El cambio en la política de drogas ha sido una de las reformas planteadas por el actual

gobierno colombiano en cabeza del Ministerio de Justicia. Una de las apuestas iniciales
ha sido el apoyo a la regulación del uso adulto del cannabis que se adelanta en el
legislativo. Actualmente, en el Congreso de la República está en discusión la reforma
del artículo 49 de la Constitución para lograr una coherencia normativa y jurídica, y
evitar los espacios interpretativos en contra de la regulación del uso adulto del
cannabis.
El marco jurídico actual en el país permite el uso médico del cannabis a partir de la Ley
1787 de 2016 que reguló el funcionamiento de este mercado. Esta regulación se
sostiene constitucionalmente en el Artículo 49 de la Constitución que no prohíbe el
porte y consumo de sustancias estupefacientes o psicotrópicas para fines medicinales.
En julio del 2022, por cuarta vez, se presentó el Proyecto de Acto Legislativo 02 de
2022 que busca lograr esta modificación para el uso adulto. Este proyecto ha sido
aprobado en los 5 primeros debates y debe cursar la segunda vuelta durante el primer
semestre del 2023.
Esta iniciativa legislativa no regula el mercado de uso adulto del cannabis. Hay dos
proyectos de ley que pretenden diseñar e implementar el mercado regulado de
cannabis de uso adulto. Sin embargo, hasta el momento, ni el Ministerio de Justicia y
del Derecho, ni el Ministerio de Salud y Protección Social, ni el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural han presentado desarrollos normativos o una propuesta de política
para la regulación de este mercado.
La forma en la que se diseñe la regulación de este mercado será determinante en los
resultados de la política de drogas del Gobierno Nacional. Este documento resume la evidencia
disponible sobre la regulación en otros países y plantea los retos particulares que tiene la
regulación del cannabis de uso adulto en el caso colombiano. Así mismo, propone los objetivos
que debería tener la regulación del uso adulto del cannabis y las recomendaciones de política
pública para acercarse al cumplimiento de esos objetivos. Además de emplear estudios previos
que se han construido a partir de la experiencia en otros países, para identificar el
funcionamiento actual de mercado y elaborar las recomendaciones, realizamos reuniones y
entrevistas semiestructuradas con participantes actuales del mercado de cannabis de uso
adulto y otros actores relevantes: pequeños productores del Norte del Cauca, miembros de
grupos activistas cannábicos, miembros del gremio de cannabis medicinal y de otros sectores
agrícolas, organizaciones de la sociedad civil que hacen parte de la Coalición Acciones para el
Cambio (APC)2, la Fundación Ideas para la Paz (FIP), asociaciones de padres y funcionarios que
han participado en los procesos de regulación en otros países3.
Experiencia internacional con la regulación del uso adulto del cannabis
En la última década se han desarrollado varios procesos de regulación del uso adulto de
cannabis en varios países de América. Actualmente, en Uruguay, Canadá, algunos estados de
Estados Unidos4 y México (parcialmente) está regulado este mercado. Sin embargo, los diseños
regulatorios varían significativamente entre jurisdicciones.
Como explican Rodríguez-Llach et al. (2022), los modelos regulatorios tienen distintos grados
de liberalización. Según estos autores, a pesar de las diferencias entre estados, los modelos
regulatorios implementados en Estados Unidos son más liberales en el sentido que permiten
mayor participación del mercado. Si bien el Estado participa en algunos aspectos de la cadena
de producción, distribución y venta, no participa de manera fundamental en el funcionamiento
del mercado como si ocurre en otros contextos a través de monopolios públicos o controlando
los precios (Rodríguez-Llach et al., 2022). En algunos estados, como Massachusetts y Nueva
York, están avanzando en la implementación de una regulación que priorice a las comunidades
afectadas por la guerra contra las drogas- personas condenadas por delitos asociados con
drogas, comunidades afroamericanas, entre otras-. En el otro extremo se encuentra el modelo
uruguayo, en el cual el Estado es el protagonista porque opera como un monopsonio en la
producción y como un monopolio en las fases de distribución y comercialización (Rodríguez-
Llach et al., 2022). Adicionalmente, el Estado fija el precio de venta para garantizar que el
mercado regulado compita con los precios del mercado informal. En cuanto al consumo, este
modelo regulatorio limita el acceso a productos cannábicos puesto que la venta está
restringida a farmacias, clubes de membresía y cultivos domésticos. En el caso de las farmacias,
solamente los residentes uruguayos que estén registrados pueden adquirir estos productos
(Olivera & Zelko, 2021). Un modelo intermedio se ha implementado en Canadá. En este caso, la
participación de privados se limita al cultivo, producción y venta de cannabis; mientras que el
Estado opera como un monopolista en las fases del acopio y de la distribución (Rodríguez-Lach
et al., 2022). Por último, en México se hizo una declaratoria general de inconstitucionalidad
sobre la norma que impide el uso recreativo del cannabis en el 2021 (Transform, 2021). Esto
dio un espacio de legalidad al consumo y a ciertas formas de producción de la planta. A pesar
de no estar permitida la comercialización, los usuarios pueden consumir cannabis y cultivar,
con autorización, un número limitado de plantas en casa (Transform, 2021).
