de Administración Pública. Editorial Fondo de Cultura Eco-
nómica, México, 2004.
BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa, México, 1973.
______Las garantías individuales. Vigésima edición, Editorial Porrúa, México, 1989.
CALVILLO, Manuel (Compilador). La República Federal Mexicana: gestación y nacimiento. Se-
gunda edición, Editorial El Colegio de México - El Colegio de San Luis, México, 2003.
CAMACHO VARGAS, José Luis. El Congreso Mexicano. Quinta edición, Cámara de Diputados
del H. Congreso de la Unión, Mesa Directiva LXII Legislatura, México, 2013.
CAMPOSECO CADENA, Miguel Ángel. El Dictamen Legislativo. Primera edición, Talleres Gráfi-
cos de la Cámara de Diputados, México, 1998, pág. 86.
______Introducción al Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Instituto de Ca-
pacitación y Desarrollo Político, A.C., LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión, México, 2003.
______Manual de Temas Legislativos. LI Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión, México, 1984.
CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel y PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía (Coordinadores).
Elementos de Técnica Legislativa. Segunda edición, Editorial Porrúa, México, 2002.
______ y SALAZAR UGARTE, Pedro. División de Poderes y Régimen Presidencial en México.
Primera edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial UNAM, México, 2006.
CARRÉ DE MALBERG, R. Teoría General del Estado. Traducción de José Lión Depetre, Editorial
Fondo de Cultura Económica, México, 1948.
CASTELLANOS HERNÁNDEZ, Eduardo. Doctrina y lineamientos para la redacción de textos
jurídicos, su publicación y divulgación. Primera edición, Editado por la Secretaría de Go-
bernación a través de la Dirección General de Compilación y Consulta del Orden Jurídico
Nacional con colaboración del Diario Oficial de la Federación, México, 2007.

418
 Bibliografía

______Formas de Gobierno y Sistemas Electorales en México. Primera edición, Editorial Centro

de Investigación Científica J.L. Tamayo, México, 1997.
______Gobernabilidad Democrática en la Transición y la Alternancia en México. Primera edi-
ción, Editorial Porrúa, México, 2004.
______La forma de gobierno como marco constitucional y convencional de la rendición de
cuentas. En Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas. Unidad de Evaluación
y Control de la Cámara de Diputados, Editorial Diseño 3, Primera edición, México, 2014.
______Enciclopedia Parlamentaria de México. Serie IV El Congreso y las políticas naciona-
les. Volumen III Sistemas Políticos Electorales. Tomo 2 Legislación y estadísticas electorales.
1814-1997. Coeditada por el IFE, Cámara de Diputados y Grupo Editorial Miguel Ángel
Porrúa, México, 1997.
______Lineamientos para la Redacción de Textos Normativos Estatales. Primera edición, edita-
do por la Secretaría de Gobernación a través de la Dirección General de Compilación y
Consulta del Orden Jurídico Nacional con colaboración del Diario Oficial de la Federación,
México, 2010.
______Nuevo Derecho Electoral Mexicano. Segunda edición, Editorial Trillas, México, 2014.
CORONADO, Mariano. Elementos de Derecho Constitucional. Tercera edición, Editorial CH.
Bouret, México, 1906.
COSSÍO DÍAZ, José Ramón. Los órganos del Senado de la República. Editorial Miguel Ángel
Porrúa, México, 2003.
CHENA RIVAS, Rodolfo. El Ordenamiento Parlamentario y el Congreso Federal Mexicano. Edi-
tado por la LIII Legislatura del Estado de México, Instituto de Estudios Legislativos, México,
1999.
DAHL, Robert. ¿Es democrática la Constitución de los Estados Unidos? Traducción de Pablo
Gianera, Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 2003.
DEL CASTILLO VELASCO, José María. Apuntamientos para el estudio del Derecho Constitu-
cional Mexicano. Facsimilar de la edición Príncipe 1871. Editorial Miguel Ángel Porrúa,
México, 2007.
DEL ROSAL Y HERMOSILLO, Alfonso. Apuntes sobre la transición en el Poder Legislativo mexi-
cano: La reelección inmediata, la regulación del cabildeo y la disciplina de los legisladores
federales. Primera edición, Editorial UNAM y Miguel Ángel Porrúa, México 2008.
DÍAZ REBOLLAR, Juan. Las Proposiciones con Punto de Acuerdo como mecanismo de control
parlamentario hacia el Ejecutivo. Un estudio de la LVIII Legislatura. Tesis para obtener el
grado de Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, UNAM, México, 2007.
DUVERGER, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional. Editorial Ariel, Barcelona,
1970.
EISENSTADT, Shmuel N. Los sistemas políticos de los imperios. Edición Guadarrama, Madrid,
1972.
ERAÑA SÁNCHEZ, Miguel Ángel. Comentario al artículo 70 constitucional. En Derechos del
Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones, Octava edición, Editorial Miguel
Ángel Porrúa, Tomo IV, México, 2012.

