Introducción al análisis criminal y la ges-
tión de políticas públicas en materia de
política criminal
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS CRIMINAL Y LA GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA DE POLÍTICA CRIMINAL
Módulo 1: Introducción a la Política Criminal
La Política Criminal como política pública
Pensar la Política Criminal como Política Pública, implica pensar una capacidad específica
para racionalizar el uso de la violencia estatal de carácter punitivo. Si bien esta capacidad
debe valerse de la Criminología, el Derecho penal o la Sociología del Derecho; es necesario
construir un aparato conceptual propio al servicio del diseño, la formulación, la gestión, la
evaluación y el debate sobre la política criminal como política pública que administra la
violencia estatal.
En este sentido, el corpus de la política criminal debe pivotear sobre estos dos conceptos: el
de administración y el de violencia estatal. Pues este binomio nos lleva directamente a
pensar la doble constitución del Estado en tanto aparato administrativo y aparato de
dominación:
“El Estado, en su doble carácter de relación social y aparato institucional, dispone de
un conjunto de propiedades o capacidades que justamente son las que determinan la
condición estatal.” (Abal Medina y Cao, 2012: 46)
En el primero de los sentidos, pensar y desarrollar una política criminal como administración
de política pública, implica pensar en términos de capacidades administrativas. Nos
referimos a aquellas ligadas a la racionalidad más instrumental, al cómo de la gestión
pública, es decir, a “la habilidad para llevar a cabo tareas apropiadas de forma efectiva,
eficiente y sustentable” (1997: 34, en Rey, 2011: 32).
Pero el Estado no puede aparecer meramente bajo un modelo neutro en valores, donde lo
único que hace es administrar. Esta faz del Estado como aparato administrativo debe
atender primero a la definición de un porqué. Por ello, antes que centrar la atención en el
cómo, en los medios, debemos definir los fines que determinan las capacidades políticas. En
este sentido, entendemos como capacidad de gobierno aquellas que permiten la
“formulación de una visión y un proyecto de gobierno, la capacidad de liderar ese proyecto y
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transformar las instituciones para el logro de los objetivos, la capacidad de conformar y
conducir equipos, de comunicar, motivar y movilizar”. Confluyen aquí otras racionalidades no
instrumentales, ligadas a las dinámicas de conflicto y concertación política. Aquí, el piso ya
no es la eficiencia y efectividad, sino el conjunto de valores sociales que nos sostienen como
Nación: la defensa de los derechos humanos, la justicia distributiva y la búsqueda del bien
común.
En este sentido, el desarrollo de la “accountability” institucional cobra otros sentidos. La
accountability hace referencia a la capacidad institucional para que las autoridades políticas
y los funcionarios públicos rindan cuentas de sus conductas. Esta rendición de cuentas,
encuentra su origen en una perspectiva racional instrumental en términos de lo que implica
la transparencia de recursos. Pero en esta perspectiva, esta eficiencia debe también
complementarse con una ética política que dé cuenta de la base jurídica que justifica sus
actos de gobierno, principalmente en lo que refiere a la reducción de la brecha entre
representantes y representados, preservando claras las diferencias entre las autoridades
políticas, la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil, pero en línea con un
proyecto de Nación inclusivo.
Este contenido político, valorativo de la política pública, se manifiesta en la Política Criminal
en un primer gran eje estructurador, que es la visión desde la cual se interviene en las
conflictividades. En este campo, las intervenciones pueden llevarse a cabo en función de dos
grandes visiones. Desde el paradigma del “orden”, se sostiene que el conflicto puede y debe
eliminarse de la sociedad. En los hechos, esta idea funciona como un criterio de legitimidad
de un grupo social determinado, aquel con capacidad de distinguir ese orden o de
presentarse como guardián de él.
El segundo paradigma es el de la “gestión de la conflictividad”, que no busca erradicar el
conflicto sino impedir, mediante una intervención estatal dirigida, que en un conflicto
predomine el más fuerte, por medio de la fuerza y el abuso de poder. El objetivo de las
políticas de gestión de la conflictividad debe ser el de permitir que se desarrolle la
conflictividad dentro del marco social (ya que de ella nacen nuevos valores y prácticas), pero
-al mismo tiempo- evitar que el abuso de poder y la violencia se conviertan en el modo de
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resolver los conflictos.
La Política Criminal no puede ser entendida por fuera del conjunto de las acciones que
integran la política de gestión de la conflictividad. La Política Criminal no tiene otros
objetivos generales que los que surgen de la Política de Gestión de Conflictividades, es
decir, intervenir en los conflictos para evitar que se resuelvan con abuso de poder y
violencia.
