Traducido del inglés al español - [Link].

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8 Implementación y
comportamiento
ELISABETTA BRIGHI Y CHRISTOPHER HILL

Contenido del capítulo

Introducción 147
Cuando los actores se encuentran con su entorno: cuestiones teóricas 148
La importancia práctica del contexto 157
Los instrumentos de la política 161
exterior Conclusión 166

guía del lector

Este capítulo analiza lo que se conoce como la 'fase de implementación' de la elaboración de la
política exterior, es decir, el período en el que las decisiones se traducen en acción. La
implementación puede generar problemas muy grandes y sorpresas para los tomadores de
decisiones, cuyas intenciones a menudo se quedan atrás en las complejidades de la práctica.
Para arrojar luz sobre por qué esto debería ser así, en primer lugar analizamos los
problemas teóricos involucrados en decidir dónde termina una acción de política exterior y
comienza su entorno, por la diferencia entre el 'interior' de la toma de decisiones estatal y
el ' mundo exterior de las relaciones internacionales no es tan claro como se ha supuesto
tradicionalmente. Luego pasamos a ilustrar la variedad de problemas que enfrentan los
estados cuando intentan implementar sus políticas exteriores, y la gama de instrumentos
(diplomáticos, militares, económicos y culturales) que están disponibles para ellos. El
capítulo termina delineando los bucles interminables que conectan, y desdibujan, los fines
y los medios en la política exterior, e identificando las lecciones clave
que los profesionales deben tener en cuenta.1

Introducción

La fase de implementación es aquella en la que los actores confrontan su entorno y en la que, a su

vez, el entorno los confronta a ellos. En esencia, esta fase implica un proceso estratégico interactivo
que muy a menudo es importante cuando se trata de llevar a la práctica los objetivos de la política
exterior y decisivo cuando se trata de convertir la práctica en los resultados deseados. La primera
mitad de este capítulo estará dedicada a examinar algunas de las características y dilemas más típicos
de la fase de implementación. Esta fase requiere cruzar la frontera entre los actores y el mundo
exterior si los resultados se van a moldear sobre la base de los objetivos declarados. La segunda mitad
del capítulo analizará las opciones prácticas sobre los medios.
148 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

y modos a través de los cuales los estados conducen la política exterior. El ejercicio de canalizar
intenciones en resultados, mediante el uso de instrumentos, es complejo y rara vez un mero
tecnicismo; de hecho, tiene el poder de cambiar la política exterior en el proceso.
A modo de introducción a este conjunto de temas, el capítulo primero analizará la
teoría y presentará algunos comentarios generales sobre el tema de cómo
conceptualizar la implementación de la política exterior como una forma de
interacción estratégica y dialéctica entre un actor de la política exterior y su entorno.
Como veremos, la idea esencial de lo que se presentará aquí es que una
implementación exitosa de cualquier política exterior depende no solo de una
definición clara de objetivos y una elección acertada deinstrumentos (cuestiones que
se tratarán en la segunda mitad del capítulo), sino también, y de manera bastante
crucial, en la interacción entre la estrategia del actor y el contexto que la rodea. En
consecuencia, también depende de la capacidad del actor para adaptarse a
circunstancias imprevistas. La segunda sección pasará a examinar con más detalle
qué entendemos por contexto cuando se trata de política exterior; al hacerlo,
presentaremos una imagen de lo 'internacional' vista desde la perspectiva del actor.
Esto implicará dos pasos: por un lado, dibujaremos diferentes cuadros del 'perímetro'
de lo 'internacional' (de lo regional a lo global); por el otro, veremos las muchas
dimensiones de las que está hecho lo 'internacional' y exploraremos su
interconexión. En tercer y último lugar,Implementaciónsurge así como una actividad
compleja y totalmente política: un proceso de 'frontera' que conecta a los actores con
sus entornos a través de la búsqueda de la política exterior.

Cuando los actores se encuentran con su entorno: cuestiones teóricas

La cuestión de cómo los actores sociales y políticos siguen cursos de acción y, a través de las acciones, logran
alcanzar sus objetivos es un enigma de interés no solo para los analistas de política exterior, sino para todos
los científicos sociales. ¿Cómo es que a veces incluso los mejores planes no logran alcanzar los objetivos? Por
el contrario, ¿qué se necesita para cambiar las situaciones en beneficio propio? Estos acertijos confrontan
diariamente a los responsables de la política exterior en sus esfuerzos por proyectar los intereses y metas de
su país en el exterior, y llegan al corazón del 'problema' de la implementación en la política exterior.
Difícilmente un tecnicismo, la implementación es de hecho una actividad completamente política, sobre todo
en el sentido de reflejar un choque de voluntades entre diferentes actores, o entre los actores y su entorno a
menudo intratable.
A pesar de la literatura bastante incipiente que se ha desarrollado a su alrededor, el mejor lugar
para comenzar a considerar la cuestión del comportamiento y la implementación de la política exterior
desde un punto de vista teórico sigue siendo el llamado "debate agencia-estructura" (entre otros,
Wendt 1987; Hollis y Smith 1991; Carlsnaes 1992; Wight 2006; Mouzelis 2008). En su nivel más básico,
el debate se refiere a la inquietante cuestión de si la acción puede explicarse desde el 'interior' de los
actores o desde el 'exterior'. ¿Es posible encontrar las raíces de las acciones en las preferencias,
intereses y significados del actor, o es más bien el contexto externo, las restricciones y los patrones los
que guían a los actores en ciertas direcciones y no en otras?
Como ha dejado claro ahora parte de la literatura más convincente en el análisis de la política exterior, la política
exterior puede considerarse completamente como una forma de acción (Carlsnaes 1986); de hecho, extranjero
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 149

la política es un sitio importante de agencia política en la política mundial contemporánea (Hill 2015).
En este sentido, el debate agencia-estructura tiene algo que decir no solo sobre la política exterior,
sino en particular sobre la fase de comportamiento e implementación.
Considere el siguiente contrafactual. Si un actor (por ejemplo, un estado) existiera en
perfecto aislamiento (o, alternativamente, si fuera todopoderoso), seguramente no tendría
problema en traducir intenciones, motivaciones y deseos en objetivos. De hecho, los objetivos y
los resultados serían prácticamente los mismos; el proceso de implementación sería bastante
sencillo, ya sea porque se lograría en el vacío o porque el actor tendría el control total del
contexto, capaz de manipularlo a voluntad.
La política mundial, sin embargo, apenas se parece a esta imagen. La escena internacional está compuesta
por actores: estados y no estados, cada uno con su propio conjunto de intereses, objetivos y prioridades, no
necesariamente en conflicto, pero muy a menudo distintos entre sí. Por lo tanto, para todos, excepto para los
actores más poderosos, es inevitable encontrar cierto grado de resistencia en el proceso de 'salirse con la
suya' en el sistema con la intención de producir los resultados deseados. Además, incluso los actores más
poderosos podrían no estar en condiciones de manipular completamente el entorno que los rodea, ya sea
debido a fallas de juicio o asimetrías desventajosas en otras dimensiones importantes además de la del poder
(por ejemplo, información o legitimidad).
¿Cómo se puede llegar a una formalización elegante del conjunto de problemas y procesos a los
que se enfrentan los actores en el escenario internacional cuando intentan implementar sus objetivos,
produciendo así un comportamiento de política exterior? El argumento presentado aquí es que para
conceptualizar el comportamiento y la implementación, el análisis de la política exterior necesita
adoptar un enfoque estratégico-relacional (para la declaración original del modelo, ver Hay (1995,
2002); para una aplicación completa a la política exterior, véase Brighi (2013)). La intuición en el
corazón del modelo estratégico-relacional, un tipo de enfoque de sistemas, es que el comportamiento
de la política exterior se produce a través de una interacción dialéctica entre el propio actorestrategia
por un lado y su contextopor otro lado. El enfoque se llamaestratégicoen que los actores se
conceptualizan como orientados hacia el logro de metas establecidas. Además, en el proceso de
elaboración de cursos de acción apropiados, los actores inevitablemente deben tener en cuenta las
estrategias de todos los demás actores. También es relacional porque asume que los actores y su
comportamiento solo se vuelven inteligibles cuando se analizan en relación con su contexto adecuado.
A su vez, el contexto solo se vuelve verdaderamente 'real' cuando se mira desde la perspectiva del
actor individual en cuestión; por lo tanto, siempre existe en relación con algo, o algún otro actor.
El modelo estratégico-relacional se introdujo por primera vez en la ciencia política para rechazar la
opinión de que la acción (política) podría reducirse a restricciones externas o preferencias internas. Si
es razonable suponer que ambos elementos están en juego la mayor parte del tiempo, lo interesante
es investigar cómo interactúan las restricciones y las preferencias, a veces chocando ya veces
produciendo sinergias virtuosas.
Si uno aplica este enfoque a la política exterior, ciertos aspectos de la implementación se vuelven
inteligibles. En primer lugar, el enfoque estratégico-relacional nos dice que ni la estrategia ni el contexto
tomados de forma aislada pueden explicar el éxito o el fracaso de una determinada política exterior para
lograr el resultado deseado. Un enfoque exclusivo en el proceso político interno no puede explicar aquellos
casos en los que los resultados se desvían de las estrategias (que es la regla y no la excepción). Por el
contrario, un enfoque exclusivo en el contexto pone demasiado énfasis en las limitaciones y oportunidades
que dan forma a la acción y no puede transmitir ningún sentido real de intencionalidad. En la Figura 8.1 se
proporciona una ilustración esquemática del modelo.
150 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

actor
F1
político la política exterior
ideas
proceso
comportamiento

contexto F2

Figura 8.1El enfoque estratégico-relacional de la política exterior (Brighi 2013).