419
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública. Quinta edición,

Editorial Porrúa, México, 2012.
______Poder Legislativo. Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, México,
2003.
______Comentarios al artículo 90 constitucional. En Derechos del Pueblo Mexicano. México
a través de sus Constituciones. Octava edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa, Tomo IV,
México, 2012.
FIX-FIERRO, Héctor y VALADÉS, Diego. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Texto reordenado y consolidado. Estudio Académico. Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Primera edición, Talle-
res Gráficos de la Cámara de Diputados, México, 2015.
FIX-ZAMUDIO, Héctor. La función actual del Poder Legislativo. El Poder Legislativo en la Actua-
lidad, Cámara de Diputados (LV Legislatura) e Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,
México, 1994.
_______y VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y Comparado.
Cuarta edición, Editorial Porrúa, México, 2005.
FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, Cuadragésima segunda edición, Editorial Porrúa, Mé-
xico, 2002.
GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. Quincuagésima quinta edi-
ción, Editorial Porrúa, México, 2003.
GARCÍA PELAYO, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporáneo. Editorial Alianza
Universidad, Madrid, 1977.
GARITA ALONSO, Arturo y otros. La Función Legislativa, Senado de la República. Primera edi-
ción, Editorial Diseño 3, México, 2012.
_______La Función Legislativa en el Senado de la República. Primera edición, Editorial Diseño
3, México, 2015.
_______Los Servicios de apoyo técnico y su aportación al fortalecimiento del Congreso Mexicano
(1988-2003), Miguel Ángel Porrúa, México, 2005.
GÓMEZ GALLARDO, Perla. Filosofía del Derecho. Iure editores, México, 2005.
GONZÁLEZ FRÍAS, Israel. Naturaleza Jurídica de la Proposición con Punto de Acuerdo. Tesis
para obtener el grado de Licenciado en Derecho, UNAM, México, 2010.
GONZÁLEZ URIBE, Héctor. Teoría Política. Segunda edición, Editorial Porrúa, México, 1977.
GRANADOS COVARRUBIAS, Manuel. La Administración Parlamentaria versus La Adminis-
tración Pública. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Instituto Nacional de Admi-
nistración Pública, A.C., Editorial Talleres de Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.,
México, 2014.
GUERRERO OROZCO, Omar. La Administración Pública a través de las Ciencias Sociales. Edi-
torial Fondo de Cultura Económica, México, 2010.
_______Teoría Administrativa del Estado. Editorial Oxford University Press, México, 2000.

