MODERNIZACIÓN

DEL ESTADO
SEMANA N° 3

Tema 1:
Conceptos de un
nuevo Estado peruano

Tema 2:
Presupuesto por
resultados
CAPACIDAD
Analiza los conceptos de un Estado moderno
en el Perú y el proceso de presupuesto por
resultados.
TEMAS
POLÍTICAS DE GESTIÓN PÚBLICA POR
CONCEPTOS DE UN NUEVO ESTADO 01 RESULTADOS 02
▪ Elementos constitutivos del Estado ▪ Acciones y Objetivos del Presupuesto por
▪ El Gobierno Resultados
▪ La Gestión Pública ▪ Implementación del Presupuesto por
Resultados, a través de los instrumentos
siguientes: Programas Presupuestales,
Seguimiento, Evaluaciones Independientes
e Incentivos a la gestión
01 Conceptos de un
nuevo Estado
❑ Elementos constitutivos del Estado
❑ El Gobierno
❑ La Gestión Pública
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DEL ESTADO LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 01
SEMANA N° 3
CARACTERÍSTICAS DEL ESTADO

1. Es la organización política de 2. Su realidad está constituida por los 3. Además el Estado tiene
una sociedad humana que siguientes elementos: fines y, aunque no son
corresponde a un tiempo y • Una agrupación social humana, que elementos que lógicamente
espacio determinados. viene a ser la población; formen parte del concepto, sí
• Un territorio, que es la realidad son constantes y, en última
físico-geográfica; instancia, pueden identificarse
• Un orden jurídico, en el que descansa con el bien común, la felicidad
el poder; de la sociedad, la justicia
• La soberanía, que implica social, etc.
independencia y autodeterminación; y
• Un gobierno y una administración
para su funcionamiento.
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SEMANA N° 3
LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Personalidad del Estado

Para tratar el tema de la Administración Pública es El Estado (y las instituciones que crea), se auto limita
necesario tener una idea de cómo la doctrina jurídica sometiéndose al orden jurídico que lo estructura y da
concibe al Estado. Dado que no es nuestro propósito tratar forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y
extensivamente el tema del Estado sino el de la deberes, es persona jurídica, y en ese sentido es también
Administración Pública, es suficiente saber que el Derecho una corporación ordenada jurídicamente.
reconoce la personalidad del Estado, pues a éste y a otras
entidades, la Constitución Política les otorga personalidad
jurídica con derechos y obligaciones, de las cuales es
responsable ante la ley. (Cumplimiento de funciones y
competencias, gestión financiera, etc.).
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DEL ESTADO LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 01
SEMANA N° 3
LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Finalidad del Estado

El Estado y el derecho son medios o instrumentos, hechos
por los hombres y para los hombres. Para asegurar sus
fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo
somete al derecho para hacerlo racional y lógico. La
actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de
acuerdo con el orden jurídico imperante en un país y las
establecidas en los acuerdos y convenios internacionales.
El Estado, fue creado para ordenar y servir a la sociedad.
El Estado tiene como fines generales: a. El equilibrio de
las relaciones externas con otros Estados; b. El
mantenimiento y preservación del orden interno, y; c. El
desarrollo de la sociedad en todos sus ámbitos.
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DEL ESTADO LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 01
SEMANA N° 3

El gobierno
El Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad
impone una línea de conducta, un precepto, a las personas que
forman parte de una colectividad, sea esta nacional, regional o
local. Los gobernados son los habitantes del Estado, nacionales
y extranjeros, que se encuentran en el territorio estatal.

Un gobierno es el conjunto de personas organizados

políticamente que acceden al poder y los órganos revestidos de
poder, para expresar la voluntad del Estado y hacer que esta se
cumpla. Gobernar es ejercer la autoridad o el mando sobre un
territorio y sobre las personas que lo habitan.
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SEMANA N° 3 EL ESTADO Y LA GESTIÓN DE MODERNIZACIÓN DE LA
GESTIÓN PÚBLICA

Reforma
del Estado
Modernización del
Conjunto de modificaciones Estado
en los ámbitos legal,
institucional y operacional que Conjunto de procesos y
permiten al Estado acciones para asegurar la
transformarse para adecuarse adaptación constante y
a una nueva realidad social, sostenida del funcionamiento
económica, política, cultural, del Estado para responder a las
de la sociedad. exigencias de la sociedad.
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DEL ESTADO LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 01
SEMANA N° 3 EL ESTADO Y LA GESTIÓN DE MODERNIZACIÓN DE LA
GESTIÓN PÚBLICA

¿Que son Políticas Públicas?

Constituyen el conjunto de respuestas ante

situaciones consideradas como problemas para la
ciudadanía y que requieren de la intervención del
Estado.
Son soluciones específicas de cómo manejar los
asuntos públicos y se desprenden de la agenda
pública.
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SEMANA N° 3 EL ESTADO Y LA GESTIÓN DE MODERNIZACIÓN DE LA
GESTIÓN PÚBLICA

LA RELACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA GESTIÓN PÚBLICA

Partiendo desde la estructura del Estado:

Gobierno Política General de Gobierno

Sectores Política Sectoriales y Política Sectoriales y

Multisectoriales Territorios Multisectoriales

Entidades públicas Gestión Institucional

Unidad prestadora de servicio Gestión operativa

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SEMANA N° 3
HACIA UN NUEVO ESTADO PERUANO

Transporte: Permite el acceso de todos

los ciudadanos a la información que
estos requieran y comunica sus
decisiones abiertamente.

01

Moderno: Se mantiene en constante

cambio para adecuarse a su entorno.

02
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SEMANA N° 3 EL ESTADO Y LA GESTIÓN DE MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA

La gestión pública

la administración pública comprende a los organismos que desempeñan una función de

interés público, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los
comportamientos e intereses de la sociedad, el mercado, así como del propio Estado y sus
instituciones.

Por otro lado, a la gestión pública lo define, como el conjunto de acciones mediante las
cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están
enmarcados por las políticas gubernamentales.

Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan origen a la

acción estatal y gubernamental, podemos decir que la gestión pública está configurada por
los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e
implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de
dar curso a sus funciones.
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SEMANA N° 3 EL ESTADO Y LA GESTIÓN DE MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Dimensiones de la gestión pública

● En términos de las relaciones de poder que se establecen entre

los grupos sociales que actúan en instituciones determinadas, su
estudio le corresponde a la Ciencia Política y la Sociología.
● En términos jurídicos, cuando se considera a la Administración
pública como una persona jurídica que tiene derechos y
obligaciones, su estudio le corresponde al Derecho.
● En términos administrativos, cuando se ocupa de los métodos de
trabajo y organización interna, su estudio le corresponde a las
Ciencias de la Administración y la ingeniería.
02 Presupuesto por
resultados
❑ Acciones y Objetivos del Presupuesto por
Resultados
❑ Implementación del Presupuesto por
Resultados, a través de los instrumentos
siguientes: Programas Presupuestales,
Seguimiento, Evaluaciones
Independientes e Incentivos a la gestión
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SEMANA N° 3
EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Generalidades: Antes de la implementación del Presupuesto por Resultados (PpR), las entidades del Estado presupuestaron
en las mismas actividades año tras año, sin evaluar si el gasto realizado se traducía en mejoras de la calidad de vida de los
ciudadanos y ciudadanas. Así, si bien el presupuesto se incrementará anualmente, los problemas que afectaban a la
población no disminuían con la misma velocidad. Por ello, fue necesario cambiar la forma de gestionar el gasto público e
implementar una estrategia diferente: el PpR.

¿Qué es el PpR?
El PpR, es una estrategia de gestión pública que permite vincular la asignación de recursos presupuestales bienes y
servicios (productos) y resultados a favor de la población, con la característica de permitir que estos puedan ser medibles.
Entonces, con el PpR se busca priorizar el gasto público en aquello que realmente contribuya al logro de resultados que
inciden en la mejora del bienestar de la población así como generar información que permita evaluar en qué medida se
está avanzando en el logro de dichos resultados.
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SEMANA N° 3
EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Importancia del PpR

El PpR es importante porque contribuye con la mejora de la calidad del gasto público al permitir que las entidades del Estado:

Hagan un uso más eficiente y eficaz de los recursos Hagan un uso más eficiente y eficaz de los recursos
públicos públicos

Se prioriza el gasto público en la provisión de Se genera información útil que sirva para tomar
productos (bienes y servicios) que, según la evidencia, mejores decisiones en materia presupuestal y de
contribuyan al logro de resultados vinculados al gestión que permitan el logro de resultados a favor de
bienestar de la población. la población.
Ejemplo: En el marco del PpR, se ha identificado que la Ejemplo: Teniendo información anual sobre el estado
provisión de vacunas a los niños y niñas menores de de la desnutrición crónica, podemos decidir, con
cinco años, incide en la disminución de la desnutrición mayor certeza, si requerimos asignar un mayor
crónica infantil y, por lo tanto, se ha priorizado el gasto porcentaje de nuestro presupuesto anual para dicho
para dicha intervención. fin. Recuerda, entonces, que el PpR contribuye a la
mejora de la calidad del gasto público.
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SEMANA N° 3
EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

¿Qué acciones comprende el PpR?

El PpR comprende las siguientes acciones:

● Definir resultados vinculados a cambios que permitan solucionar problemas que afectan a la población y generar el
compromiso para alcanzarlos.
● Presupuestar productos (bienes y servicios) que inciden en el logro de los resultados.
● Determinar responsables en el logro de los resultados, en la implementación de los instrumentos del PpR y en la
rendición de cuentas del gasto público.
● Establecer mecanismos para generar información sobre los productos (bienes y servicios), los resultados y la gestión
realizada para su logro.
● Evaluar si se está logrando los resultados a favor de la población.
● Usar la información para decidir en qué y cómo se va a gastar los recursos públicos, así como para la rendición de
cuentas.
● Introducir incentivos para promover que las entidades públicas se esfuercen hacia el logro de resultados.
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EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Objeto del PpR

● Mantener la disciplina fiscal.

● Mejorar la eficiencia en la
distribución de los recursos.
● Mejorar la calidad del gasto
asegurando eficiencia y eficacia en
las operaciones.
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SEMANA N° 3
CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO

La “Calidad del gasto público” se enmarca en un

concepto más general: La “Calidad de las Finanzas
Públicas”.
La “Calidad del gasto público” se enmarca en un concepto más general: La “Calidad de las Finanzas
Públicas”.

“La Calidad de las Finanzas Públicas (CFP) abarca todas las disposiciones, acuerdos y operaciones de
política que contribuyen con el logro de los objetivos macroeconómicos de la política fiscal, en
particular los vinculados con el crecimiento económico a largo plazo”. (Barrios y Schaechter, 2008, p.7).
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SEMANA N° 3
EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO

Teniendo en cuenta lo señalado, la calidad del gasto público se puede definir a partir de sus
tres dimensiones principales:

Su eficiencia asignativa,
Su contribución a los objetivos Eficacia y eficiencia operacional
entendida como la asignación
de política económica y a la (alcanzar los objetivos
de los recursos públicos en
estabilidad macroeconómica, lo previstos en los programas y
función a las prioridades de
cual abarca entre otros proyectos con el mínimo uso
política pública (involucra el
aspectos, el nivel y composición de recursos).
cierre de brechas) y a la
del gasto público.
efectividad de los programas.
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SEMANA N° 3
INSTRUMENTOS DEL PpR

Incentivos a
El Presupuesto por Resultados se implementa a la gestión
través de cuatro instrumentos:

Los programas presupuestales

PRIORIDAD
El seguimiento Programas
presupuestales
Las evaluaciones independientes Evaluaciones
Seguimiento independientes
Los incentivos a la gestión

DESEMPEÑO
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SEMANA N° 3
INSTRUMENTOS DEL PpR

Programa Presupuestal Seguimiento

Categoría que constituye un instrumento del Presupuesto por Proceso continuo de recolección información de desempeño sobre en
Resultados, y que es una unidad de programación de las acciones de las qué medida un proyecto, programa o política está logrando los
entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer resultados previstos y cómo se está ejecutando.
productos para lograr un Resultado Específico en la población y así
contribuir al logro de un Resultado Final asociado a un objetivo de
política pública.

Evaluaciones independientes Incentivos a la gestión

Consiste en el análisis sistemático y objetivo de un programa o política Transferencia condicionada de recursos financieros adicionales a todos
en curso o concluido, en razón a su diseño, gestión, resultados de los GL por el logro de metas semestrales/anuales.
desempeño e impactos, según necesidad de información.
Contribuyen a mejorar la asignación de recursos, sustentar la
continuidad o crecimiento de los PP, generar evidencia para mejorar su
diseño, y mejorar su implementación.
MODERNIZACIÓN
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SEMANA N° 3
EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Programación
FASES DEL PROCESO
PRESUPUESTARIO
El presupuesto se elabora, ejecuta, Evaluación Formulación
controla y evalúa a través de un proceso,
llamado ciclo presupuestario. Este ciclo
está conformado por fases sucesivas que
deben cumplirse en un plazo
determinado. Estas fases son: Ejecución Aprobación
MODERNIZACIÓN
DEL ESTADO POLÍTICAS DE GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS 02
SEMANA N° 3
EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Algunas preguntas para finalizar la sesión

● ¿Qué implica la reforma de Presupuesto por resultados?

● ¿Cuáles son los beneficios de la reforma de Presupuesto
por Resultados?
● ¿Porque es importante el presupuesto por resultados en
el proceso presupuestario de las Entidades?
● ¿El Presupuesto por resultados está referido a asignar
más recursos a las Entidades?
● ¿El Programa Presupuestal (PP) es el Presupuesto por
Resultados (PpR)?
● ¿Cómo conocemos el avance en el desempeño de un
Programa Presupuestal?
 MODERNIZACIÓN

CONCLUSIONES DEL ESTADO

SEMANA N°03

❑ La modernización de la gestión pública, es un proceso que, si bien tiene elementos

técnicos, responde a objetivos políticos y busca, entre otras cosas, legitimar al
Estado ante los ciudadanos. Además busca perfeccionar estructuras, agilizar
procesos, métodos e instrumentos del Estado. Del mismo modo, incorpora el
gobierno abierto y la rendición de cuentas como elemento central de la gestión. Esta
modernización está dirigida a la ciudadanía: el ciudadano, quien determina y orienta
el ejercicio de la función pública.

❑ El Presupuesto por Resultados es una estrategia de gestión pública que vincula la

asignación de recursos a productos y resultados medibles, a favor de la población.

❑ El PpR se busca priorizar el gasto público en aquello que realmente contribuya al

logro de resultados que inciden en la mejora del bienestar de la población así como
generar información que permita evaluar en qué medida se está avanzando en el
logro de dichos resultados.
 MODERNIZACIÓN

REFERENCIAS DEL ESTADO

SEMANA N° 3

León, J. (2000). ¿Cual es el rol del Estado? Revista de la Facultad de Ciencias Económicas(15), 45-61

Pasco, J. (Noviembre de 2015). La modernización del Estado en el Perú. Revista de estudios de políticas públicas,
Universidad de Chile.(2), 246-247.

PCM. (2019). Gestión por Procesos. Obtenido de Secretaria de Gestión Pública: http://sgp.pcm.gob.pe/gestion-por-procesos

PCM. (2019). Norma Técnica para la gestión de la calidad y mejora continua en la Administración Pública. Obtenido de
Secretaria de Descentralización: http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2019/02/Norma-
T%C3%A9cnica-para-Calidad-de-Servicios.pdf

PCM. (03 de 06 de 2019). Secretaria de Gestión Pública. Obtenido de http://sgp.pcm.gob.pe/que-es-la-

modernización-de-la-gestión-pública/

Rios, A. (Setiembre de 2009). Gestión de la calidad y mejora continua en la administración pública. Revista de actualidad
gubernamental(11).

Marc, R., & Duncan, L. (2009). Notas técnicas y manuales sobre gestión financiera pública: Un modelo básico de
Presupuesto por Resultados. Washington, DC: FMI.
 MODERNIZACIÓN

REFERENCIAS DEL ESTADO

SEMANA N° 3

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Armijo, M. y Espada, M. (2014). Calidad del gasto público y reformas institucionales en América Latina y el Caribe.
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Barrios, S. & Schaechter, A. (Sep 2008). The quality of public finances and economic growth. Economic Papers 337.
Brussels: European Commission. Recuperado de:
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García López, Roberto.& García Moreno, Mauricio (2010). La gestión para resultados en el desarrollo: avances y
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ILPES (2012). Panorama de la gestión pública en América Latina: En la hora de la Igualdad. Recuperado de:
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 Reconocimiento
En la elaboración de este material informativo para el aprendizaje
participaron docentes de la experiencia curricular, asesores pedagógicos,
revisores y diseñadores gráficos, de la Escuela de Posgrado de la
Universidad César Vallejo.
GRACIAS
 Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del
Estado y de la Gestión Pública

Documento Preliminar

Consultor Carlos Casas Tragodara

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 1

CONTENIDO

CAPÍTULO I: La situación de la cual partimos ............................................................. 4

Sección 1: Avances en la Última Década ................................................................... 5

Sección 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7

CAPÍTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11

Sección 1: Reforma del Estado Vs. Modernización del Estado ................................. 11

Sección 2: Política Pública VS. Gestión Pública ...................................................... 13

Sección 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno

................................................................................................................................ 13

CAPÍTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21

Sección 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22

Sección 2: Segundo Intento: 1996............................................................................ 25

Sección 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27

Sección 4: A manera de resumen ............................................................................. 29

CAPÍTULO IV: Dos aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el
proceso de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública .................. 31

Sección 1: Los costos de Transacción ...................................................................... 31

Sección 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37

CAPÍTULO V: El centro de la gestión pública moderna: La Gestión por Resultados... 40

Sección 1: Antecedentes .......................................................................................... 40

Sección 2: Gestión por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41

CAPÍTULO VI: Orientación al Ciudadano .................................................................. 61

Sección 1: Participación Ciudadana ......................................................................... 64

Sección 2: Mecanismos de Voz ............................................................................... 69

Sección 3: Transparencia ......................................................................................... 70

CAPÍTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado .................................... 73

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 2

 Sección 1: El aspecto territorial ............................................................................... 76

Sección 2: Criterios para la asignación de competencias y funciones entre los distintos

niveles de gobierno. ................................................................................................. 77

Sección 3: Tipos de descentralización ...................................................................... 82

CAPÍTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernización del Estado....... 87

Sección 1: Recursos Humanos ................................................................................. 87

Sección 2: Gobierno Electrónico ............................................................................. 89

Conclusiones ............................................................................................................... 92

Bibliografía ................................................................................................................. 95

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 3

CAPÍTULO I: LA SITUACIÓN DE LA CUAL PARTIMOS

El país ha mejorado en términos económicos y sociales, si bien se ha dado una mejora

absoluta en el ámbito social, la mejora ha sido menor en términos relativos. La
desigualdad se ha reducido, pues se ha mejorado más en las zonas o segmentos de
población más vulnerables, pero aún persisten importantes desigualdades. Se ha
avanzado en temas de descentralización, simplificación administrativa, servicio civil,
transparencia, entre otros. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para conseguir un
Estado más cercano a las personas, que garantice sus derechos y promueva la igualdad
de oportunidades.

Cuadro: Evolución de Indicadores Sociales y Económicos (2001-2010)

Valor Valor Avance

Periodo Periodo
(a) (b) (b)-(a) ó (b)/(a)

IPC % (Var. Promedio Anual) 7.0 1995-2000 2.3 2001-2010 -4.7

Var. PBI real (Var. Promedio Anual) 3.6 1995-2000 5.7 2001-2010 2.0
Económicos

PBI (miles de millones de soles) 189.2 2001 434.6 2010 2.3

Indicadores

Inversión Bruta Fija Privada (% del PBI) 15.5 2001 19.2 2010 3.7
Inversión Bruta Fija Pública (% del PBI) 3.1 2001 5.9 2010 2.8
Exportaciones (miles de millones de soles) 29.8 2001 111.6 2010 3.7
Importaciones (miles de millones de soles) 33.2 2001 98.9 2010 3.0
Presión Tributaria (% del PBI) 12.3 2001 14.8 2010 2.5
Deuda Pública (% del PBI) 45.9 2001 23.5 2010 -22.4
Incidencia de la Pobreza (% de la Población) 54.8 2001 31.3 2010 -23.5
Selva urbana 62.4 2001 27.4 2010 -35.0
Selva rural 74.0 2001 45.6 2010 -28.4
Costa rural 62.7 2001 34.8 2010 -27.9
Sociales
Indicadores

Sierra urbana 51.6 2001 27.3 2010 -24.3

Costa urbana 44.6 2001 21.1 2010 -23.5
Sierra rural 83.4 2001 61.2 2010 -22.2
Lima Metropolitana 31.9 2001 12.8 2010 -19.1
Tasa de Mortalidad (cada 1000 bebés nacidos vivos) 28.9 2001 14.9 2010 -14.0
Desnutrición Crónica (% de la Población) 22.9 2005 17.9 2010 -5.0
Desempleo (% de la PEA) 7.9 2001 6.8 2008 -1.1
Tasa de Analfabetización (% de mayores de 15 años) 12.30 2004 6.5 2010 -5.8

Fuente: BCRP, INEI, Banco Mundial, MEF, IPSOS Apoyo

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 4

Antes de definir las categorías conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que
busque responder a las necesidades de la población es indispensable situar la discusión
en el contexto de la sociedad peruana. Toda construcción conceptual carece de
contenido si no está vinculada con la realidad para la cual está siendo elaborada. Por
ello antes de iniciar la discusión haremos un breve recuento de la situación actual del
país tomando en consideración los eventos económicos y sociales de los últimos diez
años.

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú

Sección 1: AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA

El Perú ha logrado avanzar en muchos campos en los últimos años. Así vemos que se
observa una significativa reducción de la pobreza1, el ingreso por habitante ha crecido
considerablemente en los últimos años 2 y se han obtenido significativos avances en
temas como la estabilidad macroeconómica, la competitividad y las facilidades para
hacer negocios. De la misma manera, la expansión de la actividad económica ha llevado
a que exista una mayor cobertura de servicios públicos y comerciales en todo el
territorio. Asimismo, la expansión de las microfinanzas ha logrado que una mayor
proporción de peruanos tenga acceso al crédito y por ende un desarrollo de la actividad
económica más equitativo.

1
Según mediciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) el 54.8% de la población se encontraba en situación
de pobreza en el año 2001. Para el año 2010 esta cifra se había reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba
al 24.4% de la población el año 2001 y ésta se redujo a 9.8% para el año 2010
2
Según cifras del Banco Central de Reserva entre el año 2001 y 2010 el producto per cápita creció en 47.7% medido en términos
reales a precios de 1994.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 5

Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los últimos diez años es el
lanzamiento de la descentralización. Desde el año 2003 contamos con autoridades
regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes
que han sido elegidos popularmente de manera continua desde 1980 3 . Una de las
razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la población en el
sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de
gobierno más cercano a la población es quien debe detentar la responsabilidad por la
provisión de los servicios y bienes a los cuales la población tiene derecho 4. El balance
del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del Estado ha
calado hondo en la población y lo que se espera es que siga avanzando de una manera
en que vaya perfeccionándose de manera paulatina.

También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la

política de simplificación administrativa que se ha venido llevando a cabo así como
avances en gobierno electrónico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP,
RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnología de información para simplificar los
trámites y brindar un mejor servicio al ciudadano.

Un tema en el que se ha avanzado también es el inicio del esfuerzo de mejora del

servicio civil, que se inició el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado
con un equipo técnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el
caso de la transparencia también ha habido un avance importante con la publicación de
reportes de diversas instituciones que evalúan la acción de las instituciones del Estado y
el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)
que permite ver en tiempo real el estado de la ejecución del gasto público. Por último el
Sistema Nacional de Inversión Pública ha introducido estándares de calidad en la
ejecución del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los últimos años
ha tendido a descentralizarse dando mayor autonomía a los Gobiernos Regionales y
Locales.

3
Debe mencionarse que la elección de autoridades locales en el país tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX
la cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencionó desde el año 1980 existen
elecciones democráticas de manera ininterrumpida.
4
Además del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralización plantea los siguientes principios: Principio de
Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisión, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economías de Escala. Estos
principios se desarrollarán con más detalle en el documento que abarca los avances realizados por el país en diferentes refor mas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 6

Asimismo se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos tratados
de libre comercio con varios países o bloques de los mismos que han permitido una
expansión de las exportaciones importantes. Ello ha dado como resultado que el monto
exportado haya crecido 6.2 veces entre los años 1998 y 2010. Esta mayor integración
del Perú a la economía mundial ha generado impactos en el crecimiento y en la
distribución del ingreso dado que se han desarrollado zonas al interior del país que han
tomado un dinamismo sin precedentes en los últimos diez años. Para el año 2010, un
poco menos del 70% de las exportaciones eran provenientes del interior del país, donde
destacan los departamentos de Arequipa, Ancash e Ica. Además, el crecimiento del
monto exportado es mayor en el interior del país (48%) en comparación con Lima y
Callao (18%)5.

A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de este

siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI hoy en día está en niveles cercanos al 6% lo
que asegura que las brechas de infraestructura se están acortando. Asimismo las
finanzas públicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad
necesaria para el crecimiento del consumo e inversión privados. Por otro lado, la
política monetaria llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Perú es
reconocida mundialmente como una de las más responsables del mundo.

Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización

y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el país, lo cual es
sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel
internacional en diferentes foros.

Sección 2: AGENDA PENDIENTE

Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad
moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios públicos básicos, aún es
largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de la
población vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que viven
en estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad importante dado
que en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al 66.1%, mientras

5
Fuente: CEPLAN

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 7

que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado, la pobreza extrema
aún se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta
condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia
de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen aún muchas zonas del país
donde el Estado está ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los
resultados económicos dado que existen zonas que son muy dinámicas y otras siguen en
un atraso permanente.

Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010

Un tema importante en el cual aún existe una brecha importante es la referida a la

calidad de la educación. Por ejemplo en la prueba PISA (Programme for International
Student Assessment) tomada en el año 2009 en más de 70 países, el Perú ocupa el
puesto 63 que es el más bajo de los países latinoamericanos7. Aún falta mucho por hacer
en cuanto a la calidad de la educación en términos de comprensión de lectura y
habilidad matemática. En los últimos años, el presupuesto para educación aumentó
considerablemente pero no así la calidad de la misma por lo que existe una demanda
urgente por mejorar el uso de los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la estrategia
de presupuesto por resultados, un programa estratégico vinculado con la calidad de la
educación, en donde las mayores asignaciones presupuestales estén vinculadas al logro
de resultados de aprendizaje.

6
Las cifras de este párrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.
7
Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 años y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir
estudios más avanzados.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 8

De la misma manera, aún falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupción
debido a que con frecuencia se detectan casos de mala utilización de fondos,
sobrevaloración de obras y contratación de personal sin calificaciones técnicas pero con
afiliación partidaria en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro de
desprestigio de la administración pública y las autoridades.

En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se

encuentra distribuido homogéneamente en el territorio debido a que existe una
distribución desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen
todavía muchas zonas del país aún no conectadas.

Esta situación descrita lleva a pensar que la percepción del Estado en la ciudadanía no
sea de las mejores. Existen muchas críticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la población. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el último informe de la corporación Latinobarómetro8.

Puesto Promedio
Perú opina que …
Regional Regional
49% "El país está progresando"
Economía

45% "El país será más próspero"

45% "Al país le irá mejor que el promedio de la región"
55% "La economía de mercado es el único sistema para ser desarrollado"
62% "La empresa privada es indispensable para el desarrollo del país"
14% "La distribución de los ingresos es justa"
15% "El gobierno busca el bienestar de la población"
Gobierno

34% "Confío en el gobierno"

38% "Los peruanos exigen sus derechos"
80% "El Estado tiene los medios para resolver los problemas"
15 de 18 4.4 "El estado es eficiente" (10 puntos)
12 de 18 "El estado es transparente"
12% "Se cumplen las leyes"
Servicios

11% "Estoy satisfecho con el poder judicial"

Públicos

0.33 20% "La educación es la mejor política pública"

0.37 27% "La salud es la mejor política pública"
23% "El estado ha hecho algo por mí o mi familia"
Los mayores problemas son delincuencia, seguridad pública y desempleo

Fuente: Latinobarómetro (2011)

Como podemos apreciar, la ciudadanía percibe lo que las cifras objetivas ya

mencionadas demuestran. Es decir, en el país se ha logrado avanzar en los últimos años
en términos económicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos. Además, la

8
Informe 2011 corporación Latinobarómetro. Octubre 2011. Santiago de Chile.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 9

ciudadanía considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que en términos
de políticas sociales la población no percibe que reciba una buena atención. Lo que es
más saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado cuenta con los medios
para solucionar los problemas.

Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en

reducción de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus
capacidades, que sea eficiente, más cercano a la población e inclusivo. Además debe ser
eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la población.

Todo lo anterior llama la atención dado que se detecta la necesidad de un Estado que
promueva la igualdad de oportunidades a través de asegurar el acceso a una serie de
servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitución
Política del país. Como sabemos, la población tiene derechos sociales y económicos
como el derecho a la salud, la seguridad social, protección de la familia, la educación y
el trabajo. Estos se agregan a los derechos fundamentales y políticos. De lo que se
puede apreciar por las cifras aún falta consolidar al Estado como garante de estos
derechos. A pesar de los avances logrados, existe una percepción mayoritaria de que
ello no basta y si queremos asegurar las condiciones para que nuestra sociedad, sistema
político y sistema económico se consoliden en el futuro es necesario contar con un
Estado que responda a las expectativas de la población.

Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de la
historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez años pero también es cierto que
es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al servicio de
los ciudadanos.

Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernización del Estado son acciones que
deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las
necesidades de la población. Tomando en cuenta este diagnóstico inicial es que se
presentarán los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada vez
más a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de
oportunidades.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 10

CAPÍTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO
Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la sección inicial es
importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno, eficiente,
transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirán los conceptos que hacen
referencia a la construcción de un nuevo Estado. Luego se definirán operativamente los
adjetivos que describen al Estado que desea la población de tal manera que el Estado se
pueda organizar para cumplir con estos anhelos.

Sección 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Reforma del Estado Modernización del Estado

Cambio contundente y esporádico de la Cambios pequeños y constantes del

estructura o funcionamiento del Estado. funcionamiento del Estado.

Una nueva y mejor manera de hacer las Mejoras en la manera en que se hacen las
cosas.
cosas.
Requiere de constante evaluación,
Requiere de componentes políticos y
monitoreo y retroalimentación.
técnicos.

Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernización del Estado en

verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definición y puede terminar
causando confusiones. El término “y/o” no es gratuito dado que para algunos pueden
sonar a sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar
qué se entiende por cada uno de estos conceptos.

 Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la

estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una
decisión política de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un país
o introducir la gestión por resultados como el modo de orientar la operación del
Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas decisiones implican un
componente político y técnico indispensable que no siempre van de la mano.
Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes
grupos de interés del país. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 11

 Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios
económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere responder
eficazmente. 9 Supone la generación consensuada de nuevas instituciones y la
institucionalización de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas
de la población.

Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad

Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente

impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupción o la caída de
un puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe
dar contenido técnico a la decisión tomada para que el cambio genere
beneficios en la población. Esto es lo que la tecnocracia denomina “control de
daños” pero que a la vez es una ventana de oportunidad porque abre el espacio
político para impulsar una reforma necesaria.

 Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el

fin de que las acciones del Estado puedan responder cada vez más a las
expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado
hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse
en los procesos que están detrás de las acciones del Estado orientadas a
satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros
aspectos. Necesita de una permanente retroalimentación porque es indispensable
realizar una evaluación y monitoreo para identificar las áreas en las cuales se
puede mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el
accionar del Estado.

9
Proyecto USAID/PERU Prodescentralización y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestión Pública
Descentralizada – Reforma del Estado y modernización de la gestión pública, 2011. Pág. 9.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 12

Sección 2: POLÍTICA P ÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA

Política Pública qué se debe hacer.

Gestión Pública → cómo se hace lo que se debe hacer.

Una vez realizada esta delimitación de los términos a utilizar es importante también
hacer la distinción entre política pública y gestión pública. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos está asociada a la diferencia entre el qué y el cómo. La política
pública está más asociada al qué se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una
decisión que involucra mejorar la calidad de la educación en el sentido que los niños
que van a la escuela tengan un nivel de comprensión matemática y lectora acorde con
estándares internacionales. Esto determina qué se va a hacer. La gestión pública está
referida a cómo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica contar con
operadores (gestores públicos) que deben ser capaces de combinar los distintos
elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales
de tal forma de poder ofrecer a la población lo ofrecido.

Sección 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO,

DESCENTRALIZADO Y MODERNO

Un Estado…

… eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la
población al menor costo posible manteniendo un estándar mínimo.

… transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la

información que éstos requieran y comunica sus decisiones abiertamente.

… inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades

para todos los ciudadanos.

… descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población

adecuándose a la heterogeneidad de las mismas.

… moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su

entorno.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 13

El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican
varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado
que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadanía exija.

Por un lado, como ya se mencionó, las personas tienen derechos fundamentales,

políticos, económicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la
constitución para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces,
debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este
mandato.

Por otro lado, como también se ha señalado, a pesar de lo avanzado en los últimos años
aún persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el
Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el
orden social y económico es necesario contar con un mejor Estado que además de
asegurar los derechos de las personas, también permita hacer sostenible el crecimiento
económico que se ha logrado durante los últimos años a partir de las reformas iniciadas
en la última década del siglo pasado.

A continuación se presentan las características del Estado que es necesario construir.

E FICIENTE

Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. Así, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos públicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definición hace
referencia a una relación estrecha entre necesidades de la población y las acciones del
Estado para satisfacerlas.

Pero además implica optimizar el uso de los recursos públicos. Esto quiere decir que
eficiente es una acción que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor
costo dado un estándar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestión
pública porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas
necesidades. Si se prioriza determinada política, el objetivo del gestor público debe ser
buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras
demandas de la ciudadanía.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 14

Sin embargo, en el caso del sector público tenemos una particularidad. Esta se relaciona
al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada año se asigna a cada
unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero está determinado de
antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en términos de lograr satisfacer la
mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como
vemos, el término eficiencia impone una serie de retos a la gestión pública.

Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema

administrativo de modernización de la gestión pública consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecución de las políticas públicas orientadas a
satisfacer las necesidades de la población.

Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende,
una acción eficiente es aquella que genera el mayor valor público y privado a través del
uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano
necesita, al menor costo posible con un estándar de calidad mínimo 10 y en las mayores
cantidades posibles. Este concepto implica la comparación permanente con referentes
nacionales y extranjeros, y también la recolección de bastante información de los
procesos de creación de valor público. Ambas prácticas permiten evaluar e introducir
mejoras permanentes en la gestión pública con el fin de optimizar el uso de los recursos
del Estado y así beneficiar a la población.

T RANSPARENTE

El Estado que se tiene como visión debe ser abierto en el sentido que la información
tiene que ser de dominio público. Esto no sólo se refiere a tener acceso a la información
sino también a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido
por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores
públicos y las entidades públicas: el ámbito de lo privado y de lo público. La
transparencia se maneja en el ámbito de lo privado cuando el servidor público ejerce
función pública. Debe responder no sólo con su actividad, no sólo con su trabajo y lo
profesional sino también como ciudadano. No se deja de ser parte de la administración
pública cuando los servidores están fuera del trabajo porque siguen siendo agentes

10
Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con
especificaciones técnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado será mejor según se incremente el están dar
mínimo, pero también será más costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estándar.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 15

públicos. Cuando se es agente público la transparencia implica dos cosas: máxima
publicidad lo que quiere decir publicitar todas las acciones como servidores públicos y
como entidades públicas y se debe trabajar en el ámbito de la transparencia.

Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector público en donde se

establecía que había que mantener secreto de las acciones debido al interés público. Esta
cultura ha ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las demandas de los
ciudadanos y asegurar sus derechos es necesario que comunique y ponga a disposición
de la población toda la información disponible para obtener retroalimentación por parte
de ellos y así buscar generar más legitimidad.

INCLUSIVO

El adjetivo inclusivo es muy importante porque la acción del Estado debe estar
orientada a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa
que todos deben tener acceso a una educación y salud de calidad y ser respetados como
ciudadano, es decir, se garanticen sus derechos que están establecidos en la
Constitución.

Uno de los problemas del país es que existen muchas zonas donde el Estado no está
presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que éste presta. Si
un niño tiene acceso a la educación y otro no, las oportunidades que les brinda el
crecimiento económico no serán las mismas pues uno estará mejor preparado que el otro
para obtener un trabajo mejor remunerado.

Aquí debe llamarse la atención con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de

oportunidades no significa que los resultados serán los mismos. Si dos personas tienen
la misma educación no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el mismo
nivel de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el Estado no
puede controlar.

Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas
independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogéneas. Se necesita más Estado
en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los
ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual está
vinculado a la característica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 16

Según el Banco Mundial (2011) existen algunas características que llevan a un
desarrollo económico más incluyente, es decir, un desarrollo económico que se
distribuya de mejor manera. Estas están referidas a las bases económicas que tiene un
proceso de desarrollo y por ello se citan los factores de éxito:

 Integración a la economía internacional y aprovechamiento de las ventajas de

la globalización.
 Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica.
 Logro de altas tasas de ahorro e inversión.
 Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente.
 Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida.

Los casos de éxito internacional tienen estos factores en común. Los primeros cuatro
puntos están referidos a las condiciones económicas que es hacia donde hemos
avanzado en los últimos años. El quinto punto es el que nos debe llamar la atención
porque implica una decisión política que permita que los frutos de crecimiento
económico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un
contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado
en este contexto es compensar estableciendo políticas redistributivas e interviniendo allí
donde la labor del mercado no es suficiente.

En el mismo documento se señalan otros factores de política críticos para un

crecimiento sostenido:

 Altos niveles de inversión pública y privada.

 Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz y
comprometido con la estrategia de crecimiento.
 Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno las
mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento.

Se señala que un crecimiento incluyente es una condición indispensable para no crear

condiciones sociales de convulsión que pongan en riesgo el proceso de largo plazo. En
el mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad,
credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento. En este sentido
el Estado es un facilitador que promueve el crecimiento económico asegurando las
condiciones para que ello se dé. Ello implica, para el caso del Perú, que:

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 17

  Se cuente con un Estado comprometido, con mayor credibilidad y más
efectivo que sirva a toda la población.
 Se tenga un capital humano más desarrollado, que permita a las personas
mejorar sus oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a
mantener altas tasas de crecimiento.
 Contar con una mejor infraestructura física que sirva de empuje para el
crecimiento económico y que cierre las brechas de desigualdad que aún
existen.

Por tanto, para lograr una sociedad más inclusiva el rol del Estado es uno de los más
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y económicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en áreas
necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un
imperativo ético pero es complementario con la visión económica de mantener un
crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atención es que la
estabilidad macroeconómica sobre la cual se hace mucho énfasis respecto de su manejo
responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.

En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el
sentido en que provea los servicios a los que la población tiene derecho de manera
oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde
casi no existe y mejorando la gestión pública e introduciendo reformas necesarias de
orden político, económico y social se podrá contar con un Estado más inclusivo que
otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del país.

El Perú ahora está en una situación expectante porque una vez que se ha logrado la
integración económica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un
marco de estabilidad macroeconómica, se cuenta con los recursos necesarios para poder
generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el país. Esto permitirá
financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades
económicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese
estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y México
con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en México y Bolsa
Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Perú de tal manera de ayudar en el esfuerzo
por crear un Estado más inclusivo.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 18

DESCENTRALIZADO

El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio

nacional. Como sabemos, la geografía de nuestro país es complicada y tenemos
diferentes ecosistemas además de diferencias históricas, sociales y políticas. Por ende, si
hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar
en cuenta que estas necesidades son diferenciadas según el territorio al cual se provean
servicios. Por ello es necesaria una visión donde el territorio juegue un rol decisivo. Si
es así, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en
diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene
ningún sentido que los parámetros que se establezcan para la construcción de viviendas
sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseño. En
cada zona tenemos diferencias -climáticas y de costumbres- que deben tomarse en
cuenta al momento de diseñar políticas con objetivos comunes pero con una provisión
diferenciada según las necesidades de cada grupo de población.

MODERNO

En este contexto entendemos el término moderno como antónimo de lo tradicional. Esto

significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos políticos que cada gobierno impone, cambios tecnológicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto último es
importante porque un Estado moderno está orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfacción de sus necesidades y garantizar todos sus derechos políticos, sociales y
económicos. El fin último del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a través de la ejecución de políticas públicas, es decir, a través de la gestión
pública.

Como característica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice

herramientas de gestión11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta
que, a diferencia del sector privado, la satisfacción de los ciudadanos se da
adicionalmente a través de la creación de valor público lo que significa más democracia,
rendición de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a través de

11
Una herramienta de gestión se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestión de actividades como el
registro de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los más aplicados al sector privado y que se
está introduciendo a nivel del sector público es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de
decisiones contar con toda la información relevante.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 19

productos como mejor y mayor educación, salud, justicia y una serie de servicios y
bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas.

El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca
del Estado que necesitamos debe constituirse en la guía para la acción del mismo en
donde la orientación al ciudadano, la introducción de criterios de eficiencia y equidad
así como la garantía de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes
fundamentales de su accionar.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 20

CAPÍTULO III: LA REFORMA DEL E STADO EN PERSPECTIVA
Una vez establecidos los términos vinculados a la reforma y modernización del Estado y
el significado de la visión de Estado que es necesario construir, en este capítulo se
describe el proceso reciente de reforma y modernización del Estado que ha vivido el
país. Para ello, se tomará como punto de partida el año 1990.

Como sabemos, a partir de dicho año se inició un esquema económico en donde se le

dio más importancia al mercado y el Estado cobró un nuevo rol. Debido a la gran
necesidad de las reformas económicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron
esfuerzos en la modernización y reforma del Estado. Quedó claro en aquellos años que
para afianzar las reformas económicas que se introdujeron era importante modificar la
naturaleza del Estado. Con un Estado ineficiente y no moderno no se encontraría el
sustento necesario para impulsar reformas que permitieran salir del estado de crisis en
que se encontraba en país.

El análisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitirá

determinar los factores de éxito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales
lecciones que se extraen de la historia. Primero que situaciones de crisis abren ventanas
de oportunidad por donde avanzar, pues incentivan el apoyo político necesario para
realizar reformas. Segundo que es importante mostrar ganancias rápidas con el fin de
generar un capital político que permita seguir avanzando en el proceso. Por último
reconocer que el proceso es eminentemente político y los encargados de llevarla a cabo
por más que cuenten con las calificaciones técnicas deben tener las capacidades
políticas para establecer vínculos con los actores que tienen que llevar a cabo la
reforma. Por ejemplo, el Congreso pues de él depende la iniciativa legislativa, las
agrupaciones políticas y sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo
(Presidente de la República, Ministros) para contar con apoyo político suficiente.

Un resumen de las principales etapas dentro del proceso de reforma y modernización

del Estado se presenta a continuación en un esquema que pretende incluir los
principales hitos ocurridos en los años precedentes.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 21

Esquema 1. Hitos de la Reforma y Modernización del Estado desde los 90.

Sección 1: INICIOS DE LOS NOVENTA

Como sabemos, en el Perú el tema de la Reforma del Estado y de la Modernización de

la Gestión Pública no ha estado ausente del debate técnico en los últimos años. En 1990,
el Estado tenía una importante participación en la actividad económica siguiendo una
lógica intervencionista. Ello llevó a una situación de crisis económica sin precedentes
en la historia reciente del país. Además se tenía una situación de violencia interna
considerable y el Estado estaba ausente en una buena proporción del territorio. Así
vemos que, a pesar de la intervención del Estado en la economía, su presencia había
disminuido fuertemente. Los elevados índices de inflación llevaron a que la presión
tributaria llegara a un mínimo histórico de 8% hacia 1990.

En la década del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington
que planteaban la reducción de la presencia del Estado y el establecimiento de una
economía con una reducción significativa de regulaciones de tal manera de propender a
un crecimiento económico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el
Fondo Monetario Internacional con el cual se negoció un plan de reinserción financiera

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 22

y la banca multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la
introducción de reformas que permitieran liberalizar la economía y establecer
programas sociales para paliar el efecto de las reformas estructurales que era necesario
implementar.

Por ello a partir de la situación de crisis de 1990, el gobierno entrante tomó la decisión
drástica de modificar el modelo económico y reducir el rol del Estado. Esta era una
reforma importante en términos de recuperar el manejo de la economía y asegurar un
mínimo de gobernabilidad en el país. La decisión fue muy pragmática dado que el
Estado estaba deslegitimado y había demostrado su incapacidad para dirigir la economía
del país. Además, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para mantener un
Estado tan grande. La reforma incluyó una serie de acciones como el inicio de la
reducción del papel del Estado en la economía dejando a los mercados la regulación de
la actividad económica. De esta manera se liberalizaron una serie de precios claves que
eran fijados por el Estado, se unificaron los tipos de cambio y se inició un proceso
ambicioso de privatización de empresas públicas. Todo esto fue materializado con la
promulgación de una nueva Constitución Política del Estado en donde se estableció
claramente el rol subsidiario del Estado y la prevalencia de una economía social de
mercado.

Todo lo anterior determinó que el paso inicial para asegurar la viabilidad del país era
recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rígido y los
ingresos habían caído drásticamente debido a las altas tasas de inflación. Por ello, las
primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos.
Además, la fuente de la mala situación económica de entonces era el elevado déficit
fiscal y el financiamiento inorgánico que otorgaba el Banco Central de Reserva al
Gobierno Nacional, donde este último también causaba una inflación elevada. Por ello,
la reforma fiscal y monetaria era indispensable.

Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de

Administración Tributaria) como ente recaudador. Esta institución fue creada en 1989
como una unidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas en remplazo de la
Dirección General de Contribuciones que era un órgano de línea del MEF que no había
tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las necesidades
fiscales, se decide reforzar esta institución y dotarla de autonomía presupuestal y con la

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 23

posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional
que permitiera elevar la recaudación. Por ello, para esta institución se introdujo una
innovación que fue la posibilidad de que a pesar de que era una institución pública
tuviera el régimen laboral del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728).
Estas condiciones más el apoyo político con que contó fueron determinantes en la
recuperación de la recaudación que hacia 1992 se había elevado a 12%. Esto determinó
lo que luego se vino a denominar “isla de eficiencia” en donde se creaba una nueva
entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del Estado y que
operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestión utilizados por
la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores de gestión,
entre otros. Esta experiencia luego de replicaría en otro grupo de instituciones como
FONCODES y los organismos reguladores.

Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drásticas. Una de ellas fue la
reducción de personal y la prohibición de contratación de nuevo personal que hasta
ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedió a un proceso de
evaluación para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones
adecuadas y también se procedió a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron
relativamente los objetivos de la política, pues más de 100,000 personas dejaron el
sector público. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron
muy significativas. Otra reforma importante fue la privatización de empresas públicas
que eran deficitarias y tenían niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir
el déficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser administradas por
operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos para reflotarlas. Así se
inició una política agresiva de privatizaciones y la creación de organismos técnicos de
regulación bajo el mismo esquema de las “islas de eficiencia”. Adicionalmente, se
reformaron las normas referidas a la autonomía del Banco Central de Reserva en donde
se prohíbe expresamente que le preste dinero al gobierno central bajo responsabilidad
del directorio.

Por el lado social se creó el Fondo de Compensación Económica y Social

(FONCODES) y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud
y educación a la población más vulnerable y que estaba más expuesta a absorber los
costos del ajuste económico llevado a cabo en los primeros años de la década del 90. En

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 24

estos casos, se volvió a replicar el esquema de “isla de eficiencia” dotando de
flexibilidad y autonomía a estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el
caso de FONCODES lo que se buscaba era dinamizar las economías locales a través de
la realización de pequeñas obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la
población y contando con un personal calificado que realizaba las obras en tiempos
menores a los usuales. Este esquema fue una buena práctica internacional que mereció
reconocimiento y se replicó en otros países.12 La ventaja estaba en tomar en cuenta la
demanda de la población y contar con un elevado nivel técnico donde el salario de los
funcionarios públicos era muy superior al promedio del sector público tradicional.

Como se puede observar este primer capítulo de reforma del Estado se llevó a cabo por
razones de emergencia ante la situación fiscal tan débil que tenía el país. Factores de
crisis detonaron un primer episodio de reformas. Es también importante señalar que la
reforma del Estado fue algo instrumental a las reformas económicas que se iniciaron a
inicios de la década del noventa. Una vez que se obtuvo lo necesario para sostener cada
reforma se abandonaban los esfuerzos de reforma que fue lo que hasta ahora genera
desorden en la administración del Estado. Como se pudo apreciar, ante la incapacidad
generalizada del Estado se crearon instituciones paralelas conocidas como “islas de
eficiencia” que coexisten con las instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas
instituciones mostraron resultados rápidamente lo cual era positivo para los cambios que
se estaban impulsando, también es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato
administrativo del Estado sentando las bases de la falta de un sistema único que genera
tantos problemas hasta ahora.

Sección 2: SEGUNDO INTENTO: 1996

Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en país en la comunidad financiera

internacional, se logró generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir de
los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestión estatal para poder
liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras necesidades de
la población. Es así que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se forma una

12
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron
en otros países en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfacción de las necesidades de la población a través de
la realización de obras de infraestructura a través de la modalidad de los núcleos ejecutores en donde la población participaba.
Luego el programa se modificó y tuvo acusaciones de hacer clientelismo político. Pero se reconoce de manera general que en su s
inicios el programa fue muy exitoso.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 25

oficina de modernización de la administración pública liderada por un grupo de
profesionales jóvenes, con buena formación técnica. La idea era introducir elementos de
la administración de empresas privadas en la gestión estatal para mejorar los niveles de
eficiencia. Así se iniciaron ejercicios de planeamiento estratégico en diversos
ministerios y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el fin de ayudar
en este proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el cumplimiento de
las metas establecidas en los ejercicios de planeamiento estratégico. Debe recordarse
que como parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto Nacional de
Planificación (INAP) y esta función fue trasladada de facto al MEF que casi no realizó
ninguna acción en este sentido porque las necesidades coyunturales demandaban los
mayores esfuerzos debido a la crisis económica que se había heredado.

No sólo se trabajó en los ejercicios de planeamiento estratégico sino que se

desarrollaron estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalización del
personal del Estado y la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacían
recomendaciones precisas con respecto a qué hacer con el Estado. Se recibió ayuda de
parte de organismos multilaterales y la cooperación internacional.

El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debió a que se veía a la reforma y/o
modernización del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de
coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento contó con el apoyo
político necesario. Sin embargo, rápidamente como surgió el apoyo político, éste
desapareció. Dos hechos explican esta situación.

1. Inexperiencia política del equipo que trabajó en dicha oficina.

Era un equipo con buen perfil técnico pero muy joven y sin experiencia política.
Desde el punto de vista tecnocrático todo el esquema fue diseñado de manera
consistente con los principios relevantes pero no se tomó en cuenta el factor
político. Es decir, no se supo establecer alianzas con los ministros de cada
portafolio. La situación final fue que los ministros rechazaron la evaluación
interna por estar a cargo de un grupo de jóvenes inexpertos y también cualquier
evaluación externa.
2. Mal manejo de información confidencial de carácter político
Un segundo hecho que fue el detonante de la culminación de este esfuerzo fue
que se filtró a la prensa la intención del gobierno de realizar una reducción

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 26

 adicional de personal. Ello era cierto y se contaba con el apoyo de organismos
multilaterales que iban a financiar compras de renuncias o programas de
reconversión laboral para insertar a aquellas personas que dejaran el sector
público en el sector privado. La noticia recibió tal cobertura que despertó
temores en la administración pública que había pasado por episodios traumáticos
al inicio de la década lo que generó gran turbulencia política. Ello motivó que se
produjera una declaración mencionando que ello no estaba en los planes del
gobierno y se quitó el apoyo político que había venido recibiendo el equipo de
PCM.

Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernización de la administración

pública pase a un segundo plano. El equipo se disolvió pero la oficina siguió
funcionando pero sin ningún tipo de apoyo.

Sección 3: EL CONTEXTO RECIENTE : 2001-2010

En el marco normativo, en este periodo se avanzo con la Ley marco de modernización

de la administración pública (Ley N° 27658 del año 2002) y la Ley orgánica del poder
ejecutivo (Ley N° 29158 del año 2007). La primera busca iniciar políticas de
modernización de la gestión pública y la segunda busca restructurar la distribución de
funciones de las diferentes entidades del Estado.

En el campo de políticas públicas, en este período se pueden identificar tres hechos

importantes en torno a la Reforma y modernización del Estado.

1. El proceso de descentralización iniciado con la reforma constitucional del año

2001 y que se consolidó con la Ley de Bases de la descentralización y las
respectivas leyes orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creación del
Consejo Nacional de Descentralización
2. La introducción de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en
el año 2006.
3. La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte
de la implementación del Acuerdo de Complementación Económica entre
Estados Unidos de Norteamérica y Perú en el año 2008

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 27

Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la
creación del Sistema Nacional de Inversión Pública orientado a establecer estándares y
metodologías de formulación y evaluación de proyectos con el fin de asegurar un
mínimo de calidad y consistencia al gasto de inversión realizado por el Estado en los
tres niveles de gobierno. Este sistema a través de sus directivas a logrado introducir la
cultura del ciclo de proyecto (pre inversión, inversión y seguimiento) en la totalidad de
los entidades del Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los últimos años
buscando flexibilizarlo más y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del país.

Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introducción de los
Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralización que han mostrado
avances y han sido criticados y que están en una etapa de evaluación. Por otro lado
tenemos la promulgación de la Ley de transparencia y acceso a la información que
otorga al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier información por parte de las
entidades del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de
publicar cierta información. El avance no es homogéneo en las instituciones y las
sanciones no son efectivas del todo pero se están mostrando avances. Por último la
creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como institución
encargada de la prospectiva y del establecimiento de objetivos estratégicos del país. En
este caso, los avances son discretos.

Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un

impacto diferenciado en la administración pública y en la estructura del Estado. El caso
del proceso de descentralización quizás pueda ser el más significativo debido a que
cuenta con 10 años de duración y ha marcado el accionar de la administración pública y
la vida política del país desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado
un cambio en la gestión de muchas instituciones públicas que han sido incluidas dentro
de los planes estratégicos que desde el año 2007 se han impulsado. Es una reforma en
proceso que ya muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la
reforma del servicio civil y la creación de SERVIR aún es poco el tiempo transcurrido
para poder tener una idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es
necesario contar con un recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una
adecuada gestión pública. Los avances y resultados obtenidos de estas políticas serán
tratados en detalle en el segundo capítulo de este documento.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 28

Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas específicas y contaron con el apoyo
de actores claves en su momento y las oportunidades políticas pertinentes. Un ejemplo
del avance en relación a Modernización de la Gestión Pública es la creación del Módulo
de Atención al Ciudadano como parte de la Política y Plan Nacional de Simplificación
Administrativa. El propósito de este proyecto ha sido acercar el Estado al ciudadano y
simplificar los trámites que debe hacer cada persona de una manera amigable y
reduciendo los costos en tiempo. Esta última experiencia no ha tenido la difusión
necesaria que se requiere para que el ciudadano use el servicio y la experiencia pueda
ser replicada.

Sección 4: A MANERA DE RESUMEN

Como se puede apreciar, para avanzar en términos de Reforma del Estado y

Modernización de la Gestión Pública, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar
las oportunidades políticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que
cada una de las iniciativas mencionadas han significado la aparición de nuevas
entidades en el Estado. Así en el año 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el
Consejo Nacional de Descentralización (luego Secretaría de Descentralización), en el
año 2006 se instituyó la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economía y
Finanzas que ha seguido con la ampliación de la cobertura de presupuesto por
resultados. En el último caso surgió SERVIR como nuevo actor encargado de la gestión
del recurso humano del Estado. La creación de estas entidades o el fortalecimiento de
otras implica que deben redoblarse los esfuerzos por una mayor coordinación para poder
sincronizar el proceso de modernización de la gestión pública con los otros instrumentos
de la reforma del Estado que han sido creados. Definitivamente estos espacios de
coordinación deben instituirse y fortalecerse a todo nivel en el Estado para poder
generar las sinergias necesarias en el camino de construir un Estado que responda a las
necesidades de los ciudadanos

Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de antecedente
del esfuerzo que se quiere realizar en esta administración. Una conclusión preliminar es
que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y modernización de la
gestión pública han crecido en los últimos años. Estos nuevos actores (SGP, Secretaría
de descentralización, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI, CEPLAN) sumados al
Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan diferentes roles y

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 29

aún no están claras las delimitaciones de competencias de cada uno de ellos en la
práctica. El marco legal aún es confuso en ciertos casos y cuando no lo es en la práctica
existen problemas significativos de coordinación. Este es un reto que debe afrontarse en
esta nueva coyuntura además de generar el espacio político para impulsar el proceso de
modernización de la gestión pública y de contar con el componente técnico que permita
generar apoyo político suficiente.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 30

CAPÍTULO IV: DOS ASPECTOS ECONÓMICOS QUE DEBEN SER
TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE REFORMA DEL
ESTADO Y DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Hemos establecido una visión del Estado y desarrollado los antecedentes de las
experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública.
El reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y
moderno implica el uso de herramientas efectivas.

En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos

fundamentales, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos es necesario contar
con elementos técnicos que permitan ello y que sean considerados en la implementación
de medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las zonas donde no está
presente y mejorar la calidad de la gestión en donde existe. Esto es lo que implica más y
mejor Estado. Dos conceptos económicos que pueden ser de mucha utilidad para
aumentar la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como también de la
Modernización de la Gestión Pública son:

 Los costos de transacción y la disminución de los mismos.

 Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.

Sección 1: LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN

COSTOS DE TRANSACCIÓN

Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o servicio.
A mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los óptimos.
Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc.

El exceso de Estado genera que los costos de transacción sean mayores a los
necesarios, la ausencia del Estado genera que los costos de transacción sean infinitos.
La Reforma del Estado y la Modernización del Estado debe buscar el grado óptimo de
presencia del Estado que permita la reducción de los costos de transacción. Este grado
óptimo depende del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser homogéneo en
todo el país.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 31

El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el
respeto de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de
estos servicios está representado por el pago de los tributos que los ciudadanos realizan.
Sin embargo, no todos los ciudadanos están en capacidad de pagar estos impuestos tasas
y contribuciones. Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina que
aquellas personas con más ingresos o patrimonio contribuyan más por razones de
equidad. Sin embargo, debe quedar claro que los costos por acceder a los servicios no
son exclusivamente los tributos. Así, hasta las personas con escasos ingresos incurren en
costos de acceder a los servicios que presta el Estado.13 Como sabemos, los recursos son
escasos y el presupuesto del Estado impone los límites de cuánto se puede gastar para
financiar estos bienes o servicios que reclama el ciudadano.

Un sistema económico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que los
bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista
económico, una provisión eficiente implica una serie de condiciones como que todos los
que participan del proceso económico tengan acceso a la misma información y que esta
sea accesible al menor costo posible.

En la práctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con

costos adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el
precio pagado en términos monetarios, o que no haya ningún costo en el caso de
algunos bienes que son nominalmente gratuitos como la educación o la salud.

Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos.

Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del
distrito o de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida
de nacimiento por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si
consideramos que el campesino puede tomar varios días en llegar a la
municipalidad respectiva a obtener el documento que requiere.

13
En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en
un establecimiento de salud o el complemento económico que debe realizar si es que quiere tener una educación de calidad para sus
hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 32

 Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud.

Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los
servicios de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las
personas está el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin
embargo, en muchas zonas alejadas del país no se cuenta con establecimientos
de salud de calidad o, lo que es peor aún, cercanos a las zonas donde esta
persona vive. Esto significa que para que esta persona sea atendida, él o un
familiar deben caminar hasta días enteros para llegar al establecimiento de
salud más cercano. El hecho de que la atención de salud se dé sin efectuar
ningún pago no implica que el servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito
implica que las personas asumen costos como los ingresos perdidos y el riesgo
que implica en zonas rurales dejar de supervisar las labores agrícolas que son
las predominantes en dichas zonas.

Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo.

Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica
la venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la
primera está relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado
de propiedad del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción
sino que además pueden existir problemas en cuanto a la información referida a
la otra parte de la transacción y de los costos burocráticos de llevar a cabo la
transacción.

Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las
licencias de importación mediante los cuales se daban señales erróneas a los agentes
económicos dado que no se generaban incentivos para la utilización eficiente de los

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 33

recursos sino que surgían grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos
o productos con precios controlados a costa de la mayoría de la población.

Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transacción 14. Estos son
generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulación excesiva, lo
cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la
más grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulación excesiva
encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la
presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es aún peor. Esto es un punto
muy importante vinculado a la visión de Estado que ha sido planteada.

El punto básico de la teoría vinculada a los costos de transacción es que su presencia

evita que se realicen las transacciones económicas con lo cual el dinamismo de la
economía es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores
beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es
reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad
económica.

Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la
reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para la
Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los ejecutores
de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en
mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de alcanzar e
implica un serio análisis empírico que también incluya la identificación de los recursos
necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de
recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente15. El resultado no
necesariamente sería una alta presión sobre el presupuesto dado que si se priorizan los

14
Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economía en el año 1991. Donde uno de los principios
básicos que se conoce es el llamado “teorema de Coase” que establece que en ausencia de costos de transacción la asignación de
derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra
persona podría alquilar ese terreno y darle el uso que genere más beneficio pagándole al propietario lo que podría haber generado en
dicho terreno por el uso anterior. Pero esto es posible sólo si no existen costos de transacción.
15
Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la
excesiva presencia resulte contraproducente.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 34

gastos públicos en aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que
responderá de manera más efectiva a la demanda de los ciudadanos.

En este sentido, la elección no debe ser una elección entre mercado y Estado sino en
cuánto Estado es necesario. Además, reconocer que la cantidad y naturaleza de la
presencia del Estado en la economía no puede ser homogénea porque ello sería
ineficiente dadas las demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del país.
Tenemos una estructura económica, social, cultural muy heterogénea en el país, cuyas
necesidades son muy distintas. Así, en el mismo territorio nacional conviven zonas en
donde no hay servicios públicos básicos versus zonas con mercados sofisticados que
cuentan con todos los servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una
manera diferenciada. En el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios
básicos mientras que en el segundo se requerirá solo supervisión. Por ello la relevancia
de un Estado desconcentrado y descentralizado, como se verá más adelante.

Un hecho importante a mencionar es que los costos de transacción están en la base de lo

16
que se llama la “nueva economía institucional” que analiza las instituciones
económicas entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las
transacciones económicas ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema
económico. Uno de los postulados es que una tarea fundamental es asegurar que existan
derechos de propiedad y que se respeten estos derechos a partir de la existencia de un
poder judicial que sea imparcial y garantice la vigencia de estos derechos. Por ello, la
importancia de contar con sistemas de administración de justicia modernos,
transparentes y eficientes en donde se vigile que las reglas vigentes en el sistema
económico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del principio fundamental de que
toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de manera igual ante la Ley
dado que ello es un derecho básico reconocido universalmente.

Todos estos conceptos han sido llevados a la práctica bajo conceptos relacionados y de
moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas
definiciones de un término esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceñir a
una que enfatiza la capacidad de una economía o sociedad para asegurar condiciones

16
Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economía el año 1993, quien en su libro
Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economía
institucional la cual presta mucha atención a los contratos explícitos e implícitos entre las personas o grupos de personas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 35

que le permitan crecer de manera sostenible. Este término de sostenibilidad es también
poco preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en términos
económicos, políticos, ambientales y sociales. En suma es qué características de una
economía garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo para
generar mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los ciudadanos
sin poner en riesgo el crecimiento futuro. De allí que se preste especial atención a
diversos factores como la regulación, la calidad del capital humano, el desarrollo de la
ciencia y la tecnología, las regulaciones estatales entre otras.

Todas estas dimensiones y otras más son medidas a nivel internacional por el World
Economic Forum quien construye cada año el ranking de competitividad en donde se
evalúa a las diferentes economías del mundo en una serie de factores. Usualmente se
considera que la competitividad está más vinculada a las empresas pero no es así dado
que la capacidad de un país de crecer de sostenidamente tiene como condición básica
que las personas tengan acceso a una buena educación y salud y niveles de nutrición
adecuados, entre otros. Es indispensable también la generación de valores públicos
como la democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestión estatal es
transversal a los llamados pilares de la competitividad17.

RANKING DE COMPETITIVIDAD GLOBAL 2005-2011

Fuente: World Economic Forum

17
Así entre los llamados requerimientos básicos están las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconómico y salud y
educación primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejorador es de
eficiencia y los factores de innovación y sofisticación donde el rol del Estado también es importante. En cuanto a los requerimientos
básicos, el país ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente
macroeconómico, pero ha empeorado la salud y educación primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia también se ha
mejorado, en contraste con innovación y sofisticación en el cuál nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el
Perú está por debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconómica.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 36

De la misma manera, la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en
inglés) elabora también el ranking anual Doing Business en donde se evalúa las
acciones de cada país para facilitar la constitución de un negocio y de la actividad
económica global. Para este ranking las acciones del Estado son más importantes dado
que se miden muchos trámites y licencias que otorga el Estado para poder constituir una
empresa, construir un edificio entre otros. Este ranking también tiene un sesgo hacia lo
empresarial pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial mayor será el
crecimiento y la dinámica de los mercados laborales harán que se generen más puestos
de trabajo y se incrementen los sueldos y salarios en la medida que la mano de obra
vaya siendo más productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la educación y salud
por ejemplo). De allí que la relación sea indirecta.

Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la población sino que

tiene que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los
ciudadanos. Por ello es importante que se intervenga para brindarle a la población los
bienes y servicios que la constitución ordena.

Sección 2: EL ROL DE LOS INCENTIVOS

El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el

propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el
caso del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien
a su vez es el principal de los funcionarios públicos.

La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe en

función a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de
incentivos que alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.

Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al

mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión
Pública.

En la administración pública así como en la actividad privada existe un problema muy

relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 37

objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por
el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las
personas involucradas compartan un objetivo.

Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser
un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se está comportando como el
principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado
de llevarlo a la práctica. Una estrategia más sencilla es premiar al agente a través de un
bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al
final del período y se puede crear una escala creciente de incentivos según la magnitud
del logro de resultados.

El problema de la falta de coordinación de objetivos y el diseño de un esquema de

incentivos se aplican directamente al sector público. En este caso tenemos un principal
que es la población que elige a los gobernantes por el período que establece la
Constitución. Estos gobernantes actúan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno
puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones
de un Estado moderno: ser democrático, descentralizado, participativo, transparente,
ético, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la población que son los
gobernantes son los principales de los funcionarios públicos que están bajo su
responsabilidad. Así todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes
que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario
establecer también incentivos para que se comporten de la manera como la población lo
requiere.

Esto implica que los operadores de las políticas públicas, los gestores públicos o gerente
públicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de
motivación para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy
importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios públicos es que su
compromiso con el servicio público es fuerte y superior que el de un trabajador
promedio. Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de
incentivos que en el ideal debería considerar el aspecto motivacional (contar con buenas
oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y diseñar

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 38

programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mérito (sistema
meritocrático) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto).

Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un círculo
virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los
funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos
de política y mostrar resultados a la población. Todo ello debe complementarse con un
sistema de evaluación y monitoreo que permita informar a la población acerca de los
resultados de la gestión pública.

Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de transacción está

en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados. Una gestión pública
de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz, democrática y participativa. El
reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como
aquellos no monetarios pero que en un servidor público así como los gestores (como en
el caso de cualquier persona) están presentes.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 39

CAPÍTULO V: EL CENTRO DE LA GESTIÓN PÚBLICA MODERNA:
LA GESTIÓN POR RESULTADOS

Sección 1: ANTECEDENTES

Durante los últimos años hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado más
eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene
derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de
manera eficaz, al más bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los
ciudadanos.

En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los ministros
de administración pública y reforma del estado, la cual fue propuesta por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) busca establecer un
enfoque común entre los países suscriptores en el sentido de contar con calidad y
excelencia en la gestión pública. Este documento reafirma la vocación de los Estado en
tener una administración que esté orientada al ciudadano y apoyar una gestión pública
orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y
establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaración que implica un
respaldo político a los procesos de modernización de la gestión pública llama la
atención acerca de la introducción de mecanismos modernos y eficientes que impliquen
mejoras continuas en la gestión pública.

El anterior paradigma en gestión pública era la administración mediante estructuras

jerárquicas burocráticas (en el sentido weberiano) que tenían poca preocupación por el
ciudadano y que tenían como premisa cumplir con las regulaciones y normas que daban
el marco a su accionar. Así el cumplir con el procedimiento se convertía en su fin más
que en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente generó la
imagen de un Estado alejado de la población envuelto en una dinámica propia y en
muchos casos con una visión patrimonialista de algunos grupos de la sociedad y algunos
burócratas.

Este Estado se deslegitimó con el transcurrir de los años y con las crisis económicas de
los años 80 en el caso de América Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso
del Perú, como ya se mencionó, el nivel de gasto del Estado debió ser reducido a través

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 40

de despidos de empleados públicos, venta de activos, entre otros (Cortázar, 1999).
Procesos similares se dieron en varios países de América Latina 18.

Una vez concluido el ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalización
de la economía que implicó limitar los controles que tenía el Estado sobre empresas,
precios y tarifas básicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar
eficiencia en la administración pública. Esto nos lleva a la segunda ola de reformas
necesarias para mejorar la calidad de vida de la gente. En esta etapa se pasa de un
paradigma en donde el Estado no debía intervenir a uno donde la intervención del
Estado debe darse de manera eficiente y eficaz donde el énfasis está en el ciudadano.
Esto configura lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública que se enmarca dentro
de las reformas de segunda generación y que se puede definir como la introducción de
técnicas de gestión del sector privado en la administración pública de tal manera de
mejorar las capacidades para generara valor público tomando en cuenta las
particularidades del sector público que no tiene clientes estrictamente hablando sino
ciudadanos que cuentan con una serie de derechos que el Estado tiene la obligación de
asegurar, introduciendo mecanismos de participación y transparencia. Esto provino de
introducir elementos de administración del sector privado donde la atención se centraba
en el cliente. En el caso del Estado, el ciudadano espera igualdad de oportunidades y la
garantía de sus derechos. El financiamiento de estos bienes escapa al alcance del
presente documento pero podemos decir que es necesario contar con una política
tributaria simple y un sistema de fiscalización y control que permita detectar
eficazmente a aquellas personas que no pagan impuestos.

Sección 2: GESTIÓN POR RESULTADOS : ORIENTADO AL CIUDADANO

Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas

la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la
consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones

18
Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. México. Bolivia que siguieron el camino que había iniciado Chile en la
década de los setenta.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 41

Dado el énfasis en la orientación al ciudadano y la satisfacción de sus derechos, es
necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas de
manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y los
costos de transacción que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad
introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseño de una política
de incentivos sencilla que permita una mejor coordinación de esfuerzos. Uno de los
mecanismos más difundidos es el de la gestión por resultados. Ello es más ambicioso
que presupuesto por resultados que es una etapa de la gestión por resultados. Es un
elemento importante pero para gestionar un Estado moderno debemos estructurar su
operación bajo el esquema más amplio, participativo e inclusivo de la gestión por
resultados.

La gestión por Resultados se puede definir como “…un marco de referencia cuya
función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada
de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando
la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (García López y García Moreno,
2007). Esta definición implica varias categorías que es necesario discutir brevemente.

 Valor público es el resultado generado por la acción del Estado y que

incrementa el bienestar de la población. En términos concretos esto puede
significar, por ejemplo, la reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos
o el incremento de la tasa de parto institucional que llevan a resultados finales
como una mayor equidad y el desarrollo de un Estado más democrático.
Este proceso implica una retroalimentación constante y contar con abundante
información que permita generar indicadores de monitoreo y una evaluación de
los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia también están explícitos en la
definición revisada. Estos dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los
bienes y servicios al menor costo posible y de la manera más rápida posible a los
ciudadanos.
 Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 42

 subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se
de en la práctica.

La gestión por resultados se basa en el concepto de gestión por procesos, ya que

extiende su aplicación al sector público tomando como referencia las características del
sector público. Así es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos
y actividades realizadas por el gestor público se combinan para obtener los resultados
que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que está en la base de la creación de
valor en el sector público. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de
resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta acá no es nada
distinto a lo actual en donde los avances de la política pública se miden en términos de
producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre
algún elemento que determina la condición de vida de la población y que genera un
impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante señalar que el producto es el
insumo que impacta en el resultado.

Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos

En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de

alumnos que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se
miden por la capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es
necesario tomar en cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos
asistiendo al colegio) con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que
utilizan porque todo ello redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y
de comunicación de los alumnos.

La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se

retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora
continua. Sus etapas son:

1. La Planificación para resultados

2. Presupuestos por resultados

3. Gestión financiera, auditoría y adquisiciones

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 43

4. Gestión de programas y proyectos

5. Monitoreo y evaluación.

Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema:

Esquema 2. Gestión por Resultados

ETAPA 1: LA PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS

Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los objetivos
que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico situacional
que indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la
planificación. Ello implica contar con abundante información de tal manera que se
sustente el diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico debe
realizarse un ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años. Esto
pretende responder la pregunta de hacia dónde queremos llegar. Este paso es el más
importante pues es la etapa en donde se podrán establecer de manera escueta y clara los
objetivos para el futuro. Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos objetivos y
metas porque incluir demasiadas categorías puede llevar a confusión y puede impedir
que se realice una evaluación que permita retroalimentar el proceso.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 44

Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes objetivos
nacionales, cada institución pública debe definir sus objetivos dentro del marco de sus
competencias pero en clara alineación con los objetivos nacionales. En esta etapa no es
indispensable la participación ciudadana en el ejercicio de todas las instituciones porque
deberá tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel subnacional, en donde las
instituciones están más cerca del ciudadano (como es el caso del nivel local) es
claramente deseable la participación ciudadana en el ejercicio de planeamiento, porque
es indispensable que las acciones de las municipalidades respondan claramente a las
necesidades de los ciudadanos.

Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situación prevaleciente podemos
establecer la visión de país deseada para el futuro. Acá es importante que esta visión sea
construida de manera participativa, buscando el consenso político y de las
organizaciones sociales. La comunicación y la discusión de esta visión debe ser
importante porque marcará las acciones futuras del Estado y permitirá construir
sinergias en la medida que sea compartida por la mayor parte de actores sociales.

Establecida esta visión lo siguiente es identificar los medios a través de los cuales se
podrá alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las
relaciones causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el
marco lógico serán importantes en este proceso.

Este proceso implica contar con una institución encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad técnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
político. Sin estas condiciones, la planificación puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento técnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de manera
concreta. Asimismo, en el proceso de planificación deben participar las más altas
autoridades del país. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan las
prioridades según las necesidades de la población y el plan de gobierno que los haya
llevado al poder. Por ello es deseable que la más alta autoridad participe y apoye el
proceso.

Este proceso debe implicar tres dimensiones que están interrelacionadas entre sí: una
estratégica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visión del país creando consensos y por último una dimensión operativa

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 45

que establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los
objetivos.

ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que está asociada
al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los resultados que
se planteen. Esta etapa de asignación de recursos financieros es denominada como
presupuesto por resultados. Esta asignación de recursos siempre debe guiarse de los
principios de priorización y escasez. Ello implica que los recursos deben asignarse en
los principales objetivos, en resultados que pueden tener algún impacto rápido en el
nivel de vida de la población o que sean resultado de consensos políticos alcanzados de
manera participativa y democrática.

Siguiendo a Marcel (2007) 19 , la implementación de un presupuesto por resultado

implica contar con los siguientes elementos: i) información comprensiva sobre los
resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de
monitoreo y evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre
la manera en que la información será analizada y considerada en el proceso de
formulación presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema
presupuestario que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados y
iv) normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para
que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.

Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambiciosa y trata de

superar la actual práctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados son
fruto de la negociación política entre el Ministerio de Economía y Finanzas y los
titulares de los diversos pliegos presupuestarios. Esta práctica implica poner como base
el presupuesto asignado el año anterior y discutir acerca del aumento del mismo de
manera discrecional sin responder a ninguna necesidad de la población que sea medible
y evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado que no se
crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestión pública. La lógica del
presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean medibles
de tal manera que la asignación de recursos financieros se haga en función a los

19
Tomado de García López y García moreno (2010), página 37

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 46

resultados logrados en el ejercicio anterior. Así se estará premiando con mayores
recursos a aquellas instituciones públicas que logren sus objetivos. Esto genera un
efecto demostración porque el resto de entidades públicas al ver que aquellas que
cumplen con sus metas reciben más recursos, buscarán alcanzar sus resultados con los
recursos con los que cuentan. De esta manera se genera el incentivo a utilizar
eficientemente los recursos financieros optimizando procesos.

Como se menciona en los elementos necesarios para implementar un presupuesto por

resultados, es indispensable establecer indicadores sencillos y procesos explícitos sobre
la manera en que será analizada la información. Esto es clave porque evita la
discrecionalidad al momento de la evaluación dado que la metodología será la misma
para todos y los resultados serán comparables.

Un elemento que es crucial y al que es necesario evolucionar es dar flexibilidad al

gestor público para que alcance sus resultados. En el caso del Perú ello es complicado
dado que cada sistema administrativo, especialmente el sistema presupuestario tiene
normas muy rígidas que pueden afectar el desempeño de las instituciones
20
involucradas . La experiencia internacional demuestra que el presupuesto por
resultados es más efectivo en la medida que se otorgue mayor flexibilidad presupuestal
y de otros sistemas administrativos como el de compras o el de inversión pública. Dado
el incentivo que genera el presupuesto por resultados, la flexibilidad mencionada
permitirá desarrollar la creatividad por parte de las instituciones y funcionarios
involucrados y puede ser un caldo de cultivo para recoger buenas prácticas que puedan
ser replicadas al resto de las entidades públicas. La evaluación y las acciones de control
deben estar ligadas al logro de resultados y no al cumplimiento de procedimientos que
pueden ser un obstáculo más que un elemento que colabore en el proceso de generación
de valor público.

Un elemento adicional es que el presupuesto por resultados permite cambiar la lógica

institucional existente en donde cada pliego presupuestario cree que sus recursos se
deben gastar de manera independiente al resto de entidades. Al agrupar la acción del
Estado en programas estratégicos y no por instituciones se obliga a que exista una
coordinación entre las entidades involucradas. Ello lleva a establecer cuál es el proceso

20
En tal sentido ver Carranza, Valderrama y Chávez (2007) La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano.
Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo #cs - 102.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 47

mediante el cual se obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institución
dentro de dicho proceso. Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de
coordinación efectivos entre las distintas entidades involucradas y puede liberar
recursos que pueden haber estado desperdiciándose al identificar acciones que estaban
duplicadas. Es común en la administración pública descubrir que existen funciones que
son cubiertas por varias instituciones y otras funciones que no son cubiertas por
ninguna. La falta de coordinación genera un serio desperdicio de recursos que debería
ser cuantificado. Así el presupuesto por resultados es una herramienta eficaz para la
coordinación entre instituciones y permite liberar recursos que pueden utilizarse de
manera directa en alcanzar el resultado deseado.

Un último comentario está ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la

planificación. Si tenemos una visión de país para el futuro los resultados que se logren a
través de un gasto eficiente por parte de las instituciones públicas deben ser consistentes
con esta visión. Esto es importante sobre todo en un país como el Perú que en las
últimas décadas no ha contado con un sistema de planificación moderno. Un paso en ese
sentido sería establecer un presupuesto plurianual referencial que permita guiar el
presupuesto anual y lo pueda vincular más con la visión de país que se haya establecido

ETAPA 3: GESTIÓN FINANCIERA

Según García López y García Moreno, la gestión financiera pública es el conjunto de

elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación
de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y las metas del sector
público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos,
los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación,
gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos.

Como se puede apreciar este sistema de gestión financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administración tributaria. Como ya se mencionó lo
que se busca es que la administración tributaria mejore día a día con el fin de hacer más
amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las evasiones,
entre otros; para ello debe utilizar herramientas de información y de tecnología de la
información. Cada vez es más frecuente observar la existencia de medios de pago
electrónicos como las boletas y las facturas electrónicas que se han introducido
recientemente en el caso del Perú. Pero junto con facilitar el pago de los tributos y

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 48

reducir los costos de transacción de cumplir con las obligaciones tributarias, esta
administración debe contar con las herramientas necesarias para realizar una buena
labor de fiscalización. En países con altos niveles de informalidad la cultura tributaria
suele estar poco desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar impuestos. Una
administración tributaria eficiente debe contar con mecanismos de fiscalización y el
poder de sancionar y cobrar los impuestos a las empresas y personas y castigar
fuertemente a los evasores. En una administración pública moderna, se requiere que el
Estado esté presente en diversos ámbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es
importante contar con recursos. Además, todas las personas de igual condición
económica tienen el derecho de ser tratadas de manera homogénea por la administración
tributaria. Este tipo de administración tributaria moderna es la que permite que la
presión tributaria aumente y se creen los incentivos para reducir la informalidad que es
perniciosa por los valores negativos que se transmiten a la sociedad, además de la baja
productividad y los altos niveles de corrupción y crimen que en algún grado están
asociados a ella. Por ello, un objetivo importante de cualquier componente de reforma
del Estado es crear los incentivos para reducir la informalidad y mejorar la
competitividad. Esto pasa por la reducción de los costos de transacción generados por el
Estado y la generación de incentivos que promuevan una mayor cultura tributaria.

Sin embargo, lo que se ha mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y
políticas establecidas es necesario contar con los recursos necesarios según lo que
establezca el marco legal21. Una parte importante del proceso es cómo se habilitan las
partidas presupuestarias a los que ejecutan directamente el gasto en los programas y
proyectos que estén orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los
ciudadanos tienen derecho. Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los
más importantes son los referidos a presupuesto y tesorería. En el primer caso, el
sistema de presupuesto establece una serie de normas y procedimientos que deben
seguir todas las unidades ejecutoras del gasto tanto para la formulación como para la
ejecución y evaluación del gasto. En muchos países el ciclo presupuestario empieza con
la publicación de lo que se denominan marcos multianuales que hacen proyecciones
sobre los ingresos en un horizonte temporal que puede diferir en cada país (en el caso
del Perú es de tres años). Con el estimado de ingresos consignados en el marco

21
Debemos recordar en este punto de la discusión que en el ámbito público nadie puede hacer lo que las normas no establecen, lo
cual es distinto en el ámbito privado donde la libertad es mayor y sólo está indicadas las acciones que no se pueden realizar.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 49

multianual se procede a realizar la fase de formulación presupuestaria en donde se fijan
los llamados límites (o “techos” presupuestales) para cada unidad ejecutora quien con
dicha cifra iniciará su proceso de formulación priorizando acciones y orientando sus
recursos a las distintas partidas que serán necesarias para cumplir con las acciones
planteadas. Acá el límite podría expandirse en función del logro de resultados con lo
cual se podría contar con mayores recursos para cumplir sus acciones. Luego de ello
viene la fase de negociación y sistematización de las cifras en el Ministerio de
Economía y Finanzas quien presenta al Congreso el proyecto de presupuesto. Aquí
surgen dos modalidades. En varios países el Congreso juega un rol importante al contar
con iniciativa de gasto y pueden incorporar luego de un debate nuevas partidas
presupuestales. En otros casos, la capacidad que tiene el poder legislativo sobre el
presupuesto es limitada en el sentido de no contar con iniciativa de gasto pero poder
establecer reasignaciones presupuestales dentro del límite total. Con ello lo que se busca
es que los legisladores internalicen la existencia de restricciones presupuestales y que
ellas deben cumplirse. La evidencia internacional muestra que sistemas presupuestales
más jerárquicos donde el poder legislativo tiene menor injerencia resultan en un menor
déficit y mejores situaciones fiscales para los países22.

Una vez aprobado el presupuesto de la república por el Congreso, se procede a la fase

de ejecución en donde se busca introducir mecanismos que impidan que los gastos se
realicen de manera poco transparente. Por ello los portales de transparencia que han
aparecido en muchos países son consistentes con la política de informar a la ciudadanía
de la evolución del gasto. En el caso del Perú existe el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF), el cual a través del Portal de Transparencia
Económica del MEF permite ver en tiempo real la evolución del gasto público.

Una vez establecidos los montos a gastar existen diversos procedimientos que guían a
las unidades ejecutoras en la realización del gasto como la programación del mismo en
el período presupuestal relevante. A continuación se dan las normas en el marco del
sistema administrativo de tesorería, estas contienen una serie de requisitos ya que
implican la transferencia efectiva del dinero a las cuentas de las unidades ejecutoras o
de los proveedores.

22
Stein, Talvi y Grisanti (1999) demuestran para países latinoamericanos que parlamentos más proactivos y políticas menos
transparentes llevan a situaciones fiscales no deseadas en el sentido que los déficit fiscales suelen ser mayores en países donde el
parlamento tiene un mayor control en el proceso presupuestario que el poder ejecutivo.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 50

Sólo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepción de un bien o
la conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se está en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son
claves porque son el soporte financiero de las acciones del Estado. En todos los países
estos dos instrumentos – tanto el sistema presupuestario como el de tesorería- cumplen
un rol importante en una buena ejecución financiera que permite contar con los recursos
de manera oportuna para asegurar la disponibilidad de bienes y servicios que el
ciudadano demanda. En una lógica de gestión por resultados, se espera que estos
sistemas sean más flexibles para asegurar que el ejecutor de políticas tenga más grados
de libertad al momento de realizar su trabajo. Adicionalmente en la gestión financiera
están incluidos el sistema de contabilidad que busca registrar todas las operaciones que
realizan las entidades del Estado y el sistema de administración de la deuda pública.
Este último busca darle coherencia a la política de endeudamiento en el sentido de evitar
un endeudamiento excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país
y por otro lado, asegurar la disponibilidad de recursos frescos vía operaciones de
endeudamiento cuando existen necesidades de gasto que van más allá de los ingresos
generados en un período de tiempo.

ETAPA 4: GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

P ROGRAMA VS P ROYECTO

Programa Proyecto

Gasto Corriente Gasto de Capital (Inversión)

De naturaleza permanente De naturaleza temporal

Asociado a un programa

Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestión por resultados debemos aclarar las
diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas desde
las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la perspectiva de
las finanzas públicas. Generalmente un programa está asociado al gasto corriente, es
decir a financiar un servicio público en particular que es brindado de manera
permanente por el Estado. Un proyecto en cambio está más relacionado al gasto de

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 51

capital. El resultado de la inversión pública debe inscribirse dentro de un programa
específico.

Ejemplo: Categorías presupuestales (Programa y Proyecto) en la educación

Podemos pensar en la educación básica regular la cual busca brindar una educación
de calidad a los niños en edad escolar. Este es un programa que es parte de la
función educación en donde coexisten otros programas.

La construcción de una escuela es un proyecto de inversión pública cuyo resultado

debe ser mejorar las condiciones en las cuales se brinda educación a los niños
tomando en cuenta consideraciones de salubridad, pedagógicas, recreacionales y
deportivas. La infraestructura una vez concluida va a estar al servicio del programa
porque permitirá mejorar la calidad del servicio público que se brinda a la
población.

Categoría Presupuestal Significado

Función Propósito o roles del Estado

Programa Políticas
Subprograma Acción General o Concreta
Actividad/proyecto Objetivo parcial de las políticas
Componente Acción Concreta
Meta Unidad de Medida

El esquema presentado acá nos da una idea de las diversas categorías presupuestales
atendiendo a la clasificación funcional programática.

G ESTIÓN DE P ROGRAMAS Y P ROYECTOS

Debe quedar claro que esta es quizás la etapa de la gestión por resultados más
importante. Acá es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos
adecuados para el logro de los objetivos y resultados planteados. Acá es donde entra en
juego el capital humano con que cuenta el Estado, ellos serán los responsables de llevar

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 52

a cabo las acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el
“back office” o los sistemas administrativos vinculados a la gestión presupuestal. En
esta parte es donde el proceso de mejora continua de la gestión pública debe intervenir
de manera imperativa. Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestión y
procedimientos simplificados así como una relativa autonomía para cumplir las metas
trazadas.

Dado que esta fase está asociada a la ejecución del gasto se debe prestar especial
atención a la evaluación ex ante del gasto. Esto es más importante aún en el gasto de
inversión. Los sistemas nacionales de inversión pública fueron creados con el propósito
de canalizar de manera adecuada el gasto de inversión. Ello implica contar con
metodologías idóneas que permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber
claramente qué problema se está resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el
proyecto de manera precisa, analizar la manera más costo efectiva de generar la obra de
infraestructura y evaluar la rentabilidad del mismo en términos económicos y sociales.
Lo que se busca determinar es si se responde de manera idónea a una necesidad
específica de la población a través de una intervención en particular. Estos sistemas son
muy importantes porque aseguran que el gasto de inversión alcance niveles de eficiencia
adecuados. Por ello se diseñan una serie de instrumentos de evaluación que permiten
determinar si es adecuada o no una solución en particular. En este proceso la
metodología del marco lógico o cadena de resultados puede ser muy útil.

Dentro de la lógica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden

utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en
muchos países son los convenios de gestión en donde se firma un compromiso de lograr
ciertas metas asociados a la ejecución de un programa o proyecto y si se cumplen las
metas, las unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir un incentivo
monetario y no monetario.

G ESTIÓN POR P ROCESOS

Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la

disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y mejorar la atención al
ciudadano.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 53

La gestión por procesos desde el enfoque de la gestión por resultados es un método que
permite que este proceso sea más efectivo. En la Carta Latinoamericana de la Calidad,
uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atención es la introducción de la gestión
por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los productos y servicios,
la disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y además mejorar la
atención al ciudadano.

Si revisamos las categorías mencionadas notaremos que existen similitudes con el

enfoque de gestión por resultados solo que mucho más acotado. También existe bastante
similitud con el “Modelo de Excelencia en la Gestión” solo que este es aplicado a la
gestión privada, cabe mencionar que uno de sus componentes es la gestión por procesos.
En este último método, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que están
al servicio del cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua para
mejorar la satisfacción del mismo, es importante tomar en cuenta las herramientas de
este modelo porque también pueden ser muy útiles en la administración pública.

El modelo de excelencia en la gestión está compuesto de siete elementos:

Modelo de Excelencia de la Gestión Gestión por Resultados

1. Liderazgo

2. Planeamiento Estratégico Planificación para Resultados 1.

Presupuesto para Resultados 2.

3. Orientación hacia el cliente Orientación hacia el ciudadano

4. Medición, análisis y gestión del conocimiento Monitoreo y Evaluación 5.

5. Orientación hacia el personal

6. Gestión por procesos Gestión de Programas y Proyectos 4.

Gestión Financiera 3.

7. Resultados Énfasis en los Resultados

La Gestión por Procesos es una herramienta enfocada a complementar dos etapas de la

gestión por resultados, estas son: gestión financiera y gestión de programas y proyectos
buscando identificar las formas en que se realizan las actividades que permiten generar

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 54

valor público para buscar identificar cuellos de botella y problemas que puedan irse
superando de manera continua.

Proceso es la gestión de actividades que transforman insumos en bienes y servicios con

valor agregado para satisfacer al usuario. Tiene objetivos, insumos, productos, usuarios,
proveedores y producto final definidos. Puede ser descompuesto en tareas con tiempos,
recursos y costos definidos. Puede ser responsabilidad de una persona. Existen procesos
clave, estratégicos y de soporte.

Proceso se define como el conjunto de actividades de trabajo interrelacionadas que se

caracterizan por requerir ciertos insumos (productos o servicios obtenidos de otros
proveedores) y tareas particulares que implican un valor agregado, con miras a obtener
ciertos resultados. Una definición alternativa es “gestión de todas las actividades de la
empresa que generan un valor agregado”, o bien, “gestión de un conjunto de actividades
mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elemento de entrada
en elementos de salidas”. Como se puede apreciar, se enfatiza la producción de bienes y
servicios para satisfacer las necesidades del cliente y hacer beneficios en el transcurso.

Debe entenderse que procedimiento y procesos son distintos dado que el primero se
refiere a cómo se hacen las cosas y un proceso define qué se hace. Asimismo no todas
las actividades que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada
por una organización es un proceso, debe cumplir con los siguientes criterios:

 La actividad tiene una misión o propósito claro.

 La actividad contiene entradas y salidas, se pueden identificar los clientes,
proveedores y producto final.
 La actividad debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.
 La actividad puede ser estabilizada mediante la aplicación de la metodología de
gestión por procesos (tiempo, recursos y costos).
 Se puede asignar la responsabilidad del proceso a una persona.

Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y cómo
es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un resultado

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 55

esperado. Esto implica contar con una secuencia lógica de los pasos que se siguen con el
fin de identificar a los responsables en cada caso.

Dado ello, la gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica
organización funcional y en el que prima la visión del cliente sobre las actividades de la
organización. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestión
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organización.

La gestión por procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede
mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los
realizan personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en
cuenta en todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.

En términos de la gestión gubernamental, el cliente, como ya se mencionó, es el

ciudadano y hacia él deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos
en este documento ello implica que el énfasis debe estar en la igualdad de oportunidades
y el respeto de los derechos. Ello implica obtener información permanentemente de las
necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos necesitan.

En general tenemos que existen diferentes tipos de procesos.

 Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestación o

provisión de los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podría estar
asociado a lo que en la práctica hacen las direcciones de línea de una entidad
pública que son la esencia del servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo,
las actividades que la oficina encargada de brindar educación básica regular a los
niños y jóvenes en edad escolar realiza con el objetivo de prestar el servicio de
manera eficiente.
 Procesos estratégicos están más relacionados a la determinación de políticas,
dirección de las mismas o planificación.
 Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como
presupuesto, tesorería, compras, inversión pública, etc. Estos sistemas establecen
procesos a seguir para contar con una buena gestión financiera y administración
de programas y proyectos (siguiendo la lógica de gestión por resultados).

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 56

Como ya se mencionó es importante identificar a los propietarios de los procesos para
tener una idea clara de quién es el responsable que debe buscar siempre optimizar este
proceso y al que se le responsabilice y evalúe por los resultados que obtenga a través de
su proceso. Estos procesos son permanentemente evaluados para asegurar la mejora
continua procediendo a realizar revisiones periódicas. Los resultados de estas revisiones
deben tenerse en cuenta en la formulación de la política y la estrategia. La metodología
para la mejora de procesos está orientada a reducir o eliminar defectos y reducir el
tiempo de ejecución del proceso. El análisis de los procesos debe ser muy estricto de tal
manera que se identifiquen los cuellos de botella y ello debe llevar a la reingeniería o
rediseño de procesos que implican modificaciones en la cultura y en la estructura de la
organización.

En este caso se establece una serie de macroprocesos (como la gestión de ventas) en

donde luego se va identificando los procesos específicos y los actores involucrados así
como las acciones que desarrolla cada uno de ellos. Con ello se elabora un mapa de
procesos que permitirá su continuo análisis para sugerir medidas que puedan mejorar el
proceso y de esa forma atender mejor al cliente y producir ahorros a la empresa y por
tanto generar más utilidades. Si nos ponemos a pensar en esta lógica que ha sido
simplificada de manera evidente, vemos que la Gestión por Resultados implica
justamente la aplicación de este modo de gestión (la de procesos) a las actividades
públicas. Sin embargo, el objetivo del Estado no es hacer beneficios sino otorgar bienes
y servicios de calidad en las cantidades necesarias a la población. Los ahorros son
importantes porque permiten liberar recursos que pueden ser utilizados para financiar
actividades adicionales pero la estructura de propiedad es totalmente distinta y debe
tomarse en cuenta esta particularidad que diferencia al sector público del sector privado
en un régimen democrático.

Herramientas como las cadenas de causalidad y el mapeo de actores que intervienen

sumados al monitoreo y evaluación y un énfasis en la transparencia hacen que se tomen
en cuenta elementos inherentes a la gestión pública que en una simple aplicación de
gestión por procesos no se incluyen. Es una herramienta muy útil porque contar con los
mapas de procesos y estandarizar tiempos y acciones que deben seguirse para proveer
un bien o servicio al ciudadano es una manera adecuada de ver las cosas pero deja de
lado particularidades inherentes a la gestión pública que se inscribe dentro de un

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 57

régimen político democrático, donde la transparencia, la discusión política y la
participación ciudadana imponen características distintas a las de una empresa privada
que es necesario tomar en cuenta.

A Manera de Resumen podemos mencionar que existe una alta complementariedad

entre lo que es gestión por resultados y gestión por procesos. El afán por mejorar los
procesos es compatible con las distintas fases de la gestión por resultados. Ambas
comparten el énfasis en el ciudadano-cliente y buscan generar resultados eficientes y
generar valor. Recientemente existe cierto énfasis en querer aplicar la gestión de
procesos a la actividad pública pero para ello se requiere mucho más flexibilidad para
cambiar los procesos en el sector público. En todo caso se abren interesantes
posibilidades al incluir este tipo de enfoque en la gestión pública de manera
complementaria a la gestión por resultados.

ETAPA 5: MONITOREO Y EVALUACIÓN

Esta es la fase final de la Gestión por Resultados pero es quizás una de las más
relevantes. Ello porque en esta fase se recoge información acerca del avance de las
metas o resultados propuestos (monitoreo) y se realiza un análisis de porqué se
cumplieron o no los resultados esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluación
implica contar con abundante información. Esto lleva en una primera etapa a establecer
líneas de base que nos permitan ilustrar la situación inicial para de esa forma poder
medir el efecto incremental que tendrá la intervención que se proponga.

Una línea de base permite contar con información inicial. A esto debe sumarse la
elección de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero que a
la vez transmitan la información necesaria acerca del avance en el logro del resultado
planteado. Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera realista porque
pueden darse dos situaciones:

 Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.

 Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo el
lograrlas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 58

Lo anterior implica contar con un buen sistema de recolección de información, de un
sistema de verificación de la información para evitar ciertos comportamientos
estratégicos por parte de los ejecutores de política. Adicionalmente es necesario contar
con unidades de monitoreo y evaluación con personal altamente calificado en temas de
recolección de información, análisis y manejo de herramientas cuantitativas para poder
realizar una evaluación muy técnica. En este caso es muy importante tercerizar este tipo
de evaluaciones en donde un equipo se encarga de supervisar las evaluaciones que
pueden ser realizadas por investigadores independientes que eviten caer en los vicios
que puede tener la administración pública y que tengan la suficiente solvencia para
defender los resultados de sus evaluaciones.

El monitoreo y la evaluación no deben ser percibidos como un examen al cual todos le

temen, por el contrario debe convertirse en el principal sistema de retroalimentación en
el sector público. En este caso debemos mencionar que los ejecutores de política y los
que diseñan las mismas pueden aprender de las fallas pasadas para poder mejorar su
gestión e innovar en técnicas que les permitan solucionar los problemas detectados. Es
un proceso de aprendizaje continuo que debe llevar a mejoras continuas en los procesos
y formas de realizar la gestión pública. Asimismo, lo aprendido debe servir de insumo
en el proceso de planeamiento, en la formulación del presupuesto por resultado, en la
gestión financiera pública y en la gestión de programas y proyectos. Es una etapa muy
valiosa. Pero algo sobre lo que se debe llamar la atención en esta fase final del ciclo de
gestión por resultados es la interacción entre las distintas fases y en la transparencia que
debe existir en las evaluaciones no sólo con respecto a su calidad técnica sino que estén
a disposición del público para que pueden informarse y aportar en el proceso. En ese
sentido la percepción del ciudadano acerca de los resultados que está obteniendo a partir
de las acciones de política pública es importante porque al fin y al cabo es el cliente y
razón de ser del Estado. En ese sentido es importante contar con sistemas de difusión
que permitan contar de manera efectiva con las evaluaciones realizadas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 59

En Conclusión

Hemos dedicado un espacio importante a la descripción de la Gestión por Resultados.

Lo hacemos así porque creemos que es el mecanismo adecuado a través del cual es
posible crear el Estado que hemos planteado en la primera sección de este documento,
el cual garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmación se basa en las
características muy deseables de la Gestión por Procesos como: la orientación al
ciudadano, la introducción de mecanismos de eficiencia en la gestión pública y la
permanente evaluación de los resultados obtenidos. Estos son los pilares de un Estado
moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los derechos de los
ciudadanos.

La gestión por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales se
combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros, capital
humano, infraestructura, legislación, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la población. Estos resultados pueden ser políticas sociales como
mejoras en la educación, salud o reducción de la desnutrición, así como otras mucho
más empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento más ético en las instituciones públicas.

Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluación será importante porque nos
indicarán los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un
proceso que debe contar con el más alto respaldo político para poder avanzar
permanentemente en la atención de las necesidades de los ciudadanos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 60

CAPÍTULO VI: ORIENTACIÓN AL C IUDADANO
Tanto el enfoque propuesto de gestión por resultados complementada por la gestión por
procesos comparten la finalidad de orientación al ciudadano. Esto es un cambio a nivel
global en el énfasis de las organizaciones sobre todo gubernamentales. Por ello es
importante analizar un poco más en detalle qué implica que las acciones del Estado
estén orientadas al ciudadano

Como ya mencionamos, el proceso de Reforma del Estado y Modernización de la

gestión Pública implican un esfuerzo del Estado para otorgar al ciudadano los bienes y
servicios que le permitan acceder a la igualdad de oportunidades y derechos de manera
más eficiente posible. Como desarrollamos en el capítulo anterior, primero se necesita
establecer con algún grado de consenso la visión de país de los peruanos, luego aplicar
mecanismos que faciliten los procedimientos de gestión (es decir, reduzcan costos de
transacción y generen esquemas de incentivos), por último un proceso de mejora
continua con alto grado de retroalimentación.

En suma se requiere determinar qué es complementario al proceso de Gestión por

Resultados teniendo claras las necesidades de los ciudadanos que reclaman cada vez
mejores servicios y atención por parte del Estado. En la medida que se avance en la
administración tributaria y se logre aumentar la recaudación si es que reduce la
informalidad, habrá mayor presión por parte de los ciudadanos por saber qué se hace
con los mayores recursos que se obtengan. Esto generará también una necesidad de
mayor participación ciudadana. Ello debe irse previendo para el futuro como parte de la
modernización de la gestión pública.

En este sentido usualmente se piensa en que la modernización de la administración

pública solo tiene injerencia sobre las tareas de back office23, es decir a las tareas de
soporte de las actividades de línea del Estado que son las que proveen de bienes y
servicios. Por ello se suele vincular a los sistemas administrativos del Estado como lo
son los de adquisiciones, presupuesto, recursos humanos, tesorería, etc que son los
órganos de apoyo en cualquier institución. Es cierto que la modernización de la gestión
pública está vinculada a ello pero debe englobar otras acciones como mejorar la imagen

23
También se puede definir el “Back Office” como las tareas destinadas a gestionar la institución y con las cuales el usuario no
necesita contacto directo.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 61

del Estado ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificación administrativa
son muy importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del Estado que
perciben de manera más nítida. Cuando van a hacer trámites y los requisitos son muy
engorrosos o los tiempos de espera son muy largos se genera una mala imagen del
Estado lo cual predispone a la población con una actitud negativa.

En el caso del Estado existe una característica particular: Es el único proveedor que
puede otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias
para el funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el Estado
monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca. Una vez
más, el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que incluye el costo
del tiempo utilizado en realizar el trámite. Todo ello hace que la actitud del ciudadano
sea negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstáculo para acciones positivas
que el Estado quiere desarrollar.

Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y también de modernización de la gestión pública se necesita buscar al
ciudadano y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las
empresas invierten mucho dinero en saber cómo evolucionan los consumidores y las
nuevas necesidades que van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que
satisfagan esas necesidades y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la
retroalimentación del ciudadano es importante porque nos brindará información acerca
de qué nuevos servicios requiere y de qué forma quieren que sean provistos. Una
herramienta útil para lograr capturar la retroalimentación del ciudadano así como de
reducir costos de transacción y acercarse más al ciudadano es el gobierno electrónico
por lo que es crucial en el proceso de modernización de la gestión pública. Entonces el
ciudadano debe ser el centro de atención del proceso. También es necesario que el
Estado incentive la participación de los ciudadanos a través de diversos mecanismos
como las sesiones de rendición de cuentas o mecanismos financieros que permitan
acceder a ciertos fondos si representantes de la sociedad participan en los distintos
espacios creados para tal fin. Por otro lado, el desarrollo de ciudadanía a través de
campañas de sensibilización y motivación para que los ciudadanos perciban los
beneficios de la participación son indispensables y todas las instituciones del Estado
deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa manera se genera una mayor

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 62

gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan una mayor credibilidad y se
generan consensos que llevan a la legitimidad de las políticas.

El acceso a la información así como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadanía esté permanente informada de las decisiones que se adopten
en oposición a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a conceptos
como el interés nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los últimos años
hemos asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prácticas en el Estado peruano
como la promulgación de la Ley de Acceso y transparencia de la información así como
la difusión de las prácticas de gobierno electrónico como puede ser el uso de las páginas
web de las instituciones públicas para hacer de conocimiento de la ciudadanía las
acciones y normas legales que tienen que ver con cada una de ellas.

Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qué es

necesaria una reforma desde el ciudadano:

“Los beneficiarios de una reforma o modernización del Estado o de parte de ella son los
ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se
hacen visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no
participan ni opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no
tengan los resultados queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los
intereses que desean proteger”.

Por otro lado, se menciona que “genera un círculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado
en el diálogo. Los ciudadanos emitirán su opinión sabiendo que van a ser escuchados y
es más, que serán tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de
implementar las acciones y en consecuencia el funcionario contará con la confianza de
los ciudadanos”

Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se

pretende llegar. En la práctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no
muy ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atención va mejorando y que
cada vez el Estado es más participativo y comunicador de sus logros y desaciertos. Ello
implica un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones
anteriores. Este aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 63

Estado. A partir de estos conceptos desarrollaremos un conjunto de elementos a tomar
en cuenta.

Si el Estado está orientado a los ciudadanos es importante tomar en cuenta la opinión de

los mismos al momento de tomar decisiones que pueden impactar considerablemente en
su calidad de vida o si afectan sus derechos. Por ello es importante desarrollar
mecanismos como los de la consulta previa en donde grupos generalmente marginados
como las poblaciones indígenas que deben expresarse cuando se desarrollan proyectos,
obras o actividades dentro de sus territorios o se toman medidas ejecutiva o legislativas
que los afectarán. La idea básica es buscar que se tenga claro cuáles son las prioridades
de las poblaciones y que las decisiones que se tomen sean coherentes con estas.

Sección 1: P ARTICIPACIÓN CIUDADANA

Entendemos la participación ciudadana como el proceso permanente a través del cual

los ciudadanos y ciudadanas, de manera individual u organizada, se relacionan con las
autoridades para defender sus derechos y garantizar que las decisiones gubernamentales
satisfagan sus necesidades y adicionalmente fiscalizar las acciones de los tomadores de
decisiones.

En otras palabras es la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos. Es una

herramienta que permite a la ciudadanía vigilar el funcionamiento de la gestión pública,
colaborar con la construcción de políticas públicas, y además consolida los derechos y
deberes políticos de los ciudadanos. Es también una nueva forma de interrelación entre
el Estado y la Sociedad Civil. 24

Por otro lado, en la práctica el tema de la participación ciudadana a veces ha sido muy
criticado. Desde un punto de vista conceptual implica básicamente un proceso de
información y de consulta (de toma de decisiones) de decisiones que va a tomar la
autoridad política. La ausencia de mecanismos de participación efectivos ocasiona que
cada vez se crea menos en ellos y se produzcan disrupciones del orden a través de otros
mecanismos menos ortodoxos pero más efectivos que pueden llegar a la violencia.

24
Como lo sostiene María Isabel Remy (2011) “Recuperar soberanía a través de la ampliación de los mecanismos de participación
ciudadana parece un imperativo democrático” Sin embargo, queda aún mucho camino por recorrer porque surgen dudas si en verdad
se recupera soberanía y si se limita la autonomía de los técnicos y si se pueden construir intereses comunes a través de estos
mecanismos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 64

En nuestro país la participación ciudadana constituye una política pública que se
implanta en el marco del proceso de descentralización. De esta manera desde el año
2002 y en los pocos meses siguientes se dan una serie de normas referidas a las
diferentes instancias que se crearon para fomentar la participación ciudadana 25 . La
participación es promovida mediante una serie de mecanismos que buscan garantizar
que las demandas de la ciudadanía sean incorporadas ordenadamente y efectivamente en
la gestión pública fortaleciendo las relaciones entre el Estado y la ciudadanía. Estos
mecanismos son por un lado instrumentos de gestión, es decir un conjunto de
interacciones entre actores políticos, sociales y económicos para la definición de
objetivos y acciones para el desarrollo, y por el otro conforman un marco institucional
que facilita la concertación para la toma de decisiones. A continuación se presentan
algunos de estos mecanismos:

1. Presupuesto Participativo. Es una herramienta que permite la participación de

la población en la formulación del presupuesto.
La principal desventaja es que grupos de interés locales organizados orientaban
las decisiones de la comunidad a sus propios intereses. Por otro lado, la
población e inclusive los municipios no tienen muchos incentivos para utilizar
esta herramienta.
Una propuesta de solución es fortalecer la autoridad del impulsor de
participación ciudadana, de modo que tenga incentivos suficientes para propiciar
espacios de participación ciudadana que generen espacios de consulta y
concertación. Pero la contraparte es que a mayor participación ciudadana, mayor
riesgo político y fiscalización a la autoridad.
Complementaria a la solución planteada, se necesita informar a la ciudadanía de
los beneficios de incrementar su participación en la gestión pública y promover
la generación de líderes locales con la colaboración de partidos políticos
modernos de alcance nacional26.

