Marco Teórico

La consulta popular es un Mecanismo de participación ciudadana que sirve para

ejercer el derecho constitucional para votar en torno a temas de trascendencia
nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme dicte la ley, pueda
incidir en el debate y las decisiones que adoptan los órganos representativos del
Estado.

La Constitución señala que las consultas populares sobre temas de

trascendencia nacional se sujetarán ser convocadas por el Congreso de la Unión a
petición de: 1) el presidente de la República; 2) el equivalente al 33% de los
integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o 3) los
ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al 2% de los inscritos en la lista
nominal de electores. Agrega que la petición deberá ser aprobada por la mayoría
de cada cámara del Congreso de la Unión. Cuando la participación total
corresponda, al menos, al 40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de
electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo
federales y para las autoridades competentes. 1

La consulta popular representa uno de los mecanismos para ejercer la

democracia directa. Su concepción y diseño se dan con la finalidad de fortalecer la
participación del ciudadano en el ámbito público más allá de su excluyente
intervención, reducida en muchos de los casos al acto volitivo de emisión del
sufragio. No obstante, esta no es ajena a la democracia representativa, al
contrario, como se ha sostenido con antelación, la democracia participativa
fortalece la democracia representativa y permite contar con desarrollos
democráticos más sólidos en los que el ciudadano es parte activa de los procesos
de decisión.2

1
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Tirant lo Blanch, 2019,
Articulo 35
2
Moran Torres, Francisco, “La consulta popular en México. Una propuesta para el
fortalecimiento de su diseño institucional a partir de experiencias normativas
latinoamericanas”, Díkaion, núm. 2, vol. 29, 2020, pp. 501-534
 La elección es el proceso a través del cual se constituye el sí mismo.
Por medio de cada elección, el individuo participa de lo general, de lo propiamente
ético, y está en comunicación intersubjetiva con los demás, frente a la cuales
asume una responsabilidad.

Así, cada elección en el proceso de socialización prepara el camino hacia

una vida buena. Se trata de un proceso continuo de apropiación de la vida ética
como decisión libre del individuo. Con ello afirmo que la elección ética tiene una
doble función: con el acto de la elección se describe tanto el proceso
ininterrumpido de la formación individual – la elección en general (primera función)
así como el momento en el que la elección toma la forma de un acto a través del
cual el individuo se decide activamente por una forma concreta de vida y a partir
de dicha base se relaciona positivamente consigo mismo y con el mundo (segunda
función). La primera función de la elección podemos denominarla con Kierkegaard
el aprender a elegir gracias a una educación exitosa. La segunda función de la
elección se deja comprender como el mantenimiento positivo de la praxis social en
una vida caracterizada por la responsabilidad y la libertad. 3

Fernando Savater Describe a la elección como la capacidad de decidir, de

darnos la libertad de tomar decisiones en la vida sobre lo que realmente queremos
o no queremos, aunque no siempre sean las más convenientes y por otro lado,
asumir que lo que venga, es sólo nuestra responsabilidad, es nuestro libre
albedrío que nos llevó a tomar un camino, un sendero donde muchas veces
desconocemos cual será nuestra próxima parada y que a mí me gustaría traducir
como los momentos de oportunidad para obtener un real aprendizaje. 4

Malo dice que es esencial a la condición humana es la cultura, no solo en su

sentido tradicional como resultado de un cultivo de nuestras facultades qué
culmina en conocimientos y capacidades desarrolladas, sino, en el sentido
antropológico de conjunto de ideas, creencias, actitudes, valores jerarquizados,

3
Muñoz Foneggra Sergio, "La elección ética, Sobre la crítica de Kierkegaard a la
filosofía moral de Kant", Estud.filos, Núm. 41, 2010, P 8
4
Savater Fernando, "El valor de elegir", Barcelona, España, Editorial Ariel,2003,
p.15
tecnologías y sistemas de pensamiento y comunicación, de acuerdo con los
cuales organizamos nuestras vidas como partes de grupos estructurados.