420
 Bibliografía

HELLER, Hermann. La Soberanía, contribución a la teoría del derecho estatal y del derecho
internacional. Segunda edición. Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1995.
HERNÁNDEZ, Antonio María y VALADÉS, Diego (Coordinadores). Estudios sobre federalismo,
justicia, democracia y derechos humanos. Editorial Universidad Nacional Autónoma de
México, México, 2003.
HUERTA LADRÓN DE GUEVARA, Manuel Rafael y otros coordinadores. Análisis y perspectivas
de la reforma política para el proceso electoral 2014-2015. Primera edición, Editorial Mi-
guel Ángel Porrúa, México, 2014.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. El Poder Legislativo en la Actualidad. Cámara
de Diputados (LV Legislatura) e Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1994.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA. Las
Constituciones Mexicanas. 1814-2003, Tomo I, Editorial Mexicana Digital de Impresión,
México, 2004.
KELSEN, Hans. Compendio de Teoría General del Estado. Editora Nacional, México 1980.
______Teoría General del Estado. Traducción de Luis Legas Lacambra, Centro de Investiga-
ciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM – Ediciones Coyoacán,
México, 2004.
______Teoría Pura del Derecho. Traducción de Roberto J. Vernengo, Décimo tercera edición,
Editorial Porrúa, México, 2003.
LANZ DURET, Miguel. Derecho Constitucional Mexicano. Novena edición, Editorial Continen-
tal, México, 1984.
LASSALLE, Ferdinand. ¿Qué es una Constitución? Primera edición 1994, decimoséptima reim-
presión, Ediciones Coyoacán, México, 2010.
LOCKE, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Traducción de Armando Lázaro Ros, Editorial
Aguilar, México, 1983.
LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Traducción de Alfredo Gallego Anabitarte,
Editorial Ariel, España, 1964.
LUJAMBIO, Alonso. Estudios Congresionales. Primera edición, Editorial Diseño 3, Senado de la
República, México, 2010.
______ y ESTRADA MICHEL, Rafael. Tácticas Parlamentarias Hispanoamericanas. La influen-
cia de los Reglamentos para el Gobierno Interior de las Cortes de Cádiz en el Derecho Par-
lamentario de México. Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, España, 2012.
MAQUIAVELO, Nicolás. El Príncipe. Traducción de Luis Navarro, Obras Políticas de Nicolás
Maquiavelo, Editorial Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1971.
MÁRQUEZ MUÑOZ, Jorge Federico. Las claves de la gobernabilidad. Primera edición, Oak
Editorial, México, 2009.
MÁRQUEZ RÁBAGO, Sergio. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sus refor-
mas y adiciones. Segunda edición, Editorial Porrúa, México, 2003.
______Derecho Constitucional en México. Segunda edición, Editorial PorrúaPrint, México, 2015.

421
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

______Evolución Constitucional Mexicana. Segunda edición, Editorial Porrúa, México, 2011.

______Prontuario Constitucional. Primera edición, Editorial Mc Graw Hill, México, 2007.
______y SÁNCHEZ CORDERO DÁVILA DE GARCÍA V., Olga. Prontuario de Jurisprudencia.
Primera edición, Editorial Porrúa, México, 2004.
MARTÍNEZ MORALES, Rafael. Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos. Quinta edición, Edito-
rial Oxford University Press, México, 2005.
MERLO, Manuel Alberto. Candidaturas independientes: requisitos y prerrogativas en campañas
electorales. Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral 2014-
2015. Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara y otros, coordinadores. Primera edición,
Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2014.
MONTESQUIEU. Del Espíritu de las leyes. Traducción de Nicolás Estevanez. Cuarta edición,
Editorial Porrúa, México, 1980.
MONTIEL Y DUARTE, Isidro. Tratado de las Leyes y su Aplicación. José María Sandoval Impre-
sor, México, 1877, edición facsimilar realizada por la Universidad Nacional Autónoma de
México, México, 1978.
MORA-DONATTO, Cecilia. El Congreso Mexicano y sus desafíos actuales. Cámara de Diputados,
ediciones Mesa Directiva. Editorial Diseño 3, México, 2015.
______Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político. Pri-
mera edición, Cámara de Diputados, Comité de Biblioteca e Informática, Universidad
Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial Servicios
Gráficos, S.A. de C.V., México, 1998.
______Temas selectos de Derecho Parlamentario. Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2001.
MURILLO BELMONTES, Francisco. Si yo fuera Diputado... Nociones de técnica legislativa. Edi-
tado por el Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas – Congreso del Estado de Zacatecas,
LVII Legislatura, México, 2003.
MURO RUIZ, Eliseo. Algunos elementos de técnica legislativa. Instituto de Investigaciones Ju-
rídicas – Universidad Nacional Autónoma de México. Primera reimpresión, México, 2007.
NAVA GOMAR, Salvador O. (Coordinador). Manual de Técnica Legislativa. Editorial Konrad
Adenauer Stiftung, México, 2004.
O’LEARY, Rosemary y Straussman, Jeffrey D. El impacto de los tribunales sobre la gestión pú-
blica. En La Gestión Pública. Su situación actual. Barry Bozeman, Coordinador, Fondo de
Cultura Económica, México, 1998.
PALACIOS ALCOCER, Mariano (Coordinador). Federalismo y relaciones intergubernamentales.
Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2003.
PALAVICINI, Félix F. Historia de la Constitución de 1917. Tomo I, edición facsimilar, Editorial
Diseño 3, Cámara de Diputados, México, 2014.
PAOLI BOLIO, Francisco José. La Cámara de Diputados en la LVII Legislatura. Editado por
Talleres Gráficos de la Cámara de Diputados, México, 2000.
PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía. El Congreso General Mexicano. Análisis sobre su evo-
lución y funcionamiento actual. Editorial Porrúa, México, 2003.

