GOBERNABILIDAD Y
DESCENTRALIZACIÓN
DERECHO
29 DE JUNIO DE 2022
JOHAN ESTRADA MEDINA
Dr. Mauro Estrada Gamboa
PREVIA INVESTIGACIÓN COMENTE CUÁLES SON LAS FUNCIONES DEL
ESTADO EN LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO; POR QUÉ ES
IMPORTANTE LA EFICIENCIA, EFICACIA Y LEGITIMIDAD EN LA
GOBERNABILIDAD.
El Estado, en si mismo, es una construcción general que representa la
organización de una nación. Los estados capitalistas son representados
democráticamente por gobiernos e instituciones gubernamentales.
Existen varias funciones que se le atribuyen al Estado en la economía
moderna, a continuación, las funciones más importantes.
1. El Manejo del Gasto Público
2. La regulación de la actividad Económica
3. La financiación del Gasto Nacional
4. El manejo de los recaudos nacionales
5. La determinación de las políticas impositivas
La primera función importante del Estado, es el manejo del gasto público. A
través de políticas de Estado, se determinan las prioridades estratégicas de la
nación y se determinan las áreas importantes en donde se deben invertir los
recursos comunes de los ciudadanos.
La segunda gran función económica del Estado, es la regulación constante y el
seguimiento de la actividad económica. La regulación económica se realiza
mediante tres mecanismos fundamentales.
La tercera función Para financiar sus gastos los estados tienen dos opciones:
1. Utilizar los ingresos corrientes de la nación: Ingresos por: Impuestos,
tarifas, permisos, licencias, servicios prestados etc, que sean producto
de la actividad estatal.
2. Obtener recursos a través del endeudamiento: Los esquemas de
financiación de los estados provienen de: Emisión de bonos, deuda
pública (externa o interna), prestamos con la banca multilateral o privada
y préstamos de última instancia.
Nota: En la economía moderna, la emisión de dinero sin respaldo del Banco
Central no es permitida, así que la creación de dinero no constituye una fuente
de financiamiento.
La cuarta función La administración de los ingresos, es la siguiente función del
Estado. Dicha función consiste en atesorar los recursos de la nación y crear un
fondo de reserva. El cuál es conocido comúnmente como «Reservas
Internacionales de la Nación».
Las reservas internacionales, son la garantía general de que el Estado es
capaz de cumplir con sus compromisos internacionales y de que es susceptible
de crédito externo.
Las calificaciones de deuda de las naciones, tienen muy en cuenta la cantidad
de reservas de una nación, para verificar su capacidad de pago. En la
actualidad, el caso de la República Argentina constituye un evidente deterioro
de la reserva internacional del país.
La última función de importancia del Estado, es la determinación del nivel de
impuestos y las tarifas que deben pagar sus ciudadanos.
Dependiendo del país, la determinación de las tasas impositivas puede venir
desde el Congreso (para países con alto grado de centralización) o de los
Gobiernos locales (como en el caso de los Gobiernos federales).
Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado".
Esta primera corriente pone énfasis en la dimensión de la eficacia/eficiencia en
el ejercicio del poder político, y por ende de la gestión gubernamental, como
clave de la gobernabilidad de un sistema social. Para esta versión, la
gobernabilidad es una propiedad de los sistemas políticos, definida por su
capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando
de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición de esos
"costos", es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y
a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el concepto de
gobernabilidad como eficacia/eficiencia se asemeja a la noción de "razón de
Estado", con la que principia la reflexión científica moderna sobre la política a
partir de la obra de Maquiavelo.
Como es sabido, la tradición abierta por el pensador florentino descarga a la
acción política del requisito de congruencia moral entre medios y fines,
reemplazándolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad
de mantener el poder. En un línea semejante, que se continúa en las
reflexiones del llamado "realismo político", el problema central de la política
pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el mantenimiento
adecuado del "grado de gobierno" sobre una sociedad. En este sentido,
podríamos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad -entendida
como grado de gobierno eficaz- y la conocida noción weberiana de
'dominación'. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a "la
probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido
entre personas", diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento
(o al menos aceptación social) a una decisión política, tendríamos mayor grado
de gobierno, y por tanto, mayor gobernabilidad.