Al pensar en este modelo aplicado a la implementación y el comportamiento de la política exterior,

tres consideraciones parecen particularmente relevantes. En primer lugar, con respecto al contexto,
debemos evitar el fatalismo generalmente asociado con el término "estructura" en gran parte de la
literatura sobre relaciones internacionales (RI). El contexto no es una entidad monolítica e
impenetrable que preexiste a los actores y frente a la cual los actores permanecen virtualmente
impotentes. Más bien, aquí el contexto pretende principalmente denotarotros actores, ni más ni
menos que el conjunto de relaciones que mantienen y los patrones que han generado. Incluso el
entorno material, que es una parte importante y discutiblemente "objetiva" del contexto, adquiere
pleno sentido sólo a través de las relaciones que los actores establecen entre sí. La coexistencia de
diferentes actores, su interacción y la compleja agregación de intereses, es lo que hace de 'lo
internacional' un terreno desigual para la política exterior. La probabilidad de lograr un objetivo
depende de cómo el actor esté ubicado estratégicamente en este terreno; en otras palabras, dada su
posición en relación con el contexto, algunas acciones serán más exitosas que otras. Además, y aún
más fundamentalmente, debido a su inherenterelacionalnaturaleza, el contexto significa diferentes
cosas para diferentes actores, dependiendo no solo de dónde están ubicados, sino también de cómo
interpretan las características del terreno que los rodea. Los ciclos de aislacionismo e
intervencionismo en la política exterior de Estados Unidos, por ejemplo, deben entenderse no tanto
como resultado de un cambio objetivo en la posición del país en el mundo sino, quizás más
importante, como resultado de diferentes interpretaciones de la misma posición. , con su equilibrio de
limitaciones y oportunidades.
En segundo lugar, y relacionado, hay una constanteinteracciónentre actores y contexto, y es a través de
esta interacción que se produce el comportamiento. Esto, a su vez, no se manifiesta únicamente a nivel
material, sino que está mediado por el papel de las ideas y los discursos. Por lo tanto, es importante tener en
cuenta no solo la forma en que el contexto responde al comportamiento de los actores, sino también la forma
en que dichas respuestas se filtran a través de percepciones, paradigmas y narrativas.
En tercer y último lugar, así como hay una interacción constante, también hay una interacción constante.
comentariodel actor al contexto y viceversa. Una vez producido a través de un proceso interactivo, el
comportamiento de la política exterior retroalimenta el contexto (Figura 8.1F2), reestructurando el entorno o
dejándolo sin cambios, y en el propio actor (Figura 8.1F1), haciendo posible la adaptación. Piense, por
ejemplo, en las diversas repercusiones de las acciones de política exterior de [Link]. en Oriente Medio. Estos
no solo han cambiado el contexto a nivel regional, si no internacional, sino que también han impactado en los
propios EE. UU., provocando en ocasiones una reacción interna contra la participación y en otras ocasiones un
aumento del nacionalismo.
La figura 8.2, basada en el trabajo de Michael Brecher, entre otros teóricos de sistemas que
han trabajado en el tema, describe los procesos de acción, reacción y retroalimentación que
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 151

el entorno operativo
externo interno

Tomadores de decisiones

el ambiente psicologico

imagen—percepciones—cultura

formulación y decisión

acción

implementación

Figura 8.2La teoría de la implementación en el proceso de elaboración de la política exterior. Las flechas representan el flujo de la toma de

decisiones y las principales líneas de retroalimentación.

Fuente: Adaptado de Brecher (1974: 7).

caracterizar el proceso de elaboración de la política exterior, creando bucles interminables de política

e implementación en lugar de la clara progresión de etapas, formulación-elección-decisión-acción, que
se podría pensar que presupone un enfoque racionalista (ver Cuadro 8.1).
Dado que tanto la estrategia como el contexto son importantes en la política exterior, ahora
analizaremos cada uno más de cerca, comenzando por el último. 'Lo internacional' es el contexto
natural de la política exterior y, sin embargo, hay más de un sentido en el que este hábitat, por natural
que sea, proporciona un entorno bastante complejo y desafiante para que los estados operen. en por
qué este es el caso. Luego pasamos al lado de la estrategia para examinar cómo el 'interno' afecta la
política exterior en su implementación.
152 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

CUADRO 8.1teoría de sistemas

La teoría de sistemas es el enfoque, derivado de las ciencias naturales, pero asociado en las ciencias políticas principalmente con el

trabajo de David Easton, que considera que la mayoría de los fenómenos están interrelacionados a través de procesos de entrada,

salida y retroalimentación del entorno. El sistema se caracteriza principalmente por un proceso de homeostasis o equilibrio

dinámico a través de la interacción de las diversas fuerzas involucradas. Esto puede ser tan cierto para la política internacional, por

ejemplo a través del equilibrio de poder, y la política exterior, a través del instinto de supervivencia política, como lo es para

características naturales como la temperatura corporal o el clima.

ideas de lo 'internacional': una mirada 'desde algún lugar'

Lo 'internacional' significa diferentes cosas para diferentes actores, dependiendo no solo de dónde se ubican,
sino también de cómo interpretan (activamente) las limitaciones y oportunidades que ofrece el contexto.
Entonces, desde la perspectiva de un solo actor de la política exterior, lo 'internacional' aparece como un
paisaje bastante variado, con características que solo pueden ser manipuladas en parte.
La metáfora ecológica es probablemente un buen lugar para comenzar a considerar diferentes
imágenes de lo 'internacional' (ver los pioneros Sprout y Sprout 1965). De hecho, cuando se habla del
alcance de la política exterior de un país, se acostumbra recurrir a metáforas geográficas/geométricas
como 'círculos' o 'esferas'. La imagen de Winston Churchill de los 'tres círculos' de la política exterior
británica de la posguerra es probablemente el caso más conocido, pero solo hay que pensar en lo
difusa que es la expresión 'esfera de influencia' para entender cómo se expresa este modo de
lenguaje. arraigado en el ejercicio de representar el 'afuera', o 'en el extranjero' (Dodds y Atkinson
2000).
Desde la perspectiva de un solo actor de política exterior, lo 'internacional' tiene al menos dos
dimensiones:horizontalyvertical. Horizontalmente, lo internacional se despliega en elcontinuo
de la proximidad a la distancia, de 'cerca' a 'lejos', de regional a global. Verticalmente, lo
internacional se estratifica en varias capas funcionales: política, social, económica, militar,
normativa, etc. Sin duda, cuando se trata de formular intereses e implementar objetivos, el
mayor desafío para los hacedores de política exterior es armonizar las dos dimensiones y
mantener un cierto grado de consistencia interna dentro de cada una.
En términos horizontales, la implementación de los objetivos de la política exterior parte del entorno más
cercano al actor, es decir, los estados vecinos generalmente agrupados en una región. Los entornos
regionales son específicos del lugar donde se ubican los actores y dependen de qué tan concentrados o
dispersos estén sus intereses. Para la mayoría de los países de Europa continental, por ejemplo, el entorno
regional coincide con las fronteras de Europa. Sin embargo, como bien lo demuestra el caso de Europa, las
fronteras regionales de la política exterior de un actor están lejos de ser fijas. Son constantemente
susceptibles de ser renegociados siguiendo desarrollos históricos, políticos o simplemente ideológicos. Sea
testigo del destino de Europa del Este, apenas una prioridad de política exterior para la mayoría de los
estados europeos antes de 1989 (con algunas excepciones notables como Alemania, Francia, o Italia) y ahora
se considera parte de una sola región europea (Wallace 1990). Considere también cómo la proximidad
geográfica, por definición, no garantiza la inclusión en la región de interés para la política exterior; la
geografía siempre debe leerse junto con la política (Mouritzen y Wivel 2012). Así, por ejemplo, a pesar de
estallar geográficamente en el corazón del continente, las guerras de los Balcanes se abordaron al principio
como si fueran la periferia del continente.
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 153

