CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 13

I. Conceptualización y medición de la pobreza

A. Trayectorias conceptuales
En primer lugar, la pobreza alude a niveles de vida. Esto es: ¿cuántas personas no pueden satisfacer
ciertas necesidades predeterminadas de consumo y acceso amplio a bienes públicos (servicios de
salud, educación, vivienda)? (Ravallion, 2003). La noción de pobreza define una situación de
privación que lleva a los individuos pobres a vivir fuera de los estándares socialmente establecidos.
La pobreza es exclusión derivada de la falta de los recursos requeridos para acceder a las
condiciones materiales de existencia de una sociedad según su configuración histórica. Lo que se
considera necesario es, a la vez, el núcleo de privación de cuya satisfacción depende la subsistencia
y el conjunto de necesidades que aluden a la dignidad e igualdad del ser humano dotado de
capacidades para integrarse a la sociedad (Dirección Provincial de Estadística de la provincia de
Buenos Aires, 2010).
Desde fines del siglo XIX, la visión de la pobreza ha fluctuado en torno a tres conceptos. En
primer lugar, está la idea de subsistencia que concibe como pobres a las familias que no obtienen
el mínimo necesario para mantener tan solo la capacidad física de supervivencia del individuo. En
los años setenta, la definición de pobreza desde la perspectiva de subsistencia comenzó a ser
cuestionada por limitar las necesidades humanas a necesidades físicas antes que sociales. Segundo,
en este contexto, comenzó a influir la noción de necesidades básicas en la definición de pobreza.
Las necesidades básicas suponen una extensión de la idea de subsistencia, al considerar dos
componentes: i) requerimientos mínimos de una familia para consumo privado (alimentos, techo,
abrigo, ciertos muebles y equipamiento doméstico), y ii) servicios comunitarios esenciales, como
agua potable, saneamiento, transporte público, salud, educación e infraestructura cultural.
Finalmente, en la última parte del siglo XX, las ciencias sociales generan una nueva
formulación del significado de pobreza: el de privación relativa. La relatividad se refiere aquí a los
14 CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe

recursos y a las condiciones sociales y materiales, y atiende al fenómeno de creciente dinamismo

de las sociedades modernas. Este fenómeno hace inconducente el limitarse a estándares de
pobreza estáticos previamente establecidos De este modo, mientras que la noción de pobreza
absoluta marca una línea mínima requerida para la subsistencia, la idea de la pobreza relativa
muestra que las necesidades de vida son fluctuantes, no fijas, se adaptan conforme a los procesos
de transformación de la sociedad (Townsend, 2007).
De los debates en torno a la pobreza pueden diferenciarse sintéticamente cuatro visiones:
i) pobreza como necesidad, vinculada a ciertos bienes y servicios requeridos para vivir y
funcionar como miembros de la sociedad;
ii) pobreza como estándar de vida, que no limita la pobreza a ciertas privaciones sino
también a un factor comparativo, esto es, vivir con menos que otras personas (Feres y
Mancero, 2001);
iii) pobreza como insuficiencia de recursos, pensada como la carencia en el flujo de
recursos que recibe un hogar y que expresa su capacidad para consumir bienes y
servicios (CEPAL, 2018a), y
iv) pobreza como violación y falta sistemática del ejercicio pleno de los derechos
económicos, sociales y culturales (Mancini, 2018).
Otra temática transversal sobre el enfoque de la pobreza ha estado ligado crecientemente al
análisis de la pobreza (y también de la desigualdad) desde una perspectiva que incorpora los
derechos económicos, sociales y culturales. Autores como Sen (1999) y Nussbaum (2006)
incorporaron en sus análisis esta vinculación existente entre pobreza y falta sistemática del ejercicio
pleno de los derechos económicos, sociales y culturales. Esta conceptualización parte de asumir
que la pobreza es una situación generada por acciones y omisiones de los Estados, y de los distintos
agentes económicos y sociales del sistema social.
Esto permite entender las privaciones económicas como la consecuencia de procesos
sociales, políticos y económicos acaecidas en el ámbito de los derechos y también de los recursos,
relaciones de poder e instituciones sociales (Mancini, 2018). Pogge (2012), en particular, ha hecho
una crítica integral a las visiones de pobreza basadas en el consumo o la utilidad económica y
plantea una comprensión de la pobreza como un proceso de violación de los derechos humanos,
sobre todo a partir de la imposición de esquemas de disposiciones institucionales a nivel nacional
y supranacional y donde las élites gobernantes asumen un papel protagónico en cuanto titulares
de deberes que incumplen los derechos humanos de sus poseedores. Este documento adhiere los
fenómenos de pobreza analizados a tal conceptualización normativa como principio de análisis.
La noción de pobreza es eminentemente polisémica. Spicker (2007) señala la coexistencia de
11 definiciones que se le imputan al fenómeno de la pobreza, tal como pueden verse representadas
en el diagrama 1. Tres tienen carácter material: necesidad, patrón de privación y recursos limitados.
Tres refieren a circunstancias económicas: estándares de vida, desigualdad y posición económica.
Los últimos cinco aluden a la posición social: clase social, dependencia, exclusión, carencia de
seguridad básica y ausencia de titularidades. Una aproximación multidisciplinaria sobre la pobreza
supone una respuesta flexible a una amplia gama de problemas, juzgados por varios criterios. Y de
manera más significativa, un tipo de comprensión multidimensional cercana a métodos
participativos y a respuestas a la pobreza por parte de la política pública (Spicker, 2007).
CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 15