25
Así el año 2002 se promulgaron la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783) en donde se reconoce que se deben
promover espacios de participación ciudadana, sin embargo con la Ley 27792 publicada antes que inicien sus funciones los
Gobiernos Regionales se instituyen los Consejos de Coordinación Regional. Asimismo la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N°
27972) crea los Consejos de Coordinación Local como espacios de concertación de políticas con participación de las organizaciones
de base de las localidades. A este paquete importante de Leyes se sumaron la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N°
28056) y las directivas y modificatorias siguientes. Este cuerpo legislativo es el marco dentro del cual se dan los mecanismos de
participación ciudadana en el Perú.
26
Al respecto se puede consultar Tanaka (2006) La participación ciudadana y el sistema representativo. Aquí se sugiere que la
complementariedad entre mecanismos participativos y representativos supone la existencia de partidos políticos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 65

 Paralela a la implementación de mayor duración de la anterior propuesta,
también se necesita representantes más organizados tomando en cuenta el
territorio y legitimados idealmente por la elección por mayoría de la comunidad.
Una reforma que aportaría al mejor desempeño de esta herramienta sería la
organización de distritos electorales para incrementar el vínculo entre los
representantes y los representados.
Sin embargo, debe mencionarse que estos espacios de participación ciudadana
han servido como una experiencia institucionalizada inicial en donde se da un
espacio para la discusión de acciones prioritarias vinculadas a las necesidades de
la población. Es importante poder afianzarlas y fortalecerlas con el fin de poder
generar liderazgos participativos en las diversas circunscripciones.
Un elemento adicional tiene que ver con la orientación del gasto público, dado
que se decide en estos espacios la asignación del mismo a las obras consideradas
claves por la población. En este sentido es necesario trabajar desde la sociedad
civil para poder generar líderes locales y regionales que permitan que estas
instituciones cumplan con el fin para el cual fueron creados.
2. Encuestas de Percepción. Es una herramienta que permite recolectar la opinión
del ciudadano de la manera más técnica posible. Ello implica diseñar encuestas
representativas a nivel nacional y departamental o provincial para conocer la
percepción de los ciudadanos acerca de la cantidad y calidad de servicios que
están recibiendo.
Esta información permite retroalimentar el proceso y generar políticas más
acordes con las necesidades de la población. Asimismo pueden ser un medio
eficaz de conocer en dónde se detectan buenas prácticas para poder analizar en
profundidad los factores de éxito y generar una buena práctica que pueda ser
replicable. Esto está vinculado definitivamente al monitoreo mencionado en la
sección de Gestión por Resultados y se ha demostrado que los resultados de las
encuestas pueden ser indicadores importantes que guíen la gestión pública.

3. Consulta Previa. Recientemente se ha aprobado la Ley del derecho a la

consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio
169 de la organización internacional del trabajo. Debido a los conflictos surgidos
a partir de proyectos presentados por la actividad minera que tiene un fuerte

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 66

 impacto en las zonas donde se desarrollan es que se ha promulgado esta Ley. En
general los mecanismos de consulta previa implican el derecho que tienen los
pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las
medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos
colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida y
desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten
directamente estos derechos. La legislación establece que este consulta es
implementada por el Estado de manera obligatoria. Esta ley busca aplicar en el
Perú el Convenio 169 de la OIT que establece el derecho a la consulta previa.
Este es un mecanismo importante porque muchas poblaciones afectadas por
obras de inversión o infraestructura deberán ser consultadas con el fin de tomar
en cuenta los efectos en la calidad de vida de las mismas que son costos que
muchas veces no son incorporados en los proyectos de inversión. Las acciones
del Estado o la inversión privada deben realizarse tomando en cuenta esta
perspectiva dado que es indispensable contar con el apoyo de todos los
involucrados. En el Perú, la Ley es reciente y se está a la espera de su
reglamentación que se está haciendo la manera más participativa posible con el
objetivo de generar consenso sobre los mecanismos planteados.

4. Consejos de Coordinación Local y Regional. Cuando se dio inicio al proceso

de descentralización se plantearon una serie de instancias que buscaban generar
espacios de concertación de políticas y acciones del Estado a nivel subnacional.
Por ello es que surgen los Consejos de Coordinación Regional y Local como
mecanismos que fomentan la participación ciudadana. El Consejo de
Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno
Regional con las municipalidades. Está integrado por los Alcaldes Provinciales y
por los representantes de la Sociedad Civil. En un órgano creado por la Ley Nº
27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867,
para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en
los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización y
Regionalización. El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 67

1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Región.
3. Los representantes de las organizaciones de la Sociedad Civil.
La proporción de los alcaldes provinciales y la Sociedad Civil es de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invita a los alcaldes distritales y
representantes de la Sociedad Civil, en las mismas proporciones de 60% y 40%
establecidas para los miembros plenos.

Al menos la tercera parte de los representantes de la Sociedad Civil corresponde

a instituciones de empresarios y productores. Los representantes de la Sociedad
Civil son elegidos democráticamente, por un período de 2 años, por los
delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y
provincial, según corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrirá
para tal efecto el Gobierno Regional.

Para registrarse deben acreditar personería Jurídica y un mínimo de 3 años de

actividad institucional comprobada. La elección de representantes es supervisada
por el organismo electoral correspondiente.

Las organizaciones de la Sociedad Civil que participan son, entre otras:

organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales,
agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas,
mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.

Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse

simultáneamente a nivel provincial y regional. Los miembros del Consejo de
Coordinación Regional emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre:

a. El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;

b. El Plan de Desarrollo Regional Concertado;

c. La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas

componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;

d. Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.

La legislación es bien clara en el sentido que el Consejo de Coordinación

Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno. Esta es una de las razones por

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 68

 las cuales se puede haber perdido interés en participar en estas instancias dado
que sus decisiones no son vinculantes. Sin embargo, al darle la función de
discutir el presupuesto participativo y establecer que las priorizaciones deben
hacerse en el marco de proyectos de inversión que ya cuenten con la viabilidad
se les está dando un mayor poder lo cual puede crear incentivos para una mayor
participación de las organizaciones sociales

Sección 2: MECANISMOS DE VOZ

Los mecanismos de voz son herramientas mediante las cuales la sociedad civil expresa
su disconformidad o conformidad con ciertas medidas. Se relaciona con la participación
ciudadana definitivamente pero además implica medios adecuados que permitan
canalizar el descontento a través de instituciones. En este sentido las instituciones
públicas deben contar con un sistema de detección de quejas y problemas que se puedan
estar gestando.

Debe funcionar como un mecanismo efectivo para recoger información acerca de las
necesidades de la población aunque puede que no sea muy representativo dado que
existe un sesgo en la recolección de la información porque sólo aquellos que tienen una
queja presentan los reclamos correspondientes. En este sentido es insuficiente para el
diseño de un sistema de información y alerta temprana de generación de conflictos pero
es una parte importante de él. En todo caso, lo que se espera de un Estado moderno es
que pueda responder de manera efectiva a las quejas que tienen los ciudadanos de la
manera más efectiva posible.

Una propuesta interesante es crear una ventanilla de atención donde se pueda establecer
contacto con el ciudadano y se pueda explicar las razones por la que determinada
gestión no es procedente o dándole la razón por lo que se procedería rápidamente con su
pedido. Esto es importante porque la gente a veces sólo quiere ser escuchada y que se
les explique los porqués de determinadas acciones. Es en este sentido que instituciones
como los ombudsman, los cuales existen en muchos países, son efectivos porque
trasladan los pedidos de la población a las autoridades y velan porque se cumpla lo
ofrecido y brindan información a los ciudadanos y los orientan en cuanto a qué hacer
con sus pedidos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 69

Un medio adicional es el referido a los libros de reclamaciones. Desde la promulgación
el código de defensa del consumidor en el año 2010 se ha establecido el mecanismo del
libro de reclamaciones como un medio para que los clientes disconformes con un
servicio o un bien recibido por una empresa pueda plantear una queja al respecto que
queda registrada para que otros clientes la puedan revisar y se llevan una copia de la
misma para poder iniciar acciones en otras instancias si así se requiere. Este mismo
mecanismo es importante que se imponga en las instancias públicas de tal manera que
los funcionarios y autoridades puedan tener una idea clara de cuáles son las necesidades
de los ciudadanos y por donde deben orientar sus acciones de tal manera que satisfagan
las necesidades de la población.

Adicionalmente existen otros mecanismos de voz como los ombudsman, palabra que
tiene orígenes escandinavos pero que es una especie de representante entre una
organización del Estado y un grupo de individuos u organizaciones que pueden ver
afectados sus derechos por acciones del Estado. En su interpretación moderna, el
ombudsman es un funcionario designado por el gobierno o el parlamento pero con un
alto grado de independencia al que se le encarga representar los intereses del público al
investigar o señalar quejas reportadas por los individuos. Tanto si es designado por el
legislativo o el ejecutivo, las atribuciones usuales del ombudsman son investigar las
quejas de los ciudadanos e intentar resolverlas usualmente a través de recomendaciones
o mediación entre las instituciones públicas y los administrados. En el Perú este rol es
desempeñado por defensoría del pueblo cuyo titular es designado por dos tercios del
número legal de congresistas con el fin de darle todo el respaldo político necesario para
llevar a cabo sus funciones. Esta es una institución que ha ido ganando reputación
debido a la calidad técnica de sus funcionarios y la independencia con que se
desenvuelve. Si bien los informes o recomendaciones no son vinculantes, la cobertura
mediática que reciben son un buen incentivo para los funcionarios o instituciones
aludidos para modificar conductas o procesos que no están beneficiando a los
ciudadanos. Este reputación ha sido construida en los casi 30 años de existencia a partir
de la pertinencia y calidad de las recomendaciones e informes.

Sección 3: TRANSPARENCIA

Transparencia es un concepto amplio que va más allá del acceso a la información, ello
implica dejar de lado la cultura de interés de Estado y ser mucho más abiertos. Esto

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 70

significa que no sólo se debe tener acceso a la información pública sino que las acciones
de los funcionarios deben ser de dominio público para poder ser evaluados en su acionar
y desempeño como tales. De las tres esferas de la vida, lo íntimo, lo privado y lo público
la transparencia atañe a los dos últimos en donde un funcionario público debe ser
transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben ser conocidas por los
ciudadanos en la medida que se desempeñen como fucionarios. Esto engloba
adicionalmente el acceso a la información generada por una institución como el
presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y proveedores dentro
de muchas otros elementos.

La transparencia de la gestión pública es un pilar importante de la orientación al

ciudadano. Un principio básico es que los funcionarios públicos y autoridades están
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo más transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene serias
implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas por
los ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la población
puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la administración pública.
De esta manera al verse informado, si la ciudadanía determina que alguna acción puede
generar ciertos problemas, está en la capacidad de recurrir a los mecanismos de voz para
expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial a una
gestión pública moderna y una forma de legitimar la gestión. Es un deber del Estado

Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a los

recursos públicos. En cada vez más países el uso de mecanismos como el portal de
transparencia económica del Ministerio de Economía y Finanzas o el Sistema
electrónico de Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Perú son avances
importantes.

El primero permite conocer el nivel de gasto que está ejerciendo cada unidad ejecutora,
cómo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se está siendo con respecto
a la ejecución del gasto. La información es poder y por ello uno puede observar cómo
cada vez se expresa más la disconformidad con alguna autoridad nacional o subnacional
si es que el ratio de ejecución del gasto público es pequeño. Ello lleva a que la
población, los medios u organizaciones sociales puedan ejercer presión por un mejor
desempeño de las autoridades. Aún falta contar con indicadores de eficiencia que sean

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 71

sencillos de entender y construir para que la población esté mucho más informada y
ejerza presión por una mejor calidad en los servicios. Ese sistema de información está
aún por construir en muchos países de la región.

En el caso de las adquisiciones del Estado, es muy importante la transparencia para

evitar malas prácticas que pueden derivar en corrupción. El saber quiénes son los
proveedores del Estado, los montos adquiridos y darle transparencia a los procesos de
compras y adquisiciones juega un rol muy importante porque pueden detectarse malas
prácticas y sirve como un incentivo poderoso a la introducción de procesos competitivos
y abiertos que generan ganancias como el obtener productos al menor precio posible y
con la calidad esperada.

Por otro lado, es importante como un medio disuasivo de comportamientos reñidos con
la ética. Si se publican las agendas de los funcionarios públicos y las acciones realizadas
con cierta periodicidad ello constituye un incentivo para un comportamiento correcto.
Además que se puede determinar si los funcionarios están cumpliendo con funciones
que benefician a todos los ciudadanos o solo a grupos de interés. Por ello la
transparencia de las acciones de los servidores públicos es uno de los elementos clave
en la construcción de un Estado transparente. Debe observarse que como todo aspecto
de gestión tiene que analizarse el costo beneficio de la transparencia de tal forma de
determinar el grado óptimo de la misma. Pueden existir opiniones a favor de la
transparencia absoluta pero ello puede generar altos costos debido a la cantidad de
información que habría que generar lo cual no sería beneficioso porque implicaría que
los funcionarios públicos tendrían que pasar buena parte de su tiempo informando de
sus labores o contratar personas para que lo hagan. En todo caso se puede publicar la
información general en formatos estándar y dejar el análisis y evaluación a la sociedad
civil quien a través de observatorios o centros de investigación pueden realizar la labor
de interpretar y analizar dicha información y presentarla al público de manera sencilla y
eficaz.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 72

CAPÍTULO VII: LA NECESIDAD DE UN ESTADO
DESCENTRALIZADO
Descentralización es el proceso de devolver poderes políticos, económicos y
administrativos a las unidades subnacionales de gobierno. descentralización, visto como
la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia
los gobiernos subnacionales, del de la desconcentración, definido como la delegación
del ejercicio de competencias desde un organismo público hacia otro órgano también
dependiente del gobierno central pero situado en la provincia, o de la delegación,
cuando se transfiere la responsabilidad al gobierno subnacional por decisión del
gobierno central y por un plazo determinado.

Hasta el momento hemos hablado del Estado como un ente que atiende a los ciudadanos
de manera homogénea. Sin embargo, hemos hecho mención a que las necesidades de
diferenciación son notorias cuando vemos un país con diversidad cultural, histórica,
étnica y geográfica por mencionar algunas dimensiones. El panorama complejo que
hemos descrito hasta este momento se torna un poco más complejo cuando
introducimos el aspecto del territorio. Ello porque el Estado debe responder a las
necesidades de las personas proveyendo los bienes y servicios a los que tiene derecho
pero diferenciando según las particularidades de cada grupo. Ello nos lleva a que el
Estado además de eficiente, eficaz y transparente tiene que ser desconcentrado o
descentralizado según sea el caso.

La descentralización, entendida como el proceso de devolver poderes políticos,

económicos y administrativos a las unidades subnacionales de gobierno, ha avanzado en
la mayor parte de países en América Latina en los últimos años. Si bien este hecho se
justifica por una variedad de complejos motivos socio-económicos, no es exagerado
afirmar que la fuerza dominante detrás de estos procesos es política. Cabe mencionar
que mientras que en 1960 sólo tres de los catorce países de la región con población
superior a los 5 millones de habitantes contaban con democracias multipartidarias,
desde 1999 la totalidad de estos países caían dentro de esta categoría. Así, la
democracia y la descentralización han ido de la mano, aunque a distintas velocidades.

La descentralización y la democracia están plenamente relacionadas. La participación

en elecciones por parte de los ciudadanos en donde eligen a sus autoridades locales o

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 73

regionales es parte de la descentralización política. Por otro lado, la descentralización
implica que las autoridades elegidas están más cerca de los ciudadanos por lo que
existen incentivos para pasar de una democracia representativa a una democracia
participativa en donde se discuten políticas y medidas concretas. Esto es la base para
generar valores democráticos que logren instaurarse en la mente de los ciudadanos,
quienes exigirán más democracia. Y la relación también va en sentido contrario dado
que una mayor democracia debe responder a las necesidades de los individuos y si estas
son diferenciadas se necesitan respuestas distintas por parte del Estado. Ello genera una
demanda por mayor descentralización.

Aunque la motivación para descentralizar puede ser política, el hecho es que existe una
serie de justificaciones y ventajas de tipo económico y social que avalan este proceso.
En efecto, la descentralización puede aumentar la eficiencia y el grado de
responsabilidad del gobierno al acercar la prestación de los servicios públicos a las
preferencias ciudadanas, reduciéndose así los costos de transacción. Un gobierno local
con mayor información y responsable directamente ante sus ciudadanos podrá, en
teoría, prestar mejores servicios. En este sentido, la literatura sobre el tema señala que
de las tres funciones típicas de un gobierno, a saber, estabilización, redistribución y
asignación, sólo esta última podría verse grandemente favorecida con la
descentralización27, precisamente por los factores mencionados en este párrafo.

Asimismo, mediante la descentralización se fortalece el ejercicio democrático al

aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Ello se debe a la mayor
cercanía entre el Estado y el Ciudadano, la opinión del ciudadano tiene mayor influencia
relativamente cuando además de su opinión importa la opinión de todos los ciudadanos
de un gobierno subnacional que cuando importa la opinión de todos los ciudadanos del
gobierno nacional. Sin embargo, para explotar al máximo esta ventaja e incentivar una
mejor prestación de servicios, es necesario que el arreglo institucional defina claramente
los principios de accountability (quién es responsable de qué) y de autoridad (capacidad
legal, financiera y de recursos humanos para tomar e implantar decisiones).

27
En tal sentido ver Oates, Wallace (1973) Fiscal Decentralization para una discusión de la pertinencia de descentralizar la
función asignativa dado que a nivel de satisfacer las demandas de los ciudadanos es donde surge la necesidad de diferenciación. En
el caso de la estabilidad macro o la redistribución del ingreso es mejor que esté centralizada en su concepción y financiamiento. En
el caso de la función redistributiva puede pensarse en esquemas mixtos en donde el financiamiento de programas sociales estén en
manos del nivel nacional pero la provisión directa en manos de los gobiernos subnacionales.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 74

Esquema 3. Conceptualización proceso de descentralización

El problema principal que podría ocasionar la descentralización está paradójicamente

relacionado con sus ventajas, esto es, por un inadecuado traspaso de funciones, entre
otros, en lugar de que la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos mejore
adecuándose a sus necesidades de mejor manera, esta prestación se deteriora por la falta
de capacidad técnica en los gobiernos subnacionales. En América Latina es común
observar una disminución en la calidad de los servicios y que los vicios que se
registraban en el gobierno central se repliquen en el nivel local. Aún más, el deterioro
en los servicios por lo general va acompañado de una gestión financiera deficiente, por
lo que existe un riesgo macroeconómico relacionado principalmente con la duplicación
del gasto público y el desbalance fiscal. Por último, es posible que los gobiernos
subnacionales con mayores recursos ex-ante sean los más beneficiados con la
descentralización, pudiéndose acentuar los problemas de equidad.28

Las razones por las que se han manifestado estos problemas son conocidas. Por un
lado, muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad técnica suficiente para
llevar a cabo procesos de inversión pública ni con las instituciones apropiadas para
llevar a cabo su tarea. Por otra parte, en ocasiones el arreglo institucional y el grupo de
reglas que rigen las relaciones intergubernamentales no son los propicios en términos de
rendición de cuentas y autonomía, además de carecer de los incentivos para promover
una gestión local eficiente. Aunque claro, también muchas instituciones nacionales

28
Para revisar estos conceptos se puede revisar Prud´homme, Rémy (1995) The dangers of decentralization, para un mayor detalle.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 75

sufren de los mismos problemas. Otro obstáculo importante fue la falta de delimitación
y definición de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.

Los elementos políticos, económicos y sociales imbuidos en el contexto de la

descentralización obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor
aún, de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre
las funciones o el papel del Estado en la economía y la sociedad paralelamente a los
esfuerzos descentralizadores.

En el marco de la redefinición del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto

de descentralización, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentración, definido como la delegación del ejercicio de competencias desde un
organismo público hacia otro órgano también dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegación, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisión del gobierno central y por un plazo determinado.

En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios

niveles de gobierno. Pueden existir razones de diversa índole (políticas, culturales,
históricas, etc) pero es importante analizar las razones económicas que están detrás de
un proceso de descentralización.

Sección 1: EL ASPECTO TERRITORIAL

El entorno, las costumbres y la historia hace que el país no sea un territorio homogéneo
por lo que las necesidades de la población son distintas en función del sitio donde viva y
las características del mismo. Asimismo, el desarrollo de circuitos económicos
regionales es una forma de integrar el territorio. Además reconocer los ya existentes
puede ser una forma de guiar el ordenamiento territorial. Es importante identificar
oportunidades y potenciar lo ya existente a través de información económica, apoyo
tecnológico y desarrollo de infraestructura. El potenciar el desarrollo territorial puede
ser una forma importante de generar apoyo al proceso de descentralización. Así un
poblador de la sierra tendrá distintas necesidades que un poblador de la costa y de la
selva. Quienes conocen mejor estas diferencias son las autoridades locales y tienen una
idea muy aproximada de las demandas de los pobladores. Así si las municipalidades
forman parte del Estado deben ser las llamadas a proveer ciertos bienes de la manera en

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 76

que se ajuste más a las necesidades de la población. Por ello es mejor que la
responsabilidad por la provisión de ciertos servicios sea responsabilidad de las
municipalidades dado que si lo hace el gobierno nacional puede ocurrir que las
decisiones que tome no sean las adecuadas porque el funcionario ubicado en Lima no
tiene la información confiable de las necesidades específicas de cada localidad.

Otra ventaja de la descentralización es que si se les otorga las responsabilidades a las

municipalidades se puede fomentar la creatividad porque para la provisión de los bienes
que son de su responsabilidad podrá utilizar materiales de la zona, organizar a los
ciudadanos según formas ancestrales que perduran en la comunidad o inventar nuevas
formas de hacer las cosas.

La idea es que el nivel de gobierno más apropiado sea el responsable de proveer los
servicios a la población. Así tendremos responsabilidades que por su impacto serán
nacionales y otras serán locales o regionales. Esto último implica que debe existir una
correcta asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno para que
respondan eficazmente a las necesidades de la población. Una vez que se tenga claro
cuáles son los principios de la asignación de responsabilidades entre los distintos niveles
de gobierno revisaremos los principios del financiamiento de estas actividades

Sección 2: CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y

FUNCIONES ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO.

El tema de la asignación de competencias es importante porque una vez que se tenga

claro qué quiere hacer el Estado (la visión), lo importante es determinar qué tiene que
hacer cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estén correctamente atendidos.
Revisemos a continuación, un poco más en detalle, los criterios a considerar.

Debe mencionarse, una vez más, que la descentralización es el reconocimiento de la

heterogeneidad. Por ello es necesario tomar en cuenta esta diferencia al momento de
formular políticas públicas. Un hecho que en el Perú llama la atención es que casi toda
la legislación trata a los Gobiernos Regionales y Locales de la misma manera salvo la
diferencia entre municipalidades rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las
municipalidades rurales y de los Gobiernos Regionales existe mucha heterogeneidad por
lo que podrían plantearse políticas diferenciadas. Esto se aplica también a la
organización interna de los gobiernos subnacionales en el Perú donde la estructura

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 77

orgánica que se plantea es la misma para todas las unidades y debería buscarse
diferenciarlas porque la complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco
canon debe ser distinta de aquella que cuenta con abundantes recursos po resta fuente.
Uno de los retos al futuro es contar con estructuras diferenciadas para propender a
mejorar los procesos mediante los cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la
población.

La asignación de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un paso

importante en el diseño del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece al
hecho de que en función a las actividades asignadas, se posibilita la estimación del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralización del Estado se
diseña, en primer término, los mecanismos de ingresos y transferencias, sería
sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una
correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las
responsabilidades estipuladas en la legislación. Este fue el caso de muchos países
latinoamericanos y algunos de los países en transición en sus esfuerzos por
descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas
descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economías.

Cabe señalar que la asignación de responsabilidades en el marco de un proceso de

descentralización no implica que el abastecimiento de servicios públicos deba recaer
casi exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralización busca
fortalecer a los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del
gobierno nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisión
descentralizada de bienes y servicios a través del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la población, y la supervisión de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestión, así como del adecuado uso de las transferencias.

Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los
gobiernos subnacionales ejecuten políticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad
de la mano de obra posibilita la migración de personas de bajos ingresos hacia las
jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que
los de mayores ingresos se desplazarán fuera de dicha zona al ver que el nivel de
población está llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 78

resultado definitivamente dificultaría el afán redistributivo de las localidades, dado que,
de manera paulatina, las localidades con mayores políticas de esta naturaleza
terminarían siendo habitadas únicamente por individuos de bajos ingresos. La segunda
razón por la que la redistribución de la riqueza debe corresponder al gobierno central
obedece al hecho de que esta se considera un bien público nacional, y por lo tanto no es
concebible que una jurisdicción busque solo el bienestar de los pobres de su comunidad,
ya que el bienestar de todos los pobres es urgente. Finalmente, las políticas
redistributivas o políticas sociales se ejecuta de manera más eficiente en el nivel
nacional de gobierno debido a que la habilidad de instancias como los Gobiernos
regionales o Locales de apoyar a los pobres está limitada por sus bases impositivas y los
recursos que reciben. En tal sentido (y paradójicamente), en las jurisdicciones más
necesitadas, a los pobladores no se les garantizaría estándares mínimos de bienes y
servicios públicos.29

Una de las maneras más evidentes de evaluar cuál es el nivel de gobierno más adecuado
para cumplir con determinadas funciones asociadas a la asignación de recursos es juzgar
en qué medida cumple con los objetivos planteados por la estrategia de
descentralización. Entre estos se distinguen la asignación eficiente del gasto, la
provisión equitativa de servicios, la preservación de la estabilidad macroeconómica y la
promoción del crecimiento económico.

E L PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

Por otro lado, usualmente se señala que la asignación de responsabilidades debe

responder al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el
ejercicio de las competencias corresponden a la instancia de gobierno más pequeña que
guarde consistencia con la eficiencia en la asignación de recursos, y que sea capaz de
representar al área geográfica que internalizará los costos y beneficios de las decisiones
en torno a su provisión de bienes y servicios públicos. En el caso de los bienes públicos
locales (tales como el recojo de basura, la ornamentación de parques y jardines, entre
otros), es conveniente y deseable que la descentralización del gasto se dirija hacia el
nivel local de gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignación de recursos
y eficiencia administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia de estas

29
Este punto es desarrollado en profundidad por Rémy Prud´homme (1995) The Dangers of decentralization.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 79

responsabilidades beneficiará únicamente a los habitantes de su jurisdicción. Por otro
lado, los bienes y servicios públicos de ámbito nacional, tales como la defensa nacional
y la estabilidad macroeconómica, requieren una administración centralizada que
beneficie a todos los ciudadanos de manera homogénea.

El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la

existencia de bienes y servicios públicos cuyos beneficiaros no se limitan a una
localidad, región, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nación. Con
frecuencia, no es posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes y
servicios públicos generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades en la
producción de ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios adicionales
que se esparcen en diversas localidades, que no son representadas por una instancia
gubernamental. Para estos bienes de naturaleza “mixta”, el grado de descentralización
más adecuado se torna confuso, y se posibilita la participación de más de un nivel de
gobierno en su provisión. Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de
varias etapas comprendidas en la provisión de un bien o servicio, entre las que se
distinguen la formulación o diseño, el financiamiento, la administración y la supervisión
o monitoreo. En estas circunstancias, mientras un nivel de gobierno se encarga de
ciertos componentes asociados a la provisión del bien, otra instancia gubernamental
podría ser la responsable por los elementos restantes. La coexistencia de varios niveles
de gobierno en el abastecimiento de un bien o servicio es factible, además, si se
considera la posible diversidad al interior de la demanda de aquel bien o servicio.

Ejemplo: La educación como bien de naturaleza mixta.

La responsabilidad de los gobiernos locales por la provisión de educación primaria

podría ser deseable por cuanto admite la pronunciación de las localidades con
respecto de sus preferencias culturales e incentiva la participación de los
beneficiarios. A su vez, la presencia de economías de escala en la educación
superior podría ser un criterio suficiente para afirmar que se requiere un control
centralizado, dado que los beneficios se expanden a varias jurisdicciones.

E L PRINCIPIO DEL BENEFICIO

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 80

El principio del beneficio se desprende de la teoría de descentralización fiscal planteada
por Tiebout (1956), según la cual un gasto público asignado eficientemente favorece la
adjudicación de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al hecho de
que los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta instancia
gubernamental a través de la posibilidad de elegir la comunidad de su preferencia. El
autor señala que cada localidad oferta una combinación particular de bienes y servicios
públicos, mientras que los consumidores, a través de la migración, pueden escoger la
jurisdicción que se acomode de mejor manera a sus demandas por bienes y servicios.
Este mecanismo, denominado el “voto con los pies” permite un ajuste óptimo entre las
preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades ofrecidas por el Estado.

El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que los bienes y servicios
públicos deben ser financiados por las personas que los consumen. En tal sentido, si
existe una combinación de bienes y servicios específicos a una jurisdicción, los
miembros de la comunidad correspondiente deben ser los responsables por otorgar, a
través de impuestos, los recursos necesarios para su oferta. Resultaría erróneo, según
esta concepción, que una instancia de gobierno provea un servicio que es financiado por
un grupo de consumidores no representado adecuadamente por aquel nivel
gubernamental.

Este concepto refuerza la idea de que descentralización implica heterogeneidad de

presencia del Estado, pues a través de ella los ciudadanos pueden elegir una
combinación particular de bienes y servicios que se ajuste a sus preferencias. Pero para
que este mecanismo funcione correctamente, este principio destaca la importancia de
que quienes reciban los servicios sean quienes los paguen a través de sus impuestos y
sean conscientes de ello.

Estos principios son los mencionados en la literatura conceptual. Sin embargo, la

legislación peruana, especialmente en la Ley de Bases de la Descentralización menciona
otros principios como son los de selectividad y proporcionalidad que establece que el
tema de la capacitación es importante para la transferencia de competencias y que ella
debe darse de manera gradual. Otro principio mencionado es el de provisión que
básicamente se refiere al concepto de neutralidad fiscal en el sentido que toda
competencia debe ser transferida con los recursos financieros necesarios para su
correcta operación. Por último, se menciona el criterio de concurrencia en donde se

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 81

plantea la necesidad de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y de tomar
en cuenta las externalidades territoriales y las economías de escala para la asignación de
competencias.

Sección 3: TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN

En adición a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que

deben guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de un
gobierno. Entre estos se distinguen la eficiencia económica, la equidad fiscal, la
rendición de cuentas hacia la población y la efectividad administrativa. Estos elementos
buscan, principalmente:

- Proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible.

- Financiar las responsabilidades de manera justa.
- Incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades.
- Fomentar el control político de la población.
- Administrar las funciones de manera técnica y eficiente.

De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden

económico, político y administrativo que se sirven para determinar el tamaño de
gobierno más adecuado para proveer ciertos bienes y servicios.

Teniendo en cuenta los elementos mencionados hasta el momento es que debemos

referirnos de manera breve a los tres tipos de descentralización que suelen analizarse.

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

La primera de ellas está referida a la descentralización política mediante la cual se

otorga a las distintas jurisdicciones la potestad de elegir a sus autoridades a través de
elecciones democráticas. Este empodera a las autoridades y hace que respondan a las
necesidades de la población que las ha elegido.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El segundo tipo es el relacionado a lo administrativo. Como se ha visto existen diversos

tipos de criterios para asignar las competencias y funciones a los distintos niveles de
gobierno. En este caso tenemos que existen competencias exclusivas, compartidas y
delegadas. En la medida que estas se transfieran a los gobiernos regionales y locales

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 82

deberán tomarse en cuenta la capacidad de gestión de estos tal como lo mencionamos la
inicio de esta sección. Como sabemos existen competencias y funciones dentro de estas
competencias. Estas últimas están referidas a temas como la planificación,
administración ejecución o monitoreo entre otras. La imagen ideal de la
descentralización administrativa es que las competencias estén asignadas en función al
impacto geográfico de los bienes públicos, con autoridades y funcionarios capacitados
que pueden ser buenos gestores públicos. En adición a ello debemos tomar en cuenta
que en el largo plazo la ejecución debe ser responsabilidad de los niveles subnacionales
mientras que la rectoría de políticas, el financiamiento y la evaluación y monitoreo en
manos del nivel nacional.

Es necesario llamar la atención de la rendición de cuentas o accountability sobre el cual

no existe todavía consenso de su significado conceptual pero que en la práctica implica
que el Estado, y sus entidades, deben responder a las demandas de los ciudadanos y
tener bien claras las responsabilidades de tal forma que pueda dar cuenta de sus
acciones dentro de las materias de su competencias. Si los gobiernos locales son
responsables de la limpieza pública y el ornato deben informar de lo que están haciendo
para proveer estos servicios de la mejor forma posible identificando tanto factores
positivos como haciendo autocríticas que permitan mejorar el servicio en el tiempo. Si
se tienen claras las competencias que tiene cada nivel de gobierno, los ciudadanos
tienen el derecho de que sus autoridades les reporten acerca de los avances realizados 30.

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Un tercer tipo está relacionado a la asignación de fuentes de financiamiento a los

distintos niveles de gobierno. Estas fuentes, en teoría, deben generar los recursos
necesarios para que los servicios y bienes sean proveídos en la calidad y cantidad que
los ciudadanos requieren. Estas fuentes pueden ser los impuestos, los cargos a usuarios
(tasas y contribuciones), las transferencias y el endeudamiento. El arreglo al que se
llegue en cada realidad concreta deberá responderá a las características del país que se
está analizando. Se espera que a todo nivel el Estado sea un buen recaudador de
ingresos y que respete los principios de finanzas públicas y de equilibrio fiscal en su
gestión financiera.

30
Debe mencionarse que la legislación vinculada a la asignación de competencias en el Perú todavía es confusa, dado que no se
establecen claramente los límites de intervención de cada nivel de gobierno en determinada competencia, por lo que existe una
yuxtaposición de competencias y funciones en muchos casos entre los cuales se pueden citar los de salud y educación.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 83

En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo arreglo
de descentralización fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdicción debe
contar con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadanía con un
estándar de calidad mínimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar con los
recursos financieros necesarios para cumplir con su función. Asimismo es importante
que todo contribuyente deba ser tratado de manera similar en términos tributarios y de
bienes que obtiene del Estado independientemente de la zona en donde vive.

DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA

Un último aspecto que ha sido resaltado en los últimos años es la descentralización

económica. Esto está vinculado a un desarrollo más homogéneo del territorio. Ello se
hace más palpable en caso de países centralizados como el Perú donde el PBI de Lima
es cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los
distintos territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de
descentralización es un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con
autoridades elegidas y con alto grado de legitimidad, con competencias bien definidas y
una administración eficiente y con ls recursos necesarios, se generarán las condiciones
para que la actividad económica despegue y genere mejoras en el bienestar de las
personas. Aquí hay un rol complementario que debe cumplir el nivel nacional al realizar
inversiones en infraestructura y capital humano que permitan mejorar la competitividad
en los diversos territorios. Si estas condiciones se cumplen el despegue económico va a
ser una consecuencia ineludible.

Como conclusión vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administración pública de tal manera que se
responda a las demandas heterogéneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser más
flexible para responder a las demandas diferenciadas.

Como se puede desprender de lo analizado en esta sección una política de

modernización de la gestión pública en un contexto descentralizado impone retos
adicionales a los mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la
estrategia recomendada de gestión por resultados resulta evidente que deben
incorporarse a los gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfacción de las
demandas de los ciudadanos está en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 84

territorio es muy importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse
dentro de la realidad territorial de cada zona y no al revés. Los reclamos contra el
centralismo limeño que se han gestado en los diversos departamentos desde hace años
es el resultado de políticas homogéneas decididas desde Lima que no han tomado en
cuenta el territorio.

La gestión por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y
su relación con el nivel nacional porque se necesitarán esfuerzos adicionales con el fin
de coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de gobierno.
La gestión de procesos y la gestión por resultados deben adaptarse a esta situación y
encontrar los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de
gobierno se articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.

Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralización en el sentido que

algunos críticos sostienen que el proceso ha generado más complicaciones que
beneficios debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha
decaído. Se menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las
necesidades de los ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo
anterior, creemos que las ventajas de las descentralización son mayores que los costos.

El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestión que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin embargo,
debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en los gobiernos
regionales y locales responden a que en muchos casos se han descentralizado los
problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han descentralizado
funciones que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros casos se han
descentralizado competencias que no tenían presupuesto asignado. Estos son temas
pendientes del proceso de descentralización que deben ser subsanados en el futuro.

Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la descentralización
se vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El reto es lograr que
la descentralización contribuya de manera efectiva a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las ventajas, pero lo que se
requiere son acciones prácticas que hagan evidentes ganancias rápidas del derivadas del
proceso de descentralización.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 85

Por ello la modernización de la gestión pública y el proceso de descentralización deben
ir de la mano. Estas representan dos soportes de la mesa de reforma del Estado que
junto con la introducción de mecanismos de transparencia sirvan para consolidar un
proceso que en verdad tenga impacto en mejorar las condiciones de vida de la
población. El lograr que la cultura de gestión por resultados se expanda al accionar de
todas las entidades del Estado incluidos todos los niveles de gobierno es un desafío que
debe ser asumido a la brevedad con el fin de legitimar el Estado ante los ciudadanos y
hacer más eficiente el uso de los escasos recursos con que cuenta el Estado.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 86

CAPÍTULO VIII: LOS INSUMOS E INSTRUMENTOS PARA LA
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
En los procesos de reforma del Estado es indispensable el uso de herramientas que
permitan alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia deseados en la provisión de los
bienes y servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos. En los últimos años ha
existido un énfasis en introducir elementos de la gestión privada a la gestión pública
para mejorar la gestión pública.

Todo el ciclo de la gestión por resultados que ha sido explicada en este documento en
un contexto descentralizado que impone mayores retos al estado implica la necesidad de
nuevas técnicas de administración en donde se deben combinar los recursos financieros,
con el resto de insumos para obtener bienes y servicios que respondan a las necesidades
de los ciudadanos. Entre estos podemos citar al recurso humano y al gobierno
electrónico, los que serán mencionados de manera resumida en el rol que juegan en el
proceso de Reforma del Estado.

Sección 1: RECURSOS HUMANOS

Una buena gestión pública requiere buenos ejecutores. Ello nos lleva al capital humano
con el que cuenta el Estado. Es indispensable pensar en la calidad de este recurso. En
cualquier Estado trabaja una parte considerable de la población económicamente activa
y es necesario que esté bien capacitado para cumplir con las necesidades de la
población. Para generar un buen recurso humano es necesario desarrollar una serie de
mecanismos e incentivos para que exista una cultura de servicio a la población.

Un punto de inicio importante es la motivación con que cuenta este recurso humano. Al
Estado generalmente se ingresa a trabajar por un afán de servicio. Existen muchos
funcionarios que describen su trabajo en el sector público como más gratificante que en
el sector privado porque sienten que generan un valor público y no sólo utilidades para
los accionistas de una empresa por más incentivos monetarios que puedan existir. Las
personas con esta mística deben ser potenciadas. Ello implica que para contar con un
recurso humano de buena calidad debe empezarse con contar con un buen sistema de
reclutamiento en donde se busque captar a aquellas personas y profesionales que estén
lo suficientemente motivados, calificados para trabajar y que tengan fuertes valores
éticos. La motivación en el sector público se diferencia por tener raíces altruistas o

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 87

políticas y lo que todo buen sistema de recursos humanos necesita es potenciar esos
valores.

Un segundo aspecto está en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio público. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil,
donde se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la
superación de las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una
escala de puestos en donde un individuo que empieza a prestar servicio público pueda
tener claro el camino que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que
pueda obtener por desempeñarse correctamente en los puestos que les toque asumir.
Estos beneficios deben ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las
personas se desempeñan correctamente en sus puestos de trabajo buscando el
reconocimiento de sus pares y superiores. Esto es un elemento que no se debe desdeñar
en el diseño de cualquier sistema de recursos humanos.

Un tercer elemento está referido a los salarios que reciben los funcionarios públicos. Las
escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios
públicos son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al
Estado. Estas escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es
que debe remunerar adecuadamente a los servidores públicos permitiéndole cubrir sus
necesidades. Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situación fiscal de
un país pero la regla que debe imperar es que el trabajador reciba una remuneración
acorde con su productividad. Ello implica recolectar información de la productividad de
los trabajadores del Estado y establecer los niveles de productividad requeridos para
cada puesto que necesite ser ocupado. El segundo elemento está referido a que se
requiere que tenga un elemento flexible que compense por la labor que se está
realizando si el puesto en el que se desempeña es uno que implica responsabilidad
política o que se maneja un presupuesto que está por encima del promedio del sector
público. Adicionalmente la escala salarial debe ser consistente en el sentido que todo
trabajador con las mismas calificaciones debe recibir la misma remuneración
independientemente de en qué institución trabaje. El principio de a igual calificación
igual remuneración debe ser uno de los pilares de la política salarial del Estado.

Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la

capacitación. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 88

posiciones tipo que existan en el Estado. Ello nos dará una idea de las habilidades y
competencias necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado.
Determinado el perfil del puesto será necesario potenciar aquellas habilidades innatas y
conocimientos adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero también se pueden
establecer cuáles son las brechas de competencias existentes para poder diseñar
programas de capacitación que busquen dotar de los conocimientos necesarios y de las
competencias necesarias que se requieran para cada uno de los puestos. Esto viene de la
mano con un sistema de evaluación confiable y transparente que sirva de
retroalimentación al trabajador para que tome conocimiento de las brechas que le falta
cubrir. Este sistema de evaluación debe tener como base los principios de la Gestión por
Resultados. Si ese es el modelo que se quiere elegir para la gestión pública debemos
tener un personal que permanentemente sea evaluado. Esto debe combinarse con un
esquema de salida de los trabajadores no sólo por causales éticos o de comportamiento
abiertamente inmoral sino que deben incluirse causales de despido por baja
productividad para asegurar que el esfuerzo de los trabajadores sea el adecuado y
contribuir a solucionar el problema de agencia que surge en cualquier institución.

Por último, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la política de recursos
humanos del Estado. Estos estándares deben buscar que la preocupación sea por la
persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser un
sistema de méritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos así como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas más
importantes a realizar.

El éxito de la gestión pública depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el mérito
y fomenten una cultura de la excelencia a través de la capacitación en las entidades
públicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado pero es un
factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.

Sección 2: GOBIERNO ELECTRÓNICO

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 89

Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia de
acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transacción una herramienta
importante es el Gobierno electrónico que básicamente se refiere al uso de tecnologías
de la información en la gestión pública 31.

La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada el 2007 en Santiago de

Chile por los Ministros de Administración Pública y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrónico como “el uso de las TIC en
los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a
los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los
ciudadanos”. Cabe resaltar que transversal a todos estos propósitos encontramos temas
como poner información relevante a disposición de la Sociedad Civil, utilizar medios
como internet y telefonía para mejorar el grado de interacción entre el Estado y el
Ciudadano, reducir costos de transacción en la realización de trámites o pago de
impuestos vía internet a través de medios de pago electrónicos.

Esta interacción en una sociedad de la información cada vez más difundida es un

adelanto importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello
implica que una estrategia de gobierno electrónico tiene que estar vinculada
estrechamente con el proceso de modernización de la gestión pública y no ser
independiente de esta. Es un instrumento de la Modernización de la Gestión Pública que
debe estar bien alineada para evitar inconsistencias en el uso de los recursos públicos. Si
el objetivo es hacer la vida más simple a los ciudadano los encargados del gobierno
electrónico deben analizar cuáles son modalidades o nuevas tecnologías que se pueden
utilizar para hacer más amigable el Estado a la población.

Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrónico debe buscar introducir

medios informáticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados
ERP (Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como

31
Se denominan Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en adelante TIC, al conjunto de tecnologías que permiten la
adquisición, producción, almacenamiento, tratamiento, comunicación, registro y presentación de informaciones, en forma de voz,
imágenes y datos contenidos en señales de naturaleza acústica, óptica o electromagnética. Las TIC incluyen la electrónica como
tecnología base que soporta el desarrollo de las telecomunicaciones, la informática y el audiovisual

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 90

sistemas de información gerenciales que permiten contar con información en tiempo
real para poder tomar buenas decisiones. En el caso del sector público ello es vital
porque estos sistemas de información gerenciales permitirán analizar si los procesos
utilizados son adecuados y buscarán la optimización de recursos.32

32
Los avances al respecto de esta y otras políticas relacionadas con la Reforma del Estado y la Modernización de la Gestión Pública
serán revisados en el siguiente documento.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 91

CONCLUSIONES
El país ha logrado avanzar en materia macroeconómica en los últimos años. La pobreza
ha disminuido, el ingreso per cápita ha aumentado pero aún los ciudadanos sienten –y es
una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos casos
está ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad de
contar con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que genere
valor público asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la equidad,
probidad y rendición de cuentas. Estas son particularidades que van más allá de
entender al ciudadano como un cliente. Existen factores políticos que deben tomarse en
cuenta que en la administración privada no están presentes.

Para lograr este objetivo es que se plantea las características del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades específicas que permitirán generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los recursos
con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen en el
territorio.

Abordar el tema de la reforma del Estado y modernización de la gestión pública es una

tarea compleja porque están involucradas muchas consideraciones de tipo político,
administrativo y económico. Así la visión de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestión modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.

Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente

desarrollo político e histórico en el Perú se requiere un Estado con las características
que se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralización ha
avanzado en los últimos diez años no siempre con resultados deseables. Como se puede
apreciar el reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del estado ha
sido casi inexistente en distintas zonas del país como el medio rural.

La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un país tan heterogéneo como el Perú
pretender aplicar políticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administración del Estado en un país donde en muchas zonas el Estado no

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 92

está presente. La mejora será imperceptible para grandes grupos de la población. Por
ello se requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera. Es
indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de
legitimidad. Las leyes y la Constitución garantizan el derecho al acceso de bienes y
servicios públicos de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos
remarcar que dentro de la categoría de bienes y servicios no hablamos de elementos
materiales sino también inmateriales como valores éticos, democracia, participación,
respecto al medio ambiente entre otros.Si el actual gobierno ha elegido legítimamente
privilegiar a estos grupos de la población a través de políticas que favorezcan la
inclusión social debe buscar las formas más eficientes que permitan disminuir los costos
de acceder a los servicios en zonas rurales donde los recursos necesarios para que las
personas accedan a los servicios son elevados debido a la dispersión geográfica. Allí es
donde surge la necesidad de obtener resultados y optimizar los recursos con los cuales
cuenta el Estado.

Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestión por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernización de la gestión pública. Este enfoque privilegia
el enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de un
proceso de planificación moderna y concertada, que asigne los recursos presupuestales
en función a los resultados deseados y alcanzados por las diversas instituciones, en
donde haya flexibilidad en la gestión de programas y proyectos que permitan a los
gestores públicos combinar de manera creativa los recursos con el fin de alcanzar los
resultados y donde estos gestores públicos sean evaluados no por el cumplimiento de
procedimientos sino por el logro de resultados que redunden en el bienestar de la
población.

En este proceso la reducción de costos de transacción tiene que ser otro eje fundamental
de la política de modernización de la gestión pública en donde los trámites y sistemas
administrativos se adapten a la realidad del país y sus distintas jurisdicciones. El incluir
la heterogeneidad como elemento de diseño de política pública es quizás el mayor reto
así como la construcción de espacios de coordinación de políticas. El diseño de
incentivos monetarios y no monetarios para el logro de estos objetivos será la gran tarea
de la reforma del Estado donde deben articularse esfuerzos de las distintas entidades del

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 93

poder ejecutivo así como las entidades de los demás niveles de gobierno. La
coordinación intergubernamental es otro gran reto en donde deben establecerse
claramente la delimitación de competencias y funciones entre los diferentes niveles de
gobierno, buscando en el largo plazo que la ejecución de las políticas la realicen las
instituciones más cercanas a la población como las municipalidades y gobiernos
regionales y asegurando al gobierno nacional un rol rector y de supervisión permanente
para buscar la consistencia de las políticas públicas.

Todo este esfuerzo debe hacerse bajo un esquema de permanente evaluación y

monitoreo. Los recursos públicos son escasos y debemos buscar obtener la mayor
rentabilidad social a partir de ellos, por ello contar con información acerca del avance y
el logro de las metas consensuadas y teniendo evaluaciones independientes que sean
públicas porque de esa forma la población va a poder ejercer presión por mejores
servicios.

Esa es la visión a largo plazo del Estado Es una visión que nos debe servir de referencia
para las acciones que se desarrollen en cada aspecto. Vemos que en los últimos años se
ha avanzado bastante en el presupuesto por resultados pero ello aún es insuficiente. Lo
importantes es que una vez consensuada la visión del Estado en el largo plazo podamos
desarrollar herramientas que acerquen el Estado al ciudadano y que responda a sus
necesidades. Para ello se requerirá un servicio civil adecuado y las últimas tecnologías
de la información.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 94

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Secretaría de Gestión Pública – PCM / 96

I N T E R N AT I O N A L

ID A
I N S T I T U T E F O
D E M O C R A C Y A N
R
D
E L E C T O R A L
A S S I S T A N C E

GESTIÓN PÚBLICA

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formación: Desarrollo de capacidades

para el fortalecimiento de las organizaciones políticas
GESTIÓN PÚBLICA

© Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

© Asociación Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un interés específico nacional o político. Las

opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los
puntos de vista de las instituciones que lo financian (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Noruega, ACDI, AECID, PNUD) ni de IDEA Internacional, de sus
juntas directivas o de los miembros de sus consejos.

Coordinación general: Pilar Tello Rozas

Elaboración de contenidos: David Bastidas Villanes
José Pisconte Ramos

Fecha: Mayo, 2009

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

Contenido

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

I. EL ESTADO 6
1. Elementos constitutivos del Estado
a. El territorio 7
2. Características del Estado. 9
3. Personalidad del Estado. 10
4. Finalidad del Estado. 10
5. Las funciones del Estado. 11
6. El poder constituyente del Estado 12
II. EL GOBIERNO 12
III. LA GESTIÓN PÚBLICA 13
1. Gestión publica y administración publica 14
2. Evolución conceptual y tendencias de la gestión pública 15
3. El proceso de gestión pública 21
4. El ciclo de la gestión pública 25
5. Los niveles gobiernos en el país 26
6. Resumen 28

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos 3 0
II. El Sistema de planeamiento Estratégico 31
1. La planificación en el Perú 31
2. El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico 32
3. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico 34
4. Las políticas publicas 35
5. Los Planes gubernamentales 36
III. Presupuesto Público 44
1 Definición 44
2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos 48
3. El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros 53
4. El sistema nacional de presupuesto 54
5. Las fases del proceso presupuestario 54

IV. Inversión Pública 62

1. Antecedentes 62
2. Ámbito de aplicación 63
3. Definiciones 63
4. Órgano rector del SNIP 64
5. Determinación de Sectores y niveles de Gobierno 65
6. Órgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o
Gobierno Local 66
7. La Oficina de Programación e Inversiones 67
8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras 69
9. Empresas que pertenecen a más de un Gobierno
Regional o Gobierno Local 70
10. Procedimientos y procesos de la inversión publica 70
11. Disposiciones y Normas Complementarias 72

V. El Sistema de Modernización de la Gestión Pública 74

1. El diseño organizacional de una entidad publica 74
2. Algunos criterios para la organización 75
3. La modernización de los gobiernos regionales y locales 75
4. El Cuerpo de Gerentes Publicas 79

VI. Gestión de Recursos Humanos 81

1) Antecedentes 81
2) La Autoridad Nacional del Servicio Civil 83
3) El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos 86
4) El Empleado Publico 88

VII. El Sistema de Abastecimiento 91

A. El sistema de abastecimiento 91
1. Definición 91
 2. Objetivo 92
3. Organización de la oficina de abastecimiento 93
B. Gestión del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
1. El proceso técnico de contrataciones y adquisiciones 96
2. Fases de los procesos de adquisición o contratación 97
3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones 98
4. Principios que rigen las contrataciones y
adquisiciones del estado 99
5. Tipos de procesos de selección 100
6. Montos para la determinación de los procesos de selección 102

VIII.El Sistema de Control Gubernamental 103

1. El Control Gubernamental 103
2. Atribuciones de la Contraloría General 104
3. El Sistema Nacional de Control 105
4. Conformación del Sistema Nacional de Control 106
5. Ámbito de aplicación 106

LA GESTIÓN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA

CONTRA LA POBREZA. 108
I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES 107
II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU 107

BIBLIOGRAFÍA: 134
 Estado y Gestión Pública

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

Tratar de la gestión publica y la administración publica, al margen de su origen y

contenido político no permite tener una visión clara de su concepción, función,
relevancia y perspectiva.

El Estado, reconocido como la organización política de una población para

establecer reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona
humana y la sociedad. En consecuencia la finalidad del Estado es lograr
condiciones adecuadas de vida y bienestar para la población. Si a ello añadimos
que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce a través de un
gobierno, quien actúa y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha
originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta,
de qué se sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la
representación del Estado, para actuar en función de los intereses de la
población, qué hace que su actuación sea ordenada, eficaz o no, y produzca
resultados para los ciudadanos. La repuesta es la administración o gestión publica,
que viene a ser el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden
al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas
gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.

Por lo tanto el desempeño del Estado depende de la calidad y eficiencia de las

políticas y el desempeño de la gestión pública. Sin políticas públicas responsables
y sostenidas, o una gestión pública moderna, la estabilidad macroeconómica y el
desarrollo social terminan afectadas, haciendo poco útiles los restantes esfuerzos
para el desarrollo de la competitividad, el bienestar colectivo y la reducción de la
pobreza.

Las administraciones públicas deben constituir la plataforma institucional para la

elaboración e implantación de políticas públicas que respondan a los intereses
generales de la sociedad, con subordinación plena a la legalidad. Para ello las
instituciones administrativas deben ser fortalecidas, no sólo por la importancia
que tienen en sí mismas, sino porque su solidez es una condición necesaria para
rentabilizar las inversiones en cualquier sector.

Sin embargo es necesario diferenciar la actuación política del Estado producto

del ejercicio del poder emanado de la voluntad popular en su beneficio, de la
politización de las administraciones públicas y su "captura" por intereses
particulares, que se traducen en fenómenos de clientelismo y amiguismo que son
causa de ineficiencia, corrupción y distorsión de las intervenciones y políticas del
Estado.

Este es el marco en el que desarrollara este modulo de gestión publica, con el

propósito de logran una comprensión panorámica pero integral de la gestión
publica en quienes tienen la intención de actuar como gestores públicos, ya sea
en el nivel político (autoridades) o en el nivel técnico (funcionarios y servidores).

5
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

I. EL ESTADO

El Estado es la organización política de una nación, es decir, la estructura de

poder que se asienta sobre un determinado territorio y población. Poder,
territorio y pueblo o nación son, por consiguiente, los elementos que
conforman el concepto de Estado, de tal manera que éste se identifica
indistintamente con cada uno de ellos.
El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional
para imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptación de las decisiones
del gobierno u órgano ejecutivo del Estado. La teoría jurídica moderna
identifica poder, con soberanía o capacidad jurídica del Estado. El territorio,
espacio físico donde se ejerce el poder, se encuentra claramente delimitado
con respecto al de otros Estados y coincide con los límites de la soberanía. La
nación o pueblo sobre el que actúa el Estado es una comunidad humana que
posee elementos culturales, vínculos económicos, tradiciones e historia
comunes, lo que configura un espíritu solidario que, generalmente, es
anterior a la formación de la organización política. Ahora bien, el Estado y la
nación no siempre coinciden: hay Estados plurinacionales (con varias
nacionalidades), como España, y naciones repartidas entre varios Estados,
como es el caso del pueblo alemán.
Desde el siglo XVI, el Estado ha conocido diversas configuraciones: Estado
autoritario, Estado absoluto, Estado liberal, Estado socialista o comunista,
Estado fascista y Estado democrático.
Constitucionalmente la República del Perú se declara un Estado democrático,
social, independiente y soberano. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno
es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio
de la separación de poderes.
El Estado se sostiene en un aparato organizacional/institucional, que se
compone de tres elementos organizativos: las fuerzas armadas, la hacienda y
la administración a su servicio, con base territorial amplia y separación entre
el Estado y la sociedad.
La función de las fuerzas armadas es la de ejercer la defensa del Estado y su
soberanía ante probables agresiones internacionales.
El mantenimiento de todo el aparato estatal requiere la recaudación de
fondos económicos mediante la contribución de los miembros de la sociedad
a través de los tributos e impuestos, función que corresponde a la hacienda.
La administración es la organización encargada de tomar las decisiones
políticas y hacerlas cumplir mediante una serie de entidades u órganos
(gobierno, ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, policía,
seguridad social, etc.) y un sistema de gestión, a través del cual lo pone en
practica.
Lo que legitima el poder del Estado es el derecho, el orden jurídico que regula
el funcionamiento de las instituciones y el cumplimiento de las leyes por las

6
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

que debe regirse la colectividad. Al mismo tiempo que lo legitima, el derecho

limita la acción del Estado, pues los valores que forman el cuerpo jurídico
emanan, de forma directa o indirecta, del conjunto de la sociedad. Las normas
habituales, los códigos de leyes o, modernamente, las constituciones
políticas, definen los derechos y deberes de los ciudadanos y las funciones y
límites del Estado. En los Estados liberales y democráticos, las leyes son
elaboradas o aprobadas por los cuerpos legislativos, cuyos miembros,
elegidos por la ciudadanía, representan la soberanía nacional. La ley se sitúa
por encima de todos los individuos, grupos e instituciones. Tal es el
significado de la expresión "imperio de la ley".

1. Elementos constitutivos del Estado

a. El territorio
El territorio es el elemento físico del Estado y es de primer orden, porque
colocado al lado del elemento humano permiten que surja y se conserve el
Estado, sin embargo el Estado es una agrupación política, no una expresión
geográfica o económica.
Los hombres al formar el Estado, reconocen en el territorio un suelo que
registran como patria; que deriva de dos vocablos latinos: terra patrum
(tierra de los padres). El hombre, compuesto también de materia (y
espíritu), depende en su personalidad física del espacio, del suelo en el vive.
El territorio comprende además de la superficie terrestre, el subsuelo, la
atmósfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma
continental.
La extensión del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo
que se refiere a los principios de la doctrina política. Lo importante es que
exista ese territorio que soporta la gestión del Estado.
El Estado fija sus límites por una autonomía sujeta naturalmente a las
contingencias históricas y a la convivencia con los otros Estados, para ello la
humanidad ha establecido el derecho internacional.
La función del territorio consiste en ser el asiento físico de su población, la
fuente fundamental de los recursos naturales que necesita y el espacio
geográfico donde tiene vigor el orden jurídico que emana de la soberanía
del Estado.
El Estado, para realizar su misión y sus fines, tiene necesidad de un
territorio, es decir, de una porción determinada del suelo que le
proporcione los medios necesarios para satisfacer las necesidades
materiales de su población. La obligación que tiene el Estado de
proporcionar los medios necesarios a su población es una de sus
obligaciones específicas y esta muy ligada a los recursos del territorio.
El Estado, dentro de su territorio, está capacitado para vigilar a los
habitantes que se encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio

7
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

determinado le permite controlar a la población, le permite considerar a

esa población como población del mismo Estado.
Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que
posee su territorio y en caso de invasión puede defenderlo de acuerdo con
sus posibilidades militares.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio
donde hacer valer su poder, donde desarrollar su misión. Del territorio
depende también su independencia frente al extranjero.
Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio.
En el Perú, el territorio de la República está organizado en regiones,
departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel
nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía
propias establecidos en las normas correspondientes, preservando la
unidad e integridad del Estado y la nación.
En consecuencia, el gobierno nacional tiene jurisdicción en todo el
territorio de la República; los gobiernos regionales y los gobiernos
municipales la tienen en su respectiva circunscripción territorial y estos
tres niveles de gobierno deben actuar de manera articulada y con sentido
de cooperación intergubernamental.

b. La población
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la
población de éste. La población desempeña, desde el punto de vista
jurídico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o
como sujeto de la actividad estatal.
En cuanto pobladores, los hombres que integran la población hállense
sometidos a la autoridad política y, por tanto, forman el objeto del
ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos, participan en la formación de la
voluntad general y son, por ende, sujetos de la actividad del Estado. Este
doble comportamiento se sintetiza en que actúa como el soberano, por
una parte, y el pueblo, por la otra.
La calidad de miembros de la comunidad jurídicamente organizada supone
necesariamente, en quienes poseen el carácter de personas y, por ende, la
existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos públicos
constitucionales.
El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al
Estado constituye lo que en la terminología jurídica recibe la
denominación de status personal.
En el Perú, la Constitución Política reconoce un conjunto de derechos que
garantizan al ciudadano su libertad, derechos políticos (elegir y ser
elegidos, participación y control ciudadano, etc.), dignidad, acceso a
servicios como la educación, salud, empleo, realizar inversiones, decidir
sobre su vida, entre otros de vital trascendencia.

8
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

c. El poder
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacífica es posible gracias
a la existencia de un poder político que se instituye sobre los intereses y
voluntades particulares. En Estado, organización que acapara este poder
en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien común
mediante distintas formas de gobierno a lo largo de la historia.
El poder es la capacidad de acción, que tienen unos para dirigir, influir,
coaccionar a otros, a fin de tomar e imponer decisiones.
El poder es la capacidad de tomar e imponer decisiones que tiene una
persona o un grupo de personas, dentro de un sistema social, sobre otras
personas o grupo de personas a favor o en contra de su voluntad y en una
relación dinámica conflictiva y asimétrica. Cuando el poder procede del
Estado, es para establecer un orden de convivencia y buenas relaciones
entre sus miembros y crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los
ciudadanos.
El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carácter. El
poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas
prescripciones a los miembros del grupo, pero no está en condiciones de
asegurar el cumplimiento de aquéllas por sí mismo, es decir, con medios
propios. Cuando una organización carece de poder coactivo, los individuos
que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento.
Por ello el poder coactivo de Estado es importante para hacer cumplir los
mandados provenientes de la ley, cuando grupos sociales o personas
individuales se ponen al margen de ella en prejuicio de otras que ven
afectadas sus intereses.

2. Características del Estado.

El Estado es una realidad social y jurídica, con características específicas, que
son:

a. Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un

tiempo y espacio determinados.

b. Su realidad esta constituida por los siguientes elementos:

• Una agrupación social humana, que viene a ser la población;
• Un territorio, que es la realidad físico-geográfica;
• Un orden jurídico, en el que descansa el poder;
• La soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y
• Un gobierno y una administración para su funcionamiento.

Además el Estado tiene fines y, aunque no son elementos que lógicamente

formen parte del concepto, sí son constantes y, en última instancia, pueden
identificarse con el bien común, la felicidad de la sociedad, la justicia social,
etc.

9
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

3. Personalidad del Estado.

Para tratar el tema de la Administración o Gestión Pública es necesario tener
una idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado.
Dado que no es nuestro propósito tratar extensivamente el tema del Estado
sino el de la Administración Pública, es suficiente saber que el Derecho
reconoce la personalidad del Estado, pues a éste y a otras entidades, la
Constitución Política les otorga personalidad jurídica con derechos y
obligaciones, de las cuales es responsable ante la ley. (Cumplimiento de
funciones y competencias, gestión financiera, etc.).
El Estado (y las instituciones que crea), se auto limita sometiéndose al orden
jurídico que lo estructura y da forma a su actividad. El Estado es sujeto de
derechos y deberes, es persona jurídica, y en ese sentido es también una
corporación ordenada jurídicamente.
4. Finalidad del Estado.
El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos
por los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o
reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y
lógico.
La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el
orden jurídico imperante en un país y las establecidas en los acuerdos y
convenios internacionales.
El Estado, fue creado para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se
justifica por los fines que históricamente se le viene asignando. Por
consiguiente el Estado tiene como fines generales:
a. El equilibrio de las relaciones externas con otros Estados;
b. El mantenimiento y preservación del orden interno, y;
c. El desarrollo de la sociedad en todos sus ámbitos.

La actividad del Estado, esta definido por el conjunto de normas que crean
órganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar.

Estructura Básica del Estado Peruano

GOBIERNO
NACIONAL
PODER PODER PODER
LEGISLATIVO EJECUTIVO JUDICIAL
ORGANISMOS
CONSTITUCIONALES

GOBIERNOS
REGIONALES

GOBIERNOS
LOCALES
SOCIEDAD CIVIL

10
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

5. Las funciones del Estado.

Las funciones del Estado están relacionadas a los medios o formas diversas
que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. La función es la
autoridad del Estado para actuar en cumplimiento de sus fines a través de sus
organismos y servidores públicos.
El concepto de función, constituye la base de esta definición. La misma
etimología de la palabra función determina su concepto. Proviene de
"Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de
"Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas, la función
significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de
privada y pública".
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. A través de las
funciones se consagran competencias y procedimientos de las instituciones
que se necesitan para su realización.
En este marco las funciones del Estado se pueden clasificar en:
a. Funciones esenciales

Las funciones del Estado y los poderes públicos que le corresponden, son
potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción
del Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de
la fuerza estatal en una persona o entidad.
La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar sus fines, resultado del principio lógico-
jurídico de la división del trabajo aplicado por la teoría constitucional, y
son:
• La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las
normas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden
jurídico nacional. Al Poder Legislativo le corresponde la función
legislativa.
• La función administrativa, que es la función encaminada a regular la
actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley
debe ser ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno
el Estado es el promotor del desarrollo económico y social de un país. Al
Poder Ejecutivo le corresponde la función Administrativa.
• La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La
superioridad del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como
el órgano orientador de la vida jurídica nacional. Al Poder Judicial le
corresponde la función jurisdiccional
b. Funciones administrativas

Siguiendo el derrotero señalado por la doctrina, podemos mencionar las

siguientes formas que asume la intervención estatal, en cumplimiento de
las políticas económicas, sociales, ambientales, etc.

11
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Acción de orientación y coordinación. Diseño y gestión de políticas,

procesos de planificación y cooperación entre los deferentes niveles
de gobierno (Nacional, regional y local). El Estado es Rector de la
economía y el desarrollo social nacional integral y sostenible.
• Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico
nacional, regional y local, definiendo las competencias de cada nivel de
gobierno y su sentido de cooperación.
• Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado y la
sociedad con diversos instrumentos normativos para regular las
actividades económicas y sociales.
• Acción de gestión y control. El Estado organiza y ejecuta sus decisiones.
Unas veces directamente y otras con la intervención de la actividad
privada en la producción de bienes y servicios. Para verificar los
resultados controla su propia acción, y supervisa a la actividad privada.

6. El poder constituyente del Estado

La función constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada
a la creación, adición o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por
objeto la formulación de normas jurídicas generales, relativas a la
organización y funcionamiento de los órganos supremos del poder público,
sus modos de creación, sus relaciones y el régimen de garantías que protejan
al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.

II. EL GOBIERNO
El Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una
línea de conducta, un precepto, a las personas que forman parte de una
colectividad, sea esta nacional, regional o local. Los gobernados son los
habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el
territorio estatal.
Un gobierno es el conjunto de personas organizados políticamente que
acceden al poder y los órganos revestidos de poder, para expresar la
voluntad del Estado y hacer que esta se cumpla. Gobernar es ejercer la
autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.
A través del poder se ejerce la suprema potestad rectora y coactiva del
Estado, en el marco de la ley, la cual le da competencia y facultad a éste para
cumplir con sus fines y objetivos.
La actividad de una la autoridad en su expresión de Gobierno es mandar, dar
órdenes. Puede también proceder por vía de sugestiones (sublimal), pero
solo accesoriamente. Su misión principal es ordenar. Naturalmente que esas
órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la
consecución del bien público.
El campo propio de esas órdenes se extiende a todas las materias que

12
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

integran el bien público, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los

fines o de los medios, se refieren al bien público. Entre las principales
materias en las que actúa un Estado están: Agricultura, educación, salud,
trabajo, turismo, pesquería, industria, minería, energía, vivienda,
transporte, saneamiento, ambiente, defensa, interior, justicia, economía,
relaciones internacionales, etc.
Un gobierno trata de establecer relaciones de los individuos entre sí, de
instituciones civiles (el mercado, la sociedad), y a éstos con los órganos del
Estado, o bien, de relaciones entre los distintos sectores del gobierno.
Esas órdenes de la autoridad pueden revestir, diferentes características. A
veces son generales, dictadas a priori, para todos o para determinado grupo o
sector, en forma abstracta. Estamos en presencia entonces de leyes,
reglamentos, jurisprudencia y, en forma supletoria, de las costumbres y la
doctrina. Pero los mandatos también pueden ser particulares; el Gobierno
puede tomar una decisión en vista de un caso concreto. Entonces estamos
frente a las sentencias, las concesiones administrativas y en general los actos
administrativos en sentido estricto.
En resumen un gobierno en base al poder de decidir que tiene, cumple con: i)
regular las relaciones entre personas, entre instituciones, entre personas e
instituciones para una convivencia civilizada, de respeto a sus derechos y
cumplimiento de sus deberes, a través de los contratos, el matrimonio, los
registros, las certificaciones, las autorizaciones, las transacciones
comerciales, las inversiones, etc. ii) la provisión de servicios públicos, como la
educación, la salud, etc. En ambos casos, el gobierno, en representación del
Estado crea las condiciones y oportunidades para que las personas
encuentren mejores condiciones de vida.
Un gobierno se instaura por el acceso político de organizaciones políticas
(partidos, movimientos, frentes, alianzas de orden nacional, regional o local) a
las instituciones del Estado, desde donde se originan la capacidad de decidir y
ordenar sobre las cuestiones de Estado de un país, región o localidad.
Los partidos o agrupaciones políticas, son una reunión de hombres y mujeres
que profesan una misma doctrina, opinión para asegurarse una influencia
sobre la gestión de los asuntos públicos. Llegan a ocupar el gobierno por el
voto de la comunidad en elecciones políticas mediante un sistema electoral,
que garantiza la selección democrática de quienes asumen el rol de
gobierno.

III. LA GESTIÓN PÚBLICA

Para acercar los conceptos de gestión pública y Estado, decimos que este es la
organización política soberana de una sociedad humana establecida en un
territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y
autodeterminación, con órganos de gobierno y sistemas de gestión que
persiguen determinados fines mediante actividades concretas

13
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

La relación entre poder y función marca la esencia de la administración

publica, donde a través de ésta se pone en practica el ejercicio del poder,
mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.
El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones,
del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para
actuar: jurídica, política y técnicamente. Estas actividades las asume como
persona jurídica de derecho público y lo realiza por medio de los órganos que
integran la Administración Pública, tanto Nacional, como regional y local.
El Estado en su doble carácter de gobierno y administrador cumple sus fines,
competencias y funciones en sus órganos jurídicos que forman una
estructura especial y un conjunto de técnicas y procedimientos que lo ponen
en marcha (gestión pública).

1. Gestión publica y administración pública

En términos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen
como sinónimos, similares, de uso indistinto. Incluso a ambos se los define
como la acción y efecto de hacer algo, de asumir una función o tarea para
cumplir un propósito. Sin embargo en la legislación peruana estos conceptos
aparecen diferenciados.
En ese sentido se entiende por administración pública, en su enfoque
procedimental, a todas las instituciones y organismos públicos y privados que
prestan servicios públicos1. Son las entidades de cualquier naturaleza que
sean dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los
gobiernos locales, incluido sus correspondientes organismos públicos.2
En efecto, la administración pública comprende a los organismos que
desempeñan una función de interés público, especialmente de provisión de
servicios y/o regulación de los comportamientos e intereses de la sociedad, el
mercado, así como del propio Estado y sus instituciones.
Por otro lado, a la gestión pública lo define, como el conjunto de acciones
mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y
metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales
3
establecidas por el Poder Ejecutivo.
Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan
origen a la acción estatal y gubernamental, podemos decir que la gestión
pública está configurada por los espacios institucionales y los procesos a
través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes
y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
La Gestión pública se ocupa de la utilización de los medios adecuados para
alcanzar un fin colectivo. Trata de los mecanismos de decisión para la
asignación y distribución de los recursos públicos, y de la coordinación y

1 Ley de normas generales del procedimiento administrativo.

2 Decreto Supremo No. 094-92-PCM.
3 Ley General del Sistema Nacional de Control.

14
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

estímulo de los agentes públicos para lograr objetivos colectivos. Ésta es una
definición muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes
puntos de vista.
La acción pública se desarrolla en varias dimensiones que actúan
simultáneamente. Estas dimensiones son:
• En términos de las relaciones de poder que se establecen entre los grupos
sociales que actúan en instituciones determinadas, su estudio le
corresponde a la Ciencia Política y la Sociología.
• En términos jurídicos, cuando se considera a la Administración pública
como una persona jurídica que tiene derechos y obligaciones, su estudio
le corresponde al Derecho,
• En términos administrativos, cuando se ocupa de los métodos de trabajo
y organización interna, su estudio le corresponde a las Ciencias de la
Administración y la ingeniería.

En efecto la acción de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y

ordenes, cumplidos a través de políticas y funciones, y iii) métodos de trabajo
y organización (tecnologías, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y
cumplir con sus fines y responsabilidades.
Las actividades técnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a
conocimientos técnicos prácticos e instrumentales, con base científica,
necesarios para el ejercicio de una determinada responsabilidad, capacitan a
hombres y mujeres para mejorar su bienestar, dando lugar a la gestión que
para el caso de la actuación del Estado se denomina Gestión Publica.

2. Evolución conceptual y tendencias de la gestión publica

Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis
económica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión,
etc., y el avance de la globalización, producen procesos complejos y dinámicos,
que ponen a la vista paradigmas4 emergentes en la gestión pública, para
orientar mejor las políticas sociales y económicas para atender la difícil y
compleja demanda social.

En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la administración han
transitado de la administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza.5
Los modelos alternativos de gestión pública describen un cambio permanente
en el enfoque de la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrático de
gestión basado en la fragmentación de tareas y la subordinación jerárquica,
hasta la nueva gestión pública que introduce nuevos requerimientos como el
desarrollo de una cultura de la cooperación y de capacidades específicas
orientadas a la gestión por resultados.

4 Es un sistema conceptual, de conocimiento que se aplica en la práctica e incorpora esquemas mentales,

valores, teorías y razones generales para la acción.
5 Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economía.

15
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

6
a. El modelo burocrático

El modelo de administración burocrática o weberiano, fue el paradigma

inspirador de todo movimiento internacional de reforma administrativa
de los años 50 y 60. La racionalidad legal gerencial burocrática, que ya
había presidido la construcción histórica de los estados liberales del
derecho, fue también el modelo que inspiro, tras la segunda guerra
mundial, tanto la construcción institucional de los Estados en desarrollo
como la de los grandes servicios nacionales del bienestar, característicos
del Estado Social.

Weber concebía la burocracia como “…la forma de organización a través de

la cual opera el sistema de dominación política nacional o legal. El tipo de
sistema que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de
dominación carismática y tradicional, que no son racionales porque no se
basan en la obediencia a la norma legal”. La denominación legal o racional
del modelo weberiano, articulada a través de la burocracia se basaba en:
a. L a d e f i n i c i ó n d e l i n t e r é s p ú b l i c o d e s d e l a p e r s p e c t i v a
fundamentalmente “administrativista” esto implicaba reclutar,
desarrollar y conservar expertos en el campo de la administración, la
ingeniería y el trabajo social.
b. El logro de resultados en función de las especialidades de los expertos y
bajo una fuerte orientación de inversión pública.
c. La legitimación de la selección de los expertos y funcionarios no electos
en un Estado administrativo.
d. La aplicación de sus conocimientos y normas profesionales a los
problemas existentes en sus campos de especialización.

El modelo burocrático buscaba la eficiencia, entendía a ella como su

paradigma. En esa concepción para lograr eficiencia se despersonaliza la
gestión, las personas tienen como fundamento el cumplimiento de lo que
la institucionalidad formal les define. Los funcionarios cumplen
estrictamente lo establecido por el contenido del cargo y ejecutan lo que
las normas establecen sin discusión alguna. En todo caso, la gestión de los
servidores públicos debía guiarse por la obligación y no por la misión. De
esta forma, el modelo Weberiano efectuaba la distinción entre un experto
y un tomador de decisiones. El experto (científico) ejecutaba lo que el
tomador de decisiones (político) establecía en función de su lectura de la
realidad. Separaba, consiguientemente, la administración de la política.
Weber, hace una clara distinción entre el político y el administrador. El
primero que vive de y para la política con una clara racionalidad hacia la
consecución y uso del poder y los instrumentos que el Estado le permite en
cuanto al ejerció de la función publica. Una de las bases de la burocracia
establece que el merito y la rigurosidad académica permite la eficiencia del

6 Organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos
que le son propios. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas.
Conjunto de los servidores públicos. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.

16
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

Estado cuando un cuerpo de funcionarios especialistas apoyan las

decisiones, incluso políticas, bajo severos estándares de conocimientos.
El paradigma de organización burocrática sobre el que se sustentaron, en
general, las administraciones públicas ha inducido al desarrollo de un tipo
de gestión cuya realidad ha sido el de servir a la administración misma,
centrada en los intereses inmediatos y en las expectativas de sus
funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos han
dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados
en el ordenamiento jurídico, independientemente de su eficacia material,
de su efectividad y, consecuentemente, de la responsabilidad pública
involucrada.

b. El modelo post burocrático

A diferencia del anterior, el modelo pos burocrático, que da origen al

Estado contractual 7 o gestión por resultados, que se inicia
aproximadamente en los primeros años de los 90, enfatiza más bien en el
beneficio que la sociedad percibe del accionar público. Los resultados no se
miden en términos de insumos y procedimientos, sino en términos de
cambios de distinta escala que se dan en el entorno - interno y externo - de
la organización pública. No descuida el desarrollo normativo, pero le
preocupa más la ejecución que el apego a las normas. Para ello agenda
temas cruciales para la gestión, como las políticas de incentivo al talento y
ejecución, los estándares de calidad y el desempeño, etc.
La posburocracia asume que las estructuras internas así como su
optimización permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes
para concretar resultados; que los procedimientos clave deben ser
reformados pero no sólo en la perspectiva de optimizar el control sino el
servicio a la ciudadanía, que los recursos financieros deben
primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los
resultados y que los sistemas de información y gestión del conocimiento
son muy necesarios pero enfocados de manera estratégica.
La corriente post-burocrática privilegia el proceso de dirección estratégica.
Implica un esfuerzo aún considerable en la dimensión operativa bajo
principios de calidad total en procedimientos, talento humano y servicios,
con la hipótesis que sólo es posible alcanzar resultados valiosos para la
comunidad con conocimientos y capacidades técnicas, organizacionales y
políticas dentro de las estructuras. Enfatiza que la capacidad se basa en
conocimientos que respondan al estado de la discusión en cada tema,
procurando “tomar y dar”, rescatando el conocimiento local y
construyendo conocimiento conjunto.
En consecuencia, esta nueva tendencia marca una división y diferencia con
la corriente weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el
siguiente cuadro:

7 De contrato, el Gobierno promete y asume compromiso que hace nacer obligaciones recíprocas entre él
y la sociedad..

17
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

PARADIGMAS COMPARADOS
El Paradigma Burocrático El Paradigma Pos burocrático
Interés publico definido por los expertos Resultados valorados por los ciudadanos
Eficiencia Calidad y valor
Administración Producción
Control Apego al espíritu de las normas
Especificar funciones Identificar misión, servicios
Autoridad y estructura Clientes y resultados

Justificar costos Entregar valor (valor publico)

Implantar responsabilidad  Construir la rendición de cuentas

 Fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos  Entender y aplicar normas
 Identificar y resolver problemas
 Mejora continua de procesos
Operar sistemas administrativos  Separar el servicio del control
 Lograr apoyo para las normas
 Ampliar las opciones del cliente
 Alentar la acción colectiva
 Ofrecer incentivos
 Evaluar y analizar resultados
 Practicar la retroalimentación.

El paradigma post-burocrático genera conocimientos basados en la

práctica. De allí nace el concepto de la nueva gestión pública (NGP) que
implica un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestión publica.

c. El modelo de la nueva gestión publica (NGP)

La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una
gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el
desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de
control que permitan transparencia en los procesos de elección de planes y
resultados, así como en los de participación ciudadana, la NGP es el
paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la
organización y gestión de las administraciones públicas. Es un enfoque que
intenta incorporar algunos elementos de la lógica privada a las
organizaciones públicas.
En la NGP los directivos públicos elegidos deben resolver la ambigüedad, la
incertidumbre y el conflicto alrededor de las políticas públicas, a fin de
describir de antemano lo que quieren que logren sus funcionarios en un
lapso determinado; las funciones de formulación de políticas y las de
operaciones deberían asignarse a organizaciones diferentes, con
entidades operativas encabezadas por funcionarios versados en la gestión,

18
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

mientras que los sistemas administrativos centralizados deberían

reformarse a fin de trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad a
los niveles más cercanos al ciudadano.
En síntesis la Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre:
a. La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.
b. La gradual eliminación del modelo burocrático hacia una GESTIÓN POR
RESULTADOS.
c. La creación del valor público.
d. El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del
Estado
e. El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad
social.
La nueva gestión publica, tiene dos estadios. En su etapa de desarrollo
vigente, la del Desarrollo Contractual, a diferencia del enfoque
tradicional, un gobierno es eficiente no solamente gracias a los
instrumentos administrativos que crea o utiliza sino debido a su
posicionamiento en la escena política. Al estar el Estado compuesto por
actores que tienen intereses, la eficiencia sólo podrá garantizarse si
genera (el Estado) reglas del juego que liberen la acción de los actores
sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores políticos y
gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia
su propia agenda política.
De esta manera, la responsabilidad de la nueva gerencia pública está
ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión y no sólo al cumplimiento de
sus mandatos. Se propone separar el diseño de políticas públicas de su
administración, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del
gobierno por competencia e incentivos.
En esta perspectiva, enfrenta desafíos buscando lograr metas y resultados
transparentes dando la suficiente flexibilidad a los administradores del
gobierno para determinar cómo alcanzarlas. La administración pública
como prestadora de servicios para los ciudadanos no podrá liberarse de la
responsabilidad de prestar éstos de manera eficiente y efectiva, sin
buscar la generación de utilidades como fin último.

d. La Gestión Publica por Resultados (GpR)

Gestión Pública por resultados es un proceso estratégico, político y
técnico, que parte del principio del “Estado contractual” en el marco de la
Nueva Gestión, es decir la relación y vínculo formal que se da entre un
principal (sociedad) y un agente (gobierno) en el cual ambas partes
acuerdan efectos o resultados concretos a alcanzar con acción del agente
y que influyen sobre el principal, creando valor público.
La GpR implica una administración de las organizaciones públicas
focalizadas en la evaluación del cumplimiento de acciones estratégicas
definidas en un plan de gobierno y un plan de desarrollo. Dada la débil

19
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

coordinación que generalmente existe entre la Alta Dirección y los

mandos operativos, es necesario que el esfuerzo modernizador proponga
una nueva forma de vinculación entre ambas, en la que sean definidos las
responsabilidades y los compromisos mutuamente asumidos.
“En un enfoque de gestión que busca incrementar la eficacia y el impacto
de la políticas del sector público a través de una mayor responsabilidad de
los funcionarios por los resultados de su gestión”.
La implantación de un proceso de Modernización de la Gestión Pública se la
entiende como la incorporación de nuevos enfoques de índole
empresarial, tales como Reingeniería, Benchmarking, Outsourcing, etc.,
con la finalidad de superar la administración burocrática que
caracterizaba a los países menos desarrollados. El proceso de
Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad “elevar las
competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera
más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al
conjunto de los actores que intervienen en la generación de los
respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la
sociedad” De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto
fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como
para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.
Para que lo anterior se cumpla, se pone énfasis en la transformación de la
cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública. Lo
fundamental era dar un giro en los hábitos, costumbres y forma de actuar
de la administración pública.
Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios
públicos, de tal modo que se impulsaran políticas de personal, centradas
en premiar el buen desempeño, fomentar la capacitación y el
perfeccionamiento profesional, hoy ausentes en la gestión publica
peruana.
La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado Peruano, tiene
como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de
eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención
a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.
En este marco el objetivo es alcanzar un Estado:
• Al servicio de la ciudadanía. La acción del Estado debe centrarse en
beneficiar a su población generando oportunidades para su desarrollo
y bienestar.
• Con canales efectivos de participación ciudadana. El estado debe
escuchar y recoger las propuestas de la ciudadanía y establecer alianzas
publico privadas en todas sus instancias de gobierno.
• Descentralizado y desconcentrado. El poder se ejerce
descentralizadamente, de manera armónica y con sentido de
colaboración entre los diferentes niveles de gobierno. La asignación de
funciones se realiza teniendo en consideración a un buen servicio al
ciudadano.

20
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

• Transparente en su gestión. La comunidad debe estar informada

periódicamente sobre las acciones de gobierno a través de diferentes
medios de rendición de cuentas.
• Con servidores públicos competentes y debidamente remunerados. Se
promueve su capacitación y perfeccionamiento, remuneraciones en
función al desempeño y calificación, con incentivos a la eficiencia y
eficacia.
• Fiscalmente equilibrado. Los ingresos que financian la inversión y el
gasto público tienen una relación de armonía.
El proceso de modernización de la gestión del Estado debe sustentarse
fundamentalmente en el diseño de una visión compartida y planes de
largo y mediano plazo, estratégicos y sustentables, que de den sentido a
su actuación, que convoque y comprometa a la ciudadanía a la
participación responsable, que aporte a los procesos de desarrollo, que
no sea solo beneficiario del bienestar, sino en lo fundamental, participe y
constructor de un futuro promisorio. Ciudadanos con sentido crítico
Ello implica también, profundizar el proceso de descentralización,
redefiniendo los roles y fortalecimiento la capacidad de gestión, del
propio Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales. Mayor
eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se
eliminar la duplicidad o superposición de competencias, funciones y
atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores.
En este contexto es prioritario revalorizar la Carrera Pública, poniéndole
especial énfasis al principio de la ética pública y la especialización así como
el respeto al Estado de Derecho.
El enfoque que debe orientar y marcar el paso de la modernización del
Estado es institucionalizar la gestión por resultados, a través del uso de
modernos recursos tecnológicos, como la planificación estratégica y
concertada, la incorporación de sistemas de monitoreo y evaluación, la
rendición pública y periódica de cuentas, la transparencia a fin de
garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.
La estructura y organización de la Administración Pública, deben ser
dinámicas y responder de manera efectiva al cumplimiento de los
objetivos y metas señalados en los planes. La organización debe
estructurarse para responder al cumplimiento de la misión, que a su vez
está articulada a la visión, donde las funciones no se cumplan en si misma,
sino a través de proyectos y actividades en el marco de una cultura de
proyecto, donde toda acción gubernamental este orientado a cumplir un
objetivo y por lo tanto a producir un resultado.

3. El proceso de gestión publica

La gestión pública, como sistema, tiene un conjunto de principios,
concepciones, tecnologías e instrumentos que sustentan, orientan y ponen
en práctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo ordenado y

21
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

secuencial para la provisión de servicios públicos que aporten a la generación

de oportunidades para el desarrollo del país, y dentro de ella de sus
territorios de manera armónica y articulada.
a. Los principios
Son razones y cánones que fundamentan y rigen el pensamiento y la
conducta del Estado y sus funcionarios y servidores públicos en
cumplimiento de sus competencias y atribuciones.
• Principio de Legalidad, las autoridades, funcionarios y servidores del
Estado están sometidas a las normas del ordenamiento jurídico de la
gestión publica.
• Principio de servicio al ciudadano, la acción gubernamental está al
servicio de las personas y de la sociedad; responden a sus necesidades y
el interés general de la nación; asegurando que su actividad se preste
con eficacia, eficiencia, simplicidad, sostenibilidad, veracidad,
continuidad, rendición de cuentas, prevención, celeridad y
oportunidad.
Este principio tiene un carácter estratégico, porque pone la
administración pública al servicio del ciudadano y el desarrollo, a
diferencia de la concepción tradicional que aun envuelve la cultura
organizacional de la burocracia estatal, que pone la administración al
servicio de la administración, es decir, se gestiona priorizando el
cumplimiento de los procedimientos sin darle importancia a los
resultados.
• Principio de Inclusión y Equidad, el Estado afirma los derechos
fundamentales de las personas y el ejercicio de sus deberes. Con
Inclusión, promoviendo la incorporación económica, social, política y
cultural de los grupos sociales excluidos y vulnerables y de las personas
con discapacidad de cualquier tipo que limita su desempeño y
participación activa en la sociedad. Con equidad, promoviendo la
igualdad de todas las personas a las oportunidades y beneficios que se
derivan de la prestación de servicios públicos y el desarrollo en general.
• Principio de participación y transparencia, las personas tienen derecho
a vigilar y participar en la gestión del Poder Ejecutivo, conforme a los
procedimientos establecidos por la ley. Para ello las entidades del
Estado actúan de manera que las personas tengan acceso a
información.
• Principio de Organización, integración y cooperación,
Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado según
corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines por
instituciones, delimitando sus funciones en el marco de sus respectivas
leyes orgánicas, evitando la duplicidad y superposición.
Coordinan y cooperan de manera continua y permanente en los planos
intersectorial e intergubernamental (Gobierno Nacional y gobiernos
regionales y locales).

22
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

• Principio de Competencia, los tres niveles de gobierno ejercen sus

competencias exclusivas de manera inherente, sin transgredirla entre
ellas, y las competencias compartidas de manera articulada y
complementaria en el marco del principio de subsidiaridad.

b. Los sistemas de gestión publica

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo hace un importante aporte para
comprender y organizar mejor la gestión publica. Para ello pone de
manifiesto el concepto de Sistemas, definiéndolo como el conjunto de
principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Gestión Pública, para que las
entidades gubernamentales ejerzan sus competencias y atribuciones.
Existen dos tipos de sistemas: los funcionales y los administrativos.
Para una mejor comprensión de estos sistemas, es conveniente
previamente comprender el concepto de lo que son las funciones
sustantivas y las de administración interna.
Las funciones sustantivas son inherentes y caracterizan a una institución
del Estado y le dan sentido a su misión. Se ejercen a través de los órganos
de línea. Son funciones sustantivas las relacionadas a salud, educación,
transporte, turismo, energía, etc.
Las funciones de administración interna sirven de apoyo para ejercer las
funciones sustantivas. Están referidas a la utilización eficiente de los
medios y recursos materiales, económicos y humanos que sean asignados.
Son funciones de administración interna las relacionadas a actividades
tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización,
recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría
jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios
auxiliares, entre otras.
Sobre la de esta tipología de funciones, que son de carácter
organizacional, los sistemas funcionales y administrativos se pueden
definir así.
• Los Sistemas funcionales
Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento
de las políticas públicas que requieren de la participación de todas o
varias entidades del Estado.
Los sistemas funcionales están relacionados con las funciones
sustantivas que caracterizan a cada una de entidades públicas.
Mediante estos sistemas se gestionan las materias que se le encargan a
una institución por ley, y se ejecutan a través de sus órganos de línea
originándose los servicios que le corresponden a la institución. Las
materias son agricultura, ambiente, comercio, turismo, economía,
salud, educación, trabajo, mujer, desarrollo social, transporte,
comunicaciones, saneamiento, producción, energía, minas, justicia,
defensa, interior, etc., y dan lugar a sistemas como, el sistema integral

23
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

de salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de

agua y alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de
riego, sistema energético, sistema judicial, etc.
· • Los Sistemas Administrativos
Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización
de los recursos en las entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos tienen relación con las funciones de
administración interna que se ejercen en apoyo al cumplimiento de
las funciones sustantivas, están referidas a la utilización eficiente de los
medios y recursos materiales, económicos y humanos que intervienen
en el ciclo de la gestión publica para la provisión de servicios públicos.
Se ejecutan a través de sus órganos de línea, apoyo y asesoría, según
corresponda.
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional.

Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratégico Defensa Judicial del Estado
Presupuesto Público Abastecimiento
Inversión Pública Tesorería
Endeudamiento Público Contabilidad
Modernización de la gestión pública Control.
Gestión de Recursos Humanos

La gestión combinada y complementaria de los sistemas funcionales y

administrativos origina la gestión pública.
Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su
autoridad técnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su ámbito, coordina su
operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
Paulatinamente se debe adecuar el funcionamiento de los Sistemas
Administrativos al proceso de descentralización y modernización del
Estado, en correspondencia del carácter Unitario, democrático y
descentralizado del gobierno peruano. En la actualidad varios sistemas
tienen un carácter centralista y por consiguiente requieren
modernizarse.

c. Los gestores públicos

El funcionamiento de las entidades públicas se debe a la presencia de
autoridades políticas y servidores públicos que asumen un conjunto de
atribuciones de acuerdo al cargo que ocupa en el marco del mandato que
le asigna su ley de creación.
Las autoridades políticas, en su rol decisor y el servidor público como

24
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

ejecutante, tienen que actuar de manera articulada y complementaria,

dentro del escalón que les asigna la organización.
Los decisores políticos tienen la responsabilidad de adoptar políticas que
conlleven a enfrentar y resolver problemas que afectan a la comunidad
en los diferentes ámbitos de su responsabilidad. Estas políticas son
adoptadas individualmente o reunidos en el colectivo al que pertenecen
(Consejo de Ministros, Consejos Regionales, Concejos Municipales, un
directorio, etc.). Por su parte los servidores públicos ponen en práctica las
políticas haciendo uso de un conjunto de tecnologías de gestión e
instrumentos de orden normativo y gerencial. Los elementos que se
deben tener en cuenta para que la actuación de políticos y técnicos sea
articulada e integral son:
• Visión y liderazgo compartido, que organice sus actuaciones en un
mismo sentido y atraídos por un propósito común, con capacidad
prospectiva, donde el liderazgo no es individual sino de trabajo en
equipo.
• Sentido de misión, el cumplimiento de responsabilidades debe
responder a un proceso de gobierno y gerencia estratégica, para que el
proceso de toma de decisiones sea focalizada en función de las metas
establecidas en beneficio del ciudadano, en correspondencia de la
misión institucional con la visión.
• Agentes de cambio efectivo, ante los permanentes cambios de orden
económico, social, tecnológico, cultural, etc., producidos en el mundo
global, es fundamental la reinvención del liderazgo, pasar de los
liderazgos individuales a los liderazgos colectivos, de conocimientos,
actitudes y habilidades, la capacidad de negociar, de construir equipos,
de actuar con honradez y transparencia, de administrar la tensión y el
conflicto y quizás sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria
para dirigir procesos de cambio para mejorar la gestión publica, y que
este se ponga al servicio del desarrollo integral y sostenible.

4. El ciclo de la gestión publica

Las entidades públicas para cumplir con sus fines y responsabilidades y la
provisión de servicios públicos tienen que actuar de manera ordenada y
secuencial, paso a paso, de manera que el logro de sus resultados sea efectivo.
La toma de decisiones y la ejecución de acciones responderán a un ciclo que
comprende una adecuada combinación de las funciones administrativas y
sustantivas.
El ciclo de la gestión pública comprende las siguientes fases:
• Planeamiento, adoptando políticas, prioridades, estrategias, programas y
proyectos que orienten la acción de la actividad publica en beneficio del
desarrollo integral y sostenible.
• Normativa y reguladora, mediante la cual se establecen las normas que
regulan, las relaciones institucionales, ciudadanas, los servicios públicos,
así como la instrumentalización de las políticas publicas.

25
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Directiva y ejecutora, que permite dirección y ejecución de las acciones

gubernamentales contenidas en la misión institucional, organizando y
coordinando las capacidades humanas y el uso de los recursos financieros,
bienes y activos necesarios para la gestión publica, con arreglo a los
sistemas administrativos.
• Supervisión, evaluación y control, que implica el monitoreo y evaluación
de la gestión publica, verificando el cumplimiento de los indicadores
previstos, la calidad de los servicios y observancia de las normas.
Estas funciones se desarrollan en el marco de un ciclo de gestión, se suceden
secuencialmente e interactúan y retroalimentan permanentemente, de
manera que se tiene una visión integral del proceso, permitiendo ajustes y
correcciones, en el solución los problemas de gestión.

5. Los niveles gobiernos en el país

Las entidades del Estado que asumen el rol directo de gobierno son: el
Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
a. Los roles intergubernamentales
Al Gobierno Nacional le corresponde un rol de rectoría, conductor y
orientador del proceso de desarrollo y la provisión de los servicios
públicos, en el marco de un Estado Unitario, democrático y
descentralizado. Le corresponde establecer y supervisar las políticas
públicas (nacionales y sectoriales), que son de cumplimiento obligatorio
por todas las entidades del Estado y en todos los niveles de gobierno. Su
accionar es sectorial, es decir especializado por cada materia, y para ello
cuenta con los ministerios y las entidades publicas del Poder Ejecutivo.
A través de las políticas nacionales, el Gobierno Nacional, define los
objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales de las
políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento obligatorio
en la provisión de servicios públicos, para asegurar el normal desarrollo de
las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la
política general de gobierno y las Políticas sectoriales son el subconjunto
de políticas nacionales que afectan una actividad económica, social y
ambiental específica pública o privada.
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía
regional, fomentan las inversiones, las actividades y servicios públicos de
su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y
locales de desarrollo.
Adoptan sus políticas regionales en el marco de las políticas nacionales y
sectoriales, adaptándolas a su realidad territorial. Tienen un rol
articulador en el proceso de gestión pública, pues el diseño y aplicación
de sus políticas tienen que ser integrados, es decir abordar dos o más
materias articuladamente.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la

26
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con

las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
Al igual que los gobiernos regionales, adoptan sus políticas locales en el
marco de las políticas nacionales y sectoriales, integrándose a las políticas
regionales y adaptándolas a su realidad local. Tienen un rol ejecutor en el
proceso de gestión pública, pues el diseño y aplicación de sus políticas
tienen que integrar dos o más materias, y ejecutar todas aquellas
funciones que atiendan las demandas más inmediatas de la población.
En el marco del ordenamiento jurídico nacional, y las corrientes modernas
de la nueva gestión pública, la participación ciudadana es un elemento
sustantivo para promover los procesos de desarrollo y la mejor prestación
de los servicios públicos, y sobre todo para vigilar el desempeño de los
gestores públicos. Por ello, a la participación ciudadana también se le
reconoce un rol de aporte de propuestas y vigilancia.
Roles del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales
Nivel de Roles Desafíos
Gobierno/Sociedad
GOBIERNO RECTOR Y FACILTAR Y CONSOLIDAR
NACIONAL CONDUCTOR PROCESO

GOBIERNOS PLANIFICADOR LIDERAR, CONSOLIDAR

REGIONALES ARTICULADOR PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO

GOBIERNOS PLANIFICADOR LIDERAR, CONSOLIDAR

LOCALES EJECUTOR PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
SOCIEDAD CIVIL PROPOSITIVO INVOLUCRARSE, CONTRIBUIR
VIGILANCIA EN DESARROLLO

b. La coordinación intergubernamental
En el marco del proceso de descentralización, el ejercicio del poder entre
el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales debe ser
equilibrado, de cooperación y colaboración mutua. Para ello la separación
de competencias y funciones tiene que ser racional, evitando la
duplicidad de funciones entre instituciones, y bajo el criterio de alcanzar
la mayor eficiencia y efectividad para la prestación de los servicios del
Estado a la comunidad.
Para poner en práctica la colaboración y coordinación
intergubernamental, se establecen tres tipos de competencias que
definen el modo de actuación de los tres niveles de gobierno, es decir que
tienen que hacer manera exclusiva cada uno, y que pueden hacer de
manera conjunta. Estas son las competencias exclusivas, compartidas y
delegables.

28 27
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de

manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constitución y la ley.
Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o
más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel.
Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega
a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento
establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de
tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que
delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la
recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegación.
Por consiguiente de manera bilateral o colectiva, los gobiernos pueden
adoptar acuerdos haciendo uso de este tipo de competencias, de manera
que potencien la acción estatal en beneficio de la comunidad.
Posteriormente en la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se crea el
Consejo de Coordinación Intergubernamental, como una instancia
para fortalecer de descentralización, bajo la Presidencia del Consejo de
Ministros, donde participan los Ministros de Estado, los Presidentes
Regionales y una represtación de los Alcaldes de las municipalidades del
país. Este Consejo se ha instalado y tiene pendiente la aprobación de su
Reglamento. Entre su principal función está la de coordinar y consensuar
las políticas publicas, especialmente donde existen funciones
compartidas entre los tres niveles de gobierno, de manera que las
diferentes demandas de la comunidad sean atendidas de la mejor manera
posible.

6. Resumen
A manera de un breve resumen, señalamos que la gestión pública en el Perú
presenta graves problemas que limitan una acción efectiva del Estado para
cumplir sus fines y funciones. El Estado Peruano, tiene todavía grandes rasgos
centralistas, lo que se replica en el modelo de gestión pública imperante. Ello
porque el proceso es joven, y porque hay una cultura de desconfianza desde
los estamentos nacionales hacia los gobiernos regionales y locales, donde el
centralismo se cree más capaz que estos últimos, poniendo trabas de
diferente índole a su desarrollo y restringiéndose de esa manera, el accionar
de los gobiernos descentralizados.
Si bien es cierto se han incrementado los ingresos de los gobiernos regionales
y locales, más que por una de política fiscal descentralizada, por el
incremento de la recaudación del fisco, las inversiones son trabadas por los
mecanismos burocráticos provenientes del nivel central
Desde el año 2002, está vigente la Ley Marco de Modernización de la Gestión

28
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

del Estado, sin embargo es muy poco lo avanzado, los cambios son mínimos,
debido a que los organismos rectores de los sistemas administrativos han
avanzado poco en proponer políticas e instrumentos modernos, que
mejoren o reemplacen a muchos sistemas que están vigentes por más de 20
años en su concepción original.
El enfoque de gestión que prima, es burocrática, de fuerte cultura normativa
y burocrática, que impide desarrollar iniciativas creativas que contribuyan a
contar con métodos e instrumentos de gestión efectivos para el logro de
objetivos con fuerte impacto, por temor a caer en faltas administrativas o
civiles que después son sancionadas por los órganos de control.
Existe poca coordinación entre los entes estatales, o estos son prácticas
aisladas, principalmente por la falta de liderazgo de la gran mayoría de
autoridades gubernamentales, caracterizado por un trabajo individual más
que colectivo, y una ausencia de visión de futuro compartida. Se cae con
mucha facilidad en una gestión cortoplacista, confundiéndose lo urgente con
lo importante y estratégico. A ello se aúna en muchos casos la ausencia de un
programa de gobierno.
La ausencia de un enfoque integral de la Gestión Orientada a Resultados que
beneficie a la ciudadanía, como referencia a un proceso de modernización de
la gestión pública, que reforme, por ejemplo, los procedimientos
burocráticos ineficaces y “arcaicos”, no va por buen camino. El estilo de
gestión vigente se caracteriza por centrarse exclusivamente en seguir los
procesos y dar cumplimiento a las normas y a la legalidad correspondiente,
creando controles que no cumplen con su efectividad. Por esto un nuevo
estilo de gestión, con énfasis a los resultados, se pone de manifiesto. Aquí hay
un liguero avance con el presupuesto por resultados, pero que tiene el
peligro, como se avizora, de reducir los resultados a lo presupuestal, y no a la
gestión publica en su conjunto.
La provisión de servicios públicos por lo tanto, no se desarrolla con criterios
de calidad, oportunidad y eficiencia; lo que refleja la poca capacidad de
gestión de los gestores públicos.

29
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

I. Los sistemas administrativos

En el módulo anterior señalamos que la gestión pública está configurada por las
entidades gubernamentales y los procesos políticos y técnicos a través de los
cuáles un Gobierno, en representación del Estado, diseña e implementa políticas,
suministra bienes y servicios, y aplica regulaciones con el objeto de cumplir con
sus fines y funciones, a través de cada uno de sus niveles de sus gobierno.8
Para este efecto, la gestión pública tiene como soporte a un conjunto de sistemas
9
administrativos , que comprenden una serie de tecnologías, metodologías,
procedimientos, instrumentos, etc. que le permiten actuar en consideración a los
mandatos y encargos establecidos por la Constitución y la Ley a cada entidad
gubernamental.
Mediante los sistemas administrativos se orienta y organiza la actividad de las
entidades públicas, y a su interior, de los sus gestores, permitiendo el logro de los
objetivos y metas preestablecidos, a partir de coordinar sus actividades y
utilización de diversos recursos. Los sistemas administrativos apuntan a que
gestión pública tenga un desempeño eficiente, eficaz e inclusivo, con resultados
que beneficien al ciudadano.
Los Sistemas Administrativos son de aplicación nacional, y comprende los
10
siguientes :

Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratégico Defensa Judicial del Estado
Presupuesto Público Abastecimiento
Inversión Pública Tesorería
Endeudamiento Público Contabilidad
Modernización de la gestión pública Control.
Gestión de Recursos Humanos

En ésta oportunidad solo nos ocuparemos de las más relevantes, con implicancias
más directas a la provisión de servicios públicos, como son el planeamiento
estratégico, el presupuesto Público y la inversión pública. En segundo orden, sin
desmerecer la importancia, de los sistemas de modernización de la gestión
pública, gestión de recursos humanos, abastecimiento y control gubernamental.

8 En el caso del Estado peruano son tres: Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales
(provinciales y distritales.
9 Ley N° 29158, ley orgánica del poder ejecutivo, promulgada: 19/12/2007, publicada: 20/12/2007.
10 Artículos 43 al 46 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

30
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

II. El Sistema de planeamiento Estratégico

La planificación en general, es un proceso que define objetivos, metas,
estrategias y acciones para lograr resultados deseados en el futuro y
encaminados a cambiar la situación actual. Para ello se requiere de determinadas
metodologías y técnicas y la participación conciente de un conjunto de actores
(institucionales e individuales) con responsabilidad o interés en cambiar el estado
negativo o carencias de las cosas.
También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de esfuerzos de
planeación debe hacerse, cuándo y cómo debe realizarse, quién lo llevará a cabo,
y qué se busca con los resultados.
La planificación desde el Estado tiene como marco y objeto la promoción del
desarrollo integral, sostenible e inclusivo, a partir de generar oportunidades para
el bienestar de la población.
En este acápite se tratan a continuación los diferentes aspectos relacionados al
planeamiento estatal.

1. La planificación en el Perú
Es conveniente señalar que la situación de la planificación del Estado es
precaria y sumamente débil. Los planes con los que cuentan las entidades
gubernamentales dejan mucho que desear y en la práctica son poco útiles
para conducir la acción gubernamental. Se los elabora más que nada para
cumplir con la normatividad, evitarse problemas con los entes de control,
pero que como instrumentos de gestión, tienen un papel muy limitado, pues
la gestión ésta más orientada por los presupuestos, que muy poco o casi nada
están articulados a los planes.
No se tiene definida una metodología mínima estándar, ni de contenidos, ni
los alcances que deben tenerse en cuenta para la formulación y gestión de los
planes de responsabilidad estatal. Se dice y exige, que los diferentes planes
sectoriales, institucionales y territoriales deben articularse sectorial y de
manera intergubernamental, pero no se sabe como, no se tiene una
metodología.
Pero mas allá de las metodologías e instrumentos ausentes, el país no ha
logrado consensuar una visión de futuro para el desarrollo nacional, que sirva
de eje orientador para las visiones de los departamentos, provincias y
distritos.
Tareas como estas deben ser asumidas por el Centro Nacional de Planificación
Estratégica, creado a mediados del 2008 y que a la fecha tiene menos de un
año de vida, y que no cuenta con el financiamiento que se corresponda a la
envergadura de sus tareas. Su proyecto de presupuesto estaba para el 1009,
por el orden de 18 millones de soles y solo se le aprobó 3 millones de soles.