Gran parte de lo que somos, es el resultado de los rasgos y complejos de la

cultura a la que nos incorporamos luego y a aquello que introyectamos en
nuestros seres como partes conformadoras de nuestras personalidades. 5

Definir lo que es la cultura parece ser una tarea por demás sencilla, en
primer lugar, por el hecho de que los miembros de una sociedad, al estar, de algún
modo, inmersos en ella, y al ser todos portadores de una cierta cultura, pretenden
tener una noción de la misma; y, luego, porque desde la Antigüedad los intentos
por definir la cultura se han venido repitiendo sin interrupción en vista, sobre todo,
de la implicación constante que ésta ha mantenido con la vida social. De ahí que
podemos registrar múltiples y variados conceptos de cultura, muchos de los cuales
han aportado efectivamente al esclarecimiento de este fenómeno.

La noción totalizadora de cultura subrayada insistentemente por Gramsci

constituye una base teórica sólida como para aproximarse a un concepto de
cultura popular. En él cabría destacar, de antemano, que la cultura popular es una
forma específica de cultura; que participa de las características generales pero
que tiene su propia peculiaridad. Lo popular, dentro del contexto cultural, es decir,
las manifestaciones culturales producidas por las masas, por el pueblo, integraría
un concepto amplio de cultura popular.6

SegWalter Lippmann menciona que la opinión pública, es una representación

mental de la realidad, que se forma en la mente de un individuo a través de los
estímulos que recibe del mundo exterior. Es decir, la opinión no es una copia fiel
de la realidad objetiva, sino una construcción mental que está mediada por los
procesos cognitivos y la interpretación subjetiva de los hechos.

5
Malo, C, “Patrimonio cultural intangible y globalización”, en Puesta en el valor del
patrimonio de San Pedro Cholula a través de rutas turísticas culturales, Colombia,
s.e., 2000, pp. 7-8
6
Ron, José, Sobre el concepto de cultura, Ecuador, Editorial Solitierra, 1997, pp.
5,51
 La opinión pública no es un producto natural o espontáneo, sino que es el
resultado de la influencia de las élites y los medios de comunicación, que moldean
la percepción y el juicio de las personas sobre los hechos y los temas de
actualidad. De esta manera, la opinión pública se convierte en un fenómeno social
que puede ser manipulado y controlado por los intereses de las élites y los
poderes dominantes.7

Según Giovanni Sartori dice; Si bien la opinión pública es sumamente

importante en cualquier país, es uno de los problemas más graves al igual que la
pobreza cualitativa, y esto trae consigo la falta de formación de una opinión. 8

Para empezar, Antonio Camou, influenciado por Norberto Bobbio, refiere que
la democracia es un conjunto de reglas fundamentales que establecen quién está
autorizado a tomar decisiones, bajo qué procedimientos y en qué condiciones. Por
lo que un gobierno será democrático si involucra a las personas en la toma de
decisiones, está regido por la mayoría, y con la garantía de un conjunto de
libertades básicas.9

Con esta breve revisión de los diversos mecanismos de la democracia

directa en cinco países distintos podemos situar a dichos mecanismos dentro del
marco más amplio de las instituciones existentes y del funcionamiento real de los
sistemas políticos, para poder apreciar sus efectos. En ninguno de los casos que
hemos revisado la utilización de tales mecanismos se plantea en oposición con los
mecanismos de la democracia representativa. Se establece, más bien, una
relación de complementariedad con las estructuras y procesos políticos existentes.

Así, hemos visto que, en las dos democracias parlamentarias de tipo

británico, Canadá y Gran Bretaña, el uso del plebiscito sirvió para poner en
paréntesis el juego partidista normal o para buscar soluciones a cuestiones de

7
J. Bobillo, Francisco, La opinión pública, Estados Unidos, Lippmann Walter,
1987, P. 44-46
8
Miralles, Ana María, Periodismo, Opinión Publica y Agenda Ciudadana, Bogotá,
Grupo Editorial Norma, 2001, p.23
9
Camou, Antonio, “Gobernabilidad y Democracia”, Cuaderno de divulgación de la
cultura democrática”, Núm.6, Vol.2, 209, pp. 71-72
índole regional. El procedimiento parece haber tenido efectos positivos para la
toma de decisiones públicas en el caso de Gran Bretaña, mientras que en Canadá
confirmó el impasse en el cual se encontraba, en esos momentos, la clase política
para solucionar problemas de delicada resolución.

