CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

Magistrada ponente

STL5025-2019
Radicación n.º 83995
Acta 14

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril dos mil

diecinueve (2019).

La Sala resuelve la impugnación que formularon la

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, el
magistrado ABDÓN SIERRA GUTIÉRREZ y el apoderado de
las IPS intervinientes, contra el fallo proferido por la Sala
Civil de esta Corporación el 22 de febrero de 2019, en la
acción de tutela que adelanta la recurrente coadyuvada por
la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL
ESTADO contra el JUZGADO TRECE CIVIL DEL
CIRCUITO DE BARRANQUILLA y la SALA CIVIL –
FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO
JUDICIAL de esa ciudad, trámite al cual fueron vinculadas
las partes del proceso objeto de cuestionamiento.

1
 Radicación n° 83995

I. A
NTECEDENTES

La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

instauró acción de tutela con el propósito de obtener el
amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO
PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE
JUSTICIA, presuntamente vulnerados por las autoridades
convocadas.

Del escrito de tutela y de la documental que reposa en

el expediente se extrae que la accionante, a través de
diversos actos administrativos, tomó posesión y ordenó la
liquidación forzosa de las entidades promotoras de salud
Selvasalud, Solsalud, Golden Group, Humana Vivir,
Calisalud, Salud Cóndor y Programa de Salud Comfenalco
Antioquia.

Adujo la promotora que la Fundación Campbell

promovió proceso ejecutivo en su contra con el fin de
obtener el pago de varios contratos de prestación de
servicios de salud suscritos por Selvasalud EPS – entidad
que fue intervenida y liquidada por la Superintendencia
Nacional de Salud.

Refirió que el trámite se adelantó ante el Juzgado

Trece Civil del Circuito de Barranquilla, despacho que en
auto de 3 de octubre de 2015 rechazó la demanda, al
considerar que de conformidad con el numeral 5.º del

SCLAJPT-12 V.00
2
 Radicación n° 83995

artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la

Seguridad Social, existía falta de jurisdicción, decisión que
apeló la ejecutante.

Informó que en proveído de 16 de diciembre de 2015 la

Sala Civil–Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de esa ciudad revocó la determinación de primer
grado y, en su lugar, atribuyó la competencia a la
jurisdicción civil y libró mandamiento de pago, tras sostener
que se configuró un título ejecutivo complejo integrado por:
(i) las resoluciones expedidas por la Superintendencia
Nacional de Salud a través de las cuales habilitó a las EPS
para administrar recursos; (ii) los actos administrativos en
los que designó los agentes especiales interventores y (iii)
los contratos de prestación de servicio de salud suscritos
por estos en representación de las intervenidas.

Relató que a dicha actuación se acumularon las

demandas ejecutivas de la Clínica Jaller S.A.S., Centro de
Excelencia para el Manejo de la Diabetes CEMDI S.A. y
Consultores Profesionales S.E.C. Ltda. -CONPROSALUD- y,
que en virtud del emplazamiento a quienes tuvieran
créditos con títulos de ejecución contra la Supersalud,
comparecieron «un total de 37 supuestos acreedores de las
extintas EPS».

Señaló la proponente que interpuso acción de tutela

contra el auto que libró mandamiento de pago expedido por
el Tribunal de Barranquilla, por considerar que carecía de

SCLAJPT-12 V.00
3
 Radicación n° 83995

motivación, trámite que se adelantó ante la Sala de

Casación Civil de la Corte, Colegiado que en fallo de 23 de
noviembre de 2016 concedió el amparo invocado, invalidó la
providencia cuestionada y dispuso emitir otra decisión en la
que se procediera a «analizar los documentos aportados con
el título base de ejecución; adelantar un estudio sobre los
contratos génesis de esas obligaciones y si, efectivamente,
fueron suscritos por el agente interventor en representación
de la ejecutada; o si existía algún precepto legal que imponga
a tal ejecutada el pago de las obligaciones demandadas».

Aseguró la accionante que el Tribunal de Barranquilla,

al dar cumplimiento a la orden de tutela mediante
providencia del 1.º de diciembre de 2016, se limitó a
reproducir la decisión que se dejó sin efecto, y que el 16 de
enero de 2017 el juez de primer grado acogió el fallo del
superior.

Aseveró la tutelista que el 20 de enero siguiente

interpuso recurso de reposición y replanteó las excepciones
de «falta de jurisdicción, falta de legitimación en la causa por
pasiva por inexistencia de solidaridad con las EPS
liquidadas, inepta demanda por improcedencia del proceso
ejecutivo singular, teniendo en cuenta que se agotó el
procedimiento de cobro administrativo e inexistencia del título
ejecutivo por ausencias formales, cobro de lo no debido y
enriquecimiento sin causa».

SCLAJPT-12 V.00
4
 Radicación n° 83995

Relató que el 18 de abril de 2017, el Procurador 13

Judicial II para asunto Civiles de Barranquilla reiteró tales
excepciones y agregó la de prescripción del título ejecutivo.
Refirió que el 21 del mismo mes y año, la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado manifestó su intención de
intervenir en el proceso, razón por la cual se suspendió el
proceso por el término de 30 días con fundamento en el
artículo 611 del Código General del Proceso.

Expuso que el 11 de abril de 2018 el juzgado de

conocimiento ordenó seguir adelante con la ejecución,
«aproximadamente» por la suma de $85.000.000.000,
determinación que el 4 de diciembre de esa anualidad
confirmó el Tribunal accionado, tras considerar que «la
jurisdicción ordinaria está facultada para debatir los actos
del liquidador y que la Superintendencia está obligada no
solo al nombramiento del liquidador y a la vigilancia de sus
actos sino además al cumplimiento, reconocimiento y pago de
las obligaciones propias de los servicios de salud».

Aseveró la tutelista que el fallador de segundo grado

incurrió en una interpretación carente de antecedentes y
contraria a la situación fáctica al concluir «no solo que los
títulos ejecutivos, considerados complejos, base de la
demanda cumplen los requisitos establecidos en el artículo
422 del Código General del Proceso; sino que (…) la
Superintendencia Nacional de Salud es deudor solidario de
la demandante y sus acumuladas (…) afirmando que violó la
buena fe y la confianza legítima que debe existir entre las IPS
y la administración».

SCLAJPT-12 V.00
5
 Radicación n° 83995

Manifestó que el 29 de junio de 2018 presentó ante la

Fiscalía General de la Nación denuncia por prevaricato por
acción contra las autoridades judiciales que adelantan el
proceso ejecutivo aquí cuestionado.