Diagrama 1
Pobreza como concepto compuesto por una variedad de significados

Fuente: P. Spicker, “Definiciones de pobreza: doce grupos de significado”, Pobreza: un

glosario internacional, P. Spicker, S. Alvarez y D. Gordon (eds.), págs. 291-306; Buenos
Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 2007 [en línea]
http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/clacso-crop/20140228023858/06spicker.pdf.

B. Dos enfoques sobre la pobreza: pobreza absoluta

y pobreza relativa
El enfoque de la pobreza absoluta parte del supuesto de que las necesidades son independientes
de la riqueza de los demás y el que no sean satisfechas revela una condición de pobreza en
cualquier contexto. La pobreza absoluta se define sin referencia al contexto social o las normas,
sino en términos de necesidades físicas simples de subsistencia, no sociales (Spicker, Alvarez y
Gordon, 2007). En contraste, la visión de pobreza relativa supone que las necesidades surgen desde
la comparación con los demás y que la pobreza depende del nivel general o promedio de riqueza
(Feres y Mancero, 2001). El concepto de pobreza relativa la define en términos de su relación con
los estándares que existen en la sociedad. Esto solía entenderse principalmente en términos de
desigualdad (Spicker, Alvarez y Gordon, 2007), como un estándar que se aplica al segmento inferior
de la distribución de ingreso (Roach y Roach, 1972).
La pobreza relativa tiene dos elementos constitutivos definitorios. El primero alude a su
definición social. Townsend (1979) define la pobreza como una forma de privación relativa, es decir,
como la insuficiencia o carestía (no como ausencia) en las dietas, servicios, normas y actividades
comunes en la sociedad. De modo que, en tanto la pobreza depende de la riqueza general y esta
no es constante en el tiempo, el estándar para identificar a los pobres requiere definirse según
cierto nivel de ingreso (Boltvinik y Damián, 2020). Desde una perspectiva histórica, la pobreza ha
sido relacionada con el ingreso, noción que ha permanecido en el centro del significado del
concepto. Sin embargo, la delimitación y medición precisa del ingreso es compleja. Cuando las
personas carecen del ingreso y otros recursos para lograr las condiciones de vida que les permiten
16 CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe

desempeñar sus papeles e involucrarse en relaciones conforme a papeles y estatus socialmente

reconocidos, pueden reconocerse en una situación de pobreza (Townsend, 2007; Nolan e Ive, 2011).
El segundo elemento constitutivo de la pobreza relativa es el uso de métodos comparativos,
es decir, se disciernen las condiciones de pobreza al contrastar entre los pobres y los miembros de la
sociedad que no son pobres. Esto identifica la pobreza con desventajas y también con la desigualdad,
de forma que una persona se define como pobre en relación con determinada situación de desventaja
económica y social con respecto al resto de personas de su entorno. Esta concepción de la pobreza
lleva a entender que la diferencia entre pobres y no pobres depende del nivel de desarrollo de la
sociedad específica analizada y no puede trasladarse a otra diferente (INE, 2005).
Con respecto a las formas básicas de medición de pobreza, una diferenciación central
distingue estrategias unidimensionales y multidimensionales: i) la medición unidimensional que
determina la pobreza como la situación en que se encuentra toda persona que vive con menos de
un 1,9 dólares al día, y ii) las mediciones multidimensionales que, además del tema de las
privaciones, incorporan en sus índices combinados dimensiones de salud y educación 1 (Godinot y
Walker, 2020). A diferencia de las mediciones de pobreza monetarias univariadas, las mediciones
multivariadas brindan explicaciones más amplias de la pobreza, al distinguir las desventajas que
afectan a los pobres. Desde el punto de vista normativo, hay dos características distintivas de las
medidas multidimensionales de la pobreza. La primera es el reconocimiento de que las privaciones
no monetarias forman parte de lo que, con precisión, puede denominarse pobreza. La segunda es
que muchas veces las privaciones se superponen y, así, los más pobres de los pobres experimentan
una multiplicidad de privaciones superpuestas (Alkire, 2020).
La pobreza relativa entendida a partir de ejercicios de medición de privación debe decidirse
según la evidencia de todas las esferas de actividad humana. El nivel de privación material y social
relativo al ingreso sustenta el método de privación relativa que requieren los hogares para superar
la pobreza (Townsend, 1979). Los indicadores directos de satisfacción de necesidades (participación
en el estilo de vida) revelan una línea de pobreza objetiva. Townsend (1979) ajustó a las
observaciones de nivel de ingresos y privación del hogar dos tramos de recta para obtener ese
umbral, desde un procedimiento combinado donde: i) la pobreza se mide solo por los ingresos,
pero ii) identificando el umbral a partir de la relación entre nivel de ingresos y privación medida por
indicadores directos (Boltvinik, 2003).
En términos técnicos y metodológicos, se ha dado una creciente adopción de métodos
combinados por sobre métodos directos de medición de pobreza en las últimas dos décadas del siglo
XX. Como detectan Boltvinik y Damián (2020) entre las múltiples combinaciones de la comparación de
más de veinte metodologías de medición, se manifiestan tensiones heurísticas y metodológicas que
generalizan desacuerdos en torno a que determinar como pobreza. En los métodos combinados, la
dimensión de ingresos es central y obligatoriamente utilizada en todas las mediciones. Sin embargo,
su utilización está atravesada o cuestionada por al menos dos limitaciones y complejidades técnicas
comunes a todas las estrategias de medición combinadas: la limitada confiabilidad de los datos de
ingresos y la restringida cobertura del concepto de ingreso corriente sobre cuáles son los recursos
adecuados para medir el nivel de vida potencial de un hogar. En el cuadro 1 se resumen los contenidos
principales de los conceptos de pobreza relativa y absoluta.