Estudios previos han mostrado las diferencias entre estos marcos en varias dimensiones como
las fiscales, en el otorgamiento de licencias, así como los controles a la producción y a los
precios, entre otras (Transform y MUCD, 2022; Rodríguez-Llach et al., 2022). Cada uno de estos
diseños se formuló, implementó y ajustó en función de las necesidades de los países y de los
problemas socioeconómicos que pretendía resolver la regulación. Por lo tanto, la
generalización del éxito o fracaso de modelos regulatorios no es simple, puesto que los
resultados están condicionados al contexto de cada país y a los detalles del marco regulatorio.
Sin embargo, es relevante considerar la evidencia que se ha producido en estos países para
evitar cometer errores similares en el proceso regulatorio colombiano.
En un trabajo reciente, Anderson & Rees (2023) hacen una revisión sistemática de la literatura
que evalúa los impactos, es decir las relaciones estadísticamente causales, de la regulación
medicinal y del uso adulto del cannabis en varias dimensiones de la salud pública en el mundo.
De manera general, los autores sugieren que el efecto neto de la regulación del cannabis es
positivo. En este documento nos limitaremos a mostrar los resultados que se han encontrado
para la regulación del uso adulto citados por Anderson & Rees (2023). Para el caso del uso y
posesión en jóvenes, se evidencia que la regulación de uso adulto, en el 75% de los análisis
citados por Anderson & Rees (2023), redujo o no tuvo ningún efecto en esta variable de interés
(Anderson et al., 2019; Hao & Cowan, 2020; Coley et al., forthcoming; Hollingsworth et al.,
2020). Adicionalmente, Anderson & Rees (2023) reportan que según los estudios recientes la
regulación del uso adulto reduce las ventas de alcohol en 5%, y limitó el consumo excesivo de
alcohol en estudiantes universitarios en 6%, como también las admisiones a hospitales por
consumo de alcohol de jóvenes entre 15 y 24 años (Alley et al., 2020; Kelly & Rasul., 2014;
Miller & Seo, forthcoming). En ese sentido, reportan que la regulación del uso adulto del
cannabis se asoció en un caso con menor consumo de tabaco y en los otros tres estudios
disponibles no se encontraron efectos estadísticamente significativos (Andreyeva & Ukert,
2019; Alley et al., 2020; Miller and Seo, forthcoming; Veligati et al., 2020).
En cuanto a la mortalidad relacionada con el consumo de opioides, Anderson & Rees (2023)
muestran que la regulación de cannabis de uso adulto reduce este indicador (Chan et al., 2020;
Shover et al., 2019). En el caso de los accidentes de tránsito a partir de la regulación del uso
adulto, encuentran que la evidencia disponible no es concluyente. Para los estados de Colorado
y Washington se han encontrado resultados que varían en función de las variables de control
empleadas (Hansen et al., 2020; Santaella-Tenorio et al., 2020). Por último, en la dimensión de
criminalidad, Anderson & Rees (2023) reportan que la regulación de cannabis de uso adulto
disminuye los hurtos, las violaciones sexuales y los delitos no relacionados con drogas, en
parte, por mejorar la eficiencia en la asignación de recursos policiales (Adda et al., 2014;
Dragone et al., 2019). Así, se evidencia que, en ausencia de regulaciones que permitan el
desarrollo de un mercado de uso adulto, el consumo de jóvenes sería mayor o igual, el
consumo de alcohol, la mortalidad asociada al consumo de opioides y algunas tasas de
criminalidad serían superiores.