La especificidad de la Política Criminal es que se ocupa de los instrumentos punitivos que
posee el aparato estatal para intervenir en los conflictos: las fuerzas de seguridad, las
cárceles, el poder judicial, etc. La Política Criminal, entonces, es un segmento de la Política
de Gestión de Conflictividades que organiza el uso de esos instrumentos como un nivel más
en la gestión de la conflictividad.
La Política Criminal en tanto uso instrumental de la violencia, ha existido en todas las
sociedades, aunque con improntas específicas. El poder punitivo siempre se ha ejercido en el
marco de una determinada política, simple o compleja, explícita u oculta, eficaz o ineficaz,
es decir, siempre se ha desplegado de manera organizada.
El problema que caracteriza a esta política es que, a diferencia de otro tipo de políticas
públicas, carece de un marco analítico específico que permita democratizar su contenido y
evaluar sus resultados. La fuerte impronta moral, el arrastre histórico de contenidos, la
apropiación por parte de sectores profesionales, la pervivencia de un aparato conceptual
confuso y esotérico, y los fuertes intereses a los que les conviene mantener a la Política
Criminal dentro de una matriz autoritaria son una muestra del conjunto de factores que
producen este atraso. No existen planteles verdaderamente profesionales dedicados a su
formulación o gestión y tampoco se han construido caminos para un debate electoral
ciudadano razonable y esclarecido. Esto genera una disputa de saberes entre el saber
tradicional propio de las burocracias estables y los conocimientos que necesita quien debe
impulsar el plan de gobierno por el cual ha sido elegido.
Hoy hay muy pocos debates sobre la política criminal en sentido estricto, sobre sus
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posibilidades de soluciones, sobre sus costos, sobre su coordinación con otros métodos de
solución, sobre los distintos tipos de medidas (preventivas, disuasivas, reactivas, etc). Al no
existir claridad sobre los niveles de análisis tampoco la hay sobre el nivel en que se
encuentran los problemas. Es muy distinto discutir sobre el tipo y clase de demanda
ciudadana de seguridad, y cómo interpretarla, que discutir sobre tal o cual modelo policial o
cuál es la mejor estrategia para controlar el mercado de vehículos robados, armas o drogas.
Por otro lado, la ausencia de verdaderos métodos para el monitoreo y evaluación hace que
toda discusión sobre la eficiencia o eficacia sea cuestión de intuición. No se sabe cuáles son
las metas y menos qué resultados se esperan en determinado tiempo. Todo esto se
pretende reemplazar con supuestas mediciones sobre el aumento o disminución de los
delitos, que poco sirven a la Política Criminal, ya que ésta necesita conocer los fenómenos
desde otra categoría que la de “delito”, la cual por ser genérica no nos dice nada sobre los
distintos planes político criminales.
Cuando analizamos el desarrollo burocrático del ejercicio de la Política Criminal podemos
observar que buena parte de él no sólo no se ha planificado, sino que está entregado a las
rutinas y trámites burocráticos más inverosímiles, provocando resultados de los que nadie
se hace responsable y a los que es difícil asignarle siquiera alguna intencionalidad de tipo
institucional. La Política Criminal es una de las políticas públicas que más fuertemente se
encuentra atrapada por su historia, y esa historia es la del uso de los instrumentos violentos
del Estado para asegurar solo algunos bienes y para intervenir solo a favor de algunos
sectores, en detrimento otros, que son los sectores sociales marginados, de menores
recursos. Se trata, en definitiva, de una política pública que no ha sido todavía
democratizada.
Elementos de la Política Criminal
Las políticas públicas son procesos complejos que transcurren en múltiples dimensiones.
Llamamos elementos de la Política Criminal a las categorías analíticas que identifican
sectores o dimensiones de esa política, con la finalidad de descubrir, al aislarlos, sus
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atributos y reglas de funcionamiento.