Con fundamento en lo anterior, solicitó el amparo de

los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia,
se deje sin efectos las providencias dictadas por los
accionados el 10 de abril y el 4 de diciembre de 2018.
Asimismo, se ordene el archivo del proceso, o en su defecto,
la remisión del expediente a la jurisdicción contencioso
administrativa.

II. T
RÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA

Mediante proveído del 11 de enero de 2019, la Sala

Civil de esta Corte admitió la acción de tutela, ordenó
notificar a los accionados y vincular a las partes e
intervinientes en el proceso ejecutivo, a fin de que ejercieran
su derecho de defensa y contradicción.

Dentro del término concedido para el traslado, la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado adujo que
el Tribunal al proferir un mandamiento de pago con
fundamento en un título ejecutivo compuesto por las
facturas y documentos soporte de la contractual entre las
EPS liquidadas y las IPS ejecutantes, no solo desestimó la

SCLAJPT-12 V.00
6
 Radicación n° 83995

inexigibilidad de los mismos, sino que desconoció

abiertamente la naturaleza del proceso administrativo de
liquidación forzosa, de conformidad con el artículo 293 del
Estatuto Orgánico Financiero.

Advirtió que aceptar que los acreedores demanden

ejecutivamente a la Superintendencia Nacional de Salud por
las obligaciones contraídas por las EPS intervenidas,
resulta incompatible con la naturaleza jurídica de ese
proceso y con el alcance de las competencias de la entidad
en la función de inspección, vigilancia y control. Agregó que
se ignoraron totalmente los medios de control existentes
ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dispuestos
a favor de las partes para rebatir las decisiones adoptadas
por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de
su función administrativa.

Puso de relieve la infracción de los artículos 488 del

Código de Procedimiento Civil y 422 del Código General del
Proceso, porque la Superintendencia no es sucesora de
ninguna obligación de las intervenidas y que, ante la
ausencia de remanentes patrimoniales de las EPS, ninguna
de las resoluciones podía designar sucesor procesal.

Aseveró que la Ley 715 de 2001, el Decreto Ley 1015 y

el Decreto 3023 de 2002- indican «la oportunidad con que
cuenta el acreedor de la entidad intervenida para reclamar el
pago de las obligaciones pendientes, no siendo otra que el
proceso administrativo de liquidación; allí, incluso se

SCLAJPT-12 V.00
7
 Radicación n° 83995

contempla la posibilidad y el trámite respectivo para

incorporar en la liquidación los créditos que por la vía
ejecutiva, INTERPUESTOS OPORTUNAMENTE, -antes del
traslado de créditos, es decir, de la resolución de calificación
de créditos- se cobren».

Afirmó que los accionados erraron al considerar que la

designación del agente interventor presupone la delegación
de la Superintendencia para celebrar contratos o que el
agente especial es subordinado de aquella entidad de
control, pues de acuerdo con la ley tiene la calidad de
auxiliar de la justicia.

Arguyó que los artículos 14 de la Ley 1122 de 2007, 52

de la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 4185 de 2011 señalan
que «el riesgo financiero derivado de la contratación para la
prestación del servicio de salud, se radica única e
indefectiblemente, en cabeza de la Entidad Promotora de
Salud y el prestador del servicio».

Afirmó que se transgredieron los artículos 154 y 155

de la Ley 100 de 1993, pues no es posible afirmar que al
habilitar una EPS, la entidad de vigilancia y control delegue
en ella las funciones del Estado consagradas en la
Constitución Política, en tanto que «(i) es imposible la
delegación de competencia que no son propias, (ii) la
habilitación se produce en cumplimento de un mandato legal
expreso que atribuye dicha función a la Superintendencia
Nacional de Salud, y (iii) el mero acto de habilitación no

SCLAJPT-12 V.00
8
 Radicación n° 83995

genera una responsabilidad solidaria de las obligaciones que

adquiera posteriormente la EPS».
Expuso que de los artículos 239 y 240 del Código de
Comercio se concluye que si ante la grave situación
financiera de las extintas EPS, se activó la competencia de
la Superintendencia Nacional de Salud para intervenirlas y
liquidarlas forzosamente, el procedimiento legalmente
prestablecido al que se sometió la liquidación, así como el
trámite que se adelantó y la decisión que puso fin a la
existencia de esas entidades, constituyen la determinación
que en derecho adoptó la liquidadora y, por tanto, las
obligaciones que pudo pagar como las insolutas, se
extinguieron con el agotamiento del patrimonio concurrente
de sus socios, como consecuencia de la desaparición de su
personería jurídica.

Afirmó que el litigio tal cual fue planteado, transgrede

la naturaleza administrativa del proceso resuelto por acto
administrativo debidamente ejecutoriado, y que si los
actores persistían en la imputación de responsabilidad
contra la Superintendencia Nacional de Salud, ha debido
acudirse a la jurisdicción contenciosa administrativa en
ejercicio del medio de control que se adecuara, siempre y
cuando fuera su trámite de naturaleza declarativa y no
ejecutiva.

La Sala Civil–Familia del Tribunal Superior del Distrito

Judicial de Barranquilla, luego de hacer un recuento de las
actuaciones procesales, adujo que las determinaciones

SCLAJPT-12 V.00
9
 Radicación n° 83995

adoptadas al interior de la causa criticada fueron proferidas

dentro del término legal, sin dilación alguna, «cumpliendo
todos los parámetros del derecho de defensa y contradicción
de las partes, en armonía a los parámetros constitucionales,
legales, jurisprudenciales y doctrinales, decantados en la
materia aplicable al sub judice, teniendo en cuenta la
facticidad (sic) y cada una de las pruebas que reposan en el
plenario, con primacía del derecho sustancial y aplicación
debida del derecho procesal, no conllevando vía de hecho ni
trasgresión de derechos fundamentales para la procedencia
del reclamo constitucional presentado».

El Juzgado Trece Civil del Circuito de Barranquilla

expuso que la falta de jurisdicción fue un tema debatido por
su superior, quien aplicó el precedente de la Sala Plena de
esta Corporación. Afirmó que sus determinaciones se
ajustan a la Constitución Política, y que «tal y como se
desprende de su argumentación, en modo alguno, se le
atribuye a las normas aplicadas un sentido normativo
incompatible con las posibilidades semánticas y los
potenciales propósitos del legislador al establecer el
enunciado normativo, encontrándose las decisiones
fundamentadas en la realidad fáctica y a los elementos
probatorios oportunamente allegados al proceso».