Europa. Por el contrario, fue el lazo político e ideológico del comunismo el que conectó a estados
geográficamente distantes (como las relaciones de Cuba o Corea del Norte con la antigua Unión
Soviética) en un ambiente relativamente homogéneo.
Si todos los estados tienen una región prioritaria para su política exterior, sólo unos pocos pueden aspirar
realmente a tener un marco de referencia genuinamente global. Que lo 'internacional' se equipare cada vez
más con lo 'global' atestigua el éxito del paradigma de la globalización, pero no implica de facto la posibilidad
de que todos los actores ejerzan una política exterior de amplio alcance. Sin embargo, dada la revolución
tecnológica y el poder de las ideas, la política exterior comoactividad políticatiene el potencial de ser global
tanto en sus causas como en sus efectos, y no se ha vuelto obsoleto, contrariamente a las expectativas. De
hecho, hay un sentido en el que, en condiciones de globalización,toda la política se ha convertido en política
exteriorde una forma u otra.
Y, sin embargo, no muchos actores pueden elaborar, y mucho menos permitirse, una política exterior
verdaderamente global. Los EE. UU. han reclamado notablemente este estatus, particularmente desde el final
de la Guerra Fría, reforzado a raíz de los ataques de 2001. Sin embargo, a pesar de su abrumador poderío
militar y económico, la visión estadounidense de un alcance global efectivo solo se ha cumplido parcialmente
y ha sufrido una serie de reveses importantes.
Curiosamente, es precisamente en la fase deimplementaciónque los diseños de la
política exterior de los [Link]. han fracasado con mayor frecuencia. Si miramos hacia atrás
al modelo estratégico-relacional presentado anteriormente en el capítulo, esto no es nada
sorprendente. No tener en cuenta la naturaleza estratégica e interactiva de la política
exterior significa una alta probabilidad de problemas en la fase de implementación. Como
han señalado los analistas, muchas de las dificultades con las que se encuentra Estados
Unidos en su proyección de política exterior (y mucho menos militar) se deben a una mala
apreciación de la relación crucial entre fines y medios, por un lado, y entre acciones de
política exterior y contexto. , en el otro. Esto por sí solo explicaría gran parte de la
frustración encontrada, sin considerar la falta adicional de tener en cuenta la mediación
de ideas y su impacto en tal interacción. En otro nivel,
Para los estados medianos y pequeños, lo 'global' sigue siendo una aspiración o un compromiso retórico.
El caso de Gran Bretaña es instructivo aquí: a pesar de la promesa del Nuevo Laborismo de una política
exterior informada por compromisos normativos globales, y la determinación del gobierno de Cameron de
mantener a Gran Bretaña en el primer rango, las dificultades para implementar un diseño tan grandioso han
sido innumerables a lo largo de los años. últimas dos décadas, en términos económicos, militares y políticos
(Dunne y Wheeler 1999; Gaskarth 2013; Hannay 2013). De manera más general, como ha dejado claro parte
de la literatura, uno de los efectos paradójicos de la globalización ha sido el de reforzar la dimensión regional,
empujando a los estados medianos a pequeños especialmente a fortalecer el alcance regional de su política
exterior (en el aumento del regionalismo, ver Hurrell 1995; también Shambaugh y Yahuda 2014).

Así, el perímetro de lo 'internacional' varía mucho en función del actor considerado, y

especialmente de su posición en el contexto, de los recursos a su disposición y del valor
estratégico de estos recursos. Pero también hay una segunda dimensión a lo largo de la cual los
actores miden lo 'internacional', y ese es el eje vertical de la diferenciación funcional. Así, lo
'internacional' resulta no sólo de su extensión horizontal, sino también de su estratificación en
diferentes capas, siendo las más importantes la política, la económica, la militar, la normativa y
la cultural. Sin embargo, dos calificaciones deben acompañar tal caracterización. Primero, la
jerarquía entre las capas no es fija; de hecho, la distinción tradicional entre 'alta política' y 'baja
154 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

política', que reivindicaba la primacía de las cuestiones políticas y militares (Hoffmann 1966), es cada vez más
problemática en un mundo en el que cuestiones como la cultura se han convertido (o más bien, han vuelto a ser) el
terreno de mayor contestación. Como mínimo, lo que cuenta como política 'alta' o 'baja' cambia de un actor a otro y
está inevitablemente sujeto a consideraciones políticas, y mucho menos idiosincrásicas. En segundo lugar, aunque
analíticamente separables, estas capas están al menos marginalmente interrelacionadas, en parte porque cualquier
política exterior determinada tiene efectos en muchos niveles diferentes y en parte porque las capas se superponen
de manera importante, tanto empírica como conceptualmente.
La capa política de lo 'internacional' está formada por la compleja red de interrelaciones que unen a
los actores. La diplomacia es la expresión tradicional pero crítica de la existencia de tal red, que
consiste en mucho más que instituciones o 'regímenes' internacionales. Además, en condiciones de
globalización, la dimensión política de lo 'internacional' adquiere, al menos potencialmente, mayor
profundidad en tres direcciones (Held y Archibugi 1995). Primero, la política interna de los estados,
especialmente los grandes, se convierte en un factor de esta interdependencia, afectando a otros
actores a través de sus políticas exteriores y, en ocasiones, también de su propia política interna. En
segundo lugar, la formación progresiva de una 'esfera pública global' significa que la
interdependencia política llega gradualmente a presentar procesos de adjudicación y contestación
normativa, hasta hace poco exclusivo de la vida dentro de los estados. Tercero, una variedad de
actores, estatales y no estatales, participan en la interdependencia que constituye la capa política de lo
'internacional'. Sin embargo, esto no sucede en una condición de paridad, ya que los estados aún
expresan su agencia a través de canales mucho más institucionalizados, responsables y variados que
los que están a disposición de los actores no estatales.
La dimensión política de lo 'internacional' tiene importantes áreas de superposición
con la capa social y normativa. La diplomacia es, de hecho, una de las instituciones
clave de lo que la Escuela Inglesa de teoría de las relaciones internacionales llama la
'sociedad' de estados, o 'sociedad internacional' (Bull y Watson 1982). Las normas son
otro componente importante, tanto en su versión más codificada (derecho
internacional) como en su variedad informal (costumbres). En términos más
generales, este es el nivel en el que se manifiestan las preocupaciones éticas. La
medida en que estos han llegado a afectar la política exterior es más evidente en la
ola de "intervenciones humanitarias" que se inició a principios de la década de 1990
(Wheeler 1997).
El estrato económico es, si cabe, aún más plural en la inclusión de una variedad de actores de diferente naturaleza.
No es sorprendente que aquí la superioridad de la que disfrutan los estados sea mucho menos marcada que a nivel
político, en parte debido a la naturaleza menos jerárquica de las transacciones económicas y en parte porque la
interdependencia económica a menudo ha prosperado independientemente de los sistemas políticos internacionales
vigentes (Strange 1988). Sin embargo, los temas económicos son constantemente susceptibles de ser altamente
politizados: atestigüe el caso de los recursos naturales y cómo este tema se ha convertido en un asunto de máxima
preocupación para la política exterior de los estados, especialmente de las potencias emergentes como China (Alden
2007).
En otro nivel más, la política exterior debe tener en cuenta la existencia de patrones de alineamientos
militares, tanto cooperativos como adversarios. Según algunas teorías de las relaciones internacionales, en
particular el neorrealismo, esta es la capa que, en última instancia, es la más significativa en términos de
política exterior. Si bien esto puede ser cierto en el sentido de que los asuntos militares conllevan la mayor
amenaza, la de la aniquilación física (Aron 1966), los problemas de seguridad suelen ser multifacéticos y, a
menudo, derivados de conflictos políticos, económicos o culturales (Omand 2010). Aún así, el
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 155

la distribución asimétrica del poder militar, y en particular de las armas nucleares, es un hecho importante para los

responsables de la política exterior en todos los estados.

Finalmente, existe una importante dimensión cultural de lo 'internacional' que los tomadores de
decisiones no pueden dejar de lado en su esfuerzo por implementar objetivos de política exterior. No
es solo que factores culturales como la religión hayan regresado, supuestamente para encender el
fundamentalismo y el terrorismo, sino que estos factores juegan hoy un papel cada vez más
importante en todas las RI (Petito y Hatzopoulos 2004). Esto se debe, por un lado, a la contigüidad
forzada entre diferentes culturas provocada por la globalización, y por otro, al declive de ese
paradigma moderno que marginaba toda forma de cultura (religiónen primis), confinándolos al
ámbito de lo privado. La política exterior se encuentra ahora lidiando con estos temas como
prioridades, y con las complicaciones que produce su enredo con todas las dimensiones restantes.