31
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

2. El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

a. Definición
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) es el organismo
técnico especializado que ejerce la función de órgano rector, orientador y
de coordinación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Está
adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Los órganos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico mantienen
una relación técnica y funcional con el CEPLAN en las materias de su
competencia.
El CEPLAN se estructura y funciona según un modelo de organización
flexible y de gestión horizontal, basado fundamentalmente en la
constitución de comités multidisciplinarios a cargo de coordinadores.

b. Funciones del CEPLAN

Las funciones del CEPLAN son:
• Conducir el proceso de formulación y difusión de una visión
compartida y concertada de futuro del país en sus diversos sectores y
niveles de gobierno.
• Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la
función de coordinación de la planificación estratégica concertada.
• Formular y actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, en
coordinación multisectorial, interinstitucional e intergubernamental.
• Asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos regionales y
orientar a los gobiernos locales en la formulación, el seguimiento y la
evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollos, para su
alineamiento con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
• Desarrollar metodologías e instrumentos técnicos y directivas para
asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional.
• Promover y orientar la formación y actualización profesional y técnica
de especialistas en planeamiento estratégico, prospectiva y
formulación y evaluación de políticas públicas y planes.
• Presentar al Presidente del Consejo de Ministros y Consejo de Ministros,
el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
• Orientar y desarrollar las funciones del planeamiento estratégico como
son: La prospectiva, la coordinación y el monitoreo y evaluación.
• Promover sinergias entre las organizaciones de los sectores públicos y
privado y de la sociedad civil.

c. Estructura orgánica del CEPLAN

Está organizado por:
• El Consejo Directivo
El Consejo Directivo es el más alto órgano de deliberación y decisión del

32
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

CEPLAN. Está integrado por ocho miembros:

- Un representante del Presidente de la República, quien lo preside;
- Tres representantes del gobierno nacional, dos propuestos por el
Presidente del Consejo de Ministros y uno por el Ministro de
Economía y Finanzas;
- Dos profesionales de prestigio con experiencia en la docencia
universitaria (De una universidad pública y otra privada), propuestos
por la Asamblea Nacional de Rectores;
- Un representante propuesto por los Colegios Profesionales;
- Un representante de los gobiernos regionales, propuesto por la
Asamblea de Presidentes Regionales.
Son designados por un período de cinco años.
• La Dirección Ejecutiva
La Dirección Ejecutiva es el órgano responsable de la ejecución de los
acuerdos del Consejo Directivo y depende de la Presidencia del Consejo
Directivo. Tiene a su cargo las coordinaciones institucionales y la
gestión técnica y administrativa en apoyo del trabajo del Consejo
Directivo, de los comités multidisciplinarios, del Consejo Consultivo, del
desarrollo de las funciones del CEPLAN y de los fines del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico, en la forma que establece su
reglamento de organización y funciones.
La Dirección Ejecutiva está a cargo de un Director Ejecutivo designado
por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente.
• El Consejo Consultivo
El Consejo Consultivo es el principal órgano de asesoría del Consejo
Directivo del CEPLAN. Está integrado por un máximo de veinte personas
de reconocida trayectoria profesional y, de preferencia con
experiencia en planeamiento estratégico. Sus integrantes y entre ellos
su presidente, son designados y removidos por el Consejo Directivo a
propuesta de su presidente, en coordinación con el Presidente del
Consejo de Ministros.
Los miembros del Consejo Consultivo ejercen su función ad honórem.
El Consejo Consultivo es asistido durante sus sesiones por el Director
Ejecutivo del CEPLAN o el funcionario que le sigue en jerarquía.
El Consejo Consultivo se pronuncia sobre los asuntos que, en materia de
planeamiento estratégico y funciones del CEPLAN, son sometidos a su
consideración por el Consejo Directivo del CEPLAN., pero sus acuerdos
no son vinculantes.
• Los comités multidisciplinarios y los demás órganos de línea funcionales
y de asesoría y apoyo administrativo que se crean según su reglamento
de organización y funciones.

33
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

3. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

a. Definición
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico es el conjunto articulado e
integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales, existentes en las
diferentes instituciones gubernamentales relacionados a la planificación
estatal, con la de finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de
planeamiento estratégico nacional, para promover y orientar el desarrollo
armónico y sostenido del país.

b. Estructura
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está integrado por:
• El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, como órgano rector del
Sistema;
• Los órganos del gobierno nacional, con salvaguarda de su autonomía, de
los demás poderes del Estado, de los organismos constitucionales
autónomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y
competencias en el planeamiento estratégico;
• El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertación de la
planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en
su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del
Consejo Directivo del CEPLAN.

c. Objetivos
Los objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico son:
• Constituirse en el espacio institucionalizado para la definición concertada
de una visión de futuro compartida y de los objetivos y planes estratégicos
para el desarrollo nacional armónico, sustentable, sostenido y
descentralizado del país.
• Articular, integrar y concertar la elaboración del Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y
descentralizados.
• Definir las orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos
para el planeamiento estratégico.
• Promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades
para el planeamiento estratégico.
• Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión para
resultados de mediano y largo plazo, en coordinación con el Consejo
Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de
planeamiento estratégico y con orientación hacia la promoción de la
modernización administrativa y el logro de estándares de eficiencia al
servicio del ciudadano
• Promover la mejora de los índices de competitividad del país para
aprovechar las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el

34
 Política Económica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local

marco de los tratados internacionales de promoción, asociación y

cooperación económica y comercial convenidos por el Perú.
• Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y privado
en el proceso de formulación de los planes estratégicos nacionales,
sectoriales, institucionales y subnacionales, así como en la ejecución de los
programas y proyectos priorizados
• Promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos
con visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de
los aspectos teóricos que los sustentan.

4. Las políticas publicas

a. Definición
Se entiende por políticas públicas a la decisión o conjunto de decisiones
que se toma para orientar y/o priorizar un propósito, un curso de acción o
una acción determinada, entre las diferentes formas o alternativas
posibles de aplicar, para modificar una determinada situación. La
adopción de políticas públicas es una función clave de un gobierno.
Las políticas públicas buscan superar las dificultades económicas, sociales,
culturales, institucionales y políticas que afectan a la sociedad. Para ello la
intervención estatal tiene que ser sostenible a través de políticas que
orienten el curso de acción adoptado.
Las políticas públicas se instrumentalizan a través de planes, programas,
proyectos, actividades, normas, instituciones, etc.

b. Clasificación
Aunque en el país no hay un consenso sobre una probable clasificación de
las políticas públicas, presentamos aquí una propuesta de clasificación
• Por su procedencia, pueden ser:
- De Estado, cuando son consensuadas por los actores claves de la
sociedad, son de interés de toda la nación o comunidad y transcienden
varios periodos de gobierno. Le dan sentido, estabilidad y
sostenibilidad a los procesos de desarrollo y cambio.
- De Gobierno, cuando son adoptadas por determinado nivel de
gobierno (Nacional, Regional o Local), para atender las carencias,
déficits o problemas que afectan a la población y/o aprovechas las
oportunidades del entorno, en el marco de las políticas de Estado y el
plan de gobierno correspondiente (oferta electoral).
Las políticas regionales y locales se adoptan en el marco de las políticas
de Estado y nacionales y sus respectivos planes de gobierno, y deben
articularse entre si y las provenientes del nivel nacional, de manera que
se logren niveles de cooperación en beneficio de sus poblaciones.
• Por su incidencia, pueden ser:

35
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

P
Económicas, cuando están relacionados a temas económicos, como la
política económica, que se expresa en la financiera, tributaria,
presupuestal, aduanera, inversión publica y privada, competitividad,
producción, etc.
P
Sociales, cuando están relacionados a temas sociales, como la política
social que se enmarca en la educación, salud, empleo, alimentación,
vivienda, transportes, etc.
P
Ambientales, relacionada a la conservación y uso racional de los
recursos naturales, el equilibrio ecológico, la organización y
acondicionamiento del territorio, etc.
P
Institucionales, relacionado a definir los roles y funciones de la
institucionalidad nacional, regional y local, así como su desarrollo y
fortalecimiento.
P
Internacionales, relacionado a determinar las relaciones
internacionales con otras republicas para mantener un clima de paz,
cooperación y entendimiento, y un marco de respeto de la soberanía
propia y las otras republicas.
• Por su alcance son:
P
De largo plazo, cuando sus objetivos son duraderos y por lo tanto,
promueven el desarrollo y son de Estado. Se sostiene en las
instituciones gubernamentales y privadas. Son aprobadas en consenso
entre autoridades las autoridades gubernamentales y la sociedad civil.
P
De mediano plazo, se corresponden con los períodos de la gestión
gubernamental. Son la expresión organizada de la oferta de gobierno
de turno en el marco de las políticas de Estado.
P
De corto plazo, se corresponden con cada ejercicio anual. Responden a
las indicaciones del nivel de gobierno sobre las prioridades de cómo y
cuánto aportan a los objetivos de gobierno y desarrollo en cada
ejercicio anual.

5. Los Planes gubernamentales

i. Definición
Los planes gubernamentales son propuestas sistémicas, que se diseñan
antes de concretar el accionar del Estado y sus niveles de gobierno, de
manera que puedan encausar el logro de los objetivos deseados. Un plan
también es una guía para la acción organizada y articulada de sus gestores
en procura del desarrollo nacional, regional y local. Los planes de
desarrollo son instrumentos de gestión que promueven el desarrollo
integral de un determinado territorio. Son de responsabilidad de los entes
gubernamentales. Los resultados de un plan de desarrollo es lograr el
progreso y bienestar de una comunidad, mejorando sus condiciones de
vida y superando las dificultades que lo impiden.
Clasificación de los planes gubernamentales

36
 Estado y Gestión Pública

ii. Clasificación de los planes gubernamentales

En el país, por la reciente implementación del CEPLAN, aun está pendiente
la reorganización del sistema de planificación, y dentro de él la definición,
alcance y contenidos de los planes de uso gubernamental. Sin embargo,
de la experiencia avanzada y alguna normatividad existente presentamos
la siguiente clasificación:
a. En el nivel nacional
• El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PLADES)
Un plan de desarrollo es una guía sistémica que contiene los lineamientos
de política, las prioridades, los objetivos, los indicadores y las acciones de
orden estratégico para orientar el desarrollo armónico y sostenido del
país.
La formulación del Plan Nacional es concertada en el Foro del Acuerdo
Nacional a solicitud del Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente
del Consejo Directivo el CEPLAN.
El 22 de enero del 2009, después de más de 20 años, se dispone la
11
elaboración del Plan de Desarrollo Nacional con un horizontes entre el
2010 al 2021. Mediante Directiva se establece la metodología,
procedimientos, responsabilidades funcionales y el cronograma que
comprenderá a las entidades que conforman el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) para la formulación del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (PLADES), dentro del marco
de una visión de largo plazo.
La directiva se plantea como objetivos los siguientes: i) Establecer la
metodología general y la estructura de contenido del PLADES, ii) Formular
la metodología de planeamiento concertado entre el sector público, el
sector privado y la sociedad civil, iii) Plantear las responsabilidades y
cronograma de actividades que deberán asumir y realizar las entidades
públicas para cumplir con cada una de las etapas de la formulación del
PLADES, y iv) Proponer pautas para la adecuación de los Planes Sectoriales
Multianuales (PESEM) y los planes subnacionales a los Lineamientos de
Política de Desarrollo Nacional 2010-2021.
Participaran en la formulación del PLADES todos los organismos del Estado,
tales como:
i) Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)
ii) Los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonomía,
los demás poderes del Estado:
iii) Todos los ministerios y sus sectores correspondientes
iv) El Congreso de la República y el Poder Judicial
v) Los organismos constitucionalmente autónomos: Ministerio Público -
Fiscalía de la Nación; Banco Central de Reserva del Perú; Contraloría

11 (Directiva Nº 001-2009-CEPLAN/PCM, Directiva para la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional 2010-2021)

37
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

General de la República; Consejo Nacional de la Magistratura; Defensoría

del Pueblo; Tribunal Constitucional, Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Jurado
Nacional de Elecciones y Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil.
vi) Los Gobiernos Regionales y Locales con responsabilidades y
competencias en el planeamiento estratégico, las Juntas de
Coordinación Interregional.
vii)El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertación de la
planificación estratégica nacional con la representación de la sociedad
civil.
El PLADES, como parte de un sistema de planes, hoy en construcción, será
el instrumento rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo.
Tendrá un horizonte temporal de planeamiento entre el 2010 y el 2021,
haciéndolo coincidir con la celebración del bicentenario de la
independencia del Perú.
Todos los planes sectoriales, multisectoriales, subnacionales e
interregionales deberán guardar coherencia y consistencia con el PLADES.
Para su validez y vigencia, deberán contar con la no objeción del CEPLAN.
El PLADES se ejecutara a través de los planes operativos o planes de corto
plazo y en función de los correspondientes presupuestos institucionales.
Los instrumentos financieros públicos deberán alinearse con los planes y
objetivos nacionales.
El proceso de formulación del PLADES será obligatorio para el sector
público y concertado con la sociedad civil y el sector privado, a través del
Foro del Acuerdo Nacional. EL PLADES será vinculante y obligatorio
cumplimiento para el Sector Público.
El PLADES será el marco a partir del cual se priorizarán y formularán los
Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional (PRODENA), en
función a su impacto estratégico a largo plazo. Los PRODENA serán
concertados a nivel intersectorial e interregional para afrontar, en forma
coordinada, el reto del desarrollo.
El CEPLAN, en su condición de ente rector del SINAPLAN, creará y
administrará un banco de Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo
Nacional, en el que se incluirán los programas y proyectos de largo plazo
de inversión pública, inversión privada e inversión pública - privada.
El Ministerio de Economía y Finanzas coordinará la Programación
Multianual de la Inversión Pública con el CEPLAN, para incorporar la
visualización del largo plazo y la asignación presupuestaria total.
Para formular el PLADES y asegurar la consistencia de los planes de
mediano y corto plazo, el CEPLAN creará y administrará el Sistema de
Información Integrado. Todos los organismos y entidades del Estado
darán al CEPLAN acceso directo gratuito, vía electrónica y en tiempo real, a

38
 Estado y Gestión Pública

la información necesaria para elaborar el PLADES. Para tal fin el CEPLAN

determinará la forma, los procedimientos y los alcances de la
transferencia de los datos e información requerida.
El contenido del PLADES tendrá la siguiente estructura mínima:
i) Diagnóstico
ii) Lineamientos de Política de Desarrollo Nacional 2010-2021.
iii) Políticas Sectoriales e Intersectoriales Nacionales 2010-2021.
iv) Políticas Regionales e Interregionales 2010-2021.
v) Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional.
Para apoyar la formulación del PLADES, el CEPLAN, creara Comités
Multidisciplinarios para: i) El análisis y desarrollo de estrategias, programas
y proyectos vinculados a un tema estratégico, y ii) Cada Comité
Multidisciplinario, tanto a nivel sectorial o intersectorial, regional o
interregional, estará integrado por expertos en la materia, de entidades
públicas, de la sociedad civil, del sector privado y del sector académico.
Las entidades públicas asumirán la responsabilidad, a través de su titular,
de: i) Designar a dos funcionarios, un titular y un alterno, que lo
representará ante el CEPLAN, y ii) De remitir al CEPLAN, los planes de largo,
mediano y corto plazo que hayan formulado, dentro de los treinta (30) días
calendario de publicada la presente Directiva.
Para la formulación del PLADES, se ha establecido el siguiente cronograma:
Cronograma de formulación del Plan Nacional de Desarrollo Nacional
Principales Actividades Feb Ma. Ab. Ma. Ju. Jul. Ago Set. Oc. No. Dic.
. 26 26 26 26 26 26 26 26 26 26
Funcionamiento de los comités x x x x x x x x x
multidisciplinarlos
Recepción de planes de corto, x
mediano y largo plazo
Formulación de lineamientos x
estratégicos 2010-2021
Validación de lineamientos x x x
estratégicos de desarrollo
nacional
Formulación del PLADES x x x x x x x x x
Proceso de consulta y x x x x x x x x x
concertación con SINAPLAN
Programas, proyectos, x x x
prioritarios de
desarrollo/presupuesto

Como se puede observar, la tarea asumida por CEPLAN, es un trabajo de

gran envergadura, que es sustancial apoyar, en tanto esta por medio dotar
al país, de una visión concertada de futuro, que integre política y
socialmente a toda la sociedad con el Estado, despierte emprendimientos
para aprovechar adecuadamente las oportunidades de desarrollo que
vaya generando la gestión del PLADES.

39
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• El Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), el Plan Estratégico

Institucional (PEI), el Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto
Institucional Anual (PIA)
La concepción de estos planes se consolida en el 2001, con el mandato
de una directiva12 para la formulación de los planes estratégicos
sectoriales multianuales y los planes estratégicos institucionales para el
periodo 2002 - 2006 para el nivel nacional. La directiva es emitida por el
Ministerio de Economía y Finanzas y por consiguiente tiene un carácter
fundamentalmente presupuestal. Se desarrolla en el marco de la fase
de la Programación Estratégica Multianual del presupuesto público.
Como se sabe, esta fase se considera una herramienta para orientar la
ejecución de los recursos al cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado. Se basa en la capacidad de observación,
anticipación y adaptación de una entidad, frente a los desafíos y
oportunidades que generan, tanto el entorno externo, como su
realidad interna, asegurando el mejor cumplimiento de sus funciones.
Es un proceso que involucra la capacidad de determinar objetivos,
asociar recursos, definir cursos de acción en un esquema Multianual
que permitan cumplir dichos objetivos, seguir el progreso y examinar
los resultados y las consecuencias de esas decisiones teniendo como
referencia las metas preestablecidas.
La Programación Estratégica Multianual, se dice, es una manera
intencional y coordinada de enfrentar y resolver los problemas críticos
de las entidades del sector público, y se refleja en la formulación y
ejecución de los PESEM, los PMIP (Programa Multianual de Inversión
Pública) y los PEI que se definen en el tiempo y en el espacio, se
formulan en términos de objetivos, medibles, verificables,
cuantificados en términos de costos y resultados esperados, y que se
13
integran en un Plan Estratégico Nacional , de manera coherente con la
disponibilidad global de recursos establecida en el escenario
macroeconómico previsto.
A través de la gestión estratégica institucional, cada entidad del Sector
Público, dentro de su ámbito de competencia, implementa la
Programación Estratégica Multianual a través de los planes operativos y
sus correspondientes presupuestos institucionales anuales.
• El Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM)
En este marco se indica que un PESEM, es un instrumento de
planificación de mediano a largo plazo que se refiere a un sector, que
integra a todos los organismos públicos que lo conforman: Ministerios,
Organismos públicos, programas y proyectos.
• El Plan Estratégico Institucional (PEI)
Al plan estratégico institucional, se lo define como un instrumento de
12 Directiva para la formulación de los PESEM y PEI, aprobado por la Resolución Ministerial No. 084-2001-EF/10.
13 En ese entonces el Plan Nacional se obtiene sobre la base de juntar los PESEM, labor hecha en gabinete.

40
 Estado y Gestión Pública

planificación de mediano plazo que refiere a una sola institución, que

expone la misión, la visión, los objetivos estratégicos y las metas
estratégicas de un pliego presupuestario.
• El Plan Operativo Institucional (POI)
Mientras al plan operativo institucional, se dice que es instrumento de
planificación de corto plazo (anual). Contiene todos los objetivos
institucionales de corto plazo, las actividades o intervenciones
programadas por las dependencias y entidades del sector, que se
ejecutan con recursos públicos.
• El Presupuesto Institucional Anual (PIA)
Presupuesto institucional de una entidad pública aprobado por su
titular de pliego, con cargo a los créditos presupuestarios establecidos
en la Ley anual de presupuesto del sector público para el año fiscal
respectivo.
Esta forma de concebir los planes responde a un enfoque normantivista y
tradicional, en la práctica esta lejos del enfoque de la planificación
estratégica. Su formulación es responsabilidad de un equipo técnico, no
hay concertación política ni social, no participa la sociedad, la visión no se
corresponde con la realidad. De estratégico solo tiene el nombre.
Esta concepción no ha evolucionado mucho y parte de sus deficiencias
están siendo heredadas en el actual presupuesto por resultados.
Aquí el CEPLAN tiene una gran tarea, pues tiene que cambiar los enfoques y
metodologías para la formulación y gestión de estos planes, pero ello pasa
por promover un debate, donde se construya una propuesta que aporte a
modernizar la planificación.

b. En el nivel regional
• El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC)
Representa la Propuesta de Desarrollo del territorio departamental y
orienta el accionar de los actores público y privado interesados con el
proceso de desarrollo regional. Tiene que estar articulado o recoger las
políticas nacionales y sectoriales.
Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y
acuerdos, así como la dotación de recursos para el desarrollo regional en el
largo plazo.
Participan en su formulación las autoridades políticas regionales y locales,
líderes sociales y económicos, técnicos especializados entre otros,
organizados en el Consejo de Coordinación Regional, como el órgano
encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y
proyectos estratégicos de inversión. El Consejo Regional aprueba el PDRC.
Este plan por lo menos debe contener:

41
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

i. La visión compartida de futuro.

ii. Los ejes estratégicos.
iii. Los objetivos estratégicos.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. La valorización y estrategias de financiamiento.
vii. Las instancias de coordinación y concertación.
viii. El sistema de monitoreo y evaluación
• El Plan Estratégico Institucional (PEI)
Es la propuesta de desarrollo del gobierno regional en ejercicio, en el
marco del PDRC, orienta su gestión en el periodo que compromete su
gobierno.
Surge del rol promotor del desarrollo regional que les corresponde a los
gobiernos regionales y la oferta electoral presentada a la ciudadanía. En el
proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores
sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDRC.
Permite al gobierno regional establecer un curso de acción para aportar
estratégicamente al PDRC y por ende al desarrollo regional.
Participan en su elaboración las autoridades y técnicos del gobierno
regional y es aprobado por esta instancia de gobierno. El PEI por lo menos
debe contener:
i. La misión.
ii. Las políticas de gestión de mediano plazo.
iii. Los objetivos estratégicos institucionales.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. El programa de inversiones de mediano plazo.
vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluación.
• El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura
El plan operativo y el presupuesto son instrumentos interactivos a través
de los cuales se organiza, financia y gestiona las acciones de corto plazo del
gobierno regional en el marco del PEI.
Surge de un proceso de planificación y presupuesto desplegado por las
autoridades y técnicos del gobierno regional en el marco de las políticas
de gestión de corto plazo adoptadas por el Concejo Regional.
Permite y facilita la unidad de criterios y la secuencia lógica de la gestión
regional en el corto plazo para alcanzar resultados efectivos que aporten
al logro del presupuesto participativo, el PEI y el PDRC.
Puede incorpora acciones concretas de fortalecimiento de capacidades
para la región.
Participan en su elaboración el alcalde y equipo técnico profesional,
liderado por la dependencia que cumpla la función de planificación y

42
 Estado y Gestión Pública

presupuesto. El Plan Operativo y Presupuesto Institucional son aprobados

por el Consejo Regional.
Por lo menos debe contener:
i. La misión.
ii. Las políticas de gestión de corto plazo.
iii. Los objetivos institucionales.
iv. Los programas, proyectos y actividades, trabajos y tareas, metas
presupuestarias.
v. Las fuentes de financiamiento y previsión de gastos.
vi. El cronograma/programación.
vii. Los responsables.
viii. Los indicadores.

c. En el nivel local
• El Plan de Desarrollo Municipal Concertado (PDMC)
Representa la Propuesta de desarrollo de una provincia o distrito y orienta
el accionar de los actores locales interesados en el proceso de desarrollo
local. Tiene que estar articulado o recoger las políticas nacionales,
sectoriales y regionales.
Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y
acuerdos, así como la dotación de recursos para el desarrollo local en el
largo plazo.
Participan en su formulación las autoridades políticas provinciales y/o
distritales, líderes sociales y empresariales, técnicos especializados entre
otros, organizados en el Consejo de Coordinación Local, como el órgano
encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y
proyectos estratégicos de inversión. El Concejo Municipal aprueba el
PDMC. Este plan por lo menos debe contener:
i. La visión compartida de futuro.
ii. Los ejes estratégicos.
iii. Los objetivos estratégicos.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones
vi. La valorización y estrategias de financiamiento.
vii. Las instancias de coordinación y concertación.
viii. El sistema de monitoreo y evaluación
• El Plan de Desarrollo Institucional
Es la propuesta de desarrollo de la municipalidad provincial o distrital, en
el marco de sus correspondientes PDMC, orienta la gestión de los
gobiernos locales en el periodo que compromete su gobierno.
Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a las
municipalidades y la oferta electoral presentada a la ciudadanía por sus

43
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

autoridades. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de

los actores sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDMC.
Permite al gobierno local establecer un curso de acción para aportar
estratégicamente al PDMC y por ende al desarrollo local.
Participan en su elaboración las autoridades y técnicos del gobierno local y
es aprobado por el Concejo Municipal. El PDI por lo menos debe contener:
i. La misión.
ii. Las políticas de gestión de mediano plazo.
iii. Los objetivos estratégicos institucionales.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. El programa de inversiones de mediano plazo.
vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluación.
• El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura
El plan operativo y el presupuesto en el nivel local tienen un tratamiento
similar que en el nivel regional. Solo cambian el alcance de territorio y por
ende la misión que preside el plan operativo y el presupuesto.

III. Presupuesto Público

Los Estados, perciben un conjunto de ingresos por su capacidad coercitiva de
cobrar tributos. Estos ingresos se transforman en gastos, que deben aplicarse de
la forma más eficaz y eficiente posible, de modo que se traduzca en servicios
públicos cada vez mejores a la comunidad.
En ese marco, el presupuesto público es una herramienta fundamental de la
gestión de las finanzas públicas, y sirve como elemento básico para lograr los
objetivos contenidos en los planes gubernamentales, financiando las actividades
y proyectos contenidos en estos. En base a las políticas y objetivos
gubernamentales, la prioridad al gasto, en países como el Perú, debe atender el
gasto social con criterios de calidad y equidad, el gasto de inversión para generar
condiciones favorables a la competitividad, sobre la base de mejorar del capital
físico y humano del país, para que en el mediano plazo se refleje en un mayor
crecimiento, inversión, empleo, así como el mejor aprovechamiento de las
oportunidades de desarrollo, de manera que aporte a una economía que compita
en el mundo global.
Desde el año 2008, se dispone la implementación progresiva del presupuesto por
resultados (PpR) a nivel de programas pilotos con el objetivo de alcanzar objetivos
específicos relacionados a la política económica y social.
a. Definición
El Presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado que
permite a las entidades gubernamentales lograr sus objetivos y metas

44
 Estado y Gestión Pública

contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la

expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos para atender
durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del
Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.
El Presupuesto comprende: i) Los gastos que, como máximo, pueden
contraer las Entidades durante el año fiscal, en función a los créditos
presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas
obligaciones, y ii) Los objetivos y metas a alcanzar en el año fiscal por cada
una de las Entidades con los créditos presupuestarios que el respectivo
presupuesto les aprueba.

b. Principios
La gestión presupuestaria del Estado se rige por un conjunto de principios
que de dan coherencia y sostenibilidad. Aquí se presenta los más
importantes:
• Equilibrio presupuestario. El Presupuesto del Sector Público está
constituido por los créditos presupuestarios que representan el
equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a
asignar, de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando
prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento
correspondiente.
• Equilibrio macrofiscal. La preparación, aprobación y ejecución de los
presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al
marco de equilibrio macrofiscal.
• Especialidad cuantitativa. Toda disposición o acto que implique la
realización de gastos públicos debe cuantificar su efecto (costo versus
resultado) sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma
estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad.
• Especialidad cualitativa. Los créditos presupuestarios aprobados para
las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que
hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Público, así como
en sus modificaciones realizadas.
• De no afectación predeterminado. Los fondos públicos de cada una de
las Entidades se destinan a financiar solo el conjunto de gastos públicos
previstos en los Presupuestos del Sector Público.
• Integridad. Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos
por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se
declaren indebidos por la autoridad competente.
• Anualidad. El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y
coincide con el año calendario. Durante dicho periodo se afectan los
ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los
que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan
producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios
durante el año fiscal.
• Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos. Las políticas de gasto

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo

en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una
gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia,
eficacia, economía y calidad.
• Centralización normativa y descentralización operativa. El Sistema
Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo
técnico normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del
proceso presupuestario.
• Transparencia presupuestal. El proceso de asignación y ejecución de
los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión
presupuestal, difundiendo la información pertinente a la ciudadanía.
• Principio de Programación Multianual. El proceso presupuestario debe
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta
los ejercicios futuros.

c. Los Fondos Públicos

Los fondos públicos están conformados por los ingresos, que por
diferente concepto, percibe el Estado. Se orientan a la atención de los
gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de
la fuente de financiamiento de donde provengan. Los fondos se orientan
de manera eficiente y con atención a las prioridades establecidas en las
políticas públicas en beneficio del desarrollo del país.

d. Estructura de los fondos públicos

Los fondos públicos se estructuran tienen una clasificaciones económica y
otra por fuente de financiamiento.
• Clasificación Económica, que agrupa los fondos públicos dividiéndolos
en:
i) Ingresos Corrientes, que agrupa los recursos provenientes de tributos,
venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad,
multas, sanciones y otros Ingresos Corrientes.
ii) Ingresos de Capital, que agrupa los recursos provenientes de la venta
de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones
por los préstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del
Estado en empresas y otros Ingresos de Capital.
iii) Transferencias, que agrupan los recursos sin contraprestación y no
reembolsables provenientes de entidades, de personas naturales o
jurídicas domiciliadas o no el país, así como de otros gobiernos.
iv) Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones
oficiales de crédito interno y externo, así como los saldos de balance de
años fiscales anteriores.
• Clasificación por Fuentes de Financiamiento, que agrupa los fondos
públicos que financian el Presupuesto del Sector Público de acuerdo al

46
 Estado y Gestión Pública

origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de Financiamiento se

establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Público.

e. Los gastos públicos

Los Gastos Públicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de
gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades
con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos
respectivos, para ser orientados a la atención de la prestación de los
servicios públicos y las acciones desarrolladas por las Entidades de
conformidad con sus funciones y objetivos institucionales.

f. Estructura del Gastos Públicos

Los gastos públicos se estructuran siguiendo las Clasificaciones
Institucional, Económica, Funcional Programática y Geográfica.
• La Clasificación Institucional: Agrupa las Entidades que cuentan con
créditos presupuestarios aprobados en sus respectivos Presupuestos
Institucionales.
• La Clasificación Funcional Programático: Agrupa los créditos
presupuestarios desagregados en funciones, programas y
subprogramas. A través de ella se muestran las grandes líneas de acción
que la Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado y el logro de sus objetivos y metas
contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y
Presupuestos Institucionales durante el año fiscal.
Esta clasificación no responde a la estructura orgánica de las Entidades,
por lo tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo al
cuadro siguiente:
Clasificador Funcional
Legislativa Protección y Energía y Salud y
Previsión Social Recursos Saneamiento
Minerales
Justicia Comunicaciones Industria, Trabajo
Comercio y Servicios
Administración y Defensa y Pesca Transporte
Planeamiento Seguridad Nacional
Agraria Educación y Relaciones Vivienda y
Cultura Exteriores Desarrollo Urbano

Clasificador Funcional Programático

Función
Programa funcional
Sub programa funcional
Acciones (Proyectos y Actividades)

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• La Clasificación Económica: Agrupa los créditos presupuestarios por gasto

corriente, gasto de capital y servicio de la deuda, separándolos por
categoría del gasto, grupo genérico de gastos, modalidad de aplicación y
específica del gasto.
• La Clasificación Geográfica: Agrupa los créditos presupuestarios de
acuerdo al ámbito geográfico donde está prevista la dotación
presupuestal y la meta, a nivel de Región, Departamento, Provincia y
Distrito.

g. Pliego presupuestario
Son las Entidades del Sector Público que tienen aprobado una Asignación
Presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto.
Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los
organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para
cada Año Fiscal, responsabilizándose, igualmente de la atención de los
gastos adicionales no contemplados en el presupuesto inicial de apertura,
que se presenten durante la fase de ejecución presupuestal de acuerdo a
su disponibilidad presupuestaria y financiera existente.

h. Titular del pliego

Es la más alta autoridad ejecutiva de una entidad. Es responsable de la
Gestión Presupuestaria de la misma, estando por tanto encargado de
dictar los lineamientos de priorización de los gastos, a fin de garantizar el
cumplimiento de las Metas programadas, de acuerdo a los Objetivos
Institucionales que él mismo establece para el Año Fiscal.

i. Crédito suplementario
Es el incremento de los montos de ingresos y egresos autorizados en la Ley
Anual de Presupuesto del Sector Público, debiendo ser aprobados por Ley.
Es también la modificación presupuestaria que se efectúa en el Nivel
Institucional, por efecto de un incremento en la estimación y/o en la
ejecución de ingresos, debiendo ser aprobado por el titular del pliego.

j. Unidad ejecutora
Son las unidades orgánicas que tiene a su cargo la ejecución de un
programa o proyecto de inversión pública, dependen de una entidad
pública, así como de las Empresas del sector público no financiero que
ejecutan Proyectos de Inversión Pública.

2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos

Los Clasificadores Presupuestarios de Ingreso y Gastos son instrumentos
normativos que permiten la agrupación o estructuración de los ingresos y
gastos de acuerdo a ciertos criterios, que permite presentar todos los

48
 Estado y Gestión Pública

aspectos posibles de las transacciones gubernamentales, generando

información que se ajusta a los requerimientos de análisis y evaluación.
La clasificación económica del presupuesto tiene por objetivo determinar el
origen de los ingresos y los motivos del destino de éstos. La clasificación
económica considera como ingresos presupuestarios toda transacción
gubernamental que implica la utilización de un medio de financiamiento y
como gastos presupuestarios toda transacción que implica una aplicación
financiera o un uso de fondos.
Existe un clasificador único para identificar las partidas del Ingresos y los
Gastos, denominado Tipo de Transacción y que está dividido en: i) Ingresos
Presupuestarios, Y ii) Gastos Presupuestarios

a. El clasificador presupuestal de ingresos

Es una herramienta de gestión financiera, utilizadas en las diversas etapas
del proceso presupuestario de las entidades del sector público. Consiste
en un conjunto de cuentas de ingresos, ordenadas y agrupadas de acuerdo
con la naturaleza del bien o servicio que se esté prestando o entregando o
la operación financiera que se esté efectuando. Son los siguientes:
- Tipo de Transacción. Corresponde a los Ingresos Presupuestarios que
corresponden a todo los fondos públicos que financian el presupuesto,
que incluye la venta de activos e incremento de pasivos.
- Genérica del Ingreso. Es el mayor nivel de agregación que identifica el
conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan,
captan u obtienen. Está comprendido por nueve (9) genéricas del ingreso,
los cuales se detallan a continuación:
• Impuestos y Contribuciones Obligatorias
Corresponden a los ingresos por recaudación de impuestos y
contribuciones obligatorias. Los impuestos son transferencias
obligatorias al gobierno y cuyo cumplimiento no origina una
contraprestación directa al contribuyente. (Ejemplo: impuesto a la
renta, impuesto a la propiedad, predial, alcabala, al patrimonio
vehicular, impuesto general a las ventas, etc.).
• Obligaciones Sociales
Corresponden a los recursos provenientes de las aportaciones para
pensiones y prestaciones de salud realizadas por los empleadores y
empleados. (Ejemplo: Sistema de seguridad social, aportes
previsionales, descuento para pensiones, etc.).
• Venta de Bienes y Servicios y Derechos Administrativos
Son los recursos financieros provenientes de la venta de bienes y/o
servicios que la entidad pública produce, independientemente de su
función de administración, procurando la cobertura individualizada de
sus costos. Incluye los derechos administrativos o tasas que se cobran
por la prestación de un servicio individualizado de carácter obligatorio

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

y de naturaleza regulatoria. (Ejemplo: venta de bienes, venta de agua,

certificados, matriculas, etc.)
• Donaciones y Transferencias
Están constituidas por las transferencias no reembolsables, sean
voluntarias o correspondientes a participaciones definidas por ley
provenientes de otras unidades gubernamentales o de un organismo
internacional o gobierno extranjero. Se clasifican en donaciones
corrientes o de capital, según se destinen a financiar gastos corrientes
o para la adquisición de activos o disminución de pasivos,
respectivamente. (Ejemplo: donaciones y transferencias corrientes, de
fondos públicos, por participación de recursos determinados, etc.)
• Otros Ingresos
Corresponden a otros ingresos que se perciben y que no pueden
registrarse en las clasificaciones anteriores. Incluye las rentas de la
propiedad, las multas y sanciones no tributarias, las transferencias
voluntarias recibidas y otros ingresos diversos que no pueden
clasificarse en las otras categorías. (Ejemplo: rentas de la propiedad,
intereses, multas y sanciones, regalías, etc.)
• Venta de Activos No Financieros
Corresponde a los ingresos provenientes de la venta de activos no
financieros tangibles e intangibles. Considera tanto los activos
producidos como los no producidos. (Ejemplo: venta de edificios y
estructuras, venta de maquinaria, vehículos y equipos, etc.)
• Venta de Activos Financieros
Corresponde a ingresos provenientes de la recuperación de préstamos
concedidos, venta de instrumentos financieros y del mercado de
capitales. (Ejemplo: venta de activos financieros, reembolso de
prestamos concedidos, venta de títulos y valores, etc.)
• Endeudamiento
Son recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito de
fuente interna y externa efectuadas por el estado, así como las
garantías y asignaciones de líneas de crédito. Dentro de dichos ingresos
se considera la colocación de títulos valores. (Ejemplo:
endeudamientos internos y externos, etc.)
• Saldos de balance
Son los recursos financieros que se obtienen del resultado de ejercicios
anteriores, los cuales financiarán gastos en el ejercicio vigente. Están
constituidos por la diferencia entre el ingreso realmente percibido y el
gasto devengado durante un año fiscal. Incluye también las
devoluciones por pagos realizados con cargo a los ejercicios cerrados.

Sub Genérica del Ingreso

Es el nivel intermedio de agregación que identifica el conjunto
homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u
obtienen.

50
 Estado y Gestión Pública

Específica del Ingreso

Es el nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo, claro y
ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen,
producto de la agregación más específico que identifica y clasifica los
recursos.

b. El clasificador presupuestal de gastos

El gasto presupuestal representa el consumo de fondos de la entidad
habido en el año fiscal, como resultado de una transacción, como
producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes
y servicios a la población y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante
pagos de transferencia.
Es una herramienta de gestión financiera, utilizadas en las diversas etapas
del proceso presupuestario de las entidades del sector público. Consiste
en un conjunto de cuentas de gastos, ordenadas y agrupadas de acuerdo
con la naturaleza del bien o servicio que se esté adquiriendo o la operación
financiera que se esté efectuando.
Tipo de Transacción. Esta relacionado a los Gastos Presupuestarios que
representa el consumo de fondos de la entidad habido en el año fiscal,
como resultado de una transacción, como producto de la responsabilidad
de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la población y de
redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia.
Genérica del Gasto. Es el mayor nivel de agregación que identifica el
conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos humanos,
materiales, tecnológicos y financieros, así como de bienes, servicios y
obras públicas que las entidades públicas contratan, adquieren o realizan
para la consecución de sus objetivos institucionales. Está comprendido
por nueve (9) genéricas del gasto, los cuales se detallan a continuación:
• Reserva de Contingencia
Son los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos
en los presupuestos de las entidades del sector público. De uso exclusivo
del ministerio de economía y finanzas.
• Personal y Obligaciones Sociales
Son los gastos por el pago del personal activo del sector publico con
vínculo laboral, así como otros beneficios por el ejercicio efectivo del
cargo y función de confianza. Asimismo comprende las obligaciones de
responsabilidad del empleador. Incluye las asignaciones en especie
otorgadas a los servidores públicos.
• Pensiones y otras Prestaciones Sociales
Son los gastos por el pago de pensiones a cesantes y jubilados del sector
público, prestaciones a favor de los pensionistas y personal activo de la
administración pública, asistencia social que brindan las entidades
públicas a la comunidad.

51
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Bienes y Servicios
Son los gastos por concepto de adquisición de bienes para el
funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, así como
por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por
personas naturales, sin vínculo laboral con el estado, o personas
jurídicas.
• Donaciones y Transferencias
Son los gastos por donaciones y transferencias a favor de gobiernos,
organismos internacionales y unidades de gobierno no reembolsables
de carácter voluntario u obligatorio. Incluye las transferencias por
convenios de administración de recursos.
• Otros Gastos
Son los gastos por subsidios a empresas públicas y privadas del país que
persiguen fines productivos, transferencias distintas a donaciones,
subvenciones a personas naturales, pago de impuestos, derechos
administrativos, multas gubernamentales y sentencia judicial
consentida.
• Adquisición de Activos No Financieros
Son los gastos por las inversiones en la adquisición de bienes de capital
que aumentan el activo de las instituciones del sector público. Incluye
las adquisiciones, mejoras y reparaciones de la capacidad productiva
del bien de capital, los estudios de proyectos de inversión
• Adquisición de Activos Financieros
Son los desembolsos financieros que realizan las instituciones públicas
para otorgar préstamos, adquirir títulos y valores, comprar acciones y
participaciones de capital.
• Servicio de la Deuda Pública
Son los gastos por el cumplimiento de las obligaciones originadas por la
deuda pública, sea interna o externa.
Con la finalidad de organizar el gasto en consideración de su uso, se lo clasifica
en las siguientes categorías:
Tipo de gasto Categoría de gasto
GASTOS CORRIENTES Gasto Corriente:
Reserva de Contingencia. Todos los gastos destinados al
Personal y otras obligaciones sociales. mantenimiento u operación de los
Pensiones y otras prestaciones sociales. Servicios que presta el Estado.
Bienes y Servicios.
Donaciones y Transferencias.
Otros Gastos
GASTOS DE CAPITAL Gasto de Capital:
Donaciones y Transferencias de capital Todos los gastos destinados al aumento
Otros gastos. de la producción o al incremento
Adquisición de activos no financieros. inmediato o futuro del patrimonio del
Adquisición de activos financieros. Estado.
SERVICIO DE LA DEUDA Servicio de la Deuda:
Servicio de la Deuda Pública Todos los gastos destinados al
cumplimiento de las obligaciones
originadas por l a deuda pública, sea
interna o externa.

52
 Estado y Gestión Pública

Sub Genérica del Gasto. Es el nivel intermedio de agregación que

identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado, producto de la
desagregación de las genéricas del gasto en recursos humanos,
materiales, tecnológicos y financieros, así como los bienes, servicios y
obras públicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.
Específica del Gasto. Es el nivel de agregación que identifica el conjunto
homogéneo, claro y ordenado, producto de la desagregación de la sub
genérica de gasto, incluyendo la agregación más específica de los recursos
humanos, materiales, tecnológicos y financieros, así como los bienes,
servicios y obras públicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.

3. El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros

En el siguiente cuadro se presenta este clasificador.
Fuentes de Rubros
financiamiento
1. Recursos 00. Recursos Ordinarios
ordinarios Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudación tributari a
y otros conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las
comisiones de recaudación y servicios bancarios; los cuales no están
vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre
programación. Asimismo, comprende los fondos por la monetización
de productos, entre los cuales se considera los alimentos en el marco
del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a través de la
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID).

Se incluye la recuperación de los recursos obtenidos ilí citamente en

perjuicio del Estado.
2. Recursos 09. Recursos Directamente Recaudados
directamente Comprende los ingresos generados por las Entidades Públicas y
recaudados administrados directamente por éstas.

Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de

años fiscales anteriores.
3. Recursos por 19. Recursos por Operaciones Oficiales De Crédito Comprende los
operaciones fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de
oficiales de crédito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos
crédito Internacionales y Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones
de Líneas de Crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de
operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de
capitales.

Incluye el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de

años fiscales anteriores. Sólo en el caso de los Gobiernos Locales se
incluirá el rendimiento financiero.
4. Donaciones y 13. Donaciones y Transferencias
transferencia Comprende los fondos financier os no reembolsables recibidos por el
gobierno proveniente de Agencias Internacionales de Desarrollo,
Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, así como de
otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Se
consideran las tra nsferencias provenientes de las Entidades Públicas
y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna.

53
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Incluye el rendimiento financiero y el diferencial cambiario, así como

los saldos de balance de años fiscales anteriores.
1. Recursos 04. Contribuciones a Fondos
determinados Considera los fondos provenientes de los aportes obligatorios
efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente,
así como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al
régimen de prestaciones de salud del Seguro Social de Salud. Se
incluyen las transferencias de fondos del Fondo Consolidado de
Reservas Previsionales así como aquellas que por disposición legal
constituyen fondos para Reservas Previsionales. Incluye el
rendimiento financiero así como los saldos de balance de años
fiscales anteriores.
07. Fondo de Compensación Municipal
Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del Impuesto
de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo. Incluye el rendimient o financiero así como
los saldos de balance de años fiscales anteriores.
08. Impuestos Municipales
Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento
no origina una contraprestación directa de la Municipalidad al
contribuyente. Dichos tr ibutos son los siguientes: a) Impuesto Predial
b) Impuesto de Alcabala c) Impuesto al Patrimonio Vehicular d)
Impuesto a las Apuestas e) Impuestos a los Juegos f) Impuesto a los
Espectáculos Públicos no Deportivos g) Impuestos a los Juegos de
Casino h) Imp uestos a los Juegos de Máquinas Tragamonedas
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de
años fiscales anteriores.
18. Canon y Sobrecanon, Regalías, Renta de Aduanas y
Participaciones
Corresponde a los ingresos que deben recibir l os Pliegos
Presupuestarios, conforme a Ley, por la explotación económica de
recursos naturales que se extraen de su territorio. Asimismo,
considera los fondos por concepto de regalías, los recursos por
Participación en Rentas de Aduanas provenientes de las rentas
recaudadas por las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales,
lacustres y terrestres, en el marco de la regulación correspondiente,
así como las transferencias por eliminación de exoneraciones
tributarias. Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de
balance de años fiscales anteriores.

4. El sistema nacional de presupuesto

Comprende los principios, normas, técnicas, métodos y procedimientos que
regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las Entidades del sector
público en el marco de la acción Financiera del Estado. Esta constituidos por la
Dirección Nacional de Presupuesto Público y dependencias de presupuesto o las
que hagan sus veces en las Entidades publicas.
La Dirección Nacional de Presupuesto Público, del Ministerio de Economía y
Finanzas es el órgano rector del sistema de presupuesto nacional.

5. Las fases del proceso presupuestario

El proceso presupuestario comprende las fases de Programación, Formulación,
Aprobación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto, de conformidad con la Ley

54
 Estado y Gestión Pública

Marco de la Administración Financiera del Sector Público. Estas fases se

encuentran reguladas genéricamente por la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto y complementariamente por las Leyes de Presupuesto del Sector
Público y las Directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público.
El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las
reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconómico Multianual y la
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

a. Fase de programación
En esta fase se establecen los Objetivos Institucionales a lograr, se estima los
Ingresos por todo concepto que se esperan captar, recaudar u obtener a nivel
de Fuentes de Financiamiento y la previsión de los Gastos que se prevé
atender durante el Año Fiscal, teniendo en consideración las probables Metas
Presupuestales.
Compatibilizar la Asignación Presupuestal Total de los Recursos Públicos, que
se estime contará el Pliego para la Previsión de Gastos y la atención de la
cantidad de Metas, para el logro de los Objetivos Institucionales aprobados
para el Año Fiscal. 14
En esta fase se realizan las siguientes acciones:
• Determinar escala de prioridades del pliego, que permitirá priorizar los
objetivos institucionales del año al que corresponde la gestión del
presupuesto. Ello servirá para definir las actividades y proyectos que
permitirán la provisión de servicios públicos.
• Determinar la demanda global del gasto y las metas presupuestarias,
compatibles con los objetivos institucionales y las funciones del pliego, así
como del presupuesto participativo (Este ultimo para el caso de los
gobiernos regionales y locales). Este ejercicio permite conocer cuanto de
fondos públicos se necesita para financiar el presupuesto en función de
los componentes y las metas presupuestarias que forman parte de los
proyectos y actividades.
Para su determinación se requiere recabar, evaluar y consolidar la
información relativa a la magnitud de los gastos que el pliego debe asumir
para el mantenimiento y operatividad de las funciones que desarrolla y
dentro del marco de los Objetivos Estratégicos del pliego.
Para la determinación de la Demanda Global de Gasto, lo pliegos
identifican cada una de las diferentes actividades y proyectos existentes,
teniendo en cuenta los gastos en remuneraciones de personal y cargas
sociales, previsiones sociales, bienes y servicios, equipamientos,
subvenciones a personas jurídicas, inversiones publicas, servicio de la
deuda, etc.
• Realizar la estimación de los fondos públicos, con el objeto de determinar

14 Articulo 05 de la Directiva N° 006-2007-EF/76.01 Programación y Formulación del Presupuesto del Sector

Público, establece las pautas a seguir con respecto a la programación del presupuesto institucional.

55
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

el monto de la asignación presupuestaria para financiar los proyectos y

actividades que forman parte del presupuesto de un determinado pliego.
• Definir la estructura de financiamiento de la demanda global del gasto en
función de la estimación de los fondos públicos. La estimación de los
ingresos tiene por objeto establecer la Asignación Presupuestaria del
pliego para que, conjuntamente con la Asignación Presupuestaria del MEF,
financie el gasto a cargo del pliego, incluyendo los Programas Estratégicos
identificados en el marco de la implementación de los programas pilotos
del Presupuesto por Resultados.
En síntesis, en esta fase, se establece los objetivos institucionales a lograr
durante un año fiscal, y se determina la demanda global de los gastos que
implicara la prestación de los servicios por parte de una determinada
institución (pliego presupuestal).
Los proyectos y actividades constituyen las unidades básicas de asignación
presupuestaria. Contienen los componentes y las metas presupuestarias.
El componente es la división de una Actividad o Proyecto que permite
identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas. Cada
componente a su vez comprende necesariamente una o más Metas
Presupuestarias orientadas a cumplir los Objetivos específicos de las
Actividades o Proyectos previstos a ejecutar durante el Año Fiscal, por un
determinado pliego.
Las Metas Presupuestarias constituyen los subproductos generados para la
consecución de actividades y proyectos, siendo propuestas por cada Unidad
Ejecutora en la Fase de Programación, y contribuyen al logro de los Objetivos
Estratégicos.
Las metas presupuestarias comprenden los siguientes elementos: La finalidad
(precisa el objeto de la meta), la unidad de medida (establece la manera de
medir la meta), la cantidad (es el número de unidades de medida que se
espera alcanzar) y la ubicación geográfica (corresponde al lugar donde se
ejecutan físicamente las actividades y proyectos).
Las Metas Presupuestarias tienen que ser razonables y factibles de ser
cumplidas teniendo en cuenta los fondos públicos asignados; claros y
explícitamente definidos y diferenciados a fin de evitar confusión en los
productos esperados, y finalmente, mensurables y susceptibles de medición.
La demanda global establece el gasto en bienes y servicios, personal en
general, estudios y obras, servicios de la deuda, etc.
La estimación de los fondos públicos, son por todo concepto y toda fuente.
Los saldos de balance se incorporan en la fase de ejecución.
La asignación presupuestaria comprende los recursos ordinarios, otros
impuestos, recursos directamente recaudados, endeudamiento, donaciones
y transferencias

56
 Estado y Gestión Pública

b. Fase de formulación
• Se define la Estructura Funcional Programática del presupuesto
institucional del pliego correspondiente.
• Se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de
programación
• Se consignan las cadenas del gasto, los montos para consignar gastos
(créditos presupuestarios) y las respectivas fuentes de financiamiento.
• Se asignan los recursos en base a la asignación presupuestaria.
• Se incorporan los resultados del presupuesto participativo para el caso de
los gobiernos regionales y locales.
A continuación se presenta el modelo ideal de la estructura funcional
programática para una entidad cualquiera de la administración pública.
Estructura funcional programática
FUNCION PROGRAMA SUBPROGRAMA PROY. Y ACT.
Actividad
Sub - Programa
Actividad
PROGRAMA 1 A
Proyecto
Sub - Programa Proyecto
B Proyecto
FUNCION I Actividad
Sub - Programa
Actividad
C
Actividad
PROGRAMA 2
Sub - Programa Actividad
D Proyecto
Sub - Programa Actividad
E Proyecto
PROGRAMA 3
Sub - Programa Actividad
F Actividad
FUNCION II
Sub - Programa Actividad
G Actividad
PROGRAMA 4
Sub - Programa Proyecto
H Proyecto

Relación proyectos y actividades

PROYECTOS ACTIVIDADES
 Persiguen la ampliación de servicios,  Persiguen el mantenimiento o
la ejecución de obras y el incremento funcionamiento regular de los
de bienes patrimoniales, por servicios en sus niveles y
separado o simultáneamente. estándares adecuados.
 Crean condiciones para el  Surgen de la puesta en
surgimiento de una Actividad. funcionamiento de proyectos
concluidos.
 Período de ejecución limitado en el  Son de carácter permanente
tiempo.
 Singulares; no representan procesos  Procesos repetitivos para la
permanentes de la institución. institución.
 Predominio de desembolsos de  Predominio de desembolsos
capital corrientes.
 Utilizan técnicas de elaboración,  Utilizan técnicas de gerencia y
administración, seguimiento y control de producción y/o servicios.
evaluación de proyectos

57
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Los Indicadores de Desempeño

Los pliegos formulan indicadores de desempeño relevantes que midan los
resultados (finales e intermedios) y productos orientados al logro de los
Objetivos Estratégicos. Debe señalarse claramente los valores a alcanzar en
cada uno de los indicadores definidos y los medios de verificación para su
seguimiento y evaluación.
Los indicadores evidencian un producto o resultado, orientados
directamente al cumplimiento de sus objetivos y misión. No se deben
formular indicadores de desempeño vinculados directamente a
productos de gestión administrativa (incluye asesoramiento y apoyo
administrativo) y operativa interna de las dependencias de línea de un
pliego, tales como las acciones relacionadas con la gestión para
suministrar a las dependencias de los insumos utilizados para dar
cumplimiento a los requerimientos de recursos humanos, administrativo
y técnico correspondiente, la difusión del programa, entre otros, por ser
gastos propios de las dependencias y entidades.

c. Fase de aprobación
• El presupuesto Nacional es aprobado por el Congreso de la República en
base al proyecto presentado por el poder ejecutivo.
• El presupuesto es aprobado, por las instancias colegiadas de cada entidad
gubernamental. En el caso de los ministerios por el Consejo de Ministros,
de los gobiernos regionales por los consejos regionales y de los gobiernos
regionales por los concejos municipales.
• El plazo de aprobación no debe exceder el 31 de diciembre de cada año
fiscal.
• El presupuesto aprobado de las entidades públicas, debe ser remitido al
Congreso de la República, el Ministerio de Economía y la Contraloría
General de la República.

b. Fase de ejecución
En esta fase se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el
presupuesto anual dentro del marco de la asignación trimestral de gasto,
los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias
aprobadas tanto para los organismos del gobierno nacional y los
gobiernos regionales.

58
 Estado y Gestión Pública

Programación Programación Calendario de Ejecución

Mensual Mensual gastos Compromisos mensual
ingresos ingresos y
gastos

Modificaciones en el Nivel Modificaciones en el Nivel

Institucional Funcional Programático

PRESUPUESTO MODIFICADO
(PIM)

Calendario Trimestral Mensualizado

(todas las Fuentes de Financiamiento

INGRESOS GASTOS

OBTENCIÓN COMPROMISO

RECAUDACIÓN DEVENGADO

CAPTACIÓN GIRADO

CULMINA EL 31. DIC.

La ejecución presupuestal conlleva las siguientes actividades administrativas:

P
La Programación Mensual de Ingresos y Gastos que permite la fluidez del
gasto en función a la proyección de los recursos que se esperan recaudar,
captar u obtener en el Año Fiscal.
P
La Ejecución de los Ingresos y Gastos, se sujeta al marco legal y
administrativo establecido par cada uno de los Recursos Públicos que
administran y a la Ejecución de los gastos contemplados en el PIA o PIM.
P
El Compromiso del Gasto, es el acto administrativo, a través del cual se
afecta mensualmente, con cargo a su Presupuesto aprobado para el Año.
P
El Devengado, es una obligación de Pago que asume el Pliego
Presupuestario en el marco de los compromisos contraídos de acuerdo al
PIA.
P
El Pago, es la etapa final de la ejecución del gasto, en el cual el monto
devengado se cancela total o parcialmente.
P
El Calendario de compromisos, (Calendario de Compromisos Trimestral
Mensualizado), No constituyen sustento legal para aprobación de
Resoluciones de Modificaciones Presupuestarias, son instrumentos de
asignación gradual y constituye el monto máximo para la ejecución de
gastos. No genera gastos que impliquen un futuro desfinanciamiento del
Presupuesto. Es aprobado por Titular del pliego. Evita concentrar en los
primeros meses del trimestre la asignación de los fondos públicos. Se
modifican mediante Ampliación, que son aprobados por el titular del
pliego.
P
Las modificaciones Presupuestarias se realizan en el nivel institucional
mediante los Créditos Suplementarios y las Transferencias de Partidas, y
en el nivel funcional programático por las Habilitaciones y Anulaciones

59
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

que varíen los Créditos Presupuestario Institucional de Apertura (PIA) o del

modificado (PIM), según sea el caso.

e. Fase de Control
Es un proceso de mediciones y de relaciones técnicas que reflejen
sistemáticamente lo que ocurre con las acciones. Este control consiste
en la verificación periódica del resultado de la gestión publica, a la luz del
grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía que hayan
exhibido en el uso de los recursos públicos, así como del cumplimiento por
las entidades de las normas legales y de los lineamientos de política y
planes de acción.
Comprende la verificación de las líneas de acción siguientes:
• Que, la ejecución de Ingresos y Egresos guarde relación con el PIA o PIM.
• Que, los recursos que demanden actos administrativos dentro de las
competencia, deben estar previsto en el respectivo PIA, para el Año
Fiscal.
• Que, no se ejecuten Gastos que no cuenten con el respectivo PIA o PIM.
• Que, la ejecución de Ingresos y Gastos de cada mes guarde relación con
lo Programación mensual de los mismos.
• Que, la ejecución y avance de las Metas Presupuestarias guarde relación
con la Ejecución Presupuestaria de los Gastos.
La Contraloría General de la República y los Órganos de Control de las
Municipalidades, ejercen el Control del Presupuesto, en cuanto a su legalidad
y el de gestión.

f. Fase de evaluación
En esta fase se realiza un análisis crítico de los resultados obtenidos y
efectos producidos, de manera que se pueda verificar si los objetivos y
metas presupuestarias se han cumplido, o en su defecto se han producido
desviaciones, debiéndose en ese caso, tomar medidas correctivas
Se comprueba el avance realizado en la ejecución financiera respecto a los
ingresos estimados y los gastos previstos, teniendo en cuenta los niveles
aprobados en el presupuesto de apertura y sus modificaciones
debidamente informados. Asimismo, la evaluación presupuestaria debe
mostrar el grado de cumplimiento de las metas presupuestarias, así como
explicar las dificultades para su logro y otros aspectos que puedan haberse
presentado.
Para la evaluación se utiliza un conjunto de procesos de análisis para
determinar sobre una base continua en el tiempo, los avances físicos y
financieros obtenidos, en un momento dado, y su contraestación con los
montos de Ingresos y Gastos, así como las Metas Presupuestarias
aprobadas en PIA y PIM. Sus fines son la de Determinar el Grado de:
• Eficacia en la Ejecución Presupuestaria de Ingresos y Gastos, así como el

60
 Estado y Gestión Pública

nivel de cumplimiento de las Metas Presupuestarias

(Actividades/Proyectos) para el periodo.
• Eficiencia en el cumplimiento de las Metas presupuestarias, con
respecto a la ejecución Presupuestaria de los Gastos, efectuada en el
periodo de Evaluación.
• Explicar desviaciones presentadas en el comportamiento de ingresos y
egresos comparándolas con el PIA / PIM, así como determinar las causas
que las originaron.
Las Etapas, secuenciales para la realización de la evaluación son:
Primera Fase: Análisis de la Gestión Presupuestaria en Términos de Eficacia
y Eficiencia.
Segunda Fase: Identificación de los Problemas Presentados.
Tercera Etapa: Determinación de las Medidas Correctivas Internas y
Formulación de Sugerencia a los Sistemas Administrativos.

I II FORMULACIÓN
PROGRAMACIÓN

VI EVALUACIÓN PROCESO III APROBACIÓN

PRESUPUESTARIO

IV
V CONTROL PROGRAMACIÓN

64 61
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

IV. Inversión Pública

1. Antecedentes
Durante muchos años la ejecución de proyectos en el país se realizaba sin
mayor respaldo técnico, especialmente en los aspectos económicos y
sociales, es decir, no se conocía a ciencia cierta si el proyecto tenia los
atributos necesarios para atender de manera efectiva las demandas de la
población, si tenia impactos favorables, pues desde una idea se pasaba a
desarrollar y ejecutar directamente los expedientes técnicos, ignorándose
una serie de fases previas y claves en el proceso de gestión de proyectos. Ello
conllevo a tener inversiones no rentables, sin sostenibilidad, duplicidad de
gastos, ajenos al desarrollo, obras sobredimensionadas. Muchos cumplían
con el requisito de ser denominados fácilmente como elefantes blancos.
En un país como el nuestro, con escasos recursos financieros, altos índices de
pobreza y un sin fin de carencias en diferentes ámbitos de la vida cotidiana de
la población, es por decir lo menos, una práctica vergonzosa y pusilánime.
Ante esta situación, en junio del año 2000, se creó el Sistema Nacional de
15
Inversión Pública (SNIP) con la finalidad de optimizar el uso de los recursos
públicos destinados a la inversión. Desde su creación hasta febrero de este
16
año, el SNIP ha sufrido una serie de modificaciones , que estuvieron
encaminadas a su perfeccionamiento y flexibilización.
La flexibilización paulatina del sistema tiene la finalidad de agilizar las
inversiones públicas. El SNIP se creó en circunstancias en que los recursos
financieros del Estado eran sumamente escasos, por ello en sus inicios tenía
un fuerte contenido centralista, rígido, inspirado en la cultura de la
desconfianza por parte de sus autores. Se desconfiaba y aun se desconfía en
la capacidad de los organismos del gobierno nacional y especialmente en los
gobiernos regionales y locales. Sin embargo con el crecimiento de la
economía por una serie de factores como la mayor inversión extranjera, el
auge de la agro exportación, la construcción, el alza de los precios de los
metales, etc., las entidades publicas incrementan sus ingresos de manera
abrupta, encontrándose en sus cuentas bancarias con fondos financieros
altos que no pueden ejecutar con celeridad.

15 La Ley Nº 27293, crea el Sistema Nacional de Inversión Pública.

16 Modificaciones: Por Ley N° 28802 (publicada el 21 de julio de 2006). Por Decreto de Urgencia Nº 018-2006. (publicado el
27 de julio de 2006), que suspendió la aplicación del Artículo Único de la Ley Nº 28802, en la parte que modifica el
artículo 9, incorpora el artículo 11 y deroga los incisos 10.3 y 10.6 del artículo 10 en la Ley Nº 27293, hasta la
publicación del Reglamento a que se refiere la Primera Disposición Complementaria de la Ley Nº 28802. Por la Tercera
Disposición Final de la Ley N° 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007, que dispone que al
31 de diciembre de 2006, el Poder Ejecutivo publica el Decreto Supremo que contiene el Reglamento de la Ley N°
27293, modificada por la Ley N° 28802, el mismo que entrará en vigencia desde enero de 2007. Con Decreto de
Urgencia N° 015-2007 se declara en reestructuración al Sistema Nacional de Inversión Pública, creándose una
Comisión Técnica de Alto Nivel encargada de elaborar una propuesta de mejora de dicho Sistema. A través del
Decreto Supremo N° 102-2007-EF, se aprueba el nuevo reglamento del SNIP (Publicado en el Diario Oficial “El Peruano”
el 19 de julio de 2007). Por ultimo por el Decreto Supremo N° 038-2009-EF (publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el
15 de febrero de 2009), se modifica nuevamente el Reglamento.

62
 Estado y Gestión Pública

Las críticas a las entidades públicas no se hacen esperar, se los acusa de

incapacidad y burocracia. Los principales blancos son los gobiernos
regionales y locales. La respuesta es que hay mecanismos burocráticos, entre
ellos el SNIP, como también el Sistema de Compras Estatales, cuyos órganos
rectores pertenecen al Gobierno Nacional, se los señala como los
responsables que limitan de inversión publica.
Como nunca se abre un debate público sobre el sistema, no solo entre la
burocracia estatal, sino que transciende a los medios de comunicación e
involucra a importantes sectores de la sociedad. Nunca antes un tema
administrativo tomaba tanto interés en el seno de la sociedad.

2. Ámbito de aplicación
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº 27293, modificada por las Leyes Nos.
28522 y 28802, el SNIP es aplicable a todas las Entidades y Empresas del Sector
Público No Financiero de los tres niveles de gobierno que ejecuten Proyectos
de Inversión Pública. En el caso de los Gobiernos Locales, las normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública, solamente son aplicables a aquellos
incorporados al Sistema.

3. Definiciones
a. Defínase como Proyecto de Inversión Pública a toda intervención limitada
en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin
de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de
provisión de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la
vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros
proyectos.
b. No son Proyecto de Inversión Pública las intervenciones que constituyan
gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye
Proyecto de Inversión Pública aquella reposición de activos que: (i) se
realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto
declarado viable; (ii) esté asociada a la operatividad de las instalaciones
físicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliación
de capacidad para la provisión de servicios.
c. Para efectos del Sistema Nacional de Inversión Pública, considérese
Recursos Públicos a todos los recursos financieros y no financieros de
propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Público.
Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de
financiamiento.
d. Para efectos del Sistema Nacional de Inversión Pública, el Programa de
Inversión es un conjunto de Proyectos de Inversión Pública y/o
Conglomerados que se complementan y tienen un objetivo común.

4. Órgano rector del SNIP

El Ministerio de Economía y Finanzas es la más alta autoridad técnica

63
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública. Actúa a través de la

Dirección General de Programación Multianual.
La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM)
tiene competencia para:
a. Aprobar a través de Resoluciones, las Directivas necesarias para el
funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública.
b. Regular procesos y procedimientos, las fases y etapas del Ciclo del
Proyecto, así como emitir opinión técnica, a solicitud o de oficio, sobre los
Proyectos de Inversión Pública en cualquier fase del Ciclo del Proyecto.
c. Dictar las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los
Proyectos de Inversión Pública, inclusive para aquellos que consideren
concesiones cofinanciadas por el Estado o requieran el aval o garantía del
Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento público.
d. Regular las funciones y atribuciones de los órganos del Sistema Nacional de
Inversión Pública, así como emitir opinión legal respecto del
cumplimiento de las mismas.
e. Aprobar el perfil profesional que deberán reunir los Responsables de las
Oficinas de Programación e Inversiones, así como establecer los
lineamientos y disposiciones a que deben sujetarse.
f. Establecer los niveles mínimos de estudios de preinversión que requieren
los Proyectos de Inversión para poder declarar su viabilidad.
g. Declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que sean
financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u
otra que conlleve el aval o garantía del Estado, conforme a la normatividad
del endeudamiento público.
h. Determinar, de acuerdo al procedimiento simplificado que apruebe, la
elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública que apruebe la Comisión
Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres.
i. Solicitar a las Unidades Formuladoras y a las Oficinas de Programación e
Inversiones, la información que considere pertinente sobre los Proyectos
de Inversión Pública.
j. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversión Pública, velando
porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen, reúnan los
requisitos de validez técnica y legal. Asimismo, realizar el seguimiento de
la Fase de Inversión de los Proyectos de Inversión Pública, buscando
asegurar que ésta sea consistente con las condiciones y parámetros bajo
las cuales fue otorgada la viabilidad.
k. Hacer seguimiento sobre la aplicación de las normas y procedimientos
técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de
informar a la Contraloría General de la República y a sus órganos
desconcentrados.
l. Efectuar evaluaciones muestrales, con periodicidad anual sobre la calidad
de las declaraciones de viabilidad que otorguen los órganos competentes
del Sistema Nacional de Inversión Pública.

64
 Estado y Gestión Pública

m. Establecer metodologías generales y específicas para la formulación y

evaluación de proyectos, normas técnicas y parámetros de evaluación, así
como la metodología para la evaluación ex post de Proyectos de Inversión
Pública.
n. Determina, a solicitud de la Oficina de Programación e Inversiones, los
aspectos técnicos y metodológicos en la formulación y evaluación de un
proyecto.
o. Para los Proyectos o Programas de Inversión financiados mediante
operaciones de endeudamiento, aprueba expresamente los Términos de
Referencia para la elaboración de un estudio a nivel de perfil o
prefactibilidad, cuando el precio referencial supere las 60 Unidades
Impositivas Tributarias (UIT) o de un estudio de factibilidad, cuando el
precio referencial supere las 200 UIT. Dicha aprobación es requisito previo
a la elaboración o contratación del estudio respectivo.
p. Emitir opinión especializada en materia de inversión pública; así como
emitir opinión legal sobre la aplicación de las normas del Sistema Nacional
de Inversión Pública.
q. Realizar y fomentar la generación de capacidades en las Oficinas de
Programación e Inversiones y Unidades Formuladoras en las fases del Ciclo
del Proyecto y en la Programación Multianual de la Inversión Pública.
r. Emitir las directivas que regulan el funcionamiento del Banco de
Proyectos y los demás aplicativos informáticos del Sistema Nacional de
Inversión Pública.
La facultad establecida en el literal g) puede ser objeto de delegación. Dicha
delegación incluye la facultad para aprobar los estudios de preinversión, en
concordancia con los niveles mínimos de estudios que establezca la Dirección
General de Programación Multianual del Sector Público.

5. Determinación de Sectores y niveles de Gobierno

a. Ámbito Institucional de los Sectores: Cada uno de los Sectores
conformados para los fines del Sistema Nacional de Inversión Pública se
encuentra bajo la responsabilidad de un Ministerio o un Organismo
Constitucionalmente Autónomo o un órgano representativo de un
conjunto de éstos. Asimismo, para efectos del Sistema Nacional de
Inversión Pública, cada Sector agrupa a las empresas de servicios públicos
de propiedad o bajo administración de más de un gobierno regional o
gobierno local.
b. Responsabilidad Funcional de los Sectores: Los Sectores evalúan los
Proyectos de Inversión Pública que formulen las Unidades Formuladoras
del Gobierno Nacional o que se financien con recursos provenientes de
operaciones endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del
Estado, que se enmarquen en el ámbito de determinada función,
programa o subprograma de la que sean responsables, según el
Clasificador de Responsabilidad Funcional del Sistema Nacional de
Inversión Pública que apruebe la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público.

65
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

c. Ámbito Institucional de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:

Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las entidades y
empresas que le pertenecen o estén bajo su administración. Tienen la
responsabilidad de formular y evaluar los Proyectos de Inversión Pública,
de acuerdo a sus fines y competencias, según su nivel de gobierno.
d. Sectores y niveles de gobierno: La Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público aprueba el Clasificador Institucional del
Sistema Nacional de Inversión Pública, en el cual se señalan las Entidades
que, para fines de dicho, conforman los Sectores del Gobierno Nacional y
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:
e. Gobiernos Locales: Los Gobiernos Locales se incorporan al ámbito de
aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública, de
acuerdo al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio
de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público. Los Gobiernos Locales, que se hayan venido
incorporando al Sistema Nacional de Inversión Pública, en el marco de la
normatividad aplicable en el momento de su incorporación, mantienen
dicha calidad de forma irreversible.

6. Órgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local

El Órgano Resolutivo es el Titular o la máxima autoridad ejecutiva en cada
Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local y le corresponde:
a. Para los Sectores, aprobar en el marco de los Lineamientos de Política del
Sector, el Programa Multianual de Inversión Pública.
b. Para los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, aprobar en el marco de
los Lineamientos de Política Sectoriales Nacionales y de sus Planes de
Desarrollo Concertados, el Programa Multianual de Inversión Pública.
Dicho Programa debe considerar las competencias establecidas para cada
nivel de gobierno en la normatividad de la materia.
c. Designar al órgano encargado de realizar las funciones de la Oficina de
Programación e Inversiones en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local e informar a la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público la designación del funcionario responsable, el mismo que
deberá cumplir con el perfil profesional que apruebe dicha Dirección, bajo
responsabilidad. En ningún caso, el Órgano Resolutivo puede designar
como Oficina de Programación e Inversiones a un órgano que actúa como
Unidad Formuladora o Ejecutora.
d. Autorizar la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos y la
ejecución de los Proyectos de Inversión Pública declarados viables. Dicho
acto se entiende ya realizado respecto a los proyectos aprobados en la Ley
de Presupuesto. Estas competencias pueden ser objeto de delegación a
favor de la máxima autoridad administrativa de las Entidades clasificadas
en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local.
e. Asegurar las condiciones que permitan el adecuado funcionamiento de la

66
 Estado y Gestión Pública

Oficina de Programación e Inversiones, velando por la calidad de los

proyectos que se ejecuten en el ámbito de su competencia.
f. Para los Sectores, delegar la atribución para evaluar y declarar la viabilidad
de los Proyectos de Inversión Pública que se enmarquen en la
Responsabilidad Funcional a su cargo, a favor de los Titulares de las
Entidades clasificadas en su Sector. En el caso de los Gobiernos Regionales
o gobiernos Locales, deleguen la atribución para evaluar y declarar la
viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que se enmarquen en sus
fines y competencias a favor de los Titulares de sus entidades adscritas o
bajo su administración. Adicionalmente y bajo los mismos parámetros, los
Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales podrán delegar dicha
atribución a las Unidades Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su
ámbito, solo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados
legalmente autorizados y bajo responsabilidad del Titular o de la máxima
autoridad de la Entidad o Empresa a la cual la Unidad Ejecutora pertenece.
Toda delegación se aprueba por Resolución fundamentada del Órgano
Resolutivo que corresponda, de acuerdo a las condiciones mínimas
establecidas por la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público.
La delegación a que se refiere el literal f), incluye la facultad para aprobar los
estudios de preinversión, teniendo en cuenta los niveles mínimos de estudios
que establezca la Dirección General de Programación Multianual del Sector
Público.

7. La Oficina de Programación e Inversiones

La Oficina de Programación e Inversiones (OPI) es el órgano técnico del
Sistema Nacional de Inversión Pública en cada Sector, Gobierno Regional y
Gobierno Local. En el nivel de Gobierno Nacional, sus competencias están
relacionadas tanto al ámbito institucional del Sector, como a la
Responsabilidad Funcional que le sea asignada. En el nivel Regional o Local, sus
competencias están relacionadas al ámbito institucional del Gobierno
Regional o Gobierno Local. En consecuencia, sus competencias son:
a. Evaluar y emitir informes técnicos sobre los estudios de preinversión con
independencia, objetividad y calidad profesional.
b. Aprobar y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversión,
incluyendo la autorización de conglomerados, de acuerdo a los niveles
mínimos de estudio requerido, normas técnicas y procedimientos
establecidos para tales fines, que no sean financiados, total o
parcialmente, con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el
aval o garantía del Estado.
c. Aprobar y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversión,
incluyendo la autorización de conglomerados, cuando haya recibido la
delegación de acuerdo al punto g). del numeral 4.
d. En los proyectos que, por su monto de inversión requieran ser declarados
viables con un estudio de Factibilidad, podrá autorizar la elaboración de

67
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

éste estudio sin requerir el estudio de Prefactibilidad, siempre que en el

Perfil se haya identificado y definido la alternativa a ser analizada en el
estudio de Factibilidad.
e. En el caso de las Oficinas de Programación e Inversiones sectoriales,
recomendar y solicitar a la Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público la declaración de viabilidad de los proyectos o
programas de inversión, que sean financiados con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, siempre
que no se enmarquen en la delegación de facultades a que hace referencia
el numeral 3.3.
f. Solicitar, cuando considere pertinente, la opinión técnica de la Dirección
General de Programación Multianual del Sector Público, sobre los
proyectos que evalúe.
g. Solicitar a las Unidades Formuladoras y/o Ejecutoras la información que
requiera del Proyecto de Inversión Pública.
h. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversión Pública, verificando
el cumplimiento de las normas y procedimientos técnicos del Sistema
Nacional de Inversión Pública. Asimismo, realiza el seguimiento de la
ejecución física y financiera de los Proyectos de Inversión Pública,
buscando asegurar que ésta sea consistente con las condiciones y
parámetros bajo las cuales fue otorgada la viabilidad.
i. Aplicar las indicaciones que, en su calidad de ente técnico normativo,
formule la Dirección General de Programación Multianual del Sector
Público.
j. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos,
sobre los proyectos recibidos para su evaluación.
k. Hacer recomendaciones y propuestas a la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público, respecto de la metodología y
parámetros de evaluación de los Proyectos de Inversión Pública
enmarcados bajo su responsabilidad funcional e institucional.
l. Capacitar y brindar asistencia técnica permanentemente al personal
técnico encargado de la identificación, formulación, evaluación y
seguimiento de proyectos en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local.
m. Elaborar y someter al Órgano Resolutivo, el Programa Multianual de
Inversión Pública del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según
corresponda.
n. Velar por que los Proyectos de Inversión Pública se enmarquen en los
Lineamientos de Política, en el Programa Multianual de Inversión Pública,
en el Plan Estratégico Sectorial de carácter Multianual y en los Planes de
Desarrollo Regionales o Locales, según corresponda.
Las Atribuciones del Responsable de la Oficina de Programación e
Inversiones son siguientes:

68
 Estado y Gestión Pública

a. Suscribir los informes técnicos de evaluación, así como los formatos que
correspondan.
b. Visar los estudios de preinversión que apruebe, así como aquellos que
sustenten la declaratoria de viabilidad de los proyectos, con la finalidad de
determinar el estudio que debe ser ejecutado en la fase de inversión.
c. Velar por la aplicación de las recomendaciones que, en su calidad de ente
técnico normativo, formule la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público, así como, cumplir con los lineamientos que
dicha Dirección emita.

8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras

La Unidad Formuladora, es cualquier órgano o dependencia de las
Entidades, encargada de formular los estudios de pre factibilidad y
factibilidad, registrada ante la Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público, a pedido de una Oficina de Programación e Inversiones. Su
registro debe corresponder a criterios de capacidades y especialidad. Es
responsable de:
a. Elaborar los estudios de preinversión, siendo responsable del contenido
de dichos estudios.
b. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Política
dictados por el Sector responsable de la Función, Programa o
Subprograma en el que se enmarca el Proyecto de Inversión Pública, el
Programa Multianual de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de
carácter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales.
c. En el caso de las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales, solamente pueden formular proyectos que se
enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno.
d. Realizar, cuando corresponda, las coordinaciones y consultas necesarias
con la entidad respectiva para evitar la duplicación de proyectos, como
requisito previo a la remisión del estudio para la evaluación de la Oficina de
Programación e Inversiones.
e. Cuando el financiamiento de los gastos de operación y mantenimiento
que genere el Proyecto de Inversión Pública, luego de su ejecución, esté a
cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora,
solicitar la opinión favorable de dicha entidad antes de remitir el Perfil
para su evaluación.
Está prohibido el fraccionamiento de proyectos, bajo responsabilidad de la
Unidad Formuladora.
La Unidad Ejecutora, es cualquier órgano o dependencia de las Entidades a
que se refiere el artículo 1 de la presente norma, con capacidad legal para
ejecutar Proyectos de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad
presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversión, aun cuando

69
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada directamente
por otro órgano o dependencia de la Entidad. Asimismo, está a cargo de la
evaluación ex post del proyecto.

9. Empresas que pertenecen a más de un Gobierno Regional o

Gobierno Local
a. La evaluación y declaración de viabilidad de los Proyectos de Inversión
Pública que formulen las empresas que pertenecen a más de un Gobierno
Regional o Gobierno Local, se realiza por la oficina, área u órgano de la
empresa, designada por acuerdo del órgano donde estén representados
los propietarios o administradores de la empresa. Dicha oficina, área u
órgano debe ser distinto de la Unidad Formuladora o Ejecutora de la
empresa.
b. Respecto a las empresas de propiedad o bajo administración de más de un
Gobierno Local, quedan sujetas al ámbito de aplicación de las normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública a partir de la fecha de incorporación
de por lo menos uno de los Gobiernos Locales propietarios o
administradores de la empresa.
c. Para las empresas de propiedad o bajo administración de más de un
Gobierno Regional o Gobierno Local, la autorización de la elaboración de
expedientes técnicos o estudios definitivos detallados, así como la
ejecución de los Proyectos de Inversión Pública declarados viables, es
realizada por el órgano donde estén representados los propietarios o
administradores de la empresa, pudiendo realizarse ambas autorizaciones
en un solo acto.

10.Procedimientos y procesos de la inversión publica

a. Fase de Preinversión
• Comprende la elaboración de: i) El Perfil, ii) Del estudio de
prefactibilidad, y iii) Del estudio de factibilidad. La elaboración del
Perfil es obligatoria. Los estudios de prefactibilidad y factibilidad
pueden no ser requeridos dependiendo de las características del
proyecto.
• Una vez terminada la elaboración de un estudio de preinversión, de
acuerdo a los Contenidos Mínimos establecidos por la Dirección General
de Programación Multianual del Sector Público, la Unidad Formuladora
debe registrar el proyecto formulado en el Banco de Proyectos, como
requisito previo a la evaluación de dicho estudio.
• Culmina con la declaración de viabilidad otorgada por el órgano
competente, siempre que el proyecto cumpla con los requisitos
técnicos y legales.
La Declaración de viabilidad, comprende los siguientes aspectos:
• La viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversión.

70
 Estado y Gestión Pública

Sólo puede ser declarada expresamente, por el órgano que posee tal
facultad. Se aplica a un Proyecto de Inversión Pública que a través de
sus estudios de preinversión ha evidenciado ser socialmente rentable,
sostenible y compatible con los Lineamientos de Política Institucional.
En ese sentido, la declaración de viabilidad de un proyecto solamente
podrá otorgarse, si éste cumple con los requisitos técnicos y legales
establecidos por la normatividad del Sistema Nacional de Inversión
Pública.
• Dicha declaración obliga a la Unidad Ejecutora a ceñirse a los
parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o
elaborar los estudios definitivos y para la ejecución del Proyecto de
Inversión Pública, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe
dichos estudios y del responsable de la Unidad Ejecutora. Asimismo, la
declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del
proyecto, al mantenimiento de acuerdo a los estándares y parámetros
aprobados en el estudio que sustenta la declaración de viabilidad del
Proyecto y a realizar las demás acciones necesarias para la
sostenibilidad del mismo.

b. Fase de Inversión
• La Fase de Inversión comprende: i) La elaboración del estudio definitivo
o expediente técnico, y ii) La ejecución del Proyecto de Inversión
Pública.
• Durante esta fase, las Unidades Ejecutoras pondrán a disposición de la
Dirección General de Programación Multianual del Sector Público y de
las Oficinas de Programación e Inversiones toda la información
referente al Proyecto de Inversión Pública en caso éstas la soliciten.
La tarea de seguimiento, corresponde a:
• La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público y
las Oficinas de Programación e Inversiones se encuentran facultadas
para realizar coordinadamente el seguimiento físico y financiero de los
Proyectos de Inversión Pública.
• Las Unidades Ejecutoras deben informar a la Oficina de Programación e
Inversiones que evaluó el proyecto y a la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público, cuando corresponda,
cualquier modificación del Proyecto durante la fase de Inversión, que
pudiera afectar su viabilidad.

71
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Idea

Pre Inversión Inversión Post-

Inversión
Perfil Estudios
Definitivos/
Expediente Operación
Pre
factibilidad * Técnico y Mantenimiento
Fin
Evaluación
Factibilidad Ejecución Ex post

Retroalimentación

*La declaración de viabilidad es un requisito para pasar de la

fase de preinversión a la fase de inversión.

La evaluación ex post
Las Unidades Ejecutoras, en coordinación con la Oficina de Programación e
Inversiones que evaluó el proyecto, son las responsables por las
evaluaciones ex post de los Proyectos de Inversión Pública que ejecutan.
La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público está
facultada para determinar en los casos en que se requerirán dichas
evaluaciones, la metodología a seguir y el requisito de que sea efectuada o
no por una agencia independiente, con el fin de verificar la generación de
beneficios sociales durante la vida útil del Proyecto. Los resultados de las
evaluaciones deben ser enviadas a la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público.

11. Disposiciones y Normas Complementarias

a. La aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley y el Reglamento a
los Proyectos de Inversión Pública que formulen y ejecuten los Gobiernos
Locales se realizará progresivamente en la forma y oportunidad que
señalen las Resoluciones y Directivas que, para tal efecto, dictará
oportunamente la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público.
b. Para el caso del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales, todos los
Proyectos de Inversión Pública, cuya ejecución se haya iniciado antes del
22 de diciembre de 2000, que haya sido continuada y cuyo período de
ejecución proyectado culmine en el año fiscal 2010 o en adelante, deben
cumplir con elaborar el estudio de preinversión correspondiente sobre la
inversión no ejecutada para su aprobación y declaración de viabilidad
como requisito previo para continuar con la ejecución del proyecto, salvo
que haya sido considerado en un convenio internacional de

72
 Estado y Gestión Pública

financiamiento, en cuyo caso la declaratoria de viabilidad será exigible si el

proyecto es objeto de modificaciones no previstas en el convenio.
c. Toda la información que presenten los órganos del Sistema Nacional de
Inversión Pública sobre los Proyectos de Inversión Pública, incluyendo la
registrada en el Banco de Proyectos, tienen el carácter de Declaración
Jurada, y en consecuencia se sujetan a las responsabilidades y
consecuencias legales correspondientes.
El incumplimiento de lo establecido en la Ley y su Reglamento y las normas
complementarias del Sistema Nacional de Inversión Pública, por cualquier
Entidad, órgano o dependencia del Sector Público No Financiero, será
informado al órgano de la Contraloría General de la República, que
corresponda, para los fines de control respectivos.
d. La aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública
alcanza inclusive a los proyectos formulados y ejecutados por terceros,
cuando una entidad del Sector Público deba asumir, después de la
ejecución, los gastos adicionales de operación y mantenimiento, de
carácter permanente, con cargo a su presupuesto institucional.
En el año 2008, La capacidad de inversión de los niveles de gobierno ha
mejorado, destacándose la labor de los gobiernos locales que han alcanzado
el mayo índice de inversión. También son los que cuentan con mayor canidad
de proyectos viables.

Consulta Amigable
Consulta de Ejecución del Gasto

Fecha de la Consulta: 03-febrero-2009

Año de Ejecución: 2008

Incluye: Sólo Proyectos
TOTAL 13,466,984,298 24,903,640,274 13,525,393,675 54.3
Ejecución
Nivel de Gobierno PIA PIM Devengado Avance %
E: GOBIERNO NACIONAL 5,548,196,409 6,666,188,823 3,610,993,208 54.2
M: GOBIERNOS LOCALES 5,353,348,527 12,609,321,315 7,105,850,394 56.4
R: GOBIERNOS REGIONALES 2,565,439,362 5,628,130,136 2,808,550,073 49.9

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

V.El Sistema de Modernización de la Gestión

Pública
Este sistema es nuevo y aparece en la actual Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
aprobada en diciembre del 2007. A la fecha y hasta donde se conoce, no hay una
propuesta que configure el alcance, ámbito, objetivos, enfoque que defina este
sistema, que explique como se abordara la modernización de la gestión pública
peruana.
En el listado de sistemas administrativo que aborda la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, no esta el antiguo sistema de racionalización, vigente hoy en día, que
trata de las estructuras organizacionales de la Entidades estatales, de los
reglamentos de organización, los manuales de funciones, de los manuales de
procedimientos, los cuadros para asignación de personal, etc. Por ello cabe la
presunción que el nuevo sistema de modernización de la gestión pública este
relacionado y/o sustituya al viejo sistema de racionalización que viene de los años
70 y era dirigido por el desaparecido INAP.
Actualmente el Sistema Nacional de Inversión Publica, el Sistema Integral de
Administración Financiera, el Presupuesto por Resultados, junto con la creación
del CEPLAN y la simplificación administrativa, son intentos importantes que
buscan aportar a mejorar la gestión pública, pero la debilidad que tienen, es que
estos no se enmarcan en una visión integral y articulada de gestión, ni cuentan
con un enfoque y modelo de gestión pública nacional. A ello se suma la ausencia
de una instancia que oriente el proceso de modernización, con la fuerza y
creatividad que la tarea exige.
La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, aprobada en enero del
2002, da unas orientaciones generales para modernizar la gestión pública, no esta
claro si este sistema servirá para operativizar esa Ley, ni que institución asumirá la
tarea, aunque en la actualidad la Secretaría de Gestión Publica viene asumiendo la
tarea de modernización del la gestión pública.
Como se puede observar, no existe una estrategia, ni las orientaciones suficientes
para abordar una real y sostenido proceso de reforma y modernización de la
gestión pública en el Perú.

1. El diseño organizacional de una entidad publica

Comenzaremos diciendo, que una organización es un conjunto de múltiples
relaciones entre las personas que pertenecen a una entidad, que interactúan
para el cumplimiento de unos objetivos expresados en una misión y
convocados por una visión compartida.
Los productos en el cumplimiento de la misión son resultados de procesos
interactivos que articulan el conjunto de operaciones de ese proceso y están
orientados a cumplir objetivos.

74
 Estado y Gestión Pública

2. Algunos criterios para la organización

a. La organización debe estar articulado a los procesos de planificación
sectorial, territorial o institucional, según se corresponda con el ámbito
de acción de la entidad. En ese sentido el diseño organizacional debe
responder a requerimientos del entorno, en el marco de su misión
institucional.
b. La organización se concibe desde la misión institucional e inscrita en el
marco de la visión de desarrollo sectorial o territorial, según las
competencias de la entidad para quien se requiere un rediseño
organizacional.
c. La organización debe responder más a una gestión por procesos que por
funciones, ello facilitara establecer labores y tareas agrupadas en
proyectos y actividades encaminadas a cumplir objetivos. Las funciones
fijan responsabilidad expresadas en atribuciones y competencias, mas no
delimitan la actividad a gestionar, por el contrario la dispersan.
d. Desarrollo de estructuras y sistemas orientados a equipos, lo que es
posible solo si se organiza el trabajo en torno a actividades y no a la
distribución de funciones.
e. Se requiere diseño de instrumentos organizacionales articulados,
eficaces y flexibles para la toma de decisiones. Ello implica el diseño y uso
de manuales de gestión, más que reglamentos dispersos que fracturan la
gestión publica.
Lo antes señalado exige una revisión de los conceptos y enfoques que
sustentan los reglamentos de organización y funciones, los manuales de
funciones, los manuales de procedimientos, que se corresponden con un
enfoque procedimental, ajeno a la gestión por resultados. Hay que poner la
administración pública al servicio del ciudadano y no al servicio de la
administración.
El éxito de una entidad cualquiera, depende más de las competencias de las
personas que trabajan en ella, que de sus modelos organizacionales, aunque
estos juegan su propio rol, de ahí que hay que generar una cultura
organizacional con sentido de servicio y espíritu de emprendimiento.

3. La modernización de los gobiernos regionales y locales

Con la finalidad de crear condiciones favorables para la modernización de los
gobiernos descentralizados, se ha establecido un Régimen Especial
Facultativo17 para que emprendan e implementen procesos de reforma
institucional, de manera que estén en mejores condiciones de promover el
desarrollo integral y armónico de sus territorios y la provisión de los servicios
públicos regionales y locales.
Este régimen especial, comprende además la efectivización del traslado de

17 Aprobado mediante Decreto Legislativo 1026, del 20 de junio del 2008.

75
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales

en el marco del proceso de descentralización.
El proceso de modernización institucional integral comprende aspectos de
reestructuración, simplificación administrativa, orientación a resultados,
mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros.

Expediente de Modernización Institucional

El gobierno regional o local que se acoja a este proceso de modernización
institucional debe preparar un Expediente, que constituye el sustento
técnico de las medidas a adoptar y que debe incluir:
a. Los objetivos a lograr con la modernización;
b. La descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la
organización, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados;
c. El cronograma para la modernización institucional.
El expediente tiene que ser presentado a la Secretaría de Gestión Pública de la
PCM.
Se le encargo a la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo
de Ministros establecer los lineamientos técnicos y estructura del Expediente,
con opinión de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en lo que respecta a la
materia de recursos humanos. A la fecha no se ha cumplido con este encargo
del Decreto legislativo.

Aprobación de la propuesta
Los gobiernos regionales y locales aprueban su incorporación al régimen de
modernización institucional mediante Acuerdo del Consejo Regional o
Concejo Municipal. El Expediente requiere opinión previa del Consejo de
Coordinación Regional o Local, según corresponda.
El Expediente aprobado y el acuerdo del Consejo Regional o Concejo
Municipal serán informados y puestos a disposición de la Secretaria de
Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad
del Servicio Civil, los que deberán ser publicados en el portal institucional
correspondiente.

Alcance de los cambios a implementar

En el marco del proceso de modernización institucional, el gobierno regional
o local podrá implementar cambios en la organización, los procesos y el
personal contemplados en el Expediente, los que pueden incluir los
siguientes aspectos:
a. Incorporación de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales
Funcionario y Profesional, vía concurso y mediante contrato temporal de
3 años renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la
disponibilidad presupuestal.

76
 Estado y Gestión Pública

b. Mejora de la retribución económica de su personal de puestos clave de los

grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la
entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el
marco del régimen al que pertenece la institución, previa coordinación
con la Autoridad del Servicio Civil y el Ministerio de Economía y Finanzas.
c. Modificación de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el
Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin
incrementar el presupuesto total de personal de la entidad.
d. Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente
de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los
servicios públicos no sean interrumpidos.
e. Reorganización o supresión de áreas, dependencias y servicios, así como
supresión de plazas de su Presupuesto Analítico de Personal y ajustes que
correspondan en su Cuadro para Asignación de Personal para adecuarse a
la nueva organización. Esta nueva organización y la supresión de plazas
habilitarán al gobierno regional o al gobierno local a aplicar una medida de
cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier régimen,
comprendido en el Expediente.
f. Modificación de sus instrumentos de gestión en concordancia con los
cambios implementados.
g. Simplificación y actualización de procedimientos administrativos.
h. Aplicación de nuevas herramientas tecnológicas en la gestión.
Como puede observarse esta es una gran oportunidad para los gobiernos
regionales y las municipalidades para que puedan mejorar y optimizar sus
instituciones, sin embargo hay pocas iniciativas al respecto, porque el desafío
es de gran envergadura y complejo, requiere de equipos multidisciplinarlos,
definir el enfoque a utilizar, voluntad y claridad de sus autoridades, apoyo del
ente rector, entre otros requisitos, que por ahora no están los
suficientemente maduro para implementación.

Plazo del proceso de modernización institucional

El plazo de ejecución del proceso de modernización institucional no excederá
de un año, contado a partir de aprobada la incorporación al régimen.
Este plazo resulta insuficiente, pero dependerá de la estrategia de
implementación que se presente.

Culminación del proceso

Culminado el proceso de modernización institucional, el gobierno regional o
gobierno local debe presentar un Informe de Ejecución al Consejo Regional o
Concejo Municipal, según corresponda, el mismo que deberá ser comunicado
y puesto a disposición de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros y de la Autoridad del Servicio Civil y ser publicado en el
portal institucional correspondiente.

77
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Régimen especial de contratación

La nueva contratación de personal que realicen los gobiernos regionales y
gobiernos locales para atender sus requerimientos será realizada con arreglo
a las normas que establezca la Autoridad, teniendo en cuenta la
modernización institucional y las normas de contratación temporal previstas
en el Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público.

Transferencia de recursos humanos del gobierno nacional a los

gobiernos regionales y locales
Responsabilidad de las entidades públicas en la transferencia
Los titulares de los diferentes Pliegos Ministeriales y Organismos Públicos del
Gobierno Nacional son los responsables de identificar al personal y su
modalidad de contratación que sea susceptible de ser transferido bajo la
administración de los gobiernos regionales o gobiernos locales.
La transferencia de las personas al servicio del Poder Ejecutivo se efectúa de
acuerdo con lo dispuesto por la Autoridad del Servicio Civil, previa
coordinación y aceptación de los gobiernos regionales o gobiernos locales.
Sólo en caso que la transferencia implique el cambio de residencia, la
Autoridad establecerá el pago de una compensación.
Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros y al Ministerio de
Economía y Finanzas proponer normas presupuestarias que permitan aplicar
lo dispuesto en el presente artículo.

Sobre el personal transferido

El personal transferido conserva su régimen laboral, derechos laborales y
obligaciones según el régimen al que estaba sujeto en el gobierno nacional.
La transferencia no implica ni origina reducción de remuneraciones u otros
ingresos del personal de similar naturaleza, ni tampoco la interrupción del
tiempo de servicios.
Excepcionalmente, los gobiernos regionales y locales podrán contratar o
nombrar al personal transferido modificando su régimen laboral al que
corresponde a la entidad receptora, siempre que se cuente con la aceptación
del trabajador; generándose en este caso, como consecuencia de la
transferencia, una nueva relación laboral con la entidad receptora.

Cesión de posición contractual

Autorícese a todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo a realizar las
acciones necesarias para ceder su posición contractual a favor de los
gobiernos regionales o gobiernos locales en los contratos con personas
naturales, correspondientes a la transferencia de las funciones y
competencias sujetas al proceso de descentralización.

78
 Estado y Gestión Pública

4. El Cuerpo de Gerentes Publicas

18
El Cuerpo de Gerentes Públicos , está conformado por profesionales
altamente capaces, seleccionados en procesos competitivos y transparentes,
para ser destinados a entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales que los requieran.
Objetivos
El Cuerpo de Gerentes Públicos tiene por objetivos:
a. Cotar con profesionales capaces para altos puestos de dirección y
gerencias de mando medio, para ocupar cargos de importancia directiva
en organismos de la administración pública.
b. Desarrollar capacidades de dirección y gerencia en la Administración
Pública y asegurar su continuidad.
c. Profesionalizar gradualmente los niveles más altos de la Administración
Pública.
d. Impulsar la reforma del Servicio Civil.
Los integrantes del cuerpo de gerentes serán seleccionados minuciosamente
y cumplirán con requisitos de alta capacidad y competitividad, y serán
capacitados adecuadamente.

Del Régimen Laboral de los Gerentes Públicos

Los Gerentes Públicos están sujetos al siguiente régimen de beneficios:
a. Remuneración: Percibirán la remuneración que corresponda, de acuerdo
al régimen especial establecido para el Cuerpo de Gerentes Públicos, la
cual será solventada de manera compartida entre la Entidad solicitante y
la Autoridad del Servicio Civil. La Entidad solicitante pagará la
remuneración y todos los conceptos no remunerativos que correspondan
a la plaza que ocupe y, de ser necesario, la Autoridad complementará este
monto hasta alcanzar la suma que corresponda al Gerente de acuerdo a la
escala.
b. Transcurrido un año completo de servicio, se genera el derecho a quince
días calendario de descanso remunerado, salvo acumulación
convencional. Al menos cinco días de dicho descanso se disfrutarán de
forma consecutiva.
c. La jornada de trabajo es la que se establece con carácter general para las
entidades públicas, adaptándose a cada uno de los cargos. En atención al
nivel jerárquico, representación y características del cargo que ocupan, a
los Gerentes Públicos no les resulta aplicable la limitación de la jornada
máxima ni se generan horas extraordinarias.
d. Seguridad Social en salud y pensiones: Se aplica la legislación sobre la
materia.
e. Para los gastos por traslado el Gerente Público recibirá un pago por

18 Aprobado por Decreto Legislativo No 1024, del 20 de junio del 2008

79
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

traslado cuando sea necesario un cambio de residencia en el lugar de

destino según escala aprobada por la Autoridad de Servicio Civil, en
coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas.
f. Para la compensación por tiempo de servicios se aplican las normas
pertinentes del régimen laboral de la actividad privada.
g. Tienen derecho a la contratación de asesoría legal especializada a su
elección, con cargo a los recursos de la Autoridad del Servicio Civil para su
defensa en procesos judiciales, administrativos, constitucionales,
arbitrales, investigaciones congresales y policiales, ya sea por omisiones,
actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio regular de sus
funciones, inclusive como consecuencia de encargos, aún cuando al
momento de iniciarse el proceso hubiese concluido la vinculación. Si al
finalizar el proceso, se demostrara responsabilidad o culpabilidad a cargo
del Gerente, éste deberá reembolsar el monto abonado por concepto de
honorarios profesionales de la asesoría especializada.

Obligaciones de los Gerentes Públicos

Son obligaciones de los Gerentes Públicos las siguientes:
a. Asumir las atribuciones del cargo al cual se incorpora y comprometerse
con los objetivos de la institución;
b. Desempeñar diligentemente las funciones inherentes a su cargo para
lograr las metas pactadas para el período, dentro de las circunstancias y
recursos existentes, y rendir cuenta de ello;
c. Liderar las acciones y los procesos propios de su cargo con eficiencia y
transparencia;
d. Informar oportunamente a los superiores jerárquicos de cualquier
circunstancia que ponga en riesgo o afecte el logro de las metas asumidas
y proponer las medidas para superarlas;
e. Transmitir conocimientos gerenciales al personal a su cargo y
comprometerlos con el cumplimiento de los compromisos del servicio
civil.
Exclusivamente, la Autoridad del Servicio Civil evaluará de manera objetiva el
cumplimiento de estos deberes, en coordinación con la Entidad solicitante,
para determinar la continuidad del Gerente Público en el Cuerpo de Gerentes.
Este equipo de gerentes públicos, tiene que aportar y articular el proceso de
reforma y modernización que emprendan las instituciones donde sean
asignados, y en ese marco deberían de contribuir a organizar el nuevo
sistema de modernización de la gestión pública.

80
 Estado y Gestión Pública

VI. Gestión de Recursos Humanos

1) Antecedentes
La gestión de los recursos humanos al servicio del Estado pasa por una
situación crítica, convirtiéndose en un problema de gran envergadura que
dificulta en gran medida, la eficacia y eficiencia de la gestión pública peruana.
Los funcionarios, directivos, funcionarios y técnicos al servicio de la
administración pública, no tienen las suficientes capacidades para atender las
demandas y necesidades provenientes de la comunidad. Las causas son de
diferente orden. Están allí entre las principales causas, la ausencia de políticas
de personal, las bajas remuneraciones por un lado que afecta a la gran
mayoría y jugosos a los funcionarios de confianza que son los menos, la débil
capacitación, la cultura burocrática, la carencia de incentivos, el favoritismo,
sin indicadores de desempeño y por lo tanto sin evaluación del rendimiento,
diversos sistemas remunerativos que conlleva a que trabajadores de un
mismo nivel reciban remuneraciones diferentes, etc.
Se han dado algunas iniciativas para superar el problema, pero como siempre
se inicia, pero no culmina y en el camino se lo abandona.
El Estado peruano, no cuenta con una institución académica que se ocupe del
desarrollo de las capacidades de los gestores públicos. Si bien es cierto que
desde la iniciativa privada se dictan un conjunto de maestrías, diplomados,
cursos, etc., pero que no aportan mucho al cambio de actitud y aptitud de los
servidores públicos. Ello porque los contenidos académicos traen muy poco
de nuevo y renovador. Se enseñan temas que ya no son útiles para mejorar la
gestión publica, se repite lo que dice la legislación que esta plagada de
deficiencias, con enfoques obsoletos y burocráticos, que no responden ni
atienden los desafíos de un mundo global, sumamente competitivo. La
academia, en ese sentido no aporta ningún valor agregado para mejorar, y
menos cambiar la gestión publica peruana. Da la sensación que solo le interesa
la capacitación como negocio.
En el año 2004, se tenían cinco (05) proyectos de Ley. Estos fueron la ley de
gestión del empleo público, la ley de incompatibilidades y responsabilidades
del personal del empleo publico, la ley de funcionarios públicos y empleados
de confianza, la ley de la carrera administrativa del servidor público y la ley
marco del empleo público. Después de muchos debates, idas y contra idas,
solo se aprobó la última como LEY Nº 28175 y entraba en vigencia en enero del
2005. Todo quedo allí.
El año 2008, se aprobaron los Decretos Legislativos Nos. 1023 (crea la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de
gestión de recursos humanos), 1024 (Crea y regula el Cuerpo de Gerentes
Públicos), 1025 (aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector
público) y 1026 (establece un régimen especial facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización

81
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

institucional integral). De estos dispositivos se han creado la Autoridad

Nacional del Servicio Civil, pero dependiente de la Presidencia del Consejo de
Ministros y se viene implementando en una primera fase el Cuerpo de
Gerentes Públicos. Esperamos que tenga avances positivos, aunque tienen la
debilidad de no tener una mirada integral de la problemática de personal en
el Estado.
Todos estos dispositivos legales, conviven con el Decreto Legislativo Nº 276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público y su Reglamento, el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, que tienen
aproximadamente 25 años de vigência.

2) La Autoridad Nacional del Servicio Civil

19
La Autoridad Nacional del Servicio Civil es el Organismo Técnico
Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con
personería jurídica de derecho público interno, con competencia a nivel
nacional y sobre todas las entidades de la administración pública, asumiendo
la calidad de ente rector del Sistema.
i. Finalidad
La finalidad de la Autoridad Nacional del Servicio Civil es contribuir a la mejora
continua de la administración del Estado a través del fortalecimiento del
servicio civil.
ii. Funciones y Atribuciones de la Autoridad Nacional
La Autoridad tiene las funciones siguientes:
a. Planificar y formular las políticas nacionales del Sistema en materia de
recursos humanos, organización del trabajo y su distribución, gestión del
empleo, rendimiento, evaluación, compensación, desarrollo y
capacitación, y relaciones humanas en el servicio civil.
b. Proponer la política remunerativa, que incluye la aplicación de incentivos
monetarios y no monetarios vinculados al rendimiento, que se desarrolla
en el marco de los límites presupuestarios establecidos por la ley y en
coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas.
c. Dictar normas técnicas para el desarrollo e implementación del Sistema.
d. Emitir opinión previa a la expedición de normas de alcance nacional
relacionadas con el ámbito del Sistema.
e. Desarrollar, normar y mantener actualizados los sistemas de información
requeridos para el ejercicio de la rectoría del Sistema.
f. Capacitar a las Oficinas de Recursos Humanos, apoyarlas en la correcta
implementación de las políticas de gestión y evaluar su implementación,
desarrollando un sistema de acreditación de sus capacidades.
g. Desarrollar y gestionar políticas de formación y evaluar sus resultados.

19 Aprobado por Decreto Legislativo No 1023, del 20 de junio del 2008

82
 Estado y Gestión Pública

h. Emitir opinión técnica vinculante en las materias de su competencia.

i. Normar y gestionar el Cuerpo de Gerentes Públicos.
j. Proponer o aprobar los documentos e instrumentos de gestión, de
acuerdo a la normatividad vigente sobre la materia.
k. Dictar normas técnicas para los procesos de selección de recursos
humanos que realicen las entidades públicas.
l. Organizar, convocar y supervisar concursos públicos de selección de
personal, directamente o mediante terceros, en los casos señalados en el
Reglamento.
m. Administrar el Registro Nacional de Personal del Servicio Civil.
n. Otorgar la Orden del Servicio Civil a los servidores civiles por hechos
importantes y servicios meritorios y patrióticos que hubieren prestado a
la Nación durante el ejercicio de sus funciones. La Orden será otorgada una
vez al año, a propuesta de las Oficinas de Recursos Humanos de las
entidades, a un número no menor de cien (100) miembros del servicio civil.
Su otorgamiento dará derecho y preferencia a cursos de capacitación e
irrogará un premio económico a ser otorgado por una sola vez.
La Autoridad tiene las atribuciones siguientes
a. Normativa, que comprende la potestad de dictar, en el ámbito de su
competencia, normas técnicas, directivas de alcance nacional y otras
normas referidas a la gestión de los recursos humanos del Estado;
b. Supervisora, destinada al seguimiento a las acciones de las entidades del
Sector Público, en el ámbito de su competencia;
c. Sancionadora, en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en
el Sistema;
d. Interventora, en caso de detectar graves irregularidades en la
administración o gestión de los recursos humanos en materia de
concursos;
e. De resolución de controversias, que se ejerce a través del Tribunal del
Servicio Civil y que comprende la posibilidad de reconocer o desestimar
derechos invocados.
Atribución normativa en materia de evaluación del desempeño
La Autoridad formula la política de evaluación de desempeño en el marco de
la gestión del rendimiento y dicta normas con el objeto de:
a. Establecer el nivel de rendimiento en relación con las metas establecidas
por cada entidad;
b. Estimular y recompensar a quienes superen los niveles exigidos, mediante
políticas de ascenso, promociones económicas y reconocimiento moral;
c. Capacitar a quienes no alcancen un grado de suficiencia compatible con las
obligaciones y responsabilidades del cargo;
d. Separar a quienes no alcancen rendimiento compatible con los estándares
de la entidad.

83
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Atribución supervisora
El ejercicio de la facultad supervisora sobre las entidades públicas
comprende:
a. Revisar, en vía de fiscalización posterior y cuando lo determine
conveniente, el cumplimiento de las políticas y normas del Sistema;
b. Recomendar la revisión de las decisiones y actos de la entidad, y las
medidas correctivas para fortalecer a la Oficina de Recursos Humanos
correspondiente, así como dar seguimiento a su implementación.
Atribución sancionadora
La Autoridad puede imponer sanciones a las entidades públicas por el
incumplimiento de las obligaciones y procedimientos previstos en el Sistema,
las cuales pueden ser:
a. Amonestación escrita en los casos de faltas leves;
b. Publicación en la lista de amonestados, en los casos de faltas leves
reiteradas y graves;
c. Suspensión de facultades para el establecimiento de incentivos
monetarios y no monetarios, en caso de faltas graves;
d. Suspensión del ejercicio de funciones en materia de recursos humanos e
intervención de la respectiva Oficina de Recursos Humanos en el caso de
las entidades del Poder Ejecutivo. Tratándose de otras entidades de la
administración pública, la Autoridad pondrá en conocimiento de la
Contraloría General de la República y de la Comisión de Fiscalización y
Contraloría del Congreso de la República, la comisión de faltas muy graves.
Las sanciones serán aplicadas sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa del personal. La tipificación de las faltas se aprueba mediante
Resolución del Consejo Directivo.

iii. La Organización de la Autoridad Nacional

La Autoridad Nacional del Servicio Civil tiene la estructura orgánica básica
siguiente:
a. El Consejo Directivo
El Consejo Directivo es el órgano máximo de la Autoridad, está integrado
por:
• Tres consejeros designados en mérito a sus calificaciones profesionales
y reconocida trayectoria en sus campos de trabajo; con sólida
experiencia en gestión pública y/o en gestión de recursos humanos.
Son designados por resolución suprema refrendada por el Presidente
del Consejo de Ministros, por un plazo de cuatro (4) años renovables por
idénticos períodos. Uno de ellos lo preside.
• El Director Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía
y Finanzas.