En Estados Unidos, el uso de numerosos instrumentos de consulta directa

está vinculado a la debilidad de las legislaturas y sistemas de partidos estatales.
En Francia, la reintroducción de esos mecanismos, con el advenimiento de la
"Quinta República" y su uso relativamente frecuente, parece estar ligado al destino
de una figura política y a su voluntad de superar los obstáculos que le ponía el
sistema de partidos.

Finalmente, en el caso suizo no se puede entender el uso frecuente del

referéndum y de la iniciativa popular sin ponerlos en relación con el
funcionamiento de un sistema de partidos que tiende a fomentar el consenso
político. La revisión de estas experiencias nacionales deja una cosa clara: en sí,
los instrumentos de consulta directa a la ciudadanía no constituyen una garantía
de mayor democracia.10

Robert Dahl ha señalado que existen ocho atributos básicos o mínimos que
un régimen debe contener para poder clasificarse dentro de la categoría de
"poliarquías", que es como él llama a las "democracias reales".

Estos ocho atributos o procedimientos mínimos que debe tener una

poliarquía son: libertad para asociarse y formar organizaciones; libertad de
expresión; derecho al voto; derecho de líderes políticos de competir por apoyo;
fuentes de información diversas y alternativas (con estas cinco garantías, los
ciudadanos considerados políticamente iguales tienen la posibilidad de formular
sus preferencias políticas), posibilidad de que, en principio, cualquier ciudadano
pueda ser electo a un cargo público; elecciones libres y abiertas (con las siete
garantías anteriores los ciudadanos tienen posibilidad de manifestar sus

Sartori, Giovanni, “Teoría y conclusión de la democracia”, vol.2, Alianza Editorial,

10

México, 1988.
preferencias de manera individual o colectiva frente a los demás ciudadanos y al
gobierno).

Finalmente, debe haber instituciones que aseguren que las políticas públicas
sean, en cierta medida, el reflejo de las preferencias electorales. Los sistemas que
cumplen estas condiciones logran un grado aceptable de competencia y
participación pública en un contexto en el que la oposición también tiene
posibilidades reales de vencer en las elecciones y asumir el poder. 11

La teoría de Home señala que el sistema político coloca a la noción de

representación política en un lugar privilegiado. El parlamentarismo y la función de
los legisladores asumen un papel casi mítico en la legitimación de las instituciones
políticas. La flexibilidad con la que se puede hacer uso de elecciones generales
por vía de la noción de censura votada por el Parlamento, o por la de disolución de
la Legislatura decretada por el gobierno, transforma muchas veces las contiendas
electorales en consultas populares en torno a una cuestión específica. Por
ejemplo, las elecciones de 1988 fueron realizadas explícitamente en torno a la
ratificación del Acuerdo de Libre Comercio.

La ciudadanía tiene el derecho de expresarse libremente, es por ello que el

fin de esta investigación dar plena vigencia al derecho ciudadano de participar, es
pertinente estudiar las limitantes constitucionales para no caer en el absurdo de
tener por un lado el requisito constitucional de la trascendencia nacional, y por el
otro, la inconstitucionalidad y, por lo tanto, la inoperancia de la consulta por la
amplitud de las restricciones de la Carta Magna. Por todo lo expuesto se entró a
un estudio metodológico de derecho comparado, para efectos de revisar la
normatividad y las mejores prácticas de países que cuentan con figuras de
consulta popular similares, lo que arrojó como resultado algunas conclusiones. 12

11
Guerrero, Manuel Alejandro, “México la paradoja de su democracia",
Universidad iberoamericana AC,2004, p.5
12
Prud' Home, Jean-Francois, "Consulta popular y Democracia Directa”, Colección
de cuadernos de divulgación de la cultura democrática, núm. 15, Primera edición,
P3
 Ricardo Antonio Silva Diaz describe en primer lugar, en el artículo 4 de la Ley
Federal de Consulta Popular se define el concepto entendiéndolo como "el
mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, a
través del voto emitido mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o
varios temas de trascendencia nacional”; de esta manera, podemos afirmar que se
trata de un mecanismo de democracia participativa. Ahora bien, en segundo lugar,
resulta necesario saber a qué se refiere la Constitución Federal y la ley en
comento, al referirse a "temas de trascendencia nacional”.