422
 Bibliografía

______Comentarios al artículo 70 constitucional. En Derechos del Pueblo Mexicano. México

a través de sus Constituciones. Quinta edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa, Tomo VII,
México, 2000.
PÉREZ DE LOS REYES, Marco Antonio. Historia del Derecho Mexicano, Tomo I, Editorial
Oxford University Press, México, 2003.
PIZA, Agapito. Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores, Tomo I. Imprenta del Go-
bierno Federal en Palacio, México, 1882.
PONCE DE LEÓN ARMENTA, Luis. Metodología del Derecho. Décima tercera edición, Editorial
Porrúa, México, 2009.
PONCE DE LEÓN ARMENTA, Rafael. La Administración Pública en México. Editorial Porrúa,
México, 2011.
PORRÚA PÉREZ, Francisco. Teoría del Estado, Primera edición, Editorial Porrúa, México, 1954.
PUENTE MARTÍNEZ, Khemvirg y otros. La rendición de cuentas y el Poder Legislativo. Docu-
mento de investigación editado por la UNAM y el CIDE, México, 2010.
______ y otra. La fiscalización y el control político del Congreso Mexicano. En Fiscalización,
Transparencia y Rendición de Cuentas. Primera Edición, Cámara de Diputados, Editorial
Diseño 3, México, 2014.
QUINTANA VALTIERRA, Jesús y CARREÑO GARCÍA, Franco. Derecho Parlamentario y Técnica
Legislativa en México. Principios Generales. Editorial Porrúa, México, 2006.
RABASA, Emilio. La Constitución y la Dictadura. Editorial Cien de México–CONACULTA, Mé-
xico, 2002.
RAIGOSA SOTELO, Luis. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Primera edición,
Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2006.
RIVES SÁNCHEZ, Roberto. La Administración Pública de México 1821-2012. Elementos para la
Fiscalización y Rendición de Cuentas. Primera edición, Editorial Diseño 3, México, 2015.
RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, Ramón. Derecho Constitucional. Segunda edición, Imprenta en la
calle de Hospicio de San Nicolás Núm. 18, México, 1875.
RODRÍGUEZ LOZANO, Amador. La Reforma al Poder Legislativo en México. Primera edición,
Editorial UNAM, México, 2003.
ROLDÁN XOPA, José. El Sistema de Fuentes del Senado, Miguel Ángel Porrúa, México, 2003.
ROMERO GUDIÑO, Alejandro. Innovación Judicial. Profesionalización, Rendición de Cuentas
y Ética. Primera edición, Editorial Porrúa, México, 2007.
______ Visión integral del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción. Primera edición, Ins-
tituto Nacional de Ciencias Penales, Ediciones Corunda, México, 2015.
SALAZAR UGARTE, Pedro y otro (Coordinadores). Para entender y pensar la laicidad. Volu-
men I, Colección de Jorge Carpizo, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2013.
SÁNCHEZ BRÍNGAS, Enrique. Derecho Constitucional. Segunda edición, Editorial Porrúa, Mé-
xico, 1997.