84
 Estado y Gestión Pública

• El Secretario de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de

Ministros.
Los miembros del Consejo Directivo sólo pueden ser removidos en caso de
falta grave debidamente comprobada y fundamentada, mediante
resolución suprema. No podrán ser miembros del Consejo Directivo
quienes al momento de realizarse el nombramiento ocupen cargos de
elección popular en la administración pública del Estado. Tampoco
podrán ser designados como miembros del Consejo Directivo quienes
hayan sido inhabilitados para el ejercicio de la función pública.
Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:
• Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter
general;
• Aprobar la política general de la institución;
• Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites
que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones;
• Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias
comprendidas en el ámbito del sistema;
• Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los
nombramientos y remociones de los demás cargos directivos;
• Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los
vocales del Tribunal del Servicio Civil;
• Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
• Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
• Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y
financiera de la institución;
• Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las
entidades públicas;
b. Gerencia General.
La Gerencia General ejecuta los encargos y decisiones del Consejo
Directivo. El Gerente General ejerce la titularidad del pliego presupuestal y
asume las responsabilidades administrativas de la Institución.
El Gerente General es seleccionado por el Consejo Directivo en mérito a su
experiencia profesional y trayectoria personal, debiendo contar con al
menos cinco (5) años de experiencia en el sector público.
c. Tribunal del Servicio Civil.
El Tribunal del Servicio Civil es un órgano integrante de la Autoridad que
tiene por función la resolución de controversias individuales que se
susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las
materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de:
• Acceso al servicio civil;

85
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Pago de retribuciones;
• Evaluación y progresión en la carrera;
• Régimen disciplinario;
• Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones
podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la
acción contencioso administrativo.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las
normas de procedimiento del Tribunal.

Conformación de la Sala del Tribunal del Servicio Civil

La Sala del Tribunal está conformada por tres (3) vocales, elegidos por
concurso público convocado y conducido por el Consejo Directivo. Para
ser vocal se exigen los mismos requisitos que para ser vocal de Corte
Superior y, adicionalmente, tener estudios de especialización en derecho
constitucional, administrativo, laboral o gestión de recursos humanos. El
nombramiento se efectúa por resolución suprema.
Los vocales permanecerán en el cargo durante tres años, renovables por
decisión unánime del Consejo Directivo, debiendo permanecer en su
cargo hasta que los nuevos integrantes hayan sido nombrados.

3) El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos establece,
desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del servicio civil; y,
comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos,
procedimientos y técnicas utilizados por las entidades del sector público en la
gestión de los recursos humanos.

a. Alcance del Sistema

Están sujetas al Sistema todas las entidades de la administración pública
pertenecientes al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial,
Gobiernos regionales y locales y organismos constitucionales autónomos.
b. Organización del Sistema
Integran el Sistema:
• La Autoridad, la cual formula la política nacional del servicio civil, ejerce
la rectoría del Sistema y resuelve las controversias.
• Las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades o empresas del
Estado, o las que hagan sus veces, que constituyen el nivel
descentralizado responsable de implementar las normas, principios,
métodos, procedimientos y técnicas del Sistema.

86
 Estado y Gestión Pública

c. Ámbito del Sistema

El Sistema comprende las acciones de: La planificación de políticas de
recursos humanos, la organización del trabajo y su distribución, la gestión
del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación, la
gestión del desarrollo y la capacitación, la gestión de las relaciones
humanas y la resolución de controversias.
d. Regímenes comprendidos en el Sistema
Para los efectos del presente Decreto Legislativo y en tanto se implemente
de modo integral la nueva Ley del Servicio Civil, el Sistema comprende a los
regímenes de carrera y formas de contratación de servicios de personal
utilizados por las entidades públicas, sin que ello implique reconocimiento
de derecho alguno.
Los regímenes especiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del
Perú, y del Servicio Diplomático de la República, se rigen por sus normas y
bajo la competencia de sus propias autoridades, en todo lo que no sea
regulado o les sea atribuido por la Autoridad con carácter específico. La
Carrera Judicial y la correspondiente al Ministerio Público se rigen por sus
propias normas.
Respecto a las empresas del Estado sujetas al ámbito de competencia del
Fondo de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE, la Autoridad
ejercerá sus funciones y atribuciones en coordinación con el citado
organismo, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución Política del Perú
y sus leyes especiales.
e. Consolidado anualizado del gasto de personal en el Estado
La Presidencia del Consejo de Ministros pondrá a disposición de la
Autoridad la información consolidada del gasto en el personal del Estado,
en términos que permitan la comparación, por montos totales
anualizados, con independencia de su naturaleza jurídica, régimen de
contratación, entidad pagadora, fuente de financiamiento, periodicidad
y cualesquiera otros factores, la información comprende a todas las
entidades de la administración pública, entendiendo por ellas a: i) El Poder
Ejecutivo, incluyendo Ministerios y entidades públicas, de acuerdo a lo
establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; ii) El Poder Legislativo;
iii) El Poder Judicial; iv) Los Gobiernos Regionales; v) Los Gobiernos Locales;
vi) Los organismos constitucionales autónomo; vii) Las empresas de
propiedad del Estado sean de nivel nacional, regional o local; viii) Las
entidades de tratamiento empresarial; y ix) Las demás entidades y
organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se
realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público.

f. El Proceso de evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño es el proceso obligatorio, integral,
sistemático y continuo de apreciación objetiva y demostrable del

87
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal al servicio

del Estado en cumplimiento de sus metas, que llevan a cabo
obligatoriamente las entidades, en la forma y condiciones que se señalan
en la normatividad. Todo proceso de evaluación se sujeta a las siguientes
reglas mínimas:
• Debe ser aplicado en función de factores mensurables, cuantificables y
verificables.
• Abarca a todo el personal de una entidad.
• Sus resultados son públicos.
Las Oficinas de Recursos Humanos deberán implementar mecanismos para
recoger opiniones de los ciudadanos respecto del personal y la calidad de
los servicios.
El nivel nacional de gobierno promoverá el desarrollo de sistemas de
gestión que permitan determinar indicadores objetivos para la
evaluación de desempeño.

g. Registro Nacional de Personal del Servicio Civil

Todas las entidades sujetas al Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos están obligadas a actualizar la información
correspondiente al personal de su entidad.

h. Fortalecimiento del proceso de descentralización

La Autoridad formulará políticas y prácticas de incentivos, tanto
económicos cuanto de otra naturaleza y condiciones especiales de
trabajo, para promover la movilización de cuadros técnicos a las entidades
regionales y locales.

i. Jornada Laboral del Sector Público

La jornada laboral del Sector Público es de ocho (8) horas diarias o cuarenta
y ocho horas semanales, como máximo. Cuando la ley disponga una
jornada de trabajo menor, ésta será preferentemente destinada a la
atención del público.

j. Política de unificación de regímenes

La Autoridad debe ejecutar e implementar progresivamente la política
pública de unificación de los diversos regímenes de contratación
utilizados en el sector público, en coordinación con el Ministerio de
Economía y Finanzas, para garantizar la sostenibilidad fiscal de dicha
implementación.

4) El Empleado Publico
El empleado o servidor publico, es aquel ciudadano que presta sus servicios al
Estado a cambio de una remuneración. El servidor público debe prestar sus
servicios con idoneidad, honradez, eficacia, responsabilidad y compromiso.

88
 Estado y Gestión Pública

a. El ingreso a la administración pública

El acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y
abierto, por grupo ocupacional, en base a los méritos y capacidad de las
personas, en un régimen de igualdad de oportunidades.
b. Deberes generales del empleado público
Todo empleado público está al servicio de la Nación, en tal razón tiene el
deber de:
• Cumplir su función buscando el desarrollo del país y la continuidad de
las políticas de Estado.
• Supeditar el interés particular al interés común y a los deberes y
obligaciones del servicio.
• Superarse permanentemente en función a su desempeño.
• Desempeñar sus funciones con honestidad, probidad, criterio,
eficiencia, laboriosidad y vocación de servicio.
• Conducirse con dignidad en el desempeño del cargo.
• Respetar y convocar las instancias de participación ciudadana creadas
por la ley y las normas respectivas.

c. Derechos del empleado público

Todo empleado público tiene los siguientes derechos:
• Igualdad de oportunidades.
• Remuneración.
• Protección adecuada contra el cese arbitrario, con observancia de las
garantías constitucionales del debido proceso.
• Descanso vacacional.
• Permisos y licencias.
• Préstamos administrativos.
• Reclamo administrativo.
• Seguridad social de acuerdo a ley.
• Capacitación y desarrollo de competencias.
d. Obligaciones del empleado público
Todo empleado está sujeto a las siguientes obligaciones:
• Cumplir personal y diligentemente los deberes que impone el servicio
público.
• Prestar los servicios de forma exclusiva durante la jornada de trabajo,
salvo labor docente, la cual podrá ser ejercida fuera de la jornada de
trabajo.
• Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente los
recursos públicos, destinándolos sólo para la prestación del servicio
público.
• Percibir en contraprestación de sus servicios sólo lo determinado en el
contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público; está

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Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

prohibido recibir dádivas, promesas, donativos o retribuciones de

terceros para realizar u omitir actos del servicio.
• No emitir opinión ni brindar declaraciones en nombre del Estado, salvo
autorización expresa del superior jerárquico competente sobre la
materia respecto de la cual se le dio autorización, bajo responsabilidad.
Actuar con transparencia en el ejercicio de su función y guardar secreto
y/o reserva de la información pública calificada como tal por las normas
sobre la materia y sobre aquellas que afecten derechos fundamentales.
• Actuar con imparcialidad, omitiendo participar o intervenir por sí o por
terceras personas, directa o indirectamente, en los contratos con su
entidad en los que tenga interés el propio empleado, su cónyuge o
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de
afinidad. Concurrir puntualmente y observar los horarios establecidos.
Conocer las labores del cargo y capacitarse para un mejor desempeño.
• Observar un buen trato y lealtad hacia el público en general, hacia los
superiores y compañeros de trabajo. Guardar absoluta reserva en los
asuntos que revistan tal carácter, aún después de haber cesado en el
cargo. Informar a la superioridad o denunciar ante la autoridad
correspondiente, los actos delictivos o de inmoralidad cometidos en el
ejercicio del empleo público.
• Supeditar sus intereses particulares a las condiciones de trabajo y a las
prioridades fijadas por la entidad. No practicar actividades político
partidarias en su centro de trabajo y en cualquier entidad del Estado.
• No suscribir contrato de locación de servicios bajo cualquier modalidad
con otra entidad pública.
• Presentar declaración jurada anual de bienes y rentas, así como al
asumir y al cesar en el cargo.
• Participar, según su cargo, en las instancias internas y externas donde se
promueva la participación de la ciudadanía y se ejecute procesos de
rendición de cuentas.

e. Bienestar social e incentivos

La administración pública a través de sus entidades deberá diseñar y
establecer políticas para implementar de modo progresivo programas de
bienestar social e incentivos dirigidos a los empleados y su familia.
El desempeño excepcional de un empleado origina el otorgamiento de
especial reconocimiento que deberá enmarcarse en las siguientes
condiciones:
• Lograr resultados eficientes en el servicio que presta a la población.
• Constituir modelo de conducta para el conjunto de empleados.
• Promover valores sociales.
• Promover beneficios a favor de la entidad.
• Mejorar la imagen de la entidad frente a la colectividad.

90
 Estado y Gestión Pública

f. Régimen disciplinario
Responsabilidades: Los empleados públicos son responsables civil, penal o
administrativamente por el incumplimiento de las normas legales y
administrativas en el ejercicio del servicio público.
Inhabilitación y rehabilitación: La inhabilitación y rehabilitación del
empleado público se determinará en las normas de desarrollo de la
presente Ley.
Procedimiento disciplinario: El empleado público que incurra en falta
administrativa grave será sometido a procedimiento administrativo
disciplinario.

g. Término de la relación de empleo público

El término del empleo se produce por:
• Fallecimiento.
• Renuncia.
• Mutuo disenso.
• Destitución.
• Invalidez permanente que no le permita cumplir con sus funciones.
• Jubilación y Cese.

VII. El Sistema de Abastecimiento

El sistema de abastecimiento está íntimamente ligado a las compras Estatales,
que quizá es uno de sus componentes que ha sufrido múltiples modificaciones
con el fin de mejorar se contenido y aportar a una gestión publica más eficiente,
más cuando las compras de Estado está teñido de prácticas de inmoralidad y
corrupción por parte de algunos funcionarios públicos. El desarrollo de este tema
se agrupara en dos bloques, i) El sistema de abastecimiento, y ii) De las compras
estatales.
A. El sistema de abastecimiento
1. Definición
El Sistema de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de políticas,
objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos técnicos
orientados al racional flujo, dotación o suministro, empleo y conservación
de medios materiales; así como acciones especializadas, trabajo o
resultado para asegurar la continuidad de los procesos productivos que
desarrollan las entidades integrantes de la administración pública.
Este sistema se instituyó a través del Decreto Ley 2205620, en el marco de

20 Publicado en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978

91
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

actividad de la Dirección Nacional de Abastecimiento del Instituto

21
Nacional de Administración Pública . Actualmente el Sistema de
Abastecimiento esta regido por el nuevo organismo denominando
ORGANISMO SUPERVISOR DE CONTRATACIONES DEL ESTADO- OSCE.

2. Objetivo
El sistema de Abastecimiento tiene como objetivo el control del
movimiento de bienes y servicios dentro de la Institución a través de los
Subsistemas de Abastecimiento.
22
Los Subsistemas de Abastecimiento son:
a. Subsistema de Información y Control
A través de este subsistema se capta, procesa, clasifica, actualiza,
proporciona y conserva información sobre: los bienes, servicios y obras;
proveedores; precio y condiciones de venta; seguridad; garantía que
ofrecen; acciones de seguimiento y control a realizar; etc., requeridas por
una institución pública para tomar la decisión más conveniente en
condiciones óptimas. Está constituido por los Procesos Técnicos de:
• Programación: Cuadro de Necesidades, Plan Anual de Adquisiciones y
Contrataciones, Presupuesto Institucional de Apertura.
• Catalogación: Catalogación Nacional de Bienes Muebles y Enseres y
otras catalogaciones 23
• Registro Nacional de Proveedores,
• Registro y Control: seguimiento de acciones de cada fase de cada
Proceso Técnico.
b. Subsistema de Negociación/Obtención
A través de este subsistema se presentan alternativas y condiciones para
negociar, conseguir o poseer la tenencia, propiedad o derecho de uso de
los bienes o servicios necesarios o para rescatarlos, de haberlos perdido.
Está conformado por los Procesos Técnicos de:
• Contrataciones y Adquisiciones: Adjudicación de Menor Cuantía,
Adquisición Directa, Concurso Público y Licitación Pública.
• Recuperación de Bienes: consistente en volver a tener dominio de los
bienes para uso o consumo o para prestar servicios, cuya propiedad se
había perdido por descuido, negligencia, deterioro, abandono, robo,
obsolescencia tecnológica, etc.

21 Entidad creada por el artículo 1 del Decreto Ley 20316 "Ley Orgánica del INAP" del 11/12/1973 como entidad
rectora del proceso de Reforma de la Administración Publica. En 1995 se dispone su desactivación y liquidación
por Ley N 26507.
22 VALCÁRCEL, G. Manual de Abastecimiento Municipal. INICAM. Lima. 1989. Págs. 65-68
23 La RM Nº 362-2003-PCM, del 15-NOV-2003, crea la Comisión Multisectorial para analizar las conclusiones sobre
Catalogación de Bienes y Servicios, presentadas por la Comisión creada por DS Nº 099-2002-PCM, del 10-OCT-2002,
sobre Sistema de Catalogación de Bienes y Servicios Único.

92
 Estado y Gestión Pública

c. Subsistema de Utilización/Preservación
A través de este subsistema se prevé, orienta y supervisa la movilización,
uso, conservación y custodia de los bienes y servicios, dentro de una
concepción integral, para una adecuada utilización y preservación. Este
Subsistema está constituido por los Procesos Técnicos de:
• Mantenimiento (interno o externo). Puede ser sólo mano de obra ( la
entidad compra la materia prima) o a todo costo.
• Almacenamiento: almacén central y almacenes periféricos.
• Seguridad integral: para personas y bienes.
• Distribución (racional y mesurada) de bienes: sólo con PECOSA, para
consumo inmediato o, con PIA, para uso y consumo posterior.
• Disposición Final: acción que compete a la Oficina de Control
Patrimonial y al Comité de Gestión Patrimonial, conforme al artículo
168 del Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los
bienes de propiedad estatal, aprobado por DS 154-2001-EF, modificado
por el DS 107-2003-EF y demás Directivas de la SBN.

3. Organización de la oficina de abastecimiento

La Oficina de Abastecimiento es el órgano de apoyo encargado de gerenciar y
administrar las acciones y actividades propias del Sistema de Abastecimiento
y de la administración y mantenimiento de los bienes muebles, maquinaria,
equipo mecánico, flota vehicular y de los locales institucionales de la entidad.
Está a cargo de un Sub Gerente, quien depende del Gerente de
Administración y Finanzas o de la Gerencia de Administración.

a. Principales Funciones Generales de Abastecimiento

Las principales funciones generales de las oficinas de abastecimiento o
logística son:
• Dirigir, programar y ejecutar la administración del Sistema
Administrativo de Abastecimiento conforme a los lineamientos,
políticas, normas presupuestarias, técnicas de control sobre
adquisiciones y otras normas pertinentes.
• Adquirir, almacenar y distribuir los bienes y servicios que requiera la
institución.
• Elaborar anualmente el Cuadro de Necesidades de Bienes y de Servicios.
• Formular y ejecutar el Plan Anual de Adquisiciones y proponer su
aprobación, en coordinación con las Gerencias de Planeamiento y
Presupuesto y de Administración y Finanzas.
• Prestar asistencia a los Comités Especiales de Adquisiciones de bienes y
servicios en los procesos de selección.
• Participar en la conformación de los Comités Especiales para las
licitaciones, concursos públicos y adjudicaciones directas de mayor y
menor cuantía.

93
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Administrar la base de datos de proveedores de bienes y servicios.

• Reportar información mensual a nivel de compromiso, de las órdenes
de compra y de servicios, a la Gerencia de Administración y Finanzas.
• Dirigir y supervisar las acciones de inventario, registro, uso y control de
los bienes muebles.
• Cautelar y mantener al día el margesí de bienes patrimoniales de la
municipalidad.
• Cautelar que los bienes inmuebles de la municipalidad cuenten con los
respectivos títulos de propiedad y estén inscritos en los registros
públicos
• Supervisar las acciones de tasación, valuación, actualización o ajuste del
valor monetario de los activos fijos y de las existencias en almacén.
• Tramitar ante el respectivo Comité de Bajas y Venta de Bienes
Patrimoniales, las solicitudes de baja y posterior venta, transferencia,
incineración o destrucción, según el caso, de los bienes muebles.
• Mantener en custodia el archivo de los documentos fuente que
sustente el ingreso, baja y transferencia de los bienes patrimoniales.
• Supervisar las acciones de mantenimiento de los bienes muebles,
inmuebles e infraestructura municipal y la prestación de servicios para
tal fin.
• Supervisar la ejecución del Plan de Mantenimiento Preventivo y
Correctivo de la maquinaria, equipo mecánico y flota vehicular.
• Otras que le encargue el Gerente de Administración.

b. El proceso de Abastecimiento
El sistema de abastecimiento se gestiona a través de los siguientes
procesos o pasos:
• Programación de necesidades
Es la determinación de éstas en función a los objetivos y metas
institucionales, concordantes con el PIA. En esta fase se utilizará el
Cuadro de Necesidades.
• Elaboración del Presupuesto Valorado
Esta fase consiste en la consolidación de las necesidades de bienes,
servicios y obras, sustentadas en el Presupuesto Institucional de
Apertura.
• Elaboración del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones
Esta fase se desarrolla dentro de los treinta (30) días siguientes a la
aprobación del PIA, es decir, a más tardar el 31 de enero de cada año. No
se podrá ejecutar ningún proceso de selección que previamente no
haya sido incluido en el PAAC, siendo nulo todo proceso que
contravenga a esta disposición.
• Ejecución de los procesos de selección
Consiste en la realización de los procesos de selección de acuerdo al

94
 Estado y Gestión Pública

objeto del proceso. Los procesos de selección se rigen por la Ley Anual
de Presupuesto y la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
• Ingreso al Almacén Institucional
Es el ingreso de los bienes materiales adquiridos a través de los diversos
procesos de selección, en aplicación de la SA 05- Unidad en el ingreso
físico y custodia temporal de bienes, concordante con las Normas
Técnicas de Control Interno - NTCI 300 02- Unidad de Almacén.
(Catalogación, Registro en las Tarjetas de Control Visible de Almacén,
verificación permanente de su estado de conservación, despacho de
las existencias, registro en las Tarjetas de Existencias Valoradas de
Almacén, informe a la Oficina de Contabilidad).
• Valorización de las existencias de almacén
Se realiza en función a los documentos - fuentes o tasación, aplicando el
Costo Promedio o el PEPS (Primeras entradas, primeras salidas).
• Inventario Físico
En es proceso se aplican las normas legales vigentes del Sistema de
Abastecimiento, SBN, etc.

c. Principales Procesos Técnicos de Abastecimiento:

Es el proceso mediante el cual determinan las necesidades futuras de
compras y adquisiciones de bienes y servicios de la institución, conforme
el presupuesto institucional aprobado y que se plasma en la elaboración
del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones (PAAC). Consta de los
siguientes procesos:
• Programación. Este proceso comprende las siguientes actividades: i)
Determinación de necesidades, ii) Consolidación de necesidades, iii)
Formulación del plan de adquisiciones, iv) Ejecución del programa, v)
Evaluación del programa.
• Catalogación de bienes. Este proceso comprende las siguientes
actividades: i) Identificación de bienes no codificados, ii) Actualización
de bienes no codificados.
Estas tareas se cumplen en coordinación con la Superintendencia
Nacional de Bienes
• Registro de proveedores
A partir del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado no existe obligación de formular un registro
de proveedores en cada institución. De ello se encarga el OSCE (EX
CONSUCODE) a través del Registro Nacional de Proveedores.
• Registro y control
Este proceso comprende las siguientes actividades: el desarrollo
estadísticas de la información de abastecimiento y la elaboración de un
sistema de registros que posibilite controles posteriores.
• Contrataciones y Adquisiciones

95
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Este procedimiento está regulado por el TUO de la Ley de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su reglamento. Por ello
retratara en el acápite B. de este documento.
• Recuperación de bienes
Este proceso comprende las siguientes actividades: Recolección o
selección, reparación o reconstrucción y utilización.
• Mantenimiento
Este proceso tiene por objetivo evitar la paralización de los servicios
que presta la institución y consiste en realizar acciones destinadas a
conservar en óptimo estado los equipos, instalaciones, materiales y
bienes que posee la entidad.
• Seguridad
Es el proceso mediante el cual se previenen, detectan y/o eliminan las
situaciones que pueden causar daño o pérdida en las personas,
información o medios naturales, a fin de evitar la paralización de los
procesos productivos.
• Almacenamiento
Es el conjunto de actividades de naturaleza técnico y administrativo,
referidas a la ubicación temporal de bienes en un espacio físico
determinado con fines de custodia.
• Distribución
Es el conjunto de actividades de naturaleza técnico y administrativo en
que se cierra el círculo, y permite la satisfacción de las necesidades del
usuario con la entrega de los bienes o servicios solicitados.
• Disposición final
Es el conjunto de actividades de naturaleza técnico-administrativa
orientadas a detectar, verificar y regular el empleo adecuado de los
bienes proporcionados a las diferentes dependencias de la
municipalidad.

B. Gestión del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

1. El proceso técnico de contrataciones y adquisiciones
La gestión del proceso de contrataciones y adquisiciones es de especial
importancia para las entidades estatales. Este procedimiento esta
regulado por el Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.
La regla general en las adquisiciones y contrataciones que realizan las
entidades es que la selección del proveedor se efectuará, de manera objetiva,
por medio de un concurso, el mismo que es denominado, en términos
legales, "proceso de selección".
Ello quiere decir que la selección del proveedor no se produce de manera
libre o subjetiva, sino como consecuencia de un proceso de selección que
debe conducirse de acuerdo con las pautas y normas establecidas en el Texto
Único Ordenado de la Ley y su Reglamento.

96
 Estado y Gestión Pública

Es necesario señalar que pese a que la similitud de los términos puede

originar confusión, debemos diferenciar entre el proceso de adquisición o
contratación y el proceso de selección.
El proceso de adquisición o contratación es el conjunto ordenado y
concatenado de actuaciones que se realizan desde que se autoriza la
adquisición o contratación del bien, servicio u obra hasta que culmina la
ejecución del contrato respectivo a través del cual se pactó la venta o
arrendamiento del bien, la prestación del servicio o la ejecución de la obra.
Por su parte, el proceso de selección es el "concurso" que permite elegir, de
manera objetiva, al proveedor que se encargará de vender o dar en
arrendamiento un bien, prestar un servicio o ejecutar una obra.
El proceso de selección se inserta en el proceso de adquisición o
contratación, es una fase de él. Otras fases de dicho proceso son: la ejecución
de los actos preparatorios del proceso de selección, tales como el Plan Anual,
la formulación del requerimiento, el estudio o indagación de mercado, la
aprobación del expediente de contratación, la designación del Comité
Especial, la elaboración y aprobación de bases y demás. Asimismo, forman
parte del proceso de adquisición o contratación los actos de ejecución
contractual luego de la culminación del proceso de selección.

2. Fases de los procesos de adquisición o contratación

Los procesos de adquisición o contratación que realizan las entidades tienen
tres grandes fases, detalladas a continuación:
a. Preparación de la selección
Es la fase que va desde el momento en que se aprueba la adquisición o
contratación hasta la convocatoria del proceso de selección. Dentro de
esta fase encontramos, además de la aprobación de la adquisición o
contratación, las siguientes actuaciones de carácter administrativo:
designación del comité especial, elaboración y aprobación de las bases,
entre otras.
b. Selección
Es la fase que va desde la convocatoria del proceso de selección hasta la
celebración / firma del contrato respectivo. Esta fase es identificada con el
proceso de selección.
c. Ejecución contractual
Es la fase que va desde la celebración hasta la liquidación del contrato. En
esta fase se produce la entrega del bien en propiedad o arrendamiento, la
prestación del servicio o la ejecución de la obra.

97
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Fases del Proceso de Adquisiciones y Contrataciones

FASES
Preparación de la
Proceso de Selección Ejecución Contractual
Selección
1.Convocatoria y Registro de
1.Plan Estratégico Institucional 1 Celebración del contrato
participantes
2. Presentación de consultas, 2. Ejecución de las
2. Plan Operativo Institucional absolución y aclaración de las prestaciones derivadas del
bases contrato
3. Formulación de
3.Determinación de
observaciones a las Bases e 3. Adicionales y reducciones
necesidades
integración de éstas
4. Presentación y entrega de 4. Ampliaciones o reducciones
4. Presupuesto Institucional
propuestas de plazo
5. Plan Anual de Adquisiciones 5. Evaluación y calificación de
5. Subcontratación
y Contrataciones propuestas
6. Aprobación del expediente 6. Otorgamiento de la Buena
6. Intervención económica
de contratación Pro
7. Designación del Comité 7. Citación para la Celebración
7. Resolución
Especial del contrato
8. Elaboración del Proyecto de
8. Celebración del contrato 8. Aplicación de penalidades
Bases Administrativas
9. Aprobación de las Bases 9. Conformidad de entrega o
Administrativas de prestación de servicio
10. Liquidación de obra o de
consultoría de obra

3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones

Las instancias que tienen relación y competencias en estos procesos son:
• El Consejo Supervisor de Contrataciones del estado.
• La Contraloría General de la República
• Las Oficinas de abastecimiento de las municipalidades o quien haga sus
veces.
• El Comités especiales o permanentes de adquisiciones de bienes y
servicios.
4. Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del estado
Los procesos de contratación y adquisición están regulados por ley y su
reglamento y se rigen por los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del derecho administrativo y del
derecho común.
a. Principio de moralidad
Los actos referidos a las contrataciones y adquisiciones deben
caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y
probidad.

98
 Estado y Gestión Pública

b. Principio de libre competencia

En los procedimientos de adquisiciones y contrataciones se incluirán
regulaciones o tratamientos que fomenten la más amplia, objetiva e
imparcial concurrencia, pluralidad y participación de postores
potenciales.
c. Principio de imparcialidad
Los Acuerdos y Resoluciones de los funcionarios y dependencias
responsables de las adquisiciones y contrataciones de la entidad se
adoptarán en estricta aplicación de la ley y el reglamento, así como en
atención a criterios técnicos que permitan objetividad en el tratamiento a
los postores y contratistas.
d. Principio de eficiencia
Los bienes y servicios o la ejecución de obras que se adquieran o contraten
deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecución y
entrega y deberán efectuarse en las mejores condiciones para su uso final.
e. Principio de transparencia
Toda adquisición o contratación deberá realizarse sobre la base de
criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores.
Los postores tendrán acceso durante el proceso de selección a la
documentación de las adquisiciones y las contrataciones. Salvo las
excepciones previstas en la ley y el reglamento, la convocatoria, el
otorgamiento de la buena pro y los resultados deben ser de conocimiento
público.
f. Principio de economía
En toda adquisición o contratación se aplicarán los criterios de
simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos,
en las etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y resoluciones
recaídos sobre ellos, debiendo evitarse, en las bases y en los contratos,
exigencias y formalidades costosas e innecesarias.
g. Principio de vigencia tecnológica
Los bienes, servicios o ejecución de obras deben reunir las condiciones de
calidad y modernidad tecnológica necesarias para cumplir con
efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo
momento en que son adquiridos o contratados y por un determinado y
previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, integrarse y
repotenciarse, si fuera el caso, con los avances científicos y tecnológicos.
h. Principio de trato justo e igualitario
Todo postor de bienes, servicios o ejecución de obras debe tener
participación y acceso para contratar con las entidades en condiciones
semejantes para todos, estando prohibida la existencia de privilegios,
ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones de ley.
Los principios señalados tienen como finalidad garantizar que las entidades
del sector público obtengan bienes, servicios y obras de calidad requerida, en

99
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

forma oportuna y a precios o costos adecuados. Servirán también como

criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en
la aplicación de la Ley y el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones,
como parámetros para la actuación de los funcionarios y de las dependencias
responsables y para suplir los vacíos de la mencionada Ley y su Reglamento.
Los principios, entonces, no son meras declaraciones programáticas que
establecen parámetros morales de conducta a los que resultaría
recomendable que se ajusten los agentes públicos y privados que intervienen
en los procesos de adquisición o contratación. Al estar recogido
expresamente su triple objetivo en el texto de la norma, su aplicación se torna
de obligatorio cumplimiento tanto en la elaboración de disposiciones
reglamentarias por parte de las entidades públicas con competencia para
ello, como en la interpretación o integración del TUO de la Ley y del
Reglamento.

5. Tipos de procesos de selección

a. Licitación Pública
Se convoca para la adquisición de bienes, así como para la contratación de
obras, dentro de los márgenes que establecen las normas
presupuestarias. La Licitación Pública para la ejecución de obras se
desdoblará en:
• Licitación Pública Nacional para la ejecución de obras por empresas
constituidas y con instalaciones en el país.
• Licitación Pública Internacional cuando las características técnicas de
las obras requieran de participación internacional.
La licitación pública se aplicará, por ejemplo, cuando se tenga prevista la
adquisición de cinco camiones de limpieza pública por un valor total de
quinientos mil nuevos soles o la rehabilitación de un puente por un valor
de un millón doscientos mil nuevos soles.
b. Concurso Público
Se convoca para la contratación de servicios, dentro de los márgenes
establecidos por las normas presupuestarias.
Este tipo de selección se aplicará, por ejemplo, para el arrendamiento de
un local de propiedad de una asociación civil por un valor de doscientos
cincuenta mil nuevos soles anuales o la contratación del servicio de
vigilancia y seguridad por un valor de doscientos diez mil nuevos soles
anuales.
c. Adjudicación Directa
Se convoca para la adquisición de bienes, contratación de servicios y
ejecución de obras, dentro de los márgenes establecidos por las normas
presupuestarias. La Adjudicación Directa puede ser pública o selectiva.
• La Adjudicación Directa Pública se convoca cuando el monto de la
adquisición o contratación es mayor al cincuenta por ciento (50%) del

100
 Estado y Gestión Pública

límite máximo establecido para la Adjudicación Directa en las normas

presupuestarias.
• La Adjudicación Directa Selectiva se convoca cuando el monto de la
adquisición o contratación es igual o menor al cincuenta por ciento
(50%) del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa por las
normas presupuestarias.
La Adjudicación Directa Selectiva no requiere de publicación. Se efectúa
por invitación, debiendo convocarse a por lo menos tres (3) proveedores.
Por excepción, el Titular o la máxima autoridad administrativa de la
entidad, o aquel funcionario o funcionaria en quien éstos hubieran
delegado tal función, mediante documento sustentatorio, podrá
exonerar al proceso de selección del requisito de presentación de tres
proveedores.
Esta exoneración puede darse siempre y cuando en el lugar en que se
realice la adquisición o contratación no sea posible contar con un mínimo
de tres (3) proveedores y que los bienes, servicios o ejecución de obras a
adquirir o contratar estén destinados a satisfacer necesidades de la
entidad en la localidad en que se realiza el proceso.
A fin de garantizar la publicidad de las adjudicaciones directas selectivas,
las convocatorias respectivas serán notificadas a la Comisión de
Promoción de la Pequeña y Microempresa: PROMPYME, la que se encargará
de difundirlas entre las pequeñas y microempresas.
El tipo de selección de Adjudicación Directa Pública se aplicará por
ejemplo para la adquisición de un lote de computadoras por trescientos
cuarenta y cinco mil nuevos soles, contratación de una consultoría
tributaria externa por un valor de ciento diez mil nuevos soles anuales,
reparación de veredas por un valor de quinientos ochenta mil nuevos
soles.
El tipo de selección de Adjudicación Directa Selectiva se aplicará para la
construcción de un comedor por un valor de ciento treinta mil nuevos
soles, adquisición de un software por un valor de cincuenta mil nuevos
soles.

d. Adjudicación de Menor Cuantía

Se convoca para:
1. La adquisición o contratación de bienes, servicios u obras, cuyos montos
sean inferiores a la décima parte del límite mínimo establecido por las
normas presupuestarias para las licitaciones públicas o concursos
públicos, según corresponda. Las adjudicaciones de menor cuantía
destinadas a la adquisición de bienes y servicios así como a la contratación
de obras, serán notificadas a PROMPYME, según lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 96 del Reglamento.
2. Los procesos declarados desiertos;

101
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

3. La contratación de expertos independientes para que integren los

Comités Especiales.
Específicamente se aplica cuando:
• Se desea adquirir o arrendar financieramente un bien cuyo valor
referencial es inferior a cuarenta y cinco mil nuevos soles.
• Se desea arrendar no financieramente un bien o contratar un servicio
cuyo valor referencial es inferior a veinte mil nuevos soles.
• Se desea ordenar la ejecución de una obra cuyo valor referencial es
inferior a ciento quince mil nuevos soles.
Ejemplos: Arrendamiento de una oficina desconcentrada por un valor de
cuatro mil doscientos nuevos soles anuales, adquisición de útiles de
oficina por un valor de treinta mil nuevos soles.
A diferencia de la normativa anterior, ya no se convocará una adjudicación
de menor cuantía cuando la entidad apruebe la exoneración del proceso
de selección que correspondería convocar, de conformidad con la ley.
Ejemplo: la ejecución, por situación de emergencia, de un muro de
contención, por un valor de un millón de nuevos soles.

Tipos de Procesos de Selección y sus Objetos de Contrato

Licitaciones Públicas Concursos Públicos
Objeto del Contrato Objeto del Contrato
• Adquisición de bienes • Arrendamiento de bienes
• Ejecución de obras • Contratación de servicios
• Contratación de servicios de consultoría
Adjudicación Directa Pública Adjudicación Directa Selectiva
Objeto del Contrato Objeto del Contrato
• Adquisición y arrendamiento de bienes • Adquisición y arrendamiento de bienes
• Contratación de servicios • Contratación de servicios
• Contratación de servicios de consultoría • Contratación de servicios de consultorías
• Ejecución de obras • Ejecución de obras

Adjudicación de Menor Cuantía

Objeto del Contrato
• Adquisición y arrendamiento de bienes, contratación de servicios, contratación de
servicios de consultoría de obra, ejecución de obras

El valor referencial pa ra las Licitaciones Públicas, Concurso Público y Adjudicación

Directa se determina según lo dispuesto por las Leyes Anuales de Presupuesto.
Para el caso de las Adjudicaciones Directas Selectivas y Adjudicaciones de Menor
Cuantía, deben concordarse dichas Leyes con lo señalado en el Texto Único Ordenado
-TUO- de la Ley y su Reglamento.

6. Montos para la determinación de los procesos de selección

La determinación de los Procesos de Selección para efectuar las
licitaciones públicas, concursos públicos y adjudicaciones directas, en
todas las entidades del sector público, se sujetan a los montos que fije la
ley anual del presupuesto.

102
 Estado y Gestión Pública

VIII. El Sistema de Control Gubernamental

El control gubernamental presenta también serias deficiencias en la gestión
pública peruana. Los permanentes brotes de corrupción son muestra de ello. El
problema tiene origen en el modelo y enfoque aplicado en la práctica, aunque en
las normas y en el mensaje se habla de un control moderno, que va a la gestión y
sus resultados y no solamente a los aspectos procedimentales previstos en la
norma.
Los déficit de control interno, contribuyen también a la ausencia de un control
más efectivo. De un total de 4,216 instituciones del Estado sólo 742 cuentan con
Órganos de Control Institucional. En el caso de los gobiernos locales la situación es
más dramática pues la cobertura de control alcanza apenas al 11% de un total de
1, 834 Municipalidades existentes en el país.
Predominio de un enfoque excesivamente legalista. El sistema de control en
nuestro país se orienta principalmente a supervisar el cumplimiento de los
procedimientos, normas y reglas antes que en evaluar la gestión en función de los
objetivos de modernización del Estado. Así, las prioridades del control están
puestas en la lucha contra la corrupción (por lo tanto se implementan acciones
rápidas que detecten o prevengan irregularidades, se incrementan las sanciones
administrativas, civiles y penales, etc.) antes que en contribuir a la mejora de la
gestión a través de sus resultados (cumplimiento de objetivos y metas
institucionales). Sin embargo la corrupción la corrupción está campante en el
seno de la administración pública peruana.
En este marco es fundamental el control ciudadano y la rendición de cuentas, de
manera que se disminuya las situaciones de corrupción, sin olvidar la necesidad
de fortalecer la gestión de la Contraloría General de la Republica y promover un
debate que ayude a su real modernización e ingreso a un control de los
resultados.

1. El Control Gubernamental
El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación
de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de
eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los
recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales
y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de
administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de
la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un
proceso integral y permanente.
El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y
de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la
finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe
correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior.
El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las

103
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autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como

responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base
de las normas que rigen las actividades de la organización y los
procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y
disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de
autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección.
El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del
servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las
disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional
según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos
administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la
gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y
resultados obtenidos.
Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el
funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la
gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que
éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo.
El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en
los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las
verificaciones a que se refiere esta Ley.
Se entiende por control externo el conjunto de políticas, normas, métodos
y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u
otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de
supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y
bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de
control con carácter selectivo y posterior.
En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo
podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente
por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve
injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la
administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que
corresponda.
Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión,
financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean
útiles en función a las características de la entidad y la materia de control,
pudiendo realizarse en forma individual o combinada.
Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las
diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

2. Atribuciones de la Contraloría General

Entre las atribuciones más relevante de la Contraloría General de la República
tenemos:
a. Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros,
documentos e información de las entidades, aun cuando sean secretos; así

104
 Estado y Gestión Pública

como requerir información a particulares que mantengan o hayan

mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la
libertad individual.
b. Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control que a
su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo
posterior sobre los actos de las entidades.
c. Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se
deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos
del Sistema.
d. Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata,
por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del
Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en
que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño
económico o presunción de ilícito penal.
e. Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales,
así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la
Nación,
f. Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de
bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto
militar o de orden interno exonerados de Licitación Pública, Concurso
Público o Adjudicación Directa.
g. Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos
adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión
en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a
los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su
Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento.
h. Designar y supervisar de manera exclusiva a las Sociedades de Auditoría
i. Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas
con las funciones de la administración pública, otorgándoles el trámite
correspondiente.
j. Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o
sistemas de vigilancia.
k. Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre
prohibiciones e incompatibilidades de servidores públicos y otros,
l. Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades
rindan cuenta oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del
Estado a su cargo.

3. El Sistema Nacional de Control

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas,
métodos y procedimientos, estructurados e integrados, funcionalmente, y
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en
forma descentralizada.
Su actuación comprende las actividades y acciones en los campos
administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y

105
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del

régimen que las regule.
El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en
las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la
Contraloría General de la Republica, la misma que establece los lineamientos,
disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en
función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las
modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución.
Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la
gestión de las entidades y sus resultados.

4. Conformación del Sistema Nacional de Control

El Sistema Nacional de Control está conformado por:
a. La Contraloría General de República (CGR), que viene a ser el órgano rector
del sistema como ente técnico normativo.
b. Las Oficinas de Control Institucional (OCI), como unidades orgánicas
responsables de la función de control gubernamental en cada entidad
pública.
c. Las Sociedades de Auditoria (SOA); que son empresas privadas que, por
encargo de la CGR, realizan auditorias financieras, económicas y de
sistemas.

5. Ámbito de aplicación
Están sujetas al sistema nacional de control las siguientes entidades:
a. El Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y Locales.
b. Unidades administrativas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y
Ministerio Público.
c. Organismos Autónomos creados por la Constitución Política (Consejo
Nacional de la Magistratura, Jurado Nacional de Elecciones, ONPE, la propia
CGR y otras) e instituciones y personas de derecho público (universidades
estatales, por ejemplo).
d. Organismos reguladores de servicios públicos (OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN y
otros)
e. Empresas del Estado y en las que éste participe en el accionariado bajo
cualquier forma societaria.
f. Entidades privadas, no gubernamentales e internacionales, por los
recursos públicos que perciban.

106
 Estado y Gestión Pública

LA GESTIÓN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA

CONTRA LA POBREZA.

I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES

La acción del Estado abarca diversas dimensiones relacionadas a la vida cotidiana
de la sociedad. Estas dimensiones tienen que ver con: i) la promoción de la
economía y la competividad, en materias como la industria, la pesca, la minería,
agricultura, turismo, etc., ii) el desarrollo social en materias como la salud, la
educación, el empleo, saneamiento, etc., iii) el acondicionamiento territorial y
dotación de infraestructura de soporte a las actividades económicas y sociales, en
materias como transporte, comunicaciones, salud, educación, agricultura,
organización y uso de suelos, ambiente, etc.
Como puede observarse la amplitud de la actuación estatal es grande y compleja y
de gran responsabilidad, cuya finalidad es aportar a mejorar las condiciones de vida
de la población. En esta oportunidad trataremos dos temas importantes en la vida
de la humanidad, como son el desarrollo y la lucha contra la pobreza, aspectos
íntimamente ligados, que tienen un alto grado de dosis para mejorara las
condiciones de vida de los pueblos, en base a un desarrollo con equidad y de
oportunidades para todos y todas las personas.
Para asumir la tarea de promover desarrollo por un lado, y superar la pobreza por
otro, es fundamental contar con políticas sociales potentes y creativas. Para el caso
de enfrentar la pobreza y pobreza extrema, estas políticas sociales se
instrumentalizan con los denominados programas sociales, de manera que se
atiendan a los sectores en abandono y excluidos en la sociedad.
Por ello el objetivo de este modulo es informar a los participantes de los alcances
que juegan estos temas en el proceso de cambio para alcanzar el bienestar de una
población, que le toca impulsar al Estado en alianza con las diversas instituciones de
la sociedad.

II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU

En la Conferencia de Copenhague, año 1995, unos 180 Estados, incluido el Perú,
acordaron que al año 2000 reducirían la pobreza extrema a la mitad. Poco antes,
con ayuda del Banco Mundial, el Perú había diseñado su estrategia de Lucha contra
la Pobreza. En ese marco, la acción estatal peruana se focalizó en 419 distritos y se
invirtió un total de 3,600 millones de dólares en los seis años, con cargo a deuda
externa. Al año 2000, aumento la pobreza de 18% a 24%. En septiembre del 2000,
representantes de estos mismos países, se reunieron en la Cumbre del Milenio
convocada por las Naciones Unidas en Nueva York y adoptaron la Declaración que
dio base a los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (18 metas y 48 indicadores),
donde entre otros, se comprometían a que en el plazo de 15 años (al 2015) se debía
reducir a la mitad la pobreza extrema. El Perú, tenía en el 2001 un 24% de su
población viviendo en pobreza extrema, 6'513,000 personas con datos a esa fecha,

107
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

y para cumplir con esta meta, sin considerar el crecimiento de la población,

debería tener al 2015 sólo 3'256,500 pobres extremos. Era necesario entonces,
lograr que cada año 217,100 personas salgan de la pobreza extrema. Contrario a
esto, y aún con la significativa inversión realizada, el Perú producía
aproximadamente 200,000 pobres extremos cada año, unos 548 por día.

1. La Pobreza en el Perú
a. La evolución de la pobreza
En el 2005, el INEI informo que la pobreza en el Perú se redujo de 54,3% a
51,6% entre el 2001 y el 2004, una reducción de 2,7 puntos porcentuales. La
disminución se ha dado tanto en el ámbito urbano como en el rural. En el
primer caso, la pobreza pasó de 50,0% en el 2001 a 43,3% en el 2004,
mientras que, en el segundo caso, pasó de 77,1% a 72,5%.
Para Lima y Callao, a diferencia del interior del país, las cifras no se muestran
alentadoras. La población en situación de pobreza en Lima y Callao se
incrementó de 31,8% en el 2001 a 36,6% en el 2004, en contraste con el
interior del país que disminuyó 5,6 puntos porcentuales en el mismo
período y llegó a 57,7% en el 2004. Una hipótesis que explicaría el
incremento de la pobreza en Lima y Callao estaría directamente relacionada
con la migración proveniente del interior del país en busca de mejores
oportunidades.
Los departamentos que muestran una disminución de la pobreza
estadísticamente significativa son Madre de Dios (-28,3 puntos
porcentuales), Tumbes (-22,8 puntos porcentuales), Lambayeque (-18,1
puntos porcentuales), Ica (-17,5 puntos porcentuales), Ucayali (-15,0 puntos
porcentuales), Cusco (-13,5 puntos porcentuales), San Martín (-11,5 puntos
porcentuales), Loreto (-8,9 puntos porcentuales), Amazonas (-8,5 puntos
porcentuales) y Tacna (-7,0 puntos porcentuales). El resto de departamentos
(excluyendo Lima), no muestra cambios estadísticamente significativos en
el periodo de comparación.
A pesar de la mejora en las cifras de pobreza para ese año, más de la mitad de
la población era pobre, situación que se refleja en la marcada diferencia de
los ingresos entre niveles socioeconómicos: en promedio, el 10% más rico
recibe cerca 12 veces el ingreso del 50% más pobre, estructura que se ha
mantenido en los últimos años.
En julio del 2007, nuevamente el Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI), señalaba que la pobreza a nivel nacional se habría
reducido de 48,6% en 2004 a 44,5% en 2006 (-4,1%). Esta reducción se habría
concentrado en las áreas urbanas, en donde la pobreza disminuyó de 37,1%
en 2004 a 31,2% en 2006; mientras que en Lima metropolitana la reducción
fue de 6,1% (de 30,9% en 2004 a 24,2% en 2006). No obstante, en el área rural
la pobreza se mantuvo casi constante, pasando de 69,8% a 69,3% durante el
mismo periodo de análisis; al respecto, esta vez, la sierra fue la región con
mayor pobreza (65,6%), seguida de la Selva (56,6%) y la costa (28,7%). A nivel
departamental, Huancavelica (88,7%), Ayacucho (78,4%), Puno (76,3%),
Apurímac (74,8%), Huanuco (74,6%), Pasco (71,2%), Loreto (66,3%) y

108
 Estado y Gestión Pública

Cajamarca (63,8%), continúan siendo los departamentos más pobres del

país. Por otro lado, en estos dos años, la pobreza extrema sólo se habría
reducido en un punto porcentual, pasando de 17,1% a 16,1%.
Dado que esa disminución se dio junto a un crecimiento acumulado de 15%
del PBI, se podría señalar que, en los últimos años, cada punto porcentual de
crecimiento del PBI peruano redujo el porcentaje de pobres en 0,3 puntos
porcentuales. Siguiendo este estimado grueso de sensibilidad crecimiento-
pobreza, harían falta aproximadamente 8 años y medio de crecimiento
económico, a un ritmo de 7% anual, para que el porcentaje de pobres en
todo el Perú sea el que en el 2006 registró Lima Metropolitana (24,2%).
En mayo del 2008, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) dio
a conocer las cifras oficiales sobre la evolución de la pobreza y pobreza
extrema en el Perú, para el periodo comprendido entre el 2006 y 2007.
Desde 1985, es la primera vez la pobreza se ubica por debajo del 40% (39,3%
exactamente), mientras que la pobreza extrema descendió en 2,4% hasta
ubicarse en 13,7%. Asimismo, en el área urbana la pobreza pasó de 31,2% a
25,7%, mientras que en el área rural esta pasó de 69,3% a 64,6%. Cabe
resaltar que la reducción más significativa se registró en la costa rural, pues
la pobreza descendió de 49% a 38,1%; la agro-exportación habría sido la
actividad que más contribuyó a este resultado.
Esta mejora significativa en la calidad de vida de las personas se explicaría
debido a la mayor cantidad de empleos que viene generando la economía
durante los últimos años, como consecuencia del dinamismo alcanzado por
los sectores construcción, agro-exportación, y manufactura; actividades
que tienden a ser intensivas en mano de obra. Sin embargo, aun son
preocupantes los temas de desigualdad, distribución del ingreso, y calidad
de vida de las poblaciones que viven en las zonas rurales del país; en ese
sentido, cabe resaltar que el INEI alertó sobre la concentración del 42,4% de
la pobreza total en la sierra rural del país; por ejemplo, departamentos
como Huancavelica, Apurímac, y Ayacucho, continúan registrando tasas de
pobreza por encima del 68%.
Por lo tanto, se hacia imprescindible iniciar una verdadera política de
focalización del gasto social que esté en función de los resultados
obtenidos de este último informe del INEI; solo de esa forma podremos
llegar al 2011 con un país que muestre no solo un menor ratio de pobreza,
sino una mayor equidad en la distribución del ingreso y mejores niveles de
calidad de vida en las localidades menos favorecidas del país.
La medición se efectuó bajo el método del gasto de las familias; el INEI asigna
un valor monetario a la canasta de consumo de bienes básicos, y a partir de
allí obtiene una línea referencial para el análisis (la línea de pobreza y
pobreza extrema).
Sin embargo, existen voces disonantes con estos resultados. Se dice que la
pobreza no ha disminuido como señala el INEI, que la diferencia de los datos
resultantes sobre la situación de la pobreza, se daría por la metodología
usada por el INEI (utilizo el método de la línea de pobreza por el lado del
gasto). Sin embargo más allá de esas discrepancias, lo cierto es que la
pobreza es un grave problema pendiente de solución en el país.

109
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

A continuación se presenta un cuadro general que resume la situación de la

pobreza en el Perú.
Pobreza y pobreza extrema en el Perú
Ámbito 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007
POBREZA
Nacional 42.7 42.4 47.5 48.4 49.8 50 48.6 48.7 44.5 39.3
Lima 25.4 24.1 31.4 38.9 28.3 34.3 30.9 32.6 24.2 18.5
Metropolitana
Urbano 33 34 37.3 35.3 42.6 39 37.1 36.8 31.2 25.7
Rural 66.3 65.9 71.8 70 76.9 74.3 69.8 70.9 69.3 64.6
POBREZA EXTREMA
Nacional 18.2 17.4 18.4 15 19.5 18.7 17.1 17.4 16.1 13.7
Lima 2.3 2.4 2.7 1.6 1.7 3.3 1.3 2 0.9 0.5
Metropolitana
Urbano 7.6 7.5 6.3 6.1 10 8.2 6.5 6.3 4.9 3.5
Rural 41.5 40 44.4 35.6 46.3 42.4 36.8 37.9 37.1 32.9
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), varios años.

b. Crecimiento económico, gasto social y pobreza

Los determinantes más importantes que determinan la pobreza son: el
nivel y la composición del crecimiento económico, el nivel y la estructura
del gasto social, y la calidad de la gestión de las políticas y programas
sociales, que permite en mayor o menor medida el acceso a bienes y
servicios públicos.
En el 2007, el desempeño económico registrado muestra indicadores
favorables, así el PBI percápita fue de 3,921.00 (US dólares), el Producto
Bruto Interno se expandió en 9.0%, experimentando un crecimiento
continuo durante 78 meses, la inversión pública tuvo un crecimiento de
19.7%, destacando la correspondiente al Gobierno Central que creció en
22.5% en términos reales. Las últimas cifras del Marco Macroeconómico
Multianual 2009-2011 (MMM 2009-11) revelan que el 2007 la economía
peruana creció en 8.3%. Adicionalmente, la información según rubros de
consumo de los hogares indica que el consumo de alimentos ha crecido de
forma muy importante entre 2001 y 2007. La demanda interna creció en
11.7% el 2007, de acuerdo al MMM 2009-11. En los últimos años estos cambios
han implicado una reducción en las tasas de pobreza y de pobreza extrema,
mostrado en el siguiente gráfico:
Crecimiento económico y pobreza
PBI per cápita (2001=100), pobreza y pobreza extrema
(porcentajes)
140.0

Índice del PBI per cápita (2001=100)

120.0
POBREZA
POBREZA EXTREMA

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0
2001 2002 2004 2005 2006

Fuente: BCRP, INEI.

110
 Estado y Gestión Pública

Respecto al gasto social, éste tuvo su punto más bajo en 1990 (2.4% del PBI)
para luego incrementarse a mediados de esa década en 138%, alrededor del
5% del PBI, manteniéndose en esos niveles en los últimos años (1999-2005).

POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL 1999-2005

53,0% 30,000
52,0% 24,888
52,0%
22,516
25,000
51,0%
20,249
19,033 20,000
50,0% 17,530

Millones S/.
16,111 50,0%
15,113 49,8%
%

49,0% 15,000
48,4% 48,6% 48,7%
48,0%
10,000
47,5%
47,0%
5,000
46,0%

45,0% 0,000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Pobreza (% Pob) Gasto Social Total (mill. S/.)

Fuente: BCRP, INEI.

Por otro lado, la calidad de la gestión de las políticas y programas sociales,

que permite o no el acceso a bienes públicos a la población, no es óptima.
Esto hace que el impacto del gasto social sea débil. En las últimas dos
décadas, el impacto de los programas sociales en la reducción de la pobreza
y en especial de la pobreza extrema parece ser poco significativo (IPAE-
PNUD 2007). En los últimos tiempos, el gasto social creció 64,6% en tan sólo 6
años (1999-2005) y la pobreza empezó en 47,5% en 1999 y llegó a 48,7% en el
2005.
Una de las dimensiones claves que explican la pobreza es la falta de acceso a
bienes y servicios públicos de calidad. Ser pobre no sólo implica tener bajos
ingresos, pues la pobreza es multidimensional. La educación es la más
relevante. Entre los pobres extremos, el analfabetismo es casi 20% frente a
8% entre los no pobres. La cobertura de la educación inicial entre los pobres
es la mitad (30%) de los no pobres. El atraso escolar, medido por el número
de menores de 12 años que aún no terminan primaria, es del 60% entre los
pobres y del 25% entre los no pobres. El 88% de los pobres extremos no ha
terminado la secundaria a los 17 años, cifra que entre los no pobres es
menor a 40%. Por último, la asistencia a la escuela es muy diferente según se
sea pobre o no pobre: sólo el 43.5% de los menores de 3 años de hogares en
pobreza extrema asiste a centros de educación inicial, a diferencia del 76%
de los menores no pobres; y sólo 75% de adolescentes entre 12 a 16 años en
pobreza extrema asiste a un centro educativo frente a casi 92% de los
adolescentes no pobres.

111
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Grafico 4
Atraso Escolar y Analfabetismo por Pobreza

100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
Año
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Analfabetismo de 15 años Cobertura de educación Niños de 12 años que no Personas de 17 años que
y más. inicial para niños de 3 a 5 han terminado la primaria no han terminado la
años secundaria

Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total

Fuente: ENAHO 2004

Además, el acceso a otros bienes y servicios básicos se aprecia en las bajas

coberturas de agua, electricidad y servicios higiénicos, que golpean a los
más pobres. Ha habido una mejora, pero todavía no hay universalización de
los servicios básicos. El 30.8% de los hogares no tenía el 2006 agua potable,
igualmente el 23,0% estaba sin electricidad y el 20,6% sin servicios
higiénicos.

Acceso a servicios básicos

Servicios Básicos 2004 2005 2006
Hogares sin Agua Potable 32.3% 32.4% 30.8%
Hogares sin Electricidad 27.1% 25.8% 23.0%
Hogares sin Servicios Higiénicos 22.4% 22.5% 20.6%
Fuente: ENAHO 2004-2006

2. El nuevo mapa de la Pobreza

El febrero del 2009, El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),
presentó el nuevo mapa provincial y distrital de la pobreza en el Perú. El
objetivo de este mapa es identificar las necesidades de cada jurisdicción para a
partir de ello rediseñar los programas sociales.
Este mapa desarrolla la pobreza desde un enfoque de carencia de necesidades
básicas insatisfechas y gasto percápita de los pobladores que viven en cada uno
de los 1.832 distritos del Perú, antes la información era principalmente
departamental.
El mapa ha sido elaborado a partir del Censo de Población y Vivienda del 2007 y
la Encuesta Nacional de Hogares 2007. En este mapa se mide la pobreza a partir
del método de necesidades básicas insatisfechas (agua, desagüe y electricidad),
agregándole el gasto per cápita, tomándose como línea de pobreza, en el
ámbito urbano S/.240 al mes y en el ámbito rural S/.171. De acuerdo a ello se
estima, entonces que el 39,3% de peruanos viven en pobreza y 13,7% en
extrema pobreza.
De acuerdo a dicho mapa la situación es como sigue, del total de 1832 distritos
que hay en el país 190 distritos (10% del total) están por encima de la línea de
pobreza; 459 distritos presentan porcentajes de pobreza entre 25% y 49%; 639

112
 Estado y Gestión Pública

distritos presentan porcentajes de pobreza entre 50 y 74.9%; y 544 distritos

(30%) tienen un nivel de pobreza de 75% a más. En el siguiente cuadro se grafica
mejor esta situación.

Numero de % Total de % de Pobreza Población

Distritos Distritos
190 10 Menos de 25% 1 811 520
459 25 De 25 a 49% 2 928 835
639 35 De 50 a 74.9% 3 132 917
544 30 De 75 a más 2 897 695
1 832 100

Esta información debe servir para que el gobierno ajuste el diseño de sus
estrategias y la focalización de todos los programas sociales hacia los 544
distritos del Perú que tienen niveles de pobreza por encima de 75%. De ese
total, el 60% (340) está ubicado en cinco regiones: Puno (92 distritos),
Huancavelica (84), Ayacucho (63), Cusco (58) y Apurímac (44).
El informe también indica que en Lima Metropolitana hay 1.6 millones de
pobres, lo que representa el 15% del total de peruanos en tal condición. La
mayor incidencia de ese problema (con tasas de entre 43% y 60%) está en los
distritos de Carabayllo, Puente Piedra, Pachacamac y Pucusana. La mitad de los
pobres limeños vive en siete de los cuarenta y tres distritos limeños: San Juan
de Lurigancho, Ate Vitarte, Comas, Villa María del Triunfo, San Martín de Porres,
Villa El Salvador y Ventanilla.
En zonas donde está ubicada la gran minería, la incidencia en la reducción de la
pobreza no es significativa. Según las cifras del INEI, los distritos más pobres de
la región Puno son aquellos donde se explota algún mineral. Por ejemplo, en
Pichacani-Laraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% están
en pobreza extrema; mientras que en San Antonio de Esquilache (Puno) la
pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema 49.9%. Sin embargo, entre ambas
localidades y la región Moquegua se ubica la mina Aruntani dedicada a la
explotación aurífera. Recordemos que ahora que la onza de oro se cotiza por
encima de los US$ 1,000.
Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6% de la población
están en la línea de la pobreza y el 59.4% en extrema pobreza, a pesar que allí la
empresa Arasi también explota oro. Asimismo, la minera IRL del Reino Unido
está explotando oro en el distrito de Ollachea (Carabaya), en donde se tiene una
población total de 4 mil 919 habitantes, de ellos el 87.5% están en la pobreza y el
62.1% en extrema pobreza.
Resultados sorprendentes. Los distritos de Ongón y Bambamarca en La
Libertad, son los distritos más pobres del país, con tasas de 99.7% y 98.7%,
respectivamente. También en Lambayeque y en Piura, regiones de la costa,
existen distritos con extrema pobreza. "En Huancavelica que, en promedio, es
el departamento más pobre del país, con una tasa de 85%, también se
encontró distritos con niveles de 50%.
En el siguiente cuadro se muestran los distritos más pobres, como los menos
pobres.

113
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Los más pobres Los menos pobres

La Libertad Huancavelica Puno Lima Moquegua Arequipa

Metropolitana
Oyón: Ataparco: Patambuco: Magdalena: Pacocha: Yanahuara:
99.7% 97.9% 96.9% 3.6% 3.8% 3.0%
Bambamarca: Tntay Punco: La Molina:
98.7% 97.0% 3.5%
Condormarca: Surcobamba: San Borja:
97.6% 96.8% 3.2%
Salcahuasi: Jesús María:
95.5% 3.1%
Anchonga: Miraflores:
96.1% 1.8%
La Punta:
1.4%
Fuente: elaboración propia.

Por otro lado, hay quienes dicen que si se eliminaran los costos administrativos
y se pudiera ubicar a todos los peruanos en condición de pobreza, el Estado
necesitaría el 3% del Producto Bruto Interno (PBI) para eliminar este problema.

3. Los programas sociales y la política social

Los programas sociales son instrumentos que ponen en práctica la política
social con el objetivo de aliviar la pobreza y extrema pobreza en un primer
momento, así como superarla definitivamente posteriormente. Los
programas sociales no buscan generar rentabilidad económica sino impacto
social en la población objetivo. La política social se debe complementar con la
política económica.
Los principales Programas Sociales del país organizados por ejes son los
siguientes:
Principales Programas Sociales
Eje de
Programa Social Sector Adscrito
Intervención
AGUA PARA TODOS Vivienda, Construcción y Saneamiento
JUNTOS Presidencia del Consejo de Ministros
MI PUEBLO Vivienda, Construcción y Saneamiento
EJE 1
PRONAA Mujer y Desarrollo Social
(7 PPSS)
PRONAMA Educación
RENIEC RENIEC
SIS Salud
CONSTRUYENDO PERÚ Trabajo y Promoción del Empleo
PRONAMACHCS Agricultura
ELECTRIFICACIÓN RURAL Energía y Minas
FITEL Transporte y Comunicaciones
PROVIAS DESCENTRALIZADO Transporte y Comunicaciones
SIERRA EXPORTADORA Presidencia del Consejo de Ministros
EJE 2 PROSAAMER Agricultura
(22 PPSS) MARENASS Agricultura
PROJOVEN Trabajo y Promoción del Empleo
COFOPRI Vivienda, Construcción y Saneamiento

114
 Estado y Gestión Pública

FONCODES Mujer y Desarrollo Social

PROABONOS Agricultura
INCAGRO Agricultura
PROG. SUBSECT. IRRIGACIÓN Agricultura
SENASA Agricultura
INST. NAC. INNOVACIÓN
Agricultura
EJE 2 AGRARIA
(22 PPSS) INRENA Agricultura
FONDEPES Producción
INST. TECNOLÓG ICO
Producción
PESQUERO
PROMPERÚ Comercio Exterior y Turismo
PLAN NAC. COPESCO Comercio Exterior y Turismo
PROINVERSIÓN Economía y Finanzas
INABIF Mujer y Desarrollo Social
CONADIS Mujer y Desarrollo Social
EJE 3
PNCVFS Mujer y Desarrollo Social
(5 PPSS)
INDEPA Presidencia del Consejo de Ministros
INDECI Presidencia del Consejo de Ministros

La política social es aquella que marca la pauta, define los lineamientos y

plantea los objetivos del desarrollo social y la gestión social del país.
En muchas oportunidades se ha comentado sobre la validez, viabilidad,
sostenibilidad, impacto, etc. de los programas sociales que se ejecutan en
nuestro país. En resumen las posiciones van desde "son instrumentos políticos
del Gobierno de turno", hasta "son necesarios pero deben ser manejados de
manera técnica y efectiva". Por cierto la gestión debe ser manejado
técnicamente pero orientado por políticas sociales potentes y coherentes
para atenuar y vencer en el mediano plazo la pobreza.
La política social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas
focalizados. Los primeros abarcan la educación y la atención de la salud, que se
ofrecen en establecimientos públicos (escuelas, colegios, centros, puestos de
salud y hospitales públicos). Los servicios universales se basan en la demanda y
por lo tanto son auto-focalizados, aunque al interior de estos sectores existen
proyectos o programas focalizados. Los programas focalizados más
importantes se crearon en los noventa como una política de compensación
social ante las medidas de ajuste económico implementadas durante los
primeros años de esa década. Se denominan focalizados porque no pretenden
dar cobertura universal y debido a que desde la oferta se establecen criterios
de selección y filtros para acceder a ellos. En general, los programas focalizados
tienen como población objetivo a las personas en pobreza y en especial a las de
pobreza extrema.
El desafió la política social es ampliar la cobertura y calidad de los servicios
universales y, al mismo tiempo, orientar los programas focalizados a reducir las
brechas económicas, culturales y de género que impiden a los grupos más
pobres y vulnerables el acceso a estos servicios.
Debido a la complejidad y diversidad de los programas sociales y sus
ejecutores, es muy difícil realizar un balance de la política social en el Perú.
Algunos de los problemas centrales se deben a aspectos específicos que se
detallan a continuación.

115
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

a. Ausencia de objetivo y metas comunes

La política social peruana ha carecido de objetivos y metas comunes para todos
los sectores y funcionarios responsables de los programas sociales. La
estructura sectorial de la institucionalidad pública establece multiplicidad de
objetivos y metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional
(APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que forman parte de la Política
Nacional de Desarrollo (APCI 2006). El problema por tanto no es la falta de
planes, sino su multiplicidad y carencia de articulación. El panorama se agrava
por el hecho de que cada sector funciona en forma autoreferenciada con nula
o poca coordinación intra e intersectorial. En esta estructura, resulta muy
difícil responder a objetivos y metas comunes. No se trata solamente de un
problema de gestión, sino de visión y prioridad política.
b. Criterios inadecuados para asignación presupuestal
Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido
significativamente, siendo en promedio de unos 4 mil millones de soles anuales
en el último quinquenio, está por debajo del promedio latinoamericano como
porcentaje del PBI (Perú: 5.5%, América Latina: 8.2%). Según el Banco Mundial
(Lavado 2007: 15). La asignación presupuestal trata al gasto social como residuo,
una vez cubiertos los otros gastos recién se financia el gasto social.
Incrementar el gasto social supone por tanto dos decisiones políticas: la
reforma tributaria para ampliar la cobertura de la recaudación y obtener
mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los sectores sociales en la
asignación del presupuesto público, superando la pobre articulación entre la
política económica y la social.
c. Débil capacidad articuladora de la autoridad social
Un problema fundamental en los últimos 15 años, ha sido la ausencia de una
autoridad social que coordine las políticas sociales. En esta situación de
acefalía, el MEF asumía el liderazgo en la orientación de la política social,
obviamente con criterios más económicos que sociales. Últimamente, el rol
creciente de la PCM, así como el fortalecimiento de la Comisión Interministerial
de Asuntos Sociales (CIAS) y de su Secretaría Técnica en la política social actual,
son cambios positivos.
d. Gestión deficiente
El problema central de la política social, es la deficiente gestión de los
programas sociales. Entre estos están la mala focalización, que determina
problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos
beneficiarios) y de filtración (los programas llegan a los que no los necesitan).
Vale la pena enfatizar que los niveles de sub-coberturas son bastante mayores
que los de filtración en la mayoría de los PPSS. En cuanto a los programas
alimentarios, en el 2004 la filtración era considerable (en el caso del Vaso de
Leche llegaba al 51.4% y en el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La
sub-cobertura de estos últimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las
urbanas.
En la gestión de los PPSS están involucrados representares de la población
beneficiaria y sus organizaciones. Existen diversas experiencias importantes de
modalidades de participación orgánica de la población, como las reuniones de
validación de beneficiarios de JUNTOS, los CLAS en salud, las APAFA en

116
 Estado y Gestión Pública

educación, los núcleos ejecutores de FONCODES, los comités comunales de

PRONAMACHCS, los Comedores Populares y los Comités de Vaso de Leche del
Programa de Complementación Alimentaria (PCA), etc. Esta participación debe
ser evaluada y reforzada, pues no siempre funcionan adecuadamente, y
muchas veces se conviertan en grupos de interés y presión desvirtuando la
focalización y objetivos de los programas sociales.
e. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluación
Muchos de los PPSS carecen de línea de base actualizada, por lo tanto resulta
difícil, cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos
impactos. El monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y
productos (número de charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones
distribuidas, créditos otorgados, visitas a la web, etc.) dejando de lado los
aspectos de calidad y resultados. Generalmente se confunde a menudo
indicadores de proceso con indicadores de resultado. Por ello, no se cuenta
con información completa, oportuna y confiable de los resultados a nivel de la
población participante. Las pocas evaluaciones de impacto que han realizado
los PPSS se deben a los requerimientos para préstamos de agencias
internacionales. La implementación del presupuesto por resultados del MEF
para la asignación presupuestal, debe contribuir a resolver este problema, en la
perspectiva de desarrollar, aplicar y mantener un sistemas de monitoreo y
evaluación y una línea de base.

4. El Plan Nacional de Superación de la Pobreza

Ante la presencia de altos índice de pobreza en el país y las debilidades y
deficiencias que afectaban y afectan la gestión de los programas sociales,
varios han sido los esfuerzos por mejorar la actuación de los programas sociales
en el país. Uno de ellos fue el Plan Nacional de Superación de la Pobreza para los
años 2004-2006, que tuvo como objetivo la superación de la pobreza
asegurando el desarrollo humano de la población de menores ingresos y de
grupos vulnerables. Para ello, se planteo mejorar significativamente sus activos
y el acceso a los servicios sociales básicos de calidad, aumentar la productividad
en todas las actividades económicas existentes y del empleo, y elevar las
remuneraciones de los asalariados por medio de un crecimiento con acento re-
distributivo.
La visión que el plan se propuso al año 2015, fue: "los hogares de menores
ingresos y los grupos vulnerables han logrado desarrollar sustancialmente sus
capacidades, cuentan con activos (tangibles e intangibles) familiares y
comunitarios necesarios para tener oportunidades económicas, empleo digno
y productivo".
El plan considero los siguientes tres ejes que buscaban articular la gestión de
los programas sociales

117
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Ejes Objetivos Prioridades Áreas de

Estratégicas Intervención
1. Desarrollo Asegurar el Protección integral de Servicios sociales
de capital todos los niños y niñas básicos: educación,
capacidad humano y menores de 3 años de salud, alimentación y
es social de cualquier daño que afecte nutrición, vivienda y
humanas y grupos su desarrollo y potencial saneamiento.
respeto sociales en Derechos básicos:
de situación de justicia y seguridad
derechos riesgo y ciudadana.
fundamen vulnerabilida
tales d social Fondos sociales

2. Promoción Incrementar Mantenimiento preventivo Activos de las familias

de sus activos y generación de y comunidades:
oportunid familiares y infraestructura y infraestructura vial,
ades y comunitarios desarrollo de iniciativas telecomunicaciones y
capacidad y mejorar los sociales productivas electrificación.
es ingresos y el Capacidad técnica.
económic empleo Desarrollo rural.
as permanente Mejoramiento del
ingreso.

Fondos sociales
3. Estableci Reducir los Protección a los grupos
miento de riesgos y más vulnerables,
una red proteger a las especialmente a los niños
de personas y las menores de 3 años,
protecció familias mujeres embarazadas y Fondos sociales
n social puérperas personas con
discapacidad, personas
adultas mayores y
damnificadas por efecto
de emergencias naturales.

Así mismo el plan se propuso como resultados de mediano y largo plazo (2015),
en concordancia con los objetivos del milenio los resultados y metas
siguientes:
• Reducir en 50% la actual población en extrema pobreza;
• Reducir en 50% el número de personas que padecen hambre;
• Reducir la mortalidad de niños menores de 5 años en 60%;
• Reducir en 75% la mortalidad materna;
• Lograr que los niños y niñas terminen un ciclo completo de enseñanza
primaria;
• Eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en la enseñanza
primaria y secundaria;
• Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/SIDA;
• Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras
enfermedades infecciosas;
• Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los
programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente;
• Reducir a la mitad la proporción de personas que carecen de acceso
sostenible a agua potable;

118
 Estado y Gestión Pública

• Mejorar considerablemente la vida de habitantes de tugurios.

Los resultados de este plan no son conocidos, porque no se ha realizado
evaluación y balance alguno, pero se percibe que ha contribuido en disminuir
los niveles de pobreza en el país, en base a la información que muestra el último
mapa de la pobreza.

5. El Plan de Reforma de los Programas Sociales

En el 2007, en el mismo sentido que el plan anterior, se aprobó el Plan de
Reforma de los Programas Sociales25, porque se constato que muchos de los
problemas señalados en el punto 3, no se habían superado y los índices de
pobreza estaban cerca del 50% (medición que provenía desde el 2004).
Previo al Plan de Reforma de los Programas Sociales, la Secretaría Técnica de la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales realizo una actualización del
Inventario de los programas Sociales, que comprenda el pliego al que
pertenecen, el presupuesto asignado, las fuentes de financiamiento, las zonas
geográficas de influencia, sus objetivos y metas, la población objetivo, etc. El
propósito del inventario fue emprender un proceso de fusión, integración y
articulación de las políticas y programas sociales y sirve como insumo para la
reforma de los programas.
El Plan de Reforma de los Programas Sociales se propone el objetivo general de
contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la población y a la reducción
de los niveles de pobreza extrema. Este objetivo está en línea con los esfuerzos
que realiza el Estado peruano para el logro simultáneo del desarrollo
económico del país y el bienestar social de la población. El ámbito de acción se
relaciona con la reducción de la pobreza, el hambre, la desnutrición, la
mortalidad materna e infantil, el déficit de acceso a servicios básicos, el
analfabetismo, la inasistencia escolar, etc., y deben presentar resultados para
los anos 2010 y 12015. Adicionalmente, se propone promover la igualdad de
oportunidades, mejorar el acceso a la educación, a los servicios de salud y a la
seguridad social, mejorar el acceso al empleo digno y productivo, la promoción
de la seguridad alimentaria y nutrición, el fortalecimiento de la familia y, la
promoción y protección de la niñez, la adolescencia y la juventud.
Esta reforma, tiene dos elementos: i) El marco de la reforma, y ii) Los
instrumentos de gestión.

a. El marco de la reforma
En este ámbito se contempla los siguientes aspectos:
• Reorganización y reorientación de los programas sociales
La actuación social articulada del Estado, demanda la necesaria
reorganización de los programas en el marco de los objetivos de la política
de lucha contra la pobreza, en los tres ejes de intervención, que son:
i. Eje 1: Desarrollo de capacidades Humanas y respeto de derechos
fundamentales.

25 Aprobado mediante el DS 029-2007-PCM, publicado en marzo del 2007.

119
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

ii. Eje 2: Promoción de Oportunidades y Capacidades Económicas.

iii. Eje 3: Establecimiento de una Red de Protección Social
Sobre la base los objetivos prioritarios de la política social focalizada en cada
eje, se establecieron y agruparon los programas sociales identificando no
sólo a aquellos fusionables o integrables, sino que se correspondan con
criterios de coordinación y orden específicos, que permitan situar a los
nuevos programas en un orden estratégico dentro de la política social del
Estado.
La coordinación a nivel macro será el eje central de la política en programas
sociales para determinar la efectividad y la orientación de esta en los
próximos años.
De esta manera no sólo se atenderá una necesidad o carencia de la
población, sino todas la que demande su situación de pobreza,
requiriéndose para ello su articulación dentro de políticas más integrales
dirigidas a distintos ejes de intervención. Por ejemplo, dentro de un mismo
eje se Podrían buscar sinergias a nivel zonal, entre la electrificación rural, la
instalación de medios de comunicación rurales y los caminos rurales;
mientras que a nivel de distintos ejes de intervención se podrían establecer
estrategias más efectivas como obras de saneamiento, campañas
educativas, comunicativas, de salud y nutricionales para combatir la
desnutrición, etc.
De esta manera los programas resultantes absorberán los recursos
(monetarios, humanos y de organización) de los programas sociales
existentes antes de la reforma, así como las experiencias de intervención
más efectivas.
En el siguiente gráfico se muestra el esquema de reorganización de los PPSS
y los ejes del Plan Nacional para la superación de la pobreza.

ARTICULACION ENTRE EJES

Eje.1 Desarrollo de capacidades Eje.2 Promoción de Eje.3 Establecimiento de una

A humanas y respeto a los oportunidades de capacidades red de protección social.
R
T derechos fundamentales económicas
I
C
L
Objetivo 5: Salud preventiva
I y/o asistencial.
N Objetivo 6: Acceso y
T mejoramiento de la educación Objetivo 1: Oportunidades
R básica empresariales no agrícolas.
A
Objetivo 7: Apoyo Objetivo 2: Oportunidades Objetivo 9: Apoyo y
E alimentario empresariales agrícolas. protección a población
J Objetivo 8: Asistencia Objetivo 3: Inserción laboral. vulnerable.
E nutricional Objetivo 4: Infraestructura
S Objetivo 10: Acceso a social y/o productiva.
vivienda y saneamiento
Objetivo 12: Identificación a
ciudadanos.
Objetivo 11: Programas Objetivo 11: Programas Objetivo 11: Programas
multipropósito. multipropósito. multipropósito.

120
 Estado y Gestión Pública

• Desarrollo de intervenciones sociales articuladas e integrales

Para el logro de resultados efectivos e impactos positivos en la población
objetivo se desarrollaran estrategias de intervención de las políticas
sociales, de manera que se logre la articulación con el fin de generar
economías de escala y de ámbito.
Ello evitara la duplicidad y la yuxtaposición de los programas sociales y
sobretodo, la desarticulación de los objetivos a nivel micro con los
contemplados a nivel macro no sólo en el Estado como tal, sino entre sus
distintos niveles de gobierno: nacional, regionales y locales. Asimismo, la
articulación entre la política social y la orientación de los programas, debe
superar la mera compensación a la pobreza, sino por el contrario potenciar
su efectividad, para conseguir que abandonen definitivamente la situación
de pobreza.
Las sinergias deben procurarse a nivel intrasectorial para llegar al logro de
objetivos, pero también debe darse de manera horizontal en la articulación
entre los diversos programas sociales, de modo que se generen flujos de
información que permitan generar mecanismos para mejorar el manejo de
los recursos y la calidad de las intervenciones.
La estrategia se plantea el desarrollo articulado de las intervenciones, cuyo
resultado deseable es la provisión de un conjunto de bienes y servicios que
cubran de manera integral las necesidades de una determinada población
beneficiaria y con ello afrontar el carácter multidimensional de los
problemas sociales

Gestión desarticulada:

Salud Educación Saneamiento Alimentación

Provee Bs y Provee Bs y Provee Bs y Provee Bs y

Ss de salud y Ss de educación Ss de Ss
nutrición nutrición saneamiento alimentarios.

Gestión articulada:

Salud Educación Saneamiento Alimentación

Combo de bienes y servicios

121
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Los procesos de planificación tienen que responder a acciones conjuntas

entre los diferentes programas y los actores involucrados, con sentido
estratégico y metas para el mediano y largo plazo.
La implementación de la reforma necesita tener claras las competencias y
funciones de los sectores involucrados y la manera apropiada de distribuir
acciones y presupuesto entre estos con el fin de que actúen
articuladamente, tomando como suyos objetivos específicos de cada
estrategia multisectorial
La nueva estrategia de planeación en la ejecución de los programas
sociales contemplará la siguiente estructura:

PROBLEMAS SOCIALES
DIAGNOSTICO: Brechas de atención a las necesidades básicas de bienes y
servicios

POLITICA SOCIAL

AMBITO AMBITO
ESTRATEGICO INSTITUCIONAL
FUNCIONAL

CIAS
ESTRATEGIAS (Planeamiento de
INTEGRALES
acciones
(Objetivos comunes
multisectoriales y
y complementarios)
articuladas)

ESTRATEGIAS
INDIVIDUALES SECTORES
(Objetivos (Planeamiento de
individuales acciones sectoriales)
derivados de
objetivos comunes)

PROVISION DE
BIENES Y INSTITUCIONES
SERVICIOS
(Ejecución de
(Metas y resultados
Programas Sociales)
vinculados a
estrategias
individuales)

Así, el planeamiento de carácter multianual, en coordinación con el

desarrollo de metas multi-sectorinales, la reorganización de los programas
sociales, y la priorización de las intervenciones sociales, será el insumo
determinante para la elaboración del presupuesto.
Para materializar tan importantes cambios en la gestión estratégica de los
programas sociales es necesario que la ST-CIAS, establezca el Marco Social
Multianual que, de manera análoga al Marco Macroeconómico Multianual
sea el documento guía para que cada programa social defina sus objetivos,
resultados e impactos a lograr en cada año; así mismo, establezca las

122
 Estado y Gestión Pública

prioridades y montos de la inversión social en vista a la consecución de metas

de mediano plazo en cuanto a indicadores de resultados e impacto.
• Fortalecimiento institucional del ente rector.
La organización de la política social debe basarse en el fortalecimiento de
una "Autoridad Social", es decir, del ente rector en materia de política
social, a fin de permitir el funcionamiento de intervenciones articuladas e
integrales eficientes. En este caso, de acuerdo a la normatividad vigente,
este ente es la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que
contara con dos unidades:
i) La Secretaria Técnica de la CIAS, cuya actuación responde a la visión
macro del problema social y de las formas de intervención, siendo por tanto
responsable de la formulación de los lineamientos de política
multisectorial, así como del planteamiento de alternativas de intervención
de los programas sociales y de prioridades de asignación de los recursos. La
Secretaría Técnica esta conformado por los ministerios con responsabilidad
social, dos presidentes regionales, un alcalde provincial y un alcalde
distrital.
ii) La Comisión de Desarrollo Social, que se encargará de coordinar la
ejecución de los programas sociales en función a los objetivos y ejes del Pan
de Superación de la Pobreza. La Comisión esta integrada esta integrada por
los vice ministros con responsabilidad social, un representante de las
universidades, un representante de la CONFIEP y un representante de los
colegios profesionales.
En ese sentido el esquema de la institucionalidad requerida planteada es:

EQUIPO CIAS
TECNICO
MULTISECTORI
AL
Secretaria
(EJES: 1, 2 y 3) Técnica

Eje1: Capacidades Eje2: Oportunidades Eje 3: Protección

Programas según Programas según Programas según

Objetivo Objetivo Objetivo
APOYO
INSTITUCIONAL Salud preventiva y Oportunidades Apoyo alimentario
asistencial. empresariales no (adultos
MEF: (DEGAES, Acceso y mejora agropecuarias. vulnerables).
DNPP)
de la calidad de la
educación básica. Oportunidades
Apoyo alimentario empresariales Protección a
PCM: (Secretar ias
(niños y agropecuarias. poblaciones
de Gestión Pública y
adolescentes). vulnerables .
Descentralización) Capacitación e
Asistencia inserción laboral.
INEI: (Focalización nutricional.
geográfica) Infraestructura de
Accesos a la
acceso a servicios
vivienda y
saneamiento. básicos.

COMISION DE DESARROLLO SOCIAL

MONITOREO Y
EVALUACION
Programático: (ST -CIAS)
Presupuestal: (DNPP)

123
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

b. Los Instrumentos de gestión

• Cultura de planificación para definir metas: El marco lógico
La planificación debe responder al establecimiento de metas que lleven al
logro de los objetivos en los programas sociales que deben expresarse en
productos que impacten en modificar el estado de pobreza de la población
sumergida en esta situación, cada institución deberá planificar sus
actividades en base al logro de objetivos y metas físicas tangibles, en cuanto
a adquisiciones, provisión de bienes y servicios, cobertura geográfica y
población atendida.
Ello busca el uso eficiente de sus recursos. Los niveles de actividad no solo se
dan a nivel central, los gobiernos regionales y locales deben tener una
participación determinante en el logro de los objetivos y metas. Es así que el
Gobierno Central define las políticas sociales, fijar metas de corto y
mediano plazo a partir de las metas definidas en el contexto del Acuerdo
Nacional, y el cumplimiento del los Objetivos de desarrollo del Milenio
(ODM), y en algunos casos evalúa y monitorea las actividades que se ejecutan
a nivel local y regional. El Estado peruano debe. Estas metas deben ser
realistas y basarse en indicadores que cubran las necesidades prioritarias de
la población.
Entre otras metas prioritarias que el gobierno se ha planteado para el 2011,
está la mejora de las condiciones de vida en las zonas rurales pobres (en el
marco del Fondo para la Igualdad):
• Disminuir la desnutrición crónica en niños menores de 5 años, en 5
puntos porcentuales durante el periodo gubernamental (disminuirla de
24.1% en el 2005 a por lo menos 19.1% para el año 2011. para el caso de los
ODM la meta para el 2001 es alrededor de 18 por ciento, y para el Acuerdo
Nacional es de menos de 20% en 2006 y menos de 8% en el 2015.
• Elevar la cobertura rural de parto institucional (en 2005 era 43%).
• Elevar la cobertura rural de agua potable (en 2005 era 36.8%).
• Elevar la cobertura rural de servicios de saneamiento (en 2005 era
53.5%). , - Reducir el porcentaje de analfabetismo rural en adultos
jóvenes de 25 a 39 años (en 2005 era 16.3%).
• Reducir la pobreza rural (en 2005 era alrededor de 70%). '
Cumplir estos propósitos exige un trabajo coordinado y de plena
colaboración, de todo el Estado en sus tres niveles de gobierno, así como de la
sociedad civil.
El marco lógico del plan de reforma permite visualizar de manera integral la
secuencia de intervenciones necesarias a realizar, con el propósito de lograr el
fin de la intervención, y de esa manera contribuir a la lucha contra la pobreza
en sus múltiples dimensiones. A continuación se presenta el marco lógico
general de los programas sociales:

124
 Marco lógico del Plan de Reforma de los Programas Sociales

RESUMEN DE OBJETIVOS INDICADORES MEDIOS DE VERIFICACION SUPUESTOS

FIN: • Incidencia de la pobreza y pobreza extrema. Encuesta Nacional de Hogares.
Contribuir a la mejora de las condiciones • Tasa de desnutrición crónica. Encuesta nacional de
de vida de la población y a la reducción de demografía y salud.
los niveles de la pobreza extrema. • Tasa de acceso a servicios básicos.
Sistema de seguimiento y
evaluación.
PROPÓSITO: 1.1. Porcentaje de recursos de PPSS, ejecutados como  Leyes anuales de Condiciones de
1. Mejorar la eficiencia programas por resultados. presupuesto del estabilidad
de los programas sociales. 1.2. Distribución del gasto social en programas por público. macroeconómica y
resultados y programas no articulados que reciben los  Encuesta crecimiento
beneficiarios. Nacional de económico se
1.3. Valor de lo efectivamente entregado a los beneficiarios Hogares, ENAHO. mantienen
I Gasto total en PPSS.  Sistema de favorables.
1.4. Ratio de distribución de combos de Bs y Ss en zonas seguimiento y
pobres. evaluación. Cultura de la gestión
1.5. Ratio de distribución de combos de Bs y Ss que reciben  SIAF – SP. por resultados es
las familias pobres y en pobreza extrema. aceptada y
2. Mejorar la equidad del 2.1. Tasa de cobertura de la población pobre y en pobreza practicada por
gasto social en los programas extrema en PPSS. involucrados en la
sociales. 2.2. Tasa de filtración de población no pobre que se gesti6n de programas
beneficia de PPSS.
Estado y Gestión Pública

2.3. Gasto percápita en favor de los 2 quintiles

poblacionales más pobres.
2.4. Gasto percápita en favor de los 2 quintiles distritales
más pobres.
COMPONENTES:
1.Sectores sociales in-tervienen 1.1. Combos de bienes y servicios determinados para • Informes de los sectores al • Apoyo político al más
articuladamente ("Combo de bienes y atención de los Ejes 1, 2 y 3. Por lo menos: ST-CIAS sobre avance en alto nivel para llevar
servicios"). - Estrategia para erradicación de la desnutrición crónica. PPSS. adelante el proceso de
2. Gestión por resultados. - Estrategia para cubrir brechas en infraestructura básica • Informes periódicos del ST- reforma.
en zonas rurales. CIAS. • Idoneidad de equipos
3. Modernización de la política social y de
- Plan Nacional para la Formalizaci6n. Competitividad y • Informes periódicos de la técnicos involucrados.
la gestión de los programas sociales.
Desarrollo de la micro y pequeña empresa. DNPP a ST-CIAS. •· Involucramiento de las
4. Implementación del SISFOH y de 1.2. Percepción de la existencia de los "Combos de bienes y • Sistema integrado de autoridades locales sin
instrumentos de focalización servicios" de los Ejes 1, 2 y 3. información financiera sesgos de política
geográfica.
2.1 Sistema de formulación presupuestal adecuado para el para gobiernos locales. partidaria.
5. Fortalecimiento de la gestión en lo seguimiento de los programas sociales.
social de gobiernos regionales y locales.

125
 RESUMEN DE MEDIOS DE

126
INDICADORES SUPUESTOS
OBJETIVOS VERIFICACION
6. Sistema de seguimiento y evaluación. 3.1. CIAS fortalecido. • Reportes Sistema de •· P a r t i c i p a c i ó n
3.2. Programas reorganizados y agrupados por ejes. seguimiento y evaluación comprometida de los
4.1. Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), Dirección (SISE). sectores en el proceso.
Nacional de Presupuesto operando.
4.2. Padrón General de Hogares (PGH) construido.
4.3. PPSS emplean el SISFOH y el PGH financiera para
Gobiernos locales para identificar y seleccionar
beneficiarios.
4.4. PPSS emplean mapas de pobreza para focalizar
geográficamente.
5.1. Municipios que incorporan planes sociales en su PDMC.
5.2. Municipios incorporados a la reforma de los PPSS
(presupuesto por resultados).
6.1. Sistema de seguimiento del .gasto social implementado.
6.2. Sistema de evaluación de resultados e impacto
implementado.
ACTIVIDADES:
1. Sectores sociales intervie-nen 1.1.Estudios realizados sobre costos y resultados de las • Informes sobre los costos • Compromiso de los
articuladamente (Combo de bienes intervenciones sociales. y resultados de responsables de los
v servicios) 1.2.Determinación de combos aprobados por la CIAS intervenciones sociales. PPSS involucrados en
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

1.1 Determinación del costo efectividad 1.3.Planes operativos aprobados para implementar: • N o r m a s d e la reforma.
de las intervenciones existen-tes y de - Estrategia para erradicación de la desnutrición crónica. fortalecimiento •· Apoyo de los líderes
intervenciones ya diseñadas y - Estrategia para cubrir brechas en infraestructura básica institucional publicadas. de los nuevos PPSS.
proyectadas. en zonas rurales. • Actas del CIAS. • Compromiso de la
1.3 Determinación de la composición de - Plan Nacional para la Formalización, competitividad y • Informe sobre talleres y DNPP para reformar
los Combos de bienes y servicios. desarrollo de la micro y pequeña empresa. acciones para gobiernos los sistemas en un
2.1.Directivas y normas presupuestales publicadas al regionales y locales. marco de gestión por
respecto. resultados.
2. Presupuesto por resultados • Módulos de acceso a
2.2 Programas sociales con formulación presupuestal programas sociales de
2.1. Establecimiento de los programas adecuada.
para imple-mentar el presupuesto ENAHO.
3.1.Plan de reforma de PPSS aprobado.
por resultados.
3.2.Normas de fusión, integración y/o articulación de
2.2. Designación de responsables de los fortalecimiento publicadas.
pro-gramas por resultados. 3.3.Nueva institucionalidad aprobada por la CIAS.
2.3. Conciliación de la ejecución de la 3.3.Equipo multisectorial de la ST-CIAS constituido y
reforma con el proceso presupu- operando.
estario.
 RESUMEN DE MEDIOS DE
INDICADORES SUPUESTOS
OBJETIVOS VERIFICACION
3. Modernización de la política social v 4.1. Bases de datos de hogares del SISFOH y del PGH
de la gestión de los PPSS disponibles.
3.1. PPPSS reorga-nizados. 4.2. Marco legal publicado e instrumentalizado.
3.2 Nueva institu-cionalidad del CIAS 5.1. Numero de talleres de capacitación y acciones de
implementada. fortalecimiento de las unidades de gestión social de los
3.2. Fortalecimiento de la Secretaria gobiernos regionales y locales realizado.
Técnica del CIAS. 5.2. Aprobación del Plan Piloto por la CIAS.
4. SISFOH (Sistema de Focalización de 6.1. Aplicativos del SISE operando.
Hogares)
6.2. Numero de instituciones públicas con unidades de
4.1 Levantamiento y actualización de la
seguimiento y evaluación de programas sociales
ficha SISFOH.
implementadas.
4.2 Consolidación del marco legal para
el SISFOH. 6.3. Directivas y procedimientos implemen-tados.
5. Fortalecimiento de la gestión 6.4. Numero de líneas de base diseñadas para los PPSS.
regional y municipal
5.1. Fortalecimiento de la Gestión
Social de los gobiernos regionales y
locales.
5.2. Implementación de Plan Piloto de
municipios que reciben responsa-
bilidades de provisión en lo social.
Estado y Gestión Pública

6. SISE (Sistema de seguimiento v

evaluación)
6.1.Desarrollo de aplicativos para el
seguimiento y eva-luación de PPSS
en entidades naciona-les, regionales
y locales.
6.2. Equipamiento de sistemas de segui-
miento y evaluación en entidades
nacio-nales, regionales y locales.
6.3. Directivas y procedimientos sobre,
seguimiento y evaluación.

127
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Gestión por resultados en la asignación presupuestal

La formulación del presupuesto de los programas sociales, se realizara en el
marco del presupuesto por resultados (PpR), es decir, la asignación,
ejecución y evaluación de los recursos de los programas presupuestarios, se
hará teniendo en cuenta la obtención de productos y resultados que
favorezcan (impacten) en la población objetivo. Ello implica conlleva a
cambiar el enfoque en la agnación, ejecución y evaluación presupuestal
tradicional centrada en los insumos.
Por consiguiente el proceso presupuestario de los programas sociales
tendrán que:
P
Realizar la Programación Presupuestal Estratégica basada en la aplicación
de los principios y técnicas del planeamiento estratégico en el diseño de
sus intervenciones. El propósito será garantizar que cada programa
disponga de una visión, con metas multianuales, el desarrollo articulado
de intervenciones costo/efectivo y que se cuente con los recursos
financieros requeridos para su realización. Cada año fiscal, en la Ley de
Presupuesto respectiva, se identificarán los resultados específicos y los
recursos necesarios para alcanzarlos. Se trata pues de asegurar una
vinculación clara entre la planificación y el presupuesto para lograr los
resultados esperados.
P
Formular la medición del desempeño y realizar su seguimiento y
evaluación, para ello se establecerán los indicadores que permitan
realizar la medición y seguimiento al nivel de avance en el logro de los
objetivos y propósitos a los que contribuye el programa, debiéndose
prestar atención al logro de los indicadores de resultado e impacto, sin
perder de vista a los indicadores de producto, que cuantifican los bienes
y servicios provistos por la intervención.
P
Establecer mecanismos de rendición de cuentas y monitoreo
participativo para la rendición social de cuentas, es decir para la
declaración precisa e imparcial de los resultados logrados y la manera
cómo estos fueron logrados, no sólo a los entes rectores, sino a la propia
población.
Bajo estos elementos y enfoque general, se espera que tanto el diseño,
como la ejecución y evaluación de los programas sociales se desarrollen en
el marco de los principios, propósitos y técnicas de la gestión por
resultados, propiciándose de esa manera a mejorar la eficacia del gasto
público; y contribuir al acceso a servicios; y superar la desnutrición crónica,
el bajo rendimiento estudiantil o los altos indicadores de mortalidad
materno infantil y contribuir a cerrar las profundas desigualdades
existentes en el país.
• Focalización geográfica y asignación individual específica para reducir sub-
cobertura y la filtración.
La focalización es una modalidad de intervención pública que tiende a
asegurar, a través de la identificación, dimensionamiento y localización de
una determinada población objetivo, que un programa/proyecto provea
en exclusividad al grupo meta determinado de los
servicios/bienes/condiciones requeridos para la adecuada satisfacción de
sus necesidades

128
 Estado y Gestión Pública

La reforma de programas sociales y la estrategia de gestión por resultados,

apuntan a encontrar un balance adecuado entre necesidad, asignación y
resultados esperados. Por ello, las metas específicas deben comprobarse,
por ejemplo, en el caso de la desnutrición crónica, con el peso, talla y
circunferencia craneana de cada niño semestral o anualmente, o en el caso
de programas de extensión de capacidades, con la sostenibilidad de los
sistemas de riego o de cambio de cultivos.
Los criterios de focalización pueden clasificarse de la siguiente manera:
Focalización geográfica o territorial. Tiene como objetivo identificar
áreas geográficas o unidades territoriales según la variable incidencia de la
pobreza (distribución porcentual de hogares pobres y no pobres por
unidad territorial), seleccionándose a los grupos territoriales que
presentan una proporción de hogares pobres superior a un cierto nivel. La
población objetivo es toda la población residente en la unidad territorial
seleccionada. Este tipo de focalización es útil a niveles reducidos de
agregación geográfica que se caracterizan por la relativa homogeneidad de
su población, siendo que su utilización acarrea el riesgo de entregar
beneficios a hogares no pobres ubicados en la unidad territorial
seleccionada.
Focalización por situación de vulnerabilidad. Tiene por objetivo
identificar individuos u hogares en situación de vulnerabilidad, expuestos a
riesgos en sus condiciones de vida tanto desde el punto de vista biológico
como social. Este criterio toma a la familia como unidad de análisis,
considerando que muchas de las carencias y vulnerabilidades sociales están
asociadas a las condiciones de desarrollo de la familia, superando el
enfoque tradicional, en el que las carencias y riesgos específicos eran
identificados mediante el uso de categorías de edad, sexo y las acciones
específicas se orientaban a beneficiarios individuales.
Focalización por la comunidad. Los beneficios de la focalización con base
en la comunidad son asignados por alguna autoridad o comité que está
debidamente habilitado para tomar decisiones en relación con quién debe
recibir los beneficios del programa, de acuerdo a la estructura existente
para este fin. Una de las ventajas de este criterio de focalización es la
probabilidad de que efectivamente los miembros de la comunidad local
tengan considerable información sobre la situación de la pobreza en los
miembros de la comunidad. Otra ventaja podría ser que dicha participación
y "propiedad" por parte de los miembros de la comunidad pueden
aumentar el apoyo político y la sostenibilidad del programa a nivel local y
posiblemente la probabilidad de que se puedan reducir los costos
gubernamentales de la focalización.
En síntesis la focalización esta orientada a identificar a los reales
beneficiarios de los programas sociales y evitar las filtraciones y las
coberturas de quienes no lo necesiten. La reforma de los programas
sociales para que sea exitosa requiere de un sistema de focalización único,
es decir, que sea un sistema único de identificación individual y de
categorización del nivel de pobreza de los hogares, y que todos los
programas sociales, o dependencias que utilizan y transfieren subsidios del
Estado, estén obligado a recurrir a él para seleccionar a sus beneficiarios.

129
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Como resultado de la implementación de un sistema de focalización único,

la reforma de los Programas Sociales habrá logrado separar las funciones de
focalización (a cargo del Sistema de Focalización) de la gestión de los
entregables (gerencia de los bienes y servicios entregados y administrados
por el programa). Con lo cual, la rendición de cuentas de cada uno de los
actores quedará expresa.
Unos deben lograr que se maximice el acceso de los más pobres a los
programas sociales y se minimice el acceso de los no pobres a los programas
sociales; mientras los otros serán los responsables de mejorar los
indicadores sociales.
• Seguimiento y evaluación del gasto público
La Medición, Seguimiento y evaluación del gasto público constituye uno
de los elementos centrales en la implementación de un presupuesto por
resultados. En tal sentido, uno de los mecanismos para alcanzar el
objetivo general de contribuir a mejorar la eficacia del gasto público
será contar con información significativa, oportuna y confiable sobre los
resultados del gasto público, útil para la toma de decisiones,
particularmente aquel asociado a la ejecución de los programas sociales
prioritarios.
Para estos efectos se prevé (i) el establecimiento de los lineamientos
necesarios para la definición de resultados; formulación, seguimiento y
evaluación del desempeño, (ii) el fortalecimiento de los sistemas de
información sectoriales según los requerimientos del instrumento
presupuesto por resultados y (iii) la generación de las condiciones
necesarias para que el uso de la información como herramienta de
gestión pueda darse en el diseño, formulación y ejecución de los
programas.
La intervención de un proyecto o programa social está referida a brindar
un determinado bien o servicio en función de categorías que sean
medibles y cuantificables en el tiempo tales como: ámbito geográfico,
grupo meta, propósitos, entre otros. Estas categorías se encuentran
registradas en indicadores de monitoreo, que permiten realizar el
seguimiento del proyecto o programa. Estos indicadores son medidas
específicas (unidades de medida tales como personas, kilómetros, entre
otros) del progreso alcanzado en el cumplimiento de las metas
propuestas para el logro de los objetivos. El Marco Lógico, en ese sentido
es un instrumento básico para el monitoreo y evaluación del desempeño
de los programas sociales. Por otro lado, las metas constituyen logros
cuantificables al final de la intervención usando criterios de cantidad,
calidad y tiempo.
La eficiencia de los programas debe traducirse en una reducción de los
gastos administrativos y de asignación de bienes a un máximo de 10%
del presupuesto. Sin esta meta, la reforma de los Programas Sociales
perdería su objetivo. Y ello es posible con el trabajo coordinado que
debe establecerse, el uso óptimo y compartido de los bienes y servicios
(vehículos, oficinas y personal), etc.

130
 Estado y Gestión Pública

6. La estrategia Nacional CRECER (EN CRECER)

La Estrategia Nacional Crecer no es un programa social, es la articulación de los
diversos sectores vinculados a la Lucha Contra la Pobreza y la desnutrición.
La Estrategia Nacional CRECER26, se crea con la finalidad de articular a las
entidades del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales, así como
organismos de la sociedad civil, que se encuentran vinculados directa o
indirectamente en la lucha contra la desnutrición crónica infantil,
especialmente en los niños menores de cinco años, bajo la dirección de la
Presidencia del Consejo de Ministros a través de la Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS)
Su implementación supone el desarrollo de una gestión por resultados,
planificando y ejecutando una intervención articulada, optimizando recursos y
potenciado los resultados previstos respecto a la reducción de la desnutrición
infantil.
La Estrategia Nacional RECER tiene como propósito asegurar el capital humano
y social de grupos sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad.

a. Dimensiones de la Estrategia Nacional CRECER

La estrategia Nacional CRECER comprende las siguientes dimensiones:
• Institucional
Plantea la intervención multisectorial articulada de los ministerios,
programas nacionales, organismos autónomos y entidades regionales y
locales en el marco de la descentralización, combinando esfuerzos y
recursos. Prevé la posibilidad de la participación de Instituciones privadas y
de la cooperación internacional para que desarrollen acciones vinculadas a
la lucha contra la pobreza y la desnutrición infantil.
• De gestión
La Estrategia Nacional CRECER se enmarca en la lógica del Presupuesto por
Resultados, para lo cual se han seleccionado cinco programas estratégicos
presupuestales formulados por el MEF, y están vinculados con la lucha
contra la desnutrición.
En ese sentido el financiamiento de las acciones basado inicialmente en los
presupuestos institucionales de los sectores y programas sociales que
intervienen, y posteriormente, de manera progresiva, sumando los aportes
adicionales de recursos provenientes, tanto público como privado, de ser el
caso se ejecutaran en el marco del presupuesto por resultados y de manera
articulada..
• Operativa
Implica la articulación de la oferta programática y presupuestal de las
entidades involucradas, aprovechando sus propias capacidades y
potencialidades; así como de sus herramientas operativas, conocimientos y
prácticas innovadoras para el diseño y ejecución de políticas vinculadas con
la lucha contra la desnutrición infantil.

26 Aprobado mediante DS No. 055-2007-PCM.

131
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

CRECER, prioriza su intervención en zonas geográficas rurales de acuerdo a

tasas de pobreza y de desnutrición infantil estimadas por las instancias
competentes. Asimismo, de manera complementaria, podrá intervenir en
zonas urbano marginales, teniendo en cuenta sus tasas de pobreza y
desnutrición.
• Territorial
CRECER, busca la intervención articulada de las entidades involucradas, en la
perspectiva de constituir unidades geográficas económicas y sociales a fin
de impulsar su desarrollo sostenido, bajo un enfoque de desarrollo
territorial integral.
El encargado, de dirigir y poner práctica la Estrategia Nacional CRECER, es la
CIAS, que a través de su Secretaría Técnica deberá cumplir estas funciones. Y en
el marco de la reforma de los PPSS, el rol de la CIAS es el de gestión y
coordinación sistemática de la política social. La ST-CIAS está centralizando los
recursos financieros y humanos que le permitan cumplir las tareas planteadas
en el Plan de Reforma de Programas Sociales, consolidando así su rol de apoyo a
la CIAS como Autoridad Social Nacional.
Otro aspecto de importancia de la estrategia CRECER, es la fusión de los
programas sociales, encaminado a agrupar a aquellos programas afines o que
tienen intervenciones en familias o ámbitos territoriales comunes sin ningún
tipo de coordinación.

b. Ámbito de atención de la Estrategia Nacional CRECER

El ámbito de intervención de la estrategia CRECER, alcanzara a 880 distritos, que se
localizaran en 21 regiones del País. Los distritos seleccionados incluyen los 811
distritos que forman parte del primer quintil de pobreza. Se prevé también
incluir algunos distritos de zonas urbanas marginales de las ciudades con
mayor presencia de desnutrición crónica infantiles. Se implementara de
manera gradual y por etapas.

AMBITO DE INTERVENCION CRECER EN ZONAS RURALES

Distritos Distritos Distritos Total
DEPARTAMENTOS etapa I etapa II etapa III distritos

Total general 330 308 242 880

AMAZONAS 9 3 16 28

ANCASH 66 17 83

APURIMAC 60 5 65

AREQUIPA 18 18

AYACUCHO 23 46 16 85

CAJAMARCA 77 19 96

CUSCO 44 27 71

HUANCAVELICA 76 8 84

HUANUCO 67 1 68

ICA 3 3

JUNIN 39 7 46
LA LIBERTAD 42 3 45

LAMBAYEQUE 4 4

132
 Estado y Gestión Pública

LIMA 13 13

LORETO 11 29 40

MADRE DE DIOS 3 3

PASCO 8 3 11

PIURA 16 9 25

PUNO 51 11 62

SAN MARTIN 21 21

UCAYALI 9 9

Las instituciones del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y

locales, así como las organizaciones sociales de base involucradas con la
Estrategia Nacional CRECER intervienen de modo articulado,
proporcionando atenciones y servicios focalizados a los más pobres e
integralmente a la población beneficiaria. En ese sentido la Secretaría
Técnica de la CIAS, los Ministerios y Entidades que intervienen en CRECER,
con apoyo de la cooperación externa, brindaran asistencia técnica a los
gobiernos regionales y locales y a sus instancias de coordinación,
articulación y gestión, para fortalecer sus capacidades de gestión.
Igualmente se implementaran mecanismos de monitoreo y evaluación de
las atenciones y proyectos que se brindan a las familias y comunidades,
mientras la Dirección Nacional del Presupuesto Público del MEF, se encarga
de efectuar el monitoreo de indicadores y la evaluación de resultados en el
marco del Presupuesto por Resultados.
Los gobiernos Regionales y Locales promueven mecanismos y
procedimientos necesarios que permitan la transparencia y veeduría
ciudadana con la participación activa de las diversas organizaciones
comunales.