Por su parte, el Procurador 13 Judicial II de

Barranquilla adscrito a la Procuraduría Delegada para
Asuntos Civiles y Laborales afirmó que los títulos ejecutivos
son simples y estarían constituidos únicamente por las

SCLAJPT-12 V.00
10
 Radicación n° 83995

facturas a cargo de las EPS conforme a la ley y que, si en

gracia de discusión, el título fuere complejo, no estaría
integrado por ningún documento emanado de la
Superintendencia Nacional de Salud que reúna los
requisitos de los artículos 488 del Código de Procedimiento
Civil y 422 del Código General del Proceso, pues los citados
en la sentencia solo refieren que dicha entidad es la
encargada de la inspección, vigilancia y control.

Explicó que las autoridades judiciales no tuvieron en

cuenta la regulación sobre representación de La Nación y
organismos del nivel central contenida en la Ley 80 de
1993, el Código General del Proceso y el Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo
–CPACA-.

Agregó que los falladores del ejecutivo desconocieron

que los liquidadores no actúan como delegatarios de la
Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que las
funciones de inspección, vigilancia y control no puede ser
depositadas en las entidades vigiladas, esto es, en las EPS
liquidadas, cuyas tareas son de aseguramiento, según lo
dispuesto en el artículo 1.º del Decreto 1015 de 2002, el
numeral 6.º del artículo 291 del EOSF, el artículo 9.1.1.2.4.
del Decreto 2555 de 2010 y demás normas «que rigen la
toma de posesión con fines liquidatorios y la naturaleza del
cargo y las funciones del liquidador».

SCLAJPT-12 V.00
11
 Radicación n° 83995

Adujo que los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución

Política en modo alguno se refieren a la solidaridad como
una de las fuentes de las obligaciones civiles y menos aún
para establecerla a cargo de la Superintendencia Nacional
de Salud, «por el contrario hacen referencia a ella en el
sentido de un esfuerzo colectivo de la sociedad para
garantizar un mínimo vital de los colombianos».

Afirmó que es errado sostener que la Superintendencia

Nacional de Salud violó la buena fe de los ejecutantes, por
cuanto una declaración de tal naturaleza sería propia de un
juicio declarativo y no de uno de ejecución, máxime que la
entidad no es parte de los procesos contractuales de las
EPS con las IPS.

Por último, solicitó que se amparen las garantías

invocadas, toda vez que la tutela cumple con los requisitos
de procedibilidad y la providencia cuestionada incurrió en
los defectos señalados, particularmente en el sustantivo,
toda vez que no existe solidaridad a cargo de la
Superintendencia Nacional de Salud.

Por otra parte, a través de apoderado, las entidades

Asistencia Médica Inmediata AIMEDI, Centro Cardiológico
de Valledupar Ltda., Centro de Experiencia para el Manejo
de la Diabetes - CEMDI, Centro Médico Oftalmológico y
Laboratorio Clínico Andrade Narváez - COLCAN, Centro
Médico Sebastián Villazón Ovalle S.A.S., Clínica Candelaria,
Clínica Mar Caribe Colsalud S.A., Clínica Occidente, Clínica

SCLAJPT-12 V.00
12
 Radicación n° 83995

Piedecuesta S.A., Clínica Sumedis S.A.S., Clínica Higea IPS

S.A., Consultores Profesionales Sex Ltda. -CONPROSALUD,
Corporación para el Desarrollo del Hombre y la Tecnología -
CDTCH-/Odontosalud Las Américas, Disgecol S.A.S.,
Empresa Multiactiva de Salud – Semultisalud S.A.S., Global
Life Ambulancias S.A.S., Habilitar del Caribe S.A.S.,
Icamedic S.A.S., Imat Oncomédica S.A. IPS de La Costa
S.A., Laboratorios Nancy Flórez García S.A.S., Organización
Clínica General del Norte, Otomed Asistencia Médica Ltda.,
Servicio Médico Familiar -SERMAFAM-, Servicios Vivir
S.A.S., Serviclínico Dromédica S.A., Sociedad Médica Laura
Daniela S.A., Sociedad Oncológica & Hematológica del
Cesar Ltda. y Suminntegrales S.A.S. manifestaron lo
siguiente:

Realizaron un recuento de las actuaciones surtidas en

el juicio aquí censurado; luego, indicaron que es temerario
que la parte actora sustente el amparo en la falta de
jurisdicción y competencia, cuando tal tema fue
previamente expuesto en una acción de tutela que conoció
la Sala de Casación Civil de esta Corporación, autoridad
que «aceptó tácitamente» el conocimiento de las diligencias y
dispuso la expedición de una nueva providencia que
desatara el recurso de apelación conforme a sus
lineamientos, de modo que si la promotora consideró que no
se dio cumplimento a tal orden, lo procedente era que
instaurara un incidente de desacato.

SCLAJPT-12 V.00
13
 Radicación n° 83995

Argumentaron que la ejecutada y sus coadyuvantes

incurrieron en errores en la defensa que impiden la
procedencia de la presente acción, como quiera que no
excepcionaron contra los mandamientos de pago proferidos
en favor de la totalidad de las IPS demandantes.

Narraron que bajo los parámetros de «autonomía e

independencia judicial» los jueces accionados declararon
que el titulo ejecutivo cumplió con los requisitos exigidos
por la norma y que estaba integrado por una pluralidad de
documentos conformados por resoluciones expedidas por la
Superintendencia Nacional de Salud en las cuales se
dispuso la habilitación, intervención y liquidación de las
EPS, contratos de prestación de servicios, facturas y el acto
administrativo de nombramiento de los agentes
interventores y/o liquidadores, «quienes están facultados
para seguir contratando» en aplicación al artículo 295 del
Estatuto Orgánico Financiero.

Surtido el trámite de rigor, la Sala de conocimiento de

este asunto constitucional en primer grado, mediante
sentencia de 22 de febrero de 2019, concedió el amparo
pretendido al considerar que el título ejecutivo no reunía los
requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso,
toda vez que no se demostró que viniera suscrito por una
persona que llevara la representación legal de la
Superintendencia Nacional de Salud y «tuviera la capacidad
para comprometer su responsabilidad patrimonial y por esa
senda la de La Nación».

SCLAJPT-12 V.00
14
 Radicación n° 83995

Advirtió que el encartado al establecer una solidaridad

en cabeza de la ejecutada, «desbordó en grado sumo las
lindes de un juicio ejecutivo que no partió de un título idóneo
para el efecto», sino que se ocupó de deducirlo a partir de
una serie de razonamientos que conllevaron el señalamiento
de una discutible «“Delegación Superintendencia a EPS” de
lo que dedujo la “Solidaridad de la Superintendencia
Nacional de Salud-Nación frente a las obligaciones de
prestaciones de servicios de salud dejadas de cancelar a las
IPS por las EPS en sede administrativa”, apuntalada con
conceptos ajenos por completo al carácter claro del
instrumento base del recaudo, tales como la buena fe y la
confianza legítima de las IPS que contrataron con las EPS,
deshonradas por la actuación de la Superintendencia de
Salud».