1. Identificación del área de intervención: el primer paso del análisis es la identificación,
lo más precisa posible, de un área social determinada sobre la que se quiere
intervenir, que siempre será un sector determinado de conflictividad o circuito de
conflictos. Esto nos resguarda de caer en el problema de la generalidad, que se
produce cuando se discute sobre Política Criminal en términos abstractos, como si
fueran lo mismo los problemas vinculados con distintos tipos de delitos (delitos
violentos, agresiones sexuales, criminalidad económica, etc), cuando en realidad ellos
se vinculan a formas de conflictividad muy diferentes y respecto de las cuales existen
distintos medios de intervención disponibles. Otro problema es cuando se piensa
exclusivamente desde la lógica del caso, y sus particularidades. No existe Política
Criminal eficaz si no se determina una regularidad social (o regularidades) dentro de
la cual los casos tienen sentido, y sobre la cual actuarán las respuestas con el
objetivo de producir efectos. Por esto, cuando se identifica un área de intervención,
se identifican a su vez las regularidades que le son propias, es decir, la recurrencia
constante de la misma clase de acontecimientos o conductas. Se trata de hallar la
mayor cantidad de acciones previsibles para llevar adelante la tarea de anticipación
que requiere el control o reducción de la criminalidad. Por otro lado, muchas formas
de criminalidad tienen una estructura de mercado, con distribución de funciones
(proveedores, productores, intermediarios, dueños, etc) y cierta forma de
organización (mercado de vehículos sustraídos, mercado de drogas ilegales, mercado
laboral clandestino, etc). En estos casos, la organización de la información y el
análisis desde esta perspectiva y el diseño de políticas que intervengan sobre las
estructuras es una condición elemental para la eficacia.
2. Finalidades de la Política Criminal: La finalidad general de la Política Criminal es
siempre la de evitar el abuso de poder y la violencia. Sin embargo, cuando
identificamos un área de intervención, ésta debe transformarse en finalidades
específicas que nos hablen del modo en que se expresa aquella finalidad en cada
uno de los circuitos de conflictividad en los que se ha decidido intervenir.
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3. Objetivos: Diseñar una política no es delimitar lo que es deseable, sino elegir entre
acciones alternativas para lograr metas tangibles. Los objetivos son realizaciones
planeadas que se espera llevar a cabo. Deben ser alcanzables, deben tener un plazo
de realización y debe existir un plan que prevea las acciones políticas destinadas
para lograrlos. Los objetivos siempre serán una forma de controlar, reducir,
transformar o acabar un fenómeno criminal, es decir que el objetivo general de la
Política Criminal siempre es el control de la criminalidad. Para poder plantearse
estos objetivos será necesario construir una línea de base a partir del estado actual
de la situación, e identificar las variables sobre las cuales se puede operar. Para esto
debe reconstruirse la estructura del funcionamiento del fenómeno criminal y los
segmentos sensibles a la acción político criminal.
- El objetivo de control consistirá en mantener cierta forma criminal en un
determinado grado o forma de realización. Intervenir para controlar.
- Los objetivos de reducción resultan más atractivos, pero no siempre son
realistas, y requieren determinar las modalidades sobre las que se actuará, los
volúmenes que se piensa reducir y el sector territorial.
- Los objetivos de transformación buscan convertir ciertas manifestaciones
criminales en otras, por ejemplo, de menor dañosidad o más controlables.
- Los objetivos de extinción implica acabar con cierto tipo de conflicto o sus
manifestaciones, o desarrollar una forma no violenta de intervención con lo
cual se descriminaliza el fenómeno.
4. Los contextos de la Política Criminal: Cada situación social, cada contexto específico,
genera restricciones y posibilidades y dependerá de la habilidad y de la fortaleza de
la política la utilización de las ventajas y la administración inteligente de las
restricciones. El contexto puede dividirse en:
- Institucional, compuesto por el conjunto de instituciones organizadas que
intervienen en el área de conflictividad definida y con las cuales se establecerán
relaciones de intercambio (otras áreas de Estado, organizaciones sociales, etc);
- Organizacional, compuesto por las organizaciones que componen el sistema penal y
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que requieren altos niveles de coordinación (Poder Judicial, Policía, Sistema
Penitenciario, Áreas del Poder Ejecutivo, etc);
- Político, que refiere al diseño formal del Estado y al juego de las formas
circunstanciales de la política, que determinan las competencias, la asignación de
recursos y productos políticos;
- Cultural, que refiere al conocimiento de las implicancias culturales de la violencia en
una momento y territorio dados, en relación con el área de intervención; y
- Financiero, que refiere a la necesaria movilización (disponibilidad, creación o
reasignación) de recursos y la pelea por obtenerlos frente a otras prioridades.
5. Tiempos de la Política Criminal: El tiempo limitado obliga a fijar prioridades, a
seleccionar correctamente las áreas de intervención, a medir bien los recursos
disponibles y a seleccionar con mucho cuidado los objetivos, si no se quiere producir
el propio fracaso. La planificación de las acciones es dependiente en un grado
extremo de la adecuada delimitación del horizonte temporal de esas acciones.