7. Resumen
Es indudable que los esfuerzos por combatir la pobreza en el país han sido
múltiples, y la inversión de bastante envergadura. Sin embargo los resultados
no son del todo satisfactorios. La causa a nuestro entender está que la lucha
contra la pobreza en muchos casos, ha estado politizada, es decir, el objetivo
ha estado centrado en ganar réditos políticos partidarios.
Sin embargo hay momentos importantes que han marcado avances en la lucha
contra la pobreza, como el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza
(2004), el Plan de Reforma de los Programas Sociales y la Estrategia Nacional
CRECER (2007). Estos instrumentos han buscado una dirección y gestión más
organizada e integral de las políticas sociales, aunque no se han logrado
implementar a cabalidad.
La fusión de 82 programas antes existentes, en 26 programas y la
implementación de CRECER como estrategia articuladora de 12 programas
orientados a reducir la pobreza y desnutrición crónica infantil en los distritos
más pobres del país, son avances indudables. Sin embargo, muchos de los
programas fusionados aún no han resuelto su situación y permanecen en una
situación de indefinición administrativa.
Actualmente se viene trabajando instrumentos más operativos, que aportaran
a una gestión más eficiente, estos son: el programa de fusiones, la actualización
del marco social multianual, el sistema de monitoreo y evaluación, etc.

133
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

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134
 Estado y Gestión Pública

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Ley No 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Año 2007.
Decreto Legislativo No 1057, Regula el Régimen Especial de Contratación
Administrativa de Servicios.
Decreto Legislativo No 1088, Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.
Nueva Ley de Procedimientos Administrativos Nº 27444
Decreto Legislativo 27658, Ley Marco de Modernización del Estado.
DL 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del
Sistema Administrativo de Gestión de recursos humanos.
Decreto Legislativo 1024 que crea y regula el cuerpo de gerentes públicos.
Decreto Legislativo 1026 que establece un régimen especial facultativo para que
gobiernos regionales y locales implementen procesos de modernización
institucional integral.
Decreto Legislativo 1088.sobre fortalecimiento institucional y modernización del
Estado para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada.
Ley Nº 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y sus disposiciones
complementarias y modificatorias.
Decreto Supremo No. 102-2007-EF. Reglamento del SNIP. Agosto del 2007.
Resolución Directoral N° 002-2009-EF/68.01. Directiva General del SNIP. Febrero de
2009
Decreto Ley 22056: Sistema de Abastecimiento.
Resolución Jefatural 118- 80- INAP/DNA. Aprueba las Normas Generales del Sistema
de Abastecimiento
Ley N° 27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de control y de la Contraloría
General de la República
Ley Nº 26850 -Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Decreto Supremo 083-2004-PCM Aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley
26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Publicado. Año 2004.
Directiva 005-2003- Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
- CONSUCODE / PRE Regula el procedimiento de elaboración y el contenido de los
Planes Anuales de Adquisiciones y Contrataciones.
Decreto legislativo que aprueba la ley de contrataciones del estado DL 1017.
Decreto supremo N° 184-2008-ef. Reglamento del decreto legislativo 1017, ley de
contrataciones del estado.
Decreto supremo N° 006-2009-ef. Aprueban reglamento de organización y
funciones del organismo supervisor de contrataciones del estado
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley 28411
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la

135
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

República, Ley 27785 modificada por leyes 28396 y 28422

R.D. 216-98-SBN (Superintendencia de Bienes Nacionales), Sobre registro de bienes
cuya propiedad está acreditada
Díaz Gispert, Lidia Inés. Una reflexión al concepto de desarrollo sostenible desde la
óptica económica de Carlos Rafael Rodríguez en el ámbito de la globalización
neoliberal. Año 1999.
Pico, Augusto Aleán El concepto de desarrollo: una breve síntesis de su evolución.
Año 2006.
Reyes, Giovanni E. Comercio y Desarrollo: Bases Conceptuales y Enfoque para
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Estadística e Informática. Año 2009.
Constitución Política del Perú. Año 1993.
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Pobreza. Año 2004.
Decreto de Urgencia No 22-2006. Crea el Fondo para la Igualdad. Año 2006.
El Decreto Supremo No 080-2006-PCM. Dispone actualizar inventario de los
Programas Sociales y el establecimiento de lineamientos para su fusión e
integración. Año 2006.
Decreto Supremo No 029-2007-PCM. Aprueba el Plan de Reforma de los Programas
Sociales. Año 2007.
Decreto Supremo No 055-2007-PCM. Aprueba la Estrategia Nacional CRECER. Año
2007
Decreto Supremo No 080-2007-PCM. Aprueba el Plan de Operaciones de la Estrategia
Nacional CRECER". Año 2007.
PPT. Descentralización y avances en la reforma de los programas sociales. Forum
Solidaridad Perú, Área de Desarrollo Social. Año 2008.
Norma Técnica No 001-2008. Implementación Regional y Local de la Estrategia
Nacional CRECER. Año 2008.

136
137
IDEA Internacional
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T: (511) 440-4092 / 440-4093
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Perú

31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL

ACUERDO NACIONAL 1

DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO

1. Fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de derecho.

2. Democratización de la vida política y fortalecimiento del sistema de
partidos.
3. Afirmación de la identidad nacional.
4. Institucionalización del diálogo y la concertación.
5. Gobierno en función de objetivos con planeamiento estratégico,
prospectiva nacional y procedimientos transparentes.
6. Política exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la
integración.
7. Erradicación de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la
seguridad ciudadana.
8. Descentralización política, económica y administrativa para propiciar el
desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú.
9. Política de Seguridad Nacional.

EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL

10. Reducción de la pobreza.

11. Promoción de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminación.
12. Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad y
Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte.
13. Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social.
14. Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo.
15. Promoción de la Seguridad Alimentaria y Nutrición.
16. Fortalecimiento de la Familia, Promoción y Protección de la Niñez, la
Adolescencia y la Juventud.

1 Fuente: http://www.acuerdonacional.gob.pe

1
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

COMPETITIVIDAD DEL PAÍS

17. Afirmación de la economía social de mercado.

18. Búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de la
actividad económica.
19. Desarrollo sostenible y gestión ambiental.
20. Desarrollo de la ciencia y la tecnología.
21. Desarrollo en infraestructura y vivienda.
22. Política de comercio exterior para la ampliación de mercados con
reciprocidad.
23. Política de desarrollo agrario y rural.

ESTADO EFICIENTE, TRANSPARENTE Y DESCENTRALIZADO

24. Afirmación de un Estado eficiente y transparente.

25. Cautela de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su servicio a la
democracia.
26. Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción,
el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus
formas.
27. Erradicación de la producción, el tráfico y el consumo ilegal de drogas.
28. Plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos y acceso a
la justicia e independencia judicial.
29. Acceso a la información, libertad de expresión y libertad de prensa.
30. Eliminación del terrorismo y afirmación de la Reconciliación Nacional.
31. Sostenibilidad fiscal y reducción del peso de la deuda.

2
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO

PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO
Fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de derecho

Nos comprometemos a consolidar el régimen democrático y el Estado de

derecho para asegurar un clima de estabilidad y cooperación política,
promover la competencia democrática y garantizar elecciones libres y
transparentes, el pluralismo y la alternancia en el poder. Declaramos que la
democracia representativa es la base de la organización del Estado de
derecho, que se refuerza y profundiza con la participación ciudadana
permanente, ética y responsable, en el marco de la constitucionalidad.

Con este objetivo el Estado: (a) defenderá el imperio de la Constitución

asegurando su funcionamiento como Estado constitucional unitario y
descentralizado, bajo los principios de independencia, pluralismo, equilibrio
de poderes y demás que lo integran; (b) garantizará el respeto a las ideas,
organizaciones políticas y demás organizaciones de la sociedad civil, y velará
por el resguardo de las garantías y libertades fundamentales, teniendo en
cuenta que la persona y la sociedad son el fin supremo del Estado; (c)
fomentará la afirmación de una cultura democrática que promueva una
ciudadanía consciente de sus derechos y deberes; y (d) establecerá normas
que sancionen a quienes violen o colaboren en la violación de la
constitucionalidad, los derechos fundamentales y la legalidad.

SEGUNDA POLÍTICA DE ESTADO

Democratización de la vida política y fortalecimiento del sistema de partidos

Nos comprometemos a promover la participación ciudadana para la toma de

decisiones públicas, mediante los mecanismos constitucionales de
participación y las organizaciones de la sociedad civil, con especial énfasis en
la función que cumplen los partidos políticos.

Con este objetivo el Estado: (a) promoverá normas que garanticen el pleno
respeto y la vigencia de los derechos políticos; (b) asegurará la vigencia del
sistema de partidos políticos mediante normas que afiancen su democracia
interna, su transparencia financiera y la difusión de programas y doctrinas
políticas; (c) garantizará la celebración de elecciones libres y transparentes;
(d) mantendrá la representación plena de los ciudadanos y el respeto a las
minorías en las instancias constituidas por votación popular; y (e) favorecerá
la participación de la ciudadanía para la toma de decisiones públicas a
través de los mecanismos constitucionales y legales, de los partidos políticos y
de las demás organizaciones representativas de la sociedad.

3
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

TERCERA POLÍTICA DE ESTADO

Afirmación de la identidad nacional

Nos comprometemos a consolidar una nación peruana integrada, respetuosa

de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad étnica y
cultural, vinculada al mundo y proyectada hacia el futuro.

Con este objetivo, el Estado: a) promoverá la protección y difusión de la

memoria histórica del país; b) desarrollará acciones que promuevan la
solidaridad como el fundamento de la convivencia, que afirmen las
coincidencias y estimulen la tolerancia y el respeto a las diferencias, para la
construcción de una auténtica unidad entre todos los peruanos; y c)
promoverá una visión de futuro ampliamente compartida, reafirmada en
valores que conduzcan a la superación individual y colectiva para permitir un
desarrollo nacional armónico y abierto al mundo.

CUARTA POLÍTICA DE ESTADO

Institucionalización del diálogo y la concertación

Nos comprometemos a fomentar el diálogo y la concertación entre todas las

organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la
tolerancia, la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de
identidad, garantizando las libertades de pensamiento y de propuesta.

Con este objetivo el Estado: (a) promoverá y consolidará una cultura de

diálogo y concertación; (b) institucionalizará los canales y mecanismos de
participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones
ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c)
institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva nacional,
formulación presupuestal y planeamiento estratégico.

QUINTA POLÍTICA DE ESTADO

Gobierno en función de objetivos con planeamiento estratégico, prospectiva
nacional y procedimientos transparentes

Nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un

planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones
necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y
adecuada integración a la economía global.
Con este objetivo el Estado: (a) impulsará la creación de un sistema nacional
de planeamiento estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de
objetivos generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto,
mediano y largo plazo, así como los indicadores de medición

4
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

correspondientes; (b) promoverá que la gestión gubernamental alcance los

objetivos establecidos en los planes estratégicos, respaldada por un sistema
de control del cumplimiento de los objetivos y las metas presupuestarias; (c)
garantizará el informe periódico de la gestión del Poder Ejecutivo, sobre el
avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d) promoverá que los
funcionarios públicos orienten su gestión hacia el logro de las metas
establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las
habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos.

SEXTA POLÍTICA DE ESTADO

Política exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la integración

Nos comprometemos a llevar a cabo una política exterior al servicio de la

paz, la democracia y el desarrollo, que promueva una adecuada inserción
del país en el mundo y en los mercados internacionales, a través de una
estrecha vinculación entre la acción externa y las prioridades nacionales de
desarrollo. Consolidaremos la firme adhesión del Perú a las normas y
principios del Derecho Internacional, con especial énfasis en los Derechos
Humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la del Sistema Interamericano.
Asimismo, garantizaremos una política basada en el diálogo entre las
instituciones del Estado, las organizaciones políticas y las demás
organizaciones de la sociedad.

Con este objetivo el Estado: (a) promoverá un clima de paz y seguridad a

nivel mundial, hemisférico, regional y subregional, con el objeto de crear un
ambiente de estabilidad política y de fomento de la confianza, necesario para
facilitar el desarrollo de nuestros países y la erradicación de la pobreza. En
este marco se otorgará particular énfasis a la reducción del armamentismo y
a la promoción del desarme en América Latina; (b) promoverá el respeto a
los derechos humanos, los valores de la democracia y del Estado de derecho,
así como fomentará la lucha contra la corrupción, el narcotráfico y el
terrorismo en el plano de las relaciones internacionales a través de iniciativas
concretas y de una participación dinámica en los mecanismos regionales y
mundiales correspondientes; (c) participará activamente en los procesos de
integración política, social, económica y física en los niveles subregional,
regional y hemisférico, y desarrollará una política de asociación preferencial
con los países vecinos a fin de facilitar un desarrollo armónico, así como
para crear identidades y capacidades de iniciativa, negociación y diálogo,
que permitan condiciones más equitativas y recíprocas de participación en el
proceso de globalización. Dentro de ese marco, buscará la suscripción de
políticas sectoriales comunes; (d) impulsará activamente el desarrollo
sostenible de las regiones fronterizas del país y su integración con espacios
similares de los países vecinos; (e) fortalecerá una diplomacia nacional que

5
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

promueva y defienda los intereses permanentes del Estado, proteja y apoye

sistemáticamente a las comunidades y empresas peruanas en el exterior, y
sea instrumento de los objetivos de desarrollo, expansión comercial,
captación de inversiones y de recursos de cooperación internacional; (f)
impulsará políticas migratorias globales que incorporen la promoción de
oportunidades laborales; y (g) respetará la soberanía de los Estados y el
principio de no-intervención.

SÉTIMA POLÍTICA DE ESTADO

Erradicación de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad
ciudadana

Nos comprometemos a normar y fomentar las acciones destinadas a

fortalecer el orden público y el respeto al libre ejercicio de los derechos y al
cumplimiento de los deberes individuales.

Con este objetivo el Estado: (a) consolidará políticas orientadas a prevenir,

disuadir, sancionar y eliminar aquellas conductas y prácticas sociales que
pongan en peligro la tranquilidad, integridad o libertad de las personas así
como la propiedad pública y privada; (b) propiciará una cultura cívica de
respeto a la ley y a las normas de convivencia, sensibilizando a la ciudadanía
contra la violencia y generando un marco de estabilidad social que afiance
los derechos y deberes de los peruanos; (c) pondrá especial énfasis en
extender los mecanismos legales para combatir prácticas violentas
arraigadas, como son el maltrato familiar y la violación contra la integridad
física y mental de niños, ancianos y mujeres; (d) garantizará su presencia
efectiva en las zonas vulnerables a la violencia; (e) fomentará una cultura de
paz a través de una educación y una ética públicas que incidan en el respeto
irrestricto de los derechos humanos, en una recta administración de justicia y
en la reconciliación; (f) desarrollará una política de especialización en los
organismos públicos responsables de garantizar la seguridad ciudadana; (g)
promoverá los valores éticos y cívicos de los integrantes de la Policía
Nacional, así como su adecuada capacitación y retribución; y (h) promoverá
un sistema nacional de seguridad ciudadana en la totalidad de provincias y
distritos del país, presidido por los alcaldes y conformado por representantes
de los sectores públicos y de la ciudadanía.

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

OCTAVA POLÍTICA DE ESTADO

Descentralización política, económica y administrativa para propiciar el
desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú.

Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralización política,

económica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y
recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin
de eliminar el centralismo. Construiremos un sistema de autonomías políticas,
económicas y administrativas, basado en la aplicación del principio de
subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional,
regional y local del Estado, con el fin de fortalecer éstos últimos y propiciar el
crecimiento de sus economías.

Con ese objetivo, el Estado: (a) apoyará el fortalecimiento administrativo y

financiero de los gobiernos regionales y locales (b) institucionalizará la
participación ciudadana en las decisiones políticas, económicas y
administrativas; (c) promoverá la eficiencia y transparencia en la regulación y
provisión de servicios públicos, así como en el desarrollo de infraestructura en
todos los ámbitos territoriales; (d) establecerá una clara delimitación de
funciones, competencias y mecanismos de coordinación entre los tres niveles
de gobierno; (e) desarrollará plataformas regionales de competitividad
orientadas al crecimiento de las economías locales y regionales; (f)
desarrollará una estructura de captación de recursos fiscales, presupuestales
y del gasto público que incluyan mecanismos de compensación para
asegurar la equitativa distribución territorial y social, en un marco de
estabilidad macroeconómica y de equilibrio fiscal y monetario; (g)
incorporará los mecanismos necesarios para mejorar la capacidad de
gestión, la competencia y la eficiencia de los entes públicos y privados, así
como la competitividad de las empresas y las cadenas productivas en los
niveles nacional, regional y local; (h) favorecerá la conformación de espacios
macro regionales desde una perspectiva de integración geoeconómica; (i)
favorecerá el asociacionismo intermunicipal e interregional para el
tratamiento de temas específicos; (j) fomentará el acceso al capital en los
niveles regional y local, particularmente para la micro, pequeña y mediana
empresa; y (k) fomentará mecanismos de compensación presupuestal para
casos de desastre natural y de otra índole, de acuerdo al grado de pobreza
de cada región.

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

NOVENA POLÍTICA DE ESTADO

Política de Seguridad Nacional

Nos comprometemos a mantener una política de seguridad nacional que

garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y la salvaguarda
de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea que
involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del
Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y
las leyes. En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier
amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad
integral y el bienestar general.

Con este objetivo el Estado: (a) fomentará la participación activa de toda la

sociedad en su conjunto, en el logro de objetivos de la política de seguridad
nacional; (b) garantizará la plena operatividad de las Fuerzas Armadas
orientadas a la disuasión, defensa y prevención de conflictos, así como al
mantenimiento de la paz; (c) impulsará la enseñanza de los conceptos
básicos de la seguridad nacional en todos los niveles del sistema educativo
nacional; (d) fomentará la participación activa en la protección de la
Antártida, el medio ambiente, el desarrollo de la amazonía y la integración
nacional; y (e) mantendrá una estrecha coordinación entre el sistema de
defensa nacional y la política exterior para la definición y defensa de los
intereses permanentes del Estado.

EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL

DÉCIMA POLÍTICA DE ESTADO
Reducción de la pobreza

Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la lucha contra la pobreza y a

la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y
mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades
económicas, sociales y políticas. Asimismo, nos comprometemos a combatir
la discriminación por razones de inequidad entre hombres y mujeres, origen
étnico, raza, edad, credo o discapacidad. En tal sentido, privilegiaremos la
asistencia a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables.

Con este objetivo, partiendo de un enfoque de desarrollo humano

sustentable, con equidad entre hombres y mujeres, sin discriminación, y en
forma descentralizada, el Estado: (a) promoverá la producción, el desarrollo
empresarial local y el empleo; (b) fortalecerá las capacidades locales de
gestión que promuevan el acceso a la información, la capacitación, la
transferencia tecnológica y un mayor acceso al crédito; (c) promoverá la

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

ejecución de proyectos de infraestructura logística y productiva, como parte

de planes integrales de desarrollo local y regional con intervención de la
actividad privada; (d) asignará recursos crecientes de inversión social en
educación y salud para maximizar la eficiencia de los programas,
orientándolos hacia las personas de mayor pobreza; (e) fomentará el pleno
ejercicio de la ciudadanía y la participación de los ciudadanos en situación
de pobreza en la identificación de necesidades, el diseño de soluciones y la
gestión de los programas; (f) establecerá un sistema local de identificación,
atención y promoción del empleo a personas sin sustento; (g) fomentará el
desarrollo institucional, la eficacia, la equidad y la transparencia del Estado
en el uso de los recursos en general y, especialmente, en aquellos orientados
a programas de reducción de la pobreza, propiciando el concurso y la
vigilancia de la sociedad civil; (h) garantizará el ejercicio de los derechos de
las personas y el acceso a la administración de justicia de la población que
vive en situación de pobreza; e (i) fomentará una cultura de prevención y
control de riesgos y vulnerabilidades ante los desastres, asignando recursos
para la prevención, asistencia y reconstrucción.

DÉCIMO PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO

Promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación

Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la promoción de la igualdad

de oportunidades, reconociendo que en nuestro país existen diversas
expresiones de discriminación e inequidad social, en particular contra la
mujer, la infancia, los adultos mayores, las personas integrantes de
comunidades étnicas, los discapacitados y las personas desprovistas de
sustento, entre otras. La reducción y posterior erradicación de estas
expresiones de desigualdad requieren temporalmente de acciones afirmativas
del Estado y de la sociedad, aplicando políticas y estableciendo mecanismos
orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y
políticas para toda la población.

Con este objetivo, el Estado: (a) combatirá toda forma de discriminación,

promoviendo la igualdad de oportunidades; (b) fortalecerá la participación
de las mujeres como sujetos sociales y políticos que dialogan y conciertan con
el Estado y la sociedad civil; (c) fortalecerá una institución al más alto nivel
del Estado en su rol rector de políticas y programas para la promoción de la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, es decir, equidad de
género; (d) dará acceso equitativo a las mujeres a recursos productivos y
empleo; (e) desarrollará sistemas que permitan proteger a niños, niñas,
adolescentes, adultos mayores, mujeres responsables de hogar, personas
desprovistas de sustento, personas con discapacidad y otras personas
discriminadas o excluidas; y (f) promoverá y protegerá los derechos de los

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

integrantes de las comunidades étnicas discriminadas, impulsando

programas de desarrollo social que los favorezcan integralmente.

DÉCIMO SEGUNDA POLÍTICA DE ESTADO

Acceso universal a una educación pública gratuita y de calidad y promoción y
defensa de la cultura y del deporte

Nos comprometemos a garantizar el acceso universal e irrestricto a una

educación integral, pública, gratuita y de calidad que promueva la equidad
entre hombres y mujeres, afiance los valores democráticos y prepare
ciudadanos y ciudadanas para su incorporación activa a la vida social.
Reconoceremos la autonomía en la gestión de cada escuela, en el marco de
un modelo educativo nacional y descentralizado, inclusivo y de salidas
múltiples. La educación peruana pondrá énfasis en valores éticos, sociales y
culturales, en el desarrollo de una conciencia ecológica y en la incorporación
de las personas con discapacidad.

Con ese objetivo el Estado: (a) garantizará el acceso universal a una

educación inicial que asegure un desarrollo integral de la salud, nutrición y
estimulación temprana adecuada a los niños y niñas de cero a cinco años,
atendiendo la diversidad étnico cultural y sociolingüística del país; (b)
eliminará las brechas de calidad entre la educación pública y la privada así
como entre la educación rural y la urbana, para fomentar la equidad en el
acceso a oportunidades; (c) promoverá el fortalecimiento y la revaloración de
la carrera magisterial, mediante un pacto social que devenga en
compromisos recíprocos que garanticen una óptima formación profesional,
promuevan la capacitación activa al magisterio y aseguren la adecuada
dotación de recursos para ello; (d) afianzará la educación básica de calidad,
relevante y adecuada para niños, niñas, púberes y adolescentes, respetando
la libertad de opinión y credo; (e) profundizará la educación científica y
ampliará el uso de nuevas tecnologías; (f) mejorará la calidad de la
educación superior pública, universitaria y no universitaria, así como una
educación técnica adecuada a nuestra realidad; (g) creará los mecanismos
de certificación y calificación que aumenten las exigencias para la
institucionalización de la educación pública o privada y que garanticen el
derecho de los estudiantes; (h) erradicará todas las formas de analfabetismo
invirtiendo en el diseño de políticas que atiendan las realidades urbano
marginal y rural; (i) garantizará recursos para la reforma educativa
otorgando un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector
educación equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que éste alcance un monto
global equivalente a 6% del PBI; (j) restablecerá la educación física y artística
en las escuelas y promoverá el deporte desde la niñez; (k) fomentará una
cultura de evaluación y vigilancia social de la educación, con participación de

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

la comunidad; (l) promoverá la educación de jóvenes y adultos y la educación

laboral en función de las necesidades del país; (m) fomentará una cultura de
prevención de la drogadicción, pandillaje y violencia juvenil en las escuelas; y
(n) fomentará y afianzará la educación bilingüe en un contexto intercultural.

DÉCIMO TERCERA POLÍTICA DE ESTADO

Acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social

Nos comprometemos a asegurar las condiciones para un acceso universal a

la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridad en
las zonas de concentración de pobreza y en las poblaciones más vulnerables.
Nos comprometemos también a promover la participación ciudadana en la
gestión y evaluación de los servicios públicos de salud.

Con este objetivo el Estado: (a) potenciará la promoción de la salud, la

prevención y control de enfermedades transmisibles y crónico degenerativas;
(b) promoverá la prevención y el control de enfermedades mentales y de los
problemas de drogadicción; (c) ampliará el acceso al agua potable y al
saneamiento básico y controlará los principales contaminantes ambientales;
(d) desarrollará un plan integral de control de las principales enfermedades
emergentes y re-emergentes, de acuerdo con las necesidades de cada región;
(e) promoverá hábitos de vida saludables; (f) ampliará y descentralizará los
servicios de salud, especialmente en las áreas más pobres del país,
priorizándolos hacia las madres, niños, adultos mayores y discapacitados; (g)
fortalecerá las redes sociales en salud, para lo cual garantizará y facilitará la
participación ciudadana y comunitaria en el diseño, seguimiento, evaluación
y control de las políticas de salud, en concordancia con los planes locales y
regionales correspondientes; (h) promoverá la maternidad saludable y
ofrecerá servicios de planificación familiar, con libre elección de los métodos
y sin coerción; (i) promoverá el acceso gratuito y masivo de la población a los
servicios públicos de salud y la participación regulada y complementaria del
sector privado; (j) promoverá el acceso universal a la seguridad social y
fortalecerá un fondo de salud para atender a la población que no es asistida
por los sistemas de seguridad social existentes; (k) desarrollará políticas de
salud ocupacionales, extendiendo las mismas a la seguridad social; (l)
incrementará progresivamente el porcentaje del presupuesto del sector salud;
(m) desarrollará una política intensa y sostenida de capacitación oportuna y
adecuada de los recursos humanos involucrados en las acciones de salud
para asegurar la calidad y calidez de la atención a la población; (n)
promoverá la investigación biomédica y operativa, así como la investigación y
el uso de la medicina natural y tradicional; y (o) reestablecerá la autonomía
del Seguro Social.

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

DÉCIMO CUARTA POLÍTICA DE ESTADO

Acceso al empleo pleno, digno y productivo

Nos comprometemos a promover y propiciar, en el marco de una economía

social de mercado, la creación descentralizada de nuevos puestos de trabajo,
en concordancia con los planes de desarrollo nacional, regional y local.
Asimismo, nos comprometemos a mejorar la calidad del empleo, con
ingresos y condiciones adecuadas, y acceso a la seguridad social para
permitir una vida digna. Nos comprometemos además a fomentar el ahorro,
así como la inversión privada y pública responsables, especialmente en
sectores generadores de empleo sostenible.

Con este objetivo el Estado: (a) fomentará la concertación entre el Estado, la

empresa y la educación para alentar la investigación, la innovación y el
desarrollo científico, tecnológico y productivo, que permita incrementar la
inversión pública y privada, el valor agregado de nuestras exportaciones y la
empleabilidad de las personas, lo que supone el desarrollo continuo de sus
competencias personales, técnicas y profesionales y de las condiciones
laborales; (b) contará con normas que promuevan la formalización del
empleo digno y productivo a través del diálogo social directo; (c) garantizará
el libre ejercicio de la sindicalización a través de una Ley General del Trabajo
que unifique el derecho individual y el colectivo en concordancia con los
convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo y
otros compromisos internacionales que cautelen los derechos laborales; (d)
desarrollará políticas nacionales y regionales de programas de promoción de
la micro, pequeña y mediana empresa con énfasis en actividades productivas
y en servicios sostenibles de acuerdo a sus características y necesidades, que
faciliten su acceso a mercados, créditos, servicios de desarrollo empresarial y
nuevas tecnologías, y que incrementen la productividad y asegurar que ésta
redunde a favor de los trabajadores; (e) establecerá un régimen laboral
transitorio que facilite y amplíe el acceso a los derechos laborales en las
micro empresas; (f) apoyará las pequeñas empresas artesanales, en base a
lineamientos de promoción y generación de empleo; (g) promoverá que las
empresas inviertan en capacitación laboral y que se coordine programas
públicos de capacitación acordes a las economías locales y regionales; (h)
garantizará el acceso a información sobre el mercado laboral que permita
una mejor toma de decisiones y una orientación más pertinente sobre la
oferta educativa; (i) fomentará la eliminación de la brecha de extrema
desigualdad entre los que perciben más ingresos y los que perciben menos;
(j) fomentará que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo
femenino y de los adultos mayores y jóvenes; (k) promoverá la utilización de
mano de obra local en las inversiones y la creación de plazas especiales de
empleo para las personas discapacitadas; (l) garantizará la aplicación del

12
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

principio de igual remuneración por trabajo de igual valor, sin discriminación

por motivo de origen, raza, sexo, idioma, credo, opinión, condición
qeconómica, edad o de cualquier otra índole; (m) garantizará una retribución
adecuada por los bienes y servicios producidos por la población rural en
agricultura, artesanía u otras modalidades, (n) erradicará las peores formas
de trabajo infantil y, en general, protegerá a los niños y adolescentes de
cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educación, salud o
desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social; (o) promoverá mejores
condiciones de trabajo y protegerá adecuadamente los derechos de las
trabajadoras del hogar; (p) fomentará la concertación y el diálogo social
entre los empresarios, los trabajadores y el Estado a través del Consejo
Nacional de Trabajo, para promover el empleo, la competitividad de las
empresas y asegurar los derechos de los trabajadores; y (q) desarrollará
indicadores y sistemas de monitoreo que permitan establecer el impacto de
las medidas económicas en el empleo.

DÉCIMO QUINTA POLÍTICA DE ESTADO

Promoción de la seguridad alimentaria y nutrición

Nos comprometemos a establecer una política de seguridad alimentaria que

permita la disponibilidad y el acceso de la población a alimentos suficientes y
de calidad, para garantizar una vida activa y saludable dentro de una
concepción de desarrollo humano integral.

Con este objetivo el Estado: (a) alentará una producción de alimentos

sostenible y diversificada, aumentando la productividad, luchando contra las
plagas y conservando los recursos naturales, tendiendo a disminuir la
dependencia de la importación de alimentos; (b) garantizará que los
alimentos disponibles sean económicamente asequibles, apropiados y
suficientes para satisfacer las necesidades de energía y nutrientes de la
población; (c) evitará que la importación de alimentos cambie los patrones de
consumo saludable de la población, acentuando la dependencia alimentaria
y afectando la producción nacional de alimentos básicos; (d) promoverá el
establecimiento de un código de ética obligatorio para la comercialización de
alimentos, cuyo cumplimiento sea supervisado por un Consejo Intersectorial
de Alimentación y Nutrición, con el fin de garantizar la vida y la salud de la
población; (e) aplicará, junto con los gobiernos locales y la sociedad
organizada, controles de calidad y vigilancia sobre la producción,
comercialización, almacenamiento y distribución de alimentos para consumo
humano, que aseguren la idoneidad y condiciones sanitarias de los mismos;
(f) garantizará el saneamiento básico; (g) promoverá la participación,
organización y vigilancia de los consumidores, como ejercicio ciudadano
democrático; (h) tomará medidas contra las amenazas a la seguridad

13
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

alimentaria, como son las sequías, la desertificación, las plagas, la erosión

de la diversidad biológica, la degradación de tierras y aguas, para lo que
promoverá la rehabilitación de la tierra y la preservación de los
germoplasmas; (i) reforzará la investigación pública y privada en materia de
agricultura, ganadería, bosques y demás recursos; (j) hará posible que las
familias y las personas expuestas a la inseguridad alimentaria satisfagan sus
necesidades alimenticias y nutricionales, y prestará asistencia a quienes no
estén en condiciones de hacerlo; (k) asegurará el acceso de alimentos y una
adecuada nutrición, especialmente a los niños menores de cinco años y
lactantes, mujeres gestantes y niños en etapa escolar, pobres, pobres
extremos y vulnerables, así como familias en situación de pobreza o riesgo,
promoviendo una amplia participación, vigilancia y autogestión de la
sociedad civil organizada y de las familias beneficiarias; (l) desarrollará una
política intersectorial participativa de seguridad alimentaria, con programas
descentralizados que atiendan integralmente los problemas de desnutrición;
(m) estimulará y promoverá la lactancia materna en el primer año de vida;
(n) otorgará complementos y suplementos alimentarios y nutricionales a los
pobres extremos y vulnerables, (o) capacitará y educará a la población en
temas de nutrición, salud, higiene, vigilancia nutricional y derechos
ciudadanos, para lograr una alimentación adecuada; (p) incorporará
contenidos de educación nutricional en los programas educativos; (q)
recuperará y valorará los saludables saberes y hábitos nutricionales
originales; (r) difundirá las virtudes nutricionales de los derivados agro-
industriales en los cultivos locales; y (s) promoverá la participación activa de
las personas y grupos sociales superando prácticas de asistencialismo y
paternalismo.

DÉCIMO SEXTA POLÍTICA DE ESTADO

Fortalecimiento de la familia, protección y promoción de la niñez, la
adolescencia y la juventud.

Nos comprometemos a fortalecer la familia como espacio fundamental del

desarrollo integral de las personas, promoviendo el matrimonio y una
comunidad familiar respetuosa de la dignidad y de los derechos de todos sus
integrantes. Es política de Estado prevenir, sancionar y erradicar las diversas
manifestaciones de violencia que se producen en las relaciones familiares.
Nos proponemos, asimismo, garantizar el bienestar, el desarrollo integral y
una vida digna para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, en especial de
aquellos que se encuentran en situación de riesgo, pobreza y exclusión.
Promoveremos espacios institucionales y entornos barriales que permitan la
convivencia pacífica y la seguridad personal, así como una cultura de respeto
a los valores morales, culturales y sociales.

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31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

Con este objetivo el Estado: (a) garantizará programas educativos orientados

a la formación y al desarrollo de familias estables, basados en el respeto
entre todos sus integrantes; (b) promoverá la paternidad y la maternidad
responsables; (c) fortalecerá la participación y el liderazgo de las niñas, niños
y adolescentes en sus centros educativos y otros espacios de interacción; (d)
garantizará el acceso de las niñas, niños y adolescentes a una educación y
salud integrales, al enriquecimiento cultural, la recreación y la formación en
valores, a fin de fortalecer su autoestima, personalidad y el desarrollo de sus
habilidades; (e) prevendrá todas las formas de violencia familiar, así como de
maltrato y explotación contra niños, niñas y adolescentes, aportando a su
erradicación; (f) prevendrá el pandillaje y la violencia en los jóvenes y
promoverá programas de reinserción de los adolescentes infractores; (g)
desarrollará programas especiales de atención a niños, niñas, adolescentes y
jóvenes que sufren las secuelas del terrorismo, (h) fortalecerá el ente rector
del sistema de atención a la niñez y a la adolescencia, las redes de
Defensorías del Niño y Adolescente en municipalidades y escuelas, y los
servicios integrados para la denuncia, atención especializada y sanción de
casos de violencia y explotación contra aquéllos; (i) fomentará programas
especiales de recreación, creación y educación productiva y emprendedora
de los más jóvenes; (j) implementará servicios de atención integral para
adolescentes embarazadas, jefas de hogar menores de edad y parejas
jóvenes; (k) fortalecerá sistemas de cuidado infantil diurno desde una
perspectiva multisectorial; (l) apoyará la inversión privada y pública en la
creación de espacios de recreación, deporte y cultura para los jóvenes, en
especial de zonas alejadas y pobres; (m) promoverá que los medios de
comunicación difundan imágenes positivas de la niñez, adolescencia y
juventud, así como contenidos adecuados para su edad; (n) promoverá la
educación sexual respetando el derecho de los padres de brindar la
educación particular que crean más conveniente para sus hijos; (o)
implementará programas de becas, capacitación u otras formas de apoyo
que ayuden a una mejor formación intelectual y profesional de la juventud;
(p) institucionalizar políticas multisectoriales para la reducción de la violencia
familiar y juvenil; y (q) promoverá la institucionalización de foros juveniles
sobre los asuntos de Estado.

COMPETITIVIDAD DEL PAÍS

DÉCIMO SÉTIMA POLÍTICA DE ESTADO
Afirmación de la economía social de mercado

Nos comprometemos a sostener la política económica del país sobre los

principios de la economía social de mercado, que es de libre mercado pero
conlleva el papel insustituible de un Estado responsable, promotor, regulador,

15
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

transparente y subsidiario, que busca lograr el desarrollo humano y solidario

del país mediante un crecimiento económico sostenido con equidad social y
empleo.

Con este objetivo, el Estado: (a) garantizará la estabilidad de las instituciones

y las reglas de juego; (b) promoverá la competitividad del país, el
planeamiento estratégico concertado y las políticas de desarrollo sectorial en
los niveles nacional, regional y local; (c) estimulará la inversión privada; (d)
fomentará el desarrollo de la infraestructura; (e) evitará el abuso de
posiciones dominantes y prácticas restrictivas de la libre competencia y
propiciará la participación de organizaciones de consumidores en todo el
territorio; (f) fomentará la igualdad de oportunidades que tiendan a la
adecuada distribución del ingreso; y (g) propiciará el fortalecimiento del
aparato productivo nacional a través de la inversión en las capacidades
humanas y el capital fijo.

DÉCIMO OCTAVA POLÍTICA DE ESTADO

Búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de la actividad
económica

Nos comprometemos a incrementar la competitividad del país con el objeto

de alcanzar un crecimiento económico sostenido que genere empleos de
calidad e integre exitosamente al Perú en la economía global. La mejora en
la competitividad de todas las formas empresariales, incluyendo la de la
pequeña y micro empresa, corresponde a un esfuerzo de toda la sociedad y
en particular de los empresarios, los trabajadores y el Estado, para promover
el acceso a una educación de calidad, un clima político y jurídico favorable y
estable para la inversión privada así como para la gestión pública y privada.
Asimismo, nos comprometemos a promover y lograr la formalización de las
actividades y relaciones económicas en todos los niveles.

Con este objetivo el Estado: (a) consolidará una administración eficiente,

promotora, transparente, moderna y descentralizada; (b) garantizará un
marco legal que promueva la formalización y la competitividad de la
actividad económica; (c) procurará una simplificación administrativa eficaz y
continua, y eliminará las barreras de acceso y salida al mercado; (d)
proveerá infraestructura adecuada; (e) promoverá una mayor competencia en
los mercados de bienes y servicios, financieros y de capitales; (f) propiciará
una política tributaria que no grave la inversión, el empleo y las
exportaciones; (g) promoverá el valor agregado de bienes y servicios e
incrementará las exportaciones, especialmente las no tradicionales; (h)
garantizará el acceso a la información económica; (i) fomentará la
investigación, creación, adaptación y transferencia tecnológica y científica; (j)

16
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

facilitará la capacitación de los cuadros gerenciales y de la fuerza laboral; y

(k) construirá una cultura de competitividad y de compromiso empresarial con
los objetivos nacionales.

DÉCIMO NOVENA POLÍTICA DE ESTADO

Desarrollo sostenible y gestión ambiental

Nos comprometemos a integrar la política nacional ambiental con las

políticas económicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para
contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú. Nos
comprometemos también a institucionalizar la gestión ambiental, pública y
privada, para proteger la diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, asegurar la protección ambiental y
promover centros poblados y ciudades sostenibles; lo cual ayudará a mejorar
la calidad de vida, especialmente de la población más vulnerable del país.

Con ese objetivo el Estado: (a) fortalecerá la institucionalidad de la gestión

ambiental optimizando la coordinación entre la sociedad civil, la autoridad
ambiental nacional, las sectoriales y los niveles de gestión descentralizada, en
el marco de un sistema nacional de gestión ambiental; (b) promoverá la
participación responsable e informada del sector privado y de la sociedad
civil en la toma de decisiones ambientales y en la vigilancia de su
cumplimiento, y fomentará una mayor conciencia ambiental; (c) promoverá el
ordenamiento territorial, el manejo de cuencas, bosques y zonas marino
costeras así como la recuperación de ambientes degradados, considerando la
vulnerabilidad del territorio; (d) impulsará la aplicación de instrumentos de
gestión ambiental, privilegiando los de prevención y producción limpias; (e)
incorporará en las cuentas nacionales la valoración de la oferta de los
recursos naturales y ambientales, la degradación ambiental y la
internalización de los costos ambientales; (f) estimulará la inversión ambiental
y la transferencia de tecnología para la generación de actividades
industriales, mineras, de transporte, de saneamiento y de energía más
limpias y competitivas, así como del aprovechamiento sostenible de los
recursos forestales, la biotecnología, el biocomercio y el turismo; (g)
promoverá y evaluará permanentemente el uso eficiente, la preservación y
conservación del suelo, subsuelo, agua y aire, evitando las externalidades
ambientales negativas; (h) reconocerá y defenderá el conocimiento y la
cultura tradicionales indígenas, regulando su protección y registro, el acceso
y la distribución de beneficios de los recursos genéticos; (i) promoverá el
ordenamiento urbano, así como el manejo integrado de residuos urbanos e
industriales que estimule su reducción, reuso y reciclaje; (j) fortalecerá la
educación y la investigación ambiental; (k) implementará el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental para asegurar la participación ciudadana,

17
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

la coordinación multisectorial y el cumplimiento de las empresas de los

criterios y condiciones de protección ambiental; (l) regulará la eliminación de
la contaminación sonora; (m) cumplirá los tratados internacionales en
materia de gestión ambiental, así como facilitará la participación y el apoyo
de la cooperación internacional para recuperar y mantener el equilibrio
ecológico; y (n) desarrollará la Estrategia Nacional de Comercio y Ambiente.

VIGÉSIMA POLÍTICA DE ESTADO

Desarrollo de la ciencia y la tecnología

Nos comprometemos a fortalecer la capacidad del país para generar y

utilizar conocimientos científicos y tecnológicos, para desarrollar los recursos
humanos y para mejorar la gestión de los recursos naturales y la
competitividad de las empresas. De igual manera, nos comprometemos a
incrementar las actividades de investigación y el control de los resultados
obtenidos, evaluándolos debida y puntualmente. Nos comprometemos
también a asignar mayores recursos financieros mediante concursos públicos
de méritos que conduzcan a la selección de los mejores investigadores y
proyectos, así como a proteger la propiedad intelectual.

Con este objetivo el Estado: (a) asignará mayores recursos, aplicará normas
tributarias y fomentará otras modalidades de financiamiento destinado a la
formación de capacidades humanas, la investigación científica, la mejora de
la infraestructura de investigación y la innovación tecnológica; (b) creará
mecanismos que eleven el nivel de la investigación científica y el desarrollo
tecnológico de las universidades, los institutos de investigación y las
empresas; (c) procurará la formación de recursos humanos altamente
calificados en los sectores productivos más promisorios para la economía
nacional; (d) desarrollará programas nacionales y regionales de impacto
productivo, social y ambiental; y (e) promoverá en toda la población,
particularmente en la juventud y la niñez, la creatividad, el método
experimental, el razonamiento crítico y lógico así como el afecto por la
naturaleza y la sociedad mediante los medios de comunicación.

VIGÉSIMO PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO

Desarrollo en infraestructura y vivienda

Nos comprometemos a desarrollar la infraestructura y la vivienda con el fin

de eliminar su déficit, hacer al país más competitivo, permitir su desarrollo
sostenible y proporcionar a cada familia las condiciones necesarias para un
desarrollo saludable en un entorno adecuado. El Estado, en sus niveles
nacional, regional y local, será el facilitador y regulador de estas actividades

18
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

y fomentará la transferencia de su diseño, construcción, promoción,

mantenimiento u operación, según el caso, al sector privado.

Con el objetivo de desarrollar la infraestructura del país, el Estado: (a)

elaborará un plan nacional de infraestructura identificando ejes nacionales
de integración y crecimiento para desarrollar una red energética, vial,
portuaria, aeroportuaria y de telecomunicaciones, que permita fluidez en los
negocios y en la toma de decisiones; (b) otorgará un tratamiento especial a
las obras de servicio social, con especial énfasis en la infraestructura de
salud, educación, saneamiento, riego y drenaje, para lo cual buscará la
participación de la empresa privada en su gestión; (c) promoverá el
desarrollo de corredores turísticos y de exportación, que permitan trasladar
productos a costos razonables, facilitar las cadenas de producción y
consolidar una integración fronteriza acorde con los planes nacionales; (d)
edificará infraestructura local con participación de la población en su
construcción y mantenimiento. Asimismo, con el objetivo de desarrollar la
vivienda, el Estado: (e) elaborará un plan nacional de vivienda y la
normatividad necesaria para simplificar la construcción y el registro de
viviendas en tiempo y costo, y permitir su densificación, abaratamiento y
seguridad; (f) contribuirá a consolidar un sistema habitacional integrado al
sistema económico privado, con el Estado en un rol subsidiario, facilitador y
regulador; (g) apoyará a las familias para facilitar el acceso a una vivienda
digna; (h) fomentará la implantación de técnicas de construcción masiva e
industrializada de viviendas, conjuntamente con la utilización de sistemas de
gestión de la calidad; (j) fomentará la capacitación y acreditación de la mano
de obra en construcción; (k) fomentará el saneamiento físico legal, así como
la titulación de las viviendas para incorporar a los sectores de bajos recursos
al sistema formal; y (l) buscará mejorar la calidad de las viviendas
autoconstruidas.

VIGÉSIMO SEGUNDA POLÍTICA DE ESTADO

Política de comercio exterior para la ampliación de mercados con reciprocidad

Nos comprometemos a desarrollar una política de comercio exterior basada

en el esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para lograr la inserción
competitiva del país en los mercados internacionales.

Con este objetivo el Estado: (a) asegurará una estabilidad jurídica y

macroeconómica; (b) preservará una política cambiaria flexible; (c)
establecerá una política arancelaria que promueva la reducción del nivel y la
dispersión de los aranceles, respetando nuestros acuerdos de integración y
compromisos multilaterales; (d) propiciará una política tributaria equitativa y
neutral que asegure la devolución de impuestos al exportador; (e) fortalecerá

19
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

la cadena logística de comercio exterior y consolidará los sistemas de

facilitación aduanera y comercial; (f) mejorará, con la participación activa del
sector privado, la infraestructura vinculada a las actividades de comercio
exterior; (g) establecerá una política dinámica e integral de promoción
comercial; (h) combatirá la subvaluación, el dumping, el contrabando y otras
formas de competencia desleal; (i) incidirá permanentemente en la
eliminación de barreras para-arancelarias a nuestras exportaciones; (j)
procurará nuevos y mejores acuerdos comerciales orientados a incrementar y
diversificar mercados para productos y servicios nacionales con valor
agregado; (k) promoverá la construcción de una oferta exportable y
competitiva con la participación de la pequeña y mediana empresa; (l)
armonizará las distintas políticas públicas que afecten el comercio exterior;
(m) articulará los distintos esfuerzos de comercio exterior del sector público y
privado y establecerá un órgano coordinador; (n) promoverá la organización
de pequeños productores en consorcios de exportación; (o) diseñará un
sistema integral de información comercial, y (p) impulsará la capacidad de
gestión de las misiones diplomáticas comerciales.

VIGÉSIMO TERCERA POLÍTICA DE ESTADO

Política de desarrollo agrario y rural

Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del país, que

incluya a la agricultura, ganadería, acuicultura, agroindustria y a la
explotación forestal sostenible, para fomentar el desarrollo económico y
social del sector. Dentro del rol subsidiario y regulador del Estado señalado
en la Constitución, promoveremos la rentabilidad y la expansión del mercado
de las actividades agrarias, impulsando su competitividad con vocación
exportadora y buscando la mejora social de la población rural.

Con este objetivo el Estado: (a) apoyará la expansión de la frontera agrícola

y el incremento de la producción agraria y acuícola, poniendo especial
énfasis en la productividad, la promoción de exportaciones con creciente
valor agregado y defendiendo el mercado interno de las importaciones
subsidiadas; (b) desarrollará la infraestructura de riegos, los sistemas de
regulación y distribución de agua, mejora de suelos, así como promoverá los
servicios de transporte, electrificación, comunicaciones, almacenaje y
conservación de productos agrarios; (c) articulará el desarrollo de ciudades
intermedias que, con la mejora de la infraestructura rural, motiven la
inversión privada e incentiven la creación de oportunidades de trabajo; (d)
apoyará la modernización del agro y la agroindustria, fomentando la
investigación genética, el desarrollo tecnológico y la extensión de
conocimientos técnicos; (e) formulará políticas nacionales y regionales de
incentivo a la actividad agrícola, procurando su rentabilidad; y (f) propiciará

20
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

un sistema de información agraria eficiente que permita a los agricultores la

elección de alternativas económicas adecuadas y la elaboración de planes
indicativos nacionales, regionales y locales.

ESTADO EFICIENTE, TRANSPARENTE Y DESCENTRALIZADO

VIGÉSIMO CUARTA POLÍTICA DE ESTADO
Afirmación de un Estado eficiente y transparente

Nos comprometemos a construir y mantener un Estado eficiente, eficaz,

moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos, y que
promueva el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios
públicos. Nos comprometemos también a que el Estado atienda las
demandas de la población y asegure su participación en la gestión de
políticas públicas y sociales, así como en la regulación de los servicios
públicos en los tres niveles de gobierno. Garantizaremos una adecuada
representación y defensa de los usuarios de estos servicios, la protección a los
consumidores y la autonomía de los organismos reguladores.

Con este objetivo el Estado: (a) incrementará la cobertura, calidad y celeridad

de la atención de trámites así como de la provisión y prestación de los
servicios públicos, para lo que establecerá y evaluará periódicamente los
estándares básicos de los servicios que el Estado garantiza a la población; (b)
establecerá en la administración pública mecanismos de mejora continua en
la asignación, ejecución, calidad y control del gasto fiscal; (c) dará acceso a
la información sobre planes, programas, proyectos, presupuestos,
operaciones financieras, adquisiciones y gastos públicos proyectados o
ejecutados en cada región, departamento, provincia, distrito o instancia de
gobierno; (d) pondrá en uso instrumentos de fiscalización ciudadana que
garanticen la transparencia y la rendición de cuentas en todas las instancias
de gobierno; (e) erradicará la utilización proselitista del Estado y la formación
de clientelas; (f) mejorará la capacidad de gestión del Estado mediante la
reforma integral de la administración pública en todos sus niveles; (g)
reducirá los costos de acceso a los bienes y servicios públicos; y (h) revalorará
y fortalecerá la carrera pública promoviendo el ingreso y la permanencia de
los servidores que demuestren alta competencia y solvencia moral.

VIGÉSIMO QUINTA POLÍTICA DE ESTADO

Cautela de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su servicio a la
democracia

Nos comprometemos a optimizar el servicio que prestan las Fuerzas Armadas

para el mantenimiento de la paz y la integridad territorial, dentro del

21
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

irrestricto respeto a los preceptos constitucionales, al ordenamiento legal y a

los derechos humanos.

Con este objetivo el Estado: (a) afirmará la institucionalidad, profesionalidad

y neutralidad de las Fuerzas Armadas; (b) garantizará el control democrático
de las Fuerzas Armadas; (c) reafirmará su carácter no deliberante a través de
una adecuada relación civil-militar; (d) promoverá unas Fuerzas Armadas
modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto regidas por
valores éticos y morales propios de la democracia; (e) promoverá su
participación en la defensa regional, la seguridad hemisférica y en las
misiones de paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas; (f)
proveerá los elementos materiales necesarios para el cumplimiento de su
misión constitucional y el papel asignado por el Estado; (g) garantizará la
aplicación de los mecanismos previstos en el ordenamiento legal que
establecen la transparencia y control en la adquisición y venta de bienes y
servicios; y (h) otorgará a los miembros de las Fuerzas Armadas el derecho al
sufragio.

VIGÉSIMO SEXTA POLÍTICA DE ESTADO

Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el
lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas

Nos comprometemos a afirmar, en la sociedad y el Estado, principios éticos y

valores sociales que promuevan la vigilancia ciudadana y que produzcan
niveles crecientes de paz, transparencia, confianza y efectiva solidaridad.

Con este objetivo el Estado: (a) enfatizará los principios éticos que refuercen
el cumplimiento ciudadano de las normas; (b) velará por el desempeño
responsable y transparente de la función pública, promoverá la vigilancia
ciudadana de su gestión y el fortalecimiento y la independencia del Sistema
Nacional de Control; (c) desterrará la impunidad, el abuso de poder, la
corrupción y el atropello de los derechos; (d) desarrollará una cultura de paz,
de valores democráticos y de transparencia, que acoja los reclamos genuinos
y pacíficos de los distintos sectores de la sociedad; (e) promoverá una cultura
de respeto a la ley, de solidaridad y de anticorrupción, que elimine las
prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de influencias, el
nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la evasión tributaria y el lavado
de dinero; y (f) regulará la función pública para evitar su ejercicio en función
de intereses particulares.

22
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

VIGÉSIMO SÉTIMA POLÍTICA DE ESTADO

Erradicación de la producción, el tráfico y el consumo ilegal de drogas

Nos comprometemos a adoptar una política integral contra las drogas que,
sobre la base de principios éticos y valores sociales, esté compuesta por
elementos educacionales, económicos, comerciales, punitivos, de salud
pública y de control. Nos comprometemos también a generar y apoyar
programas eficientes de cultivo alternativo de productos rentables y los que
estén destinados al uso benéfico de la hoja de coca, sistemas de interdicción
para eliminar el tráfico ilegal de drogas y campañas destinadas a erradicar
su consumo. Atenderemos además la situación y las necesidades de las
poblaciones más afectadas por el narcotráfico y la salud de las personas
afectadas por su consumo.

Con este objetivo el Estado: (a) promoverá principios éticos y estilos de vida
que motiven en la sociedad el rechazo a la producción, el tráfico y el
consumo ilegal de drogas, así como a las actividades ilícitas conexas, a
través de la mejora de los contenidos educativos y de una activa participación
de la familia; (b) luchará frontal y legalmente contra el narcotráfico y sus
organizaciones; (c) promoverá sistemas de prevención del consumo de
drogas y de rehabilitación de los fármaco-dependientes; (d) promoverá el
desarrollo alternativo integral, a fin de sustituir la economía basada en el
cultivo de la coca para la producción de drogas por una economía lícita,
rentable y sostenible, procurando el acceso a los mercados y el desarrollo de
infraestructura vial; (e) respetará los compromisos internacionales sobre la
materia asumidos por el país y consolidará la aceptación del principio de
responsabilidad compartida entre países "productores" y "consumidores"; (f)
fomentará el cuidado y la recuperación del medio ambiente afectado por la
informalidad de la actividad agrícola dedicada a la producción de insumos
para la elaboración ilícita de drogas; (g) combatirá toda relación existente
entre el tráfico ilícito de drogas y la corrupción de funcionarios o ex
funcionarios del Estado; (h) promoverá el ecoturismo con la utilización de
mano de obra de las zonas afectadas; y (j) penalizará el consumo de drogas
ilegales.

VIGÉSIMO OCTAVA POLÍTICA DE ESTADO

Plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos y acceso a la
justicia e independencia judicial

Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la

promoción de la justicia de paz y la autonomía, independencia y el
presupuesto del Poder Judicial así como regular la complementariedad entre
éste y la justicia comunal. Asimismo, nos comprometemos a adoptar políticas

23
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales

establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la
materia.

Con este objetivo el Estado: (a) promoverá la institucionalización de un

Sistema de Administración de Justicia, respetando la independencia, la
autonomía y el presupuesto del Poder Judicial, el Ministerio Público, el
Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional, dentro de
un proceso de modernización y descentralización del Estado al servicio del
ciudadano; (b) promoverá la designación transparente de las autoridades
judiciales, así como su valorización y permanente capacitación; (c) promoverá
entre la justicia comunal y el Poder Judicial una relación que respete la
interculturalidad y regulará las competencias, atribuciones y limitaciones de
aquélla; (d) consolidará la regulación de la justicia de paz y la elección
popular de los jueces de paz; (e) difundirá la conciliación, la mediación, el
arbitraje y en general los mecanismos alternativos de resolución de conflictos;
(f) adoptará medidas legales y administrativas para garantizar la vigencia y
difusión de la Constitución, afianzará el respeto irrestricto de los derechos
humanos y asegurará la sanción a los responsables de su violación; (g)
establecerá mecanismos de vigilancia al correcto funcionamiento de la
administración de justicia, al respeto de los derechos humanos, así como
para la erradicación de la corrupción judicial en coordinación con la
sociedad civil; (h) garantizará la cobertura nacional y el mejor
funcionamiento de la Defensoría del Pueblo; e (i) fortalecerá las instancias de
control interno de los órganos jurisdiccionales.

VIGÉSIMO NOVENA POLÍTICA DE ESTADO

Acceso a la información, libertad de expresión y libertad de prensa

Nos comprometemos a garantizar el derecho de los ciudadanos a solicitar y

recibir información, la obligación de brindarla por parte del Estado, y la
transparencia y difusión de los actos de gobierno. Nos comprometemos
también a resguardar la libertad de expresión y erradicar toda práctica que la
limite, así como a asegurar el derecho ciudadano a una información veraz,
objetiva y de calidad. Del mismo modo, nos comprometemos a promover el
ejercicio pleno y responsable de la más amplia libertad de prensa, permitir la
libre creación de todo tipo de medios de comunicación y la difusión libre de
ideas e información.

Con el objetivo de garantizar el acceso a la información y la libertad de

expresión, el Estado: (a) promoverá una cultura de transparencia, de
rendición de cuentas y de difusión de los actos de gobierno, eliminando la
cultura del secreto; (b) eliminará las normas penales que amenazan el pleno

24
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

ejercicio de la libertad de expresión y las ilegales restricciones de la misma,

así como penalizará su manipulación; (c) establecerá un sistema transparente
y justo de asignación de la publicidad estatal; (d) erradicará las trabas
administrativas, reducirá los costos de acceso y promoverá el uso de medios
electrónicos para facilitar el libre, oportuno y completo acceso a la
información estatal; (e) procurará el equilibrio entre el derecho a la
protección de la intimidad personal y la seguridad nacional, con el derecho
al libre acceso de la información del Estado y a la libertad de expresión; (f)
unificará la legislación sobre el acceso a la información del Estado y la
publicidad de los actos de la administración pública; (g) garantizará a los
partidos políticos que compitan en cada contienda electoral el acceso, en
condiciones de igualdad, a los medios masivos que usan el espectro
electromagnético, así como a franjas electorales. Con el objetivo de
garantizar la libertad de prensa el Estado: (h) evitará todo tipo de censura; (i)
favorecerá la autorregulación ética de los medios de comunicación y la
organización ciudadana para defender los derechos de la población al libre
acceso a la información; (j) propondrá la existencia de cláusulas de
conciencia que garanticen la libertad de los periodistas a una opinión
independiente, así como códigos de ética en las empresas de comunicación;
y (k) tendrá una política contraria a todo tipo de información que lesione la
dignidad y el honor de las personas.

TRIGÉSIMA POLÍTICA DE ESTADO

"Eliminación del Terrorismo y afirmación de la Reconciliación Nacional"

Nos comprometemos a eliminar el terrorismo con una estrategia integral

para su erradicación, observando la plena vigencia de los derechos humanos
y el debido proceso, al mismo tiempo, continuar con la reconciliación
nacional bajo el convencimiento que sólo en un clima de paz y concordia el
Perú derrotará la pobreza y alcanzará el bienestar.

Con ese objetivo el Estado a) desarrollará acciones dirigidas a erradicar el

terrorismo, sancionar severamente a los integrantes de las organizaciones
terroristas y enfrentar eventuales nuevas formas de este flagelo,
especialmente en su relación con el narcotráfico; b) mantendrá una
legislación antiterrorista compatible con el derecho internacional y los
tratados suscritos por el Perú en materia de Derechos Humanos; c) fomentará
la educación democrática, la cultura de paz, la convivencia civilizada y la
participación ciudadana en la defensa del Estado de Derecho y la prevención
contra actividades terroristas; d) propenderá a la atención integral de las
secuelas de la violencia y la reparación a las víctimas; e) desarrollará
programas integrales de apoyo al repoblamiento y/o reconstrucción de las

25
31 POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

zonas afectadas por la violencia terrorista; y f) promoverá acciones

encaminadas a la eliminación de los factores estructurales de la violencia.

TRIGÉSIMO PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO

Sostenibilidad fiscal y reducción del peso de la deuda
(Aprobada en la cuadragésimo sexta sesión del foro del Acuerdo Nacional ,
viernes 19 de noviembre de 2004)

Nos comprometemos a asegurar las condiciones que permitan contar con un

presupuesto sostenible y acorde a las prioridades nacionales, así como a
llevar la Deuda Pública externa e interna a niveles sostenibles y compatibles
tanto con la recuperación de la inversión pública como con la mejora en la
clasificación del riesgo país.

Con este objetivo el Estado: (a) Asegurará la sostenibilidad fiscal; (b)

Producirá una reforma tributaría con un enfoque progresivo, teniendo como
base el desarrollo económico y la formalización, y que garantice el pleno
respeto de los derechos constitucionales de los contribuyentes; (c) Asegurará
la calidad del gasto público social; (d) Reperfilará el servicio de la deuda
pública en forma prudente y transparente; (e) Comprometerá a los
acreedores en el cofinanciamiento del desarrollo en el marco de las políticas
del Acuerdo Nacional; y (f) Asegurará la transparencia en los nuevos
contratos y la rendición de cuentas del endeudamiento pasado, presente y
futuro.

26
I N T E R N AT I O N A L

ID A
I N S T I T U T E F O
D E M O C R A C Y A N
R
D
E L E C T O R A L
A S S I S T A N C E

GESTIÓN PÚBLICA

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formación: Desarrollo de capacidades

para el fortalecimiento de las organizaciones políticas
ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

Contenido

ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA

I. EL ESTADO 6
1. Elementos constitutivos del Estado
a. El territorio 7
2. Características del Estado. 9
3. Personalidad del Estado. 10
4. Finalidad del Estado. 10
5. Las funciones del Estado. 11
6. El poder constituyente del Estado 12
II. EL GOBIERNO 12
III. LA GESTIÓN PÚBLICA 13
1. Gestión publica y administración publica 14
2. Evolución conceptual y tendencias de la gestión pública 15
3. El proceso de gestión pública 21
4. El ciclo de la gestión pública 25
5. Los niveles gobiernos en el país 26
6. Resumen 28

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos 3 0
II. El Sistema de planeamiento Estratégico 31
1. La planificación en el Perú 31
2. El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico 32
3. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico 34
4. Las políticas publicas 35
5. Los Planes gubernamentales 36
III. Presupuesto Público 44
1 Definición 44
2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos 48
3. El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros 53
4. El sistema nacional de presupuesto 54
5. Las fases del proceso presupuestario 54

IV. Inversión Pública 62

1. Antecedentes 62
2. Ámbito de aplicación 63
3. Definiciones 63
4. Órgano rector del SNIP 64
5. Determinación de Sectores y niveles de Gobierno 65
6. Órgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o
Gobierno Local 66
7. La Oficina de Programación e Inversiones 67
8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras 69
9. Empresas que pertenecen a más de un Gobierno
Regional o Gobierno Local 70
10. Procedimientos y procesos de la inversión publica 70
11. Disposiciones y Normas Complementarias 72

V. El Sistema de Modernización de la Gestión Pública 74

1. El diseño organizacional de una entidad publica 74
2. Algunos criterios para la organización 75
3. La modernización de los gobiernos regionales y locales 75
4. El Cuerpo de Gerentes Publicas 79

VI. Gestión de Recursos Humanos 81

1) Antecedentes 81
2) La Autoridad Nacional del Servicio Civil 83
3) El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos 86
4) El Empleado Publico 88

VII. El Sistema de Abastecimiento 91

A. El sistema de abastecimiento 91
1. Definición 91
 2. Objetivo 92
3. Organización de la oficina de abastecimiento 93
B. Gestión del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
1. El proceso técnico de contrataciones y adquisiciones 96
2. Fases de los procesos de adquisición o contratación 97
3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones 98
4. Principios que rigen las contrataciones y
adquisiciones del estado 99
5. Tipos de procesos de selección 100
6. Montos para la determinación de los procesos de selección 102

VIII.El Sistema de Control Gubernamental 103

1. El Control Gubernamental 103
2. Atribuciones de la Contraloría General 104
3. El Sistema Nacional de Control 105
4. Conformación del Sistema Nacional de Control 106
5. Ámbito de aplicación 106

LA GESTIÓN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA

CONTRA LA POBREZA. 108
I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES 107
II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU 107

BIBLIOGRAFÍA: 134
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

i. La visión compartida de futuro.

ii. Los ejes estratégicos.
iii. Los objetivos estratégicos.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. La valorización y estrategias de financiamiento.
vii. Las instancias de coordinación y concertación.
viii. El sistema de monitoreo y evaluación
• El Plan Estratégico Institucional (PEI)
Es la propuesta de desarrollo del gobierno regional en ejercicio, en el
marco del PDRC, orienta su gestión en el periodo que compromete su
gobierno.
Surge del rol promotor del desarrollo regional que les corresponde a los
gobiernos regionales y la oferta electoral presentada a la ciudadanía. En el
proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores
sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDRC.
Permite al gobierno regional establecer un curso de acción para aportar
estratégicamente al PDRC y por ende al desarrollo regional.
Participan en su elaboración las autoridades y técnicos del gobierno
regional y es aprobado por esta instancia de gobierno. El PEI por lo menos
debe contener:
i. La misión.
ii. Las políticas de gestión de mediano plazo.
iii. Los objetivos estratégicos institucionales.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. El programa de inversiones de mediano plazo.
vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluación.
• El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura
El plan operativo y el presupuesto son instrumentos interactivos a través
de los cuales se organiza, financia y gestiona las acciones de corto plazo del
gobierno regional en el marco del PEI.
Surge de un proceso de planificación y presupuesto desplegado por las
autoridades y técnicos del gobierno regional en el marco de las políticas
de gestión de corto plazo adoptadas por el Concejo Regional.
Permite y facilita la unidad de criterios y la secuencia lógica de la gestión
regional en el corto plazo para alcanzar resultados efectivos que aporten
al logro del presupuesto participativo, el PEI y el PDRC.
Puede incorpora acciones concretas de fortalecimiento de capacidades
para la región.
Participan en su elaboración el alcalde y equipo técnico profesional,
liderado por la dependencia que cumpla la función de planificación y

42
 Estado y Gestión Pública

presupuesto. El Plan Operativo y Presupuesto Institucional son aprobados

por el Consejo Regional.
Por lo menos debe contener:
i. La misión.
ii. Las políticas de gestión de corto plazo.
iii. Los objetivos institucionales.
iv. Los programas, proyectos y actividades, trabajos y tareas, metas
presupuestarias.
v. Las fuentes de financiamiento y previsión de gastos.
vi. El cronograma/programación.
vii. Los responsables.
viii. Los indicadores.

c. En el nivel local
• El Plan de Desarrollo Municipal Concertado (PDMC)
Representa la Propuesta de desarrollo de una provincia o distrito y orienta
el accionar de los actores locales interesados en el proceso de desarrollo
local. Tiene que estar articulado o recoger las políticas nacionales,
sectoriales y regionales.
Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y
acuerdos, así como la dotación de recursos para el desarrollo local en el
largo plazo.
Participan en su formulación las autoridades políticas provinciales y/o
distritales, líderes sociales y empresariales, técnicos especializados entre
otros, organizados en el Consejo de Coordinación Local, como el órgano
encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y
proyectos estratégicos de inversión. El Concejo Municipal aprueba el
PDMC. Este plan por lo menos debe contener:
i. La visión compartida de futuro.
ii. Los ejes estratégicos.
iii. Los objetivos estratégicos.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones
vi. La valorización y estrategias de financiamiento.
vii. Las instancias de coordinación y concertación.
viii. El sistema de monitoreo y evaluación
• El Plan de Desarrollo Institucional
Es la propuesta de desarrollo de la municipalidad provincial o distrital, en
el marco de sus correspondientes PDMC, orienta la gestión de los
gobiernos locales en el periodo que compromete su gobierno.
Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a las
municipalidades y la oferta electoral presentada a la ciudadanía por sus

43
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

autoridades. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de

los actores sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDMC.
Permite al gobierno local establecer un curso de acción para aportar
estratégicamente al PDMC y por ende al desarrollo local.
Participan en su elaboración las autoridades y técnicos del gobierno local y
es aprobado por el Concejo Municipal. El PDI por lo menos debe contener:
i. La misión.
ii. Las políticas de gestión de mediano plazo.
iii. Los objetivos estratégicos institucionales.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. El programa de inversiones de mediano plazo.
vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluación.
• El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura
El plan operativo y el presupuesto en el nivel local tienen un tratamiento
similar que en el nivel regional. Solo cambian el alcance de territorio y por
ende la misión que preside el plan operativo y el presupuesto.

III. Presupuesto Público

Los Estados, perciben un conjunto de ingresos por su capacidad coercitiva de
cobrar tributos. Estos ingresos se transforman en gastos, que deben aplicarse de
la forma más eficaz y eficiente posible, de modo que se traduzca en servicios
públicos cada vez mejores a la comunidad.
En ese marco, el presupuesto público es una herramienta fundamental de la
gestión de las finanzas públicas, y sirve como elemento básico para lograr los
objetivos contenidos en los planes gubernamentales, financiando las actividades
y proyectos contenidos en estos. En base a las políticas y objetivos
gubernamentales, la prioridad al gasto, en países como el Perú, debe atender el
gasto social con criterios de calidad y equidad, el gasto de inversión para generar
condiciones favorables a la competitividad, sobre la base de mejorar del capital
físico y humano del país, para que en el mediano plazo se refleje en un mayor
crecimiento, inversión, empleo, así como el mejor aprovechamiento de las
oportunidades de desarrollo, de manera que aporte a una economía que compita
en el mundo global.
Desde el año 2008, se dispone la implementación progresiva del presupuesto por
resultados (PpR) a nivel de programas pilotos con el objetivo de alcanzar objetivos
específicos relacionados a la política económica y social.
a. Definición
El Presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado que
permite a las entidades gubernamentales lograr sus objetivos y metas

44
 Estado y Gestión Pública

contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la

expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos para atender
durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del
Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.
El Presupuesto comprende: i) Los gastos que, como máximo, pueden
contraer las Entidades durante el año fiscal, en función a los créditos
presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas
obligaciones, y ii) Los objetivos y metas a alcanzar en el año fiscal por cada
una de las Entidades con los créditos presupuestarios que el respectivo
presupuesto les aprueba.

b. Principios
La gestión presupuestaria del Estado se rige por un conjunto de principios
que de dan coherencia y sostenibilidad. Aquí se presenta los más
importantes:
• Equilibrio presupuestario. El Presupuesto del Sector Público está
constituido por los créditos presupuestarios que representan el
equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a
asignar, de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando
prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento
correspondiente.
• Equilibrio macrofiscal. La preparación, aprobación y ejecución de los
presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al
marco de equilibrio macrofiscal.
• Especialidad cuantitativa. Toda disposición o acto que implique la
realización de gastos públicos debe cuantificar su efecto (costo versus
resultado) sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma
estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad.
• Especialidad cualitativa. Los créditos presupuestarios aprobados para
las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que
hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Público, así como
en sus modificaciones realizadas.
• De no afectación predeterminado. Los fondos públicos de cada una de
las Entidades se destinan a financiar solo el conjunto de gastos públicos
previstos en los Presupuestos del Sector Público.
• Integridad. Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos
por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se
declaren indebidos por la autoridad competente.
• Anualidad. El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y
coincide con el año calendario. Durante dicho periodo se afectan los
ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los
que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan
producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios
durante el año fiscal.
• Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos. Las políticas de gasto

45
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo

en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una
gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia,
eficacia, economía y calidad.
• Centralización normativa y descentralización operativa. El Sistema
Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo
técnico normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del
proceso presupuestario.
• Transparencia presupuestal. El proceso de asignación y ejecución de
los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión
presupuestal, difundiendo la información pertinente a la ciudadanía.
• Principio de Programación Multianual. El proceso presupuestario debe
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta
los ejercicios futuros.

c. Los Fondos Públicos

Los fondos públicos están conformados por los ingresos, que por
diferente concepto, percibe el Estado. Se orientan a la atención de los
gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de
la fuente de financiamiento de donde provengan. Los fondos se orientan
de manera eficiente y con atención a las prioridades establecidas en las
políticas públicas en beneficio del desarrollo del país.

d. Estructura de los fondos públicos

Los fondos públicos se estructuran tienen una clasificaciones económica y
otra por fuente de financiamiento.
• Clasificación Económica, que agrupa los fondos públicos dividiéndolos
en:
i) Ingresos Corrientes, que agrupa los recursos provenientes de tributos,
venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad,
multas, sanciones y otros Ingresos Corrientes.
ii) Ingresos de Capital, que agrupa los recursos provenientes de la venta
de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones
por los préstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del
Estado en empresas y otros Ingresos de Capital.
iii) Transferencias, que agrupan los recursos sin contraprestación y no
reembolsables provenientes de entidades, de personas naturales o
jurídicas domiciliadas o no el país, así como de otros gobiernos.
iv) Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones
oficiales de crédito interno y externo, así como los saldos de balance de
años fiscales anteriores.
• Clasificación por Fuentes de Financiamiento, que agrupa los fondos
públicos que financian el Presupuesto del Sector Público de acuerdo al

46
 Estado y Gestión Pública

origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de Financiamiento se

establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Público.

e. Los gastos públicos

Los Gastos Públicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de
gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades
con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos
respectivos, para ser orientados a la atención de la prestación de los
servicios públicos y las acciones desarrolladas por las Entidades de
conformidad con sus funciones y objetivos institucionales.

f. Estructura del Gastos Públicos

Los gastos públicos se estructuran siguiendo las Clasificaciones
Institucional, Económica, Funcional Programática y Geográfica.
• La Clasificación Institucional: Agrupa las Entidades que cuentan con
créditos presupuestarios aprobados en sus respectivos Presupuestos
Institucionales.
• La Clasificación Funcional Programático: Agrupa los créditos
presupuestarios desagregados en funciones, programas y
subprogramas. A través de ella se muestran las grandes líneas de acción
que la Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado y el logro de sus objetivos y metas
contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y
Presupuestos Institucionales durante el año fiscal.
Esta clasificación no responde a la estructura orgánica de las Entidades,
por lo tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo al
cuadro siguiente:
Clasificador Funcional
Legislativa Protección y Energía y Salud y
Previsión Social Recursos Saneamiento
Minerales
Justicia Comunicaciones Industria, Trabajo
Comercio y Servicios
Administración y Defensa y Pesca Transporte
Planeamiento Seguridad Nacional
Agraria Educación y Relaciones Vivienda y
Cultura Exteriores Desarrollo Urbano

Clasificador Funcional Programático

Función
Programa funcional
Sub programa funcional
Acciones (Proyectos y Actividades)

47
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• La Clasificación Económica: Agrupa los créditos presupuestarios por gasto

corriente, gasto de capital y servicio de la deuda, separándolos por
categoría del gasto, grupo genérico de gastos, modalidad de aplicación y
específica del gasto.
• La Clasificación Geográfica: Agrupa los créditos presupuestarios de
acuerdo al ámbito geográfico donde está prevista la dotación
presupuestal y la meta, a nivel de Región, Departamento, Provincia y
Distrito.

g. Pliego presupuestario
Son las Entidades del Sector Público que tienen aprobado una Asignación
Presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto.
Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los
organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para
cada Año Fiscal, responsabilizándose, igualmente de la atención de los
gastos adicionales no contemplados en el presupuesto inicial de apertura,
que se presenten durante la fase de ejecución presupuestal de acuerdo a
su disponibilidad presupuestaria y financiera existente.

h. Titular del pliego

Es la más alta autoridad ejecutiva de una entidad. Es responsable de la
Gestión Presupuestaria de la misma, estando por tanto encargado de
dictar los lineamientos de priorización de los gastos, a fin de garantizar el
cumplimiento de las Metas programadas, de acuerdo a los Objetivos
Institucionales que él mismo establece para el Año Fiscal.

i. Crédito suplementario
Es el incremento de los montos de ingresos y egresos autorizados en la Ley
Anual de Presupuesto del Sector Público, debiendo ser aprobados por Ley.
Es también la modificación presupuestaria que se efectúa en el Nivel
Institucional, por efecto de un incremento en la estimación y/o en la
ejecución de ingresos, debiendo ser aprobado por el titular del pliego.

j. Unidad ejecutora
Son las unidades orgánicas que tiene a su cargo la ejecución de un
programa o proyecto de inversión pública, dependen de una entidad
pública, así como de las Empresas del sector público no financiero que
ejecutan Proyectos de Inversión Pública.

2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos

Los Clasificadores Presupuestarios de Ingreso y Gastos son instrumentos
normativos que permiten la agrupación o estructuración de los ingresos y
gastos de acuerdo a ciertos criterios, que permite presentar todos los

48
 Estado y Gestión Pública

aspectos posibles de las transacciones gubernamentales, generando

información que se ajusta a los requerimientos de análisis y evaluación.
La clasificación económica del presupuesto tiene por objetivo determinar el
origen de los ingresos y los motivos del destino de éstos. La clasificación
económica considera como ingresos presupuestarios toda transacción
gubernamental que implica la utilización de un medio de financiamiento y
como gastos presupuestarios toda transacción que implica una aplicación
financiera o un uso de fondos.
Existe un clasificador único para identificar las partidas del Ingresos y los
Gastos, denominado Tipo de Transacción y que está dividido en: i) Ingresos
Presupuestarios, Y ii) Gastos Presupuestarios

a. El clasificador presupuestal de ingresos

Es una herramienta de gestión financiera, utilizadas en las diversas etapas
del proceso presupuestario de las entidades del sector público. Consiste
en un conjunto de cuentas de ingresos, ordenadas y agrupadas de acuerdo
con la naturaleza del bien o servicio que se esté prestando o entregando o
la operación financiera que se esté efectuando. Son los siguientes:
- Tipo de Transacción. Corresponde a los Ingresos Presupuestarios que
corresponden a todo los fondos públicos que financian el presupuesto,
que incluye la venta de activos e incremento de pasivos.
- Genérica del Ingreso. Es el mayor nivel de agregación que identifica el
conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan,
captan u obtienen. Está comprendido por nueve (9) genéricas del ingreso,
los cuales se detallan a continuación:
• Impuestos y Contribuciones Obligatorias
Corresponden a los ingresos por recaudación de impuestos y
contribuciones obligatorias. Los impuestos son transferencias
obligatorias al gobierno y cuyo cumplimiento no origina una
contraprestación directa al contribuyente. (Ejemplo: impuesto a la
renta, impuesto a la propiedad, predial, alcabala, al patrimonio
vehicular, impuesto general a las ventas, etc.).
• Obligaciones Sociales
Corresponden a los recursos provenientes de las aportaciones para
pensiones y prestaciones de salud realizadas por los empleadores y
empleados. (Ejemplo: Sistema de seguridad social, aportes
previsionales, descuento para pensiones, etc.).
• Venta de Bienes y Servicios y Derechos Administrativos
Son los recursos financieros provenientes de la venta de bienes y/o
servicios que la entidad pública produce, independientemente de su
función de administración, procurando la cobertura individualizada de
sus costos. Incluye los derechos administrativos o tasas que se cobran
por la prestación de un servicio individualizado de carácter obligatorio

49
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

y de naturaleza regulatoria. (Ejemplo: venta de bienes, venta de agua,

certificados, matriculas, etc.)
• Donaciones y Transferencias
Están constituidas por las transferencias no reembolsables, sean
voluntarias o correspondientes a participaciones definidas por ley
provenientes de otras unidades gubernamentales o de un organismo
internacional o gobierno extranjero. Se clasifican en donaciones
corrientes o de capital, según se destinen a financiar gastos corrientes
o para la adquisición de activos o disminución de pasivos,
respectivamente. (Ejemplo: donaciones y transferencias corrientes, de
fondos públicos, por participación de recursos determinados, etc.)
• Otros Ingresos
Corresponden a otros ingresos que se perciben y que no pueden
registrarse en las clasificaciones anteriores. Incluye las rentas de la
propiedad, las multas y sanciones no tributarias, las transferencias
voluntarias recibidas y otros ingresos diversos que no pueden
clasificarse en las otras categorías. (Ejemplo: rentas de la propiedad,
intereses, multas y sanciones, regalías, etc.)
• Venta de Activos No Financieros
Corresponde a los ingresos provenientes de la venta de activos no
financieros tangibles e intangibles. Considera tanto los activos
producidos como los no producidos. (Ejemplo: venta de edificios y
estructuras, venta de maquinaria, vehículos y equipos, etc.)
• Venta de Activos Financieros
Corresponde a ingresos provenientes de la recuperación de préstamos
concedidos, venta de instrumentos financieros y del mercado de
capitales. (Ejemplo: venta de activos financieros, reembolso de
prestamos concedidos, venta de títulos y valores, etc.)
• Endeudamiento
Son recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito de
fuente interna y externa efectuadas por el estado, así como las
garantías y asignaciones de líneas de crédito. Dentro de dichos ingresos
se considera la colocación de títulos valores. (Ejemplo:
endeudamientos internos y externos, etc.)
• Saldos de balance
Son los recursos financieros que se obtienen del resultado de ejercicios
anteriores, los cuales financiarán gastos en el ejercicio vigente. Están
constituidos por la diferencia entre el ingreso realmente percibido y el
gasto devengado durante un año fiscal. Incluye también las
devoluciones por pagos realizados con cargo a los ejercicios cerrados.

Sub Genérica del Ingreso

Es el nivel intermedio de agregación que identifica el conjunto
homogéneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u
obtienen.

50
 Estado y Gestión Pública

Específica del Ingreso

Es el nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo, claro y
ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen,
producto de la agregación más específico que identifica y clasifica los
recursos.

b. El clasificador presupuestal de gastos

El gasto presupuestal representa el consumo de fondos de la entidad
habido en el año fiscal, como resultado de una transacción, como
producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes
y servicios a la población y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante
pagos de transferencia.
Es una herramienta de gestión financiera, utilizadas en las diversas etapas
del proceso presupuestario de las entidades del sector público. Consiste
en un conjunto de cuentas de gastos, ordenadas y agrupadas de acuerdo
con la naturaleza del bien o servicio que se esté adquiriendo o la operación
financiera que se esté efectuando.
Tipo de Transacción. Esta relacionado a los Gastos Presupuestarios que
representa el consumo de fondos de la entidad habido en el año fiscal,
como resultado de una transacción, como producto de la responsabilidad
de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la población y de
redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia.
Genérica del Gasto. Es el mayor nivel de agregación que identifica el
conjunto homogéneo, claro y ordenado de los recursos humanos,
materiales, tecnológicos y financieros, así como de bienes, servicios y
obras públicas que las entidades públicas contratan, adquieren o realizan
para la consecución de sus objetivos institucionales. Está comprendido
por nueve (9) genéricas del gasto, los cuales se detallan a continuación:
• Reserva de Contingencia
Son los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos
en los presupuestos de las entidades del sector público. De uso exclusivo
del ministerio de economía y finanzas.
• Personal y Obligaciones Sociales
Son los gastos por el pago del personal activo del sector publico con
vínculo laboral, así como otros beneficios por el ejercicio efectivo del
cargo y función de confianza. Asimismo comprende las obligaciones de
responsabilidad del empleador. Incluye las asignaciones en especie
otorgadas a los servidores públicos.
• Pensiones y otras Prestaciones Sociales
Son los gastos por el pago de pensiones a cesantes y jubilados del sector
público, prestaciones a favor de los pensionistas y personal activo de la
administración pública, asistencia social que brindan las entidades
públicas a la comunidad.

51
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

• Bienes y Servicios
Son los gastos por concepto de adquisición de bienes para el
funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, así como
por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por
personas naturales, sin vínculo laboral con el estado, o personas
jurídicas.
• Donaciones y Transferencias
Son los gastos por donaciones y transferencias a favor de gobiernos,
organismos internacionales y unidades de gobierno no reembolsables
de carácter voluntario u obligatorio. Incluye las transferencias por
convenios de administración de recursos.
• Otros Gastos
Son los gastos por subsidios a empresas públicas y privadas del país que
persiguen fines productivos, transferencias distintas a donaciones,
subvenciones a personas naturales, pago de impuestos, derechos
administrativos, multas gubernamentales y sentencia judicial
consentida.
• Adquisición de Activos No Financieros
Son los gastos por las inversiones en la adquisición de bienes de capital
que aumentan el activo de las instituciones del sector público. Incluye
las adquisiciones, mejoras y reparaciones de la capacidad productiva
del bien de capital, los estudios de proyectos de inversión
• Adquisición de Activos Financieros
Son los desembolsos financieros que realizan las instituciones públicas
para otorgar préstamos, adquirir títulos y valores, comprar acciones y
participaciones de capital.
• Servicio de la Deuda Pública
Son los gastos por el cumplimiento de las obligaciones originadas por la
deuda pública, sea interna o externa.
Con la finalidad de organizar el gasto en consideración de su uso, se lo clasifica
en las siguientes categorías:
Tipo de gasto Categoría de gasto
GASTOS CORRIENTES Gasto Corriente:
Reserva de Contingencia. Todos los gastos destinados al
Personal y otras obligaciones sociales. mantenimiento u operación de los
Pensiones y otras prestaciones sociales. Servicios que presta el Estado.
Bienes y Servicios.
Donaciones y Transferencias.
Otros Gastos
GASTOS DE CAPITAL Gasto de Capital:
Donaciones y Transferencias de capital Todos los gastos destinados al aumento
Otros gastos. de la producción o al incremento
Adquisición de activos no financieros. inmediato o futuro del patrimonio del
Adquisición de activos financieros. Estado.
SERVICIO DE LA DEUDA Servicio de la Deuda:
Servicio de la Deuda Pública Todos los gastos destinados al
cumplimiento de las obligaciones
originadas por l a deuda pública, sea
interna o externa.

52
 Estado y Gestión Pública

Sub Genérica del Gasto. Es el nivel intermedio de agregación que

identifica el conjunto homogéneo, claro y ordenado, producto de la
desagregación de las genéricas del gasto en recursos humanos,
materiales, tecnológicos y financieros, así como los bienes, servicios y
obras públicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.
Específica del Gasto. Es el nivel de agregación que identifica el conjunto
homogéneo, claro y ordenado, producto de la desagregación de la sub
genérica de gasto, incluyendo la agregación más específica de los recursos
humanos, materiales, tecnológicos y financieros, así como los bienes,
servicios y obras públicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.

3. El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros

En el siguiente cuadro se presenta este clasificador.
Fuentes de Rubros
financiamiento
1. Recursos 00. Recursos Ordinarios
ordinarios Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudación tributari a
y otros conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las
comisiones de recaudación y servicios bancarios; los cuales no están
vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre
programación. Asimismo, comprende los fondos por la monetización
de productos, entre los cuales se considera los alimentos en el marco
del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a través de la
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID).

Se incluye la recuperación de los recursos obtenidos ilí citamente en

perjuicio del Estado.
2. Recursos 09. Recursos Directamente Recaudados
directamente Comprende los ingresos generados por las Entidades Públicas y
recaudados administrados directamente por éstas.

Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de

años fiscales anteriores.
3. Recursos por 19. Recursos por Operaciones Oficiales De Crédito Comprende los
operaciones fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de
oficiales de crédito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos
crédito Internacionales y Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones
de Líneas de Crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de
operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de
capitales.

Incluye el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de

años fiscales anteriores. Sólo en el caso de los Gobiernos Locales se
incluirá el rendimiento financiero.
4. Donaciones y 13. Donaciones y Transferencias
transferencia Comprende los fondos financier os no reembolsables recibidos por el
gobierno proveniente de Agencias Internacionales de Desarrollo,
Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, así como de
otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Se
consideran las tra nsferencias provenientes de las Entidades Públicas
y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna.

53
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Incluye el rendimiento financiero y el diferencial cambiario, así como

los saldos de balance de años fiscales anteriores.
1. Recursos 04. Contribuciones a Fondos
determinados Considera los fondos provenientes de los aportes obligatorios
efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente,
así como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al
régimen de prestaciones de salud del Seguro Social de Salud. Se
incluyen las transferencias de fondos del Fondo Consolidado de
Reservas Previsionales así como aquellas que por disposición legal
constituyen fondos para Reservas Previsionales. Incluye el
rendimiento financiero así como los saldos de balance de años
fiscales anteriores.
07. Fondo de Compensación Municipal
Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del Impuesto
de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo. Incluye el rendimient o financiero así como
los saldos de balance de años fiscales anteriores.
08. Impuestos Municipales
Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento
no origina una contraprestación directa de la Municipalidad al
contribuyente. Dichos tr ibutos son los siguientes: a) Impuesto Predial
b) Impuesto de Alcabala c) Impuesto al Patrimonio Vehicular d)
Impuesto a las Apuestas e) Impuestos a los Juegos f) Impuesto a los
Espectáculos Públicos no Deportivos g) Impuestos a los Juegos de
Casino h) Imp uestos a los Juegos de Máquinas Tragamonedas
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de
años fiscales anteriores.
18. Canon y Sobrecanon, Regalías, Renta de Aduanas y
Participaciones
Corresponde a los ingresos que deben recibir l os Pliegos
Presupuestarios, conforme a Ley, por la explotación económica de
recursos naturales que se extraen de su territorio. Asimismo,
considera los fondos por concepto de regalías, los recursos por
Participación en Rentas de Aduanas provenientes de las rentas
recaudadas por las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales,
lacustres y terrestres, en el marco de la regulación correspondiente,
así como las transferencias por eliminación de exoneraciones
tributarias. Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de
balance de años fiscales anteriores.

4. El sistema nacional de presupuesto

Comprende los principios, normas, técnicas, métodos y procedimientos que
regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las Entidades del sector
público en el marco de la acción Financiera del Estado. Esta constituidos por la
Dirección Nacional de Presupuesto Público y dependencias de presupuesto o las
que hagan sus veces en las Entidades publicas.
La Dirección Nacional de Presupuesto Público, del Ministerio de Economía y
Finanzas es el órgano rector del sistema de presupuesto nacional.

5. Las fases del proceso presupuestario

El proceso presupuestario comprende las fases de Programación, Formulación,
Aprobación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto, de conformidad con la Ley

54
 Estado y Gestión Pública

Marco de la Administración Financiera del Sector Público. Estas fases se

encuentran reguladas genéricamente por la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto y complementariamente por las Leyes de Presupuesto del Sector
Público y las Directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público.
El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las
reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconómico Multianual y la
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

a. Fase de programación
En esta fase se establecen los Objetivos Institucionales a lograr, se estima los
Ingresos por todo concepto que se esperan captar, recaudar u obtener a nivel
de Fuentes de Financiamiento y la previsión de los Gastos que se prevé
atender durante el Año Fiscal, teniendo en consideración las probables Metas
Presupuestales.
Compatibilizar la Asignación Presupuestal Total de los Recursos Públicos, que
se estime contará el Pliego para la Previsión de Gastos y la atención de la
cantidad de Metas, para el logro de los Objetivos Institucionales aprobados
para el Año Fiscal. 14
En esta fase se realizan las siguientes acciones:
• Determinar escala de prioridades del pliego, que permitirá priorizar los
objetivos institucionales del año al que corresponde la gestión del
presupuesto. Ello servirá para definir las actividades y proyectos que
permitirán la provisión de servicios públicos.
• Determinar la demanda global del gasto y las metas presupuestarias,
compatibles con los objetivos institucionales y las funciones del pliego, así
como del presupuesto participativo (Este ultimo para el caso de los
gobiernos regionales y locales). Este ejercicio permite conocer cuanto de
fondos públicos se necesita para financiar el presupuesto en función de
los componentes y las metas presupuestarias que forman parte de los
proyectos y actividades.
Para su determinación se requiere recabar, evaluar y consolidar la
información relativa a la magnitud de los gastos que el pliego debe asumir
para el mantenimiento y operatividad de las funciones que desarrolla y
dentro del marco de los Objetivos Estratégicos del pliego.
Para la determinación de la Demanda Global de Gasto, lo pliegos
identifican cada una de las diferentes actividades y proyectos existentes,
teniendo en cuenta los gastos en remuneraciones de personal y cargas
sociales, previsiones sociales, bienes y servicios, equipamientos,
subvenciones a personas jurídicas, inversiones publicas, servicio de la
deuda, etc.
• Realizar la estimación de los fondos públicos, con el objeto de determinar

14 Articulo 05 de la Directiva N° 006-2007-EF/76.01 Programación y Formulación del Presupuesto del Sector

Público, establece las pautas a seguir con respecto a la programación del presupuesto institucional.

55
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

el monto de la asignación presupuestaria para financiar los proyectos y

actividades que forman parte del presupuesto de un determinado pliego.
• Definir la estructura de financiamiento de la demanda global del gasto en
función de la estimación de los fondos públicos. La estimación de los
ingresos tiene por objeto establecer la Asignación Presupuestaria del
pliego para que, conjuntamente con la Asignación Presupuestaria del MEF,
financie el gasto a cargo del pliego, incluyendo los Programas Estratégicos
identificados en el marco de la implementación de los programas pilotos
del Presupuesto por Resultados.
En síntesis, en esta fase, se establece los objetivos institucionales a lograr
durante un año fiscal, y se determina la demanda global de los gastos que
implicara la prestación de los servicios por parte de una determinada
institución (pliego presupuestal).
Los proyectos y actividades constituyen las unidades básicas de asignación
presupuestaria. Contienen los componentes y las metas presupuestarias.
El componente es la división de una Actividad o Proyecto que permite
identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas. Cada
componente a su vez comprende necesariamente una o más Metas
Presupuestarias orientadas a cumplir los Objetivos específicos de las
Actividades o Proyectos previstos a ejecutar durante el Año Fiscal, por un
determinado pliego.
Las Metas Presupuestarias constituyen los subproductos generados para la
consecución de actividades y proyectos, siendo propuestas por cada Unidad
Ejecutora en la Fase de Programación, y contribuyen al logro de los Objetivos
Estratégicos.
Las metas presupuestarias comprenden los siguientes elementos: La finalidad
(precisa el objeto de la meta), la unidad de medida (establece la manera de
medir la meta), la cantidad (es el número de unidades de medida que se
espera alcanzar) y la ubicación geográfica (corresponde al lugar donde se
ejecutan físicamente las actividades y proyectos).
Las Metas Presupuestarias tienen que ser razonables y factibles de ser
cumplidas teniendo en cuenta los fondos públicos asignados; claros y
explícitamente definidos y diferenciados a fin de evitar confusión en los
productos esperados, y finalmente, mensurables y susceptibles de medición.
La demanda global establece el gasto en bienes y servicios, personal en
general, estudios y obras, servicios de la deuda, etc.
La estimación de los fondos públicos, son por todo concepto y toda fuente.
Los saldos de balance se incorporan en la fase de ejecución.
La asignación presupuestaria comprende los recursos ordinarios, otros
impuestos, recursos directamente recaudados, endeudamiento, donaciones
y transferencias

56
 Estado y Gestión Pública

b. Fase de formulación
• Se define la Estructura Funcional Programática del presupuesto
institucional del pliego correspondiente.
• Se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de
programación
• Se consignan las cadenas del gasto, los montos para consignar gastos
(créditos presupuestarios) y las respectivas fuentes de financiamiento.
• Se asignan los recursos en base a la asignación presupuestaria.
• Se incorporan los resultados del presupuesto participativo para el caso de
los gobiernos regionales y locales.
A continuación se presenta el modelo ideal de la estructura funcional
programática para una entidad cualquiera de la administración pública.
Estructura funcional programática
FUNCION PROGRAMA SUBPROGRAMA PROY. Y ACT.
Actividad
Sub - Programa
Actividad
PROGRAMA 1 A
Proyecto
Sub - Programa Proyecto
B Proyecto
FUNCION I Actividad
Sub - Programa
Actividad
C
Actividad
PROGRAMA 2
Sub - Programa Actividad
D Proyecto
Sub - Programa Actividad
E Proyecto
PROGRAMA 3
Sub - Programa Actividad
F Actividad
FUNCION II
Sub - Programa Actividad
G Actividad
PROGRAMA 4
Sub - Programa Proyecto
H Proyecto

Relación proyectos y actividades

PROYECTOS ACTIVIDADES
 Persiguen la ampliación de servicios,  Persiguen el mantenimiento o
la ejecución de obras y el incremento funcionamiento regular de los
de bienes patrimoniales, por servicios en sus niveles y
separado o simultáneamente. estándares adecuados.
 Crean condiciones para el  Surgen de la puesta en
surgimiento de una Actividad. funcionamiento de proyectos
concluidos.
 Período de ejecución limitado en el  Son de carácter permanente
tiempo.
 Singulares; no representan procesos  Procesos repetitivos para la
permanentes de la institución. institución.
 Predominio de desembolsos de  Predominio de desembolsos
capital corrientes.
 Utilizan técnicas de elaboración,  Utilizan técnicas de gerencia y
administración, seguimiento y control de producción y/o servicios.
evaluación de proyectos

57
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Los Indicadores de Desempeño

Los pliegos formulan indicadores de desempeño relevantes que midan los
resultados (finales e intermedios) y productos orientados al logro de los
Objetivos Estratégicos. Debe señalarse claramente los valores a alcanzar en
cada uno de los indicadores definidos y los medios de verificación para su
seguimiento y evaluación.
Los indicadores evidencian un producto o resultado, orientados
directamente al cumplimiento de sus objetivos y misión. No se deben
formular indicadores de desempeño vinculados directamente a
productos de gestión administrativa (incluye asesoramiento y apoyo
administrativo) y operativa interna de las dependencias de línea de un
pliego, tales como las acciones relacionadas con la gestión para
suministrar a las dependencias de los insumos utilizados para dar
cumplimiento a los requerimientos de recursos humanos, administrativo
y técnico correspondiente, la difusión del programa, entre otros, por ser
gastos propios de las dependencias y entidades.

c. Fase de aprobación
• El presupuesto Nacional es aprobado por el Congreso de la República en
base al proyecto presentado por el poder ejecutivo.
• El presupuesto es aprobado, por las instancias colegiadas de cada entidad
gubernamental. En el caso de los ministerios por el Consejo de Ministros,
de los gobiernos regionales por los consejos regionales y de los gobiernos
regionales por los concejos municipales.
• El plazo de aprobación no debe exceder el 31 de diciembre de cada año
fiscal.
• El presupuesto aprobado de las entidades públicas, debe ser remitido al
Congreso de la República, el Ministerio de Economía y la Contraloría
General de la República.

b. Fase de ejecución
En esta fase se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el
presupuesto anual dentro del marco de la asignación trimestral de gasto,
los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias
aprobadas tanto para los organismos del gobierno nacional y los
gobiernos regionales.

58
 Estado y Gestión Pública

Programación Programación Calendario de Ejecución

Mensual Mensual gastos Compromisos mensual
ingresos ingresos y
gastos

Modificaciones en el Nivel Modificaciones en el Nivel

Institucional Funcional Programático

PRESUPUESTO MODIFICADO
(PIM)

Calendario Trimestral Mensualizado

(todas las Fuentes de Financiamiento

INGRESOS GASTOS

OBTENCIÓN COMPROMISO

RECAUDACIÓN DEVENGADO

CAPTACIÓN GIRADO

CULMINA EL 31. DIC.

La ejecución presupuestal conlleva las siguientes actividades administrativas:

P
La Programación Mensual de Ingresos y Gastos que permite la fluidez del
gasto en función a la proyección de los recursos que se esperan recaudar,
captar u obtener en el Año Fiscal.
P
La Ejecución de los Ingresos y Gastos, se sujeta al marco legal y
administrativo establecido par cada uno de los Recursos Públicos que
administran y a la Ejecución de los gastos contemplados en el PIA o PIM.
P
El Compromiso del Gasto, es el acto administrativo, a través del cual se
afecta mensualmente, con cargo a su Presupuesto aprobado para el Año.
P
El Devengado, es una obligación de Pago que asume el Pliego
Presupuestario en el marco de los compromisos contraídos de acuerdo al
PIA.
P
El Pago, es la etapa final de la ejecución del gasto, en el cual el monto
devengado se cancela total o parcialmente.
P
El Calendario de compromisos, (Calendario de Compromisos Trimestral
Mensualizado), No constituyen sustento legal para aprobación de
Resoluciones de Modificaciones Presupuestarias, son instrumentos de
asignación gradual y constituye el monto máximo para la ejecución de
gastos. No genera gastos que impliquen un futuro desfinanciamiento del
Presupuesto. Es aprobado por Titular del pliego. Evita concentrar en los
primeros meses del trimestre la asignación de los fondos públicos. Se
modifican mediante Ampliación, que son aprobados por el titular del
pliego.
P
Las modificaciones Presupuestarias se realizan en el nivel institucional
mediante los Créditos Suplementarios y las Transferencias de Partidas, y
en el nivel funcional programático por las Habilitaciones y Anulaciones

59
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

que varíen los Créditos Presupuestario Institucional de Apertura (PIA) o del

modificado (PIM), según sea el caso.

e. Fase de Control
Es un proceso de mediciones y de relaciones técnicas que reflejen
sistemáticamente lo que ocurre con las acciones. Este control consiste
en la verificación periódica del resultado de la gestión publica, a la luz del
grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía que hayan
exhibido en el uso de los recursos públicos, así como del cumplimiento por
las entidades de las normas legales y de los lineamientos de política y
planes de acción.
Comprende la verificación de las líneas de acción siguientes:
• Que, la ejecución de Ingresos y Egresos guarde relación con el PIA o PIM.
• Que, los recursos que demanden actos administrativos dentro de las
competencia, deben estar previsto en el respectivo PIA, para el Año
Fiscal.
• Que, no se ejecuten Gastos que no cuenten con el respectivo PIA o PIM.
• Que, la ejecución de Ingresos y Gastos de cada mes guarde relación con
lo Programación mensual de los mismos.
• Que, la ejecución y avance de las Metas Presupuestarias guarde relación
con la Ejecución Presupuestaria de los Gastos.
La Contraloría General de la República y los Órganos de Control de las
Municipalidades, ejercen el Control del Presupuesto, en cuanto a su legalidad
y el de gestión.

f. Fase de evaluación
En esta fase se realiza un análisis crítico de los resultados obtenidos y
efectos producidos, de manera que se pueda verificar si los objetivos y
metas presupuestarias se han cumplido, o en su defecto se han producido
desviaciones, debiéndose en ese caso, tomar medidas correctivas
Se comprueba el avance realizado en la ejecución financiera respecto a los
ingresos estimados y los gastos previstos, teniendo en cuenta los niveles
aprobados en el presupuesto de apertura y sus modificaciones
debidamente informados. Asimismo, la evaluación presupuestaria debe
mostrar el grado de cumplimiento de las metas presupuestarias, así como
explicar las dificultades para su logro y otros aspectos que puedan haberse
presentado.
Para la evaluación se utiliza un conjunto de procesos de análisis para
determinar sobre una base continua en el tiempo, los avances físicos y
financieros obtenidos, en un momento dado, y su contraestación con los
montos de Ingresos y Gastos, así como las Metas Presupuestarias
aprobadas en PIA y PIM. Sus fines son la de Determinar el Grado de:
• Eficacia en la Ejecución Presupuestaria de Ingresos y Gastos, así como el

60
 Estado y Gestión Pública

nivel de cumplimiento de las Metas Presupuestarias

(Actividades/Proyectos) para el periodo.
• Eficiencia en el cumplimiento de las Metas presupuestarias, con
respecto a la ejecución Presupuestaria de los Gastos, efectuada en el
periodo de Evaluación.
• Explicar desviaciones presentadas en el comportamiento de ingresos y
egresos comparándolas con el PIA / PIM, así como determinar las causas
que las originaron.
Las Etapas, secuenciales para la realización de la evaluación son:
Primera Fase: Análisis de la Gestión Presupuestaria en Términos de Eficacia
y Eficiencia.
Segunda Fase: Identificación de los Problemas Presentados.
Tercera Etapa: Determinación de las Medidas Correctivas Internas y
Formulación de Sugerencia a los Sistemas Administrativos.

I II FORMULACIÓN
PROGRAMACIÓN

VI EVALUACIÓN PROCESO III APROBACIÓN

PRESUPUESTARIO

IV
V CONTROL PROGRAMACIÓN

64 61
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

IV. Inversión Pública

1. Antecedentes
Durante muchos años la ejecución de proyectos en el país se realizaba sin
mayor respaldo técnico, especialmente en los aspectos económicos y
sociales, es decir, no se conocía a ciencia cierta si el proyecto tenia los
atributos necesarios para atender de manera efectiva las demandas de la
población, si tenia impactos favorables, pues desde una idea se pasaba a
desarrollar y ejecutar directamente los expedientes técnicos, ignorándose
una serie de fases previas y claves en el proceso de gestión de proyectos. Ello
conllevo a tener inversiones no rentables, sin sostenibilidad, duplicidad de
gastos, ajenos al desarrollo, obras sobredimensionadas. Muchos cumplían
con el requisito de ser denominados fácilmente como elefantes blancos.
En un país como el nuestro, con escasos recursos financieros, altos índices de
pobreza y un sin fin de carencias en diferentes ámbitos de la vida cotidiana de
la población, es por decir lo menos, una práctica vergonzosa y pusilánime.
Ante esta situación, en junio del año 2000, se creó el Sistema Nacional de
15
Inversión Pública (SNIP) con la finalidad de optimizar el uso de los recursos
públicos destinados a la inversión. Desde su creación hasta febrero de este
16
año, el SNIP ha sufrido una serie de modificaciones , que estuvieron
encaminadas a su perfeccionamiento y flexibilización.
La flexibilización paulatina del sistema tiene la finalidad de agilizar las
inversiones públicas. El SNIP se creó en circunstancias en que los recursos
financieros del Estado eran sumamente escasos, por ello en sus inicios tenía
un fuerte contenido centralista, rígido, inspirado en la cultura de la
desconfianza por parte de sus autores. Se desconfiaba y aun se desconfía en
la capacidad de los organismos del gobierno nacional y especialmente en los
gobiernos regionales y locales. Sin embargo con el crecimiento de la
economía por una serie de factores como la mayor inversión extranjera, el
auge de la agro exportación, la construcción, el alza de los precios de los
metales, etc., las entidades publicas incrementan sus ingresos de manera
abrupta, encontrándose en sus cuentas bancarias con fondos financieros
altos que no pueden ejecutar con celeridad.

15 La Ley Nº 27293, crea el Sistema Nacional de Inversión Pública.

16 Modificaciones: Por Ley N° 28802 (publicada el 21 de julio de 2006). Por Decreto de Urgencia Nº 018-2006. (publicado el
27 de julio de 2006), que suspendió la aplicación del Artículo Único de la Ley Nº 28802, en la parte que modifica el
artículo 9, incorpora el artículo 11 y deroga los incisos 10.3 y 10.6 del artículo 10 en la Ley Nº 27293, hasta la
publicación del Reglamento a que se refiere la Primera Disposición Complementaria de la Ley Nº 28802. Por la Tercera
Disposición Final de la Ley N° 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007, que dispone que al
31 de diciembre de 2006, el Poder Ejecutivo publica el Decreto Supremo que contiene el Reglamento de la Ley N°
27293, modificada por la Ley N° 28802, el mismo que entrará en vigencia desde enero de 2007. Con Decreto de
Urgencia N° 015-2007 se declara en reestructuración al Sistema Nacional de Inversión Pública, creándose una
Comisión Técnica de Alto Nivel encargada de elaborar una propuesta de mejora de dicho Sistema. A través del
Decreto Supremo N° 102-2007-EF, se aprueba el nuevo reglamento del SNIP (Publicado en el Diario Oficial “El Peruano”
el 19 de julio de 2007). Por ultimo por el Decreto Supremo N° 038-2009-EF (publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el
15 de febrero de 2009), se modifica nuevamente el Reglamento.

62
 Estado y Gestión Pública

Las críticas a las entidades públicas no se hacen esperar, se los acusa de

incapacidad y burocracia. Los principales blancos son los gobiernos
regionales y locales. La respuesta es que hay mecanismos burocráticos, entre
ellos el SNIP, como también el Sistema de Compras Estatales, cuyos órganos
rectores pertenecen al Gobierno Nacional, se los señala como los
responsables que limitan de inversión publica.
Como nunca se abre un debate público sobre el sistema, no solo entre la
burocracia estatal, sino que transciende a los medios de comunicación e
involucra a importantes sectores de la sociedad. Nunca antes un tema
administrativo tomaba tanto interés en el seno de la sociedad.

2. Ámbito de aplicación
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº 27293, modificada por las Leyes Nos.
28522 y 28802, el SNIP es aplicable a todas las Entidades y Empresas del Sector
Público No Financiero de los tres niveles de gobierno que ejecuten Proyectos
de Inversión Pública. En el caso de los Gobiernos Locales, las normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública, solamente son aplicables a aquellos
incorporados al Sistema.

3. Definiciones
a. Defínase como Proyecto de Inversión Pública a toda intervención limitada
en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin
de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de
provisión de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la
vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros
proyectos.
b. No son Proyecto de Inversión Pública las intervenciones que constituyan
gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye
Proyecto de Inversión Pública aquella reposición de activos que: (i) se
realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto
declarado viable; (ii) esté asociada a la operatividad de las instalaciones
físicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliación
de capacidad para la provisión de servicios.
c. Para efectos del Sistema Nacional de Inversión Pública, considérese
Recursos Públicos a todos los recursos financieros y no financieros de
propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Público.
Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de
financiamiento.
d. Para efectos del Sistema Nacional de Inversión Pública, el Programa de
Inversión es un conjunto de Proyectos de Inversión Pública y/o
Conglomerados que se complementan y tienen un objetivo común.