Advirtió que el Tribunal no tuvo en cuenta la

representación de La Nación y entidades del nivel central
contenidas en la Ley 80 de 1993, el Código General del
Proceso y el Código de Procedimiento Administrativo y
Contencioso Administrativo; «que la “inspección, vigilancia y
control, no pueden ser depositadas en las entidades
vigiladas, esto es, en las EPS liquidadas”; que las labores de
estas son de aseguramiento, conforme el artículo 1.º del
Decreto 1015 de 2002, el numeral 6.º del artículo 291 del
EOSF, el artículo 9.1.1.2.4. del Decreto 2555 de 2010 y
demás disposiciones concordantes, su actividad tiene
marcados aspectos mercantiles y sus deudas se cubren
hasta el monto de sus activos; que los artículos 48, 49 y 365
superiores no consagran ninguna solidaridad en este tipo de

SCLAJPT-12 V.00
15
 Radicación n° 83995

obligaciones, ni podía ser válidamente deducida a partir de

unas elucubraciones complejas y sobre el papel del Estado
en la prestación del servicio de salud y en particular, cuando
toma posesión de las entidades que la materializan».

Subrayó que sin entrar a discutir de fondo la

responsabilidad que La Nación pudiera tener, lo cierto es
«que la misma sólo podría deducirse en un trámite de
conocimiento, de tal manera que la Sala accionada excedió
sus facultades y por esa senda lesionó las prerrogativas del
ente estatal», situación que, en su sentir, «compromete
gravemente el erario».

Finalmente, refirió que la acción de tutela no es

temeraria, dado que la propuesta anteriormente, no se
analizó de fondo la falta de jurisdicción y competencia
alegada por la Superintendencia de Salud en este asunto.

En consecuencia, dispuso:

CONCEDE[R] la tutela de Superintendencia Nacional de Salud -

SUPERSALUD-, coadyuvada por Procuraduría General de la
Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,
contra la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla y el Juzgado Trece Civil del Circuito de
esa ciudad, dejando sin efecto la sentencia emitida el 4 de
diciembre de 2018 por tal Corporación, a la cual se le ordena
dictar una de reemplazo que tenga en cuenta las motivaciones
aquí dadas.

III. I
MPUGNACIÓN

Inconformes con la decisión, la Superintendencia

Nacional de Salud, el apoderado de las IPS intervinientes y

SCLAJPT-12 V.00
16
 Radicación n° 83995

el magistrado Abdón Sierra Gutiérrez de la Sala Civil–

Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, la impugnaron.

La parte actora indica que comparte la ratio decidendi

del fallo de primera instancia que reconoce el error judicial
cometido por las autoridades judiciales accionadas al
«haber adelantado un trámite inadecuado» y deja sin efecto
la providencia de 4 de diciembre de 2018; no obstante,
refiere que no es congruente ordenar al Tribunal dictar una
sentencia de reemplazo «cuando está comprobado (…) que
ese trámite no es el idóneo, ni se dan los presupuestos
procesales para su ejecución, siendo todo materia de un
procedimiento declarativo».

Explica que en aras de salvaguardar los intereses de la

Superintendencia Nacional de Salud, se deben extender los
efectos del fallo de tutela a la totalidad de la actuación
judicial, en la medida que los despachos «abusaron de su
autonomía», «insisten» en la existencia de criterios tan
«singulares» como la solidaridad y la confianza legítima
«como si fueran jueces administrativos» y derivan títulos
ejecutivos de contratos que la entidad no suscribió.

Aunado, solicita la expedición de copias con destino al

Consejo Superior de la Judicatura para investigar la
conducta de los profesionales del derecho que promovieron
la causa y los funcionarios judiciales que la adelantaron.

SCLAJPT-12 V.00
17
 Radicación n° 83995

Por su parte, las entidades vinculadas a este trámite

ius fundamental indican que no se vulneró el debido
proceso de la entidad proponente, pues según la Ley 100 de
1993, el artículo 622 del Código General del Proceso y el
auto de Sala Plena de 23 de marzo de 2017, el fallador de
primera instancia reconoció que el competente para dirimir
el asunto es la jurisdicción ordinaria civil como juez
natural.

Exponen que la homóloga Civil no precisó qué derecho

fundamental se transgredió y «termina concediendo la tutela»
y ordenó «de manera ambigua», dejar sin efecto la sentencia
emitida el 4 de diciembre de 2018, con el «único» argumento
que tal actuación «compromete gravemente el erario, dado el
cuantioso monto de las pretensiones reconocidas». De igual
modo, aducen que sus contradictoras, no ejercieron su
defensa de manera técnica y adecuada, pues no
excepcionaron en la totalidad de los casos planteados por
las demandantes.

Agregan que la acción carece del presupuesto de

subsidiaridad, como quiera a la fecha en que se presentó la
tutela se encontraba pendiente que el Tribunal resolviera
sobre la concesión del recurso de casación contra la
sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución.

Por último, el magistrado Abdón Sierra Gutiérrez de la

Sala Civil–Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla aduce que la providencia que

SCLAJPT-12 V.00
18
 Radicación n° 83995

profirió el 4 de diciembre de 2018 no es caprichosa ni

subjetiva, sino razonable y, por tanto, debe mantenerse.

Refiere que el asunto controvertido, debe desatarse

ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, pues
se trata de conflictos contractuales suscitados por la
prestación del servicio de salud.

Insiste en la existencia del título ejecutivo a cargo a la

Superintendencia Nacional de Salud, como entidad garante
del cumplimento de las obligaciones que «suscribió» en
nombre de las EPS intervenidas. Afirma que, lo contrario,
«no solo desnaturaliza la noción de contrato como fuente de
obligaciones, su naturaleza social, sino igualmente el deber
constitucional de garante de las obligaciones contraídas por
las EPS bajo su control».