1
Véase al respecto el índice de pobreza multidimensional de Alkire-Foster [en línea] https://ophi.org.uk/research/
multidimensional-poverty/alkire-foster-method/.
CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 17

Cuadro 1
Conceptos constitutivos de los enfoques de pobreza absoluta y relativa
Relaciones críticas Pobreza absoluta Pobreza relativa
Pobreza-riqueza Las necesidades son independientes de la La pobreza depende del nivel de riqueza:
riqueza de otros. se define a partir de los estándares de la
sociedad.
Pobreza-necesidades La pobreza se define en función de La definición de pobreza es social: una
requisitos fisiológicos individuales de forma de privación relativa que alude a
subsistencia: nutrición, salud, vestimenta insuficientes dietas, servicios, normas y
o educación. actividades comunes en la sociedad.
Pobreza-contextos Normas o contextos sociales no son La comparación de contextos sociales
sociales referencia para definir a la pobreza. permite determinar a los pobres con
respecto a quienes no lo son.
Fuente: Elaboración propia.

Existe un amplio debate sobre la definición de pobreza absoluta frente a la relativa, que se
ilustra claramente en la discusión entre Sen (1984 y 1985) y Townsend (1985). En el recuadro 1 se
sintetiza esta polémica.

Recuadro 1
Debate Sen-Townsend sobre la definición absoluta o relativa de la pobreza
Sen define un núcleo irreductible de la pobreza absoluta asociado a necesidades de alimentación, salud,
vestimenta o educación. Townsend entiende que ese núcleo absoluto es siempre relativo a una sociedad
particular en un momento histórico específico. Así, las necesidades de requerimientos nutricionales,
enfermedades evitables o las nociones de abrigo son conceptos culturalmente construidos y solo significativos
en el contexto histórico de una determinada sociedad.
La discusión, en buena medida, se reduce a imputaciones de causalidad hermenéuticas derivadas de matices
semánticos. Sen y Townsend saldan el debate de dos distintas formas. Sen (1985) asume que la pobreza en el
espacio de bienes puede considerarse relativa, pero siempre debe verse como absoluta al nivel de capacidades.
Townsend, por su parte, plantea que, operativamente, pobreza absoluta y relativa son prácticamente
indistinguibles: podrían utilizarse los mismos métodos y criterios en una encuesta social para medir tanto pobreza
absoluta como pobreza relativa. No obstante, la distinción continúa ejerciendo una influencia sobre la
construcción de medidas de pobreza que suelen basarse en un concepto de subsistencia, así como en debates
políticos, particularmente en América Latina y el Caribe.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Beccaria, L. (2007), “La medición del ingreso para los estudios de pobreza en
América Latina: aspectos conceptuales y empíricos”, serie Estudios estadísticos y Prospectivas 60, Santiago de Chile, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Estadística y Proyecciones Económicas; CEPAL (Comisión Económica
para América Latina y el Caribe) (2018a), “Medición de la pobreza por ingresos: actualización metodológica y resultados”,
Metodologías de la CEPAL, N° 2 (LC/PUB.2018/22-P), Santiago de Chile; Feres, J. C. y X. Mancero (2001), Enfoques para la medición de
la pobreza: breve revisión de la literatura, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Estadística y
Proyecciones Económicas [en línea] https://dds.cepal.org/infancia/guia-para-estimar-la-pobreza-infantil/bibliografia/capitulo-
I/Feres%20Juan%20Carlos%20y%20Xavier%20Mancero%20(2001a)%20Enfoques%20para%20la%20medicion%20de%20la%20pob
reza.pdf; Spicker, P.; Alvarez, S. y Gordon, D. (2007), Pobreza: un glosario internacional, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO) [en línea] http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libros/clacso/crop/glosario/glosario.pdf y Townsend, P. y P.
Gordon, D. (1991), “What is enough? New evidence on poverty allowing the definition of a minimum benefit”, The Sociology of Social
Security, M. Alder, C. Bell, J. Clasen and A. Sinfield (eds.), Edimburgo, Edinburgh University.