4. Órgano rector del SNIP

El Ministerio de Economía y Finanzas es la más alta autoridad técnica

63
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública. Actúa a través de la

Dirección General de Programación Multianual.
La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM)
tiene competencia para:
a. Aprobar a través de Resoluciones, las Directivas necesarias para el
funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública.
b. Regular procesos y procedimientos, las fases y etapas del Ciclo del
Proyecto, así como emitir opinión técnica, a solicitud o de oficio, sobre los
Proyectos de Inversión Pública en cualquier fase del Ciclo del Proyecto.
c. Dictar las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los
Proyectos de Inversión Pública, inclusive para aquellos que consideren
concesiones cofinanciadas por el Estado o requieran el aval o garantía del
Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento público.
d. Regular las funciones y atribuciones de los órganos del Sistema Nacional de
Inversión Pública, así como emitir opinión legal respecto del
cumplimiento de las mismas.
e. Aprobar el perfil profesional que deberán reunir los Responsables de las
Oficinas de Programación e Inversiones, así como establecer los
lineamientos y disposiciones a que deben sujetarse.
f. Establecer los niveles mínimos de estudios de preinversión que requieren
los Proyectos de Inversión para poder declarar su viabilidad.
g. Declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que sean
financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u
otra que conlleve el aval o garantía del Estado, conforme a la normatividad
del endeudamiento público.
h. Determinar, de acuerdo al procedimiento simplificado que apruebe, la
elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública que apruebe la Comisión
Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres.
i. Solicitar a las Unidades Formuladoras y a las Oficinas de Programación e
Inversiones, la información que considere pertinente sobre los Proyectos
de Inversión Pública.
j. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversión Pública, velando
porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen, reúnan los
requisitos de validez técnica y legal. Asimismo, realizar el seguimiento de
la Fase de Inversión de los Proyectos de Inversión Pública, buscando
asegurar que ésta sea consistente con las condiciones y parámetros bajo
las cuales fue otorgada la viabilidad.
k. Hacer seguimiento sobre la aplicación de las normas y procedimientos
técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de
informar a la Contraloría General de la República y a sus órganos
desconcentrados.
l. Efectuar evaluaciones muestrales, con periodicidad anual sobre la calidad
de las declaraciones de viabilidad que otorguen los órganos competentes
del Sistema Nacional de Inversión Pública.

64
 Estado y Gestión Pública

m. Establecer metodologías generales y específicas para la formulación y

evaluación de proyectos, normas técnicas y parámetros de evaluación, así
como la metodología para la evaluación ex post de Proyectos de Inversión
Pública.
n. Determina, a solicitud de la Oficina de Programación e Inversiones, los
aspectos técnicos y metodológicos en la formulación y evaluación de un
proyecto.
o. Para los Proyectos o Programas de Inversión financiados mediante
operaciones de endeudamiento, aprueba expresamente los Términos de
Referencia para la elaboración de un estudio a nivel de perfil o
prefactibilidad, cuando el precio referencial supere las 60 Unidades
Impositivas Tributarias (UIT) o de un estudio de factibilidad, cuando el
precio referencial supere las 200 UIT. Dicha aprobación es requisito previo
a la elaboración o contratación del estudio respectivo.
p. Emitir opinión especializada en materia de inversión pública; así como
emitir opinión legal sobre la aplicación de las normas del Sistema Nacional
de Inversión Pública.
q. Realizar y fomentar la generación de capacidades en las Oficinas de
Programación e Inversiones y Unidades Formuladoras en las fases del Ciclo
del Proyecto y en la Programación Multianual de la Inversión Pública.
r. Emitir las directivas que regulan el funcionamiento del Banco de
Proyectos y los demás aplicativos informáticos del Sistema Nacional de
Inversión Pública.
La facultad establecida en el literal g) puede ser objeto de delegación. Dicha
delegación incluye la facultad para aprobar los estudios de preinversión, en
concordancia con los niveles mínimos de estudios que establezca la Dirección
General de Programación Multianual del Sector Público.

5. Determinación de Sectores y niveles de Gobierno

a. Ámbito Institucional de los Sectores: Cada uno de los Sectores
conformados para los fines del Sistema Nacional de Inversión Pública se
encuentra bajo la responsabilidad de un Ministerio o un Organismo
Constitucionalmente Autónomo o un órgano representativo de un
conjunto de éstos. Asimismo, para efectos del Sistema Nacional de
Inversión Pública, cada Sector agrupa a las empresas de servicios públicos
de propiedad o bajo administración de más de un gobierno regional o
gobierno local.
b. Responsabilidad Funcional de los Sectores: Los Sectores evalúan los
Proyectos de Inversión Pública que formulen las Unidades Formuladoras
del Gobierno Nacional o que se financien con recursos provenientes de
operaciones endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del
Estado, que se enmarquen en el ámbito de determinada función,
programa o subprograma de la que sean responsables, según el
Clasificador de Responsabilidad Funcional del Sistema Nacional de
Inversión Pública que apruebe la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público.

65
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

c. Ámbito Institucional de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:

Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las entidades y
empresas que le pertenecen o estén bajo su administración. Tienen la
responsabilidad de formular y evaluar los Proyectos de Inversión Pública,
de acuerdo a sus fines y competencias, según su nivel de gobierno.
d. Sectores y niveles de gobierno: La Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público aprueba el Clasificador Institucional del
Sistema Nacional de Inversión Pública, en el cual se señalan las Entidades
que, para fines de dicho, conforman los Sectores del Gobierno Nacional y
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:
e. Gobiernos Locales: Los Gobiernos Locales se incorporan al ámbito de
aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública, de
acuerdo al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio
de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público. Los Gobiernos Locales, que se hayan venido
incorporando al Sistema Nacional de Inversión Pública, en el marco de la
normatividad aplicable en el momento de su incorporación, mantienen
dicha calidad de forma irreversible.

6. Órgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local

El Órgano Resolutivo es el Titular o la máxima autoridad ejecutiva en cada
Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local y le corresponde:
a. Para los Sectores, aprobar en el marco de los Lineamientos de Política del
Sector, el Programa Multianual de Inversión Pública.
b. Para los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, aprobar en el marco de
los Lineamientos de Política Sectoriales Nacionales y de sus Planes de
Desarrollo Concertados, el Programa Multianual de Inversión Pública.
Dicho Programa debe considerar las competencias establecidas para cada
nivel de gobierno en la normatividad de la materia.
c. Designar al órgano encargado de realizar las funciones de la Oficina de
Programación e Inversiones en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local e informar a la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público la designación del funcionario responsable, el mismo que
deberá cumplir con el perfil profesional que apruebe dicha Dirección, bajo
responsabilidad. En ningún caso, el Órgano Resolutivo puede designar
como Oficina de Programación e Inversiones a un órgano que actúa como
Unidad Formuladora o Ejecutora.
d. Autorizar la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos y la
ejecución de los Proyectos de Inversión Pública declarados viables. Dicho
acto se entiende ya realizado respecto a los proyectos aprobados en la Ley
de Presupuesto. Estas competencias pueden ser objeto de delegación a
favor de la máxima autoridad administrativa de las Entidades clasificadas
en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local.
e. Asegurar las condiciones que permitan el adecuado funcionamiento de la

66
 Estado y Gestión Pública

Oficina de Programación e Inversiones, velando por la calidad de los

proyectos que se ejecuten en el ámbito de su competencia.
f. Para los Sectores, delegar la atribución para evaluar y declarar la viabilidad
de los Proyectos de Inversión Pública que se enmarquen en la
Responsabilidad Funcional a su cargo, a favor de los Titulares de las
Entidades clasificadas en su Sector. En el caso de los Gobiernos Regionales
o gobiernos Locales, deleguen la atribución para evaluar y declarar la
viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que se enmarquen en sus
fines y competencias a favor de los Titulares de sus entidades adscritas o
bajo su administración. Adicionalmente y bajo los mismos parámetros, los
Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales podrán delegar dicha
atribución a las Unidades Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su
ámbito, solo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados
legalmente autorizados y bajo responsabilidad del Titular o de la máxima
autoridad de la Entidad o Empresa a la cual la Unidad Ejecutora pertenece.
Toda delegación se aprueba por Resolución fundamentada del Órgano
Resolutivo que corresponda, de acuerdo a las condiciones mínimas
establecidas por la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público.
La delegación a que se refiere el literal f), incluye la facultad para aprobar los
estudios de preinversión, teniendo en cuenta los niveles mínimos de estudios
que establezca la Dirección General de Programación Multianual del Sector
Público.

7. La Oficina de Programación e Inversiones

La Oficina de Programación e Inversiones (OPI) es el órgano técnico del
Sistema Nacional de Inversión Pública en cada Sector, Gobierno Regional y
Gobierno Local. En el nivel de Gobierno Nacional, sus competencias están
relacionadas tanto al ámbito institucional del Sector, como a la
Responsabilidad Funcional que le sea asignada. En el nivel Regional o Local, sus
competencias están relacionadas al ámbito institucional del Gobierno
Regional o Gobierno Local. En consecuencia, sus competencias son:
a. Evaluar y emitir informes técnicos sobre los estudios de preinversión con
independencia, objetividad y calidad profesional.
b. Aprobar y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversión,
incluyendo la autorización de conglomerados, de acuerdo a los niveles
mínimos de estudio requerido, normas técnicas y procedimientos
establecidos para tales fines, que no sean financiados, total o
parcialmente, con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el
aval o garantía del Estado.
c. Aprobar y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversión,
incluyendo la autorización de conglomerados, cuando haya recibido la
delegación de acuerdo al punto g). del numeral 4.
d. En los proyectos que, por su monto de inversión requieran ser declarados
viables con un estudio de Factibilidad, podrá autorizar la elaboración de

67
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

éste estudio sin requerir el estudio de Prefactibilidad, siempre que en el

Perfil se haya identificado y definido la alternativa a ser analizada en el
estudio de Factibilidad.
e. En el caso de las Oficinas de Programación e Inversiones sectoriales,
recomendar y solicitar a la Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público la declaración de viabilidad de los proyectos o
programas de inversión, que sean financiados con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, siempre
que no se enmarquen en la delegación de facultades a que hace referencia
el numeral 3.3.
f. Solicitar, cuando considere pertinente, la opinión técnica de la Dirección
General de Programación Multianual del Sector Público, sobre los
proyectos que evalúe.
g. Solicitar a las Unidades Formuladoras y/o Ejecutoras la información que
requiera del Proyecto de Inversión Pública.
h. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversión Pública, verificando
el cumplimiento de las normas y procedimientos técnicos del Sistema
Nacional de Inversión Pública. Asimismo, realiza el seguimiento de la
ejecución física y financiera de los Proyectos de Inversión Pública,
buscando asegurar que ésta sea consistente con las condiciones y
parámetros bajo las cuales fue otorgada la viabilidad.
i. Aplicar las indicaciones que, en su calidad de ente técnico normativo,
formule la Dirección General de Programación Multianual del Sector
Público.
j. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos,
sobre los proyectos recibidos para su evaluación.
k. Hacer recomendaciones y propuestas a la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público, respecto de la metodología y
parámetros de evaluación de los Proyectos de Inversión Pública
enmarcados bajo su responsabilidad funcional e institucional.
l. Capacitar y brindar asistencia técnica permanentemente al personal
técnico encargado de la identificación, formulación, evaluación y
seguimiento de proyectos en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local.
m. Elaborar y someter al Órgano Resolutivo, el Programa Multianual de
Inversión Pública del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según
corresponda.
n. Velar por que los Proyectos de Inversión Pública se enmarquen en los
Lineamientos de Política, en el Programa Multianual de Inversión Pública,
en el Plan Estratégico Sectorial de carácter Multianual y en los Planes de
Desarrollo Regionales o Locales, según corresponda.
Las Atribuciones del Responsable de la Oficina de Programación e
Inversiones son siguientes:

68
 Estado y Gestión Pública

a. Suscribir los informes técnicos de evaluación, así como los formatos que
correspondan.
b. Visar los estudios de preinversión que apruebe, así como aquellos que
sustenten la declaratoria de viabilidad de los proyectos, con la finalidad de
determinar el estudio que debe ser ejecutado en la fase de inversión.
c. Velar por la aplicación de las recomendaciones que, en su calidad de ente
técnico normativo, formule la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público, así como, cumplir con los lineamientos que
dicha Dirección emita.

8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras

La Unidad Formuladora, es cualquier órgano o dependencia de las
Entidades, encargada de formular los estudios de pre factibilidad y
factibilidad, registrada ante la Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público, a pedido de una Oficina de Programación e Inversiones. Su
registro debe corresponder a criterios de capacidades y especialidad. Es
responsable de:
a. Elaborar los estudios de preinversión, siendo responsable del contenido
de dichos estudios.
b. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Política
dictados por el Sector responsable de la Función, Programa o
Subprograma en el que se enmarca el Proyecto de Inversión Pública, el
Programa Multianual de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de
carácter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales.
c. En el caso de las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales, solamente pueden formular proyectos que se
enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno.
d. Realizar, cuando corresponda, las coordinaciones y consultas necesarias
con la entidad respectiva para evitar la duplicación de proyectos, como
requisito previo a la remisión del estudio para la evaluación de la Oficina de
Programación e Inversiones.
e. Cuando el financiamiento de los gastos de operación y mantenimiento
que genere el Proyecto de Inversión Pública, luego de su ejecución, esté a
cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora,
solicitar la opinión favorable de dicha entidad antes de remitir el Perfil
para su evaluación.
Está prohibido el fraccionamiento de proyectos, bajo responsabilidad de la
Unidad Formuladora.
La Unidad Ejecutora, es cualquier órgano o dependencia de las Entidades a
que se refiere el artículo 1 de la presente norma, con capacidad legal para
ejecutar Proyectos de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad
presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversión, aun cuando

69
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada directamente
por otro órgano o dependencia de la Entidad. Asimismo, está a cargo de la
evaluación ex post del proyecto.

9. Empresas que pertenecen a más de un Gobierno Regional o

Gobierno Local
a. La evaluación y declaración de viabilidad de los Proyectos de Inversión
Pública que formulen las empresas que pertenecen a más de un Gobierno
Regional o Gobierno Local, se realiza por la oficina, área u órgano de la
empresa, designada por acuerdo del órgano donde estén representados
los propietarios o administradores de la empresa. Dicha oficina, área u
órgano debe ser distinto de la Unidad Formuladora o Ejecutora de la
empresa.
b. Respecto a las empresas de propiedad o bajo administración de más de un
Gobierno Local, quedan sujetas al ámbito de aplicación de las normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública a partir de la fecha de incorporación
de por lo menos uno de los Gobiernos Locales propietarios o
administradores de la empresa.
c. Para las empresas de propiedad o bajo administración de más de un
Gobierno Regional o Gobierno Local, la autorización de la elaboración de
expedientes técnicos o estudios definitivos detallados, así como la
ejecución de los Proyectos de Inversión Pública declarados viables, es
realizada por el órgano donde estén representados los propietarios o
administradores de la empresa, pudiendo realizarse ambas autorizaciones
en un solo acto.

10.Procedimientos y procesos de la inversión publica

a. Fase de Preinversión
• Comprende la elaboración de: i) El Perfil, ii) Del estudio de
prefactibilidad, y iii) Del estudio de factibilidad. La elaboración del
Perfil es obligatoria. Los estudios de prefactibilidad y factibilidad
pueden no ser requeridos dependiendo de las características del
proyecto.
• Una vez terminada la elaboración de un estudio de preinversión, de
acuerdo a los Contenidos Mínimos establecidos por la Dirección General
de Programación Multianual del Sector Público, la Unidad Formuladora
debe registrar el proyecto formulado en el Banco de Proyectos, como
requisito previo a la evaluación de dicho estudio.
• Culmina con la declaración de viabilidad otorgada por el órgano
competente, siempre que el proyecto cumpla con los requisitos
técnicos y legales.
La Declaración de viabilidad, comprende los siguientes aspectos:
• La viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversión.

70
  

Documento de
 
Gestión
 
Presupuestaria
 

   

DGP-02/2012

EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO
POR RESULTADOS (PpR):
UNA NOTA SOBRE LOS AVANCES
RECIENTES EN LA PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA

Rodolfo Acuña
Franklin Huaita
Jorge Mesinas

Diciembre 2012

DIRECCIÓN GENERAL
DE PRESUPUESTO PÚBLICO

0 

 
 
DIRECCIÓN GENERAL
DE PRESUPUESTO PÚBLICO
 

EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PpR):

UNA NOTA SOBRE LOS AVANCES RECIENTES EN LA PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA

Rodolfo Acuña Franklin Huaita Jorge Mesinas

DGP-02/2012
Diciembre 2012

 
 
 
 
 
Documentos de Gestión Presupuestaria

La serie Documentos de Gestión Presupuestaria es una publicación de la Dirección General de

Presupuesto Público que discute sobre tópicos relevantes para los objetivos de la Dirección y está dirigido
a un público amplio tal como funcionarios públicos, investigadores y profesionales vinculados a la gestión
pública así como a otros interesados.
Tiene el objetivo de reforzar la comunicación y la difusión desde la Dirección General de Presupuesto
Público

1 

 
 En camino de un Presupuesto por Resultados (PpR):
Una nota sobre los avances recientes en la programación presupuestaria

Rodolfo Acuña Franklin Huaita Jorge Mesinas

Dirección General de Presupuesto Público Grupo de Estudios Dirección General de Presupuesto Público

I. Introducción

Fue hace más de 4 años que se formalizó la idea de avanzar hacia una gestión presupuestaria basada en
resultados.1 Desde entonces, surgieron una serie de iniciativas e instrumentos que buscaron fortalecer el
presupuesto público como herramienta de gestión financiera para alcanzar los objetivos del Estado y
contribuir a mejorar el bienestar ciudadano. Desde ese momento la Dirección General de Presupuesto
Público (DGPP) tenía como objetivo contribuir a que la intervención del Estado sea más eficaz, eficiente,
y transparente.2 Lo que ha seguido en adelante han sido impulsos cada vez más fuertes para alcanzar
este objetivo. Se ha buscado mejorar cada etapa del ciclo presupuestal fortaleciendo los instrumentos
para abarcar la mayor cantidad de bienes y servicios que entrega el Estado y en esta línea han estado las
modificaciones propuestas en las etapas de programación y formulación del presupuesto del 2012.

Hay que destacar principalmente que el interés de pensar y ejecutar un presupuesto público que tenga
como eje central el ciudadano, está intacto. La DGPP sigue trabajando por dejar atrás la mirada inercial
de solicitud de recursos y reforzar la idea de tener una construcción del presupuesto con información
sobre bienes y servicios a entregar (productos) y resultados por alcanzar, así como sobre sus
características de eficiencia y eficacia. Creemos que el esfuerzo de estos años ha tenido buenos
resultados. Al día de hoy, podemos observar en diferentes niveles de gobierno que ya se tiene
conocimiento del PpR y se entiende sus objetivos principales. Hubo esfuerzos por mejorar la información
a través de la identificación de productos en varias de las instituciones del gobierno nacional, y se tomó
conciencia de la importancia de contar con indicadores de los resultados propuestos para la posterior
toma de decisiones.

En el cumplimiento de su rol normativo, la DGPP ha seguido un agudo proceso de revisión de sus

métodos e instrumentos que le ha llevado a seguir algunas modificaciones necesarias para alcanzar los
objetivos planteados. Este documento quiere reforzar los principales objetivos que se manifestaron
cuando se inició esta reforma y dejar bien establecidos cuáles han sido los ajustes en la visión que han
llevado a tomar algunas medidas distintas de las iniciales, en la permanente búsqueda por mejorar. En
este documento se trata de explicar las modificaciones impuestas y darle cuerpo al enfoque que se tiene
para lo que conocemos como PpR.

                                                            
1 Capítulo IV de la Ley de Presupuesto del sector público para el año 2007 
2 En este documento recurrentemente hacemos mención a las características de efectividad, eficiencia y transparencia en las
intervenciones del Estado, por lo que es necesario ensayar definiciones para estos términos. En este documento entendemos
por:
- Eficacia: Asociado al logro de resultados. Se dice que una intervención es eficaz cuando logra los objetivos propuestos. En el
texto a veces se usa el término efectividad.
- Eficiencia: Asociado al uso adecuado de los recursos. Se dice que una intervención es eficiente cuando logra resultados usando
los menores recursos posibles. Ser eficiente significa tratar de generar ahorro de recursos.
- Transparencia: Asociado al acceso de información para los ciudadanos. Una intervención transparente revela cuáles son sus
objetivos, cuáles sus actividades y sobretodo cuáles son sus resultados.  
1 

 
Este documento se estructura de la siguiente manera. En la sección II se presenta, a grandes rasgos, las
principales declaraciones de nuestra visión del PpR. En la sección III se resume las características
previas de la programación presupuestaria por resultados que se inició en la preparación del presupuesto
del 2008. En la sección IV se describe las medidas tomadas en la programación presupuestaria 2012 (y
que han sido reafirmadas en la Directiva de programación para el presupuesto del año 2013) y se ensaya
reflexiones sobre los temas más importantes para explicar las medidas descritas. En la sección V se
desarrolla otros temas que son importantes de considerar cuando se piensa en el desarrollo del PpR.
Finalmente, en la sección VI se presenta las principales conclusiones del documento.

II. Principales Declaraciones de nuestro PpR

a. Objetivo General del PpR

El PpR es una estrategia de gestión pública que viene liderando la DGPP, con el objetivo de contribuir a
una mayor eficiencia y eficacia del gasto público a través de una completa vinculación entre los
recursos públicos asignados y los productos y resultados propuestos para favorecer a la
población.

La aplicación de esta estrategia requiere avanzar en el cumplimiento de lo siguiente:

1. Entidades verdaderamente comprometidas con alcanzar sus resultados propuestos; el logro de

lo que llamamos la apropiación.
2. Declaración explícita sobre la responsabilidad en el logro de resultados y productos que posibilite
la rendición de cuentas.
3. Producción de información de resultados, productos y costos de insumos.
4. Hacer uso de la información generada en el proceso de toma de decisiones de asignación
presupuestaria, y hacerlo con transparencia hacia las entidades y los ciudadanos.

Por supuesto que el logro de los puntos arriba mencionados lleva un objetivo implícito que ha sido
mencionado en documentos anteriores, que es el de lograr superar la naturaleza incremental de los
presupuestos tradicionales para pasar a cubrir productos.3

La DGPP toma una serie de medidas para alcanzar estos objetivos, las mismas que se agrupan en 4
líneas de acción que constituyen los instrumentos del PpR en el Perú:
- Clasificación del presupuesto en base a programas presupuestales con visión de logro de
resultados.
- Acciones de seguimiento del desempeño en base a la creación de indicadores de resultados,
pero también acciones de seguimiento a la entrega de productos por parte de los programas
presupuestales.
- Evaluaciones sobre el diseño, la lógica y la gestión de las intervenciones públicas, así como
también evaluaciones sobre la verdadera eficacia de las intervenciones sobre los resultados
(evaluaciones de impacto).
- Incentivos a la gestión que promueven más agresivamente el logro de los resultados esperados.

                                                            
3
 Ver DNPP-MEF (2008). Conceptos y Líneas de acción 
2 

 
 b. Visión general para el desarrollo del PpR (o el modelo básico)

Si tuviéramos que decir en palabras simples cuál es la idea central detrás del PpR, diríamos que esta
estrategia trata de asegurar que cuando se formule el presupuesto se tome en cuenta los
resultados a ser alcanzados. Para ello se requiere:4

- Información sobre los objetivos o resultados que se propone el gasto público,

- Un proceso de preparación del presupuesto que facilite el uso de esta información en la toma de
decisiones de asignación.

Para conseguir ambas cosas, es recomendable que haya una adecuada clasificación del presupuesto, en
grupos de productos similares con objetivos similares. Es decir, construir programas presupuestales que
ayuden a tomar decisiones comparando costos y beneficios de opciones de gasto. Esto contribuye a:

- Mejorar la priorización del gasto (asignar los limitados recursos hacia donde se tiene más
eficacia).
- Motivar que las entidades y ministerios gasten de forma más eficiente y eficaz (porque son
conscientes que su desempeño influirá sobre su nivel de financiamiento y tendrán que
administrar mejor para elevar ese desempeño).

La característica más relevante para el desarrollo del PpR es la generación de información

sistemática sobre la eficiencia y eficacia del gasto público. Sin embargo, únicamente si esta
información es confiable y está disponible en el momento adecuado, será posible tomar
decisiones informadas. En este sentido, uno de los desafíos principales en el desarrollo del PpR es
mantener la información de desempeño simple y utilizable. Y acá hay que diferenciar entre generar la
información y usarla. No hay un completo PpR si es que se tiene la información pero no se usa para
tomar decisiones. La experiencia de varios países, incluidos países desarrollados, nos revela que este
objetivo es difícil de conseguir por lo que nosotros debemos ser más persistentes si queremos
conseguirlo.

Se debe señalar también que en el modelo básico que lleva a cabo la DGPP, la vinculación entre la
asignación de recursos y la información de desempeño no es directa ni sigue una fórmula exacta. La
información de desempeño es importante y se debe usar sistemáticamente para tomar decisiones, pero
no es lo único que se toma en cuenta. Importan mucho las prioridades de política, las reglas fiscales y
algunas otras variables de carácter político.5

Intentamos graficar el proceso de generación y uso de información en el siguiente esquema:

                                                            
4
 Varios de los conceptos desarrollados en esta parte siguen de cerca a Robinson, Marc y Duncan Last (2009). A Basic Model of
Performance-Based Budgeting. IMF, Technical Notes and Manuals  
5
  La OECD hace una clasificación de PpR según el uso de la información de desempeño. Nuestra aplicación se definiría mejor
dentro de lo que ellos llaman un “Presupuesto que informa sobre su desempeño”.  Ver  OECD (2007). Performance Budgeting in
OECD Countries. 
3 

 
 Figura 1: Ciclo de generación y uso de información en el Presupuesto

RETROALIMENTACIÓN

 
SEGUIMIENTO 
PROGRA‐  Y 
Información básica de Información de desempeño: Uso de información
  productos y resultados   -
-
Efectividad
Eficiencia
para asignación de
identificados en el Ppto recursos

MACIÓN  EVALUACIÓN 

Inicialmente, una buena programación presupuestaria contará con información básica de productos y
resultados, que posteriormente con las tareas de seguimiento y evaluación se convertirá en información
de desempeño. El desafío más grande del PpR lo muestra las flechas más gruesas: hacer uso de la
información de desempeño en la asignación y retroalimentar el proceso de programación de los
presupuestos de las entidades.

El PpR debe ser entendido por todos6 como un contrato, un compromiso, en el que las entidades
reciben una transferencia de recursos por la entrega adecuada (eficiente y eficaz) de bienes y
servicios que redundan en un mayor bienestar social. Y es necesario darle ciertas características a
este contrato que permitan el cumplimiento de los compromisos, y esas características son: claridad en
cuáles son los bienes y servicios que se comprometen a entregar, cuáles los resultados a alcanzar, y
luego la rendición de cuentas a los ciudadanos sobre lo mismo en términos de eficiencia y eficacia. Este
tipo de contrato es una respuesta al problema de falta de información que enfrenta el MEF (DGPP) como
administrador de los recursos públicos entregados por los ciudadanos. La DGPP no conoce cuántos son
los recursos que necesita cada pliego presupuestario para poder entregar adecuadamente sus productos
ni qué resultados esperan conseguir con el dinero entregado. Es decir, no conoce la función de
producción ni la función de costos de cada entidad pública. Adicionalmente al problema de información,
por la naturaleza de las entidades públicas, éstas tienden a perder la perspectiva de servicio a la
sociedad ya que al financiar sus actividades con impuestos obligatorios, la satisfacción del ciudadano
(cliente) no condiciona su existencia, a diferencia de lo que sucede en el sector privado.7

Con estas características del contrato PpR (que se hacen operativas con la creación de los instrumentos
que se describen a continuación), la DGPP pretende avanzar en la solución de ambos problemas y
asignar de mejor manera los recursos.

                                                            
6
Por todas las partes: la sociedad, el MEF (DGPP) como el vigilante de los recursos de la sociedad y las entidades que ejecutan
los recursos. 
7 El problema de información y la pérdida de perspectiva del servicio social forman el llamado problema de agencia. Para una

presentación del problema de asignación de recursos en el sector público, ver Espinoza, Henry y Franklin Huaita (2012).
Aplicación de Incentivos en el sector público, DGP-01/2012. Dirección General de Presupuesto Público. 
4 

 
Sin duda que hay un tema en particular que es necesario para que el PpR (y la gestión por resultados) se
desarrolle. Este es la capacidad del personal del sector público de adaptarse a los cambios. Es casi un
pre-requisito para llevar a cabo esta reforma con éxito. Son las personas las que formulan los
presupuestos y son las personas de la DGPP las que revisan, dirigen y evalúan todo el proceso
presupuestario. Si estas personas no están capacitadas para llevar adelante las innovaciones que se
requieren, los objetivos propuestos tardarán más de la cuenta en lograrse. Un proceso de reforma tal
como el que se ha iniciado hace más de 4 años, es un verdadero desafío para las capacidades de la
administración pública.

Otro tema especialmente relevante es la relación entre los sistemas de planificación y los de presupuesto.
Idealmente estos dos sistemas deben ser reflejos, uno debe reflejar al otro; sin embargo, en nuestro país
no hay todavía una vinculación fuerte del presupuesto con el plan y frente al avance de definiciones de
resultados necesarias en la programación presupuestaria, los documentos de planificación que se
encuentran en desarrollo deberán corroborar lo avanzado o mejorarlo, sin entrar en conflicto para no
detener el correcto avance del PpR. En la sección IV describimos cuáles han sido las medidas adoptadas
por la DGPP que consideran esta importante vinculación.

b.1 Breve descripción de los instrumentos de PpR

Programas Presupuestales: Son unidades de programación de las acciones del Estado que se realizan
en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Su existencia se justifica por la
necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos
estratégicos de la política de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN), órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, pudiendo involucrar a
entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno. Cuentan con un responsable y un responsable
técnico. Ellos asumen el diseño y la implementación del programa. Deben entregar información sobre la
descripción y metas de entrega de productos, indicadores de resultados, uso de evidencias en sus
diseños causales, entre otras que sean requeridas.

Seguimiento: Se realiza sobre los avances en los productos y resultados del gasto público en general,
con énfasis inicial en los Programas Presupuestales. Dicho seguimiento está a cargo de la DGPP. Los
ministerios y sectores responsables de los programas presupuestales y los pliegos que intervienen en la
ejecución de las metas físicas y financieras de los productos comprendidos, velan por la calidad de la
información remitida. El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) genera la información
estadística necesaria para el seguimiento de los indicadores en los ámbitos correspondientes a su misión,
en el marco del PpR, particularmente de aquellos que no pudieran ser generados por los sistemas
estadísticos propios de las entidades involucradas en la aplicación del PpR.

Evaluación: Consiste en el análisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en curso o

concluido, en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto en la población, sin perjuicio de
las normas y procesos establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) relativos a los
proyectos de inversión. Los resultados de las evaluaciones vinculan a las entidades cuyas acciones han
sido objeto de las mismas, las cuales deberán asumir compromisos formales de mejora sobre su
desempeño. Actualmente, se viene implementando las llamadas evaluaciones independientes, que son
realizadas por personas naturales o jurídicas, sin vinculación o distintas a las entidades que son objeto de
las evaluaciones.

5 

 
El diseño y los resultados de las evaluaciones son compartidos y discutidos con las entidades
involucradas.

En nuestro modelo, las evaluaciones juegan un rol fundamental debido a que los indicadores de
desempeño por sí solos son insuficientes para juzgar el cabal desempeño de los programas

Incentivos a la gestión: Son financiamientos directos que reciben las entidades, por el cumplimiento de
una serie de requisitos o metas que redundan en una mejor gestión en la entrega de bienes y servicios a
la sociedad. Comprenden el uso de reglas claras de evaluación y monitoreo, la generación de información
referida a las metas y los premios. Pretenden trasladar las acciones del Estado hacia una gestión por
resultados.

La siguiente figura muestra la utilidad de los instrumentos de PpR en la asignación de recursos y la

entrega de bienes y servicios a la sociedad:

Figura 2
Entrega de
bienes y
servicios
HACIENDA PLIEGOS

Tesoro

SOCIEDAD

DGPP

• PRIORIDADES
• TRANSPARENCIA
• RENDICIÓN DE CUENTAS

Generación de información
Programación presupuest.
Seguimiento (indicadores)
Evaluaciones

Incentivos

La figura muestra además la participación de la DGPP como guardián del Tesoro público8 y la manera en
que, alimentado por la información generada por el contrato PpR, puede asignar de mejor manera los
recursos entre los pliegos. Los incentivos son instrumentos que generan información pero también inciden
directamente en el desempeño de las entidades frente a la sociedad (siempre que estén bien diseñados y
se asegure su eficacia). La información proviene tanto de los pliegos presupuestarios como de la
sociedad; para este último caso es muy importante la participación del Instituto Nacional de Estadística e
                                                            
8 Representación que es bien mencionada en la literatura sobre presupuesto. Ver por ejemplo Tavares, Martus y Beretta Nora
(2006). Sistemas de Planificación Estratégica e Innovaciones Presupuestarias. Informe preparado para el BID/PRODEV.  

6 

 
Informática (INEI) a través de encuestas que recogen la impresión de los ciudadanos sobre la entrega de
los bienes y servicios públicos.
La figura no muestra el componente político en la asignación de recursos que se da a través de la
participación del Consejo de Ministros y el Congreso como órganos de aprobación política de la
asignación de recursos.

III. Antecedentes de la programación presupuestaria por resultados

Desde hace varios años el Estado peruano en general, y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en
particular, han tratado de hacer reformas sustantivas en la gestión pública. Inicialmente, la participación
del MEF y de la DGPP en estos esfuerzos estuvo en la suscripción de los Convenios de Administración
por Resultados (los llamados CAR)9 desde el año 2002 y en el intento de tener un Sistema de
Seguimiento y Evaluación del Gasto Público a fines del año 2004. Fue a partir de estas iniciativas que se
comenzó a crear las bases para la articulación entre una gestión pública por resultados y su expresión en
el presupuesto público.

No fue sino hasta el año 2006, cuando se incorporó en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2007, un
capítulo que estableció la implementación del PpR y que creó la figura de la Programación
Presupuestaria Estratégica (PPE) para algunos pliegos y en torno a acciones prioritarias que debía
emprender el Estado. Estas acciones prioritarias estaban fuertemente dirigidas a alcanzar resultados
sobre la infancia en términos de salud, educación, condiciones básicas de infraestructura y
abastecimiento de agua. Áreas que son consideradas básicas para alcanzar un desarrollo sostenible en
el largo plazo en nuestro país. En este capítulo de la ley se hace responsable a la DGPP del diseño e
implementación de los instrumentos que debía contener el PpR, tales como la mencionada PPE, metas
físicas, indicadores de resultados y pruebas de evaluación.

La aparición de los Programas Presupuestales Estratégicos (PPEs) ocurre durante el año 2007, junto con
la preparación del presupuesto público del 2008. Los 5 primeros PPEs fueron: Salud Materno Neonatal,
Articulado Nutricional, Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo, Acceso de la Población a la Identidad,
y Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de Mercado. Estos 5 programas presupuestales
respondían a las acciones prioritarias identificadas el año anterior, que tenían una visión de largo plazo
para superar la pobreza y exclusión social y alcanzar un nivel superior de desarrollo en el país.

Los objetivos de la PPE eran esencialmente:

- Reemplazar la manera tradicional de formular el Presupuesto basada en la asignación histórica

(incrementalismo), por una que persiga objetivos o resultados bien definidos.

- Cambiar la manera tradicional de tomar las decisiones centrada en líneas de gasto, insumos o
procedimientos que tienen una perspectiva puramente institucional, y centrarla en la cobertura
de bienes y servicios (productos en el glosario PpR) necesarios para alcanzar los resultados.

- Dejar de hacer sólo un control financiero de la ejecución presupuestal y empezar a tener una
gestión más efectiva que planifique la cantidad de bienes y servicios a entregar y use
indicadores de resultados para medir sus avances.

                                                            
9Para una descripción y evaluación de los CAR, ver Governa (2005). Evaluación de los Convenios de Administración por
Resultados (CAR) en el Perú. 

7 

 
Complementariamente, se planteó que con la PPE también se lograría:

- Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional al presupuesto anual: el presupuesto

debe reflejar en cantidades de bienes y servicios definidos, y su equivalente en unidades
monetarias, los productos a entregar que generarán los cambios establecidos en el proceso de
PPE.

- Establecer roles y responsabilidades claras en la generación de productos y resultados, por

parte de los involucrados en la gestión de las instituciones y programas del Estado.

Para alcanzar estos objetivos, la PPE impulsó un enfoque integral que abarcaba a todos los sectores
(ministerios) y niveles del gobierno (Nacional, Regional y Local) en cada aproximación causal detrás de
un resultado propuesto. De esta manera, no se partía identificando a una institución y los productos que
ésta tenía que entregar para alcanzar dicho resultado, sino que primero identificaba lo que había que
entregar sin considerar qué institución debería hacerlo, y luego se esperaba que esta entrega se haga de
manera coordinada entre los diferentes sectores y niveles de gobierno (“Primero se debiera establecer el
presupuesto por productos y luego por instituciones según el rol que desempeñan”). De esta manera se
pretendía dejar de lado la iniciativa institucional para reemplazarla por otra que ponía en el centro al
resultado propuesto.10

En la práctica, la característica integral-multisectorial además ayudaba a cumplir un objetivo de

seguimiento presupuestal. Se buscaba identificar cuántos recursos del presupuesto estaban detrás de un
resultado estratégico. Esto implicaba que al elaborar los diseños causales de los PPEs, se haga
esfuerzos por identificar cualquier producto que ya esté siendo entregado por algún sector del Estado y
que tenga potenciales efectos sobre el resultado propuesto, para que pase a formar parte de la estrategia
multisectorial a favor del resultado referido. Formar parte de la estrategia significaba entrar a la agenda
de coordinación con el resto de sectores involucrados.11

El desarrollo metodológico para la PPE fue tomado del sector salud, en vista que este sector contaba con
experiencia en herramientas de gestión que se consideraron útiles para llevar a cabo un PpR. Fue con
esta influencia que se elaboró las instrucciones metodológicas para establecer los diseños causales
detrás de un resultado, la priorización de intervenciones públicas, la posterior definición de los productos,
su cantidad necesaria (metas físicas), la información de sus costos y su posterior formulación. Para ello,
la metodología propuso desarrollar los diagnósticos en tres niveles o modelos, para terminar postulando
el diseño del programa en un modelo adicional, el modelo lógico. Quizás la característica más
sobresaliente de esta metodología fue la búsqueda por la rigurosidad científica que respalde las
intervenciones a financiar. En esta búsqueda se establecía la importancia de sólo financiar
intervenciones que sean de probada eficacia, para lo que era necesario recurrir a métodos estadísticos
que determinaran la pertinencia de cada intervención para los resultados que se esperaban alcanzar.12

                                                            
10 Esta idea fue difundida generalmente bajo el slogan: “de las instituciones a los resultados que requiere y valora el ciudadano”. 
11 Con esto se pretendía cambiar la discusión presupuestal, centrada normalmente en presupuestos institucionales a una en la
que el debate sea en función a resultados, por esa razón era importante identificar todas las acciones del Estado que incidían
sobre un resultado propuesto. 
12 La metodología proponía efectuar una revisión sistemática de evidencias, tal como es la práctica de lo que se conoce como

evidence based policy, un derivado de la original evidence based medicine. Este instrumento consiste en sintetizar toda la
evidencia existente usando, por lo general, meta-análisis. Para más detalles ver: http://www.campbellcollaboration.org/ o
http://www.cochrane.org/  
8 

 
Como parte de este impulso de promoción de la PPE, en los años siguientes (2009-2010), las leyes de
presupuesto identificaron las prioridades que se debían abordar y los programas presupuestales que se
iban a crear durante el año fiscal correspondiente (lo que le daba el nivel de estratégicos), además
señalaban los ministerios o entidades encargados de conducir las estrategias y de identificar a todos los
actores involucrados independientemente del nivel de gobierno.

A través de las leyes de presupuesto entre los años 2007-2010, se crearon más de 25 PPEs; ciertamente,
unos con mayor nivel de desarrollo que otros en los diseños e instrumentos esperados. La aplicación del
enfoque integral y la metodología significaron un desafío casi inalcanzable para las instituciones
encargadas, por lo que la DGPP tuvo que apoyar el desarrollo de los diseños y la aplicación metodológica
a través de la disposición de consultores especializados. Por otro lado, el desafío de poder generar
alianzas exitosas entre los distintos sectores fue una permanente agenda pendiente.

Con alguna posterioridad a la aparición de los PPEs, otra iniciativa de la DGPP creó el concepto de
Programas Institucionales (PIT) en el marco del enfoque por resultados. La intención de esta iniciativa
fue identificar en el presupuesto público, la estructura programática de aquellos programas que habían
sido creados por Ministerios y sus organismos públicos mediante decreto supremo u otra norma con
rango de ley.13 Para integrar ambas iniciativas, se estableció que “la articulación de los PIT con el PpR se
da cuando un PIT contribuye al logro de los resultados de un Programa Presupuestal Estratégico, en
razón a que estos últimos programas representan una Estrategia Nacional para el logro de un resultado
determinado”.14 La identificación de los PIT implicó un diseño causal distinto al de la PPE y usualmente
se incorporaron a los PPEs como productos. Sin embargo, muchas veces los resultados que perseguía
un PIT y un programa estratégico eran distintos por lo que la articulación entre ambos no era una tarea
sencilla.

IV. Los avances recientes en la programación presupuestaria por

resultados

En vista del nivel de avance y cobertura de los instrumentos de PpR, la DGPP creía que era momento de
plantearse nuevos desafíos. Concretamente, era necesario incorporar más presupuesto y más
instituciones al enfoque de PpR para de esta manera contar con más información y hacer una gestión
presupuestaria integral que priorice al interior de todo el gasto público. Era necesario también revisar si
el instrumento de programación estaba fomentando el cumplimiento de los objetivos señalados en las
secciones anteriores. Por otro lado, hubo conciencia que se pudo generar algún grado de confusión en
las instituciones por el avance de los instrumentos de programación presupuestal que utilizaban
metodologías y enfoques distintos para abordar problemas similares. Por estas razones, la DGPP
empezó una revisión de los métodos y de los instrumentos creados bajo la concepción de PpR, revisión
que se dio en el contexto de la reorganización de la DGPP, lo que permitió tener más personal dedicado
al desarrollo de los instrumentos. Esta revisión llevó a la DGPP a plantear las modificaciones que se leen
en los Lineamientos para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público 2012 y sus
Anexos, aprobados mediante Resolución Directoral 002-2011-EF/76.01, los mismos que han sido
reafirmados y mejorados en la Directiva 002-2012-EF/50.01: “Directiva para los Programas
Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el

                                                            
13 Según la Directiva 005-2008-EF/76.01. 
14 Directiva 002-2009-EF/76.01. 
9 

 
año fiscal 2013” y en sus Anexos.15 En adelante denominaremos sencillamente Los Lineamientos para
referirnos a ambas normas. Como parte de esta revisión metodológica, se consultó la evidencia de la
implementación de PpR en otros países, se realizó una encuesta a los consultores especialmente
contratados para apoyar la PPE y se revisó la experiencia en el avance de los programas presupuestales
llamados estratégicos.

De acuerdo a la experiencia, mantener una ruta metodológica que tenía como principios básicos para la
gestión presupuestaria la multisectorialidad16 y la propuesta de resultados de nivel estratégico,
complicaba la posibilidad de extender un enfoque de programación basado en resultados y estaba
generando confusiones en varias entidades que pujaban por tener un programa presupuestal por
resultados.

En vista de lo anterior, para transitar hacia el cumplimiento de los objetivos señalados y además eliminar
la confusión generada por PPEs y PITs, en la programación y formulación del presupuesto 2012 se tomó
las siguientes medidas:

- Se cambian los nombres de programas presupuestales estratégicos y programas institucionales

y crear una sola categoría de programación por resultados: programas presupuestales.

- Se propone la metodología de marco lógico para encontrar vínculos causales, más usada
nacional e internacionalmente.

- Se determinó que los resultados que justifican la creación de un programa presupuestal,

contribuyen, y no son el fin mismo, a otros resultados asociados a objetivos de política nacional
de largo plazo (estratégicos antes y llamados resultados finales ahora).

- Los resultados finales no están definidos por el MEF o por el Congreso en el debate
presupuestal, sino que obedecen a los objetivos del Plan Estratégico Nacional elaborado por el
CEPLAN y coordinados con los sectores respectivos.

- Esta vez son los sectores los que proponen los programas presupuestales. La participación del
MEF (DGPP) se da en la acreditación de los contenidos mínimos (Anexo 2 de Los Lineamientos)
de estos programas, a diferencia de años anteriores en que la ley de presupuesto proponía los
programas y el MEF orientaba sus diseños para su inclusión en el presupuesto del año siguiente.

- En la metodología presentada, se reduce la exigencia para mostrar evidencias ex-ante y así

justificar los vínculos causales, y se promueve la generación y uso de evidencias ex-post, como
una aceptación implícita de que en muchos casos no existe, a priori, evidencia concluyente.

- Se exige tener una unidad responsable del diseño y ejecución del programa presupuestal al
interior de la entidad.

- Se crea dos categorías adicionales de programación que completan el presupuesto: las acciones
centrales que tienen relación con la gestión de recursos humanos, materiales y financieros de la
entidad y que contribuyen al logro de resultados de todos sus programas presupuestales; y las
asignaciones presupuestarias que no resultan en productos, que comprende aquello que no
                                                            
15 La Directiva 002-2012-EF/50.01 es aprobada mediante Resolución Directoral 004-2012-EF/50.01. 
16 La multisectorialidad es entendida como la inclusión de dos o más ministerios.  

10 

 
 pertenece a las actividades productivas de la entidad (principalmente, pago por servicios de
deuda y pago de pensiones).

- Se mantiene el diseño metodológico de los programas ya creados bajo el liderazgo del sector
salud.

Para explicar mejor las medidas adoptadas, a continuación ensayamos una serie de reflexiones en torno
a los conceptos más importantes que han motivado los avances previamente presentados.

a. Apropiación de los resultados

En nuestro modelo de PpR, la apropiación juega un rol muy importante. No hay presupuestación por
resultados si no hay entidades comprometidas con el logro de sus resultados. La apropiación es el origen
del cambio, es la fuerza que lleva a los gerentes de las entidades públicas a programar bien, a hacer el
mejor de sus esfuerzos para identificar los productos más eficaces en el logro de sus resultados. La
apropiación es lo que lleva a vincular la planificación de la institución con la programación
presupuestaria. En ese sentido, lo que busca la DGPP es que cada vez sean más los gerentes y
entidades públicas que sigan un enfoque por resultados. La DGPP promueve esta práctica al dejar que
sea la demanda la que regule el avance de la programación presupuestaria por resultados y así
garantizar el interés de las entidades. Este es un importante avance con respecto a la práctica anterior
en la que los gerentes o autoridades políticas de los sectores no escogían sus resultados o programas
presupuestales. La DGPP, como autoridad normativa, orienta metodológicamente sobre el interés
demostrado por las entidades, entregando pautas que deben ser cumplidas para asegurar que: i) el
proceso de presupuestación por resultados se desarrolle tomando en cuenta aspectos relevantes de la
gestión de la entidad, y ii) que el interés manifestado por la entidad garantice una vinculación con los
objetivos de desarrollo del país.

En la experiencia reciente, se advirtió que el uso de una metodología desconocida y muy rigurosa, puede
provocar que los responsables de la programación (y más aún los responsables de los resultados de la
gestión) se involucren poco en los diseños de causa-efecto y entreguen esta tarea a terceros contratados
especialmente para ello. A raíz de ello, en los dos recientes procesos de programación presupuestaria se
cambió la orientación metodológica por una más ágil y más conocida por las entidades, como es el marco
lógico, que además es extensamente usado en la práctica internacional.

Sobre las pautas metodológicas, se debe señalar que en sí mismas no deben representar una rígida
barrera a la entrada, sobre todo cuando las entidades muestran un real interés, ya que la DGPP como
parte de su gestión presupuestal, necesita incorporar progresivamente información sobre los bienes y
servicios que entregan las entidades, al menos inicialmente como un registro de gasto. Como se
mencionó al inicio de esta sección, la denominación de programa presupuestal es solamente el punto
inicial de la gestión presupuestaria por resultados, una vez que un programa presupuestal es aprobado
mediante la ley de presupuesto, se inicia la dinámica de mejoramiento metodológico y de recojo de
información de desempeño tan necesaria para la gestión presupuestaria por resultados.

b. El interés por el ciudadano y la organización del Estado: la multisectorialidad

Hay acuerdo que los resultados que importan de la aplicación de las políticas públicas son aquellos que
mejoran la situación de las personas. Las principales interrogantes en torno a la aplicación de las
11 

 
políticas públicas tienen que ver con mejorar las condiciones de vida del ciudadano, con igualar las
oportunidades de desarrollo, con descubrir qué es lo que falta para que los niños puedan tener sus libros
escolares a tiempo o que las familias tengan completo acceso a los servicios de saneamiento básico,
entre otras interrogantes. Sin embargo, no puede soslayarse que la aplicación de políticas sigue a la
conformación administrativa del Estado a través de sus diferentes entidades, quienes de acuerdo a la
normatividad correspondiente son las responsables de ejecutar y liderar acciones en un ámbito
determinado. Esta misma organización de entidades determina que quienes tienen a su cargo algún
sistema administrativo del Estado, como es el caso de la DGPP con el Sistema Nacional de Presupuesto,
gestionen basándose en esta organización. Los créditos presupuestarios se asignan a pliegos o
entidades en la ley de presupuesto, las que finalmente ejecutan estos recursos entregando bienes y
servicios y definiendo de esta manera el carácter de las políticas de Estado. Adicionalmente, hay que ser
conscientes de la complejidad que representan los efectos de estas intervenciones. Las intervenciones
públicas son multipropósito, por lo que una intervención tiene efectos en varios resultados propuestos
sobre la población. Siendo así, en muchos casos los resultados que se proponen conseguir se logran con
la intervención conjunta de varios sectores o instituciones del Estado. Por ejemplo, un buen rendimiento
escolar en los niños más pobres requiere no sólo de políticas educativas, sino también de políticas de
salud, de políticas alimentarias, de políticas de ingresos para que los padres no tengan que forzar a los
niños a trabajar, etc.

Si, por un lado, la asignación de los créditos presupuestarios obedeciera únicamente a la organización
administrativa del Estado, ésta no estaría centrada en los efectos de las intervenciones públicas sino más
bien en un fortalecimiento administrativo de cada entidad. Si, por otro lado, la asignación presupuestaria
obedeciera únicamente a los posibles resultados de las intervenciones públicas sin tomar en cuenta la
organización administrativa del Estado, ésta no contemplaría las limitaciones de acción, la delimitación de
responsabilidades en la gestión del Estado, las posibilidades de coordinación entre entidades o entre
gobiernos, etc. Por tanto, una adecuada asignación no debería estar en ninguno de los dos extremos
sino en un punto intermedio que asegure que las entidades busquen logros concretos de sus acciones de
acuerdo a las posibilidades que tiene la gestión de cada una en la estructura del Estado, redundando con
ello en mejoras en el servicio al ciudadano.

Complementando lo anterior, resulta útil recordar que según la ley 29158 (Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo –LOPE-), que es la norma que organiza a buena parte del Gobierno Nacional, los ministerios
son los que diseñan, establecen, ejecutan y supervisan las políticas nacionales y sectoriales, asumiendo
la rectoría respecto de ellas. Adicionalmente, planifican, financian y garantizan la provisión y prestación
de servicios públicos, coordinando con los Gobiernos Regionales y Locales la implementación de estas
políticas así como la evaluación de su cumplimiento, cuando se trata del ejercicio de las competencias
compartidas que son materia de la descentralización.17 Y recordar también que el presupuesto público es
un instrumento de la gestión económica y financiera del Estado, y que el Estado se gestiona a través de
sus diversas instituciones. Según las leyes 2811218 y 2841119, el presupuesto del sector público está
conformado por los presupuestos aprobados a nivel institucional y es el titular de la entidad púbica el
responsable de efectuar la gestión presupuestaria.

                                                            
17 Artículos 22 y 23 de la ley 29158 (LOPE) 
18 Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público. 
19 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto 

12 

 
Sobre esta plataforma se han realizado las acciones de la DGPP en la programación presupuestaria del
2012 y del 2013. Las entidades han comenzado a explicitar los resultados que esperan de sus gestiones
y detallar las características de los bienes y servicios que entregan al momento de programar y formular
sus presupuestos. Esto es importante porque si todas las instituciones del Estado entregaran
adecuadamente los productos regulares que cumplen con sus objetivos básicos, cualquier meta de
resultado sobre la población representaría menos desafíos para la gestión pública. Es decir, revisando y
mejorando las prácticas individuales de las entidades, sin tener que solicitar apoyo de otro sector, se
debe mejorar la acción conjunta del Estado y avanzar sobre los resultados con clara orientación
ciudadana. Esto no significa que la programación presupuestal multisectorial esté descartada en el
enfoque por resultados. Lo que se exige ahora para que haya iniciativas de programas multisectoriales
es que exista una plataforma de soporte, tal como una coordinación intersectorial respaldada
políticamente, que garantice que las acciones de diversas instituciones o sectores respondan a una
estrategia del más alto nivel con resultados compartidos y responsabilidades bien definidas.

Inicialmente en la programación presupuestaria por resultados, la PPE tenía como condición la

transversalidad o multisectorialidad; es decir, debía identificarse todas las acciones del Estado que
incidían en un resultado para proponer un programa presupuestal20. Los diseños de los programas
presupuestales no tenían límites para incorporar intervenciones de otras instituciones. Pero los diseños
no implicaban verdaderas estrategias propuestas por las autoridades, además que tenían un problema
metodológico: sin estos límites y considerando que cada intervención pública en realidad tiene muchos
ámbitos de alcance, dudar si una intervención debía o no formar parte del diseño de un programa era
inevitable. Por otro lado, se volvía complejo llevar adelante un control de la asignación y la definición de
responsabilidades de cobertura de productos y logro de resultados, sobre todo si es que no existe una
articulación entre los sectores.

Por supuesto que existen metas dentro de cualquier gestión que necesita de esfuerzos adicionales de
otros sectores para poder ser alcanzadas, y es válido que las instituciones o las autoridades las planteen;
pero deben tener el respaldo de un compromiso político para hacer efectiva la coordinación necesaria que
permita asignar recursos y establecer claramente las responsabilidades entre instituciones para la
posterior evaluación y rendición de cuentas, de otra manera no estaríamos hablando de esfuerzos
multisectoriales. De ninguna manera le corresponde a la DGPP del MEF definir cuáles son las
estrategias de las políticas públicas que deben ser coordinadas. Esa es una decisión que está en otro
nivel.

c. El interés por el ciudadano y la Planificación Institucional

El desarrollo de nuestro sector público nos revela que las acciones de planificación aún no se han
consolidado, de tal manera que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 no necesariamente
guarda relación con los planes sectoriales.21 Frente a esta realidad, uno de los requerimientos mínimos
de estricto cumplimiento en Los Lineamientos para la programación presupuestaria, ha sido justamente
su vinculación con el plan de Desarrollo Nacional; es decir, la acreditación técnica de la DGPP debe ser
tal que se asegure una real vinculación con los objetivos estratégicos de desarrollo. Incluso en Los
Lineamientos aparece un anexo con una lista tentativa de Resultados Finales que fueron trabajados junto

                                                            
20
 Esta transversalidad le daba el carácter de “estratégico”. 
21 Como lo revela la página del CEPLAN: http://www.ceplan.gob.pe/sectoriales.  
13 

 
con CEPLAN para orientar a los proponentes de programas presupuestales a establecer una vinculación
con sus Resultados Específicos de programas presupuestales.

Creemos que la relación entre el presupuesto y la planificación institucional que ordena la ley es algo que
deba cumplirse. Si bien es cierto que el ejercicio de planificación es aún incipiente, esto determina que
existe un terreno por desarrollarse y no un motivo para establecer una brecha entre planificación y
presupuesto. Actualmente la vinculación entre el presupuesto y la planificación institucional se da
principalmente en los términos agregados y se vuelve más tenue a medida que se va yendo a actividades
particulares. Esta situación es la que obliga a que se haga una evaluación rigurosa de los resultados u
objetivos planteados en cada programa presupuestal, la que será menos necesaria cuando los
documentos de planificación institucional estén alineados con el plan de Desarrollo Nacional y se asegure
que esta planificación sea la misma que se refleje en la programación presupuestaria.

Los iniciales contactos con CEPLAN revelan el interés de la DGPP porque se respete la normatividad
vigente en el sentido de la vinculación explícita del plan con el presupuesto. Con estas acciones de la
DGPP, se trata de apoyar y complementar el trabajo que tiene que hacer CEPLAN como parte de la
transición a una gestión pública que se proponga alcanzar resultados. En el desarrollo progresivo del
PpR, la DGPP considera mantener las conversaciones con CEPLAN para caminar juntos e impulsar la
gestión por resultados.

Inicialmente en la programación presupuestaria, la alternativa tomada por la PPE en virtud de la ausencia

de planes bien desarrollados o de una vinculación explícita con el “interés ciudadano”, había sido la de
proponer (desde algún lugar que podía ser el MEF o el Congreso) metas de avance sobre “problemas
nacionales”22 (es decir, resultados) donde había cierto consenso y que podían considerarse estratégicos.
Sin embargo, el no tener una manera institucionalizada de definir estos resultados estratégicos, ni
prioridades explícitas de gobierno, se corría el riesgo de dar paso a una serie de iniciativas de origen
diverso y todas ellas con potencialidad de ser consideradas estratégicas. Adicionalmente, al proponerse
fuera de las instituciones, había un alto riesgo de que los programas presupuestales no generen interés
en la gestión (no generen apropiación).23

Por otro lado, al parecer hay un temor que al ser sectoriales, los actuales programas presupuestales
nunca se consoliden y estén sujetos a la voluntad de los gerentes de turno quienes podrían cambiarlos
sustantivamente de un ejercicio a otro. Sobre esto, hay que decir en primer lugar, que precisamente es la
vinculación con la planificación nacional lo que guía la presupuestación y es lo que se revisa en el
proceso de acreditación que hace la DGPP a las propuestas de programas presupuestales. Es decir, no
hay completa libertad para cambiar la programación presupuestaria previa. Pero también hay que
resaltar que la literatura reconoce que una de las diferencias del PpR con anteriores innovaciones
presupuestarias, es la autonomía con la que debe contar la gestión si es que va a tener que responder
por los resultados que consiga.24 En tal sentido, como en tantas otras situaciones, se debe tener un
grado de flexibilidad y de rigidez, donde ninguno de los extremos es deseable. Para que un gerente o
ministro pueda hacerse responsable por los resultados debe tener un grado de autonomía, de poder de
decisión (además que es parte de la apropiación), lo que la DGPP cuidará es que las modificaciones
                                                            
22 Término usado en la pasada normatividad. 
23 Se corría el riesgo de no tener gestores que propongan los programas, por lo tanto al ser terceros los proponentes en un
contexto multisectorial, las acciones de las entidades podían quedar en varios programas o quedar en uno solo pero sin una
razón sólida aparente. 
24 Ver por ejemplo Tavares y Beretta (2006) op. cit.  

14 

 
propuestas tengan sustento técnico (los requisitos metodológicos) y no pongan en riesgo la seriedad del
proceso de programación.

d. El uso de evidencias en la programación por resultados

Otro punto que ha sido bastante discutido respecto a la metodología detrás de la programación
presupuestaria, es el del uso de evidencias para sustentar las intervenciones públicas. Antes de Los
Lineamientos, este punto era muy enfatizado y había una detallada instrucción metodológica que
explicaba la manera en que debía garantizarse que cada intervención programada fuera eficaz en mejorar
los resultados propuestos.

Sobre el uso de evidencias, hay que tener en cuenta que para muchos temas en ciencias sociales, no
existe, o es muy escasa, la evidencia cuantitativa que cumpla con los estándares de rigurosidad que se
aplican, por ejemplo, en medicina. Esto es así pues, a diferencia de las ciencias médicas, en ciencias
sociales el uso de diseños de investigación experimentales25 o no es parte de la tradición académica o su
implementación es dificultosa por razones prácticas. En este sentido, no se puede asumir que con una
revisión de la literatura empírica ya se tiene el conocimiento suficiente para poder distinguir qué es lo que
funciona y qué es lo que no, para abordar de manera eficaz una determinada problemática en el país.26

Sí creemos que la práctica de financiar intervenciones públicas de probada eficacia es óptima en el

proceso de asignación de recursos, y una señal que debe emitirse desde la DGPP es que cuando haya
una intervención probada para alcanzar un resultado propuesto, esta debe implementarse antes
que cualquier otra. Sin embargo, la DGPP no puede instruir a una entidad sobre qué es lo que debe
hacer para alcanzar un resultado, puede pedirle que rinda cuentas, que exponga qué espera de sus
intervenciones y por qué, dentro de lo cual debe estar el sustento de los estudios o experiencias
realizados (cuando existan), pues es función de la DGPP velar porque los recursos se asignen con la
mayor calidad posible, pero hay que resaltar que son las entidades las únicas responsables por los
resultados de sus intervenciones y son los especialistas en cada materia. En Los Lineamientos se sigue
pidiendo que muestren evidencia de la eficacia de sus intervenciones, pero no se somete a las entidades
a ningún método específico de búsqueda de intervención pública y se considera el hecho real que en
muchos casos la evidencia de carácter concluyente, aún no se ha producido. Adicionalmente y tal como
se señaló en el modelo de PpR, se espera que el desarrollo y uso de los instrumentos de seguimiento y
evaluación vayan informando respecto de la eficacia de estos programas.

e. A modo de resumen

1. A pesar de los cambios realizados y listados previamente, se debe resaltar que Los Lineamientos
mantienen las ideas generales de inicio de la reforma PpR y específicamente en el instrumento de
programación se mantiene lo siguiente:

‐ Principalmente, la visión de estar dirigida a alcanzar los resultados.

‐ Organizar el presupuesto en base a programas.

                                                            
25
 En una investigación experimental la intervención se entrega aleatoriamente entre los beneficiarios calificados, generando con
ello un grupo de tratamiento y un grupo de control comparable que son equivalentes entre sí. Esta entrega al azar es muy difícil
de encontrar en las políticas públicas. 
26 Estas reflexiones provienen básicamente de lo entregado por los consultores encargados del diseño de los PPEs. 

15 

 
 ‐ Definir productos para hacer un control más efectivo del gasto público.

‐ Promover paulatinamente el diseño de intervenciones basadas en evidencias.

‐ El desarrollo de un sistema de seguimiento de indicadores y evaluaciones de resultado de

programas presupuestales.

2. Asimismo, al realizar las modificaciones, la reforma PpR avanza en lo siguiente:

‐ Permite la creación de programas a mayor escala mediante un sinceramiento metodológico.

‐ Promueve la apropiación de los resultados por parte de las entidades públicas.

‐ Define claramente los responsables de alcanzar los objetivos lo que mejora los mecanismos de
rendición de cuentas.

‐ Avanza en la vinculación de los resultados de los programas presupuestales y los objetivos de

los documentos de gestión de las entidades.

- Reconoce la organización de los órganos ejecutivos del Gobierno, en el cual cada sector es el
responsable de las políticas a implementarse y de los resultados en los correspondientes
ámbitos del Estado.

3. La DGPP con los cambios realizados, reconoce la importancia de los objetivos de largo plazo para el
desarrollo del país y por eso trata de alinearse con el Plan de Desarrollo Nacional del CEPLAN, pero
enfatiza en la necesidad de contar con más entidades presupuestando resultados y generando
información de desempeño que sea útil para tomar decisiones de priorización del gasto público. La
metodología anterior tenía un límite natural para esta expansión pues no todas las actividades del
Estado pueden considerarse estratégicas; adicionalmente, no existe aún en el Estado peruano un
orden de prioridades explícito que permita inequívocamente determinar qué es estratégico y qué no.

4. Las intervenciones públicas tienen un carácter multipropósito y si bien los problemas nacionales los
resuelve la acción conjunta de todas las fuerzas del Estado, hay varios requisitos que deben cumplirse
para programar recursos en varios sectores que estén tras el logro de un mismo resultado. Uno de
ellos es que exista la posibilidad de concertar las intervenciones para complementarlas, ahorrar
duplicidades y hacerlas más efectivas. La experiencia que se ha recogido señala que el nivel de
comunicación entre pliegos o sectores es muy bajo y que el costo de coordinación es alto. Por otro
lado, se hace muy difícil hacer un seguimiento por responsable a los avances en la entrega de
productos y en la atribución de los resultados. Finalmente, se debe resaltar que la actual metodología
de programación presupuestaria por resultados no ofrece ninguna resistencia para la aproximación
multisectorial, siempre que pueda asegurarse que estas dificultades están superadas.

16 

 
V. Más temas importantes a considerar

a. Presupuesto por Resultados y la Eficacia del Gasto público

Mucho se ha hablado sobre la eficacia o efectividad en el logro de resultados. Se suele creer que
mediante la implementación del PpR se garantiza la efectividad de los resultados, si no es así se piensa
que esta estrategia presupuestaria es incompleta o inadecuada. Estas afirmaciones olvidan que el
ejercicio de presupuestación comprende sólo un subconjunto de todas las decisiones que se toman en la
administración de una entidad pública. Están las decisiones que se toman diariamente referidas a la
contratación de personal, a la compra de insumos, entre otros, y que el ejercicio de presupuestación no
garantiza la calidad o idoneidad de quienes son contratados, o de los bienes comprados, ni la pertinencia
del procedimiento o del momento en que se toma la decisión, para mencionar solo algunos ejemplos.

El PpR es una estrategia que pretende crear los incentivos para que el conjunto de las decisiones de la
administración pública alcancen los resultados esperados. Pero es un error creer que es la única
estrategia, o que es condición suficiente para garantizar el logro de resultados. Para ello, hay que
concebir un conjunto de reformas que construyan una verdadera “administración o gestión pública por
resultados”, entre las cuales podemos mencionar, además del PpR, las reformas al servicio civil que
promuevan la motivación del personal, una mejor estructura organizacional entre las instituciones
públicas y al interior de las mismas, un ejercicio de control interno con un nivel de flexibilidad adecuado
que permita a las gerencias enfocarse menos en sus procesos internos y más en sus resultados, el uso
de sistemas informáticos de gestión, etc.

Hay varias acciones por tomar para caminar hacia una gestión por resultados que van más allá de los
límites de acción del Sistema Nacional de Presupuesto Público. Mientras tanto, se viene dando un
cambio fundamental en la mirada de la ejecución presupuestal por parte de la DGPP. Si bien
tradicionalmente y por aplicación de la Ley N° 28411, la participación de la DGPP en la ejecución
presupuestaria de los pliegos se ha dado básicamente a través de un seguimiento de los niveles de
ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios aprobados, ahora con el PpR por un lado, a
través de las modificaciones en el ejercicio de programación presupuestaria se transita hacia un
monitoreo de la cadena de insumo-producto-resultado, y por otro lado, con las evaluaciones
independientes, se hace una revisión de la gestión de las entidades, aunque es sólo complementaria a
las tareas que se deben implementar desde otros Sistemas del Estado.

Pero la buena ejecución del gasto que asegure resultados está en manos de las entidades antes que en
la DGPP del MEF. Hay espacios por recorrer por otros sistemas administrativos del Estado que pueden
ayudar en el tránsito hacia una gestión por resultados en el sector público, tales como el CEPLAN, órgano
rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, SERVIR, organismo rector del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la Secretaría de Gestión Pública, que es el órgano que
conduce el proceso de modernización del Estado y competente en materia de funcionamiento y
organización del Estado y la Contraloría General de la República, ente rector del Sistema Nacional de
Control. Y el avance en los instrumentos de PpR, ha permitido que se inicien diálogos con varias de
estas entidades para trabajar coordinadamente en una gestión por resultados.

17 

 
Cierto es que si luego de unos años no se implementan reformas en otras áreas de la administración
pública, es muy probable que se haya mejorado la organización del presupuesto público o los sistemas
de información de desempeño, pero todavía estemos lejos de alcanzar los resultados esperados.

b. Consolidación de una ruta metodológica en el PpR

El óptimo de una formulación presupuestaria sería aquella en la que cada entidad proponga resultados
esperados por los ciudadanos que ayuden a cerrar los déficits que nos distancian del desarrollo, y que al
mismo tiempo programe gastar recursos únicamente en aquellas intervenciones necesarias para alcanzar
dichos resultados. Sin embargo, las entidades no siempre conocen cuáles son aquellas intervenciones
necesarias, algunas veces por falta de esfuerzo en la búsqueda y otras veces porque no es tan sencillo
tener el conocimiento de lo que es realmente necesario para acceder a los resultados esperados.

En la búsqueda de este óptimo, la DGPP puede motivar que las gerencias de las entidades públicas
hagan un mayor esfuerzo que conduzca a usar de mejor manera los recursos y alcanzar los resultados
esperados. Desde el momento de la programación presupuestaria, la DGPP puede dar pautas que
generen procedimientos concienzudos de revisión de las acciones de las entidades, y es justamente en
ese campo donde han descansado las principales revisiones metodológicas para el presupuesto de este
año y del próximo. Se ha tratado que con estas nuevas pautas metodológicas sean más las entidades
que se animen a proponer resultados y con ello hagan esfuerzos adicionales por tecnificar su proceso de
programación presupuestaria buscando encontrar correlación o causalidad en aquellas acciones que
emprenden y los resultados que se proponen.

La organización del presupuesto público en base a programas presupuestales ha seguido lo

recomendado ampliamente por la literatura internacional,27 tratando de ser cuidadoso en la construcción
de los programas y siendo conscientes que no hay una receta única en este ejercicio sino que más bien
se va definiendo progresivamente tomando en cuenta las oportunidades y limitaciones que ofrece la
propia realidad local. Como parte del avance metodológico está el mayor énfasis que se quiere dar a los
instrumentos de evaluación y seguimiento. Todas las entidades deben recibir el mensaje que serán
evaluadas tanto en el diseño e implementación de sus programas, como en el logro de productos y
resultados por la DGPP. De igual manera, la información que se genere en las acciones de seguimiento
alimentará el conocimiento de la DGPP (idealmente también del Consejo de Ministros y del Congreso,
donde finalmente se aprueban las asignaciones presupuestarias) y servirá para tomar decisiones de
asignación de recursos en las siguientes etapas de programación y formulación presupuestal. Es decir, se
está poniendo los incentivos para que las acciones que programen las gerencias de las entidades sean
aquellas que con esfuerzo han podido identificar como más eficaces y eficientes para lograr resultados.

Palabras adicionales merece la ruta de evaluaciones que se está proponiendo. Como señalamos al
inicio de este punto, muchas veces no existe el conocimiento de lo que es realmente necesario para
alcanzar los resultados esperados, y las políticas públicas son una práctica bien intencionada de ensayo y
error. Las evaluaciones buscan generar el conocimiento y despejar la duda sobre lo realmente
importante. Son una herramienta muy importante para la gestión de las entidades y para la misma
gestión presupuestaria de los recursos públicos. Las evaluaciones de impacto son el instrumento más

                                                            
27
 Ver Robinson y van Eden (2007) y Diamond (2003). 

18 

 
potente para poder determinar el efecto real de una política pública y se espera acelerar esta ruta en el
más corto plazo.

Pero la revisión metodológica y de los instrumentos implementados es dinámica y no ha terminado con

la última etapa de formulación presupuestaria. Tanto es así que incluso en el área de programación hay
aún algunos caminos que ir construyendo como lo son aquellos que tienen que ver con la participación de
los gobiernos subnacionales, para poner un ejemplo. Este es un tema muy importante en el desarrollo
del PpR. Con Los Lineamientos se ha avanzado en definir la participación de los gobiernos regionales y
locales para la programación del presupuesto 2013. En aquellos programas presupuestales cuya
estructura lógica comprende a los tres niveles de gobierno, se está pidiendo que designen un coordinador
territorial a nivel del pliego responsable, y un coordinador regional y otro local, quienes en conjunto
deberán definir las acciones necesarias para coadyuvar a la mejora de la gestión presupuestal.

Por otro lado, en lo que es la generación de información, a partir de las acciones de seguimiento y
evaluación se tratará de consolidar los instrumentos existentes y crear los que se requieran para contar
con mayor información respecto a procedimientos y productos. Al igual como debiera ser la
implementación de la gestión por resultados en las entidades, en el caso de la DGPP es el logro de los
objetivos propuestos los que van determinando las innovaciones metodológicas, las mismas que se
espera vayan tomando forma y consolidándose en el tiempo.

c. La DGPP está en medio de la reforma PpR

La DGPP en esta reforma de PpR tiene una participación fundamental, no sólo por ser la autoridad
normativa que puede imponer nuevas metodologías de programación presupuestaria o de generación de
información a través de indicadores y evaluaciones del gasto, sino que al tener la responsabilidad de
preparar el anteproyecto de la ley de presupuesto, puede proponer decisiones de asignación de recursos
públicos entre los pliegos.

Los cambios propuestos por la DGPP en las diferentes fases del ciclo presupuestario, han sido producto
de una revisión de las metodologías presupuestales aplicadas internacionalmente y localmente, revisión
que no se ha detenido a partir de los cambios realizados sino que es efectuada permanentemente. Se ha
recibido visitas de expertos internacionales que han destacado los avances que se han hecho en la
programación presupuestaria.28 Como se señaló líneas arriba, todavía se está en un proceso de
consolidación metodológica de los instrumentos de PpR lo que genera una dinámica de revisión y
consulta con los actores presupuestales y con otros especialistas comprometidos.

Los pasos que se han dado en esta reforma presupuestaria implican que la función de los profesionales
al interior de la DGPP ha debido actualizarse a los nuevos desafíos. En ese sentido, la reciente
reorganización29 de la DGPP también obedeció a un fortalecimiento del enfoque por resultados. La
revisión de los presupuestos de los pliegos tuvo que tecnificarse y ajustarse para cumplir con los objetivos
propuestos (y se sigue tecnificando). La DGPP es un activo vigilante del buen uso de los recursos con un
creciente conocimiento de la función sectorial y de la problemática resultante de los bienes y servicios
entregados por los pliegos a los ciudadanos, a partir de la mayor información generada.
                                                            
28
  Rojas, Fernando (2012) y FMI (2012). En ambos casos, sin embargo, se reconoce que no desaparece el riesgo de que en
lugar de sustituir los sistemas y procedimientos sólo se adicionen esfuerzos para cumplir con lo que el MEF exige. 
29 Mayo de 2010.  

19 

 
Los sectoristas al ser la imagen de la DGPP frente a sus pliegos, deben estar en capacidad de supervisar
el logro de los resultados propuestos, de analizar las razones del cumplimiento o incumplimiento de estos
logros y de discutir con el pliego respecto a la idoneidad o no de alguna de las intervenciones propuestas.
Por otro lado, los analistas de seguimiento y evaluación y de otras áreas de estudios, deben nutrir a los
sectoristas con la información de seguimiento de los indicadores de los programas presupuestales y de
los informes y recomendaciones de las evaluaciones realizadas, para exigir su cumplimiento.

Es necesario además, que al interior de la DGPP se vayan dando los espacios (disposición de tiempo y
equipos de trabajo) para el ejercicio de asignación consciente de los recursos, lo que tiene que ver con la
priorización de programas presupuestales, el abordaje de las demandas adicionales (su contribución a los
resultados esperados, la justificación de los montos, etc). En ese mismo sentido, la generación de la
información como resultado de estas reformas debe coincidir con que las decisiones de asignación sean
lo más transparentes posibles; la DGPP y el MEF deben esmerarse en entregar la información de la
manera más transparente a las entidades y a la sociedad para que se haga un juicio correcto de dichas
asignaciones.

VI. Conclusiones

1. La clasificación del presupuesto en base a programas presupuestales facilita la priorización del gasto
público, adicionalmente pretende imponer presión sobre las entidades para mejorar el desempeño de
su ejecución del gasto. Sin embargo, es necesario que se produzca información sistemática de los
programas presupuestales.

2. Los avances recientes que se han producido en la programación presupuestaria, han seguido las
recomendaciones de la literatura existente y han sido bien evaluados por expertos internacionales que
han tenido la oportunidad de revisarlos.

3. Los avances recientes en la programación estimulan el desarrollo de la capacidad gerencial, permiten

asociar los esfuerzos y responsabilidades desde los objetivos más elevados de desarrollo para el país
hasta el de los ministerios y entidades. Adicionalmente, la mayor cobertura de los programas
presupuestales permite proyectar una gestión pública basada en resultados, en la que el PpR es uno
de sus componentes principales pero no el único. Este avance en cobertura ha permitido poner en
perspectiva que los cambios necesarios en modernización de la gestión, estructuras organizacionales,
planificación estratégica, medición de resultados y evaluaciones, entre otros, pueden usar como base
a los programas presupuestales.

4. Igualmente, para la construcción de un marco fiscal de mediano plazo que haga más predecible y
transparente el gasto público, es necesario tener una proyección del gasto así como de las brechas
que están por cerrarse, y el avance de los programas presupuestales es una herramienta que
aumenta las posibilidades de construir con éxito este marco.

5. Si bien ha habido avances significativos en el PpR y en la programación presupuestaria, los desafíos

son aún numerosos. El riesgo de la falta de apropiación por parte de las entidades no está disuelto
todavía, las capacitaciones y las exigencias impartidas por la DGPP no han hecho que se sustituya
completamente la manera tradicional de elaborar el presupuesto, por lo que es necesario que se den
avances en otros sistemas administrativos del Estado para caminar hacia una gestión integral por
20 

 
 resultados. En la programación presupuestaria falta todavía mejorar la articulación con los gobiernos
subnacionales y asegurar una rutina de recojo de información que asegure su disponibilidad en los
momentos de toma de decisiones.

Referencias

BID (2009). Presupuesto Basado en Resultados. Conferencia Internacional.

Diamond, Jack (2003). From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market
Economies. IMF Working Paper. WP/03/169.

DNPP-MEF (2008). Conceptos y Líneas de acción.

Espinoza, Henry y Franklin Huaita (2012). Aplicación de Incentivos en el sector público, DGP-01/2012.
Dirección General de Presupuesto Público.

FMI (2012). Perú: Implementación del Presupuesto Multianual de Gasto Público. Departamento de
Finanzas Públicas. Exclusivamente para uso oficial.

Governa (2005). Evaluación de los Convenios de Administración por Resultados (CAR) en el Perú.

OECD (2007). Performance Budgeting in OECD countries. OECD.

Robinson, Marc y Duncan Last (2009). A Basic Model of Performance-Based Budgeting. IMF, Technical
Notes and Manuals.

Robinson, Marc y Holger van Eden (2007). Program Classification. En: “Performance Budgeting: Linking
Funding and Results”, editado por Marc Robinson. Palgrave, Macmillan.

Rojas, Fernando (2012). Informe de Consultoría sobre Control de Calidad de Programas Presupuestarios.

Tavares, Martus y Beretta Nora (2006). Sistemas de Planificación Estratégica e Innovaciones

Presupuestarias. Informe preparado para el BID/PRODEV.

21 

 
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
 1. ¿Qué es el Presupuesto por Resultados?
Para comprender qué es el Presupuesto por Resultados es necesario recordar,
que un objetivo fundamental de la administración pública es contar con un
Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios
de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Para
lograr este objetivo, contamos con el Presupuesto Público como principal
instrumento de programación financiera y económica que apunta al logro
de las funciones del Estado de asignación, distribución y estabilización.

El Presupuesto Público puede generar cambios en la gestión pública

planteando reformas en el desempeño de las instituciones del Estado. Con
este fin, la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), como ente
rector del Proceso Presupuestario ha establecido los cambios necesarios para
darle a éste proceso un nuevo enfoque, el de Resultados.

El Gobierno a través de la aprobación de la Ley 28927- Ley del Presupuesto

del Sector Público para el Año Fiscal 2008-, Capítulo IV, incorpora los
elementos básicos para la introducción del Presupuesto por Resultados en
el Perú, estableciendo una ruta para su progresiva implementación en todas
las entidades de la administración pública peruana y en todos los niveles de
gobierno.

1.1 Características del Presupuesto por Resultados (PpR)

Las características del Presupuesto por Resultados nos permiten ver porque
2 decimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el
Presupuesto; rompiendo además con el esquema tradicional de enfoque
institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulación
de la intervención del Estado.

Del Presupuesto por Resultados podemos decir que:

● Parte de una visión integrada de planificación y presupuesto y la

articulación de acciones y actores para la consecución de resultados.

● Plantea el diseño de acciones en función a la resolución de problemas

críticos que afectan a la población y que requiere de la participación de
diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido.

1.2 Objetivo del Presupuesto por resultados

La implementación del PpR tiene por objetivo:

“Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se desarrolle según los
principios y métodos del enfoque por resultados contribuyendo a construir
un Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la
población”.

El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para

elaborar el Presupuesto Público en el que las interacciones a
ser financiadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y
evaluán en relación a los cambios que propician a favor de la
población, particularmente la más pobre del país.
2. ¿Cuáles son los avances y diseños realizados bajo el
enfoque de presupuesto por resultados en el proceso
de programación y formulación del Presupuesto?
A continuación, presentamos una breve descripción de los avances y diseños
realizados bajo el enfoque de Presupuesto por Resultados en el proceso de
programación y formulación del Presupuesto 2008.

2.1 Programación Presupuestaria Estratégica (PPE)

Según lo dispuesto en el Capítulo IV de la Ley 28927, la DNPP, desarrolló la

metodología para la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la cual
se aplicó, conjuntamente con los pliegos involucrados, a las once actividades
prioritarias indicadas en el artículo 11º de la mencionada Ley:

Cada una de las actividades va con un icono representativo.

● Atención de la mujer gestante.

● Atención de niño < 29 días.
● Atención del niño < 5 años.
● Atención de Enfermedades diarreicas y respiratorias agudas.
● Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de calidad de
agua para consumo.
● Registro de Nacimiento y de identidad.
● Control de asistencia de profesores y alumnos.
● Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años. 3
● Formación matemática y comprensión de lectura al final del primer ciclo
de primaria.
● Supervisión, monitoreo, asesoría pedagógica y capacitación a
docentes.
● Atención a infraestructura escolar en riesgo.

El numeral 11.1 del artículo 11º de la Ley 28927 señala que para tal
implementación, se efectuará la PPE con los Pliegos:

Cada uno de los pliegos va con un ícono de su logo

● Ministerio de Educación - MED
● Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES
● Ministerio de Salud - MINSA
● Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC
● Gobiernos Regionales y
● RENIEC.

La PPE, como instrumento del PpR, aplicado a la formulación

del Presupuesto 2008, es el proceso sistemático de toma de
decisiones sobre las intervenciones, y los recursos necesarios,
para la resolución de un problema central que aqueja a la
población del país. Al conjunto de intervenciones de diagnóstico
y diseño de estrategias asociadas a la solución de un problema
o logro de resultado así como a la identificación de productos
e intervenciones necesarias para ello se le denomina Programa
Estratégico (PE).
 La PPE comprende una secuencia ordenada de momentos para el diseño de
un conjunto articulado de intervenciones y acciones que, implementadas,
posibiliten la generación de productos y, éstos a su vez, el logro de
resultados.

A este conjunto de relaciones de

causa-efecto entre las acciones y
resultados de le denomina Modelo
Lógico y todos los PE, deben tenerlo
claramente especificado.

Diseño de un conjunto de Generación de productos y

PPE intervenciones y acciones. logro de resultados.

4 La aplicación de la Programación Presupuestaria Estratégica, en el marco

de la programación y formulación del presupuesto 2008, implicó intensas
jornadas de trabajo entre los Ministerios correspondientes, pliegos y gobiernos
regionales, conjuntamente con la DNPP del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), en Lima y Provincias. En ellas, se construyeron los Programas Estratégicos,
en torno a cinco objetivos o resultados proritarios para la superación de la
pobreza y exclusión en el país. Estos son:

PROGRAMA ESTRATÉGICO RESULTADOS PRIORITARIOS

Programa Aeticulado Nutricional Reducir la desnutrición crónica en niños

menores de 5 años

Salud Materno Neonatal Reducir la morbimortalidad materna y

neonatal

Conseguir que los estudiantes al finalizar

el 2do grado de primaria obtengan los
Logros de aprendizaje al finalizar niveles esperados de aprendizaje en
el III ciclo comunicación integral y pensamiento
lógico matemático.

Acceso de la población a la Reducir la proporción de peruanos que

identidad no consiguen registro de nacimiento
ni el DNI

Asegurar las condiciones de la viabilidad

Accceso a servicios sociales terrestre para que mejore el acceso
básicos y a oportunidades de las poblaciones rurales pobres a
de mercado los servicios sociales básicos y a
oportunidades locales de mercado.
El 28 de junio del 2008, se publicó la Directiva Nº 006-2007-EF/76.01 para la
Programación y Formulación del Presupuesto Público. Posteriormente, el 04
de julio de este mismo año, se publicó a Directiva Nº 010-2007-EF/76.01 para la
Programación y Formulación del Presupuesto de los Programas Estratégicos en
el marco del PpR. En estas directiva, se aprobaron los Programas Estratégicos
- conteniendo los modelos lógicos - la Matriz de Indicadores y las cadenas
creadas en la Estructura Funcional Programática (EFP).

En este marco, los pliegos - incluyendo las 26 regionales - han programado

y formulado sus presupuestos para el 2008, los que han sido consolidados
en el Proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo remitió al Congreso de la
República el 30 de agosto pasado. Cada uno de los pliegos participantes en
la implementación del PpR, distinguieron previamente las acciones asociadas
a los cinco PE para ser transferidas de las cadenas presupuestarias en la que
estaban cargadas hasta el año 2007, hacia las cadenas creadas para los
cinco PE en la EFP.

La importancia de los diseños hechos en PpR para los pliegos que no fueron
incluídos en el artículo 110 de la ley 28927, como los Gobiernos Locales;
radica en que los diseños por PpR constituyen una ruta clara para el logro
de resultados fundamentales para la población. Los pliegos que no están
incluídos en la ley, pero que tienen funciones relacionadas con los diseños
o cuyo rol sea el de promover el desarrollo - como es el caso de los GLs -
pueden asignar recursos en sus procesos de toma de decisiones (como el
presupuesto participativo) e intervenciones de los programas estrategicos,
según corresponda. De este modo, asegurarán una articulación con una
estraegia nacional y habrán asignado con eficiencia.
5

2.2 POBLACIÓN PRIORIZADA

La pobreza en el Perú, incide en diferente medida en los diferentes grupos

poblacionales, afectando en mayor medida a aquellos ubicados en el
ámbito rural

Efectivamente, como se observa en el siguiente gráfico, los peruanos

ubicados en los centros urbanos (más de 400 viviendas por centro poblado)
han mostrado un ingreso per cápita que ha mejorado entre el 2004-2006, en
tanto que aquellos ubicados en los centros rurales (menos de 400 viviendas
por centro poblado) su nivel de gasto se ha mantenido invariable.

Se observa también, que la evolución

socioeconómica de los peruanos
en los últimos años, medidos por
el gasto per cápita trimestral por
concentración poblacional, sigue una
senda diferenciada en función del
ámbito rural o urbano.
 6
2004 2006
6000

5500
750 soles en
5000
promedio 5098

4500
400 soles en
4000 promedio 3937
3808
3500 3635
250 soles en
3000
promedio
2767
2500

Gastos Percapita trimestral (95% IC)

2000 1905

1500 1537
0 soles en 1249
1000
promedio

Mayor de De 20.001 De 10,001 De 4,001 a De 401 a Menos de Área de Área de Mayor de De 20.001 De 10,001 De 4,001 a De 401 a Menos de Área de Área de
100.000 a 100,000 a 20,000 10,000 4,000 401 Empadro- Empadro- 100,000 a 100,000 a 20,000 10,000 4,000 401 Empadro- Empadro-
viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas namiento a namiento a viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas namiento a namiento a
Rural * AER Rural * AER Rural * AER Rural * AER
Compuesto Simple Compuesto Simple

Estrato Geográfico Estrato Geográfico

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de ENAHO 2004 y 2006.

Rural Rural
En tal sentido, el PpR, instrumento que propicia una mejora en el efecto de
la acción del Estado sobre la población, consistente con los objetivos del
gobierno de reducción de la pobreza y atención preferente a los excluídos,
ha priorizado la aplicación de los instrumentos de diseño de intervenciones
en resultados claves para el desarrollo humano como son la desnutrición
infantil, la mortalidad materna y neonatal, la comprensión lectora, el acceso
a servicios sociales básicos y la identidad de las personas.

El enfoque de Presupuesto por Resultados, que prioriza el diseño

de intervenciones asociadas a un grupo de resultados claves,
requiere de la definición precisa de ámbitos de intervención que
propicien un mayor impacto de la acción pública en relación a los
resultados priorizados en los diseños. En tal sentido, es vital orientar
el esfuerzo del Estado, particularmente hacia las poblaciones
rurales y aquellas ubicadas en zonas dispersas, preferentemente
en los centros poblados menores de 50 viviendas, donde de
acuerdo a las cifras, la pobreza se mantiene estancada.

2.3 METAS

En el marco del PpR se han definido metas a alcanzar hacia el 2011 en cada
uno de los resultados priorizados.
7
INDICADORES DE RESULTADOS FINALES LÍNEA DE META AL AÑO
BASE 2011

Programa Articulado Nutricional

Prevalencia de desnutrición en menores de 5 años 25% 16%

Salud Materno neonatal

Razón de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos 185 120
Tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos 17,4 14,6

Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo

Desempeño suficiente en comprensión lectora de los 15% 35%
alumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR
Desempeño suficiente en matemáticas de los alumnos 10% 30%
que concluyen el III Ciclo de la EBR

Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de

mercado
Reducción del tiempo promedio de acceso a centro 46 35
de salud (a pie) – minutos
Reducción del tiempo promedio de acceso a centro 24 18
de educación (a pie) – minutos
Reducción del tiempo promedio de acceso a centro 61 49
de comercio – minutos
Centros poblados que acceden a centros y puestos de 80% 90%
salud en < 2 horas (%)

Acceso de la población a la identidad

Cobertura de peruanos con DNI 66% 72%

Estas metas han sido establecidas en base a lo que se ha propuesto alcanzar

el Gobierno hacia fines de la presente gestión.
 8
Ciclo de Edad 28 6 24 5 20
Concep Gestación Parto
vida Reproductiva ción dias meses meses años años

PE.
Desarrollo
del
cerebro

• Embarazo adolescente • ? Estado nutricional •Complicación obstétrica •Morbilidad por

• Enfermedades de • Enfermedades de del parto y posparto EDA, IRA entre
Principales transmisión sexual transmisión sexual •Muerte materna 6 y 24 meses
• Embarazo no deseado • Infección del tracto •Bajo Peso al Nacer •Deficiente
Riesgos • ? Estado nutricional Urinario •Prematuridad, asfixia alimentación
• Retardo Crecimiento •Infecciones y sepsis entre 6 y 24
intrauterino neonatal meses
• No inicio de LME
cada etapa de estos primeros años de vida.
exclusión social, se resume en el siguiente gráfico:

• Retardo •Desnutrición •Deficiente

crecimiento Crónica capacidad
Secuelas productiva
•Deficiente capacidad
cognitiva y física •Enfermedades
expuestos los peruanos, en particular los más pobres.

crónicas

Salud Materno Neonatal

[ Preembarazo, embarazo, parto, n eonato ]

Cinco Nutricional Logros de

[ -9 meses hasta 36 m eses ] aprendizaje
Programas
Estratégicos
Acceso de la poblaci
ón a la identidad
2.4 DISEÑO DE LOS PROGRAMAS ESTRATÉGICOS Y SUS INTERVENCIONES

años de vida, con la finalidad de reducir los riesgos de morbilidad,

● Se pueden observar que los PE de Salud Materno Neonatal, Articulado
El enfoque de la contribución de los PE en la reducción de la pobreza y

Básicos y de Mercado, fortalecen la intervención de estos tres primeros

● Se señala que los PE de Acceso a la Identidad y de Acceso a Servicios
mortalidad y de secuelas fisiológicas y funcionales, a los que están

● Se muestra la explicación fisiológica de la existencia de estos riesgos en

Nutricional y Logros de Aprendizaje, acompañan a lo largo de los primeros

Acceso a servicios sociales b

ásicos y a oportunidades de mercado
 Como resultado de la PPE, se ha diseñado un conjunto de intervenciones
en cada PE, a través de las cuales se pueden generar los resultados y metas
establecidas en el marco de la implementación progresiva del PpR. Este
diseño responde a una lógica de causalidad de las acciones en relación a
los productos y resultados a lograr.

1. Programa Estratégico Articulado Nutricional

Desde hace más de 10 años, la tasa de desnutrición crónica infantil en los

niños menores de 5 años en el Perú se ha mantenido invariable a pesar de
la inversión y gasto de varios miles de millones de soles, en intervenciones
relacionadas.

Como se observa en el siguiente

gráfico, aún cuando el promedio
nacional de desnutrición es muy alto.
Los departamentos con las mayores
tasas de pobreza presentan mayor
prevalencia de desnutrición infantil.

60%

DEFICIT
50%
Déficit Departamental de la
Prevalencia de la
Desnutrición Crónica Infantil
40%

30%
Meta de
Gobierno
20% al 2011

16%
10%

0%
Lambayeque

Amazonas

Tumbes
Puno

Callao (*)
Huanuco

Cusco
Junin

Ayacucho

La Libertad

Ucayali

Ancash

Pasco

Moquegua

San Martin
Madre de Dios

Lima
Arequipa

Ica

Tacna
Loreto
Huancavelica

Apurimac
Cajamarca

Piura
 Para enfrentar esta situación, el PE Articulado Nutricional se focaliza en dos
momentos del ciclo de vida:

Durante el periodo de crecimiento en el vientre de la madre

(crecimiento intrauterino) se propone:

Reducir la incidencia de bajo peso al nacer

Mejorando el estado nutricional de la gestante, para lo cual se incrementara

la cobertura de gestantes que reciben suplemento de hierro y acido fólico; y
aquellas gestantes que pertenecen a hogares en situación de pobreza, se les
ofrecerá servicios de complementación alimentaria.

Controlando las infecciones en el primer trimestre de embarazo, para lo cual,

como parte de las intervenciones del Programa Estratégico Salud Materno
Neonatal, se incrementara la cobertura de gestantes que inician su control
prenatal el primer trimestre y reciben los exámenes auxiliares completos de
acuerdo a las guías establecidas por Ministerio de Salud.

Entre los 0 meses y 36 meses (con énfasis en los menores 24 meses)

se propone:

Reducir la morbilidad por infecciones respiratorias agudas (IRA), enfermedades

diarreicas (EDA) y por otras enfermedades prevalentes
10
Incrementando la adopción (por las familias) de las siguientes prácticas
claves: la lactancia materna exclusiva (LME) hasta los seis meses, el lavado de
manos con agua y jabón y el uso de servicios para el Control del Crecimiento
y Desarrollo (CRED) y para recibir las vacunas oportunamente de acuerdo a
la edad del niño.

Agregando al esquema actual de vacunación dos nuevas vacunas, una

contra el Rotavirus y otra contra el Neumococo. La primera actúa contra
uno de los principales agentes etiológicos de la diarrea y la segunda protege
contra el neumococo que es el causante de la mayor cantidad de casos de
neumonía en menores de 5 años.
Incrementando el acceso a agua segura y a servicios de saneamiento básico,
específicamente en las áreas rurales del país. Esta intervención incluye la
desinfección y vigilancia del agua para consumo humano.

Disminuyendo la duración y severidad de los episodios de EDA e IRA, mediante

la correcta aplicación de las guías del Atención Integral de Enfermedades
Prevalentes de la Infancia (AIEPI)

Reduciendo la exposición al humus1 intradomiciliario que los niños experimentan

en aquellos hogares que utilizan la leña como principal combustible para
cocinar. Para este fin los hogares afectados recibirán asistencia para mejorar
las cocinas.

1
Esta sustancia que incrementa el riesgo de infecciones respiratorias agudas en niños y
adultas.
Mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36 meses

Incrementando la adopción de prácticas adecuadas de alimentación

complementaria y cuidados de la salud2 por las madres. Para este fin, en
el marco de la descentralización, se espera fortalecer el vínculo entre la
comunidad, gobierno local y servicios de salud del primer nivel, mediante la
constitución de municipios, comunidades escuelas y familias saludables

Incrementando la disponibilidad de alimentos para la alimentación del niño

y de la niña entre los 6 y 24 meses de edad. Para lo cual, prioritariamente, los
hogares pobres y que residen en las zonas rurales recibirán complementación
alimentaria para ser consumidos por el niño y por la madre.

Incrementando la cobertura de la entrega de suplementos de micronutrientes

a niños entre 6 y 24 meses de edad.

2. Programa Estratégico de Salud Materno Infantil

El Perú ha progresado en los indicadores de morbilidad y mortalidad materna

en las últimas décadas, sin embargo, aún nos encontramos en los últimos
lugares en relación con los países latinoamericanos.
11

Como se observa en el
siguiente gráfico, aún cuando
el promedio nacional es muy
alto, los departamentos con
las mayores tasas de pobreza
son los que tienen los peores
resultados a nivel nacional.

2
La adopción de tal práctica incluye los siguientes comportamientos: i) comenzar a los seis
meses de edad a dar cantidades pequeñas de alimentos y aumentar de cantidad conforme
crece, mientras continua con lactancia materna; ii) practicar en todo momento la alimentación
perceptiva; iii) ejercer buenas prácticas de preparación y almacenamiento de los alimentos
complementarios; iv) aumentar la variedad y consistencia de los alimentos gradualmente
conforme crece, adaptándose a los requisitos y a las habilidades del niño.
 2008
Loreto

META AL 2011 (Meta gobierno)

53,945

anuales más**
Gestantes rurales
La Libertad

Puno

Cajamarca

Ucayali

DÉFICIT DE COBERTURA
Huanuco

Ancash

Arequipa

Amazonas

Huancavelica

Junin

Cusco

Pasco

Piura

Lambayeque

12 San Martin

Ayacucho

Madre de Dios

Moquegua

Lima

Apurimac

Tacna

Tumbes

Ica
100.0

90.0

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

Para enfrentar esta situación, el pe salud materno neonatal se focaliza en tres

momentos del ciclo de vida:

Antes del embarazo se propone:

Incrementar la población con conocimientos en salud sexual y reproductiva

y que accede a métodos de planificación familiar, a través de:

Constituir municipios, comunidades, escuelas y familias saludables que

promuevan la salud sexual y reproductiva

Incrementar la disponibilidad y acceso a consejerias en salud sexual y

reproductiva y a métodos de planificación familiar.
Durante el embarazo y el parto se propone:

Reducir la morbilidad y mortalidad materna, a través de:

Incrementar el acceso de las gestantes a servicios de atención prenatal de
calidad, el cual incluye también, el diagnóstico y tratamiento oportuno de las
complicaciones que ser presentan durante el embarazo como la anemia, las
enfermedades de transmisión sexual y las infecciones urinarias.

Incrementar la atención del parto por profesional de salud calificado.

Incrementar el acceso a establecimientos con capacidad para resolver

emergencias obstétricas básicas, esenciales y las intensivas.

Incrementar el acceso a la red de centros de hemoterapia.

Fortalecer el sistema de referencia en cuanto a su organización, operación y

financiamiento.

Durante el periodo neonatal (primeros 28 días del recién nacido) se

propone:

Reducir la morbilidad y mortalidad neonatal a través de:

Incrementar el acceso a la atención del parto por profesional de salud
calificado.

Incrementar el acceso a establecimientos con capacidad para resolver

emergencias neonatales básicas, esenciales y las intensivas. 13

3. Programa Estratégico Logros de Aprendizaje al

finalizar el III Ciclo

Entre los años 1999 y 2004, el Perú ha incrementado el gasto por alumno
promedio real en educación básica en 26%, sin embargo los logros de
aprendizaje se han mantenido constantes en niveles dramáticamente bajos.

En el año 2004, tan solo el 15% de los alumnos de 2° de primaria alcanzaron el

nivel suficiente en competencias básicas de lecto escritura.

Como se observa en el siguiente

gráfico, aún cuando el promedio
nacional es muy bajo, los
departamentos con las mayores
tasas de pobreza son los que tienen
menores logros a nivel nacional.
 Déficit departamental en Logros de Aprendizaje y pobreza

Desempeño suficiente en Comprensión lectora de los alumnos que concluyen

el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR).

Madre de Dios
Menos del 50% de la población es pobre

Tumbes
Ica
Tacna
Lima Prov
Lima Met
Arequipa
Moquegua
Callao
Lambayeque
La Libertad
Ancash
14
Junin
Cusco
San Martin
Más del 50% de la población es pobre

Ucayali
Piura
Amazonas
Meta 2011 Comunicación Integral

Pasco
Ayacucho
Apurimac
Loreto
Cajamarca
Puno
Huanuco
Huancavelica
5,0%

0,0%
40,0%

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

Fuente: MINEDU - UMC 2004

 Déficit departamental en Logros de Aprendizaje y pobreza

Desempeño suficiente en Razonamiento Matemático de los alumnos que

concluyen el III Ciclo de la EBR
35,0%
Más del 50% de la población es pobre Menos del 50% de la población es pobre

30,0%

Meta 2011 Razonamiento Matemático

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
San Martin
Cusco
Junin
Ancash
La Libertad
Lambayeque
Callao
Moquegua
Arequipa
Lima Met
Lima Prov
Tacna
Ica

Madre de Dios
Huancavelica
Huanuco
Puno

Loreto

Ayacucho
Pasco
Amazonas

Ucayali

Tumbes
Piura
Cajamarca

Apurimac

15

Fuente: MINEDU - UMC 2004

Los departamentos con más del 50% de su población en situación de

pobreza son los que obtienen los menores logros de aprendizaje tanto en
Comunicación Integral como en Razonamiento Lógico Matemático.

En el gráfico anterior, podemos observar claramente las desigualdades

departamentales respecto del logro educativo de sus estudiantes.
El Ministerio de Educación plantea mejorar los niveles de logros de aprendizaje
a través de la combinación de tres resultados intermedios:

i) El desarrollo de una gestión orientada por resultados de logros de

aprendizaje, caracterizada principalmente por un sistema de rendición de
cuentas ligado a la difusión de pruebas estandarizadas que midan el avance
en el rendimiento educativo; sistema que se apoya en

ii) El desarrollo de una educación inicial articulada con la primaria y que logre
competencias específicas y necesarias para contribuir a lograr las metas de
logros en lecto escritura y razonamiento matemático en los primeros grados
de la primaria; y

iii) El desarrollo de un nuevo sistema de capacitación y acompañamiento

pedagógico, que permita que los docentes del 1º y 2º cuenten con recursos y
competencias para el desarrollo de procesos de enseñanza y aprendizaje de
calidad en Comunicación Integral y Lógico Matemática. Estos tres resultados
intermedios se sostienen en una oferta de infraestructura y equipamiento
segura y suficiente.
 4. Programa Estratégico Acceso de la Población a la
Identidad

En el Perú existen aproximadamente 871,263 personas mayores de 18 años

que no cuentan con documento de identidad.

El 52% de este total, excluyendo Lima, se encuentra en las áreas rurales del
país, y el 58% de los mismos, están ubicados en departamentos cuyos índices
de pobreza supera el 50%.

Población indocumentada (mayores de 18 años)

60,000
Más del 50% de la población es pobre Menos del 50% de la población es pobre

50,000
Población Indocumentada rural
Población Indocumentada Urbana
40,000

30,000

20,000

10,000

16
San Martin
Cusco
Junín
Ancash
La Libertad
Lambayeque
Callao
Moquegua
Arequipa
Tacna
Ica
Tumbes
Madre de Dios
Huancavelica
Huanuco
Puno
Cajamarca
Loreto
Apurimac
Ayacucho
Pasco
Amazonas
Piura
Ucayali

La carencia de documento de identidad se extiende también a los menores

de edad. De hecho, 10 128 037 personas menores de 18 años, carecían de
Documento de Identidad, a marzo de 2007,de los cuales aproximadamente
343 378 menores carecen de partida de nacimiento.

La indocumentación tiene como consecuencia el ejercicio de una ciudadanía

restringida. El documento de identidad es un requisito básico para el ejercicio
de derechos básicos como:

● La educación
● El acceso a servicios de salud y otros programas de carácter social y/
económico
● Ejercer el derecho al voto y a la participación políticas
● La formalización de la propiedad
● El acceso a un empleo formal
● Litigar en tribunales; entre otros.

Por ejemplo, existe una alta población de madres gestantes en situación de

pobreza extrema e indocumentada que no pueden acceder al Sistema
Integral de Salud para ser atendida por el personal del MINSA quienes no
pueden monitorear y supervisar su periodo de gestación y los trabajos de
salud post parto.
Una de las causas importantes de la indocumentación de estos grupos
poblacionales es su limitado ingreso económico, puesto que en las zonas
rurales la economía de autoconsumo los ubica en los segmentos de pobreza
y de extrema pobreza.

El logro de cada uno de los productos definidos en el modelo lógico será

posible a través de intervenciones específicas conducidas por el RENIEC.

Acceso de recién nacidos a la identidad en áreas urbanas

En este caso, las intervenciones previstas son (i) la implementación de módulos
registrales en hospitales; (ii) la emisión de actas de nacimiento en oficinas
registrales de RENIEC y; (iii) la incorporación de oficinas de registro de estado
civil al RENIEC.

Acceso de recién nacidos a identidad en áreas rurales

Las intervenciones previstas para garantizar este producto son dos, (ii) la
realización de campañas de inscripción de nacimientos; (ii) la distribución de
actas registrales con el Código Único de Identidad (CUI) y; (iii) la emisión de
actas de nacimiento y DNI.

Acceso de niñas, niños y adultos no documentados a la identidad en

áreas urbanas
En este caso se tiene previsto la realización de campañas de tramitación de
DNI en zonas urbano-marginales así como la emisión de DNI para mayores y
menores.

Acceso de niñas, niños y adultos no documentados a la identidad en

áreas rurales. 17
Finalmente, en este producto destaca la realización de campañas de
tramitación de DNI así como la emisión misma de los DNI tanto para mayores
como menores de 18 años, en zonas rurales.

5. Programa Estratégico Acceso a Servicios Básicos y a

Oportunidades de Mercado

La operación del programa se da básicamente a través de las intervenciones

sobre tres tipos de caminos:

Red de caminos de herradura con adecuadas condiciones de calidad

y servicio
Los caminos de herradura se determinan como caminos no carrozables que
se encuentran bajo el ámbito de administración de los Gobiernos Locales.
Este tipo de caminos contribuyen a mejorar el acceso de las poblaciones
más alejadas y que presentan dificultades para el acceso de vehículos de
transporte carrozable. Las intervenciones proyectadas involucran la mejora
de las características actuales de los caminos de herradura con el objetivo
de mejorar sus niveles de transitabilidad.

Red de caminos vecinales con adecuadas condiciones de calidad y

servicio
Los caminos vecinales son caminos carrozables que se encuentran bajo la
administración de los Gobiernos Locales. Estos caminos pueden ser desde
trochas carrozables hasta caminos asfaltados. Esta intervención se dará, a
través de actividades de rehabilitación, las cuáles implicaran un proyecto de
inversión para devolver al camino sus características iniciales. También incluirán
 actividades de mejoramiento para la mejora de parte de las características
y actividades de mantenimiento, cuyo fin será evitar el deterioro prematuro
de los caminos.

Red de caminos departamentales con adecuadas condiciones de

calidad y servicio
Los caminos departamentales son caminos carrozables que se encuentran
bajo la administración de los Gobiernos Regionales. Los caminos de este
ámbito abarcan desde trochas hasta vías asfaltadas; y las intervenciones
programadas, van desde obras de rehabilitación, para recuperar las
condiciones iniciales del camino, hasta actividades de mejoramiento y
mantenimiento, para evitar el deterioro prematuro de las vías.

Transversalmente a estas intervenciones determinadas, se realizaran

actividades para el mejoramiento de las capacidades de los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales referidas a la gestión de las operaciones y
del mantenimiento de la red de caminos bajo su ámbito de intervención.

El objetivo del programa es contribuir a mejorar el acceso a

servicios sociales como la salud y la educación; y a mercados
de productos y servicios por parte de las poblaciones rurales,
dado que en este grupo poblacional se concentran los mayores
niveles de pobreza.

Para evaluar los potenciales resultados del programa, se toma una muestra
18 de las regiones más pobres3, considerando el tiempo de acceso a un
establecimiento de salud con Funciones Obstétricas y Neonatales Básicas
(FONB). Al considerar la variable de ámbito (urbano – rural), la evidencia es
bastante clara a favor de las áreas urbanas con respecto a las rurales, los
menores niveles de acceso a establecimientos de salud FONB se encuentran en
estas últimas. Los resultados de acceso de poblaciones rurales se encuentran
entre 30,8% y 78,7%, mientras que el acceso de las poblaciones urbanas, se
encuentra entre 79,7% y 97,8%.