IV. C
ONSIDERACIONES

De acuerdo con lo reseñado, la impugnación del

apoderado de las IPS intervinientes se centra en que en el
presente asunto (1) la acción de tutela es improcedente
debido a que se propuso cuando aún estaba pendiente de
resolverse el recurso extraordinario de casación interpuesto
contra la sentencia que ordenó seguir adelante con la
ejecución; (2) el Tribunal no identificó el derecho
fundamental lesionado y el «erario» no es un derecho que
tenga esa connotación; (3) la defensa técnica de la
Superintendencia Nacional de Salud, la Agencia Nacional de

SCLAJPT-12 V.00
19
 Radicación n° 83995

Defensa Jurídica del Estado y la Procuraduría General de la

Nación fue deficiente, al punto que no propusieron
excepciones frente a algunas IPS ejecutantes y si lo
hicieron, se formularon frente a sujetos equivocados.
A su turno, el magistrado Abdón Sierra Gutiérrez
ponente de la sentencia controvertida, (4) defiende que la
decisión adoptada es plausible ya que la Superintendencia
Nacional de Salud es garante de las obligaciones contraídas
por las EPS bajo su inspección, vigilancia y control, además
que «no puede ser ajena a las obligaciones nacidas de un
contrato quien los suscribió o que sus subalternos suscriben».
Sostiene también que en su sentencia esbozó la teoría
alemana de la prestación y la responsabilidad «porque los
demandados en ejecución precisamente buscaban inducir al
juzgador civil como al constitucional de que estábamos frente
a un tema de responsabilidad, pero al estudiar el punto se
afirma que estamos frente a una acción eminentemente
prestacional».

Por último, (5) la Superintendencia de Salud está

inconforme con el fallo, debido a la falta de precisión de la
orden proferida por la Sala Civil. En su criterio, tal cual
como está redactada la decision «puede constituirse en una
vía adicional para concederles a las instancias nuevas
oportunidades para el ensayo de criterios de responsabilidad
de la Superintendencia Nacional de Salud». Por este motivo,
pide que la orden se extienda al fallo de primera instancia
del juicio ejecutivo y se disponga el archivo del proceso,
junto con la compulsa de copias para que se investigue
posibles faltas disciplinarias.

SCLAJPT-12 V.00
20
 Radicación n° 83995

En el orden descrito, se resolverá la impugnación.

(1) Procedencia de la acción de tutela: El recurso

extraordinario de casación no es un mecanismo de
defensa adicional en los juicios ejecutivos

Para descartar la alegación relativa a la existencia de

un mecanismo de defensa alterno, es suficiente con
mencionar que de acuerdo con el artículo 334 del Código
General del Proceso, el recurso extraordinario de casación
solo procede contra las sentencias proferidas en segunda
instancia en los procesos declarativos, en las acciones de
grupo y las dictadas para liquidar una condena en concreto.
De manera que en tratándose de los procesos ejecutivos el
recurso de casación es improcedente y, en esa medida, no
puede invocarse como una vía de defensa adicional.

En cuanto a los otros requisitos de procedencia de la

acción de tutela, esta Sala de la Corte Suprema de Justicia
los encuentran satisfechos. Primero, porque la tutela posee
relevancia constitucional ya que a través de ella se busca la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso
y acceso a la administración de justicia. Segundo, porque la
acción fue propuesta en un tiempo razonable como quiera
que la sentencia controvertida data del 4 de diciembre de
2018. Tercero, porque las entidades no cuentan con otro
mecanismo de defensa judicial para combatir la sentencia

SCLAJPT-12 V.00
21
 Radicación n° 83995

del Tribunal. Y cuarto, porque la acción no busca

controvertir aspectos resueltos en otra tutela.

En cuanto a esto último, conviene precisar que

aunque en la actuación constitucional radicada con el n.º
2016-03274-00 que se adelantó ante la Sala Civil de esta
Corporación y se falló el 23 de noviembre de 2016, la
entidad accionante discutió la inexistencia del título
ejecutivo, lo cierto es que en dicha oportunidad, el juez
constitucional se limitó a enunciar que la providencia que
libró el mandamiento de pago carecía de la debida
fundamentación, omisión que -consideró- transgredió las
garantías fundamentales de la entonces demandante.

Ahora, como quiera que sobre el tema surgieron

nuevos pronunciamientos dentro del proceso ejecutivo con
ocasión a la resolución de las excepciones formuladas por la
convocada y sus coadyuvantes, cuyo resultado fue la de
seguir adelante con la ejecución, se afirma que las
determinaciones allí adoptadas no han sido debatidas en
sede de tutela.

(2) Acerca de la falta de identificación o

vulneración de un derecho fundamental

En torno al punto, cabe señalar que aunque la Sala

Civil no enunció en la parte resolutiva del fallo de tutela el
derecho fundamental protegido, de cualquier modo se
sobreentiende que su amparo recayó sobre el derecho al
debido proceso y acceso a la administración de justicia.

SCLAJPT-12 V.00
22
 Radicación n° 83995

A juicio de esta Sala de la Corte Suprema de Justicia,

para que un fallo de tutela sea efectivo no es necesario que
en la parte resolutiva se transcriba el derecho fundamental
tutelado o se emplee alguna fórmula sacramental o
especial. Lo importante, es que en el texto de la sentencia se
comprenda cuál derecho fundamental se protege, cuáles
fueron las razones que llevaron al juez a ampararlo, en qué
elementos de convicción se apoyó y de qué manera se va a
garantizar su resguardo.

Desde ese prisma, al revisar el fallo de tutela de la

homologa Civil, esta Sala observa que la definición del
asunto tuvo como norte los principios de «independencia y
autonomía que los artículos 228 y 230» de la Constitución
«reconocen a la judicatura», preceptos que hacen referencia
al derecho al acceso a la administración de justicia y el
principio de legalidad. Igualmente, la sentencia analizó la
cuestión desde el ángulo del debido proceso, cuando se
ocupó de indagar si la decisión en su sentido y
argumentación era defendible.

No hay que olvidar que el debido proceso es un

derecho constitucional multifacético, a través del cual se
busca la protección de los sujetos incursos en una
actuación judicial o administrativa, para que durante su
trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación
correcta de la justicia.

SCLAJPT-12 V.00
23
 Radicación n° 83995

Por tanto, hacen parte de las garantías del debido

proceso: (i) el derecho a la jurisdicción que, a su vez,
conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los
jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones
motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de
jerarquía superior y al cumplimiento de lo decidido en el
fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado como el
funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer
jurisdicción en determinado proceso o actuación, de
acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las
personas y la división del trabajo establecida por la
Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido
como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados
para ser oído y obtener una decisión favorable; (iv) el
derecho a un proceso público que se desarrolle dentro de
un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la
actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o
inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que
solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales
confía la Constitución la tarea de administrar justicia,
ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al
ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia
e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre
deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a
los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados
ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas (C-341-
2014)

En tal orden, si la Sala Civil de esta Corporación, con

base en los argumentos expuestos en su providencia,

SCLAJPT-12 V.00
24
 Radicación n° 83995

concedió el amparo propuesto al considerar que no existía

ni era factible construir un título ejecutivo oponible a la
Superintendencia Nacional de Salud, en tanto no había
constancia de que los contratos y facturas hubiesen sido
suscritos por esa entidad o por un representante suyo,
además que no era posible deducir una obligación solidaria
a partir de razones y principios abstractos, debe entenderse
que estuvo encaminada a salvaguardar el debido proceso de
la entidad ejecutada.