C. Problemas conceptuales y debates abiertos

En este apartado se presentan debates sobre conceptualizaciones de la pobreza y sus
implicaciones. Estas controversias, en última instancia, muestran la confrontación de distintas
escuelas disciplinarias. Los aspectos no resueltos de estas controversias muestran diferencias sobre
18 CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe

supuestos normativos, teórico-analíticos y epistemológicos más profundos sobre el orden social y

los vínculos entre economía, Estado y sociedad. Se presentan aquí aspectos conceptuales críticos,
que no suponen una revisión exhaustiva de todas las controversias sobre el tema. Se busca ilustrar
sintéticamente la diversidad de enfoques vinculados en el abordaje del fenómeno de la pobreza.

1. Enfoques clásicos y neoclásicos: papel de las preferencias

y de los contextos
El análisis económico de pobreza y desigualdad se ha basado primordialmente en modelos de
preferencias racionales. En el análisis empírico, el consumo individual se suele tomar como el
indicador del bienestar individual. Los enfoques clásicos y neoclásicos, partiendo del supuesto de
un agente racional en sus procesos de toma de decisiones, utilizan unidades de medición de la
pobreza cuantificables (mayoritariamente monetarias). A partir de esto, asumen prescripciones de
política precisas, concisas y medibles. Sin embargo, el tratamiento de la pobreza por parte de estas
escuelas hace un excesivo énfasis en el aspecto individualista de la pobreza y una perspectiva
centrada en diseñar instrumentos puramente materiales para erradicarla (Davis y Sánchez, 2015).
La nueva corriente de la economía del comportamiento, que se sitúa en la frontera entre la
economía y la sicología, ha cuestionado fuertemente el supuesto de la racionalidad de las
decisiones individuales (Thaler, 1991; Rabin, 1998; Camerer, Loewenstein y Rabin, 2003) 2.
El segundo supuesto del análisis económico clásico y neoclásico es que las preferencias no
son afectadas por circunstancias personales. La economía institucionalista desde Myrdal, por el
contrario, da un énfasis central al papel de los contextos y entornos culturales e institucionales
en su análisis de la pobreza, asumiendo que se trata de un fenómeno de carácter
interdependiente. La teorización de Myrdal del círculo vicioso de la pobreza y causación circular
acumulativa de 1957 plantea que hay un efecto de acumulación cíclico de las causas del
subdesarrollo en los países pobres. Es decir, un país con un nivel alto de pobreza puede gastar
menos en educación, lo que llevaría a una baja formación de recursos humanos en ciencia y
tecnología, un pobre desarrollo productivo, un bajo valor agregado, una baja atracción de
inversión y, por ende, un crecimiento económico lento que resultaría en un alto nivel de pobreza
(Andrade y Jiménez, 2018). De este modo, la causalidad circular y acumulativa explica las mayores
desigualdades nacionales (dentro de los países y entre ellos) en un proceso en el que las fuerzas
del mercado asumen un papel dinamizador 3.

2
Este enfoque ha puesto de relieve la importancia de agregar la temática de las preferencias adaptativas a los análisis de
corte positivista y normativo (McGillivray, Weeden y Grusky, 2012; Wilson, 2006). Las preferencias adaptativas aluden a la
existencia de un sentido en el que todas las preferencias son adaptables en cuanto están informadas por: i) factores
ambientales como las opciones que podemos esperar razonablemente disponibles para nosotros, y ii) factores internos
como una evaluación razonable de nuestras propias capacidades. El término distingue así las adaptaciones que minan la
confiabilidad de nuestras preferencias de aquellas que no lo hacen. De este modo, para las teorías de la justicia distributiva,
las preferencias desempeñan un papel en la determinación de los bienes u oportunidades a las que tiene derecho un
individuo (Begon, 2015).
3
Para Myrdal (1959) el predominio de los desarrollos sociales de la causación circular y sus efectos acumulativos justifica la
planificación central del desarrollo económico en un país en vía de desarrollo y la intervención estatal a gran escala. De
este modo, su visión de desarrollo y modernización combina racionalidad, planificación para el futuro, aumento de la
productividad, aumento de los niveles de vida, igualación social y económica, mejora de las instituciones y actitudes,
independencia nacional, democracia política y disciplina social (Streeten, 1990 y 1995; Myrdal, 1968).
CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 19