En resumen, el contexto de la política exterior significa diferentes cosas para diferentes actores, según
quiénes sean y dónde se encuentren. Lo 'internacional' es una formación caleidoscópica que se desarrolla
tanto horizontalmente, extendiéndose de local a regional a global, y verticalmente, superponiendo
dimensiones políticas, económicas, militares, normativas y culturales. A pesar de su variada complejidad, los
responsables de la política exterior a menudo perciben el contexto como un todo, como un "sistema". Y, sin
embargo, curiosamente, el mayor desafío para ellos es precisamente cómo garantizar que todas estas
dimensiones no se contradigan entre sí. Hay, de hecho, un naturalcentrífugotendencia que amenaza la
consistencia y la coherencia en la política exterior. La complejidad engendra especialización, si no
fragmentación. Así, es muy frecuente que la política exterior económica se desvíe de la que se desarrolla
oficialmente a nivel político; esto a su vez está a menudo en tensión con los principios que rigen la dimensión
normativa de lo 'internacional', y así sucesivamente. El ejercicio de hacer que estas diferentes lógicas
funcionen en sinergia en la búsqueda de objetivos coordinados es sin duda uno de los desafíos más
abrumadores para todos los responsables de la política exterior.

equilibrar 'adentro' y 'afuera': implementar la política exterior

Si la implementación se trata de llegar al medio ambiente para transformar los objetivos de uno en
resultados, uno no debe pensar en este proceso como dirigido exclusivamentea, y mucho menos de,
el exterior. Por el contrario, la implementación de objetivos en política exterior involucra un
importante componente doméstico o 'interno'. Más específicamente, implica un acto de equilibrio y,
de hecho, un proceso de interacción entre lo que sucede dentro del actor y su proyección hacia el
exterior. Como ilustra el modelo estratégico-relacional presentado anteriormente, todos estos
procesos dialécticos tienen lugar en el proceso político y están mediados por el impacto de ideas y
discursos.
Hay al menos dos formas generales en las que lo "nacional" está implicado en la implementación de
la política exterior, además del papel muy fundamental de decidir qué objetivos perseguir en primer
lugar. Para empezar, la implementación presupone no sólo la capacidad de perseguir objetivos con
eficaciamedio, sino más generalmente la capacidad de los gobiernos para extraer y movilizar recursos
de sus audiencias, tanto materiales como inmateriales, y canalizarlos en la búsqueda de objetivos
determinados (Mastandunoet al.1989). El ejemplo más clásico de movilización ocurre, por supuesto,
cuando los estados van a la guerra. En los tipos de 'guerras totales' experimentadas en el siglo XX,
sociedades enteras estaban involucradas en sostener el esfuerzo bélico (nacionesir a la guerra, como
dice la expresión), con su economía y cultura
156 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

transformado por la voluntad de lograr la guerraobjetivos. Pero, más prosaicamente, ya sea simplemente a través de
la recaudación de impuestos oa través de acciones más específicas, las sociedades participan directa o indirectamente
en la realización de los objetivos de la política exterior. En segundo lugar, pero relacionado, al menos en las
sociedades democráticas, lo 'doméstico' entra en el cuadro de la implementación en forma deconsensonecesarias
para sostener la proyección de política exterior necesaria para alcanzar los objetivos (Lamborn 1991). Cuando falta un
mínimo de consenso, la política exterior se ve socavada desde abajo; como resultado, la implementación es
potencialmente mucho más débil o incluso puede estar en riesgo. De hecho, si el consenso se rompe por completo,
puede estallar una crisis que amenace no solo la política exterior en acción, sino también la supervivencia del propio
gobierno.
En general, por lo tanto, la implementación siempre se desarrolla en dos niveles, 'doméstico' e
'internacional', que están en constante interacción. Esto es lo que tenía en mente el politólogo Robert
Putnam cuando imaginó la política exterior como un "juego de dos niveles" (Putnam 1988; Evans et al.
1993). Utilizando esta metáfora, Putnam se centró en la cuestión de cómo la política exterior
democrática tiende a verse limitada a nivel nacional e internacional en el contexto específico de la
negociación económica multilateral. Como ha dejado claro la literatura sobre análisis de política
exterior (FPA), esta intuición puede aplicarse a la política [Link] sensu, y de hecho encapsula una
característica esencial del proceso de implementación. En palabras de Wolfram Hanrieder, el primer
analista de política exterior en examinar este tema en detalle, la implementación depende de un
equilibrio de 'compatibilidad-consenso' y se desarrolla dentro de una 'doble restricción' (Hanrieder
1971). Para tener éxito en el logro de sus objetivos, los actores deben seguir una política exterior
compatible con el contexto y, al mismo tiempo, respaldada por un grado razonable de acuerdo dentro
del estado. Por lo tanto, la implementación requiere atención en ambos frentes, nacional e
internacional, y los responsables de la política exterior deben hacer que trabajen en conjunto tanto
como sea posible.
Pero el ejercicio de equilibrar lo doméstico y lo internacional no agota las formas en que estos
ámbitos pueden conectarse en la fase de implementación de la política exterior. De hecho, puede ser
la interacción dinámica, o la sinergia, entre ellos lo que resulta de mayor interés. Esto sucede, por
ejemplo, siempre que el logro de un objetivo de política exterior tenga implicaciones internas, o
viceversa. De hecho, a vecesdomésticolos objetivos se logran a través de extranjeropolíticas, mientras
queextranjerolos objetivos políticos se persiguen a través dedomésticopolíticas Cuando esto sucede,
la naturaleza sinérgica (o dialéctica) de la política exterior se manifiesta más claramente, y el proceso
de interacción entre el actor, el contexto y la política exterior en el corazón del modelo estratégico-
relacional visto anteriormente cierra el círculo.
En cuanto a la primera posibilidad, las decisiones de muchos países de unirse a la
UE brindan un buen ejemplo. Naturalmente, la entrada en la UE se presenta
principalmente como una cuestión de política exterior; las negociaciones, después de
todo, tienen lugar inicialmente al nivel del aparato de política exterior. Y, sin
embargo, tomando una perspectiva histórica, la entrada en la UE (o la Comunidad
Europea antes de Maastricht) fue perseguida por los responsables políticos
principalmente con fines domésticos. Piense en la búsqueda de la ampliación por
parte de España o Grecia durante las décadas de 1970 y 1980 y cómo esto fue
funcional para el objetivo nacional primordial de consolidación democrática. La
misma lógica se aplica hoy a algunos de los solicitantes de Europa del Este (Tovias y
Ugur 2004), aunque aquí también fue importante el deseo de un santuario contra
Rusia. Más,
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 157

Los ejemplos del caso contrario también son frecuentes y, de hecho, muy relevantes para los
predicamentos actuales de algunos estados democráticos. Las condiciones actuales de globalización, y
especialmente el multiculturalismo, significan que las minorías se convierten en el foco de preocupación
como resultado de los enredos de la política exterior que luego regresan a la propia sociedad (Hill 2013). Por
ejemplo, el alto grado de sospecha, y las políticas restrictivas que lo acompañan, que se vinculan a los
ciudadanos musulmanes en los EE. UU., Gran Bretaña y Francia después de los ataques terroristas de 2001,
2005 y 2015, respectivamente, no están desconectados de los compromisos de política exterior en Oriente
Medio. Oriente y reverberan a su vez en las relaciones con los principales estados musulmanes como Arabia
Saudita y Pakistán. Por lo tanto, como se argumenta en esta sección, cierto grado de interacción entre lo
nacional y lo internacional en el proceso de implementación de la política exterior es inevitable y, de hecho,
necesario para su éxito. Esto es cierto al menos en dos sentidos: primero, la participación nacional se
presenta en la fase de implementación en términos tanto de la necesidad de consenso como de la
movilización de recursos específicos; en segundo lugar, lo 'doméstico' puede convertirse en el canal por el
cual se persigue lo 'internacional', y viceversa.

La importancia práctica del contexto

Toda política exterior, por definición, se trata del mundo exterior. Si bien los temas de la definición de 'afuera'
y los límites entre 'nosotros' y 'ellos' son muy discutidos, se discuten en otra parte de este libro. El propósito
de esta sección es examinar los problemas prácticos que ocurren cuando los procesos de elaboración de la
política exterior chocan con el mundo al que están destinados. La intención, sin embargo, es en sí misma un
fenómeno variable en este contexto. Parte de la política exterior se inicia en casa, ya sea por un nuevo
gobierno, un líder decidido o presiones desde abajo, como las representadas por el nacionalismo. Pero
muchas otras posiciones de política exterior son reacciones a eventos más allá de las fronteras y, por lo tanto,
a iniciativas de otros oa cadenas de eventos que se han disparado más allá del control de cualquier actor
individual. De cualquier manera, una política puede ser racional o no, y compatible o no, con otros aspectos
del programa de gobierno. Sin embargo, sea cual sea su lógica interna, todavía tiene que enfrentarse al
problema de la implementación, es decir, la puesta en práctica de una política a través del compromiso con
otros actores independientes, que a menudo están físicamente fuera de su alcance.

La implementación tiene varios significados en FPA, dos de los cuales se centran aquí: por un lado, está el
tema de los canales a través de los cuales los objetivos de la política exterior se traducen en práctica, lo que
implica la relación a menudo compleja entre fines y medios; por otro están las dificultades que tienen los
estados paraoperandoen lo que es literalmente un mundo 'extranjero' y muy a menudo altamente intratable,
y cómoadaptarsu comportamiento sobre la base de la interacción y la retroalimentación de ese mundo
exterior. Aquellos que trabajan más en el lado político de la FPA siempre han escrito sobre los desafíos que
representa un instrumento en particular, particularmente la diplomacia y la fuerza militar. También se ha
llevado a cabo una investigación detallada sobre la propaganda y el uso de sanciones económicas, mientras
que figuras clave como Alexander George han subrayado los vínculos que existen entre los instrumentos,
como en su influyente trabajo sobre la "diplomacia coercitiva", que ahora ha generado el subcampo de "
diplomacia de defensa' (George 1994). Más directamente, sin embargo, el trabajo teórico también es vital
para comprender la implementación, ya sea en relación con la dimensión burocrática o con los problemas
subyacentes de planificación y racionalidad. Graham Allison ha sido la figura más influyente en ambos
aspectos,
158 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

proporcionando un puente, como él lo hace, hacia el trabajo de economistas y teóricos administrativos

como Herbert Simon y Charles Lindblom (Allison y Zelikow 1999; véanse también los capítulos 6, 7 y
11).
Los dos significados anteriores de implementación se explorarán mirando lo siguiente a su
vez.