Ahora bien, el apoderado de las IPS impugnantes

sostiene que el erario no es un derecho fundamental, frente
a lo cual vale insistir en que el derecho protegido en este
caso fue, en particular, el debido proceso en su dimensión
de interpretación y aplicación correcta de la justicia
material, o, dicho de otro modo, en cuanto derecho a
obtener una decisión justa.

Con todo, no está por demás precisarle al impugnante

que el patrimonio público, a pesar de no encontrarse
enlistado en el título I de la Constitución Política de
Colombia, sí es un derecho fundamental, como quiera que
sin él sería imposible la realización de los fines del Estado y
la garantía de los derechos sociales y colectivos de los
ciudadanos. Recuérdese que los derechos fundamentales no
son solo aquellos que aparecen al principio de la
Constitución o reconocidos expresamente como tales, pues
a lo largo del texto constitucional, se incluyen otros que
también tienen ese carácter, tal es el caso del derecho a la

SCLAJPT-12 V.00
25
 Radicación n° 83995

salud o a la integridad del patrimonio público,

caracterizados por su protección directa y posibilidad de
reivindicación.

Precisamente, el patrimonio público es uno de esos

derechos que sin estar reconocido expresamente como
fundamental, tiene tal carácter, en cuanto de él pende el
desarrollo de los cometidos estatales y, más aún, de la
supervivencia de la organización política. De allí que la
protección de su integridad, como bien de todos y cada uno,
constituye una obligación y un compromiso ciudadano de
insoslayable observancia.

3. De la deficiente defensa técnica de la

Superintendencia Nacional de Salud y de las entidades
públicas coadyuvantes de la acción de tutela

El apoderado de las IPS impugnantes refiere que la

Superintendencia Nacional de Salud no propuso
excepciones de mérito frente a la Clínica Piedecuesta y la
Sociedad Oncológica y Hematológica del Cesar; que la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó
medios exceptivos frente a algunas demandas acumuladas,
y que la Procuraduría General de la Nación lo hizo mediante
37 escritos idénticos en los cuales se enunció el mismo
sujeto.

Al respecto, vale mencionar que para la adecuada

defensa del Estado, no era necesario que las tres entidades

SCLAJPT-12 V.00
26
 Radicación n° 83995

públicas relacionadas propusieran excepciones de mérito,

pues basta con que una sola de ellas lo haga.

En efecto, de acuerdo con el artículo 610 del Código

General del Proceso, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado tiene «las mismas facultades atribuidas
legalmente a la entidad o entidades públicas vinculadas
como parte en el respectivo proceso», dentro de las cuales se
encuentra la de «proponer excepciones previas y de mérito,
coadyuvar u oponerse a la demanda». De igual modo, y
según lo dispuesto en los artículos 277 de la Constitución
Política, 37 y 45 del Decreto 262 de 2000, y 45 y 46 del
Código General del Proceso, el Ministerio Público interviene
en los procesos como sujeto procesal especial con amplias
facultades, dentro de las cuales se encuentra la de
interponer recursos, rendir conceptos, solicitar nulidades,
pedir, aportar y controvertir pruebas.

Por consiguiente, las posibles omisiones en la

presentación de excepciones de mérito por parte de algunas
entidades, fueron suplidas por las restantes; es decir, las
supuestas deficiencias en la defensa de algunas entidades
las llenaron otras, de modo que, en su conjunto, el Estado
no incurrió en falencias procesales tales que condujeran a
desestimar sus argumentos o alegar una suerte de incuria.
Precisamente por lo anterior, tanto el Juzgado como el
Tribunal al momento de dictar el fallo, se ocuparon de
examinar las excepciones de mérito propuestas por la
Superintendencia Nacional de Salud, la Procuraduría y la

SCLAJPT-12 V.00
27
 Radicación n° 83995

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sin que

hubiesen avizorado la supuesta desidia alegada.

4. Sobre la razonabilidad de la decisión de los

jueces de instancia

El magistrado Abdón Sierra Gutiérrez refiere que la

decisión de la Sala Octava Civil–Familia del Tribunal de
Barranquilla es admisible dentro de las múltiples
alternativas y, en esa medida, está dentro del ámbito de la
autonomía e independencia judicial.

La Sala no comparte este planteo por cuanto a todas

luces, el Juzgado Trece Civil del Circuito de Barranquilla y
el Tribunal Superior de la misma ciudad, no podían, en el
marco de un juicio ejecutivo, derivar una responsabilidad
solidaria a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud,
frente al pago de obligaciones contraídas por las EPS
liquidadas, por las siguientes razones:

4.1 La existencia de contratos, facturas, cuentas de

cobro y reconocimiento de deudas por servicios de salud
prestados por IPS a EPS no son en sí mismos títulos
ejecutivos exigibles a la Superintendencia Nacional de
Salud

El artículo 422 del Código General del Proceso,

denominado «título ejecutivo», preceptúa que «pueden
demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas,

SCLAJPT-12 V.00
28
 Radicación n° 83995

claras y exigibles que consten en documentos que provengan

del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba
contra él […]».

De acuerdo con esta disposición, la parte ejecutante

debe aportar junto con su demanda, instrumentos en los
que conste la existencia de obligaciones expresas, claras y
exigibles contraídas por el demandado. Significa lo anterior,
que no es factible hacer efectivas o ejecutar al demandado
por obligaciones que no fueron aceptadas o reconocidas por
él.

En este caso es claro que los contratos, facturas,

cuentas de cobro y actos de reconocimiento de deudas no
fueron emitidos ni suscritos por una persona que actuara
en representación de la Superintendencia Nacional de
Salud, de modo que mal hizo el Tribunal en tener a esta
entidad como deudor.

Ahora bien, ese colegiado, equivocadamente entiende

que el Agente Especial Liquidador designado por la
Superintendencia Nacional de Salud se asimila a un
representante o delegado de la entidad cuyos actos
comprometen su responsabilidad, razonamiento que carece
de respaldo legal y, más aún, ignora las normas que las
entidades estatales le han puesto de presente a lo largo y
ancho del proceso ejecutivo, tal como pasa a explicarse.