2. Medición de la pobreza centrada en la riqueza

El problema conceptual de las medidas de pobreza individuales desagregables es que, para que su
desglose opere para cada clasificación lógicamente posible, las únicas medidas de desigualdad o
pobreza que funcionan ven a cada individuo como una isla. No solo las escuelas clásicas y
neoclásicas, también la escuela de los nuevos keynesianos, adopta una postura individual hacia la
pobreza centrada en el dinero. Aunque esta visión, al atender a la relevancia de las funciones del
gobierno, da un mayor énfasis en los bienes públicos, no tiene preocupaciones por los temas de
distribución (Davis y Sánchez, 2015). Para los neokeynesianos, el crecimiento general de los ingresos
es el elemento más efectivo para eliminar la pobreza (Laderchi, Saith y Stewart, 2003; Morazes y
Pintak, 2007) 4.
La medición de la pobreza considerada solo a partir del nivel individual de ingreso económico
inhibe cualquier perspectiva comparada en el análisis de la pobreza (Sen, 2006). En este sentido,
crece la importancia de hacer mediciones sensibles a particiones grupales (Zhang y Kanbur, 2001;
Duclos, Esteban, y Ray, 2004). La desigualdad de género, etaria, étnica y territorial debe constituir
dimensiones centrales en el análisis de la desigualdad (Lobao, Hooks y Tickamyer, 2007; Grusky y
Szelényi, 2011; Reardon y Bischoff, 2011; CEPAL, 2018b). No obstante, el análisis economicista no ha
incluido por completo estas desigualdades como constructos sociales. De esta forma, las
preferencias adaptativas todavía no se incorporan plenamente en el análisis, descartando así una
discusión de preferencias ajustadas a su estatus socioeconómico (Nussbaum, 2006; Fineman, 2006).
La visión económica ha marcado al ingreso como el indicador central de bienestar y, por
ende, ha situado a las políticas públicas de fortalecimiento del ingreso como el punto clave de
cualquier política para reducir pobreza y desigualdad: el paradigma de la pobreza de ingreso
(Bourguignon, 2006 y Ravallion, 2003). El índice de desarrollo humano (IDH), por su parte, reconoce
la necesidad de incluir variables complementarias al ingreso, por lo que es una suma ponderada
de tres componentes (ingresos, alfabetización y esperanza de vida), que evalúa el nivel de vida de
los individuos y las poblaciones de manera explícitamente multidimensional. Esto ha representado
importantes avances, pero también dilemas conceptuales no resueltos: ¿qué significan movimientos
en dirección contraria de estos tres componentes y cómo agregarlos? (Arcelus, Sharma y
Srinivasan, 2006).
El análisis del bienestar desde las dimensiones de educación, salud y riesgo aún sigue
viéndolas como variables independientes y subsidiarias de las medidas explicativas basadas en
ingreso. Las posturas que han enfatizado la interrelación entre exclusión social, capital social y
pobreza rechazan el supuesto de que la pobreza es un fenómeno asociado estrictamente
dependiente del ingreso material de las personas. Y, por el contrario, subrayan la relevancia de los
rasgos estructurales de la sociedad y la situación de ciertos grupos en la estructuración de

4
En la visión neokeynesiana, la inversión agregada y su efecto positivo en el empleo es el elemento central para generar el
tipo de crecimiento que reduce la pobreza. Si la inversión empresarial es baja, aumentan las tasas de desempleo y pobreza
entre los proveedores de mano de obra. Esta visión sostiene que los ingresos del gobierno, recaudados a través de
impuestos o emisión de bonos, deben canalizarse a la inversión pública (Jung y Smith, 2007). El enfoque en la inversión
pública para alcanzar los objetivos complementarios de crecimiento económico, empleo y reducción de la pobreza es más
fuerte en sectores considerados estratégicos en cuanto exhiben mayores efectos multiplicadores: infraestructura y
desarrollo humano y educativo. Al inyectar recursos en estas áreas, la inversión de capital privado sigue impulsando aún
más la actividad y alivia la pobreza al generar valor agregado. Además, si una economía en crecimiento estimula el empleo
logrando reducir la pobreza, dicho crecimiento resulta atractivo pues evita la necesidad de aumentos impositivos para
financiar programas contra la pobreza (Davis y Sánchez, 2015).
20 CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe

situaciones de pobreza. Estas visiones enfatizan las características de los grupos o clases (étnicas o
de género, por ejemplo) que no sean los medios puramente económicos para explicar la pobreza.
Además, buscan la explicación causal de los procesos intrínsecos y las dinámicas que dan lugar a
la privación (Laderchi, Saith y Stewart, 2003 y Davis y Sánchez, 2015).

3. La capacidad de la vergüenza y la vulnerabilidad

Para Sen (1984), la capacidad de la vergüenza es un indicador de la pobreza. En el espacio de las
capacidades, escapar de la pobreza tiene un requisito imperativo: no sentirse avergonzado por no
poder acceder a los bienes requeridos para la reproducción material de la vida. El significado
psicosocial y moral de la vergüenza alude a una emoción que responde al rechazo social o la
pérdida percibida de reconocimiento social que amenaza la autoestima y el sentido de pertenencia
(Van Vliet, 2008) 5. En este entorno analítico, Walker y otros (2013) y Walker (2014), por ejemplo,
muestran para múltiples casos nacionales tres procesos comunes: i) los discursos públicos asocian la
pobreza con las fallas personales y así crean posibilidades de sentimientos de vergüenza; ii) la vergüenza
y estigmatización6 de las personas que viven en pobreza, como individuos o grupos, pueden
autoperpetuarse, y iii) la vergüenza es una herramienta de control de los actores poderosos de la
sociedad para promover su interés a través de la dominación sobre los menos poderosos (Birrell, 2016) 7.
Por su parte, la vulnerabilidad se ha utilizado como una noción transversal a los conceptos
de pobreza y desigualdad que se vincula a la presencia de activos entendidos como capacidades
(Sen, año) y, asimismo, como capital social (Putnam, 1993). La vulnerabilidad se vincula al riesgo,
pero tiene consecuencias más negativas. Las personas están en riesgo cuando puede ocurrirles algo
negativo. Mientras que cuando son vulnerables, si ocurre algo negativo, esto las dañará. El daño y
no el riesgo define a la vulnerabilidad (Spicker, Alvarez y Gordon, 2007). Las personas pobres
tienden a ser más vulnerables que las que no son pobres.
Sin embargo, la vulnerabilidad no es necesariamente equivalente a la pobreza (Streeten,
1995). Desde la visión de Chambers (1989), las políticas orientadas a la pobreza no han considerado
la vulnerabilidad de los pobres. Así, en lugar de analizar los factores específicos que agravan la
pobreza o exponen a los individuos, hogares y comunidades al riesgo de empobrecimiento, se han
centrado en los niveles de ingreso o consumo. Chambers (1989) sostiene que la vulnerabilidad se
relaciona con la falta de defensa, la inseguridad y la susceptibilidad a los riesgos, traumas y estrés.
También el Banco Mundial (Narayan y otros, 2000) vincula la vulnerabilidad con la falta de activos