423
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

SÁNCHEZ GONZÁLEZ, José Juan. La Administración Pública como Ciencia. Su objeto y su

estudio. Primera edición. Editorial Plaza y Valdés, S.A. de C.V., Instituto de Administración
Pública del Estado de México, México, 2001.
SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario Español. Segunda edición, Editorial
Espasa Calpe, Madrid, 1990.
SCHMILL ORDÓÑEZ, Ulises. El sistema de la Constitución Mexicana. Editado por la Librería de
Manuel Porrúa, México, 1977.
SERRA ROJAS, Andrés. Ciencia política. Cuarta edición, Editorial Porrúa, México, 1978.
______Derecho Administrativo. Vigésima primera edición, Editorial Porrúa, México, 2001.
TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Trigésima sexta edición, Editorial
Porrúa, México, 2005.
______Leyes Fundamentales de México (1808-1997). Vigésima edición Actualizada, Editorial
Porrúa, México, 1997.
TOMASINI BASSOLS, Alejandro. El pensamiento del último Wittgenstein. Editorial Ed re, Mé-
xico, 2003.
TOMÁS MALLÉN, Beatriz. Transfugismo parlamentario y democracia de partidos. Editado por
el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002.
UVALLE BERRONES, Ricardo. Las transformaciones del Estado y la Administración Pública en
la sociedad contemporánea. Segunda edición, Editorial Instituto de Administración Pública
del Estado de México y Facultad de Ciencias Políticas de Administración Pública de la
Universidad Autónoma del Estado de México, México, 1998.
______Perspectiva de la Administración Pública Contemporánea. Editorial Instituto de Admi-
nistración Pública del Estado de México, México, 2007.
VALADÉS, Diego. El Control del Poder. Tercera edición, Editorial Porrúa y Universidad Nacional
Autónoma de México, México. 2006.
______Problemas jurídicos de las precampañas y las candidaturas independientes. Estudios
en homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz. Derecho Constitucional y Político. David Ci-
enfuegos Salgado y otro, coordinadores, Primera edición, Editorial Universidad Nacional
Autónoma de México, México, 2005.
VALLS HERNÁNDEZ, Sergio y otro. Nuevo Derecho Administrativo. Tercera edición, Editorial
Porrúa, México, 2011.
VILLORO TORANZO, Miguel. Introducción al estudio del Derecho, Quinta edición, Editorial
Porrúa, México, 1982.
WALDO, Dwight. The administrative State. Editorial Ronald Press Co, New York,1948.
WEBER, Max. El político y el científico. Primera edición: 1994. Décimo primera reimpresión,
Editorial Coyoacán, S.A. de CV., México 2010.
WILSON, Woodrow. El Gobierno Congresional. Régimen político de los Estados Unidos. Editorial
UNAM, México, 2002.

424
 Bibliografía

______The Study of Administration. Political Science Quarterly. Volumen II, No. 2, published
by the Academy of Political Science, 1887.
WITTGENSTEIN, Ludwig. Investigaciones Filosóficas. Editado por la Universidad Nacional Au-
tónoma de México – Instituto de Investigaciones Filosóficas, México, 2003.
ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Traducción de Marina Gas-
cón. Quinta edición, Editorial Trotta, Madrid, 2003.
ZARCO, Francisco. Historia del Congreso Constituyente de 1857. Imprenta I. Escalante, México,
1916, reimpreso por el Instituto Nacional de Estudios Histórico de la Revolución Mexicana,
Talleres Gráficos de la Nación, México, 1987.