- Elvariedad de relacionesque existen con el mundo exterior debido a los diferentes tipos de
estados que llevan a cabo la política exterior y los diversos desafíos que implican sus actividades
externas. Por ejemplo, la implementación de la política británica hacia Nueva Zelanda es un
asunto bastante más sencillo que su conducta hacia Bielorrusia. A pesar de las distancias
geográficas mucho mayores entre las partes de la primera relación, el grado de 'extranjería' (es
decir, la distancia política y cultural) es mucho menor que en la segunda.

- Elinstrumentos de politica exteriordisponible para los tomadores de decisiones mientras

contemplan la mejor manera de traducir sus intenciones en acciones que tengan posibilidades
de éxito en el entorno internacional. Los principales instrumentos se dividen en cuatro
categorías: políticos, militares, económicos y culturales/ideológicos. Sin embargo, cualquier
análisis de ellos pronto encuentra problemas complejos, en primer lugar con la elección de qué
instrumento usar para qué propósito, y en segundo lugar con la relación entre los instrumentos
mismos y las capacidades subyacentes que los hacen posibles.

- Elcuestiones teóricasplanteada por cualquier discusión sobre la relación fines-medios en política

exterior. En el contexto de la implementación, esto significa los problemas de racionalidad,
deslizamiento y complejidad. También significa algunas reflexiones particulares sobre uno de los
conceptos centrales en todas las RI, a saber, el poder. La cuestión clave aquí es la distinción entre el
poder comomedio, y comocontexto.

grandes potencias, pequeñas potencias

FPA es un campo de estudio comparativo que genera observaciones de diversos grados de generalidad. A
veces, sus ideas tendrán que ser fuertemente calificadas a través de la particularidad del período y las
circunstancias, mientras que otras serán proposiciones de amplia aplicabilidad. En términos de
implementación, es indiscutible que la fase de seguimiento de la toma de decisiones (que en este caso se
denomina más apropiadamente acción, oagencia)siempre tiene la capacidad de plantear nuevos problemas y
de descarrilar las intenciones originales. Si esto ahora parece una declaración sin importancia, no siempre fue
así. Incluso hoy en día, los racionalistas a menudo no tienen en cuenta el hecho de que las elecciones y las
compensaciones no son el único determinante de los resultados: las elecciones no se ejecutan por sí mismas.
Por su parte, en su entusiasmo, los políticos muy a menudo se olvidan de tener en cuenta el factor de
'desorden' o la incómoda falta de voluntad de los extraños para adaptarse a los roles que se espera de ellos.
Basta mencionar la brecha entre las intenciones y los resultados por parte de los defensores de la guerra de
Irak para aclarar el punto. Los tomadores de decisiones a menudo pueden quedar atrapados en un camino
del que se arrepienten, pero del que no pueden salir fácilmente. Esto lo podríamos llamar la 'trampa de
implementación'.
Sin embargo, este tipo de generalización de alto nivel es solo un comienzo. Para comprender la implementación de
manera más completa, también necesitamos un trabajo detallado sobre la base de las distinciones entre los tipos
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 159

de actores que producen políticas exteriores y entre los tipos de relaciones en los que
están comprometidos. En el primer aspecto, por ejemplo, podría pensarse que las grandes
potencias (por no hablar de la única superpotencia del mundo) tendrían muchos menos
problemas para implementar sus políticas exteriores que los estados pequeños y/o
débiles, pero no es necesariamente así. . Depende, crucialmente, de los objetivos que se
busquen. A pesar de su condición de potencia intermedia y de la considerable variedad de
medios a su disposición, Gran Bretaña se debate entre la aspiración y la (in)capacidad. Ha
fallado, por ejemplo, en cumplir muchos de los objetivos de política exterior dictados por
su 'nueva' agenda global. Esto es sólo en parte atribuible al hecho de que 'lo global' se ha
utilizado principalmente como una estrategia retórica, como se mencionó anteriormente.
Más interesante,
Un país pequeño que se extralimita, en términos de buscar cambiar todo el
carácter del sistema internacional (como la Cuba de Fidel Castro ocasionalmente
trató de hacer, y como Hugo Chávez se obsesionó con Venezuela) corre el riesgo de
complicaciones aún mayores, si no del fracaso total. Por otro lado, esto no quiere
decir que tales estados no lograrán nada. Si ya han descontado los riesgos y la
improbabilidad de lograr los objetivos establecidos, aún pueden cumplir objetivos
menores, y probablemente no declarados, de un tipo satisfactorio. Así, durante
cuatro décadas, Muammar Gaddafi en Libia logró desafiar las predicciones de su
desaparición y, a pesar de su comportamiento indudablemente errático y la
hostilidad de los EE. UU., ejerció un grado de influencia desproporcionado en el
Magreb y el África subsahariana. Por extensión,

Por el contrario, EE. UU. a menudo encuentra serios problemas de implementación con sus políticas
exteriores precisamente porque tiene intereses globales y está activo en casi todos los frentes. Como
'hegemón'/'líder del mundo libre', tiene una postura avanzada en tantos temas que casi
inevitablemente tropieza con dificultades en algunos de [Link] un término que se refiere a una
condición estructural durante un período histórico (Kennedy 1988). Se refiere a la tendencia de las
grandes potencias a asumir compromisos imperiales que no pueden sostener, financiera o
militarmente. En circunstancias particulares, puede tomar la forma de una política exterior que se
emprende sin los recursos disponibles para llevarla a cabo, aunque en principio el Estado en cuestión
no debería tener ningún problema en hacerlo. Estados Unidos descubrió esta verdad en Somalia en
1993, de donde se retiró después de unas pocas bajas y concluyó (posiblemente con demasiada prisa)
que no había apoyo interno para un compromiso prolongado. La Unión Soviética sufrió el mismo
destino en Afganistán, después de pérdidas mucho mayores y más prolongadas, durante los años
posteriores a su invasión en diciembre de 1979.
Así, los diseños de política exterior de las grandes potencias han fracasado con mayor frecuencia en
relación con la implementación. Este resultado, aunque desconcertante, puede iluminarse a través del
modelo estratégico-relacional presentado en la primera parte del capítulo. Dos de sus ideas deben tenerse
especialmente en cuenta. Primero, dada la interacción constante entre la estrategia y el contexto, la
implementación exitosa requiere un cierto grado de flexibilidad para adaptarse a los procesos continuos de
retroalimentación. Es probable que una política exterior que se proyecte hacia el exterior sin mucha
comprensión de dicha interacción resulte contraproducente, como ha demostrado vívidamente la reciente
política exterior estadounidense. En segundo lugar, una implementación exitosa depende también de la
relación crucial entre fines y medios. No importa cuán poderoso o grande sea un
160 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

Estado es, la búsqueda de los objetivos de la política exterior está supeditada a la siempre importante elección de los
medios apropiados.

multilateralismo y la complejidad de la acción

La dimensión militar no es la única en la que surgen problemas de implementación. Tony Blair aparentemente logró que el G8 se comprometiera con una política de

cancelación de la deuda en África durante la Cumbre de Gleneagles de julio de 2005, solo para descubrir que muchos de sus socios simplemente no cumplieron sus

promesas. Este es un ejemplo entre muchos que demuestra que, casi por definición, cualquier acción de política exterior depende de otros para su plena implementación.

Si se lleva a cabo de manera bilateral o multilateral, requerirá la cooperación de los socios; pero incluso entonces, y ciertamente en todas las acciones unilaterales,

depende de cómo la mayoría de los actores afectados, ya sean hostiles, solidarios o simplemente indiferentes, respondan a la acción. Si deciden interesarse por el tema,

por el motivo que sea (y los indiferentes pueden decidir tomar una postura solo para tener influencia sobre otra cosa), es probable que estos actores generen fricciones,

agreguen costos o al menos compliquen la implementación de la política. Incluso si son neutrales en cuanto al fondo, es posible que aún se necesite su asistencia técnica,

como con los controvertidos (y por lo tanto secretos) vuelos de entrega de aviones estadounidenses para transportar a presuntos terroristas hacia y desde sus centros de

detención. La posición geográfica también es importante. Estados Unidos pudo bombardear a ISIS desde portaaviones en el Golfo, pero su tarea se hizo más fácil cuando

Turquía autorizó el uso de sus bases cerca de la zona de combate. Incluso si son neutrales en cuanto al fondo, es posible que aún se necesite su asistencia técnica, como

con los controvertidos (y por lo tanto secretos) vuelos de entrega de aviones estadounidenses para transportar a presuntos terroristas hacia y desde sus centros de

detención. La posición geográfica también es importante. Estados Unidos pudo bombardear a ISIS desde portaaviones en el Golfo, pero su tarea se hizo más fácil cuando

Turquía autorizó el uso de sus bases cerca de la zona de combate. Incluso si son neutrales en cuanto al fondo, es posible que aún se necesite su asistencia técnica, como

con los controvertidos (y por lo tanto secretos) vuelos de entrega de aviones estadounidenses para transportar a presuntos terroristas hacia y desde sus centros de

detención. La posición geográfica también es importante. Estados Unidos pudo bombardear a ISIS desde portaaviones en el Golfo, pero su tarea se hizo más fácil cuando

Turquía autorizó el uso de sus bases cerca de la zona de combate.