Claro que esta concepción debe quedar a cubierto de dos gruesas
simplificaciones. En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye,
sino que incorpora la dimensión del consenso como insumo del proceso de
toma de decisiones e implementación de políticas. En segundo término, el
concepto de poder implicado en estas reflexiones no viene definido en términos
de una causalidad lineal y mecánica. Por el contrario, en las sociedades
complejas, donde aumenta el numero y la variedad de los subsistemas
sociales, ningún actor es capaz de disponer libremente de "todo" su poder; más
bien, los distintos actores sociales, políticos y económicos poseen una
"porción" de poder que ejercen estableciendo vetos cruzados sobre las
decisiones de los otros actores y, por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta
el conjunto de expectativas y estrategias de los otros al momento de la toma de
decisiones.
Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno".
Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han
vinculado a una más lejana tradición del pensamiento político: la tradición de la
justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político-social, la tradición del
respeto a los derechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer
el bienestar general, en suma, la tradición del "buen gobierno". De acuerdo con
esto, en la línea del pensamiento político que va de Platón a Aristóteles y
continúa incuestionada hasta antes de Maquiavelo, la nota dominante viene
dada por la preocupación de desentrañar las condiciones del Estado justo y
establecer la mejor forma de gobierno. Al decir de Aristóteles, "nuestro
propósito es el de considerar cuál es la forma de asociación política que puede
ser, entre todas, la mejor para quienes sean capaces de vivir lo más posible
conforme a sus ideas de vida".
Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el ángulo del
"buen gobierno", destacan la conexión necesaria entre legitimidad y ejercicio
del poder, concentrando su atención en el problema de la calidad de la acción
gubernamental. En esta línea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de
garantizar las estructuras básicas de la reproducción de la esfera económica,
se ha puesto énfasis en las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la
exclusión, los rezagos sociales y la imposibilidad -por parte de vastos sectores
de la población- de acceder a una vida digna. Bajo esta perspectiva, la
gobernabilidad debería recoger, elaborar y agregar en la acción gubernamental
la demanda de la sociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad
colectiva.
Gobernabilidad y estabilidad.
Junto a estas dos vertientes, podríamos hablar de una tercera corriente que
tiene la peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una zona de
confluencia entre las dos anteriores, y que ha puesto su atención en el antiguo
problema del orden político, que en términos propios de. la ciencia política
contemporánea toma la forma de la cuestión de la "estabihdad". En tal sentido,
un sistema será más gobernable en la medida en que posea mayor capacidad
de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su
entorno nacional e internacional, económico, social y político. De acuerdo con
una definición aceptada, podemos entender por estabilidad política la previsible
capacidad del sistema para durar en el tiempo. No obstante, esta
caracterización de la estabilidad debe ser distinguida de cualquier referencia a
la inmovilidad o el estancamiento; de este modo, para que un sistema sea
estable señala Leonardo Monino "debe ser capaz de cambiar adaptándose a
los desafíos que provienen del ambiente" puesto que sólo "una continua
adaptación a la realidad siempre cambiante permite a un sistema sobrevivir".
COMENTE POR QUÉ ES IMPORTANTE LOS PROGRAMAS SOCIALES;
CUÁLES SON LAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS.
Según Alexandra Ames Existen cuestionamientos respecto a si los programas
sociales contribuyen de manera significativa a reducir los índices de pobreza.
El argumento suele ser que la generación de puestos de trabajo es más
eficiente y permite que, de manera rápida, los niveles de ingreso se eleven.
Sin embargo, este argumento es válido solo a corto plazo. A la larga, la mera
promoción de puestos de trabajo sin otros condicionantes que eleven la calidad
de la fuerza laboral termina convirtiéndose en una trampa donde solo aquellos
que tienen más oportunidades de capacitarse y rendir mejor, los de mayores
ingresos, pueden ascender en su vida profesional y aumentar sus niveles de
ingreso.
Los programas sociales no acaban con los bajos índices de ingresos en corto
plazo. De hecho, su objetivo no es ese precisamente. Estos están hechos para
romper con la trampa de la pobreza y permitir que los ingresos de las personas
mejoren de manera sostenida, mucho más que si el gobierno se hubiera
enfocado solo a implementar programas de empleo.
Esther Duflo, una de las economistas más influyentes del mundo en temas de
pobreza, explica que las personas pobres normalmente se alimentan mal y lo
hacen porque, al tener bajos ingresos, no pueden acceder a productos de
calidad; por lo tanto, no tienen los nutrientes ni la energía para trabajar y rendir
largas horas sin enfermarse.
En una situación de pobreza extrema, al no tener los nutrientes suficientes, la
educación que reciba una persona no será aprovechada de la forma que se
espera. La falta de calorías hará que la gente tenga más frío y sufra de
enfermedades que le impedirán trabajar y gastarán más, envolviéndoles en esa
trampa de pobreza sin salida aparente.