CD Room y Hemerografía
CD ROOM. Constituciones y Leyes Orgánicas de los Congresos de los Estados, Senado de la Re-
pública, LIX Legislatura, México, 2005.
CD ROOM. IUS 2004. Jurisprudencia y Tesis Aisladas, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
México, 2004.
DIARIO DE LOS DEBATES, Cámara de Diputados.
DIARIO DE LOS DEBATES, Cámara de Senadores.
DIARIO DE LOS DEBATES del Congreso Constituyente de Querétaro 1916-1917, Tomo I, Im-
prenta de la Cámara de Diputados, México, 1924, edición facsimilar realizada por la LIV
Legislatura de la Cámara de Diputados, Joaquín Porrúa Editores, México, 1989.
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN
SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

Periódicos y revistas
AGUILAR, Andro. Explotan Políticos vía “independiente”. Pervierten candidaturas ciudadanas
falsos aspirantes “sin partido”. Periódico Reforma, Primera Sección, México, 13 de marzo
de 2016.
CABADA HUERTA, Marineyla. Naturaleza del Acuerdo Parlamentario. Revista Quórum Legislati-
vo Núm. 88, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, Enero-Marzo 2007.
CASTELLANOS HERNÁNDEZ, Eduardo. El proceso administrativo público como fundamento
constitucional. Revista Buen Gobierno No. 18 semestral, Enero-Junio 2015, publicación a
cargo de la Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos, A.C.
______La reelección legislativa inmediata. Revista Crónica Legislativa Núm. 15, Tercera época, LVII
Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, Julio-Agosto 2000.
ESCUADRA DÍAZ, Juan Manuel. Naturaleza y alcance de los puntos de acuerdo. Cámara de
Diputados, Revista Quórum Legislativo Núm. 94, Agosto-Septiembre 2008
HEGEL, GWF. Lecciones sobre la filosofía de la Historia Universal. Revista de Occidente, Madrid, 1974.

425
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

LUJAMBIO, Alonso. La reelección de legisladores las ventajas y los dilemas, Revista Quórum,
Año V, No. 38, Enero de 1996, publicación a cargo del Instituto de Investigaciones Legisla-
tivas, H. Cámara de Diputados, LVII Legislatura.
MÁRQUEZ MUÑOZ, Jorge Federico. El estudio de las Finanzas Estatales como Indicadores de
la correlación de fuerzas en el Sistema Político Mexicano. ¿Presidencialismo Democrático?
Revista de Ciencia Política y Comunicación Élites y Democracia. Fundación Estado y Socie-
dad, Edición Semestral, Año 2 No. 4, México, 2013, pág. 24.
MORA-DONATTO, Cecilia. Sobre la posible inconstitucionalidad de los reglamentos de la Cá-
mara de Diputados y del Senado de la República recientemente aprobados. Red de Revistas
Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal. Sistema de Información Cientí-
fica. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Volumen XLIV, número 131, mayo-agosto,
2011, UNAM.
ORTIZ ORPINEL, Héctor Rafael. Revista Quid Iuris. Vol. 18 No. 26, Tribunal Estatal Electoral de
Chihuahua, México, 2012.
PAOLI BOLIO, Francisco J. Legislación Electoral y Proceso Político, 1917-1978. Jurídica, Anuario
del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Tomo I, No. 10, México,
Julio de 1978.
ROMERO GUDIÑO, Alejandro. Inspección Federal del Trabajo en México. Revista Latinoameri-
cana de Derecho Social Núm. 6, enero-junio de 2008.
______¿Qué son y cómo funcionan las Empresas Productivas del Estado? Revista Buen Gobier-
no No. 18, semestral, Enero-Junio 2015, publicación a cargo de la Fundación Mexicana de
Estudios Políticos y Administrativos, A.C.
SADA, Ingrid y SADA, Heidi. El fortalecimiento del Poder Legislativo: ¿Por dónde empezar?
Iberoforum. Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana, Volumen I,
Número I, México, 2006.
SILVA-HERZOG MÁRQUEZ, Jesús. El año que viviremos en peligro. 2016 el reacomodo. Revista
Reforma y Fondo, Editorial Grupo Reforma. Año 2 núm. 108, México, Enero 2016.
VALADÉS, Diego. Democracia y Oligocracia. Periódico Reforma, Primera sección, México, 29
de septiembre de 2015.
VÁZQUEZ GASPAR, Beatriz. Panorama General de las Candidaturas Independientes. Contor-
no. Centro de Prospectiva y Debate, 2 de julio de 2009. Documento disponible en: http://
contorno.org.mx