A pesar de la controversia de los últimos años entre EE. UU. y sus aliados sobre si el unilateralismo,
el multilateralismo o el 'multilateralismo efectivo' (la posición de compromiso) es el enfoque preferido
para las relaciones internacionales, la realidad es que la mayor parte de la implementación implica
alguna u otra forma de [Link], los estados se entregan a un solipsismo
miope, como con los salvajes llamados del presidente iraní Ahmadinejad para que Israel sea borrado
del mapa. Incluso entonces, su objetivo real suele ser reunir apoyo en un sector determinado o
provocar reacciones en otro. Pero en su mayor parte, los estados dan por sentado el hecho de que el
éxito en la política exterior requerirá movilizar apoyo, neutralizar la hostilidad, dar forma al equilibrio
de influencia y (cada vez más) ganar las guerras retóricas que caracterizan el moderno sistema
internacional de múltiples capas. A menudo, este trabajo tiene lugar dentro de organizaciones
internacionales formales, ya sean universales, a través del sistema de la ONU, o parciales, en forma de
redes de aliados, socios regionales o 'afines'; pero tanto es ad hoc, atravesando fronteras
institucionales y no restringida por reglas o acuerdos formales. Incluso en su momento de máxima
autoafirmación, cuando desestimó la oferta de ayuda del Artículo 5 de sus aliados de la OTAN
inmediatamente después del 11 de septiembre, EE. UU. estaba colaborando pragmáticamente con
una amplia gama de países involucrados en la búsqueda de miembros de al-Qaeda. La 'Guerra contra
el Terror' no podía haber sido otra cosa que un asunto colectivo, incluso si también dividiera
crudamente al mundo en 'los que están con nosotros y los que están contra nosotros'. En otras
palabras, el despliegue del inmenso poder nacional que tiene a su disposición [Link]. no es en sí
mismo garantía de una implementación efectiva. El mismo uso de la famosa imagen del 'eje del mal'
fue un intento de movilizar a la comunidad internacional hacia un lado al convertir a un pequeño
número de estados aparentemente irresponsables en "otros", o chivos expiatorios.
Por lo tanto, la puesta en práctica de la política exterior suele requerir el uso simultáneo
de varios niveles y técnicas de cooperación internacional: bilateral, multilateral y
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 161

transgubernamental; es decir, vínculos entre partes de la maquinaria de un estado y partes de otro,

como ocurre con el 'bilateralismo integrado' de los sistemas político y administrativo francés y alemán
(Krotz y Schild 2013). No todos estos serán visibles para el público; de hecho, muchos, quizás la
mayoría, operarán al nivel de lo que solía llamarse 'diplomacia secreta'. El secreto es una cualidad
sobrevalorada en estos días, ya que relativamente pocas actividades requieren la oscuridad absoluta
asociada con la preparación de, por ejemplo, un ataque sorpresa. Incluso en esos casos, es imposible
mantener la sorpresa absoluta. Había muchos indicios del inminente ataque de Hitler a la URSS en
junio de 1941, de Israel a Egipto en 1967 y de Argentina a las Islas Malvinas en 1982 para aquellos que
querían escuchar o eran capaces de leer correctamente las señales. En el entorno contemporáneo de
reconocimiento de satélites y ciclos de noticias 24 horas al día, 7 días a la semana, es especialmente
difícil mantener algo en secreto por mucho tiempo. Por lo tanto, es aún más sorprendente que el
repentino movimiento ruso hacia Crimea en 2014 tomó a los Estados Unidos desprevenidos, lo que
revela que las cualidades de alerta y juicio son tan importantes para la política exterior como la
posesión de alta tecnología y sofisticados sistemas de alianza.
Todo esto es para decir que la mayor parte de la implementación de la política exterior involucra una red
enredada de conexiones con otros estados, o al menos partes de otros estados, lo cual es inevitable pero
también una seria complicación de la agencia, ya que puede comprometer la aspiración hacia una única
estrategia racional como tal. así como el control de los resultados. Si la política exterior inevitablemente
significa subcontratar varias partes del esfuerzo a diferentes partes de la burocracia estatal y entidades
externas, entonces esos subcontratistas tienen la capacidad de refractar, distorsionar e incluso subvertir las
intenciones originales de la política. Este es el enfoque estratégico-relacional en la práctica: mirar tanto
dentro como fuera del Estado. Se podría adaptar el famoso comentario de Truman sobre el general
Eisenhower cuando este último se preparaba para asumir la presidencia: 'Se sentará aquí y dirá: “¡Haz esto!
¡Haz eso!"y nada pasara. Pobre Ike, no será ni un poco como el Ejército» (citado en Neustadt 1960: 9).

Dentro de cualquier maquinaria política, y más aún en el complejo mundo de las Relaciones Internacionales, se
pueden dar 'órdenes' fácilmente, pero eso es solo el comienzo del proceso de intentar alcanzar las metas propias.
Además, esto es cierto para todo tipo de estados, independientemente de su tamaño o nivel de sofisticación.

Los instrumentos de la política exterior

A la hora de elegir los instrumentos con los que actuar, sí entran en juego las diferencias entre estados. La
amplia variación en las capacidades estatales es un determinante clave de lo que incluso se puede intentar en
el mundo exterior. Los estados más grandes poseerán la cartera completa de instrumentos potenciales,
desde el poder duro más duro hasta las influencias culturales más sutiles e indirectas. También tendrán la
capacidad de actuar mucho más allá de su propia localidad, quizás globalmente. Simplemente tienen más
gente, más contactos y más dinero que los demás. Es, de hecho, una definición plausible de una
superpotencia que puede esperar determinar los resultados en cualquier ámbito geográfico ya través de
cualquier instrumento disponible. En el otro extremo del espectro, será un gran desafío para un microestado
simplemente preservar su autonomía. Su política exterior no tendrá más ambición que ayudar en el logro de
los objetivos básicos de la política interna a través de la diplomacia únicamente. Entre estos dos extremos, la
mayoría de los estados sobreviven sobre la base de una gama limitada e irregular de instrumentos, que
poseen servicios armados de tamaño, calidad y alcance muy variables, embajadas en algunas partes del
mundo pero no en todas, la capacidad de ejercer
162 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

influencia según los niveles de desarrollo y/o la lotería de la posición geográfica, y probablemente una
proyección cultural muy limitada.
Cualquier comprensión de cómo los estados abordan el problema de decidir sobre los mejores medios
para implementar su política exterior debe recordar dos dictados: primero, los instrumentos dependen en sí
mismos de las capacidades subyacentes, que a su vez son una función de los recursos a disposición de la
sociedad en pregunta; segundo, los tomadores de decisiones no eligen los instrumentos como el cirujano
selecciona el bisturí; más bien, la naturaleza de los instrumentos disponibles tiende a dar forma a sus
opciones de política en primer lugar. Estos puntos se amplían a continuación.
El concepto derecursosse refiere a lo que la Escuela Francesa denominaba las 'fuerzas
básicas' de la política exterior (Renouvin y Duroselle 1968; Merle 1987), es decir, la suma
total de (des)ventajas de un país derivadas del clima, posición, geografía, tamaño de la
población, educación, tradición y nivel de desarrollo. Estas cosas no son inmutables: el
Tratado de la Ley del Mar amplió las aguas territoriales de 12 a 200 millas en la década de
1970 y el Túnel del Canal finalmente se construyó en 1994, pero en su mayor parte
cambian lentamente. Esto se basa en el supuesto de que la expansión territorial no es
generalmente aceptable. Donde sí ocurre, como sucedió con las conquistas de Israel en
1967, los parámetros tanto de seguridad como de acceso a las materias primas (en este
caso, el agua) pueden cambiar drásticamente. Los recursos son un factor crítico para
determinar las elecciones de un estado en política exterior,C.238 millones) en un ranking
político equivalente. Por el contrario, estados sin aparentes ventajas en cuanto a recursos,
como Singapur y Suiza, han logrado lograr tanto seguridad como prosperidad. Por lo
tanto, los recursos deben administrarse de manera efectiva. Lo que realmente hace
posible la búsqueda de una política exterior efectiva son las capacidades, que a su vez
determinan la gama de posibles instrumentos a disposición de los tomadores de
decisiones.
Capacidadesson recursos operacionalizados pero aún no traducidos en instrumentos específicos
(como la propaganda o el uso de la fuerza) que pueden aplicarse en la práctica política (ver Figura 8.3).
Algunos son intrínsecamente difíciles de traducir en instrumentos y, de hecho, pueden resultar
dañados si los gobiernos intentan aprovecharlos (Hill y Beadle 2014). Un gobierno inteligente siempre
buscará mejorar estos elementos de 'poder blando' para tener una mejor oportunidad de
implementar una política exterior efectiva, pero deben verse más como una inversión a largo plazo
que como una recompensa inmediata. En esta categoría caen factores tales como la fortaleza de la
moneda nacional, el tamaño y la competencia de las fuerzas armadas y, en particular, la cultura y la
infraestructura educativa.
Tales capacidades son importantes en sí mismas y para el bienestar de cualquier
sociedad; su papel en la sustentación de la política exterior es incidental, excepto en
los casos en que los líderes los ven como proveedores de sus objetivos principales.
Evidentemente, esto fue cierto para Hitler y Mussolini, quienes proporcionaron pleno
empleo como un medio para perseguir la grandeza internacional de su país, y no al
revés. En tales casos, la política exterior y su implementación están en gran medida a
merced de factores fuera de su control y de desarrollos a largo plazo. Es por esta y
otras razones por las que se aplica el segundo dictamen antes mencionado: que los
encargados de tomar decisiones no pueden elegir sobre una base racional abstracta
el instrumento que mejor serviría a su propósito inmediato. Están limitados no solo
por el tamaño y la riqueza de su país (es decir, por los recursos básicos),
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 163