Al mejorar las capacidades, se espera generar el capital humano e

institucional que permita la continuidad de las actividades de mantenimiento
y mejoramiento de los caminos, luego de las intervenciones del programa.
La intervención del programa deberá contribuir a mejorar los resultados en
términos de acceso de la población rural a este servicio, a través de la mejora
en la calidad de las vías.
Por ello, los resultados del programa, se concentran en las actividades
de rehabilitación, conservación y mejoramiento de caminos, tanto a nivel
de la red departamental, como en la red vecinal (incluyendo caminos de
herradura). No se consideró a las vías de la red nacional, dado que los caminos
departamentales y vecinales son los que concentran en mayor grado a las
poblaciones rurales, en su ámbito de influencia.
Población con acceso menor a 2 horas a establecimientos de salud FONB (Funciones Obstétricas Básicas)
(Por ámbito)
Ámbito Amaz Apur Ayac Cajam Cus Hnvc Hnco Pun Ucay
Urbano 79.7 87.8 87.7 97.8 97.2 86.7 93.9 94.1 96.0
Rural 30.8 73.7 64.5 78.1 69.8 72.0 64.7 78.7 39.8
Fuente: PARSALUD

3
La muestra se basa en las regiones del ámbito de intervención del proyecto PARSALUD.
Las regiones consideradas son: Amazonas, Apurimac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco,
Huancavelica, Huanuco, Puno y Ucayali.
Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

1
 Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

Presupuesto Público: Para empezar

Para VIGIL AR hay que
El Grupo Propuesta Ciudadana, en el marco
estar INFORMADOS del proyecto "Apoyo de la Sociedad Civil al
Proceso de Descentralización" ha puesto en
Cartilla Nº 3: marcha el sistema Vigila Perú, el cual desarro-
lla acciones de vigilancia sobre el proceso de
EL CICL
CICLOO DEL
descentralización mediante la elaboración y
PRESUPUESTO definicion de Reportes sobre el desempeño del
PÚBLICO Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Go-
biernos Locales en aspectos relacionados con
la gestión presupuestal, la producción norma-
Es una publicación del tiva y la transparencia, la participación ciuda-
Grupo Propuesta Ciudadana dana, la salud y educación.
Presidente del Directorio:
Félix Wong
El objetivo de Vigila Perú es fortalecer la ca-
pacidad de la sociedad civil de informarse acer-
Coordinador Ejecutivo: ca de diversos aspectos de la gestión de las
Javier Azpur autoridades nacionales, regionales y locales,
Elaborado por: analizar dicha gestión y aportar al fortaleci-
Epifanio Baca miento de sus aspectos positivos.
Gustavo Ávila
2 Nilton Quiñones En tal sentido, la serie de publicaciones que
presentamos, contiene información sobre el fun-
Contenido:
cionamiento de nuestra economía, en particu-
Luis Pineda Blanco
lar sobre el tema del presupuesto público para,
Diseño y Diagramación: así contribuir a fortalecer la actuación de la
Renzo Espinel / Luis de la Lama sociedad civil en la vigilancia ciudadana de los
Ilustraciones:
gobiernos regionales y locales.
Carlos Cruz
En esta tercera entrega presentamos informa-
Dirección: ción básica sobre el Ciclo del Presupuesto Pú-
Calle León de la Fuente 110, blico, el cual describe el proceso presupuesta-
Magdalena del Mar, Lima rio en sus distintas fases que va desde la pro-
Telefax: gramación, formulación, aprobación, ejecución
613 8315 y finalmente control y evaluación. Donde nos
interesa destacar el rol que cumplen los distin-
[email protected]
tos actores, el poder ejecutivo a través del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y
dentro de ella la Dirección Nacional de Presu-
Si la revisión de esta Cartilla le puesto Público (DNPP); y el poder legislativo,
suscita interrogantes o si desea desde la Comisión de Presupuesto y Cuenta
mayor información y asesoría General en el Congreso de la República.
sobre cómo hacer vigilancia
ciudadana, por favor comuní-
quese con nosotros a Confiamos que con esta serie estaremos con-
[email protected]. tribuyendo a acercar el conocimiento de la
Para mayor información sobre
economía al ciudadano, mejorando su infor-
acciones de vigilancia que realiza mación como condición para una participa-
Propuesta Ciudadana, visite ción de calidad en la marcha de la gestión
www.participaperu.org.pe. pública regional y local.
 Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

¿Qué es el ciclo del

presupuesto público?
presupuesto

El presupuesto se elabora, Aprobación, la Ejecución, el El presupuesto puede ser

ejecuta, controla y evalúa a Control y la Evaluación. analizado como la relación
través de un proceso, llama- entre una "demanda" públi-
do ciclo presupuestario. Dichas etapas se encuentran ca y una "oferta" estatal, la
Este ciclo está conformado reguladas genéricamente por cual está sujeta a un "balan-
por etapas sucesivas que de- las leyes de presupuesto del ce" para examinar si la de-
ben cumplirse en un plazo sector público y las directivas manda fue atendida de
determinado. que emita la Dirección Nacio- acuerdo a lo presupuestado,
nal de Presupuesto Público y examinar los niveles de
Estas etapas son: la Progra- (DNPP) del Ministerio de Eco- cumplimiento y control de lo
mación, la Formulación, la nomía y Finanzas (MEF). ejecutado.

A continuación se explican las puestarios estructuran su gas- tas presupuestarias a con-

etapas del Ciclo Presupues- to siguiendo las pautas esta- seguir compatibles con los
tario: blecidas por la DNPP del MEF. objetivos institucionales y
funciones que desarrolla el
P rogramación Los objetivos de esta fase son: pliego.

La programación presupuesta- • Determinar la escala de prio- • Desarrollar los procesos

ria se inicia, normalmente, a ridades de los objetivos ins- para la estimación de los
fines del mes de mayo. Cons- titucionales en el corto plazo. fondos públicos, con el ob-
tituye un ejercicio de planea- jeto de determinar el mon-
miento y asignación en el que • Determinar la demanda to de la asignación presu-
los diferentes pliegos presu- global de gasto y las me- puestaria del pliego (go-
 Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

biernos regionales, muni- • Definir la estructura del fi- ción de la estimación de los
cipalidades, ministerios, nanciamiento de la deman- fondos públicos con ayuda
entre otros). da global de gasto en fun- del Marco Macroeconómi-
co Multianual.

Pliego presupuestario Unidades ejecutoras

Son las entidades del sector público a las Son las unidades de gasto ubicadas en
que se les aprueba una asignación en el los pliegos presupuestarios que realizan
presupuesto anual para el cumplimiento diariamente las operaciones presupues-
de las actividades y proyectos a su cargo, tales.
de acuerdo a los objetivos institucionales
Ejemplo:
determinados para un año fiscal.
Unidad Ejecutoras del GR Cajamarca:
Ejemplo: Educación San Ignacio, Región Cajamar-
Ministerio de Agricultura, El Gobierno ca - Chota, Región Cajamarca - Hospital
Regional de Cajamarca Cajamarca, Sede Central, Otros.

4 Relación del presupuesto con los planes de las entidades públicas

presupuesto
Durante el proceso o ciclo presupuestario se busca establecer normas de carácter técnico y
operativo que permitan a las instituciones del sector público elaborar sus presupuestos en
correspondencia con la misión, políticas, objetivos y metas constantes en sus planes estratégi-
cos y operativos.

LINEAMIENTOS SECTORIALES

PLAN DE
VISIÓN Objetivos
DESARROLLO
REGIONAL estratégicos
REGIONAL
REGIONAL

concertados
CONCERTADO
NIVEL

PLAN
MISIÓN Objetivos
ESTRATÉGICO
específicos
INSTITUCIONAL

Para el sector público se distinguen tres planes:

tres

Plan Estratégico Sectorial taciones y prioridades secto- nivel de Gobierno Nacional

Multianual (PESEM) Incor- riales formuladas por los para orientar la ejecución de
pora los lineamientos, orien- sectores institucionales del los recursos al cumplimien-
 Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

to de las funciones primor- mulado desde una perspecti- Plan de Desarrollo Concer-
diales del Estado. va multianual y contiene los tado (PDC) Es un instrumen-
objetivos institucionales y las to de planificación y gestión
El Plan Estratégico Institu- acciones que les corresponde territorial e integral, orienta-
cional (PEI) En el caso de los realizar en el marco de sus dora del desarrollo regional o
gobiernos regionales1 es for- competencias. local, con participación de la
sociedad civil.

For mulación
ormulación

Luego de estimar las necesidades de gasto, y contrastarlas con los recursos disponibles, las
instituciones formulan la estructura de su presupuesto, seleccionan sus objetivos y metas, y
consignan los montos a gastar y los recursos con que financiarán dichos gastos.

La Formulación consiste en plasmar los objetivos y metas de la entidad pública, de

acuerdo a una estructura previamente establecida denominada Estructura Funcio-
nal Programática del pliego, así como asignar los recursos de acuerdo con su
disponibilidad, para dar cumplimiento a dichos objetivos y metas

1 Se denomina Plan de Desarrollo Institucional (PDI) para los gobiernos locales provinciales y distritales.
 Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

COMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO

Es elaborado por la Dirección Nacional de Presupuesto Público y tiene dos partes:

Exposición de motivos.-
pados según el ámbito sectorial al cual per-
Contiene una descripción y análisis de la situa- tenecen.
ción económica actual y de las perspectivas de
Finalmente, se presentan las fuentes y usos
la economía mundial y nacional para el año fis-
del presupuesto del sector público para los
cal que rige el presupuesto.
diferentes niveles de gobierno.
Asimismo, se establecen los supuestos ma-
croeconómicos que subyacen a la formulación
del presupuesto y la consistencia de los ingre- Articulado.-
sos y gastos previstos en el proyecto de ley. Es la parte normativa del proyecto de ley
Presenta también la estructura de asignación del de presupuesto donde se establecen los
gasto entre niveles de gobierno y los principa- principios rectores de los gastos públicos
les objetivos institucionales de los pliegos agru- para un año fiscal determinado.

supuesto y sus planes estraté-

gicos. Luego de este periodo,
el Pleno del Congreso tiene
6 dos semanas, a partir del 15
de noviembre, para debatir el
dictamen en mayoría de la
Comisión. Asimismo, la PCM
cionarios de la Presidencia del manifiesta su aceptación o dis-
Consejo de Ministros (PCM) y conformidad con el dictamen
Apr obación
Aprobación del MEF para sustentar funda- aprobado en Comisión.
mentalmente: supuestos, prio-
Se inicia cuando el MEF envía ridades de gasto y fuentes de Finalmente, el pleno vota el
el anteproyecto de ley para financiamiento. A partir del 30 proyecto de ley de presupues-
la aprobación del Consejo de de agosto la Comisión de Pre- to y éste es enviado al Ejecu-
Ministros. Éste es remitido supuesto y Cuenta General de tivo para su promulgación. El
después al Poder Legislativo la República del Congreso primero de enero entra en vi-
por el Presidente de la Repú- analiza y dictamina, durante gencia y ejecución el denomi-
blica. En agosto de cada año, dos meses, el proyecto de ley nado Presupuesto Institucio-
el Congreso recibe el antepro- de presupuesto. nal de Apertura (PIA), el que
yecto de presupuesto para el está sujeto a una serie de con-
siguiente año fiscal. Durante los dos meses de tra- troles y evaluaciones periódi-
bajo de la Comisión asisten a cas tanto durante la fase de
En la semana siguiente el ple- ella ministros y titulares de ejecución como de manera ex
no del Congreso recibe a fun- sectores para sustentar su pre- post al cierre del año fiscal.

Si tomamos como referencia los cinco últimos años, el proyecto de presupuesto

remitido por el Ejecutivo al Congreso ha sido aprobado, por lo general, sin mayo-
res modificaciones. Por tanto, no hay evidencia de que el Congreso haya introduci-
do modificaciones importantes en el monto ni en su composición.
 Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

Ejecución

Es la etapa en la que se reali- El ciclo del gasto

zan los gastos en todas las en-
Se constituye con las siguientes etapas:
tidades públicas, gobiernos
regionales y locales. Para ello, a) Estimaciones de ingresos
las entidades hacen una pro- b) Calendario compromiso.- Constituye la autorización
gramación del presupuesto máxima para la ejecución de egresos, la cual es
total del año y la DNPP les dada por el Ministerio de Economía y Finanzas, el
autoriza, en forma trimestral, mismo que se sujeta a la disponibilidad efectiva
el calendario de compromisos, de los recursos públicos. Son modificados durante
que es la autorización máxima el ejercicio presupuestario, teniendo como límite el
que la entidad podrá gastar en Presupuesto autorizado y la disponibilidad de Caja
ese período y que depende de Fiscal.
la disponibilidad de recursos c) Devengado.- Es la obligación de pago que asume
en la caja fiscal (Ver fases de un Pliego Presupuestario como consecuencia del
ejecución del gasto). respectivo compromiso contraído. Comprende la
liquidación, la identificación del acreedor y la de-
Durante la ejecución, los plie- terminación del monto, a través del documento
gos pueden realizar modifica- oficial. Debe efectuarse, en forma definitiva, con
ciones presupuestarias de di- cargo al correspondiente elemento específico del
versos tipos, algunas de las gasto.
cuales las autoriza el propio d) Girado.- Se cancela total o parcialmente la obliga-
7
titular del pliego y otras que ción devengada, mediante el giro de cheques, emi-
requieren decretos de urgen- sión de carta orden, notas contables y/o documen-
cia del Ejecutivo. Cualquier in- tos cancelatorios del Tesoro Público.
cremento del presupuesto to-
e) Pagado.- Cuando el bien o servicio ha sido
tal requiere un crédito suple- efectivizado.
mentario que debe ser apro-
bado por ley del Congreso.

Ejecución del
ETAPAS EN LA EJECUCIÓN DEL GASTO Gasto Público

PROGRAMACIÓN ANUAL COMPROMISO

MENSUALIZADA
DE INGRESOS Y GASTOS
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL DEVENGADO
DE APERTURA O
PROGRAMACIÓN
MODIFICADO
TRIMESTRAL MENSUALIZADA
(PIA o PIM)
DE INGRESOS Y GASTOS GIRADO

CALENDARIO DE
COMPROMISOS PAGADO

Fuente: El Proceso Presupuestario en los Gobiernos Regionales

Dirección Nacional de Presupuesto Público - MEF 2006
 Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

Variaciones en el presupuesto de apertura

presupuesto

Los presupuestos de apertura van a modificar el presupues- tes (Canon, Sobrecanon, Rega-
se aprueban cada año en el to de apertura, mediante los lías o Recursos Propios) deben
Congreso, mediante Ley, en el créditos suplementarios. ser aprobados por resolución
mes de noviembre. Sin embar- presidencial del Presidente Re-
go, en abril del año fiscal en En el caso de los gobiernos re- gional.
curso la SUNAT realiza la re- gionales, cuando la modifica-
gularización del impuesto a la ción presupuestal proviene de Por ejemplo, para el 2006, el
renta, que permite saber a la fuente Recursos Ordinarios y Presupuesto Institucional de
cuánto ascendió realmente la Endeudamiento, el crédito su- Apertura se modificó (aumen-
recaudación. Por otra parte, el plementario que autoriza el in- tó), mediante cuatro créditos su-
monto del presupuesto que las cremento presupuestal se da plementarios, en alrededor de
entidades no lograron ejecu- mediante ley aprobada por el S/. 6,600 millones (equivalen-
tar el año anterior, se conoce Congreso y el acuerdo del Con- te al 13% del total). De la mis-
en abril, después de realizado sejo Regional. En cambio, ma manera, en el 2005, hubo
el "balance de cierre presu- cuando la modificación presu- créditos suplementarios por más
puestal". Ambos factores lle- puestal proviene de otras fuen- de S/. 1,300 millones.

8 Contr ol
Control Evaluación
Esta etapa consiste en el seguimiento, por En teoría, se realiza durante los primeros me-
parte de la DNPP, de los niveles de ejecución ses del tercer año. En esta fase las entidades
de los ingresos y de los gastos respecto al pre- del sector público deben determinar, bajo su
supuesto autorizado y sus modificaciones. La responsabilidad, los resultados de la gestión,
Contraloría General de la República y los ór- en base al análisis y medición de los avance
ganos de control interno de las entidades del físicos y financieros así como de las variacio-
sector público ejercen el control gubernamen- nes observadas, señalando sus causas.
tal del presupuesto. Por su parte, el Congreso
de la República tiene la facultad de fiscalizar Las evaluaciones presupuestarias son por lo
la ejecución presupuestaria. general, una revisión del grado de aproxima-
ción del gasto ejecutado respecto del gasto au-
torizado. Es decir, una evaluación financiera.

En la práctica, el sistema presupuestario nacional no realiza una evaluación de la ejecución

presupuestal con indicadores que permitan ver la eficiencia en el gasto. Tampoco evalúa los
resultados que se espera produzcan los proyectos de inversión financiados.
 Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

A modo de resumen, presentamos el cuadro que muestra las fases del ciclo presupuestario y
los actores que intervienen en cada una de ellas.

Fases Poderes Actores Documentos

a. Programación y
formulación
• Marco Macroeconómico
Multianual.
A través de:
• Marco legal del presupuesto
Ministerio de Economía y público: leyes generales del
Finanzas, Proceso Presupuestario (Ley
Año 1: El Gobierno
Programación (Poder El Consejo de Ministros y del Sistema Nacional de
y Formulación Ejecutivo). Presupuesto, etcétera); leyes
Todas las entidades públicas, específicas del presupuesto
incluidos los gobiernos público en el año fiscal (Ley
regionales y locales. del Presupuesto Público del
año correspondiente,
etcétera).
• Proyección de ingresos y 9
gastos.
• Elaboración del pliego.

El Poder • Proyecto de ley de

Año 1: Legislativo La Comisión de Presupuesto y presupuesto.
Aprobación (Congreso de la Cuenta General.
República). • Dictamen de la comisión
respectiva.

b. Ejecución
Todas las entidades públicas y
Año 2: El Poder niveles de gobierno (Nacional, • Ejecución dBel PIA y luego sus
Ejecución Ejecutivo. Regional y Local) modificaciones a través del
PIM

Ministerio de Economía y
Finanzas; instancias de control
Año 2: El Poder c. Mecanismos y
(Contraloría General de la procedimientos de control
Control Ejecutivo.
República) y sistema de control
administrativo del Estado.

Ministerio de Economía y
Año 3: Finanzas; instancias de control
El Poder d. Procedimientos de
Evaluación (Contraloría General de la
Ejecutivo. evaluación presupuestaria.
presupuestaria República) y sistema de control
administrativo del Estado.
 Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

10
 EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
Programación y Formulación Aprobación Ejecución y Control Evaluación

2 4
Los pliegos El MEF remite al
presupuestarios Consejo de MInistros
programan sus ingresos el anteproyecto de
y gastos de acuerdo a presupuesto para su
los límites establecidos aprobación. Luego
por la DNPP. éste es remitido al 8 10
Congreso por el
Presidente, dentro del Se ejecuta el presupuesto público: Se realizan los gastos en todas las Evaluación de la
1 plazo que vence el 30 entidades públicas, gobiernos regionales y locales. Ejecución del
DNPP plantea los de agosto. presupuesto
límites de créditos
presupuestarios 6
Pleno del
que
corresponderán a Congreso vota
y aprueba el
cada entidad.
proyecto.

Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar
Año 1 Año 2 Año 3

La DNPP formula el Comisión de

Proyecto de presupesto Presupuesto y
público. Cuenta
General de la Control del presupuesto público por parte de: DNPP,
3 República Contraloría General y el Congreso de la República.
analiza el
proyecto de 9
presupuesto.

5 Revisión y
Promulgación de la Ley
de presupuesto público
por el Ejecutivo.

7
Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

11
 Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

12
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
Dirección General del Presupuesto Público

De las Instituciones al Ciudadano: La Reforma del

Presupuesto por Resultados en el Perú.

Documento de Trabajo

Diciembre de 2010
 Índice
SIGLAS ..............................................................................................................................................................3

PRESENTACION ................................................................................................................................................4

RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................................................5

INTRODUCCIÓN................................................................................................................................................. I

I. HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA ..................................................................................1

A. Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública .............................................1
1. Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia................................................................. 1
2. La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder al ciudadano .......................... 2
B. La estrategia de la Gestión por Resultados........................................................................................6
1. Aspectos conceptuales ........................................................................................................ 6
C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión ..............................................................7
1. Tipología de los presupuestos públicos ................................................................................. 7
2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados ...................................... 10

II. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL PERÚ ........................16

A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú .....................................................................16
B. Los sucesos detrás de la reforma ...................................................................................................18
C. Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú...........................................................20
D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados ..........................................................22
1. Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) .......................................... 23
2. Sistema Integrado de Gestión............................................................................................... 25
3. Evaluaciones Independientes ............................................................................................... 26
4. El Sistema de Seguimiento .................................................................................................. 27
E. Logros (hasta el momento) ...........................................................................................................28

III. CONCLUSIONES ...................................................................................................................................28

ANEXO 1 ............................................................................................................................................................. I

CAPÍTULO IV DE LA LEY DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2007- LEY Nº 28927 ................. I

ANEXO 2 ...........................................................................................................................................................III

HALLAZGOS DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES ...............................................................................................III

1. Diseño e implantación en América Latina ............................................................................. iii
2. Diseño e implantación en los Países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico......................................................................................................................... iv

2
 SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CAR Convenio de Administración por Resultados
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
DGPM Dirección General de Programación Multianual
DGPP Dirección General de Presupuesto Público (antes DNPP)
EDEP Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestaria
FODA Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas
FMI Fondo Monetario Internacional
GpR Gestión por Resultados
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
M&E Monitoreo y Evaluación
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
NGP Nueva Gerencia Pública
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OPD Organismos Públicos Descentralizados
PBL Policy Based Loan – Préstamo basado en políticas
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PE Programa Estratégico
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PEV Presupuesto Evaluado
POI Plan Operativo Institucional
PPE Programación Presupuestaria Estratégica
PpR Presupuesto por Resultados
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa

3
 PRESENTACION

Un Estado efectivo requiere de una administración pública capaz de contribuir a la mejora del
bienestar ciudadano. Para ello, uno de los instrumentos clave lo constituye el Presupuesto
Público. En ese sentido, la realización de un proceso presupuestario que satisfaga los objetivos
de eficiencia, equidad y estabilidad, al mismo tiempo, es aún parte de la agenda pendiente.
Por ello, con la finalidad de lograr esta sincronía de objetivos, desde el año 2007, el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección General del Presupuesto Público
(DGPP) viene promoviendo un nuevo enfoque denominado Presupuesto por Resultados (PpR),
el cual busca articular la gestión presupuestaria en torno a los resultados que requieren y valoran
los ciudadanos.
Durante los tres primeros años de implementación de esta reforma, se han definido los marcos
conceptuales y metodológicos que facilitan la instrumentalización de la propuesta, los mismos
que serán perfeccionados continuamente. Bajo este impulso, el presupuesto público peruano,
incluyendo las decisiones de asignación y ejecución del gasto público, viene realizándose
progresivamente bajo la lógica de resultados; asimismo, el seguimiento y la evaluación
presupuestal se empieza a realizar de manera diferente a la tradicional perspectiva de insumo y
nivel de gasto, solamente.
No obstante lo avanzado, la consolidación e institucionalización del PpR en el Perú aún está en
camino, restando profundizar en la apropiación generalizada de los fundamentos conceptuales
que lo motivan, la aplicación instrumental y, sobre todo, en el cambio en la manera en que se
toman las decisiones en materia de gasto público. Ello independientemente de la necesidad de
iniciar las reformas necesarias y confluyentes al mismo objetivo, en el resto de sistemas
administrativos.
Con el propósito de contribuir en la difusión de los fundamentos de la reforma del PpR, el
presente documento desarrolla los antecedentes que motivan la propuesta así como una breve
descripción de sus instrumentos y del proceso de implementación que se ha seguido.
En tal sentido, espero que este trabajo permita comprender el PpR, así como propiciar una
amplia discusión en torno a la necesidad de introducir mejoras en todos los espacios y procesos
de gestión del Estado, a fin de contribuir a su efectividad al servicio del ciudadano.
Finalmente, deseo expresar nuestro agradecimiento al Programa Gobernabilidad e Inclusión de
la GTZ – Cooperación Alemana al Desarrollo, por su permanente apoyo y asistencia técnica a
esta Dirección en la implementación de la reforma del Presupuesto por Resultados desde sus
inicios.

Roger Díaz Alarcón

Director General
Dirección General del Presupuesto Público

4
 RESUMEN EJECUTIVO

El diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados constituye un esfuerzo

trascendental de reforma del sector público peruano en la última década. Este instrumento de
gestión, que involucra a todo el proceso presupuestario se sostiene en el concepto de basar las
decisiones, de todo el ciclo presupuestario, en función a los resultados deseados y valorados por
el ciudadano.
La mayoría de países desarrollados ha implementado su propia versión del Presupuesto por
Resultados, adaptándola a las realidades políticas y capacidades propias de cada uno. Desde
mediados del siglo pasado se empiezan a registrar eventos aislados por cambiar el enfoque de la
administración pública, intentando pasar de la mirada tradicional que prioriza la eficiencia y el
control en el manejo de los recursos, hacia una gestión donde prevalezca la efectividad en el
logro de resultados que mejoren la calidad de vida de la ciudadanía. De este modo, estos países
comprendieron que cualquier esfuerzo en este sentido no tendría el impacto esperado si es que
no se reformaba el proceso presupuestario, esto es, el proceso bajo el cual se asigna recursos
públicos escasos entre fines alternativos.
Si bien las razones que motivaron la modernización del presupuesto público fueron varias, lo
común a estas iniciativas ha sido el convencimiento de que si se mantiene una presupuestación
basada en insumos y no se identifican los resultados que la población demanda, la sociedad será
la gran perdedora en términos de eficiencia, efectividad y bienestar. Ya empezado el siglo XXI,
estos países desarrollados continúan modernizando sus administraciones en general y sus
procesos presupuestarios en particular. Ello evidencia que la reforma del presupuesto es un
proceso dinámico y no existen recetas predeterminadas para implantarla, aunque sí se ha
generado un volumen de buenas prácticas y lecciones que sirven como referencia.
En el caso de América Latina los esfuerzos de modernización de las administraciones públicas
han sido variados, aunque ninguno llega a los niveles aplicados en los países desarrollados en
materia de presupuesto. Si bien la gestión por resultados es un concepto ampliamente aceptado
en la región, la mayoría de países ha optado por aplicarla no mediante el proceso presupuestario
en su integridad, sino a través de sistemas de seguimiento y evaluación, así como a través de
convenios de desempeño.
Bajo este panorama, desde finales de 2006 el Perú tomó la decisión de implementar un
Presupuesto por Resultados bajo un esquema inédito para la región, pero en línea con los
postulados de reforma en la administración pública y algunas experiencias registradas en países
desarrollados. Después de algunos intentos de aplicar la gestión por resultados mediante los
convenios de gestión, el Congreso de la República avaló los desarrollos e iniciativas que el
gobierno intentaba plasmar desde el Ministerio de Economía y Finanzas, definiéndose las bases
para el diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados en el Perú. Siguiendo un
enfoque gradual, con el apoyo de la cooperación internacional y bajo el liderazgo de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público, desde 2007 se empezaron a diseñar las
metodologías correspondientes y a fortalecer los equipos de trabajo.
El enfoque adoptado toma como referencia las experiencias internacionales y las adapta al caso
peruano. Por un lado, se busca pasar de una elaboración del presupuesto incrementalista y
basada en insumos (line-item budgeting) e instituciones, a un presupuesto orientado hacia
resultados que valoran y requieren los ciudadanos (results/outcome based budgeting). Por otra
parte, el diseño abarca a todo el proceso presupuestario, es decir, se analiza la asignación de
recursos públicos desde todas sus etapas de programación, formulación, aprobación, ejecución,
seguimiento y evaluación.
En este sentido, sobre la base de un conjunto de resultados finales deseados, cada año se definen
Programas Estratégicos para los que se diseñan las cadenas lógicas que sustentan los productos
y resultados esperados de la intervención pública. Notablemente, se trata de un acercamiento a

5
los resultados desde la perspectiva de un programa de gobierno, y no desde el punto de vista de
las organizaciones o entidades públicas. En otras palabras, se prioriza la consecución de
resultados que responde a un problema o necesidad que se busca superar (i.e. una condición de
interés) y no se pretende partir de la “justificación” de los costos de los programas existentes en
cada institución y los insumos que ésta requiere. Al fin y al cabo, al ciudadano lo que le interesa
es que se mejoren sus condiciones de vida y sus oportunidades de desarrollo.
Hacia finales de 2009 empiezan a materializarse los primeros logros. Se ha avanzado con el
diseño de 15 Programas Estratégicos que ha permitido orientar un 13,2% del presupuesto total
excluyendo los gastos financieros y previsionales, hacia resultados finales. Asimismo,
anualmente se elabora un mayor número de Evaluaciones Independientes del Diseño y
Ejecución Presupuestaria, habiéndose realizado diez evaluaciones en 2009 que representan un
14% del presupuesto y que generan matrices de compromisos con cada unidad ejecutora
involucrada. También se avanza con el seguimiento de indicadores de producto y de resultado y
se ha establecido la primera línea de base para los principales indicadores de resultados de los
primeros Programas Estratégicos, así como el primer reporte de avances en materia de
resultados al 2009, con la rigurosidad apropiada que permite que las cifras sean auditables
externamente. En materia de ejecución presupuestaria, se ha culminado exitosamente la
aplicación de sistemas de gestión administrativa que permite un planeamiento y ejecución
operativa de los productos, y de las adquisiciones y contrataciones de las agencias de gasto,
basadas en estructuras de costos y “carteras de clientes” que se desea atender. En agosto de
2009 se publicó el documento “Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los
Programas Estratégicos iniciados en 2008” con información detallada, histórica y proyectada, de
indicadores pertinentes.
Los retos son aún mayúsculos. A los esfuerzos por aumentar la cobertura de los instrumentos
reseñados, aún debe trabajarse la consistencia con otros sistemas relacionados con el
presupuestario, tales como los de compras, administración financiera y gestión administrativa,
por citar a algunos. También será necesario avanzar en la modernización del sistema de recursos
humanos y del sistema de control, toda vez que la gestión por resultados implica cierta
flexibilidad en el manejo de los insumos necesarios para obtener los productos y resultados,
variando el énfasis del control hacia éstos. Por su lado, la profundización de la
descentralización, válida por méritos propios, debe tener en cuenta la integralidad de las
funciones de producción de ciertos servicios (la prioridad es el resultado y no la entidad).
Finalmente, aún se está lejos de concretar un cambio cultural en los funcionarios públicos
quienes, comprensiblemente debido a la inercia y a la realidad de otros sistemas administrativos,
siguen enfatizando el uso y manejo apropiado de los insumos sin priorizar los resultados que la
ciudadanía espera de su Estado.

6
 INTRODUCCIÓN

El Perú viene implementando desde 2007 el Presupuesto por Resultados como una reforma
trascendental para mejorar la gestión de los recursos públicos. Esta reforma estructural incide
sobre el elemento clave del accionar del Estado al redefinir los criterios de asignación y
seguimiento de los recursos públicos, propiciando mejoras en la gestión desde el presupuesto,
de modo tal que se promueva la efectividad del gasto público orientado a responder y satisfacer
las demandas de los ciudadanos.
Después de las grandes reformas estructurales de la economía y del papel del Estado a inicios de
la década de 1990, el país intentó esporádica y desarticuladamente consolidar las denominadas
reformas de segunda generación que apuntaban hacia la mejor gestión pública. Algunos de estos
esfuerzos se vinculan a la teoría de la Gestión por Resultados, pero desafortunadamente no
contaron con el indispensable apoyo político, ni se llegaron a concebir dentro de una estrategia
consensuada y comprehensiva de reforma.
Sin embargo, de estas iniciativas quedó el convencimiento en la Dirección Nacional del
Presupuesto Público que para promover una mejor gestión pública y lograr una mayor
efectividad en el uso de los recursos públicos, era necesario realizar una transformación radical
en el corazón mismo del presupuesto. Cuando a este convencimiento se unieron el apoyo
político, los aportes teóricos de la Gestión por Resultados, los avances en la lógica de resultados
en el sector salud peruano y las lecciones y experiencias de esfuerzos hacia resultados de otros
países, empezó a gestarse la reforma del Presupuesto por Resultados en el Perú.
En este estudio se realiza un breve repaso de la justificación y sustentación del enfoque y las
metodologías utilizadas para la reforma del Presupuesto por Resultados que impulsa el país
desde 2007. Se trata de una tarea que se encuentra aun en fases iniciales y que debe enfrentar
desafíos importantes, pero que ha empezado a sentar las bases de una asignación de recursos
basada en criterios técnicos sin dejar de lado las prioridades de gobierno.
En el primer capítulo del estudio se empieza con una reseña breve de las bases teóricas que
sustentan la Gestión por Resultados en general y el Presupuesto por Resultados en particular,
dirigida a mejorar la gestión pública con un foco en la obtención de logros para satisfacer las
necesidades y demandas de la ciudadanía. El capítulo concluye con un repaso de algunos de los
intentos de reforma en el Perú, los cuales tuvieron algunos logros específicos y que formaron
parte de los antecedentes de la implementación del Presupuesto por Resultados.
En el segundo capítulo se detallan los elementos más importantes de la reforma del Presupuesto
por Resultados en el Perú, presentando las características más notables de su diseño y de su
aplicación. Se trata de un modelo ad-hoc para el caso peruano puesto que, si bien se nutre de
aportes teóricos, de experiencias internacionales y de prácticas en el sector salud, se desarrolla
con la finalidad de reflejar la realidad del país y las necesidades particulares de cambio en la
administración pública nacional.
De este modo, este documento busca no sólo dejar un registro de lo experimentado en los
últimos años, sino además sustentar debidamente lo avanzado y servir de referencia para
incorporar otros aportes que puedan surgir con la finalidad de seguir mejorando las herramientas
que se vienen utilizando.

i
 I. HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
A. Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública
1. Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia
Uno de los pioneros del estudio de la administración pública occidental, Woodrow Wilson,
publicó en 1887 un artículo1 donde señala que el objeto de estudiar la administración pública es
descubrir, primero, aquello que el gobierno puede hacer de una manera exitosa y, segundo,
cómo puede hacerlo con el nivel más alto de eficiencia y al menor costo posible.
En ese artículo se desarrollan conceptos que han regido, en mayor o menor medida, la gestión
pública de la mayoría de países occidentales: (i) la separación entre la política y la
administración pública; (ii) el empleo del análisis comparativo con las organizaciones privadas
para extraer conceptos y metodologías que promuevan la eficiencia; (iii) la mejora de la
efectividad de los servicios públicos a través de una mejor administración y capacitando a los
servidores civiles en el marco de una meritocracia; y, (iv) la administración del Estado debe ser,
en todos los puntos, sensible a la opinión pública.
Estos razonamientos eran el reflejo de la existencia de gobiernos cada vez más complejos -“casi
no hay un solo deber del gobierno que en un tiempo haya sido sencillo, que hoy no sea
complejo”-, por lo que se requería contar con algunos fundamentos que faciliten la operatividad
de los gobiernos en su función de prestar servicios de calidad a su comunidad. La creación de
una burocracia2, separada de la política, era un elemento clave para mejorar la gestión pública
en aras de la eficiencia y la efectividad.
La burocracia se constituye en la entidad defensora del interés público, de modo tal que los
servidores públicos son vistos como funcionarios implicados en la consecución racional de los
intereses públicos definidos por el proceso político. La idea de una administración apolítica,
racional y jerárquica era fundamental para la idea de la democracia liberal3.
Como lo señalan Barzelay y Armajani (1992)4, la aplicación de este marco conceptual en los
Estados Unidos a principios del siglo XX era apoyada por una serie de reformadores que
propugnaban la creación de un gobierno burocrático como la manera de facilitar la
transformación de ese país de una sociedad rural y descentralizada, a una sociedad urbana,
industrial y nacional. Para ello, las dependencias gubernamentales debían administrarse de
manera muy semejante a las organizaciones empresariales de la época.
En tal sentido, para implantar estos conceptos se consideraba necesario que el ejercicio de la
autoridad pública sea racional e impersonal, es decir, se debía contar con reglas universales que
incorporaran el principio del mérito y cuya aplicación garantizara que los funcionarios actuarían
de manera competente en aras del interés público.

1
Wilson, W.”The Study of Administration”, en Political Science Quarterly 2, junio de 1887. Wilson señala que hasta
el siglo XIX nadie había escrito sistemáticamente acerca de la administración como rama de la ciencia del gobierno.
Además, reconoce que comúnmente se escribía sobre “quién hará la ley y cómo será esa ley”, pero no se
profundizaba sobre “cómo debía aplicarse esa ley con sabiduría, con equidad, con rapidez y sin fricciones”, elemento
que era dejado como un detalle práctico. Este artículo se publicó quince años antes de que Wilson asumiera la
presidencia de los Estados Unidos.
2
La burocracia se entiende en el sentido que, años después, define Weber, es decir, caracterizada por una relación
entre autoridades legalmente constituidas y sus oficiales subordinados, con deberes y derechos definidos, reglas
escritas, una jerarquía de autoridad, trabajo administrativo a tiempo completo, y contrataciones y ascensos basados en
contratos. Véase Weber, Max, The Theory of Social and Economic Organization, Oxford University Press, 1947.
3
Estos conceptos son corroborados y detallados bajo una perspectiva contemporánea por Parsons, Wayne. Políticas
Públicas, una introducción a la teoría y la práctica del análisis de las políticas públicas. Flacso, México, 2007.
4
Barzelay, M. y Babak Armajani. Breaking through Bureaucracy, The Regents of the University of California, 1992.

1
De este modo, los autores definen el “Paradigma Burocrático” que caracterizó a la gestión
pública de los países desarrollados durante la primera mitad del siglo XX, el cual contemplaba
que: (i) cada función pública está definida por las delegaciones específicas de autoridad; (ii) los
funcionarios sólo deben actuar cuando las reglas así lo determinen, y deben aplicar esas reglas
de manera uniforme; (iii) existe una separación entre dependencias operativas (donde están los
prestadores de servicios) y dependencias centrales (como el presupuesto, compras y
contabilidad, por ejemplo) las cuales ejercen un control unilateral sobre las primeras; y, (iv) los
responsables clave de la función financiera deben preparar el presupuesto y evitar que el gasto
exceda a los ingresos.
Estos conceptos respondían a las prioridades, necesidades y debilidades de la gestión pública de
la época. El énfasis estaba en las reglas y el control como un medio para imponer el orden y
alcanzar la eficiencia. Así, una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades,
controla costos, se aferra a la rutina, sigue los procedimientos normales y se define por la
cantidad de recursos que controla y por las tareas que desempeña (Barzelay y Armajani, 1992).
No se discutía explícitamente acerca de los resultados que se debían obtener, ni respecto de las
necesidades y demandas que interesaban a la ciudadanía, dándose por sentado que la
administración técnica de las instituciones era suficiente para alcanzar el bien público.
2. La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder al
ciudadano
Las críticas a este enfoque, desde el punto de vista teórico, no fueron pocas y se profundizaron
desde la década de 1940 lideradas por académicos como Luther Gullick, Lyndal Urwick, Henri
Fayol, Fredrick W. Taylor, Paul Appleby, Frank Goodnow y Willam Willoughby, quienes
añadieron conceptos derivados del estudio de la naturaleza humana, comportamiento grupal y
organizaciones de negocios, para redefinir una teoría general de la administración cuyos
principios aplicaban tanto para el sector público como para el privado5. La concepción de la
burocracia racional que buscaba el interés público fue criticada por muchos autores quienes
hacían notar que la teoría y la práctica demostraban que las burocracias exhibían un alto grado
de irracionalidad o, por lo menos, una racionalidad limitada. Asimismo, se señalaba que la
burocracia no trabajaba por el interés público, sino que utilizaba su capacidad para tener sus
propios objetivos (Parsons, 2007).
De este modo, entre las décadas de 1940 y 1970 se cuestionan las motivaciones de los
burócratas respecto del interés público, así como la distinción entre lo público y lo privado. Así
algunos autores, entre los que se encontraba Milton Friedman, señalaban que el Estado y su
burocracia no eran la mejor opción para manejar la relación entre los intereses públicos y los
privados, sino el libre mercado y la libre elección6. Por su lado, Frederickson (1971) ya
empieza a reflexionar acercar de la “nueva administración pública”, la cual agrega al concepto
clásico de una administración eficiente, económica y coordinada de los servicios provistos por
el Estado, la necesidad de buscar la igualdad social y escuchar la voz de las minorías como
compromisos complementarios de las políticas y la gestión pública, para lo cual debería además

5
Uno de los temas más polémicos fue la separación entre política y administración, tema que fue cuestionado por
esta generación de académicos; particularmente, Luther Gulick proponía más bien una “red sin costura de discreción
e interacción” entre ambas.
6
Este pensamiento de la denominada “nueva derecha” cobra fuerza durante las décadas de 1980 y 1990 en el mundo
occidental. Un hito importante en este marco es el denominado “Consenso de Washington” definido por John
Williamson en 1989, donde se proponen los objetivos fiscales de: (i) disciplina fiscal; (ii) reestructuración de las
prioridades del gasto público hacia campos con altos retornos económicos y con el potencial de mejorar la
distribución de ingresos, tales como el cuidado primario de la salud, la educación primaria y la infraestructura; (iii)
reforma tributaria, hacia menores tasas marginales y ampliación de la base contributiva, y (iv) privatización. Los
otros preceptos del Consenso son: liberalización de la tasa de interés; tipo de cambio competitivo; liberalización del
comercio; liberalización de los flujos de inversión extranjera directa; desregulación en el sentido de eliminación de
barreras de entrada y salida, y seguridad en el derecho de propiedad.

2
modernizarse la estable burocracia tradicional para transformarse en formas burocrático-
organizativas modificadas y flexibles7.
Sin embargo, la reforma o transformación del “Paradigma Burocrático” no provino de las
reformulaciones teóricas como las reseñadas, sino de la evidencia empírica. Por un lado, en los
Estados Unidos se creó una consciencia generalizada de que el gobierno actuaba de manera
ineficiente, poco efectiva y desperdiciaba recursos, alimentada por las experiencias de mal
manejo de la guerra de Vietnam en las décadas de 1960 y de 1970 o el escándalo de Watergate
(1972)8. Por otra parte, las crisis fiscales de la década de 1970 generaron en países desarrollados
algunas iniciativas empíricas para alcanzar un sector público que, básicamente, trabaje mejor y
cueste menos.
Algunos países comenzaron a adoptar medidas de austeridad fiscal y a experimentar con
mecanismos alternativos de prestación de servicios, como por ejemplo mediante privatizaciones.
Al mismo tiempo, se hicieron esfuerzos por aumentar la productividad del sector público y
creció el interés por la rendición de cuentas, la redefinición de las misiones organizacionales, la
reestructuración burocrática, la simplificación de procesos y la descentralización de la toma de
decisiones.
Esta manera de enfrentar problemas públicos con soluciones basadas en el análisis económico
que priorizan el papel e interés del ciudadano, se denominó la Nueva Gerencia Pública (NGP),
y los analistas coinciden en que los países que ejemplifican mejor estos esfuerzos son Nueva
Zelanda, Canadá, Gran Bretaña, Australia y los Estados Unidos, países anglosajones que de por
sí revelan que existe un fuerte componente idiosincrático y de concepción del Estado en la
adopción de estas nuevas técnicas9.
De este modo, los conceptos detrás de la denominada NGP surgen principalmente de la
observación empírica, tal como lo documenta Denhardt (2007)10, pero se apoya además en el
desarrollo de críticas y reflexiones de algunos estudiosos (como los mencionados líneas arriba)
y de otras teorías como las de Elección Pública, la Teoría del Agente-Principal y el Análisis de
los Costos Transaccionales, así como en metodologías utilizadas por el sector privado para
incrementar la eficiencia, tales como la Gerencia por Objetivos, la Gerencia Científica o la
Gerencia de la Calidad Total11.
En su proceso de adaptación, la NGP va más allá de estos aportes y propone no sólo adecuar
apropiadamente estas técnicas del sector privado, sino además compartir y aplicar ciertos
valores del mundo empresarial como lo son la preferencia por mecanismos de mercado para
temas de elección social, el respeto por el espíritu empresarial y el valor de la competencia.

7
Véase Frederickson, George. Hacia una nueva Administración Pública: la perspectiva Minnowbrook. Chandler
Publishing Company, 1971.
8
Sin embargo, debe señalarse que mucho antes, en los Estados Unidos se registraron algunos intentos por medir
resultados en la esfera pública relacionándolos con el presupuesto en las décadas de 1940 y 1950, pero esos esfuerzos
desaparecieron cuando las legislaturas estatales y federal se resistieron a dejar de lado la manera tradicional de
presupuestar (line-item budgeting). Véase Kong, Dongsung. Performance-Based Budgeting: The US Experience, en
Public Organization Review: A Global Journal 5: 91-107. 2005.
9
En términos generales, los países anglosajones consideran la separación entre el Estado y la sociedad civil, con
primacía de esta última, mientras que la tradición de Europa continental atribuye al Estado el papel de administrador
de la sociedad. Olsen, J. y Peters, B. (1996), en Lessons from experience: experiential learning in administrative
reform in eight democracies, Reading Mass: Adison Wesley. Por su parte, como anota Perlman, B. (2004) en su
texto Algunas Lecciones en Gestión Pública Comparativa, los orígenes de la NGP se sitúan en democracias
parlamentarias con fuertes poderes ejecutivos, gobiernos centralizados y poca legislación administrativa.
10
Denhardt, Robert. Theories of Public Organization, Wadsworth Publishing. 2007.
11
García Sánchez (2007) lista los planteamientos teóricos que han contribuido a conformar una base para el
desarrollo de la NGP. Según la autora, estas teorías y métodos han dado sustancia a las tres fases sucesivas que
siguen los países durante sus procesos de modernización de la administración pública: Reformar la estructura,
Racionalizar las funciones y Transparentar la administración. Véase García Sánchez, María Isabel. La nueva gestión
pública: evolución y tendencias, Universidad de Salamanca, 2007.

3
Varios autores intentan explicar los conceptos, ventajas y críticas detrás de la NGP. Esta nueva
manera de administrar los recursos públicos representa para Barzelay y Armajani (1992) el
“Paradigma Post-burocrático”, donde se pasa del interés público (frase retórica que puede
significar todo o nada) a los resultados que aprecian y valoran los ciudadanos; de la eficiencia a
la calidad (adaptación a las exigencias del cliente) y al valor neto (que incluye los costos); de la
administración de recursos a la producción (entendida como la prestación de servicios); del
control a la consecución del apego a las normas; de la imposición de la responsabilidad a la
construcción de la rendición de cuentas; de la justificación de costos a la entrega de valor. Se
resalta el concepto de Paradigma, es decir, un sistema conceptual basado en la experiencia,
como contraposición de una teoría basada en una idea única medular. Así, para entender y
aprovechar los nuevos recursos conceptuales del “Paradigma Post-burocrático” es necesario
comprender cómo se relacionan los diversos componentes del sistema, esto es, la interrelación
entre los conceptos de servicio al cliente, calidad, incentivos, valor, autorización, entre otros,
dentro de una estructura de funcionamiento.
Asimismo, Osborne y Gaebler (1992)12 plantean, basados en la observación de casos exitosos
especialmente en el nivel de los gobiernos locales en los Estados Unidos, la necesidad de
reinventar al gobierno sobre la base de diez principios que resumen el espíritu empresarial que
debe prevalecer, a saber:
(i) Promover la competencia entre agencias que realicen las mismas actividades;
(ii) Capacitar a los ciudadanos para desplazar el control fuera de la burocracia
como premisa de cambio en el sistema gubernamental;
(iii) Facultar a los individuos para situar ese control en la comunidad;
(iv) Medir el rendimiento de las agencias por los resultados y no en función del
gasto;
(v) Definir los objetivos o misiones organizacionales como la razón del
funcionamiento de las agencias;
(vi) Considerar a los usuarios como clientes, y no como usuarios de unos servicios
dispuestos por el gobierno para la atención de unas necesidades;
(vii) Promover en las agencias la capacidad de prevención de los problemas y no
esperar su ocurrencia para generar una reacción;
(viii) Definir como finalidad el deseo mercantil por excelencia: ganar dinero y no
limitarse a su gasto;
(ix) Fomentar la participación de la ciudadanía en la configuración de estas agencias
así como de su gestión; y,
(x) Buscar, además del objetivo actual de proveer unos servicios, la catalización del
sector público, privado y de voluntariado para la resolución de los problemas
comunitarios13.
Por su lado, Schröder (2001)14 concuerda con que la NGP no representa una teoría propia per se
sino que se basa fundamentalmente en experiencias empíricas adquiridas por los intentos de
lograr una administración pública más eficiente. No obstante, es posible sintetizar que la NGP
tiene como meta la modificación de la administración pública de tal manera que, aún cuando no
sea una empresa, se vuelva más empresarial. Así, se comparte la idea empresarial de la
responsabilidad de prestar servicios eficientes y efectivos dentro de la economía, pero se

12
Osborne, David y Gaebler, Ted, Reinventing Government, Reading Mass. Adisson Westley Publishing. 1992.
13
Osborne, David y Plastrick, (1997) en su libro Banishing Bureaucracy también profundizan sobre estas ideas.
14
Schröder, Peter. Nueva Gestión Pública: Aportes para el buen gobierno. Fundación Friedrich Naumann, Oficina
Regional América Latina, México. El autor señala cinco características de la NGP, a saber: “(i) dirección orientada a
la competencia mediante la separación de competencias entre los financiadores y los prestadores de servicios; (ii)
enfoque en la efectividad, eficiencia y calidad del cumplimiento de tareas; (iii) separación de la dirección estratégica
(¿QUÉ?) de la dirección operativa (¿CÓMO?); (iv) un trato fundamentalmente igual de prestadores de servicios
particulares como públicos dentro del marco de la prestación de servicios y presupuestos globales; y (v) impulso
enfocado de la innovación (como parte de la prestación de servicios) gracias a un manejo operativo delegado (no sólo
descentralizado)”. Véase la dirección http://www.fnst-freiheit.org/uploads/1198/Schroeder_NGP__Texto_esp.pdf

4
distingue al no mostrar una orientación hacia la generación de utilidades. También señala que,
como condición previa a su aplicación, debe existir una masa crítica lo suficientemente
numerosa de promotores de una reforma, y ensaya una lista de los instrumentos, condiciones o
criterios de la NGP:
(i) Gestión contractual que incluye objetivos acordados sobre la prestación de
servicios y costos;
(ii) Transferencia de la responsabilidad sobre los recursos a las áreas
especializadas;
(iii) Orientación hacia el rendimiento;
(iv) Una gestión para cumplir metas establecidas;
(v) Orientación hacia los ciudadanos/clientes;
(vi) Convencimiento del personal;
(vii) Técnicas de información y de comunicación con estructuras entrelazadas de
cliente/servidor; y,
(viii) Gestión de calidad orientada al cliente.

Por su parte, Guerrero (2000) no sólo define a la NGP como el paradigma basado en la
apreciación de los valores de la competición, sino que además arguye que existe un componente
ideológico en su concepción derivado de la economía neoclásica, que pone énfasis en las fallas
del gobierno más que en los defectos del mercado, y que es escéptico sobre la capacidad de la
burocracia para proveer efectivamente los servicios públicos. Este autor también señala que “el
nuevo manejo público no entraña una doctrina o un ideario unificado, sino un conjunto
disímbolo de concepciones concurrentes en el foco de la endoprivatización de la gestión
pública”15.
Más allá de las precisiones y críticas16 de diversos académicos a la concepción y utilidad de la
NGP, lo importante es considerar sus beneficios y no tomar literalmente sus preceptos sino
adaptarlos a cada realidad nacional. Como bien señala Manning (2002)17, la NGP es mas bien
una etiqueta, un término escurridizo, un grupo de ideas complejo y no necesariamente
consistente que provee un menú de alternativas más que una opción única de cómo hacer las
cosas. La manera como los Estados Unidos, especialmente durante la administración Clinton,
intentó implantar la NGP es diferente, por ejemplo a la de Nueva Zelanda, aunque ambos
consideran el espíritu empresarial y el foco en el ciudadano como elementos importantes de la
gestión pública moderna.
Si existen diferencias entre la aplicación de la NGP entre países anglosajones, éstas son mucho
más marcadas al intentar implantar estos conceptos en los países en desarrollo. Polidano (1999)
señala que, aunque muchos países en desarrollo han tomado elementos de la agenda de la NGP,
casi ninguno ha adoptado el “paquete completo” y, por el contrario, en muchos casos se observa
una convivencia con teorías o conceptos incluso opuestos a la NGP18. Este autor argumenta

15
Guerrero, Omar. “Management” Público, un concepto elusivo, cuatro variaciones del mismo tema, en Revista de
Administración Pública, número 100, México, 2000.
16
Algunos críticos de la NGP argumentan que ésta no introduce la dimensión política, sin la cual los cambios no son
sostenidos, especialmente en los países en los que no existe una división muy clara entre el poder político y la
administración pública. Otros señalan lo inadecuado de comparar el manejo de la empresa privada con fines de lucro,
versus un Estado que debe velar por el interés público. Otros critican la concepción de tratar al ciudadano como un
cliente, debido a que tratan a estas personas como un medio para obtener utilidades y no como parte del proceso de
elaboración de políticas puesto que al fin y al cabo los ciudadanos son los dueños del gobierno. Aún más, existen
críticos que señalan que la NGP está desapareciendo. Véase Owen Hughes en Public Management and
Administration: An Introduction, 3rd ed. Bassingstoke. UK: Palgrave; o Patrick Dunleavy, Helen Margetts, et.al. en
Digital Era Governance: IT Corporations, the State and E-Government,Oxford: Oxford University Press, 2006.
17
Manning, Nick. The new public management in developing countries, en Handbook of Development Policy and
Management, edited by Colin Kirkpatrick, Ron Clarke and Charles Polidano. Edward Elgar Publishing Limited, UK,
2002.
18
Polidano, Charles. The new public management in developing countries. University of Manchester, UK, 1999.

5
además que la NGP es inapropiada para solucionar problemas como la corrupción o la baja
capacidad administrativa, y que el resultado de las iniciativas de la NGP depende más de
factores contingentes localizados que de cualquier característica nacional general. La evidencia
revela tanto casos exitosos como fracasos al momento de aplicar los principios de la NGP en
países en desarrollo. Al respecto, entre los factores que facilitan el éxito, según la experiencia
revisada por el autor, se cuentan el apoyo político al más alto nivel para implantar las reformas;
el liderazgo administrativo de los equipos ejecutivos y la capacidad de adaptarse a las
particulares circunstancias de cada localidad.
En ese orden de ideas, Schick (1998) señala que una de las razones por las que las reformas
vinculadas a la NPG no funcionan en los países en desarrollo es la informalidad de los mercados
en que se desarrolla el sector público, aspecto que se traduce por ejemplo en criterios de
contratación del servicio civil poco transparentes o en modificaciones continuas en los
presupuestos que en la práctica alejan el gasto real de lo aprobado por las legislaturas o por las
instancias del caso. En tal sentido, el autor argumenta que la prevalencia de mercados abiertos y
robustos es una condición necesaria para la modernización del sector público (y del privado,
para tal efecto)19. El sistema contractualista funciona en Nueva Zelanda porque el gerente
público dispone del uso de su presupuesto y puede contratar o despedir trabajadores con relativa
facilidad, características inexistentes en la gran mayoría de países de América Latina, por
ejemplo, donde aún el uso de recursos debe responder fielmente a las reglas definidas para su
asignación y, además, existe una gran inflexibilidad laboral en el sector público.
Este breve repaso teórico y conceptual permite apreciar las diversas definiciones y
características que distintos autores atribuyen a la NGP, variabilidad que se desprende del hecho
que la NGP no sólo parte de una interpretación de evidencias empíricas aplicadas a realidades
disímiles, sino que además extrae herramientas de varios desarrollos teóricos existentes. Para
los propósitos de este estudio, de la multiplicidad de conceptos vertidos se rescatan dos ideas
centrales de la NGP vinculadas al espíritu empresarial: la orientación de la gestión pública hacia
la obtención de resultados y el tratamiento del ciudadano como cliente y eje central de la razón
de ser del Estado. Asimismo, se toma nota de que no existen recetas predeterminadas de cómo
hacer las cosas, sino lineamientos que tendrán que adaptarse a cada realidad particular.
B. La estrategia de la Gestión por Resultados
1. Aspectos conceptuales
Uno de los principios clave dentro de la NGP es la consecución de una gestión orientada a los
resultados -o simplemente Gestión por Resultados (GpR)-, en la que se evalúan y se financian
los resultados (outcomes) y no únicamente los insumos (inputs). Los gobiernos que adoptan esta
estrategia miden el logro de resultados que legitiman y valoran los ciudadanos, así como el
rendimiento de las agencias públicas y su fuerza laboral, fijando metas y recompensando a las
que alcanzan o exceden sus metas. Así, el gobierno se concentra principalmente en lograr las
metas del sector público y no solamente en controlar los recursos gastados para realizar esa
labor. A su vez, estas metas responden a los intereses prioritarios de la ciudadanía y no a los de
la burocracia. La GpR es un concepto mucho más aterrizado que extrae, de la plétora de
definiciones y experiencias etiquetadas bajo la NGP, estrategias y metodologías modernas para
la gestión pública20.
La Mesa Redonda de Resultados de Marrakech, 2004, ha producido la siguiente definición de la
GpR: “Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras

19
Schick, Allen. Why most developing countries should not try New Zealand Reforms. The World Bank Research
Observer, vol. 13, February, 1998.
20
Uno de los primeros autores en describir la GpR es Peter Drucker, quien en 1964 publicó su libro “Managing for
Results”, en el cual se explicaba esta estrategia pero aplicada al sector privado. Véase Drucker, Peter. Managing for
Results, Harper and Row Publishers, 1964.

6
sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco coherente para la eficacia del
desarrollo en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e
incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la programación y ejecución
presupuestaria, la gestión de riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados”. De este
modo, la GpR representa una estrategia práctica y operativa de aplicación de varios de los
principios fundamentales de la NGP, tal como lo han entendido la mayoría de países que
deciden transitar por esta corriente de pensamiento.
La GpR, sin embargo, no es tarea fácil de implantar en el sector público debido no sólo al
complejo paso de un sistema a otro, con todo lo que ello implica en términos de apoyo político,
liderazgo, cambio cultural, nuevos procesos, pérdida de discrecionalidad, etc., sino además
debido a los denominados problemas inherentes a la provisión de servicios de la burocracia.
Dichos problemas han sido identificados por la literatura técnica como ineficiencia X o pérdidas
de agencia, y se refieren a la menor eficiencia originada en los costos de transacción de las
estructuras públicas debido a:

(i) La dificultad para medir algunos productos y por ende el desempeño de los
funcionarios y las agencias públicas;
(ii) La asimetría de información al interior de las entidades, entre éstas y el
ciudadano, y entre éstas y el principal (por lo general el Ministerio de
Finanzas);
(iii) La falta de competencia entre agencias, por ser en su mayoría servicios
monopólicos; y
(iv) La inflexibilidad de los controles ex-ante y, especialmente, de los sistemas de
carrera pública21.
Adicionalmente, cabe preguntarse qué tipo de resultados se desea medir, lo cual genera a su vez
complejidades mayores. En este sentido, es posible definir por lo menos tres niveles analíticos
diferentes22: (i) macro, en el que los resultados al ciudadano se relacionan con las políticas
públicas que por lo general se resumen en los planes nacionales de desarrollo de cada gobierno;
(ii) meso, que considera el desempeño de las organizaciones y programas públicos y donde
generalmente los resultados se refieren a la provisión de bienes y servicios para grupos objetivo,
acción vinculada a la función gerencial del planeamiento estratégico; y, (iii) micro, relacionada
con la gestión de los recursos humanos con resultados relacionados con el desempeño individual
de los empleados públicos. Un sistema integrado orientado a la GpR tendría que considerar la
incorporación e interrelación de estos tres niveles de evaluación.
C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión
Así como la Gestión por Resultados se convierte en una estrategia para operativizar los
conceptos de la Nueva Gerencia Pública, la implementación de un Presupuesto por Resultados
es una manera efectiva de interpretar y aplicar la estrategia de Gestión por Resultados23.
1. Tipología de los presupuestos públicos
A lo largo del tiempo, los países han experimentado con diversas maneras de planificar los
ingresos y gastos del sector público, elaborando un Presupuesto Público el cual, por lo general

21
Para mayores detalles acerca de los problemas del modelo Agente-Principal aplicado al presupuesto público en
países en desarrollo, véase Leruth L. and Elisabeth Paul. A Principal-Agent Theory Approach to Public Expenditure
Management Systems in Developing Countries. OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No 3. 2007. Véase
también Weimer, D. y R Aidan. Policy Analysis. Concepts and practice (3ra. edición), 1999.
22
Cunill N. y Sonia Ospina (2003). “Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática”.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD.
23
Robinson (2007) plantea una discusión entre la vinculación de la GpR con el PpR. Véase Robinson, Marc.
Performance Budgeting Model and Mechanisms, en Robinson, Marc (ed.), Performance Budgeting, Linking Funding
and Results - Palgrave Macmillan, Nov 2007.

7
es preparado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo24 antes del inicio del
año fiscal. Esta herramienta a su vez es parte del Sistema Presupuestario, el cual normalmente
está definido por ley y contiene, entre otros elementos, las características de las etapas de
programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto,
su periodicidad y las competencias de las agencias y poderes del Estado.
Existen diversos tipos de Presupuestos Públicos definidos en función de distintas características.
Con un esfuerzo de sincretismo, se puede mencionar tres grandes grupos:
a. Presupuesto por Línea (line-item budgeting). Se definen los gastos en función a
categorías de insumos (cada insumo es una línea) y a las agencias se les restringe el
traspaso de fondos entre líneas. Estos insumos responden a la denominada
clasificación económica del gasto según los manuales del Fondo Monetario
Internacional y a su vez se agrupan en gastos corrientes -necesarios para la
operación recurrente del sector público, tales como los sueldos, los gastos de
mantenimiento y el pago de intereses- y los gastos de capital -principalmente para
financiar proyectos de inversión-. Para la elaboración de este tipo de presupuesto,
se considera el preparado en el año precedente, por lo que posee características
“incrementalistas”. Como muestra del denominado “Paradigma Burocrático”, este
tipo de presupuesto prevaleció mundialmente durante la primera mitad del siglo
XX y es el que aún se utiliza en la mayoría de países de América Latina. Al
respecto, Caiden, N. (1988)25 señala que estos presupuestos presentan las
siguientes características: (i) generan persistentemente déficit fiscales como reflejo
del crecimiento del Estado; (ii) resultan en presupuestos impredecibles y difíciles
de controlar; (iii) producen un aumento incremental de un presupuesto que además
no está atado a estrategias; (iv) se concentran en insumos y no en productos ni
resultados; (v) generan una perspectiva de corto plazo; (vi) producen rigideces y
desperdicios debido al poco incentivo para la eficiencia; (vii) involucran una
contabilidad de caja que origina un manejo de activos débil; y (viii) usan
información débil sobre costos, productos y resultados. A ello puede sumarse dos
elementos más: el uso (y abuso) del control de la legalidad, y el hecho que los
incentivos están alineados para gastar el dinero asignado “a como de lugar”, puesto
que de no hacerlo se presume una falta de efectividad y se corre el riesgo de contar
con menos recursos en el presupuesto siguiente (“use it or lose it”).
b. Presupuesto por Programas (program budgeting). Si bien, como nota Kim
(2007)26 no existe una definición clara y acordada acerca de lo que son o hacen los
Presupuestos por Programas, el concepto detrás de ellos es relativamente simple: la
información contenida en los presupuestos debe estar estructurada de acuerdos a
los objetivos del gobierno (i.e. en programas del gobierno)27. Una característica
importante del Presupuesto por Programas es su foco en productos y resultados de
cada programa, lo que lo diferencia del Presupuesto por Línea28. Asimismo, bajo

24
Las funciones y capacidades de ambos poderes varían entre países, dependiendo principalmente de si el Poder
Legislativo tiene capacidad para reducir, reordenar o aumentar los montos propuestos por el Ejecutivo. Las
contingencias en caso de que el Poder Legislativo no apruebe el presupuesto dentro del límite de tiempo previsto
también difieren de país en país. Un repaso interesante acerca de las instituciones presupuestarias se encuentra en
Alesina, Alberto, Hausmann, Ricardo, Hommes, Rudolf y Stein, Ernesto. "Budget institutions and fiscal performance
in Latin America," Journal of Development Economics, Elsevier, vol. 59(2), pages 253-273, Agosto, 1999.
25
Caiden, N. Budgeting in Poor Countries: Ten Common Assumptions Re-examined, Public Administration
Review, 1988
26
Kim, John (ed.). From Line-item to Program Budgeting, global lessons and the Korean case. Korea Institute of
Public Finance and the World Bank.
27
Este tipo de presupuesto empezó a implantarse en los Estados Unidos desde mediados de la década de 1950, y
desde entonces ha sido adoptado por la mayoría de países desarrollados.
28
La definición de Presupuesto por Programas o Presupuesto Programático puede generar confusiones. En ocasiones,
se le llama así también a un Presupuesto por Líneas que agrupa esas líneas por programas, como podría ser el caso
peruano. Sin embargo, la definición académica (Kim, 2007, Robinson, 2007, por ejemplo) es diametralmente opuesta,

8
 esta clase de presupuesto se busca realizar un cálculo total de los costos de los
productos (full costing), es decir, no sólo contabilizar los costos directos sino
además, en la medida de lo posible dados los sistemas de información existentes,
otros tipos de costos vinculados a cada producto, como los indirectos, financieros y
overheads29. Aparte de esta complejidad, existen otros temas difíciles de tratar al
momento de implantarlo, cuando deben resolverse detalles tales como la
clasificación del gasto cuando existen múltiples objetivos, o la dificultad de
compatibilizar programas con unidades organizativas. En la práctica, cada país ha
resuelto estos y otros problemas de manera particular, y la mayoría cuenta con
presupuestos estructurados de al menos dos maneras (aunque siempre
considerando los resultados y los productos): por programas para el análisis de
políticas y definición de prioridades (la denominada versión analítica), y por
agencias o unidades organizacionales para realizar el control financiero (la
llamada versión gerencial). En cualquiera de estos casos, predomina la visión
institucional (ministerios, pliegos) para la provisión de los bienes y servicios por
encima de sus respectivas funciones de producción, es decir, importa más quién lo
produce que cómo se produce.
c. Presupuestos por Resultados (Results Based Budgeting). Las reformas más
avanzadas sobre el sistema presupuestario se relacionan con el PpR, instrumento
que basa las asignaciones presupuestarias en función a los resultados esperados y
los productos requeridos para ello, otorgando una mayor flexibilidad en el uso de
recursos corrientes al cambiar el ámbito de control de los insumos a los productos
y resultados. A su vez, esa mayor flexibilidad va de la mano y justifica la rendición
de cuentas, en vista de que los responsables o gerentes cuentan con las
herramientas básicas para influir sobre el logro de los productos. Por su lado, los
resultados a los que se refiere esta reforma se vinculan con la mejora de la calidad
de vida de la población30. Este tipo de presupuesto, a diferencia del Presupuesto
por Programas antes descrito31, exige la definición de los resultados que requieren
y valoran los ciudadanos para, a partir de allí, definir los cursos de acción y
estrategias para proveer los productos, independientemente de las instituciones que
finalmente los proveen. Asimismo, en el PpR se emplean mecanismos específicos
tales como la financiación atada a metas, los incentivos al nivel de agencia o la
presupuestación basada en fórmulas de financiación (Robinson, 2007). Por su lado,
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define a
su vez tres tipos de PpR32:
i. PpR Presentacionales, donde la información sobre resultados se presenta
adjunta a los documentos presupuestarios. Esta información se refiere a metas
o resultados y se incluye como referencia (background information) con fines

puesto que se trata de alinear el dinero a programas que contienen resultados medibles, no a insumos. Se utiliza
información de costos y beneficios de categorías de gasto representadas por programas, y además se recurre al uso
sistemático de información sobre rendimientos y resultados para tomar decisiones acerca de prioridades del gasto
público. Los elementos clave de este tipo de presupuesto es la información de resultados de cada programa y los
recursos consumidos para alcanzar esos resultados.
29
Para ello, se utiliza principalmente la metodología del activity-based costing, o ABC.
30
Según Robinson (2007), los PpR buscan fortalecer la relación entre la financiación y los resultados del gasto
público, a través del uso sistemático de información de rendimientos con el fin de mejorar la asignación y eficiencia
técnica del gasto público. Así, en el PpR se hace explícita la misión y objetivos del gobierno para explicar por qué el
dinero es gastado. Es una manera de asignar recursos para alcanzar objetivos específicos basados en los fines de los
programas y en resultados medibles. Bajo este método, todo el marco de planificación y presupuestación está
orientado a los resultados.
31
La literatura en ocasiones no distingue entre Presupuesto por Resultados y Presupuesto por Programas. Ambos
están, en teoría, orientados a resultados, priorizan los productos en vez de los insumos y calculan los costos totales de
estos productos.
32
Véase el Policy Brief de la OECD de marzo de 2008, disponible en:
http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf

9
 de rendición de cuentas y material de diálogo con los legisladores y
ciudadanos acerca de temas públicos. La información presentada no se emplea
para la toma de decisiones presupuestarias.
ii. PpR Informativos, donde los recursos se relacionan indirectamente con los
resultados pasados y futuros. La información de resultados juega un papel
importante en el proceso presupuestario, pero no determina el monto de las
asignaciones ni existe un peso predefinido para la toma de decisiones. La
información de resultados se utiliza, entonces, junto con otro grupo de datos
para el proceso de toma de decisiones (i.e es una variable más, pero no es
determinante). Este es el tipo de PpR más común en los países de la OCDE.
iii. PpR Directos (o Decisionales), que implican la asignación de recursos
basados en los resultados establecidos. Esta forma de presupuesto se emplea
sólo en sectores específicos en un número limitado de países de la OCDE33.
2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados
Si bien en teoría el PpR aparece como una alternativa óptima para asignar recursos públicos, en
la práctica su diseño e implementación son tareas complejas, por lo que pocos países en
desarrollo cuentan con esta herramienta implantada34. En efecto, las necesidades inherentes para
el funcionamiento de los PpR son amplias y variadas. Más allá de la decisión política y el
liderazgo necesario para implantar esta reforma, lo cual genera siempre resistencias al interior
del gobierno debido a intereses creados, se requiere desarrollar elementos comunes y un grupo
de herramientas de apoyo, las cuales también presentan sus propias complejidades.
Como ya se hizo evidente en el caso de la NGP y la GpR, en este caso tampoco existe una
receta única para implantar el PpR. De la literatura revisada sobre la experiencia internacional
es posible destacar tanto algunos conceptos o criterios que deberían considerase especialmente
en el diseño, así como ciertos instrumentos o herramientas que faciliten la implementación, cada
uno con su propio nivel de complejidad, conformando así una “lista de chequeo” para implantar
una reforma en el sentido descrito. Finalmente, se presentan algunas recomendaciones que ha
sido posible extraer de las experiencias de países desarrollados que ya experimentaron con el
proceso, por lo que surgen algunas lecciones que es necesario tener en cuenta al momento que
cada país define su propia reforma.
a) Marco conceptual – criterios clave del diseño
a. Eje ciudadano. El diseño sobre el cual se sostiene el PpR se basa en que la gestión
pública tiene como eje central el bienestar del ciudadano y no la eficiencia o
efectividad de las agencias públicas per-se. Así, el ciudadano es un cliente más que
un simple consumidor o usuario. En este sentido, es necesario crear o promover los
espacios de interacción entre el Estado y sus ciudadanos de una manera sistemática
y ordenada, con canales de comunicación fluidos y con un respeto mutuo que no
degenere en demandas ciudadanas omitidas ni en listas insostenibles de pedidos.
b. Racionalidad-lógica de la prestación. Un PpR requiere definir y relacionar
Productos (bienes y servicios a la ciudadanía) a Resultados (cambios esperados),
los que a su vez provienen de la misión y la visión de desarrollo de cada país. Ello

33
Una experiencia a considerar lo constituye la implementada por el Estado de Washington en los EEUU, el mismo
que considera una presupuestación que parte de los resultados que los ciudadanos valoran, luego de los cuales, se
plantean, bajo un enfoque causal, las estrategias a ser desarrolladas, y luego finalmente las asignaciones. Para
mayores detalles ver http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/.
34
Schick, A. (2001) en The changing role of the central budget office, OECD, Journal of Budgeting, señala que la
asignación de recursos en función de los resultados a alcanzar es una propuesta atractiva y bien conocida, pero con la
que no se ha conseguido avanzar todo lo esperado. Rose, A. (2003) en Results Orientated Budget Practices in OECD
Countries, Working Paper 209, Overseas Development Institute, menciona que países como Nueva Zelanda, Francia
y Canadá avanzan hacia un esquema de presupuestos por resultados de manera gradual e iterativa, complementando y
adaptando los sistemas existentes, mientras que Australia fue el único país que adoptó un cambio radical.

10
 implica la existencia de una cadena lógica “insumos-actividades-productos-
resultados”, y estos resultados son los prioritarios para el ciudadano. No obstante,
debe tenerse en consideración que si bien la creación y aplicación de modelos
lógicos son elementos que están cada vez más difundidos, la verificación de la
causalidad no es una tarea fácil debido a los inherentes problemas de atribución de
este tipo de ejercicio, i.e. los productos están bajo el control del gerente o
responsable público, pero los resultados no lo están totalmente. Aunque en teoría el
logro de un producto puede ser la causa de alcanzar un resultado, esa causalidad
puede ser difícil de probar debido a que los resultados obtenidos por lo general
responden a una serie de factores y eventos que van más allá de los productos
previstos. Por otra parte, además de la atribución, existen problemas de
temporalidad, puesto que muchas veces los resultados tardan más tiempo en
concretarse que los productos, por lo que un enlace adecuado entre ambos
indicadores debe ser incorporado en un esquema de PpR multi-anual.
c. Visión de proceso. El PpR incide en el ciclo continuo e integrado de la
programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del
presupuesto, propiciando la aplicación de instrumentos que aseguren, en cada fase,
el desarrollo de una gestión presupuestaria que llega al ciudadano e incide en su
bienestar. Desde esta perspectiva, la asignación basada en resultados y orientada a
productos, además de generar información de indicadores, debe incidir en los
ciudadanos-clientes en el momento mismo de la ejecución de los gastos y la
entrega de servicios.
d. Evaluaciones e información del desempeño para la asignación: La acción del
Estado, materializada en las asignaciones del presupuesto público, tiene como
finalidad satisfacer las necesidades prioritarias de sus ciudadanos de la mejor
manera y al menor costo posible. En ese sentido, el PpR debe priorizar la rendición
de cuentas, de tal manera que con base en indicadores objetivos e información de
desempeño se tome las decisiones de ajustes, eliminación o expansión de los
programas.
e. Modernización de sistemas administrativos, acciones de soporte e integración. Si
bien la implantación de un PpR representa una modernización total del sistema
presupuestario, para facilitar y potenciar los beneficios de esta reforma es
necesario que otros sistemas administrativos del Estado sean consistentes con la
gestión por resultados, por lo que se requiere de un diseño moderno de los sistemas
complementarios del gasto público. Ello implica cambios de procesos y hasta
culturales en los sistemas de tesorería, contabilidad, auditoría, control, compras y
contrataciones, entre otros. También es necesario contar con un sistema de recursos
humanos flexible que permita contratar y remunerar adecuadamente a los
funcionarios, así como sancionarlos en caso de incumplimientos. Incluso se
requieren cosas obvias aunque no por ello fáciles de realizar, como capacitar a los
legisladores para que realicen su análisis y propuestas en función a productos y
resultados y no sólo por líneas de gasto o programas y/o proyectos. Asimismo,
existe la necesidad de un sólido soporte tecnológico que incluya todas las
precisiones del caso (integración de la administración financiera, sistemas de
seguimiento, etc.). Aún más, un PpR debe sustentarse en una división clara y
coherente de los roles para la prestación de los bienes y servicios, antes que en una
mera división del trabajo basada en “funciones y competencias”, en la que a nadie
realmente le compete exclusivamente el bienestar del ciudadano. Esto incluye
también a las oficinas de auditoria.

11
 b) Instrumentos para la implementación
Para aplicar estos criterios se identifica algunas herramientas o instrumentos
presupuestarios, los cuales no sólo deben ser diseñados apropiadamente sino que serán
de suma importancia al momento de implantar el PpR:
a. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. La
implementación de un PpR contendrá la clasificación del gasto basada en
Resultados y Productos, es decir, tendrá que superarse progresivamente la
naturaleza institucional-incremental de la mayoría de Presupuestos por Línea
basados únicamente en insumos, para definir los resultados prioritarios con los
productos que tienen que ser provistos para lograrlos, incluyendo sus respectivos
costos totales. Los resultados prioritarios provienen generalmente de ejercicios de
definición de políticas de Estado, planificación estratégica o plan de gobierno
donde se priorizan los objetivos y metas que cada gobierno se compromete a
alcanzar. Los productos por lo general se definen conjuntamente entre el
Ministerio de Hacienda o Finanzas y los ministerios y agencias ejecutoras.
b. Costeo total de productos. La relación entre los insumos (gastos de personal,
materiales, etc.) y sus productos (número de fiscalizaciones, número de usuarios
atendidos, etc.) no es una práctica común en muchas administraciones públicas de
América Latina y, por supuesto, trae consigo fuertes requerimientos de adaptación
a procesos específicos y de información. En particular, la experiencia internacional
revela la necesidad de calcular la ejecución presupuestaria basada en devengados y
no en caja para así precisar el verdadero costo de los productos y, en ese sentido,
del desarrollo de sistemas de costeo apropiados para aproximarse, en la medida de
lo posible, al costeo total de productos, el cual incluye no sólo los costos directos
sino además los indirectos, financieros, overhead, etc.
c. Información oportuna y veraz. Como herramienta de gestión el PpR debe ser
capaz de brindar información precisa y oportuna para lo cual se utilizan
herramientas apropiadas para el seguimiento y monitoreo (con indicadores de
calidad35), así como evaluaciones apropiadas. No obstante, el manejo de los
indicadores de desempeño que sustentan los proceso del PpR debe ser balanceado
para evitar lo que Van Thiel y Leeuw (2002) denominan una “sociedad de
auditores”, esto es, consecuencias no buscadas que se materializan en la
proliferación de indicadores (generalmente de calidad dudosa o de interpretación
confusa) y de una burocracia que se dedica a la evaluación, inspección y auditoría
como razón de ser36.
d. Incentivos. Los sistemas modernos de PpR incluyen mecanismos de premios y
castigos37 dirigidos a cambiar la conducta tradicional de los burócratas, apegados a
no mirar más allá de la legalidad de sus acciones y del cumplimiento de sus
funciones. En este sentido, se requiere que la burocracia piense más en el

35
La literatura coincide en que los indicadores deben cumplir con las características resumidas en las siglas SMART,
en inglés, es decir, deben ser específicos, medibles, alcanzables, realistas y oportunos.
36
Véase van Thiel, Sandra y Frans Leeuw, The Performance Paradox in the Public Sector, Public Performance and
Management Review, Vol. 25, No 3, Marzo 2002. Los autores arguyen que existe una “paradoja del desempeño”, la
cual se refiere a la débil correlación entre los indicadores de desempeño y el desempeño en sí mismo.
37
Las recompensas se relacionan generalmente con elementos propios del presupuesto, como la prioridad o
protección presupuestaria, el aumento del presupuesto o el incremento en la flexibilidad en el uso de recursos. Las
sanciones también guardan esta relación, aunque la más directa por lo general es el despido del responsable de la
unidad ejecutora, toda vez que en los sistemas de PpR más desarrollados (Australia, Nueva Zelanda) esos
responsables son gerentes contratados por períodos cortos, bien remunerados y cuya permanencia en el cargo
depende de sus resultados. Naturalmente, los gerentes tienen discrecionalidad para contratar a sus empleados y fijar
sus remuneraciones.

12
 ciudadano que en sí misma y para ello es posible generar incentivos que faciliten
este cambio. Una manera de apoyar al PpR son los contratos de resultados, es
decir, acuerdos formales que especifiquen los resultados en términos de productos
o servicios, los premios y castigos acordados, así como los medios en que se basará
la evaluación, para lo cual se requiere de un sistema de seguimiento y monitoreo
eficaz.

Recuadro 1. Adaptabilidad a factores externos – el “riesgo” de la descentralización

La integración del proceso presupuestario bajo el PpR debe ir más allá de su propio entorno
en el sentido que tiene que ser compatible y consistente con otras realidades de cada país.
En particular, un PpR puede enfrentar serios obstáculos en su diseño e implantación si es
que no concuerda con la realidad descentralizada de cada país. Esto es relevante porque
bajo un esquema de PpR, la lógica presupuestaria se guía por una cadena lógica que termina
en el resultado al ciudadano, a quien le es relativamente indiferente qué nivel de gobierno
es el que le presta el servicio siempre y cuando se satisfagan sus demandas, mientras que
bajo los esfuerzos de la descentralización se suele “romper” o fragmentar la cadena de
producción de un servicio al definir competencias entre distintos niveles de gobierno sin
que necesariamente exista una integralidad y coordinación para su prestación efectiva.

c) Lecciones aprendidas y recomendaciones

Como se ha comentado, una serie de países ha experimentado -y lo continúa haciendo- con la
GpR y con el PpR. Específicamente, los países más desarrollados suelen contar con PpR
adaptados a sus propias realidades y con diversos grados de sofisticación, mientras que son
pocos los países en desarrollo que pueden mostrar logros en este sentido, aunque las iniciativas
son cada vez más comunes. En el Anexo 2 se presenta un breve repaso de las experiencias de
ambos tipos de países en el diseño e implementación del PpR.
De la experiencia acumulada por los países miembros de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE), se ha documentado tanto lecciones como recomendaciones que
surgen del diseño e implementación del PpR. En particular, el Comité de Administración
Pública de la OCDE ha resumido algunos de los elementos más notables de estas reformas, a
manera de lecciones aprendidas38:

Es importante lograr la secuencia y el ritmo correcto de estas reformas, así como desarrollar
un cronograma de implementación realista.

La secuencia de implementación depende del avance de otras reformas relacionadas y del
estado del sistema de administración pública existente. No existe un modelo único que
pueda ser aplicado por igual en todos los países. La adaptación a cada país depende de
factores como la historia y el contexto político y social. Por ejemplo, Austria y Corea
decidieron aplicar el PpR de manera casi inmediata, con un enfoque de shock
presupuestario, mientras que Canadá y Dinamarca trabajan y siguen mejorando su PpR
desde hace más de dos décadas, con un enfoque incremental y gradual.

El Presupuesto por Resultados y la Gestión por Resultados están relacionados
intrínsecamente. Al final, la información generada necesita ser empleada por los gerentes
para mejorar el rendimiento de los programas y, en este sentido, surge el tema central de
cómo generar incentivos para que estos gerentes utilicen esta información en beneficio de la
población.

38
Public Governance and Territorial Development, Public Management Committee. Sequencing and Pacing of
Performance Budgeting Reforms: Summary of the 5th annual meeting of the SBO Network on Performance and
results, 27-28 October 2008.

13

Las consideraciones acerca del uso que se le va a dar a la información que se genere con el
PpR deben ser elaboradas desde el principio del diseño y guiar todos los aspectos de este
enfoque.

Un enlace mecánico entre recursos y resultados no es posible ni deseable. No obstante, la
información acerca de resultados puede jugar un papel importante en todo el proceso
presupuestario, como apoyo para la toma de decisiones.

La comunicación es un aspecto vital del proceso. El lenguaje es importante y debe
mantenerse simple, evitando el uso de jergas.

Debe existir un mejor entendimiento de cómo presentar la información de resultados en
línea con las diversas necesidades y propósitos de los actores: ejecutivos, no-ejecutivos,
políticos, el público y los ciudadanos individuales.

Debe realizarse esfuerzos para entender mejor la manera en que las legislaturas pueden
servir de mayor apoyo para el PpR.

Es necesario seguir profundizando sobre la forma en que el PpR puede trabajar en las
distintas etapas del proceso presupuestario y en los diferentes niveles del gobierno.

Asimismo, la OCDE presenta una serie de recomendaciones puntuales para el diseño e

implantación de los Presupuestos por Resultados39.
Diseño del PpR:

Adaptar el enfoque al contexto político nacional puesto que no existe un modelo único de
PpR.

Tener claridad en los objetivos de la reforma y expresárselos claramente a todos los
participantes en el proceso desde el principio.

Considerar cómo los sistemas presupuestarios vigentes pueden ser alineados para adecuarse
al enfoque por resultados.

Integrar la información de resultados dentro del proceso presupuestario, pero evitar sistemas
generalizados en todo el gobierno que aten inflexiblemente los resultados con la asignación
de recursos.

Designar reformas con el cliente final en mente.

Involucrar a los actores clave en el diseño de las reformas.

Desarrollar un marco de planificación y reportes común para todo el sector público.

Desarrollar y utilizar diferentes tipos de información e indicadores de resultados.

Realizar evaluaciones independientes sobre la información de resultados que sean simples y
entregados de manera oportuna.

Desarrollar incentivos para motivar a los servidores públicos y a los políticos para que
cambien su comportamiento.

Implementación del PpR:

Encontrar un enfoque de implementación apropiado a las estructuras institucionales y de
gobernabilidad.

Permitir flexibilidad en la implementación.

El apoyo de los líderes políticos y administrativos es vital para implantar el cambio.

Desarrollar las capacidades de los ministerios de finanzas y de gastos.

Enfocarse en resultados, no sólo en productos.

Tener objetivos precisos, medir y monitorear el progreso hacia su logro.

Limitar el número de metas, pero emplear varias medidas.

Tener sistemas de información que se comuniquen entre ellos.

La cooperación inter-organizacional es vital.

Las consultas y la apropiación son importantes.

Considerar cómo los cambios en las reglas presupuestarias pueden influir en los
comportamientos, sea para bien o para mal.

Adaptar los enfoques de la reforma a los cambios en las circunstancias.

39
Ibid. Véase http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf

14

Mejorar la presentación y el reporte de la información de resultados.

Reconocer los límites de la información de resultados.

Recordar que el viaje es tan importante como el destino.

Manejar las expectativas.

En suma, existe el reconocimiento de que la implementación del PpR es un proceso que

continúa evolucionando y que cada país decide cómo adaptar los principios generales a su
propia realidad.

15
 II. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN
EL PERÚ
A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú
Durante las últimas dos décadas, el Perú ha realizado esfuerzos por reformar al Estado en
general y a su administración pública en particular. El ímpetu inicial de la década de 1990 se
tradujo en un cambio en el modelo económico y en el mismo papel del Estado, virándose hacia
la apertura y la desregulación, condiciones que permitieron que en la actualidad se mantenga un
desempeño favorable en términos de crecimiento económico y estabilidad.
Si bien el ritmo de este tipo de reformas estructurales prácticamente se detuvo durante el
segundo lustro de aquella década, el país experimentó algunos esfuerzos desarticulados
dirigidos a mejorar la eficiencia y efectividad del Estado. En particular, debe señalarse que los
esfuerzos por plasmar una profunda reforma de la administración pública durante la década de
1990, iniciativa que se resumía en una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y apoyada por
un grupo de burócratas y por organismos multilaterales, no se concretó debido a diversos
factores como la falta de apoyo político al más alto nivel, una ausencia de apoyo de parte de la
opinión pública debido a la asociación que se hizo de la reforma con despidos masivos40.
Desde el año 2000, el sector público peruano empieza a adaptar un grupo de herramientas
vinculadas al Planeamiento Estratégico. Así, las entidades públicas desarrollan instrumentos
como el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) y los Planes Estratégicos
Institucionales (PEI), ambos con una visión de mediano plazo, así como los Planes Operativos
Institucionales (POI) que se elaboran anualmente. En estos documentos se describen la visión y
la misión de cada entidad, e incluyen objetivos, estrategias, lineamientos de política y
actividades, las que a su vez incluyen indicadores con metas físicas y presupuestarias. También
se trabaja en el desarrollo de la denominada matriz FODA, que resume las Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas de cada entidad. No obstante, si bien este tipo de
iniciativas e instrumentos responden a los principios de la GpR, no contemplaban su
articulación real con el proceso presupuestario y por ello se convierten muchas veces en
documentos referenciales, no operativos. No obstante, se reconoce que este tipo de esfuerzo
representa un cambio en la cultura del sector al tratar de reforzar la planificación pública y
definir planes que, en el papel, poseen una relación con el presupuesto la que, sin embargo, no
es vinculante41. Sin embargo, un déficit, a la luz de los desarrollos conceptuales modernos, es
que este ejercicio aun se corresponde con la tradición institucional en la que las entidades se ven
a si mismas42.
Otro grupo de iniciativas, que partió del enfoque de que la gestión pública debía adoptar una
orientación hacia la obtención de resultados, se concretó mediante herramientas de gestión que
se tradujeron en “contratos” firmados entre un ente central (“el principal”) y algunas entidades
públicas (“el agente”), donde se incorporaban metas de desempeño y, generalmente, algún tipo
de incentivo. Prueba de ello son:
Los Acuerdos de Gestión suscritos entre 1997 y 1999 entre el Ministerio de Salud y algunos
hospitales y redes de salud, y retomados en 2002 con las Direcciones Regionales de Salud;

40
Un repaso detallado de los esfuerzos y alcances pretendidos por la reforma de la administración pública durante
aquella década se encuentra en Cortázar, Juan Carlos. La Reforma de la Administración Pública Peruana (1990-
1997). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas de gestión pública. Documento de Trabajo.
Banco Interamericano de Desarrollo, 2002, así como en Abusada, R., Fritz Dubois, Eduardo Morón y José
Valderrama (editores). La Reforma Incompleta. Rescatando los Noventa. Universidad del Pacífico, 2000.
41
Al respecto, debe señalarse que no se ha realizado una evaluación sistemática del impacto de este tipo de
instrumentos sobre la gestión pública, ni de su utilidad dentro de la toma de decisiones de las entidades que las
adoptaron.
42
Una búsqueda simple en Internet de las definiciones de Visión y Misión de las entidades públicas reflejan esta
afirmación. En estas, las visiones se formulan en torno a como se ve la institución al futuro (“ser la institución
líder…”) y las misiones con relación a qué hacen (“conducir el proceso…”). Pero ninguna en función a cómo
visualiza al ciudadano.

16
Los Convenios de Gestión implantados entre 1999 y 2005 por el Fondo Nacional de
Financiamiento de las Actividades Empresariales del Estado;
Los convenios de gestión que suscribiría la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) según
lo dispuesto por la Ley Marco de Modernización del Estado, Ley No 27658 del 30 de enero de
2002, y que sería uno de los pilares del proceso de modernización de la gestión del Estado; y,
Los Convenios de Administración por Resultados (CAR) suscritos entre la Dirección Nacional
de Presupuesto Público (DNPP) del MEF y una serie de entidades públicas entre 2002 y 2006, y
retomados recientemente en el marco del Presupuesto por Resultados (Resolución Directoral N°
052-2008-EF/76.01), como se explica más adelante.
Estas iniciativas tuvieron un impacto positivo en su momento43 e introdujeron algunos
elementos valiosos para la gestión tales como el uso de indicadores de desempeño y un enfoque
que prioriza los resultados en lugar de los procesos, pero su vigencia fue transitoria debido
principalmente a la disminución del apoyo político. En la mayoría de casos, estas herramientas
se trabajaron de manera poco articulada y sin mayor complemento con aquellas del
Planeamiento Estratégico mencionadas anteriormente.
Por su lado, más allá de su participación en los CAR a través de la DNPP, el MEF intentó
implantar algunas reformas desde su posición de rectoría en la asignación de recursos.
Apoyados en condiciones acordadas con la banca multilateral y estipuladas en los denominados
Policy-Based Loan (PBL), desde 200144 se buscó apoyar la eficacia del gasto público definiendo
una serie de programas cuyo presupuesto se determinó como inflexible a la baja, con el objetivo
de que esa protección blindaría a determinados segmentos de la administración pública de los
ajustes presupuestarios y de este modo se facilitaría el suministro de los recursos clave para la
gestión45. Así, se empezó a trabajar con Programas Protegidos monitoreados desde la Dirección
General de Programación Multianual (DGPM) del MEF, que consistían en una bolsa de dinero,
sin indicadores de seguimiento o desempeño, evolucionando hacia 2004 cuando se firmó un
nuevo PBL con el BID para la Reforma de Programas de Superación de la Pobreza y Desarrollo
de Capital Humano (PE-0247), acordándose el mantenimiento de un mínimo de asignaciones
presupuestarias para los programas protegidos -sectores sociales pre identificados-, con algunos
indicadores de seguimiento, en 2005 y 2006.
Por otro lado, hacia el 2003 se creó en el MEF un grupo de mejora de la calidad del gasto de los
ministerios con la finalidad de lograr ahorros -se pudo reducir el gasto en bienes y servicios en
un promedio del 10%, obteniéndose ahorros notables en el sector de educación donde se contó
con una contraparte comprometida en el esfuerzo-. Más adelante se amplió la medida a los
Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y se promovió las fusiones entre ellos.
Por su parte, en 2004 (Directiva N° 019-2004-EF/76.01), desde la DNPP, se decide realizar un
seguimiento a los indicadores existentes relacionados con las metas presupuestarias de los
instrumentos de planeamiento estratégico (i.e el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto
Público46); no obstante, rápidamente se concluye que la gran mayoría no era de calidad para los

43
Véase los informes de consultoría en las direcciones :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/UsoyEfectividaddelosConveniodeGestion.pdf y
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/EvaluaciondelaAplicaciondelos CARs2005.pdf
44
Durante 1998-99 el gobierno desarrolló una lista de programas sociales protegidos con la intención de reducir la
prociclicidad del gasto social. Sin embargo, dicha lista no fue adoptada formalmente ni existieron los mecanismos
para exigirlo. En suma, el gasto público era altamente discrecional.
45
Uno de los acuerdos del PBL Programa Sectorial de Transparencia y Reforma en Políticas Fiscal, Social y de
Justicia (PE-0212) acordado con el BID en 2001, fue la aprobación por el MEF del nivel mínimo de gasto para los
programas protegidos seleccionados y la creación de un plan trimestral para controlar o monitorear la ejecución por
programa, subprograma y proyecto. Se llegó a proteger el equivalente al 10,3% del gasto primario presupuestario.
46
Según el documento “Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel del gobierno nacional en Perú”
disponible en la dirección : http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/incompleto.html, se trata de crear “un
conjunto organizado y sistemático de procesos y procedimientos, formalmente institucionalizados, con cobertura
general sobre el sector público (al menos a nivel del gobierno nacional), de obligatorio cumplimiento, con un ente
rector o unidad coordinadora que establece estándares y metodologías y regula las relaciones con instancias técnicas

17
fines de la gestión y que su número era excesivo respecto de su utilidad47, intentándose
modificar los instrumentos de planificación (DS-163-2004), pero se fracasó al no tener el
respaldo de un sistema nacional de planificación fuerte que lo sostenga48.
Se opta entonces por vincular la planificación al presupuesto y, por ello, en la formulación del
presupuesto de 2006 se decidió definir nueve Acciones Prioritarias vinculadas a los sectores
sociales, las cuales gozarían de protección presupuestaria (inflexibilidad a la baja). Del mismo
modo, en la Ley de Equilibrio de 2006 se definió que el 30% de los créditos suplementarios se
debía asignar a estas acciones, cosa que no se cumplió inicialmente debido a la debilidad de las
solicitudes por parte de los sectores, quienes no podían sustentar cuánto, para qué, ni qué
resultado se obtendría si se asignara estos recursos.
En el Presupuesto Público del año fiscal 2007 se incorporó un total de 11 Acciones Prioritarias a
las cuales se protegía y se priorizaba al momento de los créditos suplementarios del
presupuesto. Sin embargo, este esfuerzo resultó vano en el sentido de que las acciones por
mejorar las capacidades de gestión de los sectores involucrados en la priorización fueron débiles
por lo que no fueron capaces de ejecutar el mayor gasto asignado, resultando evidente la
ausencia de una planificación estratégica atada al presupuesto.
Estas iniciativas, relativamente valiosas bajo un punto de vista estático, pierden efectividad
desde el momento en que no se trabajan de manera articulada ni forman parte de un plan
maestro de la reforma de la administración pública.
B. Los sucesos detrás de la reforma
El concepto de Presupuesto por Resultados surge dentro del MEF en medio de las diversas
iniciativas de protección presupuestaria y de monitoreo que se llevaban a cabo, descritas en el
capítulo precedente. En el marco de las cooperaciones técnicas vinculadas a los préstamos
sectoriales (PBL) o préstamos programáticos con organismos multilaterales, se desarrolló un
acervo de conocimiento que facilitaba incorporar una visión de mediano o largo plazo para la
solución de los problemas. En el 2006 se empezaba a definir una Gestión Presupuestaria basada
en Resultados, que ya incluía elementos del PpR puesto que se reconocía, entre otras cosas, la
necesidad de articular la planificación con la programación presupuestaria49.
En la Ley del Presupuesto del Sector Público 2007 (Ley Nº 28927) se incluyó un capítulo
específico acerca del PpR. En este “Capítulo IV: Implementación del Presupuesto por
Resultados”, presentado en el Anexo, se estableció la gestión presupuestaria basada en
resultados y se recogió la idea de los Programas protegidos para establecer las 11 Acciones
Prioritarias que no sólo gozarían de protección presupuestaria como en el pasado, sino que
además se les obligó a contar con indicadores de desempeño y se les sujetó a un seguimiento de
los mismos.
Asimismo, se creó la figura de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la cual
aplicaría para todo el sector público en el proceso de programación del presupuesto para el año
fiscal 2008, y se instruyó a la DNPP a liderar el proceso de cambio.
En marzo de 2007 se llevó a cabo el Seminario “Hacia un Presupuesto por Resultados en el
Perú” con la participación de expertos internacionales y funcionarios de organismos de
cooperación multilateral50. Por su lado, en mayo del mismo año el Ministro de Economía y

en las diferentes dependencias públicas en materia de M&E, que se trata de complementar armónicamente con los
otros sistemas administrativos y de información existentes que determinan los incentivos y parámetros esenciales del
comportamiento de la burocracia pública”.
47
Véase el informe de consultoría realizado en 2005 en la dirección :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/AlcancesyLimitacionesdelosIndicadores.pdf
48
El ente encargado de la planificación en el país es el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN),
entidad cuya creación se anticipa desde 2002, se crea en 2005 pero cuya operatividad no se concreta sino hasta 2008.
49
Véase la presentación “Hacia una Gestión Presupuestaria basada en Resultados”, disponible en la dirección :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/presentaciones/presentaciones.php
50
Véase los detalles en la dirección: http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/generacion_capacidades.php

18
Finanzas expuso ante el Congreso el Plan de Implementación del PpR en el Perú, elaborado con
el apoyo de la Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ, donde ya se vislumbran algunos de
los instrumentos que se necesitaba crear para vincular la planificación con el presupuesto y para
efectuar el seguimiento y la evaluación de las metas y los indicadores, así como el interés y
necesidad de mejorar la capacidad de gestión institucional, promover la transparencia y la
rendición de cuentas y actualizar y racionalizar la normatividad acorde con la reforma.
De este modo, durante buena parte del 2007 la DNPP dirigió parte de sus esfuerzos a cumplir
con el mandato legal del PpR, trabajando en el diseño de un sistema que, si bien puede resultar
relativamente fácil de comprender, conlleva una serie de detalles y obstáculos al momento de
ponerlo en práctica. La experiencia internacional era valiosa como referencia, pero era
imposible “transplantar” alguno de los modelos existentes a una realidad como la peruana, que
cuenta con características propias en temas como la carrera pública, la capacidad institucional,
la legislación laboral, la descentralización, las responsabilidades de planificación, entre otros.
También durante ese año, el equipo PpR dedicó buena parte de su tiempo a la capacitación a los
sectores y los gobiernos regionales en los conceptos fundamentales del PpR.
Así, durante el 2007 se preparó el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008 en el
cual se definió, un total de cinco Programas Estratégicos (PE) que respondían en buena medida
a las once Acciones Prioritarias del presupuesto de 2007. Estos cinco PE fueron: Salud Materno
Neonatal; Articulado Nutricional; Logros de Aprendizaje al finalizar el III Ciclo; Acceso de la
Población a la Identidad; y, Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de Mercado51.
El foco en la reducción de la pobreza y la exclusión social, así como en la mejora en la calidad
de vida de los peruanos, era evidente.
Sin embargo, durante la ejecución del presupuesto de 2007 no se logró avances, pues no se
asignó recursos ni se definieron indicadores adecuados a estos programas52. A pesar de ello,
quedó registrado el inicio del cambio y a partir del 2008 se inició la asignación de recursos a
dichos PE y el desarrollo de indicadores apropiados.
No obstante los avances descritos, hacia finales de 2007 aún quedaba pendiente el desarrollo
metodológico para completar el diseño e iniciar la reforma. En otras palabras, el qué se
pretendía hacer estaba relativamente claro, pero el cómo aún necesitaba trabajarse. Es en esta
coyuntura que se evaluó el desarrollo metodológico que se venía implantando en el sector salud.
En el mismo sentido y de manera paralela, se decidió adoptar el enfoque de evaluaciones
implantado en Chile (utilizado también posteriormente en Colombia con las Evaluaciones
Focalizadas) y durante 2008 se diseñó la metodología para las Evaluaciones de Diseño y
Ejecución Presupuestal (EDEP), partiendo del beneficio de que este tipo de evaluación resulta
costo-efectiva para los fines del PpR, es decir, se podía alcanzar resultados pertinentes para la
toma de decisiones bajo el PpR de una manera relativamente rápida y a un costo relativamente
bajo.
De este modo, la reforma tomó su propio impulso y empezó a implantarse, y los primeros pasos
para la transformación de la gestión pública basada en resultados llegaron a materializarse. En
lo que sigue de este documento, se reseña el diseño conceptual que hasta la fecha ha sustentado
el enfoque del PpR, se presentan las herramientas más importantes durante el proceso de
implantación y se resume algunos de los logros alcanzados.

51
De acuerdo a la exposición de motivos del presupuesto de 2008, “La formalización en el proceso presupuestario
2008 de estos PE se dio el 04 de julio pasado con la publicación de la Directiva Nº 010-2007-EF/76.01, que fue
complementaria a la Directiva Nº 006-2007-EF/76.01 para la Programación y Formulación del Presupuesto Público
del sector público. En esta directiva se establecieron las disposiciones para la programación y formulación de los
programas piloto de presupuesto por resultados, señalando los marcos lógicos, la matriz de indicadores y las cadenas
creadas en la Estructura Funcional Programática para estos 5 programas estratégicos”.
52
Además, como se mencionó anteriormente los efectos del Capítulo IV en la ejecución presupuestaria fueron pobres
debido a los problemas inherentes a la gestión pública, los cuales sólo no se cambian con una ley. Sin embargo, la
trascendencia de este Capítulo IV radica en que sientas las bases legales para la reforma.

19
 C. Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú
La necesidad de rediseñar el sistema presupuestario surge de diversos diagnósticos que
revelaban debilidades del sistema vigente. Las más importantes pueden resumirse en:
(i) Preponderancia del principio único de asignación institucional, sin que exista
una correspondencia real entre las demandas ciudadanas (resultados) y la oferta
de bienes y servicios provistos por el Estado (productos);
(ii) Asignación histórica, mediante la cual las entidades financian su accionar, que
se mantiene entre años, sin uso de información de evidencias sobre eficacia de
las mismas;
(iii) Adquisiciones y contrataciones con baja conexión a servicios (productos)
claves o prioritarios;
(iv) Unidades operativas, prestadoras de servicios, que no cuentan con insumos en
estructuras y proporciones adecuadas para proveer los productos;
(v) Población que no necesariamente acude a centros prestadores de servicios.

En general, esto se correlacionaba con serios problemas de gestión que se traducían en una baja
ejecución de los recursos asignados, en incentivos perversos para gastar antes de fin de cada
período para no perder los recursos y en compras no alineadas con los servicios sino con temas
administrativos. Esta problemática, que en buena medida aún persiste, es la que se intenta
enfrentar con el enfoque del PpR.
La conceptualización del PpR se basa en los aportes teóricos resumidos en el capítulo anterior.
En tal sentido, se define al PpR como la “aplicación de principios y técnicas para el diseño,
ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación sustentada entre
bienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en el bienestar ciudadano
(resultados). Esto implica virar de la forma tradicional de asignar los recursos y tomar
decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que
privilegia al ciudadano como el eje y asigna recursos con base en desempeño”.
El PpR presenta algunas características que lo diferencia de los presupuestos tradicionales que
se aplicaban en el país.
a. En primer lugar se cambia el énfasis pasando de las instituciones a los resultados
que valora y requiere el ciudadano: en la lógica tradicional, en el Congreso y al
interior del Poder Ejecutivo se debaten las asignaciones presupuestarias en función
de las instituciones, mientras que en la lógica del PpR, las negociaciones y
asignaciones deben realizarse en función de los resultados y el desempeño de los
ejecutores53.
b. En segundo término, otro énfasis que cambia es el pasar de los insumos a los
productos: tradicionalmente se asigna el presupuesto según los insumos (p.e.
remuneraciones, bienes y servicios, etc.), que se enmarcaban bajo un programa o
proyecto, mientras que con el PpR esas asignaciones se hacen por insumos
conectados a producto (vacunas aplicadas, libros distribuidos, etc.)54, según
estructuras de costos y modelos operativos.

53
Un aspecto notable que surge de la decisión de trabajar con Programas Estratégicos es que se opta por un enfoque
transversal en lugar de uno sectorial o institucional. En efecto, el enfoque presupuestario propuesto, que en buena
medida se hereda del enfoque de las Acciones Prioritarias, plantea los resultados en función a una problemática
nacional -pobreza, exclusión, baja calidad de vida, en este caso- y no a una entidad, ministerio o gobierno
subnacional en particular. Este cambio de enfoque se sustenta precisamente en lo recomendado por la teoría de la
Gestión por Resultados, es decir, en la necesidad de centrar la atención en la obtención de resultados para el
ciudadano y no en las instituciones, las cuales son sólo los vehículos para lograr lo resultados mediante la provisión
de sus productos (bienes y servicios).
54
En 2007, al formular el presupuesto asociado con la desnutrición crónica, las instituciones presentaron alrededor de
420 líneas presupuestales, cuyas denominaciones hacían referencias a insumos o procesos. En 2008, en la lógica de
PpR se determinó que el Estado debería entregar 25 productos a los ciudadanos para reducir la desnutrición crónica.

20
 c. En tercer lugar, con la reforma presupuestaria se pasa del “incrementalismo” a la
cobertura de productos: bajo el PpR, primero debe establecerse recursos según
coberturas de productos y después se distribuye por instituciones según el papel
que desempeñan. En tal sentido, la aplicación de esta metodología obliga a
desarrollar estructuras de costos y a calcular costos unitarios de los productos que
se entrega al ciudadano, información esencial para cuantificar lo que cuesta un
producto y después distribuir el presupuesto por instituciones según el rol que
tienen en la entrega del producto.
d. En cuarto término, el PpR se involucra en acciones que propicien una gestión
efectiva del Estado, yendo más allá del simple control financiero que se reduce a
verificar si se gastó lo asignado según los marcos normativos.
e. En quinto término, el PpR utiliza información de desempeño referida a los
resultados logrados con los recursos públicos y a los costos de alcanzar dichos
resultados, la misma que es utilizada en las decisiones de asignación presupuestal.
Una característica destacable en el PpR que implementa el Perú es la aplicación del enfoque de
políticas públicas basadas en evidencias. A través de este, el trabajo técnico para comprender los
problemas y definir, implementar y evaluar soluciones se fundamenta en la búsqueda
sistemática de evidencias, en la literatura existente, según el estado actual del conocimiento.
Por último, el diseño contempla una implantación gradual del PpR, empezando por pocos PE,
pocas EDEP y el seguimiento a un número pequeño de indicadores de resultado y de producto,
para en el camino ir validando las metodologías y construir un sólido sistema de indicadores, de
manera tal que la cobertura total del presupuesto público bajo la metodología PpR tomaría
varios años.
Esta conceptualización, que se plasma en los instrumentos y características que se presentan en
la sección siguiente, difiere de esfuerzos realizados en otros países. A diferencia de las
experiencias con el Enfoque Centralista de la GpR aplicado en Colombia, Costa Rica, Bolivia,
Brasil, México o Ecuador, el monitoreo y evaluación es un elemento del sistema presupuestario
más que del sistema de planificación. A diferencia del caso de Nicaragua, existe un sustento
lógico para la definición de resultados y productos y además se realiza una revisión exhaustiva
de la calidad y pertinencia de los indicadores. A diferencia del ejemplo de Uruguay, la
conceptualización del presupuesto no es institucional, sino transversal, por tema.
Finalmente, de la lista de chequeo presentada en el capítulo anterior sobre los conceptos e
instrumentos considerados necesarios para implementar un PpR, según la experiencia
internacional, se señala lo siguiente:
a. Eje ciudadano. El marco conceptual que sostiene los desarrollos metodológicos
considera en todo momento que el ciudadano es el eje de la gestión pública y de la
intervención del Estado.
b. Racionalidad – lógica. La metodología incide fuertemente sobre el sustento de
productos basados en una cadena lógica y con evidencia empírica o sustentada.
c. Visión de Proceso. La implantación del PpR en el Perú cuenta con elementos y
metodologías aplicables a la programación, formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación del presupuesto.
d. Modernización de sistemas administrativos. Se trabaja con los sistemas
manejados por el MEF en la estandarización de clasificadores, nomenclaturas, etc.
Existe aún restricciones legales y está pendiente la modernización de otros
sistemas bajo un enfoque de Gestión por Resultados, tales como los de contraloría,
compras y servicio civil, entre otros.
e. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. El diseño y la
implementación parten de Programas prioritarios para el país con foco en las

21
 demandas del ciudadano, con un enfoque por temas y no institucional, que
identifica productos (servicios) pertinentes para el logro de resultados.
f. Costeo total de productos. Se avanza con el costeo total de algunos productos que
corresponden a agencias donde se ha implantado el Sistema Integrado de Gestión
Administrativa (SIGA). No se aplica la metodología de costeo total basado en
actividades o ABC.
g. Información oportuna y veraz. Como se detalla más adelante, se está trabajando
junto con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) para la
elaboración de indicadores consistentes con el PpR. Se está armando la línea de
base y se cuenta con una batería de indicadores de seguimiento, tanto de producto
como de resultados.
h. Incentivos. Se cuenta con directivas para el tema de los incentivos, aunque aún
falta definir y aplicar un sistema generalizado de incentivos atados al PpR.
Por último, conviene anotar que los esfuerzos por diseñar Programas Estratégicos bajo una
óptica de prestación de servicios al ciudadano enfrentan serios obstáculos de cara al proceso de
descentralización que experimenta el país. En diversos casos, los productos que generan
determinados resultados son provistos por el gobierno central y los gobiernos subnacionales
paralelamente, sin que exista una coordinación ni una delimitación clara de funciones entre
niveles de gobierno lo cual puede generar no sólo duplicaciones sino además afectar la función
de producción de determinados servicios.
D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados
La implantación de una reforma como la del PpR no es una tarea sencilla por lo mismo que se
trata de una reforma estructural que no sólo requiere de nuevas herramientas sino que además
implica un cambio en la cultura de la gestión pública prevaleciente. Aún más, el nuevo sistema
debe ser capaz de adaptarse a las características particulares del país, por lo que las experiencias
internacionales en cuanto al proceso de implantación no pasan de ser útiles referencias.
Bajo estas circunstancias, la implantación del PpR generó la necesidad de desarrollar
instrumentos ad-hoc a la realidad y a las restricciones nacionales. En este sentido, hasta la fecha
el diseño ha incorporado el desarrollo de cuatro herramientas complementarias dentro del marco
del PpR:
a. La Programación Presupuestaria Estratégica en la que se definen los resultados
de la gestión pública que inciden directamente sobre la ciudadanía y, sobre la base
de evidencia científica primordialmente, se definen aquellos productos (incluyendo
estructuras de costos) que inciden sobre esos resultados, asignándose después el
presupuesto correspondiente;
b. El Sistema Integrado de Gestión, que permite la sistematización de los procesos
de programación operativa y ejecución, según estructuras de costos y metas de
provisión de productos, permitiendo además, monitorear la cadena de provisión
logística hasta el punto de atención al ciudadano.
c. El Seguimiento de los indicadores de resultado y de producto, que parte desde
el cálculo de líneas de base hasta los arreglos institucionales con otras entidades
generadoras de información primaria55, y cuyo monitoreo sostiene la interpretación
y evaluación presupuestaria, al tiempo que permite validar las cadenas lógicas
propuestas.