Diccionarios
AYALA ESPINO, José. Diccionario Moderno de la Economía del Sector Público. Primera edición,
Editorial Diana, México, 2000.
BERLÍN VALENZUELA, Francisco (Coordinador). Diccionario Universal de Términos Parlamen-
tarios, Segunda edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 1998.
BOBBIO, Norberto; Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Política, Tomo
II. Décima tercera edición, Editorial Siglo XXI, México, 2002.

426
 Bibliografía

BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional Garantías y Amparo.

Séptima edición, Editorial Porrúa, México, 2003.
CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel. Diccionario de Derecho Constitucional. Primera edición, Edi-
torial Porrúa, México, 2002.
DE PINA, Rafael. Diccionario de Derecho. Décima edición, Editorial Porrúa, México, 1981.
ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA, Tomo I. Editorial Driskill, Argentina, 1984.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. Diccionario Jurídico Mexicano. Cuarta edi-
ción, Editorial Porrúa, México, 1991.
_______Enciclopedia Jurídica Mexicana. Editorial Porrúa, México, 2002.
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición,
Editorial Espasa, España, 2001.

Internet
Página Web de Congresos Internacionales. La comunicación gubernamental en los ayun-
tamientos de Veracruz en los periodos 2008-2010: http://www.eumed.net/rev/cccss/
Página Web de Jorge Machicado. La Soberanía Apuntes Jurídicos: http://jorgemachicado.blogs-
pot.mx/2013/06/que-es-la soberania.html#sthash.s0lcQagF.dpuf
Página Web de la Cámara de Diputados: http://www.diputados.gob.mx
Página Web de la Organización de Estados Americanos. Convención Americana sobre los De-
rechos Humanos. Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San
José, Costa Rica, del 7 al 12 de noviembre de 1969. http://www.oas.org/juridico/spanish/
tratados/b-32.html
Páginas Web de la Secretaría de Gobernación: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal; http://
www.ordenjuridico.gob.mx
Página Web del Pacto por México: http://pactopormexico.org
Página Web del Senado de la República: http://www.senado.gob.mx
Página Web. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Asamblea General de las Nacio-
nes Unidas, 1948: http://www.cinu.mx/onu/documentos/declaracion-universal-de-los-d/
Página Web http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/estado/estado.htm

Legislación
Código de Ética de la Cámara de Diputados
Código Federal de Procedimientos Civiles
Constitución Política de la Ciudad de México (proyecto)
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución Política del Estado de Aguascalientes

427
 El Poder Legislativo Federal.
Los acuerdos parlamentarios y los Puntos de Acuerdo

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California Sur
Constitución Política del Estado de Campeche
Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima
Constitución Política del Estado de Chiapas
Constitución Política del Estado de Chihuahua
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango
Constitución Política para el Estado de Guanajuato
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero
Constitución Política del Estado de Hidalgo
Constitución Política del Estado de Jalisco
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla
Constitución Política del Estado de Querétaro
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo
Constitución Política del Estado de San Luis Potosí
Constitución Política del Estado de Sinaloa
Constitución Política del Estado de Sonora
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco
Constitución Política del Estado de Tamaulipas
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Yucatán
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal

428
 Bibliografía

Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público

Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios
Ley de Seguridad Nacional
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley Orgánica de la Armada de México
Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
Reglamento de la Cámara de Diputados
Reglamento del Canal de Televisión del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Reglamento del Senado de la República
Reglamento de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Persona-
les de la Cámara de Diputados
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

Otros
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Jurisprudencia y Tesis rele-
vantes:, Editado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005.