SCLAJPT-12 V.00
29
 Radicación n° 83995

4.2 El agente especial liquidador por disposición

legal es un auxiliar de la justicia y, por tanto, no tiene
la calidad de trabajador, contratista, empleado o
representante de la Superintendencia Nacional de Salud

Según el marco normativo que regula los procesos de

intervención forzosa administrativa1, la Superintendencia
Nacional de Salud designa a los agentes especiales
interventores, liquidadores y contralores, previa inscripción
de estos en el registro correspondiente.

El agente especial liquidador designado tiene la

condición de auxiliar de la justicia según lo previsto en el
numeral 6.° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, que a la letra dispone: «el liquidador y el
contralor continuarán siendo auxiliares de la justicia y,
por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores
o empleados» de la entidad en liquidación o de la
Superintendencia Nacional de Salud. Para tal cometido, la
ley les otorga autonomía en el desarrollo de sus funciones,
al punto que los artículos 291, numeral 6.°, y 294 de ese
estatuto preceptúan claramente que «los agentes especiales
desarrollarán las actividades que les sean confiadas bajo su
inmediata responsabilidad», al punto que «es competencia de
los liquidadores adelantar bajo su inmediata dirección y

1
La Superintendencia Nacional de Salud en materia de procesos de intervención
forzosa administrativa dirigidos a administrar o liquidar las entidades vigiladas,
adopta el procedimiento previsto en el Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero) y la Ley 795 de 2003. Lo anterior por remisión expresa del
numeral 8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001, el artículo 1 del Decreto 1015 de
2002, el artículo 1 del Decreto 3023 de 2002, el artículo 30 del Decreto 2975 de
2004 y el inciso 1º del artículo 6 del Decreto 506 de 2005.

SCLAJPT-12 V.00
30
 Radicación n° 83995

responsabilidad los procesos de liquidación forzosa

administrativa de entidades vigiladas».

En consonancia con lo referido, el numeral 9.° del

artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
prevé que el liquidador tendrá la guarda y administración
de los bienes que se encuentren en poder de la intervenida,
de la masa de la liquidación o excluidos de ella y, además,
la función de actuar «como representante legal de la
intervenida».

Lo anterior pone de relieve la ligereza del Tribunal al

considerar al agente especial liquidador como un delegado o
representante de la Superintendencia Nacional de Salud,
argumento que reitera en la impugnación al asegurar que la
accionante «no puede ser ajena a las obligaciones nacidas
de un contrato quien los suscribió o que sus subalternos
suscriben». Ello, en la medida que, primero, los actos y
contratos suscritos por el agente especial liquidador lo son
en nombre y representación de la EPS y, segundo, el
liquidador es un particular sometido al régimen de los
auxiliares de la justicia, que ejerce funciones públicas
transitorias de manera autónoma y bajo su inmediata
responsabilidad; por tanto, bajo ninguna circunstancia
puede ser reputado como empleado, trabajador o
representante de la entidad vigilante.

Es que bajo la tesis del Tribunal, se llegaría al absurdo

que los jueces tendrían que responder por los actos de los
auxiliares de la justicia nombrados en los procesos, a la vez

SCLAJPT-12 V.00
31
 Radicación n° 83995

que conduciría al despropósito de pensar que los peritos y

auxiliares de la justicia cuando ejercen sus funciones lo
hacen a nombre de aquellos.

Desde luego que la Superintendencia Nacional de

Salud ejerce vigilancia respecto de los liquidadores
designados, pero de tal circunstancia no es viable concluir
que por las actuaciones de esos auxiliarles deba responder
el Estado, como si se tratara de una responsabilidad
objetiva. De ser así, cada vez que las superintendencias
financiera, de servicios públicos domiciliarios y de economía
solidaria, junto con la de salud, entre otras entidades
públicas de control, intervengan una entidad para
garantizar la continuidad de un servicio o proteger a la
comunidad, el Estado estaría llamado a asumir con cargo a
los recursos públicos las obligaciones contraídas por
terceros.

Por último, la Sala advierte que en su argumentación

el Tribunal obvió el contenido del artículo 40 del Decreto
1922 de 1994, conforme al cual «La intervención no implica
en ningún caso responsabilidad patrimonial de la Nación
respecto de las obligaciones civiles, comerciales o laborales
de la entidad intervenida».

4.3 El proceso ejecutivo no es idóneo para declarar

obligaciones solidarias – Necesidad de que la obligación
solidaria tenga un fundamento claro

SCLAJPT-12 V.00
32
 Radicación n° 83995

Conviene recordar que la solidaridad tiene su origen

en la ley o en el acuerdo de voluntades. Al respecto, el
artículo 1568 del Código Civil es contundente al consagrar
que «la solidaridad debe ser expresamente declarada en
todos los casos en que no la establezca la ley».

Desde este punto de vista, para que sea factible la

ejecución contra los codeudores solidarios por la totalidad
de la obligación, es indispensable que medie un pacto
expreso entre las partes en ese sentido o que la solidaridad
tenga un claro sustento normativo.

En este caso, no existe un solo documento en el cual

la Superintendencia Nacional de Salud hubiese expresado
su voluntad de obligarse al pago de las facturas y cuentas
de cobro por los servicios prestados por las IPS a las EPS
liquidadas. Tampoco en el ordenamiento jurídico existe una
norma que le imponga el deber de responder por las deudas
insolutas de las EPS intervenidas y liquidadas. Por el
contrario, el numeral 1.° del artículo 293 del Decreto 663 de
1993 indica que el proceso de liquidación forzosa
administrativa tiene por finalidad esencial la pronta
realización de los activos y el pago gradual y rápido del
pasivo externo a cargo de la respectiva entidad «hasta la
concurrencia de sus activos».

Ahora bien, si las IPS ejecutantes consideraban que la

Superintendencia Nacional de Salud debía asumir el pago
de las facturas y cuentas de cobro insolutas, debido a fallas
en el servicio de inspección, vigilancia y control, ello debe

SCLAJPT-12 V.00
33
 Radicación n° 83995

ser objeto de controversia en un proceso declarativo ante la

jurisdicción contenciosa administrativa. Esto es, la eventual
responsabilidad solidaria de la entidad puede debatirse
ampliamente en un juicio declarativo, pero no a través de
un trámite ejecutivo donde se presupone que las
obligaciones demandadas son claras, expresas y exigibles al
ejecutado.

Precisamente por lo anterior, para esta Sala de la

Corte Suprema de Justicia es reprochable que el Tribunal
en el marco de un proceso ejecutivo, hubiese declarado la
responsabilidad solidaria de la Superintendencia Nacional
de Salud, con base en complejos argumentos y teorías
etéreas sobre el deber solidario del órgano de inspección,
vigilancia y control de responder por las deudas impagas de
las EPS intervenidas.