5
En este contexto los análisis de identificación de las dimensiones sicosociales de la pobreza han cobrado una creciente
atención. Ha ganado especial interés el estudio de la vergüenza que las personas experimentan como consecuencia de
dificultades económicas. Para la psicología social, la vergüenza es una emoción que crea impotencia e incompetencia, pues su
causa no es la propia persona y ella no puede aliviarla por sí misma. La vergüenza aparece así como una reacción al fracaso
que genera no cumplir con expectativas de la sociedad internalizadas como aspiraciones personales (Walker y otros, 2013).
6
La estigmatización es un mecanismo a través del cual se induce la vergüenza. El estigma ocurre a través de la interacción
social y, por tanto, reside en contextos sociales antes que en el individuo. El estigma y la vergüenza están fuertemente
relacionados y si el estigma es causa de un mínimo grado de vergüenza o humillación, dará lugar a cambios en el
comportamiento individual y colectivo (Roelen, 2017).
7
Para Walker la pobreza en términos emocionales y psicosociales tiene un carácter global que supera las singularidades
culturales (Rank, 2015). Esta visión privilegia ciertos factores determinantes del orden social: las visiones de la sicología
social y el interaccionismo simbólico por sobre perspectivas marxistas, institucionalistas o estructuralistas sociológicas. En
estas posiciones, se privilegian explicaciones psicoindividuales, simbólicas, subjetivistas, relativistas y constructivistas de la
acción social. De ese modo, las perspectivas que analizan la relación culpa-pobreza, entienden a esta última como un
efecto situacional y contextual y no como una consecuencia cultural e intergeneracional (Plantinga, 2019).
CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 21

que exponen a individuos, hogares y comunidades a un mayor riesgo de pobreza, especialmente

los intangibles: capital social y redes comunitarias de autoayuda.

4. Diferencias entre contextos urbanos y rurales para entender la pobreza

Desde la perspectiva de los postulados sociológicos clásicos sobre la sociedad moderna (Marx,
Weber, Durkheim) lo rural aparece como un ámbito espacial y societal dependiente de los cambios
materiales y culturales generados en la ciudad y la sociedad industrial, así como de las nuevas
relaciones, flujos e intercambios entre ambos espacios.
La agenda de debates sobre la pobreza rural está atravesada por aspectos críticos sobre las
condiciones, dinámicas y características centrales para la producción y reproducción de la economía
y la sociedad: la superación de la dicotomía entre ciudad y campo y la existencia de diversos
gradientes entre lo rural y lo urbano; la existencia de entornos y desafíos diferenciados de la
pobreza rural y urbana, así como la divergencia entre los contextos de vulnerabilidad y privación
diferenciados que explican lo distintivo de la pobreza rural (Boltvinik y Mann, 2020).
Desde los años 1980 y 1990 comienza a conformarse una visión que supera la dicotomía
clásica entre ciudad y campo, desde la adopción de una visión de grados de variación espacial entre
lo rural y lo urbano. En esta perspectiva, cobran relevancia elementos empíricamente distintivos de
lo rural que dan cuenta de múltiples diferencias ocupacionales, ambientales, en el tamaño de las
comunidades, en la densidad ocupacional, en la homogeneidad y heterogeneidad de la población,
en la estratificación y complejidad social de los grupos, en la movilidad social y en la dirección
migratoria y en los sistemas de migración social (Romero, 2012).
Es notoria la imbricación entre los procesos de surgimiento y funcionamiento de la agricultura
en el capitalismo moderno derivada de los vínculos dinámicos entre la agricultura y la industria,
entre lo rural y lo urbano y lo local, lo nacional y lo global. Igualmente, otros cinco factores
determinantes se suman a esta vinculación: i) los crecientes procesos de migración campo-ciudad;
ii) las crecientes demandas de productos alimentarios baratos como estrategia de reducción de los
costos de mano de obra que transformó las fuerzas productivas agrícolas; iii) la creciente
tecnificación e industrialización de la actividad agrícola; iv) la extensión del trabajo campesino
asalariado (en granjas capitalistas, minas, fábricas, construcción), y v) la reconfiguración de las
familias en formas combinadas de residencia rural-urbana, agricultura cuentapropista y empleo
fuera de la granja, incluyendo crecientemente el autoempleo en la economía urbana informal con
el objetivo de satisfacer las necesidades de reproducción (Bernstein, 2020).
La diferenciación de los contextos rurales y urbanos de la pobreza abre un debate sobre los
desafíos implicados en cada uno de los dos entornos: cuál de ambas pobrezas es más intensa, la
pertinencia de fijar líneas de medición diferenciadas entre ambas áreas y los niveles diferenciados de
desafíos en términos de desarrollo y formación de capital humano que implica cada uno de estos
ámbitos. Así, por ejemplo, Sridhar (2015) fundamenta que, en términos de problemas económicos y
sociales la pobreza urbana plantea más desafíos. No obstante, las zonas rurales en el mundo tienen
un porcentaje desproporcionado de hogares pobres8. Un diferencial crítico de la condición de
pobreza en el medio rural radica en la condición diferenciada de la economía familiar campesina en