Para que los programas productivos tengan el impacto esperado, deben ir
acompañados de estrategias que rompan con esta trampa.
Y para finalizar para lograr buenos resultados de un programa se requiere del
cumplimiento de dichos objetivos a través de:
i) asignar bien los recursos
ii) administrar con eficiencia su utilización
iii) producir bienes y servicios de calidad y adecuados a la necesidad a
atender
iv) establecer un proceso de mejora continua. Y, a su vez, para cada
una de las tareas anteriores se requiere Evaluar.
EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS
Las decisiones de política pública repercuten en nuestra vida, desde la
planificación de las vías para evitar congestión de tráfico hasta políticas de
seguridad ciudadana para prevenir altos índices de criminalidad. Es
fundamental que estas decisiones estén basadas en evidencia disponible,
aprendiendo de distintas experiencias al momento de diseñar, implementar o
evaluar las políticas.
A continuación se presentan casos de evaluaciones de impacto que buscan
contribuir a la generación de conocimiento en torno a tres problemas urbanos:
Morosidad en el pago de impuestos locales
Una actividad fundamental para los gobiernos locales es la recolección de
impuestos. Con ellos se financian gastos relacionados tanto a los servicios
públicos básicos como el transporte público y el aseo local, además de las
actividades culturales y de esparcimiento. Por ello, resulta primordial que los
gobiernos locales tengan una capacidad de recaudación eficiente, siendo la
disminución de la tasa de morosidad un tema clave.
¿Qué muestra la evidencia? Numerosos experimentos se han llevado a cabo
para identificar maneras de disminuir la tasa de morosidad en el pago de
impuestos locales y, una de las estrategias a partir de la cual los gobiernos
locales pueden aprender, es el envío de recordatorios con componentes
conductuales a los contribuyentes morosos. Por ejemplo, CAF lideró una
evaluación de impacto con la Alcaldía de Sucre (Caracas, Venezuela), en la
que se obtuvo como resultado que el envío de un recordatorio a través correo
electrónico expresando claramente la posible consecuencia legal de no pagar
el impuesto a tiempo y facilitando el pago en línea, aumentó en 10 puntos
porcentuales la probabilidad de pagar la deuda en un período de dos meses.
Crimen urbano
En las ciudades, los crímenes suelen concentrarse en zonas focalizadas.
Según Blattman, et al (2017), en 2% de las calles de Bogotá se concentraron
todos los homicidios y el 25% de los crímenes de la ciudad durante el periodo
2012-2015. Estas zonas suelen convertirse en las sedes locales de crímenes
como hurtos u homicidios, y hasta de actividades clandestinas como el tráfico
de droga. Por ello, se torna vital para los gobiernos urbanos implementar
políticas efectivas que ayuden en la reducción del crimen en estos espacios y
en la ciudad en general.
¿Qué muestra la evidencia? Una de las políticas que presenta aprendizajes
interesantes para los formuladores de políticas son los programas de patrullaje
focalizado: concentrar el patrullaje policial en “puntos calientes”, identificados
como las zonas con altos índices de criminalidad, esquematizando una
estrategia frecuente y estandarizada de patrullaje para las mismas. Por
ejemplo, en CAF participamos en una evaluación de impacto que medía la
efectividad de una política de patrullaje de “puntos calientes” en Bogotá,
Colombia, donde también se focalizaron, en dichas zonas, servicios
municipales como iluminación y aseo de las calles. Luego de haberse
implementado esta estrategia, las zonas que recibieron ambas intervenciones
disminuyeron en 0.3 desviaciones estándar su índice de criminalidad. Aunque
se evidenciaron efectos de desplazamiento del crimen a la propiedad hacia
otras zonas, los aprendizajes de esta experiencia resultan valiosos como
insumo al momento de pensar en la dinámica del crimen en las ciudades y su
focalización y, por ende, al tomar decisiones en materia de seguridad
ciudadana.
Transporte público ineficiente
Contar con transporte público eficiente, que posea capacidad instalada para
atender a toda su demanda de manera efectiva y que provea una conectividad
óptima para sus usuarios, resulta uno de los aspectos clave en la vida urbana.
Sin embargo, según el Índice de Transporte Público Moovit, América Latina se
encuentra relativamente rezagada en el tema. De las 100 ciudades mejores
posicionadas en el índice, apenas en el puesto 47 aparece la primera ciudad de
la región, Sao Paulo, lo cual da indicios del estado de los avances en materia
de transporte público en Latinoamérica.