Principios de “Ultima Ratio” de la Política Criminal
Además de los principios externos que limitan el ejercicio de la Política Criminal, contenidos
en derechos y garantías legales, existen principios que son internos a la Política Criminal y la
limitan con un criterio de eficacia y eficiencia. Así, el principio de “última ratio”, que
establece la mínima intervención de los instrumentos estatales violentos, puede ser
desagregado en una serie de principios concretos:
1. Principio de “última ratio” en sentido estricto: deben preferirse los instrumentos no
violentos.
2. Principio de mínima intervención: no se debe introducir violencia allí donde no existe.
3. Principio de no naturalización: la utilización de la violencia no se corresponde
naturalmente a un tipo de conflicto, por lo que debe verificarse la eficacia en cada caso.
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4. Principio de economía de la violencia: en cada caso la violencia debe ser economizada
buscando otras formas de intervención posibles.
5. Principio de utilidad: no se puede aplicar violencia ineficaz o inoperante o que
produzca resultados mínimos.
6. Principio de respaldo: la Política Criminal no tiene finalidades propias sino que
siempre “ayuda” a otras políticas, siempre es parte de un diseño de políticas más
amplio que interviene sobre un sector de la vida social.
El Análisis Político Criminal
El Análisis Político Criminal tiene el desafío de constituirse como una disciplina que se ocupe
del ejercicio violento del poder con precisión, rigurosidad y transparencia. El objetivo es la
construcción de un verdadero Análisis Político criminal con capacidad específica para
racionalizar el uso organizado de la violencia por parte del Estado, creando para ello un
método y un aparato conceptual apropiado, es decir, una nueva disciplina que esté al
servicio del diseño, la formulación, la gestión, la evaluación y el debate sobre la Política
Criminal como política pública.
El análisis es la capacidad de articular, del modo más ordenado posible, todo el instrumental
teórico y metodológico disponible para quienes tengan que diseñar, ejecutar, evaluar y
controlar la Política Criminal. Los pasos ideales de la toma de decisiones serían:
1) Definir el problema que será objeto de la medida política
2) Enumerar todas las opciones políticas
3) Definir todos los recursos necesarios para alcanzar cada alternativa
4) Calcular los beneficios y los costos de cada una
5) Tomar la decisión sobre la base de toda la información pertinente, de manera que
se obtengan los mayores beneficios al menor costo.
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Durante los procesos políticos en general resulta imposible lograr este conjunto ideal de
aspiraciones, entonces, la tarea del Análisis Político Criminal no es asegurar la racionalidad
absoluta de esa política (lo que es imposible), sino generar un conjunto más ordenado y
claro de usos posibles de la enorme variedad de instrumentos disponibles.
El Análisis Político Criminal debe asumir la reflexión completa del momento práctico,
tomando en cuenta las enormes complejidades del diseño, realización y control de las
políticas públicas, en el marco de sociedades y Estados cada vez más complejos. Es decir,
debe atender a las condiciones reales de formulación y ejecución de las políticas y de las
necesidades de crear un marco analítico que ayude a lograr las finalidades asumidas, para el
desarrollo práctico de la Política Criminal (diseño, implementación, evaluación y control).
A su vez, nos debe servir para ordenar y clarificar el debate sobre la Política Criminal, que en
la mayoría de los casos transcurre por la senda de las emociones y no del verdadero
diagnóstico de problemas y diseño de soluciones. De esa manera la Política Criminal queda
librada a las distintas culturas burocráticas que la moldean según sus necesidades
institucionales y no según las necesidades sociales.
La tarea del Análisis Político Criminal es la de recoger muchas de las reflexiones que existen
alrededor de la Política Criminal y reordenarlas metódicamente sobre la base de nuevos
modelos de trabajo, distintos de los de la dogmática penal, el derecho procesal y la
criminología. Esto implica una revalorización del papel de la administración pública como
parte central del proceso político y del tipo de conocimiento que gira alrededor de ella.
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Bibliografía de referencia:
- Alberto, Binder (2011). Análisis político criminal. Bases metodológicas para una política
criminal minimalista y democrática. Editorial Astrea.
- Binder, Alberto (2010): La política criminal en el marco de las políticas públicas bases para
el análisis político-criminal. REJ – Revista de Estudios de la Justicia,Facultad de Derecho,
Universidad de Chile, Nº 12, Año 2010, pag. 213 – 229.
- Saín, Marcelo (2008). El leviatán azul. Policía y política en la Argentina. Editorial Siglo XXI.
- Jaime, Fernando Martín(2013): Introducción al análisis de políticas públicas. Florencio
Varela: Universidad Nacional Arturo Jauretche, - 1ª ed.
- Albavera, F. (2003). Planificación estratégica y gestión pública por objetivos. Santiago de
Chile. ILPES-CEPAL.
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