429
 Directorio
Cámara de Diputados LXIII Legislatura

Mesa Directiva

Dip. Edmundo Javier Bolaños Aguilar

Presidente

Dip. María Guadalupe Murguía Gutiérrez

Vicepresidente

Dip. Jerónimo Alejandro Ojeda Anguiano

Vicepresidente

Dip. Gloria Himelda Félix Niebla

Vicepresidente

Dip. Sharon María Teresa Cuenca Ayala

Vicepresidente

Dip. Raúl Domínguez Rex

Secretario

Dip. Ernestina Godoy Ramos

Secretaria

Dip. Alejandra Noemí Reynoso Sánchez

Secretaria

Dip. Verónica Delgadillo García

Secretaria

Dip. Isaura Ivanova Pool Pech

Secretaria

Dip. María Eugenia Ocampo Bedolla

Secretaria

Dip. Andrés Fernández del Valle Laisequilla

Secretario

Dip. Ana Guadalupe Perea Santos

Secretaria
Cámara de Diputados LXIII Legislatura

Junta de Coordinación
Política

Dip. Francisco Martínez Neri

Presidente

Dip. César Octavio Camacho Quiroz

Dip. Marko Antonio Cortés Mendoza

Dip. Jesús Sesma Suárez

Dip. Norma Rocío Nahle García

Dip. José Clemente Castañeda Hoeflich

Dip. Luis Alfredo Valles Mendoza

Dip. Alejandro González Murillo

 Comisión de Vigilancia
de la Auditoría Superior
de la Federación

Presidente
Dip. Luis Maldonado Venegas

Secretarios

Dip. Fidel Almanza Monroy

Dip. Jorge Carlos Ramírez Marín
Dip. Martha Sofía Tamayo Morales
Dip. Ruth Noemí Tiscareño Agoitia
Dip. Eukid Castañón Herrera
Dip. Minerva Hernández Ramos
Dip. Luis Gilberto Marrón Agustín
Dip. Maricela Contreras Julián
Dip. David Jiménez Rumbo
Dip. Emilio Enrique Salazar Farías
Dip. Alicia Barrientos Pantoja
Dip. Claudia Sofía Corichi García
Dip. Francisco Javier Pinto Torres

Integrantes

Dip. Marco Antonio Aguilar Yunes

Dip. Ricardo Ángel Barrientos Ríos
Dip. Pablo Bedolla López
Dip. Paloma Canales Suárez
Dip. Manuel Jesús Clouthier Carrillo
Dip. Marko Antonio Cortés Mendoza
Dip. Araceli Damián González
Dip. Javier Guerrero García
Dip. Gonzalo Guízar Valladares
Dip. Armando Alejandro Rivera Castillejos
Dip. María Esther de Jesús Scherman Leaño
Dip. Víctor Manuel Silva Tejeda
Dip. María Monserrath Sobreyra Santos
Dip. María Luisa Sánchez Meza
Dip. Alma Carolina Viggiano Austria

Secretario Técnico

Mtro. Isaac Rojkind Orleansky

 Unidad de Evaluación
y Control de la Comisión
de Vigilancia

Titular
Dr. Alejandro Romero Gudiño

Directores
Mtro. Francisco Vega Rodríguez
Mtra. María del Carmen Lastra y Lastra
Dra. Guadalupe Blanca Leticia
Ocampo García de Alba
Dr. Jorge Alejandro Ortiz Ramírez

Secretario técnico
Dr. Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas
El Poder Legislativo Federal. Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo
se terminó de imprimir en el mes de octubre de 2016
en los talleres de Alta Impresión SA de CV,
Calzada las Armas 567 Col. Providencia,
Delegación Azcapotzalco.
Se tiraron 1000 ejemplares en papel cultural de 75 grs.