Más aún, que para construir su tesis hubiese acudido

al deber genérico del Estado consagrado en los artículos 48,
49 y 365 de la Constitución Política, de garantizar a todos
los habitantes el derecho a la seguridad social; a la buena fe
y a la confianza legítima; a los fines y principios
constitucionales del Estado; al derecho a la salud, entre
otros, llegando incluso a evaluar en un trámite ejecutivo
una «deficiente administración, control y vigilancia de los
recursos destinados a las EPS».

Se insiste, no es que esta Sala suscriba o no la postura

de si el Estado debe o no responder por fallas en el servicio,
lo que critica es que ese análisis, propio de un proceso

SCLAJPT-12 V.00
34
 Radicación n° 83995

contencioso administrativo, se haya definido en un juicio

ejecutivo, en abierto irrespeto al debido proceso de la
entidad estatal demandada.

Es que en realidad, la judicatura accionada no se

limitó a reconocer en los documentos presentados por las
IPS ejecutantes la existencia de un título ejecutivo, sino que
fue más allá para elaborar toda una teoría compleja sobre
responsabilidad solidaria de la Superintendencia Nacional
de Salud, en la cual discurrió bastante, e incluso, como lo
puso de presente en la impugnación el magistrado Abdón
Sierra Gutiérrez, se soportó en una teoría alemana. Lo
anterior, antes que demostrar la solidez de su postura,
debilita su argumento de la existencia de un título de
recaudo claro, expreso, exigible y fácilmente reconocible.

Por otro lado, la Sala no comprende cómo a partir de

las resoluciones de habilitación de las EPS, las resoluciones
de intervención forzosa administrativa, los contratos
suscritos, las cuentas de servicios, facturas y documentos
de reconocimiento de deudas, pueda derivarse un título
ejecutivo complejo. No se conforma un título de esa
naturaleza por la mera acumulación de documentos más o
menos inconexos, que en sí mismos no conforman una
unidad jurídica del cual se desprenda el lleno de los
requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso.

Como lo puso de presente el magistrado Alfredo de

Jesús Castilla, quien salvó el voto en la decisión confutada,
«para que varios documentos constituyan un título ejecutivo

SCLAJPT-12 V.00
35
 Radicación n° 83995

complejo se requiere que el tenor literal de los mismos, por su

sola lectura, se complementen llenando sus respectivos
vacíos para evidenciar de allí la prescripción de una
obligación clara y expresa y actualmente exigible a cargo del
ejecutado». Siempre se ha dicho que si el funcionario judicial
tiene que argumentar o razonar para complementar y extraer
de esos documentos elementos que no son claros ni expresos
de ellos, no se están en presencia de un título ejecutivo».

En resumen, la Sala Civil de esta Corporación acertó

en primera instancia al detectar una flagrante vulneración
al debido proceso de la Superintendencia Nacional de
Salud, pues los documentos aportados al juicio coactivo no
prestan mérito ejecutivo contra esa entidad, toda vez que: (i)
no fueron suscritos o autorizadas por ella; (ii) los agentes
especiales liquidadores actúan como representantes de las
EPS, más no de la Superintendencia Nacional de Salud, (iii)
no existe un fundamento contractual o legal para atribuirle,
en un proceso ejecutivo, responsabilidad solidaria al citado
ente, y (iv) el Tribunal antes que construir un título ejecutivo
complejo, creó uno nuevo con base en complejos y
discutibles argumentos.

5. Necesidad de precisar en el tiempo el

cumplimiento a la orden de tutela

Con la finalidad de fijar un límite razonable al

cumplimiento del fallo de tutela, la Sala adicionará la
decisión de primer grado que dejó sin valor y efecto el

SCLAJPT-12 V.00
36
 Radicación n° 83995

proveído que profirió la Sala Civil–Familia del Tribunal

Superior del Distrito Judicial de Barranquilla el 4 de
diciembre de 2018 para que, en su lugar, en el término de 5
días contados a partir del día siguiente a la notificación,
emita en su reemplazo una decisión que se ajuste a la parte
motiva de esta providencia, esto es, que en un proceso
ejecutivo no procede la declaración de la responsabilidad
solidaria de la Superintendencia Nacional de Salud frente a
las obligaciones adquiridas por las EPS liquidadas.

Es decir, y para dar respuesta a la impugnación de la

Superintendencia Nacional de Salud, se sobreentiende que
como consecuencia de esa decisión, el Tribunal deberá
revocar el fallo que emitió el Juzgado Trece Civil del Circuito
de Barranquilla, para en su lugar, ordenar NO seguir
adelante la ejecución y, en consecuencia, dar por terminado
el proceso ejecutivo.

Finalmente, dada la situación descrita, esta Sala

compulsará copias de las presentes diligencias a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura a fin de que se investiguen las posibles faltas
disciplinarias en que hayan podido incurrir el juez Libardo
León López y los magistrados Abdón Sierra Gutiérrez y
Carmiña González de Ortiz, y al despacho del señor Fiscal
General de Nación Doctor Néstor Humberto Martínez Neira
para lo de su competencia.

SCLAJPT-12 V.00
37
 Radicación n° 83995

V. D
ECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de

Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: ADICIONAR el fallo de primer grado, en el

sentido de dejar sin valor y efecto el proveído que profirió la
Sala Civil–Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla el 4 de diciembre de 2018, para
que, en su lugar, en el término de 5 días contados a partir
del día siguiente a la notificación, emita en su reemplazo
una decisión que se ajuste a la parte motiva de esta
providencia.

SEGUNDO: EXHORTAR a los funcionarios judiciales

accionados, para que a futuro se abstengan de proferir
decisiones como la cuestionada en este trámite
constitucional.

TERCERO: COMPULSAR copias de las presentes

diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura a fin de que se investiguen las
posibles faltas disciplinarias en que hayan podido incurrir
el Juez Libardo León López y los magistrados Abdón Sierra
Gutiérrez y Carmiña González de Ortiz, así como al

SCLAJPT-12 V.00
38
 Radicación n° 83995

despacho del señor Fiscal General de Nación Doctor Néstor

Humberto Martínez Neira para lo de su competencia.

CUARTO: NOTIFICAR a los interesados a través de

telegrama o por cualquier otro medio expedito.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte

Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese, publíquese y cúmplase.

RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO

Presidente de la Sala

GERARDO BOTERO ZULUAGA

FERNANDO CASTILLO CADENA

SCLAJPT-12 V.00
39
 Radicación n° 83995

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN

SCLAJPT-12 V.00
40