8
En América Latina existe una mayor proporción de pobreza (monetaria) e indigencia en las zonas rurales que en las urbanas.
Para 2016, el 45,9% de los hogares rurales en América Latina no contaba con un ingreso que les permitiera satisfacer sus
necesidades esenciales, cifra que alcanzaba al 26,4% de la población urbana (Gaudin y Pareyón, 2020).
22 CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe

el contexto de las condiciones de reproducción del capital y el papel de la fuerza de trabajo. Mientras
que para el capital la fuerza de trabajo es un costo variable (solo se pagan los días que se contrata),
para la economía familiar campesina la fuerza de trabajo es un costo fijo que se debe proveer siempre
para la reproducción de toda la familia. La familia campesina es, además de una unidad productiva,
una unidad de consumo que tiene la supervivencia como objetivo que determina el tipo de decisiones
conforme a la composición de ese núcleo familiar (Boltvinik, 2020).
Existen diferencias cruciales en los contextos de vulnerabilidad urbana y rural que requieren
una cuidadosa consideración 9. Las brechas entre áreas rurales y urbanas permiten enfatizar
diferencias en contextos locales, pero también la diversidad entre diferentes áreas urbanas y rurales,
así como los vínculos entre estos espacios. Para comprender las privaciones particulares que
enfrentan las personas pobres y los mejores medios para abordarlas, deben describirse los
contextos locales y la diversidad de medios de vida en estos entornos. También existe amplia
diversidad de contextos locales rurales y urbanos: sus diferencias incluyen fuentes de ingresos,
peligros ambientales y formas e importancia relativa de varios tipos de privación 10 (Satterthwaite
y Tacoli, 2014). La literatura sobre pobreza rural describe, de forma recursiva, a los grupos de
riesgo en referencia especialmente a personas mayores, jóvenes, mujeres, niños, minorías étnicas,
inmigrantes y refugiados y personas con discapacidades. Así, los grupos rurales en riesgo de
pobreza y exclusión son en general los mismos que los urbanos 11.
Bertolini (2019) y Bertolini, Montanari y Peragine (2008) destacan aspectos distintivos
comunes de la pobreza rural: la influencia de la agricultura en pequeña escala y baja tecnificación
como factor multiplicador del riesgo de la pobreza, el aislamiento social y la distancia hacia los
centros que ofrecen servicios básicos de educación, salud y asistencia social. El concepto de
pobreza rural alude a la existencia de desventajas específicas de estas áreas que resultan en un
riesgo más alto o específico de pobreza en comparación con las urbanas. Estas desventajas deben