¿Qué muestra la evidencia? La cantidad de estudios rigurosos en el tema de
transporte urbano es muy limitada, no obstante, esto representa una
oportunidad para que los formuladores de políticas se aboquen a generar
evidencia que sirva como aprendizaje para futuras experiencias. Por ejemplo,
en Bogotá, Colombia, se evaluó el impacto del sistema de transporte masivo
Transmilenio (TM), en términos de tiempo total de viaje de los usuarios del TM,
en comparación con aquellos que utilizaban otros medios de transporte. Los
resultados señalan que Transmilenio impacta en mayor medida a los individuos
de estratos más vulnerables, quienes disminuyeron 24,5% de su tiempo de
total de viaje.
Por otro lado, en CAF nos encontramos evaluando la efectividad de unas
mejoras del Ferrocarril Belgrano Sur en temas de conectividad, en Argentina y,
si bien todavía no tenemos resultados de esta evaluación, uno de los
aprendizajes preliminares se centra en la importancia de contar con medios de
transporte que tomen en cuenta la dinámica de los ciudadanos para proveer así
un servicio que sea realmente efectivo en términos de conectividad. Aunque la
evidencia en el tema es limitada, casos como la evaluación del Transmilenio y
el Tren Belgrano demuestran cómo nuevos medios de transporte público, o
mejoras en los ya existentes, pueden contribuir al mejoramiento de la movilidad
urbana en nuestra región, y resaltan la importancia de continuar la generación
de evidencia en el tema, como mecanismo de aprendizaje constante.
PREVIA INVESTIGACIÓN COMENTE POR QUÉ ES IMPORTANTE LA
GOBERNABILIDAD; EL ESTADO Y LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL
PODER JUDICIAL.
La gobernabilidad democrática es el vector de una función pública sana y
proclive a la armonización de actores y poderes públicos. Es el mejor indicador
para garantizar la estabilidad política en el quehacer gubernamental, y el
referente indiscutible que permite darle vida a la Nación.
Empero, vivimos un contexto donde no hay respuesta a los requerimientos de
nuevos empleos para el sustento de las familias; donde una economía
decreciente es incapaz de dar estímulos a las inversiones productivas que
impulsen el crecimiento económico; donde la disfuncionalidad de los programas
de salud provoca la indignación de muchos mexicanos enfermos; y donde la
inseguridad, lejos de detenerse, se incrementa cotidianamente.
La importancia del Estado radica en la ejecución de políticas de Estado, que en
una democracia están orientadas al bien común de la población.
Quienes tienen la responsabilidad de gestionar las políticas de Estado son los
gobiernos, a través de las instituciones gubernamentales y de las decisiones
políticas.
Las gestiones de políticas comunitarias tienen resultados a largo plazo, por eso
sus frutos no son visibles desde el inicio de la asunción de un gobierno.
PREVIA INVESTIGACIÓN COMENTE SOBRE EL GASTO PÚBLICO EN
SALUD, EDUCACIÓN Y PENSIONES.
El presupuesto público a nivel de ejecución creció significativamente en 44%, a
una tasa anual de 5%, mientras que el gasto público en educación, salud y
asistencia social2 (excluyendo pensiones) lo hizo a una tasa de 8%. Sin
embargo, la participación del gasto público social en el PBI no ha superado el
6% (3.2% en Educación, 1.5% en Salud y menos de 1% en Asistencia Social),
por debajo de los promedios en otros países de América Latina (Argentina,
Colombia y México invierten más del doble en salud y 50% más en educación).
• En el caso de la función Educación, el gasto público ejecutado se incrementó
en términos reales en 35% (con un crecimiento anual de 5%), mientras que los
programas Educación Inicial, Primaria, y Secundaria tuvieron un crecimiento en
sus presupuestos ejecutados de 19%, 19%, y 50% respectivamente.
• En el caso de salud, el presupuesto a nivel de ejecución de la función creció
9% en el mismo periodo, no obstante, existen diferencias dependiendo del
programa. En términos reales, la ejecución del programa salud individual
(básicamente servicios recuperativos) tuvo un crecimiento de 82%3, mientras
que la de salud colectiva (básicamente servicios preventivos) cayó en 15%.
• Finalmente, en la función Asistencia y Previsión Social, el gasto se incrementó
en 10% para el mismo periodo de referencia, a una tasa de 2% al año.