Capacidades

armado industriales y g de agrícola

tecnología
PIB calidad de
esfuerzo

efectivo divisa productividad

habilidades
reputación/prestigio servicio Civil

vigoroso
sociedad civil

disuasión diplomacia cultural

económico
y militar diplomacia
palos y
intervención
zanahorias

Instrumentos

Figura 8.3Vínculos entre las principales capacidades e instrumentos de la política exterior.

y eso, a su vez, habrá dependido de la prioridad otorgada a la política exterior. En la década de 1880,
Francia estaba decidida a revertir la humillación que había sufrido a manos de Alemania en 1870-1871
y se centró en la reforma educativa y el crecimiento de la población (pero no con gran éxito) como
medio para hacerlo. Israel ha hecho de la política exterior y de defensa la máxima prioridad a lo largo
de su existencia, aunque también ha contado con el apoyo inquebrantable de Estados Unidos. Pero
para muchos estados, la política exterior es como una costosa póliza de seguro cuyas cuotas parecen
desproporcionadas con respecto a los riesgos que enfrentan. Por lo tanto, pueden descuidar las
capacidades relevantes o desviarlas en otras direcciones, especialmente si pueden aprovecharse de
más aliados activistas. También pueden malinterpretar el vínculo entre capacidades e instrumentos,
asumiendo más opciones cuando se trata de implementar una política exterior de las que realmente
poseen. En pocas palabras, si han permitido que se agote la adquisición de armas o han cerrado
embajadas por razones financieras, tendrán mucha menos influencia disponible cuando surja la
necesidad. En tales circunstancias, las percepciones erróneas son comunes y pueden ser fatales.

El actualinstrumentosde política exterior, es decir, las formas de presión e influencia de que disponen los
decisores, representan una escala ascendente de gravedad en cuanto a la asignación de recursos, el impacto
en terceros y el grado de riesgo correspondiente en el uso (ver Figura 8.4). Esta escala es similar al espectro
que va desde el poder blando hasta el duro, ahora familiar en la discusión de la política internacional (Nye
2004; Parmar y Cox 2010). Si ocurre un problema que requiere una respuesta de política exterior, se
necesitaría un líder particularmente irracional (puede suceder) para optar directamente por la opción de alto
riesgo (curiosamente, ahora se la conoce como la "opción nuclear" en el lenguaje cotidiano). La respuesta
inicial pragmática es discutir el tema con otros estados relevantes, es decir, emplear la diplomacia. Si eso es
improductivo, puede haber algún intento de incentivar el cumplimiento mediante diversas formas de
sanciones positivas o negativas, no todas económicas. Las apelaciones a la opinión interna del propio
adversario, a través de la diplomacia pública o empleando a la sociedad civil en vínculos culturales directos,
pueden tener alguna posibilidad de debilitar su base política, pero solo en un marco de tiempo más largo.
164 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

acción militar
(punitivo; invasivo; ocupación)

intervención política
(propaganda; subversión; interferencia)

sanciones negativas
(boicots; embargos; sanciones láser;
restricciones a los contactos culturales)

sanciones positivas
(ayuda; acuerdos comerciales; diplomacia pública)

diplomacia
(discusión/negociación)

Figura 8.4La escala ascendente de los instrumentos de política exterior.

El fracaso en el primer nivel deja al estado iniciador con una opción seria. ¿Continúa intensificando la disputa mediante la aplicación de

medidas punitivas (suponiendo que tenga esa oportunidad), lo que casi con certeza elevará el nivel de tensión entre las dos partes hasta el

punto en que podría salirse de control tan fácilmente como producir cumplimiento, o ¿Decide cortar sus pérdidas y retroceder, con las

posibles consecuencias de la humillación internacional y la crítica interna? La misma opción, pero de un tipo aún más serio, espera más

adelante si las sanciones resultan ineficaces y cuando lo sean. Este fue el dilema al que se enfrentaron EE. UU. y Gran Bretaña en 1998

cuando intentaron imponer las zonas de exclusión aérea en el sur de Irak a Saddam Hussein y presionarlo para que renunciara a los

presuntos programas de producción de armas biológicas y químicas. Las sanciones económicas que habían estado vigentes desde 1991

parecían no estar funcionando y, de hecho, atraían cada vez más críticas por su impacto dañino en los civiles iraquíes. Sin embargo,

abandonarlos sin ningún curso de acción alternativo habría sido darle una victoria diplomática a Saddam, y tal vez alentarlo a desarrollar

más 'armas de destrucción masiva' (ADM). Este razonamiento produjo la Operación Zorro del Desierto: a saber, los principales ataques

aéreos contra el sur de Irak lanzados por EE. Irak (Kampfner 2004). abandonarlos sin ningún curso de acción alternativo habría sido

otorgarle una victoria diplomática a Saddam, y tal vez alentarlo a desarrollar más 'armas de destrucción masiva' (ADM). Este razonamiento

produjo la Operación Zorro del Desierto: a saber, los principales ataques aéreos contra el sur de Irak lanzados por EE. Irak (Kampfner 2004).

abandonarlos sin ningún curso de acción alternativo habría sido otorgarle una victoria diplomática a Saddam, y tal vez alentarlo a

desarrollar más 'armas de destrucción masiva' (ADM). Este razonamiento produjo la Operación Zorro del Desierto: a saber, los principales

ataques aéreos contra el sur de Irak lanzados por EE. Irak (Kampfner 2004).

La escala de escalada en el uso de instrumentos de política exterior es una tendencia más que una
regla absoluta. Se ajusta a un tipo ideal racional que sólo puede ser honrado en el incumplimiento.
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 165

Los estados poderosos pueden usar diferentes instrumentos simultáneamente o en rotación. Ciertamente pueden beneficiarse de la ley de las reacciones anticipadas

manteniendo en la mente de sus adversarios más débiles la mera posibilidad de una escalada, quienes pueden decidir que la prudencia es preferible a cualquier tipo de

riesgo. Los poderes menores tienen menos opciones, y no solo en relación con el poder duro. Sus embajadas pueden estar restringidas a unas pocas capitales

importantes más la red de la ONU, su debilidad económica descartará cualquier uso de sanciones y su capacidad para proyectarse culturalmente en el extranjero será

muy limitada. Esto no significa que estén totalmente paralizados; si están dispuestos a correr riesgos, como Castro o Kim Jong-il, pueden tener sorprendentes grados de

éxito, incluso durante largos períodos, al estar preparados para desafiar todos los instrumentos de sus oponentes, salvo el cambio de régimen en sí mismo. Si, por el

contrario, no desean atraer la hostilidad, aún pueden tener cierta capacidad para implementar políticas efectivas siempre que muestren creatividad y no se vuelvan

demasiado ambiciosos. Julius Nyerere de Tanzania mostró irregularmente estas características en las décadas de 1960 y 1970, dando a su país una influencia en la política

africana que no había tenido desde su partida (Nzomo 1999: 184-186). Más recientemente, el presidente Evo Morales de Bolivia elevó el perfil de su país igualmente débil

con una astuta mezcla de activismo diplomático y moderación digna. Julius Nyerere de Tanzania mostró irregularmente estas características en las décadas de 1960 y

1970, dando a su país una influencia en la política africana que no había tenido desde su partida (Nzomo 1999: 184-186). Más recientemente, el presidente Evo Morales de

Bolivia elevó el perfil de su país igualmente débil con una astuta mezcla de activismo diplomático y moderación digna. Julius Nyerere de Tanzania mostró irregularmente

estas características en las décadas de 1960 y 1970, dando a su país una influencia en la política africana que no había tenido desde su partida (Nzomo 1999: 184-186). Más

recientemente, el presidente Evo Morales de Bolivia elevó el perfil de su país igualmente débil con una astuta mezcla de activismo diplomático y moderación digna.