En cuanto a ello, el artículo 6 establece que un tema es de trascendencia

nacional cuando contenga elementos que "repercutan en la mayor parte del
territorio nacional, y [que tales elementos] impacten en una parte significativa de la
población"19• Como puede apreciarse, ambos supuestos deben concurrir para
que sea considerado el tema propuesto como de "trascendencia nacional", pues el
precepto establece la conjunción copulativa "y".

Una vez hecha la aclaración anterior, es preciso mencionar que los dos
supuestos mencionados son conceptos jurídicos indeterminados, ya que carecen
de una definición legal, dejando su interpretación a los legisladores de cada
Cámara del Congreso del Unión al momento de calificar el tema propuesto, salvo
que se trate de una consulta presentada por los ciudadanos, pues en tal caso, le
corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por consiguiente, se podría producir un conflicto entre el criterio de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y el de las Cámaras del Congreso de la
Unión en cuanto a la calificación de un tema como de trascendencia nacional, ya
que ambos poderes de la Unión cuentan con esa facultad con la distinción de que
será la Corte quién haga la calificación cuando sean los ciudadanos los que
soliciten la consulta popular.

Ahora bien, sin tener la intención de profundizar en el procedimiento de

consulta popular, podríamos mencionar que son tres sujetos a los que se les ha
conferido la facultad de solicitar al Congreso de la Unión la expedición de la
convocatoria de la consulta popular, a saber: 1) el Presidente de la Republica, 2)
el equivalente al 33% de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del
Congreso de la Unión y 3) a los ciudadanos en un porcentaje equivalente al 2% de
los inscritos en la lista nominal de electores. Dependiendo del sujeto que solicite al
Congreso de la Unión la convocatoria, se va a seguir un procedimiento similar,
pero va tener trámites adicionales y diversos requisitos.

1) En el supuesto de que la petición de consulta popular provenga del

presidente de la República, se presentará ante cualquiera de las Cámaras
del Congreso de la Unión, cuyo presidente de la Mesa Directiva la enviará a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que analice la
constitucionalidad de la materia de la consulta y revise la pregunta
propuesta en ella.

En caso de que se declare la constitucionalidad de la materia, la pregunta

contenida en la resolución no podrá sufrir ninguna modificación y se le notificará la
resolución al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de origen para que la
publique en la Gaceta Parlamentaria y la turne a la Comisión de Gobernación para
su análisis y dictamen, mismo que versará sobre la calificación en cuanto a la
trascendencia nacional del tema propuesto.

Una vez aprobado el dictamen por la mayoría de cada Cámara del Congreso
de la Unión, éste expedirá la convocatoria de la consulta de popular mediante
Decreto que se publicará en el Diario Oficial de la Federación y se le notificará al
Instituto Nacional Electoral ([NE) para que organice y desarrolle la consulta
popular conforme a la ley.

2) En caso de que la petición de consulta popular provenga de alguna de las

Cámaras del Congreso de la Unión, se requerirá el 33% de los integrantes de
cualquiera de ellas. Una vez presentada la petición, el presidente de la Cámara de
origen dará cuenta y la turnará a la Comisión de Gobernación o comisiones
correspondientes para su análisis y dictamen. Dicho análisis y dictamen, estará
referido (aun cuando la ley no precisa el momento de la calificación de
trascendencia nacional) a la calificación de trascendencia nacional del tema
propuesto, teniendo que ser aprobado por la mayoría de ambas Cámaras. 13

Silva Diaz, Ricardo Antonio, Castañón, Diego Andrés, “La consulta popular, Una
13

deuda con el modelo democrático participativo”, en s.a, Temas de derecho III,

segunda época, Pandecta, s.l.i, 2019, p.12