La evidencia muestra que los avances son insuficientes:
• Más de la mitad de la población se encuentra en condición de pobreza;
• La cuarta parte de los niños y niñas menores de 5 años son desnutridos
crónicos:
• Sólo 12% de los estudiantes de 6to grado comprende lo que leen y sólo 3%
de los alumnos que culminan la secundaria tienen nivel suficiente en
matemática;
• Uno de cada cuatro peruanos no accede a servicios de salud:
• La razón de muerte materna es el doble del promedio de América Latina.
El gasto público en Perú en 2021, disminuyó 2.320,5 millones, un 4,91%, hasta
un total de 44.934,7 millones de euros . Esta cifra supone que el gasto público
en 2021 alcanzó el 23,65% del PIB, una caída de 2,59 puntos respecto a 2020,
cuando el gasto fue el 26,24% del PIB.
PREVIA INVESTIGACIÓN COMENTE SOBRE LOS PARTIDOS POOS;
GOBERNABILIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN.
Al respecto, aunque en relación a la descentralización se han aprobado varias
leyes (Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades), las disposiciones legales
vigentes no establecen una clara distribución de competencias entre los tres
niveles de gobierno1 . Así, no hay una visión objetivo clara de adónde debe
llevarnos el proceso de descentralización en general ni en lo sectores sociales
en particular, y mucho menos de cual es la ruta o camino que seguirá el
proceso. En este marco de competencias no claramente definidas de manera
legal, lo que va a marcar la distribución de funciones entre niveles de gobierno
y las relaciones entre ellos serán:
-el control sobre los flujos financieros y un tira y afloja político entre el gobierno
central y los gobiernos regionales y locales. Una visión de conjunto de cómo
operan en la actualidad esos flujos financieros puede apreciarse en los gráficos
adjuntos.
La descentralización de facto de los sectores de educación y salud hacia los
gobiernos regionales implica que:
a. El gobierno central efectivamente pierde control sobre educación y salud
(excepto en Lima y Callao). Efectivamente, el 50% del presupuesto de
educación y el 34% del de salud (44% si incluimos SIS y PAAG que son
programas dirigidos centralmente pero que operan a través de las direcciones
regionales) está ahora bajo control de los gobiernos regionales. Ello demanda
que se establezcan nuevos mecanismos para la aplicación de prioridades y
políticas nacionales, un ejemplo de los cuales podrían ser los Acuerdos de
gestión y el Seguro Integral de Salud en el sector salud. En educación, salvo
los proyectos de inversión, el gobierno central carece hoy de instrumento
alguno para asegurar sus prioridades y políticas fuera de Lima.
b. Se define de facto un modelo de descentralización en el que las instancias
subnacionales claves para educación y salud son los gobiernos regionales y no
los locales o comunales, quedando en cuestión los avances habidos en
experiencias como los CLAS o los Consejos Escolares Consultivos. La relación
entre gobiernos regionales, gobiernos locales y comunidad en la gestión de los
servicios aparece como un tema clave por resolver, pero en el cual la
resistencia de los gobiernos regionales a ceder poder va a ser un obstáculo
clave para empoderar a la población.
c. También se define de facto un perfil de mediano plazo de los gobiernos
regionales, donde la administración de estos servicios de educación y salud
tiene un peso importante, frente a demandas de la población más vinculadas a
la inversión pública y la promoción de la inversión privada para el desarrollo
económico de las regiones. La pugna de los gobiernos regionales por
financiamiento de la inversión será larga pero no inmediata, mientras que los
recursos de maestros y médicos los tienen ya.
Esto marcará un perfil de los gobiernos regionales que buscarán respaldo
político haciendo clientelismo en estos sectores (nombramiento de maestros,
etc) y campaña por inversiones. Por otro lado, se ha avanzado en transferir el
presupuesto a los gobiernos regionales, sin que exista claridad sobre qué
modelo de descentralización se seguirá ni cómo operará, lo que aumenta los
conflictos y eleva los riesgos del proceso. La indefinición de normas respecto
de la distribución de recursos y responsabilidades en educación y salud
reproduce un esquema político que mantiene al gobierno central como el centro
de todos los conflictos, asumiendo los golpes y poniendo en riesgo la
gobernabilidad.
Aún cuando la reciente huelga del SUTEP se desarrolló en un marco en el que
los gobiernos regionales aún no habían asumido el mando del sector por estar
pendiente el cambio de Directores Regionales de Educación, es claro que ello
no habría cambiado la dinámica de conflicto SUTEP-Poder Ejecutivo,
posiblemente la habría agravado (con Directores regionales respaldando la
huelga). Posteriormente, se han generado conflictos en relación al
nombramiento de docentes entre el Ministerio de Educación varios gobiernos
regionales, en particular de la amazonía.
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