El poder y la relación fines-medios en la política exterior

El concepto de poder es un hilo conductor no solo en la historia de la implementación, sino también en el

análisis de la política exterior en general. Toda acción implica el ejercicio del poder en mayor o menor
medida, tanto como medio como como contexto. En el primer sentido, el poder, y por tanto la política
exterior, es una actividad inherentemente relacional en el sentido de que sólo existe en relación con algún
objeto o alguna otra parte (Baldwin 1985). En este último sentido, como contexto, el poder incide en la política
exterior a través de su inevitabilidad; si los que toman las decisiones se comportan como si el poder de los
demás, o su propia falta de él, no fuera relevante, pronto sufrirán algunos golpes desagradables. Por el
contrario, si confían demasiado en su posición de poder, o la interpretan de manera demasiado estrecha, se
arriesgan al resultado habitual de la arrogancia: una coalición hostil y un probable fracaso. La complacencia
es también un peligro rutinario. Los estados europeos involucrados en el Proceso de Barcelona después de
1995 asumieron que, si bien no podrían resolver la disputa entre Israel y Palestina, sus compromisos
diplomáticos y económicos con los países de la orilla sur del Mediterráneo eran suficientes para promover la
estabilidad. Esto resultó, en 2011, ser un error de cálculo fundamental.
En un sentido teórico, el poder a menudo se define como lograr que A haga lo que de otro modo no
podría hacer, o incluso considerar hacer. Sin embargo, para comprender la forma en que funciona el
poder en el proceso de implementación y cómo puede drenarse durante esta fase crucial, es necesario
desagregarlo y contextualizarlo. En el inevitable discurso abreviado de 'grandes poderes', 'política de
poder' y similares, FPA proporciona un correctivo útil al emplear la teoría de rango medio para
explorar los diferentes niveles y procesos debajo de la superficie de los eventos. Como vimos en la
Sección 1, la perspectiva de la FPA nos permite desentrañar la interacción de las estructuras con la
agencia, y de una manera mucho más concreta que la discusión habitual de esa relación. Tiende a ser
escéptico de las explicaciones de un solo factor, ya sea a nivel de las motivaciones, acciones, o efectos
de la política exterior. Del mismo modo, muestra, y más claramente en el contexto particular de la
implementación, cómo los fines y los medios existen en un bucle perpetuo de interconexión, en el que
estos últimos a menudo determinan los primeros.
Elmodelo racional, que hace hincapié en establecer las propias metas en consonancia con el poder
disponible y luego elegir el instrumento más apropiado para lograrlas, rara vez se ajusta a la realidad.
166 ElisabEt ta Brighi y ChristophEr Hill

práctica de la política exterior. Al enfrentarse a un problema inesperado, los encargados de tomar decisiones
a menudo recurren a la primera posible solución disponible, teniendo en cuenta la necesidad de crear una
coalición de apoyo dentro del gobierno y (a veces) de llevar consigo a la opinión pública nacional. Luego
pueden ser absorbidos por un túnel imprevisible de eventos que arrojan aún más opciones sobre fines y
medios. Esto fue evidente en los Balcanes durante la década de 1990, cuando los estados occidentales
lidiaron con las complejas consecuencias de la desintegración de Yugoslavia, asumiendo finalmente
compromisos con protectorados de facto en tres países (Bosnia, Macedonia, Kosovo) y (en el caso de la UE)
aceptando una importante ampliación del número de miembros en toda la región. Los muchos instrumentos
complejos así desplegados eran ostensiblemente unmediohacia el terminade estabilización y pacificación,
pero cuanto más tiempo permanecen en su lugar, más difícil es distinguir los dos. De hecho, la mayor parte
de la implementación de la política exterior se juzga mejor no a través de una instantánea en el momento,
sino a largo plazo en relación con los objetivos cambiantes y el uso flexible de una variedad de medios. Esta
es la razón por la cual el seductor concepto de 'poder inteligente' de Joseph Nye debe abordarse con cautela:
la mejor elección de instrumento o instrumentos para una situación particular depende del contexto, pero las
consecuencias más importantes de una acción no siempre son inmediatamente evidentes (Nye 2008b). ).

Ciertamente, los líderes deben ser claros y reflexivos sobre sus objetivos y sobre la relación entre fines y
medios, pero en política exterior no deben hacerse ilusiones de que estos últimos se pueden mantener
estables o de que se puede confiar en cualquier medio para obtener resultados. La fase de implementación
de la formulación de políticas siempre implica cierta pérdida de impulso debido a los costos de transacción, la
fricción política y la desilusión. Debido a que las decisiones nunca son autoejecutables (excepto en el caso de
Saddam Hussein, de quien se dice que ejecutó literalmente una sentencia de muerte a un colega ministerial),
los líderes dependen de la subcontratación de agentes burocráticos, algunos de los cuales pueden
aprovechar la oportunidad para reducir la velocidad. o socavar la política, o incluso ejecutar sus propias
políticas en competencia, al amparo del acuerdo. Lo más probable es que solo sean culpables de ineficiencia,
pero esto todavía puede poner en peligro la política original. Como dijo John Kennedy durante la Crisis de los
Misiles Cubanos de 1962, después de que uno de sus aviones espía se desviara sobre territorio soviético,
estrictamente en contra de sus órdenes: "Siempre hay algún hijo de puta que no se entera" ( Allison y Zelikow
1999: 241).2

Conclusión

Los puntos clave que emergen del análisis de la confrontación entre la política exterior y el mundo en
el que tiene que operar califican todas las nociones racionalistas del poder y la relación fines-medios.
Destacan la importancia de comprender la interacción entre contexto y política, así como entre
estructuras y actores. También destacan el enorme potencial de deslizamiento entre intenciones y
resultados, entre acciones y consecuencias. De hecho, las decisiones de política exterior deben verse
principalmente como momentos elevados de compromiso en un proceso perpetuo de acción, reacción
y acción adicional en muchos niveles diferentes, que involucra a una variedad de actores diferentes,
dentro y fuera del estado, todos los cuales deben ser tenido en cuenta. En resumen, se entienden
mejor a través del modelo estratégico-relacional. Lo más importante que deben recordar los
profesionales es que el punto de decisión en política exterior suele ser solo el comienzo de un largo
proceso de inmersión en un entorno externo fluido e impredecible. El inicio de la implementación no
denota el fin de la política, sino simplemente una nueva fase de la misma.
 CAPÍTULO 8 IMPLEMENTACIÓN Y COMPORTAMIENTO 167

Puntos clave

- El entorno internacional es fluido y difícil de manejar. Los responsables de la política exterior deben estar atentos a la

retroalimentación constante que proporciona y adaptarse a sus circunstancias cambiantes, por muy claros que sean sus

objetivos iniciales.

- La política exterior no es autoejecutable; la fase de implementación es crítica para el éxito.

- La fase de implementación puede resultar mucho más larga de lo anticipado y convertirse en nuevas rondas de
formulación de políticas.

- Los medios de la política exterior pueden distorsionar e incluso transformar sus fines originales.

- La implementación de la política exterior debe ser muy flexible: es contraproducente depender de un solo instrumento o de
una estrategia durante demasiado tiempo.

- La implementación tiene lugar en varios escenarios diferentes simultáneamente: el local, el sistema de

estados, el global/transnacional e incluso el doméstico (tanto del estado activo como del receptor).

- La implementación puede ser un asunto ejecutivo puramente técnico. Sin embargo, también puede implicar decisiones

importantes que pueden tener implicaciones estratégicas. Potencialmente, por lo tanto, la implementación es una

dimensión tan política y, por lo tanto, tan ética como cualquier otro aspecto de la política exterior.

Otras lecturas
George, A. y Simons, WE (eds) (1994),Los límites de la diplomacia coercitiva, 2.ª edición (Boulder, CO:
Westview).
La mejor discusión sobre cómo la fuerza y la diplomacia a menudo se combinan, aunque no siempre con buenos resultados.

Haass, Richard N. (2013),La política exterior comienza en casa: el caso para poner la casa de Estados Unidos en
Orden(Nueva York: Libros básicos).
Un académico-practicante estadounidense de alto nivel argumenta que la política exterior de EE. UU. está siendo socavada por su

descuido de su base de capacidades internas.

Colina, C. (2015),Política exterior en el siglo XXI(Londres: Palgrave Macmillan).

Una amplia discusión sobre la conducción de la política exterior, con mucha atención a los problemas
de actuar en un entorno intratable.

Jervis, R. (2010),Por qué falla la inteligencia: lecciones de la revolución iraní y la guerra de Irak
(Ithaca, Nueva York: Cornell University Press).
Una discusión sofisticada de uno de los temas clave en la implementación de la política exterior de uno de los
principales analistas del mundo.

Nye, JS (2004),Soft Power: los medios para el éxito en la política mundial(Nueva York: Public Affairs Books). La declaración más

completa del argumento de que incluso las principales potencias necesitan la gama completa de instrumentos de política

exterior.

Wolfers, A. (1962),Discordia y colaboración: ensayos sobre política internacional(Baltimore, MD:

Prensa de la Universidad Johns Hopkins).

Un clásico, que contiene varios ensayos esenciales, sobre la naturaleza de las metas y el problema de medios y fines.

Visite el Centro de recursos en línea que acompaña a este libro para obtener más
información: [Link]/orc/smith_foreign3e/