9
Pese a esto, muchos trabajos sobre pobreza suponen que el nivel de ingresos necesario para evitar la pobreza es igual en
zonas rurales y urbanas. Muchos gobiernos, explícita o implícitamente, también asumen este supuesto al establecer una
única línea de pobreza basada en los ingresos o en el consumo para cubrir tanto a los hogares rurales como a los urbanos.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001 también hace esta suposición al estimar la escala de pobreza a nivel
mundial basada en una línea de pobreza de un dólar al día (Banco Mundial, 2000).
10
Los estudios sobre los gastos de los hogares urbanos de bajos ingresos muestran que muchos enfrentan costos
particularmente altos para artículos no alimentarios. De forma opuesta, en muchos contextos rurales los hogares enfrentan
costos mucho más altos que los urbanos que se vinculan antes a la falta de disponibilidad de servicios que a la falta de
ingresos. Múltiples aspectos de exclusión en áreas rurales y urbanas no refieren a los niveles de ingresos, como : i) el
derecho limitado a realizar demandas al sistema político o de obtener una respuesta justa, y ii) la discriminación en el
acceso a los mercados laborales, los servicios y la justicia. Ingresos más altos no garantizan necesariamente el acceso a
servicios básicos como educación, atención médica, servicios de emergencia y protección contra el crimen y la violencia
(Satterthwaite y Tacoli, 2014).
11
No obstante, el riesgo de pobreza y exclusión social para las personas que viven en áreas rurales asume algunos rasgos
específicos. Por ejemplo, es evidente una influencia de la exclusión y del bajo acceso a pensiones por retiro sobre el tipo
de vida y los niveles de pobreza de los ancianos, riesgo que aumenta por la falta o escasez de servicios. Para las mujeres,
especialmente si son jefas de hogar, el riesgo aumenta dada la menor actividad laboral y tasa de empleo. Para jóvenes y
niños (especialmente de familias numerosas) existe un riesgo relacionado con la baja educación, los bajos ingresos de los
hogares, el contexto deficiente de las relaciones que empujan hacia la emigración y, en ocasiones, la mala calidad de la
vivienda. Grupos étnicos y minorías, inmigrantes y refugiados comparten los riesgos derivados de la baja actividad
productiva y la tasa de empleo, la baja calidad del trabajo y los salarios, la brecha educativa, la mala calidad de la vivienda,
el difícil acceso a la salud y la educación y el trabajo agrícola a menudo no declarado formalmente en el caso de inmigrantes
y refugiados. Finalmente, las personas con discapacidades o que padecen una enfermedad a largo plazo sufren por el bajo
apoyo gubernamental, la exclusión y la falta de servicios (Bertolini, 2019). Las anteriores proposiciones señalan
propensiones de ciertos grupos de la sociedad a exponerse a determinadas a situaciones de vulnerabilidad, sin que medie
una imputación causal basada en asunciones morales o normativas.
CEPAL Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 23

entenderse desde el supuesto de que la diferenciación espacial influye en las condiciones

económicas, las relaciones sociales, el costo de la intervención pública, el nivel y la tipología de la
vulnerabilidad en el desarrollo económico. En las tres últimas décadas, la economía mundial
alimentaria ha estado marcada por su financiarización y ha estado sufriendo las consecuencias
desestabilizadoras en cuanto al suministro y la seguridad de los alimentos, y para la reproducción
general del sistema de valorización del capital. Lo común a todas estas transformaciones del mundo
de la agricultura es su constante presión para supervivir bajo condiciones de mera subsistencia
(Vergoupoulos, 2020).
En la década de 1990 aparece en ALC el concepto de nueva ruralidad (NR) para describir las
nuevas condiciones en las áreas rurales. Estas nuevas circunstancias son, en parte, resultado de los
cambios de una estrategia de desarrollo de industrialización de sustitución de importaciones
orientada al interior hacia una estrategia hacia el exterior, que busca acercar al sector agrícola a los
mercados globales (Kay, 2008). En su interpretación académica más general, la idea de NR parte
del siguiente supuesto: existe una diversificación creciente de actividades y medios de vida más allá
de la agricultura y, por ende, lo rural ya no es equivalente a lo agrícola (Urquijo, Bocco y
Boni-Noguez, 2018).
La noción de NR puede interpretarse como una forma de repensar el desarrollo rural desde
varios objetivos normativos: la reducción de la pobreza, la sostenibilidad ambiental, la equidad de
género, la revalorización del campo, su cultura y su gente, facilitando la descentralización,
reformulando e incluso superando la dicotomía de las relaciones entre los rural-urbano por lo
local-global. Esta visión normativa de la NR busca mejorar las condiciones actuales desde proyectos
que no cambian sustantivamente la estructura institucional de relaciones entre los sistemas
económicos, sociales y políticos (Kay, 2008). En tal sentido, los mecanismos que determinan la
pobreza rural aluden a las formas en que la población rural puede mejorar sus capacidades para
cambiar las relaciones que gobiernan el control y distribución de recursos (Bebbington, 1999).

D. Estrategias metodológicas de medición

1. Estrategias de medición en América Latina y el Caribe: antecedentes

Altimir (1979, 1987 y 2003, entre otros) propuso de forma pionera esquemas de medición sistemática
de la pobreza para ALC. Altimir comenzó a estimar la magnitud de la pobreza en ALC a partir del
establecimiento de líneas de pobreza que representaran niveles de poder adquisitivo, bajo los cuales
no podrían satisfacerse las necesidades básicas (alimentarias y no alimentarias), constituyendo
situaciones de pobreza absoluta. De este modo, hace 40 años el estudio de Altimir permitió a la
CEPAL tener una primera medición en diez países de la región a partir de la estimación de líneas de
pobreza. En 1991 la CEPAL realizó un segundo estudio, actualizando la estimación de la línea de
pobreza con base en las encuestas de ingresos y gastos de la década de 1980 (CEPAL, 2018a).
Desde sus primeros estudios, Altimir (1982) reivindicó la importancia de generar datos e
información con cobertura, conceptos y metodologías compatibles para realizar estudios
comparativos en toda la región. La evolución de sus trabajos permitiría en los años siguientes a la
CEPAL acumular información sistemática de datos generados en mediciones oficiales. Otro aspecto
crítico por subrayar respecto a la medición de la pobreza en ALC alude al carácter rural del
fenómeno y su diferenciación de lo urbano en las mediciones regionales. La discusión sobre
estrategias de medición de la pobreza rural en ALC se dio en el marco del debate de los Objetivos