55
En las leyes presupuestarias anuales se establece que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
coordina con el MEF y las entidades del Gobierno Nacional la recolección de información estadística necesaria para
el reporte de los valores de los indicadores de desempeño principales, cuya información no pudiera ser generada por
los sistemas estadísticos propios de dichas entidades.

22
 d. Las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestaria, en la que evaluadores
independientes evalúan los resultados alcanzados por ciertos programas, líneas
presupuestarias o entidades públicas, permitiendo con ello justificar la toma de
decisiones en materia presupuestal en el marco del PpR. Se contemplan
Evaluaciones de Programas/Proyectos y Evaluaciones de Impacto;
Como resultado, se han desarrollado metodologías que se reseñan más adelante debido a su
importancia dentro del PpR y a que, hacia finales de 2009, ya se encuentran operativas.
Adicionalmente, el diseño contempla la consideración de otros temas, iniciativas o instrumentos
de complemento y soporte, tales como:
e. La Transparencia y el Monitoreo Participativo. De acuerdo a lo señalado en las
leyes anuales de presupuesto, la DNPP “desarrolla los mecanismos necesarios para
la transparencia de la información relacionada a la implementación del presupuesto
por resultados, difundiendo, a través de su portal, la relación de indicadores para
medir los resultados, la línea de base de los mismos, las metas establecidas a nivel
nacional, regional y local, y los avances en el cumplimiento de las metas”.
Asimismo, con el Monitoreo Participativo se busca propiciar un involucramiento
informado por parte de los actores locales (miembros de comités de vigilancia,
actores del presupuesto participativo, asociación de beneficiarios, entre otros) en el
seguimiento y exigencia de productos y resultados priorizados y ejecutados en el
marco de los PE;
f. Los Incentivos a la Gestión. A partir de 2008 se busca retomar la iniciativa de los
CAR, expidiéndose la Resolución Directoral N° 052-2008-EF/76.01 “Directiva
para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los Convenios de
Administración por Resultados a aplicarse a partir del Año Fiscal 2009 en el marco
de la implementación del Presupuesto por Resultados”. En los CAR, la entidad
pública se compromete, por un lado al cumplimiento de un conjunto de indicadores
cuantificables relacionados al logro de determinados productos y resultados y, por
otro lado, al cumplimiento de Compromisos que contribuyan a la mejora de la
gestión. El cumplimiento de dichos Compromisos otorga el derecho a un
Reconocimiento.
g. La Generación de Capacidades. Como parte de sus funciones de diseminación
metodológica, la DNPP realiza constante y frecuentemente eventos de capacitación
(cursos, talleres, seminarios, etc.) relacionados con la GpR en general y el PpR en
particular56.

a. Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE)

La Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) se define como el proceso sistemático
mediante el cuál se vinculan resultados requeridos y valorados por los ciudadanos para el
Desarrollo, con los productos necesarios para su logro. Una de las características más
importantes de la PPE radica en que los productos y los resultados identificados, así como las
relaciones entre ellos, deben estar sustentados en evidencias, sobre cuya base se construyen
intervenciones articuladas, mejorando los niveles de eficacia y eficiencia en el accionar público.
Esta metodología, permite centrar el análisis y diseño en lo que se quiere lograr a favor del
ciudadano, y qué habría que hacer para ello. Para esto en el año 2008 se preparó la “Guía
Metodológica para la Programación Presupuestaria Estratégica” de acuerdo con la Resolución
Directoral N° 028-2008-EF/76.01.

56
El listado de eventos y los contenidos de los mismos se encuentran en la dirección :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/generacion_capacidades.php

23
La PPE comprende la realización de tareas de análisis y de toma de decisiones organizadas en
dos fases, las que se desarrollan sobre la base de diferentes instrumentos metodológicos:
Fase 1. Diagnóstico - Consiste en el análisis de una condición de interés (o problema
identificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e indirectas.
Las herramientas para la elaboración del diagnóstico son las siguientes:
a. Modelo Conceptual. Es un esquema estructurado que representa un conjunto
de relaciones entre conceptos, los que a su vez responden a una o más de las
siguientes propiedades: (i) deben estar asociadas a una característica que los
haga identificables con respecto a otros conceptos o variables, (ii) deben
presentar regularidad, es decir, estar asociados a una ocurrencia temporal, y (iii)
deben referirse a un suceso o evento de la realidad.
b. Modelo Explicativo. A la caracterización del modelo conceptual específico del
país/región se le denomina Modelo Explicativo, el cual implica la realización de
las siguientes tareas: (i) determinar la magnitud de la condición de interés, (ii)
identificar los factores causales directos, (iii) identificar los factores causales
indirectos y finalmente (iv) identificar los caminos causales críticos. El Modelo
Explicativo se deriva del proceso de adaptación del modelo conceptual.
c. Modelo Prescriptivo. Consiste en la identificación de aquellos factores
causales que pueden ser intervenidos o afectados (factor causal vulnerable)
mediante la aplicación de intervenciones dirigidas para el logro de los objetivos
del programa. Los factores por identificar se derivan de los caminos causales
críticos desarrollados en el modelo explicativo. Los pasos generales para su
construcción son los siguientes: (i) identificación de puntos vulnerables en el
modelo explicativo, (ii) identificación de intervenciones sobre la base de
criterios de eficacia y efectividad, (iii) identificación de intervenciones actuales
y (iv) priorización de intervenciones a ser realizadas.
Fase 2. Diseño de la intervención. - Consiste en la construcción de un Modelo Lógico
que presenta sistemáticamente la relación entre productos y resultados (asociados al
problema analizado en la fase de diagnóstico), así como la determinación de los valores
y las magnitudes de los resultados y productos identificados. Este instrumento es una
herramienta para la planificación, implantación y evaluación de intervenciones sobre
determinada condición de interés. El Modelo Lógico se deriva del Modelo Explicativo y
del Modelo Prescriptivo, los que a su vez responden al diagnóstico realizado.
En buena cuenta, la PPE parte de la identificación de un problema o “condición de interés” del
ciudadano y que se busca atacar. Sobre esa base, se define un Modelo Conceptual que ayuda a
comprender la problemática. Después se construye un Modelo Explicativo en el que se
identifican las causas -directas e indirectas- que inciden sobre dicha problemática, para más
adelante construir un Modelo Prescriptivo en el cual se definen las intervenciones necesarias
para enfrentar las causas priorizadas. Finalmente, se elabora un Modelo Lógico en el cual se
identifican el resultado final, los resultados intermedios, los resultados inmediatos y los
productos que deben ser provistos para generar un efecto encadenado hacia resultados.
De este modo, la metodología plasma por lo menos dos de las características clave del PpR
peruano antes mencionadas. Por un lado, este enfoque no toma en cuenta de manera directa a
ninguna institución, nivel de gobierno ni entidad del Estado. Está claro que los productos deben
ser suministrados por alguna o varias entidades públicas, pero la lógica del enfoque no las
predetermina.
Por otra parte, un aspecto notable de la metodología es que el desarrollo y construcción de un
modelo lógico, así como, la elaboración y validación de los modelos explicativo y prescriptivo
se sustentan en la búsqueda de evidencias. Para ello existen diversos métodos que permiten, en
el caso de la PPE, la identificación de los productos y resultados, así como la definición de las
relaciones de causalidad entre dichos resultados y productos. En general las evidencias están

24
referidas a investigaciones de carácter científico, que infieren o determinan un resultado
producto de la investigación. Estas investigaciones pueden o no tener validez estadística, la
misma que le da mayor o menor sustento a la evidencia. Según el tipo de revisión para la
búsqueda de evidencias, puede tratarse de una Revisión Sistemática -que utiliza criterios
explícitos para identificar y seleccionar evidencia, aplicando meta-análisis57 a los resultados
identificados-, o de una Revisión Monográfica, la cual no considera el uso del meta-análisis y
por ello la falta de un sustento estadístico le da menor validez con respecto a la revisión
sistemática.
La definición de los Modelos Lógicos siguiendo la metodología de los PPE conlleva un trabajo
mayor que los marcos lógicos típicos, y esa característica puede originar que la labor de
investigación y búsqueda de evidencias no se lleve a cabo de manera estricta. Los funcionarios
públicos están inmersos en su trabajo diario y deben cumplir con las especificidades de los
sistemas administrativos nacionales por lo que, por más que acepten las bondades de la nueva
metodología, su aplicación en la práctica se dificulta. Ante esta circunstancia, el MEF ha
provisto apoyo en la definición y diseño de los primeros PPE, elemento que ha sido clave para
plasmar la metodología en resultados útiles para el proceso presupuestario58. Por otra parte, debe
reconocerse que este esfuerzo por elaborar un PPE se realiza a profundidad la primera vez,
puesto que una vez que el diseño ha sido validado y empieza a presupuestarse sobre esa base, en
los años siguientes las funciones de diseño disminuyen y son reemplazadas por el monitoreo y
la actualización.
De la implantación de los PPE, uno de los temas que ha surgido en los primeros intentos de
formulación radica en la compatibilización del enfoque transversal inherente a la definición de
una condición de interés, con el enfoque institucional o sectorial de las entidades cuando deben
formular sus productos. Hay una tendencia, en cierto modo natural de las entidades, a intentar
justificar todo lo que hacen, por lo que definen sus productos en función de sus labores diarias y
no necesariamente en función de la condición de interés. En este tipo de situación, la
intervención de la asistencia técnica del MEF, desde un punto de vista externo y transversal ha
sido importante para preservar la importancia de los resultados en la definición de los PPE.
En la práctica, una condición de interés tal como cualquiera de los PPE que se trabajan,
involucra acciones y productos de más de una entidad o de varios niveles de gobierno, tema que
tendrá que ser interiorizado gradualmente por las entidades públicas.

b. Sistema Integrado de Gestión

El Sistema Integrado de Gestión comprende un conjunto de soluciones tecnológicas para la

automatización de los procesos de programación operativa, ejecución y análisis, según
estructuras de costos y metas de provisión de productos.
El propósito de este instrumento es viabilizar, en el lado operativo de las unidades ejecutoras,
una programación y realización adecuada de las contrataciones, consistente con la definición de
los modelos operativos59 de los productos, definidos en la programación presupuestaria

57
El meta-análisis esta referido a la aplicación de técnicas estadísticas que permiten la agregación de resultados
independientes, pero referidos a una misma temática identificada. Véase What is a systematic review? en la dirección
Web: www.evidence-based-medicine.co.uk.
58
Incluso se ha dado el caso de programas que, por su cuenta y con anticipación, han contratado a consultores
externos para que los apoyen con la aplicación de la metodología, como es el caso del Programa Nacional contra la
Violencia Familiar y Sexual del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, programa que entrará a la lógica del PpR
en el presupuesto del año fiscal 2011.
59
El modelo operativo implica establecer claramente aquellos insumos y actividades necesarias para la entrega de los
productos definidos durante la PPE. En esta etapa se realizan las definiciones específicas para cada uno de los
productos, además de los criterios de programación en cada uno de ellos y los requerimientos logísticos necesarios.

25
estratégica. Asimismo, busca propiciar una articulación de la provisión logística de insumos de
las unidades ejecutoras hacia las unidades operativas prestadoras de bienes y servicios al
ciudadano-cliente, consistente con las metas de cobertura de productos establecidas en la fase de
programación y formulación presupuestal.
Para la aplicación de estas soluciones, el MEF se ha basado en el uso y actualización del
Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) ya en uso en varias entidades públicas,
particularmente en las del sector Salud.
Con respecto al análisis de la información, se ha promovido el uso de un software gerencial que
facilite el manejo de bases de datos para la generación de módulos de salida que ayuden en el
seguimiento y en la toma de decisiones, tanto en el nivel de las unidades ejecutoras y unidades
operativas prestadoras de bienes y servicios como en el propio Ministerio de Economía y
Finanzas, en un nivel más agregado.
c. Evaluaciones Independientes
En el marco del PpR, desde la Ley de Presupuesto del Sector Público de 2007 se contempla la
selección de un conjunto de asignaciones presupuestarias llamadas Presupuestos Evaluados
(PEV), los cuales pueden ser programas, actividades o proyectos clasificados dentro del
presupuesto, a las cuales se les aplica la metodología de la Evaluación del Diseño y la Ejecución
de Presupuestos Públicos (EDEP). A partir del 2009 también se incluye las evaluaciones de
instituciones y para el 2010 se ha iniciado con Evaluaciones de Impacto.
En el 2008 el MEF expidió la Resolución Directoral No 053-2008-EF/76.01 “Directiva para las
Evaluaciones Independientes en el Sistema Nacional de Presupuesto Público en el Marco del
Presupuesto por Resultados”. Esta metodología parte de lineamientos para la implantación del
sistema de evaluación presupuestal, los cuales son:
i. Las evaluaciones se ejecutan por un panel de tres evaluadores independientes que
son seleccionados a través de concursos públicos y que no estén bajo el control
de los responsables del diseño y/o la implementación de la intervención evaluada.
ii. Los principales aspectos que se evalúan incluye verificar si los productos que se
financian con la asignación presupuestaria tienen relación con los resultados, si la
unidad responsable es eficaz (obtiene sus metas) y eficiente (al menor costo) en
la ejecución de las actividades y la obtención de los productos.
iii. Los resultados de la evaluación son públicos.
iv. Sobre la base del informe final de las evaluaciones, la DGPP acuerda
compromisos con las unidades responsables de la ejecución de la asignación
presupuestaria evaluada conducentes a mejorar la eficacia y eficiencia en la
obtención de resultados.
Las EDEP tienen un horizonte de evaluación de tres años, incluyendo el año anterior en que se
realiza el estudio y los dos años precedentes.
De este modo, con las EDEP se busca disponer de información sobre el desempeño para ser
usada dentro del sistema presupuestario, permitiendo con ello justificar, en el marco del PpR, la
toma de decisiones en materia presupuestal.
Los evaluadores independientes cuentan con unos términos de referencia bastante detallados -
incluidos en la Directiva antes mencionada-, a manera de outline, en los cuales se especifica los
contenidos de las evaluaciones. El cuerpo de estas EDEP contiene un primer capítulo en el cual
se evalúa el Diseño del programa, proyecto o actividad, para lo que se emplea el criterio de la
pertinencia60, se utiliza como referencia la metodología del marco lógico (análisis del fin,

60
Definida como la medida en que los objetivos de una intervención para el desarrollo son congruentes con los
requisitos de los beneficiarios, las necesidades del país, las prioridades globales y las políticas de los asociados y

26
propósito, componentes, actividades, indicadores, medios de verificación, supuestos, etc.) y se
profundiza sobre la manera como se conceptualiza y organiza el programa, proyecto, actividad o
institución. En un segundo capítulo, se profundiza sobre la Implementación, es decir, se evalúa
la eficacia61 en el logro de resultados, concreción de productos y realización de actividades, así
como la eficiencia62 del presupuesto asignado. Finalmente se presentan las conclusiones y
recomendaciones que sirven a la DGPP para negociar, con las entidades involucradas, acciones
tendientes a mejorar la eficiencia del gasto público.
Las fuentes de información para la realización de las evaluaciones son múltiples, y contemplan
generalmente trabajo de campo, así como la realización de entrevistas con diversos actores y la
revisión de fuentes primarias y secundarias de información, tales como documentos de
planeamiento estratégico y planes institucionales, estudios temáticos externos a la institución,
análisis de experiencias internacionales, entre otros.
Sobre la base de los trabajos realizados por los evaluadores independientes, la DGPP elabora
una matriz de compromisos para mejorar la gestión, la cual se acuerda con las agencias
involucradas. La DGPP realiza el seguimiento respectivo y utiliza esa información para
negociaciones presupuestarias futuras.
d. El Sistema de Seguimiento
Como se ha mencionado, uno de los beneficios de implantar un sistema de PpR radica en la
oportunidad de tomar decisiones basados en la concreción de productos y en el logro de
resultados. Para ello, la definición de indicadores apropiados, así como su cálculo y
seguimiento, resulta indispensable.
Como parte del sistema PpR, el equipo de la DGPP trabaja en la mejora de la definición y
calidad de los indicadores clave. En este sentido, la labor se ha enfocado en tres componentes:
a. La revisión de los estándares de calidad de los indicadores, lo cual implica la
preparación de fichas técnicas adecuadas bajo un esquema de supervisión y
verificación de los cálculos remitidos por los generadores primarios de la
información. En el mismo sentido, durante 2008 se definió la línea de base de los
indicadores de los PE, incluyendo las definiciones, métodos de cálculo, bases de
datos y algoritmos de procesamiento de los indicadores63;
b. La generación de informes de progreso en aras de la transparencia, que incluye el
seguimiento de las metas anuales y que están disponibles en la página Web del
MEF. También se producen informes de seguimiento trimestral, con información
sobre el avance físico y financiero de los productos. Las metas físicas se generan a
partir del registro de la ejecución realizado trimestralmente en un aplicativo Web
por las unidades ejecutoras con presupuesto asignado en el marco del PpR,
mientras que las metas financieras se extraen directamente del SIAF64;

donantes. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados”, del
Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
61
Definida como la medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervención para el desarrollo,
tomando en cuenta su importancia relativa. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión
basada en resultados”, del Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en
http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
62
Definida como la medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido económicamente en
resultados. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados”, del
Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
63
Véase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/SGMT/Linea_Base_5PPE_pagina_.pdf
64
La información física y financiera se organiza según el PE a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora y Producto
(Finalidad), de manera tal que es posible identificar el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y la Ejecución
Financiera Mensual, así como la Meta Física Modificada Anual y la Ejecución Física Mensual, para cada uno de los
productos a cargo de cada unidad ejecutora. Además, se utilizan criterios de clasificación del avance físico y
financiero de acuerdo al nivel de ejecución.

27
 c. La generación de nuevas fuentes de datos, para lo cual se trabaja estrechamente
con el INEI65 con la finalidad de incluir en el trabajo de esta entidad (encuestas,
censos, etc.), la recopilación de información pertinente a los productos y resultados
del PpR.
De esta manera, se genera información valiosa y concreta para la toma de decisiones mediante
el seguimiento de los indicadores de resultados anuales, el seguimiento del avance físico de los
productos trimestralmente y se facilita el acceso y uso de los reportes de seguimiento. Aún más,
la información de los indicadores se calcula para cada región, en vista de que la heterogeneidad
característica del país en ocasiones genera valores promedio que brindan información sesgada o
incompleta de la realidad. El componente de seguimiento difunde la información (reportes de
seguimiento) a través de su página Web y mediante el envío directo a las unidades ejecutoras.
Asimismo, ha iniciado un trabajo de difusión con redactores especializados para que diseminen
la información de seguimiento a la sociedad civil en general.
E. Logros (hasta el momento)
El proceso de asimilación y desarrollo del enfoque del PpR ha sido un proceso gradual. Desde
2005-2006, cuando se presentaron las primeras ideas del diseño sobre la base de experiencias
previas en el MEF y de documentación teórica y práctica internacional, hasta la fecha el
progreso ha sido gradual pero exitoso en el sentido de que el proceso presupuestario en el Perú
se encuentra a mitad de una transformación notable que incidirá positivamente en la gestión
pública nacional. En cierta forma, el hito relevante para iniciar esta reforma la constituyó la
incorporación del Capítulo IV en la Ley del Presupuesto de 2007, donde se sentaron las bases de
la transformación.
Un punto importante a resaltar, es la restructuración organizacional de la DGPP diseñada desde
fines de 2009 e implementada desde abril de 2010. Una de las motivaciones principales de esta
restructuración ha sido la de institucionalizar la reforma de PpR en curso, dándole un espacio
central en la organización, y adaptando sus procesos para la aplicación más eficaz y eficiente del
enfoque en el ciudadano.
Uno de los principales aportes es tal vez la introducción de una mirada transversal de gestión
pública, que incorpora en la gestión presupuestaria dos ejes articuladores: uno temático, que
busca la integración de los diferentes elementos que componen el gasto público asociado a una
política pública; y uno territorial, que busca articular el gasto público asociado a un espacio
físico y que recae finalmente en un mismo ciudadano, independientemente de la entidad que lo
ejecute. Además de la creación de la Dirección de Calidad del Gasto Público que tiene a su
cargo el diseño y perfeccionamiento de las metodologías y procedimientos, las evaluaciones
independientes y el desarrollo de capacidades.
Asimismo, los procesos de innovación en técnica presupuestaria han pasado a ser centrales en la
organización y ello permitirá perfeccionar metodologías y facilitar su implementación de
manera homogénea y extendida.
En términos de las actividades realizadas por la DGPP como sustento del PpR, sobresalen las
metodologías desarrolladas (PPE, EDEP), la definición de indicadores incluyendo el cálculo de
líneas de base, y las labores de capacitación en todos los niveles de gobierno.
Estas actividades se tradujeron en algunos productos que se señalan a continuación:
a. En términos de la PPE, se avanzó gradualmente incorporando en los respectivos
Presupuestos del Sector Público, 5 PE en 2007 y 2008, 9 PE en 2009, 15 PE para el
2010 y 22 PE para el 201166. Con ello, en el 2011 se está llegando a cubrir un

65
Se ha firmado acuerdos INEI-MEF para financiar mejoras en la encuesta nacional de hogares (ENAHO) y para
ampliar el marco muestral de la encuesta demográfica y de salud familiar (ENDES).
66
Los 22 PE son (i) Articulados Nutricional; (ii) Salud Materno Neonatal; (iii) Logros de Aprendizaje al finalizar el
III ciclo de EBR; (iv) Acceso de la población a la Identidad; (v) Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades

28
 13,6% del presupuesto total excluyendo los gastos financieros y previsionales (la
cifra fue 5,6% en 2008, 6,8 en 2009 y 10,3% en 2010).
b. Con relación a las EDEP, se realizaron 4 en 2008 que representaban un 5% del
presupuesto público -excluyendo gastos financieros y previsionales- de ese año; y
10 en 2009 que representan un 14% del presupuesto67. En el 2010 se iniciaron otras
10 evaluaciones que representarían un 13% del presupuesto no financiero ni
previsional68. Las conclusiones de las EDEP realizadas generaron matrices de
compromisos con cada unidad ejecutora involucrada.
c. En cuanto al seguimiento de indicadores, hasta 2010 se contaba con la información
detallada y metodológicamente validada de 21 indicadores de resultado final y 45
indicadores de resultado intermedio en 2010, y 27 en proceso de medición para
finales de año. Además se tiene información detallada de 246 indicadores de
resultado inmediato y 504 productos a los que se les realiza seguimiento en el
marco de los reportes trimestrales. Un total de 212 indicadores de resultado
intermedio e inmediato se encuentran en proceso de medición durante el 2010.
Asimismo, se ha establecido la primera línea de base para los principales
indicadores de resultados de los programas PE de 2009 y 2010, con la rigurosidad
apropiada que permite que las cifras sean auditables externamente.
d. En cuanto a la transparencia, en agosto de 2009 se publicó el documento “Reporte
de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos iniciados
en 2008” con información detallada, histórica y proyectada, de indicadores
pertinentes. Hacia fines del 2010 se cuenta con un documento análogo: “Reporte
de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos:
Resultados Nacionales 2010 (avance) y Regionales (2009)”.
Con relación a los resultados de lo avanzado en el marco del PpR, lo rescatable hasta el
momento es que se está generando la información necesaria para la toma de decisiones. El PpR
no mejora de por sí la gestión pública, pero propicia instrumentos y la generación de
información que ayudan en ello. Un claro ejemplo se muestra en la Exposición de Motivos del
presupuesto público de 2010, en el que se presenta la evidencia vinculada a las metas
relacionadas con los PE. En particular, se expone que “en el caso de la desnutrición crónica
infantil, la evidencia sugiere que, pese a haber habido una mejora en la tasa de variación de
dicho indicador, para alcanzar la meta de 16 por ciento al 2011, será necesario esfuerzos
significativos en mejora de la cobertura y calidad de los productos del Programa Nutricional.
En contraste, si se considera la tasa de mortalidad neonatal, se encuentra que la misma meta
establecida ya ha sido alcanzada, por lo que es necesario que el sector establezca una nueva
meta. En el caso del indicador de porcentaje de nacidos vivos atendidos en un establecimiento
de salud, de mantenerse la tendencia, la evidencia sugiere que no sería factible alcanzar la

de mercado y; (vi) Acceso a energía en localidades rurales; (vii) Saneamiento Rural; (viii) Telecomunicación Rural;,
(ix) Gestión Ambiental Prioritaria; (x) Accidentes de Tránsito; (xi) Seguridad Ciudadana; (xii) Vigencia de los
Derechos Humanos y Derechos Fundamentales; (xiii) Mejora de la Sanidad Agraria; (xiv) Incremento de la
Productividad Rural de los Pequeños productores agrarios; (xv) Incremento de la Productividad de las MyPEs; (xvi)
TBC-VIH/SIDA; (xvii) Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis; (xviii) Enfermedades no Transmisibles; (xix)
Seguridad Alimentaria; (xx) Gestión Integrada de los Recursos Naturales; (xxi) Reducción de la Vulnerabilidad y
Atención de Emergencias por Desastres y; (xxii) Prevención y Control del Cáncer.
67
Relacionadas a los programas o instituciones: (i) Agua para Todos, (ii) Construyendo Perú, (iii) Electrificación
rural, (iv) Tolerancia Cero, (v) RENIEC, (vi) SIS, (vii) Materiales educativos, (viii) Mantenimiento de instituciones
educativas, (ix) PRONAMA, y (x) INDECI.
68
Las EDEP realizadas a la fecha, incluyendo aquellas en ejecución a diciembre del 2010 corresponden a las
intervenciones públicas: JUNTOS, PRONAFCAP, PIN – PRONAA, Conservación de carreteras, Programa Agua
para Todos, Electrificación Rural, Seguro Integral de Salud –SIS, INDECI, Materiales Educativos, Mantenimiento de
IIEE, Construyendo Perú, RENIEC, PRONAMA, Programa Tolerancia Cero, INABIF, Vacunas, SUNARP, INC,
COFOPRI-SBN, AGRORURAL, OCSE, PROMPERU, Mejoramiento de Barrios y Pueblos y FITEL.

29
meta de 70 por ciento establecida. En este caso, la proyección lineal de la serie histórica
genera un valor de 64,4 por ciento. Para el caso de los indicadores asociados al desempeño de
los estudiantes de 2do grado de primaria en comprensión lectora y matemática, si bien se
evidencia un progreso respecto a los estimados de la línea de base, de mantenerse la tendencia,
será poco probable que las metas trazadas al 2011 sean alcanzadas. Otro indicador para el
que se requiere replantear la meta nacional es el del porcentaje de hogares rurales con acceso
a energía eléctrica, puesto que la meta establecida ya ha sido alcanzada. En contraste, los
resultados obtenidos para el caso de los indicadores asociados al acceso a agua potable y
disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales, indicarían que las metas establecidas
al año 2011 son demasiado ambiciosas, puesto requerían un cambio muy pronunciado en la
tendencia observada para ambos indicadores. La proyección lineal de las cifras históricas
sugiere que algunas de las metas trazadas debieran ser revisadas hacia abajo, mientras que
otras parecen ser insuficientemente ambiciosas”.
Este tipo de información resulta valiosa para los responsables de las políticas públicas y se
esperaría que se tome en cuenta tanto para la definición de los presupuestos futuros, como para
la gestión misma de las entidades involucradas.
Finalmente, con respecto a los resultados orientados a mejorar las condiciones y calidad de vida
de la población, respecto del año base 2007, al primer semestre de 2010 se tienen avances
significativos, principalmente en el sector salud: (i) Reducción de la desnutrición crónica de
22.6% a 18.4% y; (ii) Reducción de muertes neonatales de 15 a 11 niños por mil nacidos vivos.
Por su parte, al cierre del año 2009, siempre comparando con el año base 2007, en educación se
tiene; (i) Incremento de la comprensión lectora en niños de 2do grado de 15.9% a 23.1% y; (iv)
Incremento de la comprensión matemática en niños de 2do grado de 7.9% a 13.2%.

III. CONCLUSIONES
El Perú ha decidido dar un paso trascendental en busca de una mayor efectividad en el uso de
los recursos públicos al diseñar e implementar un Presupuesto por Resultados en la
administración pública.
Bajo el liderazgo del Ministerio de Economía y Finanzas y con el apoyo del Congreso de la
República, se ha decidido adoptar un enfoque de gestión por resultados para la administración
pública que se sostiene en el proceso presupuestario, y no únicamente en acuerdos
institucionales sobre el cumplimiento de metas.
En tal sentido, se ha diseñado los principales instrumentos que permiten la aplicación del
Presupuesto por Resultados, tales como:
a. la Programación Presupuestaria que incide en la sustentación lógica de los
insumos, actividades, productos y resultados que se espera de la acción del Estado,
b. la realización de evaluaciones independientes del diseño y ejecución presupuestaria
que mide el desempeño y retroalimenta al proceso de asignación de recursos, y
c. la identificación y cálculo de una batería de indicadores de producto y resultado
que permitirán monitorear el avance de los temas que le interesan a la población,
generándose así información valiosa para la toma de decisiones en la esfera
pública.
No obstante lo avanzado, los desafíos aún son mayúsculos en vista de que es necesario adecuar
el resto de sistemas administrativos a la reforma presupuestaria, así como el proceso de
descentralización debe tomar en cuenta la integralidad de las funciones de producción de los
servicios públicos.
A la fecha, el Presupuesto por Resultados dista de estar consolidado en la totalidad del sector
público e interiorizado en sus funcionarios, y los resultados para el ciudadano de esta nueva
manera de asignar los recursos aún deben materializarse.

30
 ANEXO 1

CAPÍTULO IV de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007- Ley
Nº 28927

IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Artículo 10.- De la Implementación del Presupuesto por Resultados
Establécese la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados, promoviendo en su
etapa de incorporación, instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica,
metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación.
Artículo 11.- Programación Estratégica y la medición de resultados
11.1 La Programación Presupuestaria Estratégica se efectuará a través de los Pliegos Ministerio
de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, Gobiernos Regionales y RENIEC, en el presupuesto aprobado
para el Año Fiscal 2007. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la Dirección
Nacional de Presupuesto Público - DNPP.
11.2 Se priorizará a favor de la infancia, la implementación de la Mejora de Calidad de Gasto y
la Gestión por Resultados, para las siguientes actividades:
d. Registro de nacimientos y de identidad.
e. Atención de la mujer gestante.
f. Atención del niño menor de cinco años.
g. Atención de enfermedades diarreicas agudas y enfermedades respiratorias agudas.
h. Atención de neonato menor de veintinueve días.
i. Control de asistencia de profesores y alumnos.
j. Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años.
k. Formación matemática y comprensión de lectura al final del primer ciclo de
primaria.
l. Supervisión, Monitoreo, Asesoría Pedagógica y Capacitación a Docentes.
m. Atención a infraestructura escolar en condiciones de riesgo.
n. Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de la calidad de agua para
consumo.
11.3 Para efecto del párrafo anterior la DNPP en coordinación con la Presidencia del Consejo de
Ministros, establecerán las metas físicas nacionales, regionales y locales a ser alcanzadas para
las actividades prioritarias a que se refiere el párrafo anterior, en función de las atribuciones que
le atorga el artículo 3 de la Ley Nº 28411, establecerá los programas piloto y los respectivos
indicadores de resultados conjuntamente con los ministerios señalados en el párrafo 11.1 a ser
evaluados durante el Año Fiscal 2007. Con tal objeto, los Pliegos presupuestarios están
obligados a sustentar las modificaciones de sus presupuestos institucionales sobre la base de la
información generada por los indicadores de desempeño y los nuevos programas.
Artículo 12.- Sistema de evaluación
12.1 A partir del año 2007, se introduce en la fase de Evaluación Presupuestal nuevos
instrumentos de aplicación a la evaluación de los programas piloto sobre la gestión por
resultados. Las evaluaciones son utilizadas para realizar correctivos en los procesos o en la
gestión de los programas seleccionados. Los documentos de evaluación, conforme a la Directiva
de Evaluación emitida por la DNPP, serán remitidos a la Comisión de Presupuesto y Cuenta
General de la República del Congreso de la República a través del Ministerio de Economía y
Finanzas.

i
12.2 El Congreso de la República, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de
la República, podrá establecer la lista de programas e instituciones a ser evaluados en forma
independiente con la participación de las universidades y del Sector Privado.
12.3 Los gobiernos regionales y los gobiernos locales deberán iniciar el desarrollo de la
Programación Estratégica y los indicadores de desempeño, a fin de aportar información para la
gestión basada en resultados. Para este fin, la DNPP brindará la asistencia que corresponde a fin
de dar cumplimiento al presente objetivo.
Artículo 13.- Evaluación por Monitoreo Participativo del Gasto
Establécese de manera experimental, los instrumentos para el Monitoreo Participativo del Gasto
en el nivel descentralizado en el Ejercicio Fiscal del 2007. La DNPP identifica la información
necesaria y diseña los procedimientos a seguir y, como resultado de las pruebas piloto, de ser el
caso, ampliará su aplicación progresiva.
Artículo 14.- Responsable de la implementación progresiva del presupuesto por resultados
y la transparencia
14.1 La DNPP del Ministerio de Economía y Finanzas es la responsable de diseñar e
implementar la gestión presupuestaria por resultados. Para estos efectos, créase una unidad
especial que en un plazo de dos (2) meses, elabore un Plan de Trabajo, el mismo que incluye los
instrumentos a ser desarrollados, los plazos de implementación y los mecanismos a través de los
cuales se evalúan los avances en dicha implementación. Dichos avances son informados a la
Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República.
14.2 La DNPP desarrolla los mecanismos necesarios para la transparencia de toda la
información relacionada a los instrumentos de una gestión presupuestaria por resultados. Para
estos efectos, queda facultada a desarrollar en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas -
MEF un sitio específico que contenga todo lo relacionado a la gestión del proceso
presupuestario del Sector Público.
Artículo 15.- Implementación del presupuesto por resultados y las fases del presupuesto
público
La Programación Presupuestaria Estratégica se introduce en todo el Sector Público en el proceso
de programación del presupuesto de 2008, como instrumento específico orientado a la
articulación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programación
presupuestal. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la DNPP en un plazo
de ciento veinte (120) días calendario. Los indicadores de resultados son de uso obligatorio para
las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y para los gobiernos locales. La
DNPP desarrolla la difusión de la información sobre los indicadores de desempeño formulados
por los diferentes Pliegos en el marco del proceso presupuestario 2007.
Asimismo, los Pliegos presupuestarios están obligados a sustentar sus proyectos de presupuesto
y ejecución sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y las
evaluaciones específicas.
Artículo 16.- Rol del Instituto Nacional de Estadística e Informática
El Instituto Nacional de Estadística e Informática coordina con el Ministerio de Economía y
Finanzas y las entidades del Gobierno Nacional, la recolección de información estadística
necesaria para el reporte de los valores de los indicadores de desempeño principales, cuya
información no pudiera ser generada por los sistemas estadísticos propios de dichas entidades.

ii
 ANEXO 2

Hallazgos de las experiencias internacionales

a. Diseño e implantación en América Latina
A diferencia del Enfoque Centralista o del Enfoque no integrado de GpR que ha sido aplicado
en muchos países de América Latina, son pocos los países de esta región que intentan reformas
estructurales en sus sistemas presupuestarios para implantar esta estrategia de gestión. Aún
más, no se registra ningún caso en el que se haya implantado un PpR que contenga todos los
elementos o instrumentos arriba mencionados. Sin embargo, más allá del caso peruano que se
detalla en el capítulo siguiente y que se encuentra en una etapa inicial de implementación, se
registran algunas pocas iniciativas a mencionar.
Por un lado, Nicaragua cuenta con el Marco Presupuestario de Mediano Plazo donde, si bien la
programación de mediano plazo conlleva no sólo los montos previstos para los próximos años,
sino además el diseño de indicadores de resultado, productos o actividades, no se ha realizado
un análisis de la calidad ni pertinencia de estos indicadores (no hay sustento de la cadena lógica,
sólo se recoge lo presentado por los sectores) y las proyecciones presupuestarias que más allá
del año inicial no son vinculantes y se presentan sólo a manera de referencia.
Por otro lado, Uruguay experimentó desde finales de la década de 199069 una metodología para
formular el presupuesto nacional 2000-2004 como un PpR, el cual permitiría vincular los
recursos asignados a los organismos de la administración pública con los resultados de su
gestión. Bajo el PpR uruguayo se desarrolló una metodología y un programa informático que
permitía asignar los insumos -organizados según el Clasificador por Objeto del Gasto- a las
actividades de los Centros de Actividad de las Unidades Ejecutoras (UE)70. Las metas de los
Centros de Actividad contribuían al logro de los objetivos estratégicos de la unidad ejecutora.
Es decir, al asignar dinero a los insumos se asignaba también a las actividades porque ellas son
las que consumen los insumos. La suma del gasto consumido por las actividades involucradas
en el logro de una meta permitía costear esa meta, y la suma del gasto en las metas facilitaba
identificar el gasto en los objetivos estratégicos que las metas contribuían a lograr. De este
modo, en la medida en que las metas se establecían sobre los productos de los Centros de
Actividad, se producía una aproximación a la definición del costo de los productos.
Estableciendo cuánto cuestan las actividades que contribuyen a su elaboración se lograba saber
el costo de los productos públicos.
Este diseño de una reforma clave no pudo concretarse como se había planeado debido a un
problema de implantación puesto que, en vista de que el presupuesto público se aprueba de
manera plurianual en Uruguay y de que se había previsto que todo el presupuesto debía incluir
esta nueva metodología, las demoras en las UE para proveer información oportuna sobre el
gasto en recursos humanos y remuneraciones, así como el número excesivo de indicadores que
se produjeron, llevaron a que las autoridades presenten al Congreso el presupuesto detallado de
la manera tradicional y que el PpR se incluya como un anexo, perdiéndose la oportunidad de
plasmar una reforma trascendental. Aún más, la información que empezó a generarse en ese
proceso presupuestario, que incluía información basada en la metodología del activity based
costing, no fue explotada por el Poder Ejecutivo ni por el Poder Legislativo. A partir de 2005,
con el nuevo gobierno, se decidió optar por la metodología del Planeamiento Estratégico y se
perdió mucho de lo avanzado en materia de PpR.

69
Véase “El caso de Uruguay” en: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/incompleto.html
70
Se definió como Centros de Actividad a las unidades organizativas del nivel directamente inferior al de Dirección
de UE. A su vez, se definía el conjunto de actividades que estaba involucrado total o parcialmente en el logro de una
meta.

iii
 b. Diseño e implantación en los Países de la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico
La situación es distinta cuando se recurre a la experiencia de los países desarrollados. Como se
ha mencionado, casi todos los países de la OCDE implementan alguna versión de PpR. Kraan
(2007) describe estas experiencias con cierto detalle, y el Policy Brief de la OECD71 resume los
elementos más notables de los PpR aplicados a estos países:
▪ Aunque los PpR tratan de un concepto simple, no existe un modelo único; incluso
países que optan por esquemas similares se diferencian al momento de implantarlos.
▪ Los países de la OCDE han adoptado el PpR por diversas razones, siendo las más
comunes una crisis financiera, la necesidad de recortar gastos o el cambio de
administración. Sin embargo, comparten objetivos comunes tales como prioridades
presupuestarias (tipo control de gastos o eficiencia en la asignación de recursos), la
mejora en la gestión pública y una mayor rendición de cuentas hacia los políticos y
hacia la ciudadanía.
▪ El método de implantación de los PpR se categoriza en tres grandes decisiones: de
arriba-hacia abajo o de abajo-hacia-arriba; comprehensivo o parcial; y gradualidad
versus choque. Cada opción tiene sus ventajas y desventajas y deben evaluarse a la
luz de las realidades nacionales.
▪ Dos tercios de los países de la OCDE emplean información no financiera sobre
resultados en sus presupuestos, pero ello no implica que esa información se utiliza
para tomar decisiones presupuestarias. Para que ello suceda, la información de
resultados debe estar integrada al proceso presupuestario, lo cual significa que en
muchas ocasiones es necesario cambiar la manera en que se calcula, se presenta y se
aprueba el presupuesto público.
▪ Se registran básicamente tres manera de incentivar a las agencias para mejorar su
gestión: premios y castigos financieros; aumento o disminución de flexibilidad
gerencial o financiera; y reconocimiento de las agencias exitosas al tiempo que se
“avergüenza” a las que no cumplen con sus metas (“naming and shaming”). Este
último método es el más utilizado.
▪ Finalmente, los desafíos principales de la implantación de los PpR incluyen temas
como: lograr mediciones de calidad, encontrar maneras apropiadas de integrar la
información de resultados en el proceso presupuestario, y ganar la atención de los
tomadores de decisiones. Aunque existen excepciones, la mayoría de países
encuentra difícil proveer a los tomadores de decisiones con información de calidad,
creíble y pertinente de manera oportuna.
Por otra parte, con la finalidad de extraer las principales características y utilidad de lo avanzado
en materia de los PpR en estos países, se presenta algunos de los hallazgos de una encuesta que
se realizó a finales de 2004 a los Ministerios de Finanzas de los 30 países miembros en ese
momento y a dos países observadores (26 países OCDE y los 2 observadores contestaron el
cuestionario)72. Entre los hallazgos más notorios, cabe mencionar:
▪ De los 28 países que contestaron, 26 utilizan tanto indicadores de
resultados/productos, como evaluaciones para medir la performance. Doce países
utilizan la metodología de benchmarking.
o Un 77% de países venía trabajando con indicadores de producto desde hace
más de 5 años. Un 75% de países había implantado alguna nueva iniciativa
en los últimos 5 años.

71
Ibid. Véase http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf
72
Véase Curristine, Teresa. Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005
Questionnaire. OECD Journal on Budgeting, Volume 5 – No 2. 2005.

iv
 o Existe mucha más experiencia de trabajo con productos que con resultados.
Los países tienden a concentrase en productos al inicio de la implantación
del PpR y desarrollan los resultados en una etapa posterior.
▪ En 32% de los casos, las agencias son las encargadas de desarrollar sus propios
indicadores de resultado o producto, sin el apoyo del Ministerio de Finanzas o de
otras agencias. En 48% de los países, el Ministerio de Finanzas acuerda ya sea las
metas (16%), o tanto las metas como los indicadores (32%).
o En una tercera parte de los países, el Ministerio de Finanzas cuenta con una
unidad especial encargada de las evaluaciones de los programas y políticas
de gasto de los ministerios.
o En un 37% de los países, el Ministerio de Finanzas cuenta con una unidad
especial encargada del seguimiento y monitoreo del gasto de los
ministerios.
▪ Los principales objetivos que buscan estos países al implantar un PpR son: (i)
mejorar la eficiencia y efectividad de los programas y organizaciones del gobierno;
y, (ii) proveer de más información concreta al gobierno y a la legislatura para la
mejor toma de decisiones. Los objetivos secundarios son: (i) ayudar a reducir el
gasto; (ii) proveer información para reasignar recursos entre actividades o
programas; y, (iii) proveerle al Ministerio de Finanzas un mecanismo de monitoreo
de actividades y de los resultados de las agencias.
▪ Los desafíos principales de la implementación del PpR son: (i) dificultades para
atribuir resultados a programas específicos; (ii) dificultades en el diseño de medidas
para actividades específicas; y, (iii) apoyo político insuficiente. Problemas
secundarios son la poca claridad de objetivos y la información insuficiente o de
mala calidad.
▪ Los factores más importantes que explican el éxito relativo de la implementación de
indicadores de resultados: (i) el fuerte liderazgo de los gerentes encargados de la
reforma; (ii) los tipos de bienes y servicios; y, (iii) la presión política para mejorar
los resultados.
▪ Un 79% de países señala que la información de resultados y productos provista por
el PpR se utiliza en las discusiones presupuestarias entre el Ministerio de Finanzas y
los ministerios correspondientes.
▪ En un 96% de los países, el Ministerio de Finanzas nunca o casi nunca elimina los
programas que muestran indicadores de resultados pobres; lo mismo sucede con un
88% de países en los que este Ministerio que no elimina programas que muestran
evaluaciones pobres. Entre las razones que explican esta situación, se señalan la
inexistencia de procedimientos o políticas para que el Ministerio de Finanzas pueda
proceder a cerrar un programa, así como la falta de decisión política para hacerlo.
▪ Finalmente, en lo concerniente a las evaluaciones de programas, éstas son realizadas
generalmente por los mismos ministerios o agencias, incluso por los órganos de
control o auditoría. El papel del Ministerio de Finanzas es el de revisarlas o de
proponer recomendaciones a las agencias, y sólo suele realizar evaluaciones cuando
se detecta algún problema en particular. Adicionalmente, un 51% de países
considera que los hallazgos de las evaluaciones se utilizan en las negociaciones
presupuestarias entre el Ministerio de Finanzas y las agencias, y en un 67% de los
casos se realiza un seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones incluidas
en las evaluaciones.

v
 Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del
Estado y de la Gestión Pública

Documento Preliminar

Consultor Carlos Casas Tragodara

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 1

CONTENIDO

CAPÍTULO I: La situación de la cual partimos ............................................................. 4

Sección 1: Avances en la Última Década ................................................................... 5

Sección 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7

CAPÍTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11

Sección 1: Reforma del Estado Vs. Modernización del Estado ................................. 11

Sección 2: Política Pública VS. Gestión Pública ...................................................... 13

Sección 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno

................................................................................................................................ 13

CAPÍTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21

Sección 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22

Sección 2: Segundo Intento: 1996............................................................................ 25

Sección 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27

Sección 4: A manera de resumen ............................................................................. 29

CAPÍTULO IV: Dos aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el
proceso de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública .................. 31

Sección 1: Los costos de Transacción ...................................................................... 31

Sección 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37

CAPÍTULO V: El centro de la gestión pública moderna: La Gestión por Resultados... 40

Sección 1: Antecedentes .......................................................................................... 40

Sección 2: Gestión por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41

CAPÍTULO VI: Orientación al Ciudadano .................................................................. 61

Sección 1: Participación Ciudadana ......................................................................... 64

Sección 2: Mecanismos de Voz ............................................................................... 69

Sección 3: Transparencia ......................................................................................... 70

CAPÍTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado .................................... 73

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 2

 Sección 1: El aspecto territorial ............................................................................... 76

Sección 2: Criterios para la asignación de competencias y funciones entre los distintos

niveles de gobierno. ................................................................................................. 77

Sección 3: Tipos de descentralización ...................................................................... 82

CAPÍTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernización del Estado....... 87

Sección 1: Recursos Humanos ................................................................................. 87

Sección 2: Gobierno Electrónico ............................................................................. 89

Conclusiones ............................................................................................................... 92

Bibliografía ................................................................................................................. 95

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 3

CAPÍTULO I: LA SITUACIÓN DE LA CUAL PARTIMOS

El país ha mejorado en términos económicos y sociales, si bien se ha dado una mejora

absoluta en el ámbito social, la mejora ha sido menor en términos relativos. La
desigualdad se ha reducido, pues se ha mejorado más en las zonas o segmentos de
población más vulnerables, pero aún persisten importantes desigualdades. Se ha
avanzado en temas de descentralización, simplificación administrativa, servicio civil,
transparencia, entre otros. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para conseguir un
Estado más cercano a las personas, que garantice sus derechos y promueva la igualdad
de oportunidades.

Cuadro: Evolución de Indicadores Sociales y Económicos (2001-2010)

Valor Valor Avance

Periodo Periodo
(a) (b) (b)-(a) ó (b)/(a)

IPC % (Var. Promedio Anual) 7.0 1995-2000 2.3 2001-2010 -4.7

Var. PBI real (Var. Promedio Anual) 3.6 1995-2000 5.7 2001-2010 2.0
Económicos

PBI (miles de millones de soles) 189.2 2001 434.6 2010 2.3

Indicadores

Inversión Bruta Fija Privada (% del PBI) 15.5 2001 19.2 2010 3.7
Inversión Bruta Fija Pública (% del PBI) 3.1 2001 5.9 2010 2.8
Exportaciones (miles de millones de soles) 29.8 2001 111.6 2010 3.7
Importaciones (miles de millones de soles) 33.2 2001 98.9 2010 3.0
Presión Tributaria (% del PBI) 12.3 2001 14.8 2010 2.5
Deuda Pública (% del PBI) 45.9 2001 23.5 2010 -22.4
Incidencia de la Pobreza (% de la Población) 54.8 2001 31.3 2010 -23.5
Selva urbana 62.4 2001 27.4 2010 -35.0
Selva rural 74.0 2001 45.6 2010 -28.4
Costa rural 62.7 2001 34.8 2010 -27.9
Sociales
Indicadores

Sierra urbana 51.6 2001 27.3 2010 -24.3

Costa urbana 44.6 2001 21.1 2010 -23.5
Sierra rural 83.4 2001 61.2 2010 -22.2
Lima Metropolitana 31.9 2001 12.8 2010 -19.1
Tasa de Mortalidad (cada 1000 bebés nacidos vivos) 28.9 2001 14.9 2010 -14.0
Desnutrición Crónica (% de la Población) 22.9 2005 17.9 2010 -5.0
Desempleo (% de la PEA) 7.9 2001 6.8 2008 -1.1
Tasa de Analfabetización (% de mayores de 15 años) 12.30 2004 6.5 2010 -5.8

Fuente: BCRP, INEI, Banco Mundial, MEF, IPSOS Apoyo

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 4

Antes de definir las categorías conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que
busque responder a las necesidades de la población es indispensable situar la discusión
en el contexto de la sociedad peruana. Toda construcción conceptual carece de
contenido si no está vinculada con la realidad para la cual está siendo elaborada. Por
ello antes de iniciar la discusión haremos un breve recuento de la situación actual del
país tomando en consideración los eventos económicos y sociales de los últimos diez
años.

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú

Sección 1: AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA

El Perú ha logrado avanzar en muchos campos en los últimos años. Así vemos que se
observa una significativa reducción de la pobreza1, el ingreso por habitante ha crecido
considerablemente en los últimos años 2 y se han obtenido significativos avances en
temas como la estabilidad macroeconómica, la competitividad y las facilidades para
hacer negocios. De la misma manera, la expansión de la actividad económica ha llevado
a que exista una mayor cobertura de servicios públicos y comerciales en todo el
territorio. Asimismo, la expansión de las microfinanzas ha logrado que una mayor
proporción de peruanos tenga acceso al crédito y por ende un desarrollo de la actividad
económica más equitativo.

1
Según mediciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) el 54.8% de la población se encontraba en situación
de pobreza en el año 2001. Para el año 2010 esta cifra se había reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba
al 24.4% de la población el año 2001 y ésta se redujo a 9.8% para el año 2010
2
Según cifras del Banco Central de Reserva entre el año 2001 y 2010 el producto per cápita creció en 47.7% medido en términos
reales a precios de 1994.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 5

Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los últimos diez años es el
lanzamiento de la descentralización. Desde el año 2003 contamos con autoridades
regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes
que han sido elegidos popularmente de manera continua desde 1980 3 . Una de las
razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la población en el
sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de
gobierno más cercano a la población es quien debe detentar la responsabilidad por la
provisión de los servicios y bienes a los cuales la población tiene derecho 4. El balance
del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del Estado ha
calado hondo en la población y lo que se espera es que siga avanzando de una manera
en que vaya perfeccionándose de manera paulatina.

También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la

política de simplificación administrativa que se ha venido llevando a cabo así como
avances en gobierno electrónico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP,
RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnología de información para simplificar los
trámites y brindar un mejor servicio al ciudadano.

Un tema en el que se ha avanzado también es el inicio del esfuerzo de mejora del

servicio civil, que se inició el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado
con un equipo técnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el
caso de la transparencia también ha habido un avance importante con la publicación de
reportes de diversas instituciones que evalúan la acción de las instituciones del Estado y
el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)
que permite ver en tiempo real el estado de la ejecución del gasto público. Por último el
Sistema Nacional de Inversión Pública ha introducido estándares de calidad en la
ejecución del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los últimos años
ha tendido a descentralizarse dando mayor autonomía a los Gobiernos Regionales y
Locales.

3
Debe mencionarse que la elección de autoridades locales en el país tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX
la cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencionó desde el año 1980 existen
elecciones democráticas de manera ininterrumpida.
4
Además del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralización plantea los siguientes principios: Principio de
Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisión, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economías de Escala. Estos
principios se desarrollarán con más detalle en el documento que abarca los avances realizados por el país en diferentes refor mas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 6

Asimismo se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos tratados
de libre comercio con varios países o bloques de los mismos que han permitido una
expansión de las exportaciones importantes. Ello ha dado como resultado que el monto
exportado haya crecido 6.2 veces entre los años 1998 y 2010. Esta mayor integración
del Perú a la economía mundial ha generado impactos en el crecimiento y en la
distribución del ingreso dado que se han desarrollado zonas al interior del país que han
tomado un dinamismo sin precedentes en los últimos diez años. Para el año 2010, un
poco menos del 70% de las exportaciones eran provenientes del interior del país, donde
destacan los departamentos de Arequipa, Ancash e Ica. Además, el crecimiento del
monto exportado es mayor en el interior del país (48%) en comparación con Lima y
Callao (18%)5.

A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de este

siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI hoy en día está en niveles cercanos al 6% lo
que asegura que las brechas de infraestructura se están acortando. Asimismo las
finanzas públicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad
necesaria para el crecimiento del consumo e inversión privados. Por otro lado, la
política monetaria llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Perú es
reconocida mundialmente como una de las más responsables del mundo.

Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización

y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el país, lo cual es
sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel
internacional en diferentes foros.

Sección 2: AGENDA PENDIENTE

Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad
moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios públicos básicos, aún es
largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de la
población vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que viven
en estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad importante dado
que en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al 66.1%, mientras

5
Fuente: CEPLAN

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 7

que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado, la pobreza extrema
aún se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta
condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia
de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen aún muchas zonas del país
donde el Estado está ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los
resultados económicos dado que existen zonas que son muy dinámicas y otras siguen en
un atraso permanente.

Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010

Un tema importante en el cual aún existe una brecha importante es la referida a la

calidad de la educación. Por ejemplo en la prueba PISA (Programme for International
Student Assessment) tomada en el año 2009 en más de 70 países, el Perú ocupa el
puesto 63 que es el más bajo de los países latinoamericanos7. Aún falta mucho por hacer
en cuanto a la calidad de la educación en términos de comprensión de lectura y
habilidad matemática. En los últimos años, el presupuesto para educación aumentó
considerablemente pero no así la calidad de la misma por lo que existe una demanda
urgente por mejorar el uso de los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la estrategia
de presupuesto por resultados, un programa estratégico vinculado con la calidad de la
educación, en donde las mayores asignaciones presupuestales estén vinculadas al logro
de resultados de aprendizaje.

6
Las cifras de este párrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.
7
Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 años y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir
estudios más avanzados.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 8

De la misma manera, aún falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupción
debido a que con frecuencia se detectan casos de mala utilización de fondos,
sobrevaloración de obras y contratación de personal sin calificaciones técnicas pero con
afiliación partidaria en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro de
desprestigio de la administración pública y las autoridades.

En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se

encuentra distribuido homogéneamente en el territorio debido a que existe una
distribución desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen
todavía muchas zonas del país aún no conectadas.

Esta situación descrita lleva a pensar que la percepción del Estado en la ciudadanía no
sea de las mejores. Existen muchas críticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la población. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el último informe de la corporación Latinobarómetro8.

Puesto Promedio
Perú opina que …
Regional Regional
49% "El país está progresando"
Economía

45% "El país será más próspero"

45% "Al país le irá mejor que el promedio de la región"
55% "La economía de mercado es el único sistema para ser desarrollado"
62% "La empresa privada es indispensable para el desarrollo del país"
14% "La distribución de los ingresos es justa"
15% "El gobierno busca el bienestar de la población"
Gobierno

34% "Confío en el gobierno"

38% "Los peruanos exigen sus derechos"
80% "El Estado tiene los medios para resolver los problemas"
15 de 18 4.4 "El estado es eficiente" (10 puntos)
12 de 18 "El estado es transparente"
12% "Se cumplen las leyes"
Servicios

11% "Estoy satisfecho con el poder judicial"

Públicos

0.33 20% "La educación es la mejor política pública"

0.37 27% "La salud es la mejor política pública"
23% "El estado ha hecho algo por mí o mi familia"
Los mayores problemas son delincuencia, seguridad pública y desempleo

Fuente: Latinobarómetro (2011)

Como podemos apreciar, la ciudadanía percibe lo que las cifras objetivas ya

mencionadas demuestran. Es decir, en el país se ha logrado avanzar en los últimos años
en términos económicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos. Además, la

8
Informe 2011 corporación Latinobarómetro. Octubre 2011. Santiago de Chile.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 9

ciudadanía considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que en términos
de políticas sociales la población no percibe que reciba una buena atención. Lo que es
más saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado cuenta con los medios
para solucionar los problemas.

Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en

reducción de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus
capacidades, que sea eficiente, más cercano a la población e inclusivo. Además debe ser
eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la población.

Todo lo anterior llama la atención dado que se detecta la necesidad de un Estado que
promueva la igualdad de oportunidades a través de asegurar el acceso a una serie de
servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitución
Política del país. Como sabemos, la población tiene derechos sociales y económicos
como el derecho a la salud, la seguridad social, protección de la familia, la educación y
el trabajo. Estos se agregan a los derechos fundamentales y políticos. De lo que se
puede apreciar por las cifras aún falta consolidar al Estado como garante de estos
derechos. A pesar de los avances logrados, existe una percepción mayoritaria de que
ello no basta y si queremos asegurar las condiciones para que nuestra sociedad, sistema
político y sistema económico se consoliden en el futuro es necesario contar con un
Estado que responda a las expectativas de la población.

Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de la
historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez años pero también es cierto que
es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al servicio de
los ciudadanos.

Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernización del Estado son acciones que
deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las
necesidades de la población. Tomando en cuenta este diagnóstico inicial es que se
presentarán los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada vez
más a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de
oportunidades.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 10

CAPÍTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO
Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la sección inicial es
importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno, eficiente,
transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirán los conceptos que hacen
referencia a la construcción de un nuevo Estado. Luego se definirán operativamente los
adjetivos que describen al Estado que desea la población de tal manera que el Estado se
pueda organizar para cumplir con estos anhelos.

Sección 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Reforma del Estado Modernización del Estado

Cambio contundente y esporádico de la Cambios pequeños y constantes del

estructura o funcionamiento del Estado. funcionamiento del Estado.

Una nueva y mejor manera de hacer las Mejoras en la manera en que se hacen las
cosas.
cosas.
Requiere de constante evaluación,
Requiere de componentes políticos y
monitoreo y retroalimentación.
técnicos.

Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernización del Estado en

verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definición y puede terminar
causando confusiones. El término “y/o” no es gratuito dado que para algunos pueden
sonar a sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar
qué se entiende por cada uno de estos conceptos.

 Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la

estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una
decisión política de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un país
o introducir la gestión por resultados como el modo de orientar la operación del
Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas decisiones implican un
componente político y técnico indispensable que no siempre van de la mano.
Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes
grupos de interés del país. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 11

 Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios
económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere responder
eficazmente. 9 Supone la generación consensuada de nuevas instituciones y la
institucionalización de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas
de la población.

Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad

Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente

impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupción o la caída de
un puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe
dar contenido técnico a la decisión tomada para que el cambio genere
beneficios en la población. Esto es lo que la tecnocracia denomina “control de
daños” pero que a la vez es una ventana de oportunidad porque abre el espacio
político para impulsar una reforma necesaria.

 Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el

fin de que las acciones del Estado puedan responder cada vez más a las
expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado
hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse
en los procesos que están detrás de las acciones del Estado orientadas a
satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros
aspectos. Necesita de una permanente retroalimentación porque es indispensable
realizar una evaluación y monitoreo para identificar las áreas en las cuales se
puede mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el
accionar del Estado.

9
Proyecto USAID/PERU Prodescentralización y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestión Pública
Descentralizada – Reforma del Estado y modernización de la gestión pública, 2011. Pág. 9.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 12

Sección 2: POLÍTICA P ÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA

Política Pública qué se debe hacer.

Gestión Pública → cómo se hace lo que se debe hacer.

Una vez realizada esta delimitación de los términos a utilizar es importante también
hacer la distinción entre política pública y gestión pública. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos está asociada a la diferencia entre el qué y el cómo. La política
pública está más asociada al qué se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una
decisión que involucra mejorar la calidad de la educación en el sentido que los niños
que van a la escuela tengan un nivel de comprensión matemática y lectora acorde con
estándares internacionales. Esto determina qué se va a hacer. La gestión pública está
referida a cómo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica contar con
operadores (gestores públicos) que deben ser capaces de combinar los distintos
elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales
de tal forma de poder ofrecer a la población lo ofrecido.

Sección 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO,

DESCENTRALIZADO Y MODERNO

Un Estado…

… eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la
población al menor costo posible manteniendo un estándar mínimo.

… transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la

información que éstos requieran y comunica sus decisiones abiertamente.

… inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades

para todos los ciudadanos.

… descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población

adecuándose a la heterogeneidad de las mismas.

… moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su

entorno.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 13

El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican
varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado
que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadanía exija.

Por un lado, como ya se mencionó, las personas tienen derechos fundamentales,

políticos, económicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la
constitución para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces,
debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este
mandato.

Por otro lado, como también se ha señalado, a pesar de lo avanzado en los últimos años
aún persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el
Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el
orden social y económico es necesario contar con un mejor Estado que además de
asegurar los derechos de las personas, también permita hacer sostenible el crecimiento
económico que se ha logrado durante los últimos años a partir de las reformas iniciadas
en la última década del siglo pasado.

A continuación se presentan las características del Estado que es necesario construir.

E FICIENTE

Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. Así, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos públicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definición hace
referencia a una relación estrecha entre necesidades de la población y las acciones del
Estado para satisfacerlas.

Pero además implica optimizar el uso de los recursos públicos. Esto quiere decir que
eficiente es una acción que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor
costo dado un estándar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestión
pública porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas
necesidades. Si se prioriza determinada política, el objetivo del gestor público debe ser
buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras
demandas de la ciudadanía.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 14

Sin embargo, en el caso del sector público tenemos una particularidad. Esta se relaciona
al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada año se asigna a cada
unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero está determinado de
antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en términos de lograr satisfacer la
mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como
vemos, el término eficiencia impone una serie de retos a la gestión pública.

Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema

administrativo de modernización de la gestión pública consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecución de las políticas públicas orientadas a
satisfacer las necesidades de la población.

Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende,
una acción eficiente es aquella que genera el mayor valor público y privado a través del
uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano
necesita, al menor costo posible con un estándar de calidad mínimo 10 y en las mayores
cantidades posibles. Este concepto implica la comparación permanente con referentes
nacionales y extranjeros, y también la recolección de bastante información de los
procesos de creación de valor público. Ambas prácticas permiten evaluar e introducir
mejoras permanentes en la gestión pública con el fin de optimizar el uso de los recursos
del Estado y así beneficiar a la población.

T RANSPARENTE

El Estado que se tiene como visión debe ser abierto en el sentido que la información
tiene que ser de dominio público. Esto no sólo se refiere a tener acceso a la información
sino también a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido
por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores
públicos y las entidades públicas: el ámbito de lo privado y de lo público. La
transparencia se maneja en el ámbito de lo privado cuando el servidor público ejerce
función pública. Debe responder no sólo con su actividad, no sólo con su trabajo y lo
profesional sino también como ciudadano. No se deja de ser parte de la administración
pública cuando los servidores están fuera del trabajo porque siguen siendo agentes

10
Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con
especificaciones técnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado será mejor según se incremente el están dar
mínimo, pero también será más costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estándar.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 15

públicos. Cuando se es agente público la transparencia implica dos cosas: máxima
publicidad lo que quiere decir publicitar todas las acciones como servidores públicos y
como entidades públicas y se debe trabajar en el ámbito de la transparencia.

Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector público en donde se

establecía que había que mantener secreto de las acciones debido al interés público. Esta
cultura ha ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las demandas de los
ciudadanos y asegurar sus derechos es necesario que comunique y ponga a disposición
de la población toda la información disponible para obtener retroalimentación por parte
de ellos y así buscar generar más legitimidad.

INCLUSIVO

El adjetivo inclusivo es muy importante porque la acción del Estado debe estar
orientada a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa
que todos deben tener acceso a una educación y salud de calidad y ser respetados como
ciudadano, es decir, se garanticen sus derechos que están establecidos en la
Constitución.

Uno de los problemas del país es que existen muchas zonas donde el Estado no está
presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que éste presta. Si
un niño tiene acceso a la educación y otro no, las oportunidades que les brinda el
crecimiento económico no serán las mismas pues uno estará mejor preparado que el otro
para obtener un trabajo mejor remunerado.

Aquí debe llamarse la atención con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de

oportunidades no significa que los resultados serán los mismos. Si dos personas tienen
la misma educación no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el mismo
nivel de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el Estado no
puede controlar.

Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas
independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogéneas. Se necesita más Estado
en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los
ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual está
vinculado a la característica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 16

Según el Banco Mundial (2011) existen algunas características que llevan a un
desarrollo económico más incluyente, es decir, un desarrollo económico que se
distribuya de mejor manera. Estas están referidas a las bases económicas que tiene un
proceso de desarrollo y por ello se citan los factores de éxito:

 Integración a la economía internacional y aprovechamiento de las ventajas de

la globalización.
 Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica.
 Logro de altas tasas de ahorro e inversión.
 Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente.
 Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida.

Los casos de éxito internacional tienen estos factores en común. Los primeros cuatro
puntos están referidos a las condiciones económicas que es hacia donde hemos
avanzado en los últimos años. El quinto punto es el que nos debe llamar la atención
porque implica una decisión política que permita que los frutos de crecimiento
económico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un
contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado
en este contexto es compensar estableciendo políticas redistributivas e interviniendo allí
donde la labor del mercado no es suficiente.

En el mismo documento se señalan otros factores de política críticos para un

crecimiento sostenido:

 Altos niveles de inversión pública y privada.

 Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz y
comprometido con la estrategia de crecimiento.
 Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno las
mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento.

Se señala que un crecimiento incluyente es una condición indispensable para no crear

condiciones sociales de convulsión que pongan en riesgo el proceso de largo plazo. En
el mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad,
credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento. En este sentido
el Estado es un facilitador que promueve el crecimiento económico asegurando las
condiciones para que ello se dé. Ello implica, para el caso del Perú, que:

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 17

  Se cuente con un Estado comprometido, con mayor credibilidad y más
efectivo que sirva a toda la población.
 Se tenga un capital humano más desarrollado, que permita a las personas
mejorar sus oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a
mantener altas tasas de crecimiento.
 Contar con una mejor infraestructura física que sirva de empuje para el
crecimiento económico y que cierre las brechas de desigualdad que aún
existen.

Por tanto, para lograr una sociedad más inclusiva el rol del Estado es uno de los más
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y económicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en áreas
necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un
imperativo ético pero es complementario con la visión económica de mantener un
crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atención es que la
estabilidad macroeconómica sobre la cual se hace mucho énfasis respecto de su manejo
responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.

En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el
sentido en que provea los servicios a los que la población tiene derecho de manera
oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde
casi no existe y mejorando la gestión pública e introduciendo reformas necesarias de
orden político, económico y social se podrá contar con un Estado más inclusivo que
otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del país.

El Perú ahora está en una situación expectante porque una vez que se ha logrado la
integración económica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un
marco de estabilidad macroeconómica, se cuenta con los recursos necesarios para poder
generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el país. Esto permitirá
financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades
económicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese
estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y México
con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en México y Bolsa
Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Perú de tal manera de ayudar en el esfuerzo
por crear un Estado más inclusivo.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 18

DESCENTRALIZADO

El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio

nacional. Como sabemos, la geografía de nuestro país es complicada y tenemos
diferentes ecosistemas además de diferencias históricas, sociales y políticas. Por ende, si
hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar
en cuenta que estas necesidades son diferenciadas según el territorio al cual se provean
servicios. Por ello es necesaria una visión donde el territorio juegue un rol decisivo. Si
es así, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en
diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene
ningún sentido que los parámetros que se establezcan para la construcción de viviendas
sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseño. En
cada zona tenemos diferencias -climáticas y de costumbres- que deben tomarse en
cuenta al momento de diseñar políticas con objetivos comunes pero con una provisión
diferenciada según las necesidades de cada grupo de población.

MODERNO

En este contexto entendemos el término moderno como antónimo de lo tradicional. Esto

significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos políticos que cada gobierno impone, cambios tecnológicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto último es
importante porque un Estado moderno está orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfacción de sus necesidades y garantizar todos sus derechos políticos, sociales y
económicos. El fin último del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a través de la ejecución de políticas públicas, es decir, a través de la gestión
pública.

Como característica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice

herramientas de gestión11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta
que, a diferencia del sector privado, la satisfacción de los ciudadanos se da
adicionalmente a través de la creación de valor público lo que significa más democracia,
rendición de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a través de

11
Una herramienta de gestión se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestión de actividades como el
registro de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los más aplicados al sector privado y que se
está introduciendo a nivel del sector público es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de
decisiones contar con toda la información relevante.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 19

productos como mejor y mayor educación, salud, justicia y una serie de servicios y
bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas.

El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca
del Estado que necesitamos debe constituirse en la guía para la acción del mismo en
donde la orientación al ciudadano, la introducción de criterios de eficiencia y equidad
así como la garantía de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes
fundamentales de su accionar.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 20

CAPÍTULO III: LA REFORMA DEL E STADO EN PERSPECTIVA
Una vez establecidos los términos vinculados a la reforma y modernización del Estado y
el significado de la visión de Estado que es necesario construir, en este capítulo se
describe el proceso reciente de reforma y modernización del Estado que ha vivido el
país. Para ello, se tomará como punto de partida el año 1990.

Como sabemos, a partir de dicho año se inició un esquema económico en donde se le

dio más importancia al mercado y el Estado cobró un nuevo rol. Debido a la gran
necesidad de las reformas económicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron
esfuerzos en la modernización y reforma del Estado. Quedó claro en aquellos años que
para afianzar las reformas económicas que se introdujeron era importante modificar la
naturaleza del Estado. Con un Estado ineficiente y no moderno no se encontraría el
sustento necesario para impulsar reformas que permitieran salir del estado de crisis en
que se encontraba en país.

El análisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitirá

determinar los factores de éxito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales
lecciones que se extraen de la historia. Primero que situaciones de crisis abren ventanas
de oportunidad por donde avanzar, pues incentivan el apoyo político necesario para
realizar reformas. Segundo que es importante mostrar ganancias rápidas con el fin de
generar un capital político que permita seguir avanzando en el proceso. Por último
reconocer que el proceso es eminentemente político y los encargados de llevarla a cabo
por más que cuenten con las calificaciones técnicas deben tener las capacidades
políticas para establecer vínculos con los actores que tienen que llevar a cabo la
reforma. Por ejemplo, el Congreso pues de él depende la iniciativa legislativa, las
agrupaciones políticas y sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo
(Presidente de la República, Ministros) para contar con apoyo político suficiente.

Un resumen de las principales etapas dentro del proceso de reforma y modernización

del Estado se presenta a continuación en un esquema que pretende incluir los
principales hitos ocurridos en los años precedentes.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 21

Esquema 1. Hitos de la Reforma y Modernización del Estado desde los 90.

Sección 1: INICIOS DE LOS NOVENTA

Como sabemos, en el Perú el tema de la Reforma del Estado y de la Modernización de

la Gestión Pública no ha estado ausente del debate técnico en los últimos años. En 1990,
el Estado tenía una importante participación en la actividad económica siguiendo una
lógica intervencionista. Ello llevó a una situación de crisis económica sin precedentes
en la historia reciente del país. Además se tenía una situación de violencia interna
considerable y el Estado estaba ausente en una buena proporción del territorio. Así
vemos que, a pesar de la intervención del Estado en la economía, su presencia había
disminuido fuertemente. Los elevados índices de inflación llevaron a que la presión
tributaria llegara a un mínimo histórico de 8% hacia 1990.

En la década del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington
que planteaban la reducción de la presencia del Estado y el establecimiento de una
economía con una reducción significativa de regulaciones de tal manera de propender a
un crecimiento económico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el
Fondo Monetario Internacional con el cual se negoció un plan de reinserción financiera

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 22

y la banca multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la
introducción de reformas que permitieran liberalizar la economía y establecer
programas sociales para paliar el efecto de las reformas estructurales que era necesario
implementar.

Por ello a partir de la situación de crisis de 1990, el gobierno entrante tomó la decisión
drástica de modificar el modelo económico y reducir el rol del Estado. Esta era una
reforma importante en términos de recuperar el manejo de la economía y asegurar un
mínimo de gobernabilidad en el país. La decisión fue muy pragmática dado que el
Estado estaba deslegitimado y había demostrado su incapacidad para dirigir la economía
del país. Además, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para mantener un
Estado tan grande. La reforma incluyó una serie de acciones como el inicio de la
reducción del papel del Estado en la economía dejando a los mercados la regulación de
la actividad económica. De esta manera se liberalizaron una serie de precios claves que
eran fijados por el Estado, se unificaron los tipos de cambio y se inició un proceso
ambicioso de privatización de empresas públicas. Todo esto fue materializado con la
promulgación de una nueva Constitución Política del Estado en donde se estableció
claramente el rol subsidiario del Estado y la prevalencia de una economía social de
mercado.

Todo lo anterior determinó que el paso inicial para asegurar la viabilidad del país era
recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rígido y los
ingresos habían caído drásticamente debido a las altas tasas de inflación. Por ello, las
primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos.
Además, la fuente de la mala situación económica de entonces era el elevado déficit
fiscal y el financiamiento inorgánico que otorgaba el Banco Central de Reserva al
Gobierno Nacional, donde este último también causaba una inflación elevada. Por ello,
la reforma fiscal y monetaria era indispensable.

Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de

Administración Tributaria) como ente recaudador. Esta institución fue creada en 1989
como una unidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas en remplazo de la
Dirección General de Contribuciones que era un órgano de línea del MEF que no había
tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las necesidades
fiscales, se decide reforzar esta institución y dotarla de autonomía presupuestal y con la

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 23

posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional
que permitiera elevar la recaudación. Por ello, para esta institución se introdujo una
innovación que fue la posibilidad de que a pesar de que era una institución pública
tuviera el régimen laboral del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728).
Estas condiciones más el apoyo político con que contó fueron determinantes en la
recuperación de la recaudación que hacia 1992 se había elevado a 12%. Esto determinó
lo que luego se vino a denominar “isla de eficiencia” en donde se creaba una nueva
entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del Estado y que
operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestión utilizados por
la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores de gestión,
entre otros. Esta experiencia luego de replicaría en otro grupo de instituciones como
FONCODES y los organismos reguladores.

Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drásticas. Una de ellas fue la
reducción de personal y la prohibición de contratación de nuevo personal que hasta
ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedió a un proceso de
evaluación para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones
adecuadas y también se procedió a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron
relativamente los objetivos de la política, pues más de 100,000 personas dejaron el
sector público. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron
muy significativas. Otra reforma importante fue la privatización de empresas públicas
que eran deficitarias y tenían niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir
el déficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser administradas por
operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos para reflotarlas. Así se
inició una política agresiva de privatizaciones y la creación de organismos técnicos de
regulación bajo el mismo esquema de las “islas de eficiencia”. Adicionalmente, se
reformaron las normas referidas a la autonomía del Banco Central de Reserva en donde
se prohíbe expresamente que le preste dinero al gobierno central bajo responsabilidad
del directorio.

Por el lado social se creó el Fondo de Compensación Económica y Social

(FONCODES) y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud
y educación a la población más vulnerable y que estaba más expuesta a absorber los
costos del ajuste económico llevado a cabo en los primeros años de la década del 90. En

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 24

estos casos, se volvió a replicar el esquema de “isla de eficiencia” dotando de
flexibilidad y autonomía a estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el
caso de FONCODES lo que se buscaba era dinamizar las economías locales a través de
la realización de pequeñas obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la
población y contando con un personal calificado que realizaba las obras en tiempos
menores a los usuales. Este esquema fue una buena práctica internacional que mereció
reconocimiento y se replicó en otros países.12 La ventaja estaba en tomar en cuenta la
demanda de la población y contar con un elevado nivel técnico donde el salario de los
funcionarios públicos era muy superior al promedio del sector público tradicional.

Como se puede observar este primer capítulo de reforma del Estado se llevó a cabo por
razones de emergencia ante la situación fiscal tan débil que tenía el país. Factores de
crisis detonaron un primer episodio de reformas. Es también importante señalar que la
reforma del Estado fue algo instrumental a las reformas económicas que se iniciaron a
inicios de la década del noventa. Una vez que se obtuvo lo necesario para sostener cada
reforma se abandonaban los esfuerzos de reforma que fue lo que hasta ahora genera
desorden en la administración del Estado. Como se pudo apreciar, ante la incapacidad
generalizada del Estado se crearon instituciones paralelas conocidas como “islas de
eficiencia” que coexisten con las instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas
instituciones mostraron resultados rápidamente lo cual era positivo para los cambios que
se estaban impulsando, también es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato
administrativo del Estado sentando las bases de la falta de un sistema único que genera
tantos problemas hasta ahora.

Sección 2: SEGUNDO INTENTO: 1996

Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en país en la comunidad financiera

internacional, se logró generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir de
los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestión estatal para poder
liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras necesidades de
la población. Es así que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se forma una

12
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron
en otros países en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfacción de las necesidades de la población a través de
la realización de obras de infraestructura a través de la modalidad de los núcleos ejecutores en donde la población participaba.
Luego el programa se modificó y tuvo acusaciones de hacer clientelismo político. Pero se reconoce de manera general que en su s
inicios el programa fue muy exitoso.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 25

oficina de modernización de la administración pública liderada por un grupo de
profesionales jóvenes, con buena formación técnica. La idea era introducir elementos de
la administración de empresas privadas en la gestión estatal para mejorar los niveles de
eficiencia. Así se iniciaron ejercicios de planeamiento estratégico en diversos
ministerios y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el fin de ayudar
en este proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el cumplimiento de
las metas establecidas en los ejercicios de planeamiento estratégico. Debe recordarse
que como parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto Nacional de
Planificación (INAP) y esta función fue trasladada de facto al MEF que casi no realizó
ninguna acción en este sentido porque las necesidades coyunturales demandaban los
mayores esfuerzos debido a la crisis económica que se había heredado.

No sólo se trabajó en los ejercicios de planeamiento estratégico sino que se

desarrollaron estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalización del
personal del Estado y la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacían
recomendaciones precisas con respecto a qué hacer con el Estado. Se recibió ayuda de
parte de organismos multilaterales y la cooperación internacional.

El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debió a que se veía a la reforma y/o
modernización del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de
coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento contó con el apoyo
político necesario. Sin embargo, rápidamente como surgió el apoyo político, éste
desapareció. Dos hechos explican esta situación.

1. Inexperiencia política del equipo que trabajó en dicha oficina.

Era un equipo con buen perfil técnico pero muy joven y sin experiencia política.
Desde el punto de vista tecnocrático todo el esquema fue diseñado de manera
consistente con los principios relevantes pero no se tomó en cuenta el factor
político. Es decir, no se supo establecer alianzas con los ministros de cada
portafolio. La situación final fue que los ministros rechazaron la evaluación
interna por estar a cargo de un grupo de jóvenes inexpertos y también cualquier
evaluación externa.
2. Mal manejo de información confidencial de carácter político
Un segundo hecho que fue el detonante de la culminación de este esfuerzo fue
que se filtró a la prensa la intención del gobierno de realizar una reducción

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 26

 adicional de personal. Ello era cierto y se contaba con el apoyo de organismos
multilaterales que iban a financiar compras de renuncias o programas de
reconversión laboral para insertar a aquellas personas que dejaran el sector
público en el sector privado. La noticia recibió tal cobertura que despertó
temores en la administración pública que había pasado por episodios traumáticos
al inicio de la década lo que generó gran turbulencia política. Ello motivó que se
produjera una declaración mencionando que ello no estaba en los planes del
gobierno y se quitó el apoyo político que había venido recibiendo el equipo de
PCM.

Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernización de la administración

pública pase a un segundo plano. El equipo se disolvió pero la oficina siguió
funcionando pero sin ningún tipo de apoyo.

Sección 3: EL CONTEXTO RECIENTE : 2001-2010

En el marco normativo, en este periodo se avanzo con la Ley marco de modernización

de la administración pública (Ley N° 27658 del año 2002) y la Ley orgánica del poder
ejecutivo (Ley N° 29158 del año 2007). La primera busca iniciar políticas de
modernización de la gestión pública y la segunda busca restructurar la distribución de
funciones de las diferentes entidades del Estado.

En el campo de políticas públicas, en este período se pueden identificar tres hechos

importantes en torno a la Reforma y modernización del Estado.

1. El proceso de descentralización iniciado con la reforma constitucional del año

2001 y que se consolidó con la Ley de Bases de la descentralización y las
respectivas leyes orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creación del
Consejo Nacional de Descentralización
2. La introducción de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en
el año 2006.
3. La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte
de la implementación del Acuerdo de Complementación Económica entre
Estados Unidos de Norteamérica y Perú en el año 2008

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 27

Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la
creación del Sistema Nacional de Inversión Pública orientado a establecer estándares y
metodologías de formulación y evaluación de proyectos con el fin de asegurar un
mínimo de calidad y consistencia al gasto de inversión realizado por el Estado en los
tres niveles de gobierno. Este sistema a través de sus directivas a logrado introducir la
cultura del ciclo de proyecto (pre inversión, inversión y seguimiento) en la totalidad de
los entidades del Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los últimos años
buscando flexibilizarlo más y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del país.

Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introducción de los
Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralización que han mostrado
avances y han sido criticados y que están en una etapa de evaluación. Por otro lado
tenemos la promulgación de la Ley de transparencia y acceso a la información que
otorga al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier información por parte de las
entidades del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de
publicar cierta información. El avance no es homogéneo en las instituciones y las
sanciones no son efectivas del todo pero se están mostrando avances. Por último la
creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como institución
encargada de la prospectiva y del establecimiento de objetivos estratégicos del país. En
este caso, los avances son discretos.

Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un

impacto diferenciado en la administración pública y en la estructura del Estado. El caso
del proceso de descentralización quizás pueda ser el más significativo debido a que
cuenta con 10 años de duración y ha marcado el accionar de la administración pública y
la vida política del país desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado
un cambio en la gestión de muchas instituciones públicas que han sido incluidas dentro
de los planes estratégicos que desde el año 2007 se han impulsado. Es una reforma en
proceso que ya muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la
reforma del servicio civil y la creación de SERVIR aún es poco el tiempo transcurrido
para poder tener una idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es
necesario contar con un recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una
adecuada gestión pública. Los avances y resultados obtenidos de estas políticas serán
tratados en detalle en el segundo capítulo de este documento.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 28

Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas específicas y contaron con el apoyo
de actores claves en su momento y las oportunidades políticas pertinentes. Un ejemplo
del avance en relación a Modernización de la Gestión Pública es la creación del Módulo
de Atención al Ciudadano como parte de la Política y Plan Nacional de Simplificación
Administrativa. El propósito de este proyecto ha sido acercar el Estado al ciudadano y
simplificar los trámites que debe hacer cada persona de una manera amigable y
reduciendo los costos en tiempo. Esta última experiencia no ha tenido la difusión
necesaria que se requiere para que el ciudadano use el servicio y la experiencia pueda
ser replicada.

Sección 4: A MANERA DE RESUMEN

Como se puede apreciar, para avanzar en términos de Reforma del Estado y

Modernización de la Gestión Pública, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar
las oportunidades políticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que
cada una de las iniciativas mencionadas han significado la aparición de nuevas
entidades en el Estado. Así en el año 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el
Consejo Nacional de Descentralización (luego Secretaría de Descentralización), en el
año 2006 se instituyó la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economía y
Finanzas que ha seguido con la ampliación de la cobertura de presupuesto por
resultados. En el último caso surgió SERVIR como nuevo actor encargado de la gestión
del recurso humano del Estado. La creación de estas entidades o el fortalecimiento de
otras implica que deben redoblarse los esfuerzos por una mayor coordinación para poder
sincronizar el proceso de modernización de la gestión pública con los otros instrumentos
de la reforma del Estado que han sido creados. Definitivamente estos espacios de
coordinación deben instituirse y fortalecerse a todo nivel en el Estado para poder
generar las sinergias necesarias en el camino de construir un Estado que responda a las
necesidades de los ciudadanos

Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de antecedente
del esfuerzo que se quiere realizar en esta administración. Una conclusión preliminar es
que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y modernización de la
gestión pública han crecido en los últimos años. Estos nuevos actores (SGP, Secretaría
de descentralización, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI, CEPLAN) sumados al
Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan diferentes roles y

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 29

aún no están claras las delimitaciones de competencias de cada uno de ellos en la
práctica. El marco legal aún es confuso en ciertos casos y cuando no lo es en la práctica
existen problemas significativos de coordinación. Este es un reto que debe afrontarse en
esta nueva coyuntura además de generar el espacio político para impulsar el proceso de
modernización de la gestión pública y de contar con el componente técnico que permita
generar apoyo político suficiente.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 30

CAPÍTULO IV: DOS ASPECTOS ECONÓMICOS QUE DEBEN SER
TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE REFORMA DEL
ESTADO Y DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Hemos establecido una visión del Estado y desarrollado los antecedentes de las
experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública.
El reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y
moderno implica el uso de herramientas efectivas.

En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos

fundamentales, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos es necesario contar
con elementos técnicos que permitan ello y que sean considerados en la implementación
de medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las zonas donde no está
presente y mejorar la calidad de la gestión en donde existe. Esto es lo que implica más y
mejor Estado. Dos conceptos económicos que pueden ser de mucha utilidad para
aumentar la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como también de la
Modernización de la Gestión Pública son:

 Los costos de transacción y la disminución de los mismos.

 Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.

Sección 1: LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN

COSTOS DE TRANSACCIÓN

Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o servicio.
A mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los óptimos.
Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc.

El exceso de Estado genera que los costos de transacción sean mayores a los
necesarios, la ausencia del Estado genera que los costos de transacción sean infinitos.
La Reforma del Estado y la Modernización del Estado debe buscar el grado óptimo de
presencia del Estado que permita la reducción de los costos de transacción. Este grado
óptimo depende del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser homogéneo en
todo el país.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 31

El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el
respeto de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de
estos servicios está representado por el pago de los tributos que los ciudadanos realizan.
Sin embargo, no todos los ciudadanos están en capacidad de pagar estos impuestos tasas
y contribuciones. Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina que
aquellas personas con más ingresos o patrimonio contribuyan más por razones de
equidad. Sin embargo, debe quedar claro que los costos por acceder a los servicios no
son exclusivamente los tributos. Así, hasta las personas con escasos ingresos incurren en
costos de acceder a los servicios que presta el Estado.13 Como sabemos, los recursos son
escasos y el presupuesto del Estado impone los límites de cuánto se puede gastar para
financiar estos bienes o servicios que reclama el ciudadano.

Un sistema económico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que los
bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista
económico, una provisión eficiente implica una serie de condiciones como que todos los
que participan del proceso económico tengan acceso a la misma información y que esta
sea accesible al menor costo posible.

En la práctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con

costos adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el
precio pagado en términos monetarios, o que no haya ningún costo en el caso de
algunos bienes que son nominalmente gratuitos como la educación o la salud.

Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos.

Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del
distrito o de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida
de nacimiento por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si
consideramos que el campesino puede tomar varios días en llegar a la
municipalidad respectiva a obtener el documento que requiere.

13
En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en
un establecimiento de salud o el complemento económico que debe realizar si es que quiere tener una educación de calidad para sus
hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 32

 Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud.

Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los
servicios de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las
personas está el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin
embargo, en muchas zonas alejadas del país no se cuenta con establecimientos
de salud de calidad o, lo que es peor aún, cercanos a las zonas donde esta
persona vive. Esto significa que para que esta persona sea atendida, él o un
familiar deben caminar hasta días enteros para llegar al establecimiento de
salud más cercano. El hecho de que la atención de salud se dé sin efectuar
ningún pago no implica que el servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito
implica que las personas asumen costos como los ingresos perdidos y el riesgo
que implica en zonas rurales dejar de supervisar las labores agrícolas que son
las predominantes en dichas zonas.

Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo.

Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica
la venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la
primera está relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado
de propiedad del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción
sino que además pueden existir problemas en cuanto a la información referida a
la otra parte de la transacción y de los costos burocráticos de llevar a cabo la
transacción.

Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las
licencias de importación mediante los cuales se daban señales erróneas a los agentes
económicos dado que no se generaban incentivos para la utilización eficiente de los

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 33

recursos sino que surgían grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos
o productos con precios controlados a costa de la mayoría de la población.

Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transacción 14. Estos son
generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulación excesiva, lo
cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la
más grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulación excesiva
encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la
presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es aún peor. Esto es un punto
muy importante vinculado a la visión de Estado que ha sido planteada.

El punto básico de la teoría vinculada a los costos de transacción es que su presencia

evita que se realicen las transacciones económicas con lo cual el dinamismo de la
economía es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores
beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es
reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad
económica.

Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la
reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para la
Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los ejecutores
de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en
mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de alcanzar e
implica un serio análisis empírico que también incluya la identificación de los recursos
necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de
recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente15. El resultado no
necesariamente sería una alta presión sobre el presupuesto dado que si se priorizan los

14
Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economía en el año 1991. Donde uno de los principios
básicos que se conoce es el llamado “teorema de Coase” que establece que en ausencia de costos de transacción la asignación de
derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra
persona podría alquilar ese terreno y darle el uso que genere más beneficio pagándole al propietario lo que podría haber generado en
dicho terreno por el uso anterior. Pero esto es posible sólo si no existen costos de transacción.
15
Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la
excesiva presencia resulte contraproducente.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 34

gastos públicos en aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que
responderá de manera más efectiva a la demanda de los ciudadanos.

En este sentido, la elección no debe ser una elección entre mercado y Estado sino en
cuánto Estado es necesario. Además, reconocer que la cantidad y naturaleza de la
presencia del Estado en la economía no puede ser homogénea porque ello sería
ineficiente dadas las demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del país.
Tenemos una estructura económica, social, cultural muy heterogénea en el país, cuyas
necesidades son muy distintas. Así, en el mismo territorio nacional conviven zonas en
donde no hay servicios públicos básicos versus zonas con mercados sofisticados que
cuentan con todos los servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una
manera diferenciada. En el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios
básicos mientras que en el segundo se requerirá solo supervisión. Por ello la relevancia
de un Estado desconcentrado y descentralizado, como se verá más adelante.

Un hecho importante a mencionar es que los costos de transacción están en la base de lo

16
que se llama la “nueva economía institucional” que analiza las instituciones
económicas entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las
transacciones económicas ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema
económico. Uno de los postulados es que una tarea fundamental es asegurar que existan
derechos de propiedad y que se respeten estos derechos a partir de la existencia de un
poder judicial que sea imparcial y garantice la vigencia de estos derechos. Por ello, la
importancia de contar con sistemas de administración de justicia modernos,
transparentes y eficientes en donde se vigile que las reglas vigentes en el sistema
económico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del principio fundamental de que
toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de manera igual ante la Ley
dado que ello es un derecho básico reconocido universalmente.

Todos estos conceptos han sido llevados a la práctica bajo conceptos relacionados y de
moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas
definiciones de un término esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceñir a
una que enfatiza la capacidad de una economía o sociedad para asegurar condiciones

16
Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economía el año 1993, quien en su libro
Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economía
institucional la cual presta mucha atención a los contratos explícitos e implícitos entre las personas o grupos de personas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 35

que le permitan crecer de manera sostenible. Este término de sostenibilidad es también
poco preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en términos
económicos, políticos, ambientales y sociales. En suma es qué características de una
economía garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo para
generar mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los ciudadanos
sin poner en riesgo el crecimiento futuro. De allí que se preste especial atención a
diversos factores como la regulación, la calidad del capital humano, el desarrollo de la
ciencia y la tecnología, las regulaciones estatales entre otras.

Todas estas dimensiones y otras más son medidas a nivel internacional por el World
Economic Forum quien construye cada año el ranking de competitividad en donde se
evalúa a las diferentes economías del mundo en una serie de factores. Usualmente se
considera que la competitividad está más vinculada a las empresas pero no es así dado
que la capacidad de un país de crecer de sostenidamente tiene como condición básica
que las personas tengan acceso a una buena educación y salud y niveles de nutrición
adecuados, entre otros. Es indispensable también la generación de valores públicos
como la democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestión estatal es
transversal a los llamados pilares de la competitividad17.

RANKING DE COMPETITIVIDAD GLOBAL 2005-2011

Fuente: World Economic Forum

17
Así entre los llamados requerimientos básicos están las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconómico y salud y
educación primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejorador es de
eficiencia y los factores de innovación y sofisticación donde el rol del Estado también es importante. En cuanto a los requerimientos
básicos, el país ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente
macroeconómico, pero ha empeorado la salud y educación primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia también se ha
mejorado, en contraste con innovación y sofisticación en el cuál nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el
Perú está por debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconómica.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 36

De la misma manera, la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en
inglés) elabora también el ranking anual Doing Business en donde se evalúa las
acciones de cada país para facilitar la constitución de un negocio y de la actividad
económica global. Para este ranking las acciones del Estado son más importantes dado
que se miden muchos trámites y licencias que otorga el Estado para poder constituir una
empresa, construir un edificio entre otros. Este ranking también tiene un sesgo hacia lo
empresarial pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial mayor será el
crecimiento y la dinámica de los mercados laborales harán que se generen más puestos
de trabajo y se incrementen los sueldos y salarios en la medida que la mano de obra
vaya siendo más productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la educación y salud
por ejemplo). De allí que la relación sea indirecta.

Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la población sino que

tiene que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los
ciudadanos. Por ello es importante que se intervenga para brindarle a la población los
bienes y servicios que la constitución ordena.

Sección 2: EL ROL DE LOS INCENTIVOS

El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el

propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el
caso del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien
a su vez es el principal de los funcionarios públicos.

La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe en

función a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de
incentivos que alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.

Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al

mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión
Pública.

En la administración pública así como en la actividad privada existe un problema muy

relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 37

objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por
el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las
personas involucradas compartan un objetivo.

Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser
un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se está comportando como el
principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado
de llevarlo a la práctica. Una estrategia más sencilla es premiar al agente a través de un
bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al
final del período y se puede crear una escala creciente de incentivos según la magnitud
del logro de resultados.

El problema de la falta de coordinación de objetivos y el diseño de un esquema de

incentivos se aplican directamente al sector público. En este caso tenemos un principal
que es la población que elige a los gobernantes por el período que establece la
Constitución. Estos gobernantes actúan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno
puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones
de un Estado moderno: ser democrático, descentralizado, participativo, transparente,
ético, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la población que son los
gobernantes son los principales de los funcionarios públicos que están bajo su
responsabilidad. Así todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes
que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario
establecer también incentivos para que se comporten de la manera como la población lo
requiere.

Esto implica que los operadores de las políticas públicas, los gestores públicos o gerente
públicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de
motivación para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy
importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios públicos es que su
compromiso con el servicio público es fuerte y superior que el de un trabajador
promedio. Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de
incentivos que en el ideal debería considerar el aspecto motivacional (contar con buenas
oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y diseñar

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 38

programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mérito (sistema
meritocrático) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto).

Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un círculo
virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los
funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos
de política y mostrar resultados a la población. Todo ello debe complementarse con un
sistema de evaluación y monitoreo que permita informar a la población acerca de los
resultados de la gestión pública.

Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de transacción está

en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados. Una gestión pública
de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz, democrática y participativa. El
reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como
aquellos no monetarios pero que en un servidor público así como los gestores (como en
el caso de cualquier persona) están presentes.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 39

CAPÍTULO V: EL CENTRO DE LA GESTIÓN PÚBLICA MODERNA:
LA GESTIÓN POR RESULTADOS

Sección 1: ANTECEDENTES

Durante los últimos años hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado más
eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene
derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de
manera eficaz, al más bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los
ciudadanos.

En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los ministros
de administración pública y reforma del estado, la cual fue propuesta por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) busca establecer un
enfoque común entre los países suscriptores en el sentido de contar con calidad y
excelencia en la gestión pública. Este documento reafirma la vocación de los Estado en
tener una administración que esté orientada al ciudadano y apoyar una gestión pública
orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y
establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaración que implica un
respaldo político a los procesos de modernización de la gestión pública llama la
atención acerca de la introducción de mecanismos modernos y eficientes que impliquen
mejoras continuas en la gestión pública.

El anterior paradigma en gestión pública era la administración mediante estructuras

jerárquicas burocráticas (en el sentido weberiano) que tenían poca preocupación por el
ciudadano y que tenían como premisa cumplir con las regulaciones y normas que daban
el marco a su accionar. Así el cumplir con el procedimiento se convertía en su fin más
que en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente generó la
imagen de un Estado alejado de la población envuelto en una dinámica propia y en
muchos casos con una visión patrimonialista de algunos grupos de la sociedad y algunos
burócratas.

Este Estado se deslegitimó con el transcurrir de los años y con las crisis económicas de
los años 80 en el caso de América Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso
del Perú, como ya se mencionó, el nivel de gasto del Estado debió ser reducido a través

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 40

de despidos de empleados públicos, venta de activos, entre otros (Cortázar, 1999).
Procesos similares se dieron en varios países de América Latina 18.

Una vez concluido el ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalización
de la economía que implicó limitar los controles que tenía el Estado sobre empresas,
precios y tarifas básicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar
eficiencia en la administración pública. Esto nos lleva a la segunda ola de reformas
necesarias para mejorar la calidad de vida de la gente. En esta etapa se pasa de un
paradigma en donde el Estado no debía intervenir a uno donde la intervención del
Estado debe darse de manera eficiente y eficaz donde el énfasis está en el ciudadano.
Esto configura lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública que se enmarca dentro
de las reformas de segunda generación y que se puede definir como la introducción de
técnicas de gestión del sector privado en la administración pública de tal manera de
mejorar las capacidades para generara valor público tomando en cuenta las
particularidades del sector público que no tiene clientes estrictamente hablando sino
ciudadanos que cuentan con una serie de derechos que el Estado tiene la obligación de
asegurar, introduciendo mecanismos de participación y transparencia. Esto provino de
introducir elementos de administración del sector privado donde la atención se centraba
en el cliente. En el caso del Estado, el ciudadano espera igualdad de oportunidades y la
garantía de sus derechos. El financiamiento de estos bienes escapa al alcance del
presente documento pero podemos decir que es necesario contar con una política
tributaria simple y un sistema de fiscalización y control que permita detectar
eficazmente a aquellas personas que no pagan impuestos.

Sección 2: GESTIÓN POR RESULTADOS : ORIENTADO AL CIUDADANO

Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas

la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la
consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones

18
Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. México. Bolivia que siguieron el camino que había iniciado Chile en la
década de los setenta.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 41

Dado el énfasis en la orientación al ciudadano y la satisfacción de sus derechos, es
necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas de
manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y los
costos de transacción que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad
introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseño de una política
de incentivos sencilla que permita una mejor coordinación de esfuerzos. Uno de los
mecanismos más difundidos es el de la gestión por resultados. Ello es más ambicioso
que presupuesto por resultados que es una etapa de la gestión por resultados. Es un
elemento importante pero para gestionar un Estado moderno debemos estructurar su
operación bajo el esquema más amplio, participativo e inclusivo de la gestión por
resultados.

La gestión por Resultados se puede definir como “…un marco de referencia cuya
función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada
de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando
la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (García López y García Moreno,
2007). Esta definición implica varias categorías que es necesario discutir brevemente.

 Valor público es el resultado generado por la acción del Estado y que

incrementa el bienestar de la población. En términos concretos esto puede
significar, por ejemplo, la reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos
o el incremento de la tasa de parto institucional que llevan a resultados finales
como una mayor equidad y el desarrollo de un Estado más democrático.
Este proceso implica una retroalimentación constante y contar con abundante
información que permita generar indicadores de monitoreo y una evaluación de
los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia también están explícitos en la
definición revisada. Estos dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los
bienes y servicios al menor costo posible y de la manera más rápida posible a los
ciudadanos.
 Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 42

 subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se
de en la práctica.

La gestión por resultados se basa en el concepto de gestión por procesos, ya que

extiende su aplicación al sector público tomando como referencia las características del
sector público. Así es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos
y actividades realizadas por el gestor público se combinan para obtener los resultados
que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que está en la base de la creación de
valor en el sector público. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de
resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta acá no es nada
distinto a lo actual en donde los avances de la política pública se miden en términos de
producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre
algún elemento que determina la condición de vida de la población y que genera un
impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante señalar que el producto es el
insumo que impacta en el resultado.

Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos

En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de

alumnos que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se
miden por la capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es
necesario tomar en cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos
asistiendo al colegio) con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que
utilizan porque todo ello redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y
de comunicación de los alumnos.

La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se

retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora
continua. Sus etapas son:

1. La Planificación para resultados

2. Presupuestos por resultados

3. Gestión financiera, auditoría y adquisiciones

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 43

4. Gestión de programas y proyectos

5. Monitoreo y evaluación.

Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema:

Esquema 2. Gestión por Resultados

ETAPA 1: LA PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS

Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los objetivos
que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico situacional
que indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la
planificación. Ello implica contar con abundante información de tal manera que se
sustente el diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico debe
realizarse un ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años. Esto
pretende responder la pregunta de hacia dónde queremos llegar. Este paso es el más
importante pues es la etapa en donde se podrán establecer de manera escueta y clara los
objetivos para el futuro. Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos objetivos y
metas porque incluir demasiadas categorías puede llevar a confusión y puede impedir
que se realice una evaluación que permita retroalimentar el proceso.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 44

Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes objetivos
nacionales, cada institución pública debe definir sus objetivos dentro del marco de sus
competencias pero en clara alineación con los objetivos nacionales. En esta etapa no es
indispensable la participación ciudadana en el ejercicio de todas las instituciones porque
deberá tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel subnacional, en donde las
instituciones están más cerca del ciudadano (como es el caso del nivel local) es
claramente deseable la participación ciudadana en el ejercicio de planeamiento, porque
es indispensable que las acciones de las municipalidades respondan claramente a las
necesidades de los ciudadanos.

Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situación prevaleciente podemos
establecer la visión de país deseada para el futuro. Acá es importante que esta visión sea
construida de manera participativa, buscando el consenso político y de las
organizaciones sociales. La comunicación y la discusión de esta visión debe ser
importante porque marcará las acciones futuras del Estado y permitirá construir
sinergias en la medida que sea compartida por la mayor parte de actores sociales.

Establecida esta visión lo siguiente es identificar los medios a través de los cuales se
podrá alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las
relaciones causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el
marco lógico serán importantes en este proceso.

Este proceso implica contar con una institución encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad técnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
político. Sin estas condiciones, la planificación puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento técnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de manera
concreta. Asimismo, en el proceso de planificación deben participar las más altas
autoridades del país. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan las
prioridades según las necesidades de la población y el plan de gobierno que los haya
llevado al poder. Por ello es deseable que la más alta autoridad participe y apoye el
proceso.

Este proceso debe implicar tres dimensiones que están interrelacionadas entre sí: una
estratégica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visión del país creando consensos y por último una dimensión operativa

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 45

que establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los
objetivos.

ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que está asociada
al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los resultados que
se planteen. Esta etapa de asignación de recursos financieros es denominada como
presupuesto por resultados. Esta asignación de recursos siempre debe guiarse de los
principios de priorización y escasez. Ello implica que los recursos deben asignarse en
los principales objetivos, en resultados que pueden tener algún impacto rápido en el
nivel de vida de la población o que sean resultado de consensos políticos alcanzados de
manera participativa y democrática.

Siguiendo a Marcel (2007) 19 , la implementación de un presupuesto por resultado

implica contar con los siguientes elementos: i) información comprensiva sobre los
resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de
monitoreo y evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre
la manera en que la información será analizada y considerada en el proceso de
formulación presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema
presupuestario que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados y
iv) normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para
que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.

Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambiciosa y trata de

superar la actual práctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados son
fruto de la negociación política entre el Ministerio de Economía y Finanzas y los
titulares de los diversos pliegos presupuestarios. Esta práctica implica poner como base
el presupuesto asignado el año anterior y discutir acerca del aumento del mismo de
manera discrecional sin responder a ninguna necesidad de la población que sea medible
y evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado que no se
crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestión pública. La lógica del
presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean medibles
de tal manera que la asignación de recursos financieros se haga en función a los

19
Tomado de García López y García moreno (2010), página 37

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 46

resultados logrados en el ejercicio anterior. Así se estará premiando con mayores
recursos a aquellas instituciones públicas que logren sus objetivos. Esto genera un
efecto demostración porque el resto de entidades públicas al ver que aquellas que
cumplen con sus metas reciben más recursos, buscarán alcanzar sus resultados con los
recursos con los que cuentan. De esta manera se genera el incentivo a utilizar
eficientemente los recursos financieros optimizando procesos.

Como se menciona en los elementos necesarios para implementar un presupuesto por

resultados, es indispensable establecer indicadores sencillos y procesos explícitos sobre
la manera en que será analizada la información. Esto es clave porque evita la
discrecionalidad al momento de la evaluación dado que la metodología será la misma
para todos y los resultados serán comparables.

Un elemento que es crucial y al que es necesario evolucionar es dar flexibilidad al

gestor público para que alcance sus resultados. En el caso del Perú ello es complicado
dado que cada sistema administrativo, especialmente el sistema presupuestario tiene
normas muy rígidas que pueden afectar el desempeño de las instituciones
20
involucradas . La experiencia internacional demuestra que el presupuesto por
resultados es más efectivo en la medida que se otorgue mayor flexibilidad presupuestal
y de otros sistemas administrativos como el de compras o el de inversión pública. Dado
el incentivo que genera el presupuesto por resultados, la flexibilidad mencionada
permitirá desarrollar la creatividad por parte de las instituciones y funcionarios
involucrados y puede ser un caldo de cultivo para recoger buenas prácticas que puedan
ser replicadas al resto de las entidades públicas. La evaluación y las acciones de control
deben estar ligadas al logro de resultados y no al cumplimiento de procedimientos que
pueden ser un obstáculo más que un elemento que colabore en el proceso de generación
de valor público.

Un elemento adicional es que el presupuesto por resultados permite cambiar la lógica

institucional existente en donde cada pliego presupuestario cree que sus recursos se
deben gastar de manera independiente al resto de entidades. Al agrupar la acción del
Estado en programas estratégicos y no por instituciones se obliga a que exista una
coordinación entre las entidades involucradas. Ello lleva a establecer cuál es el proceso

20
En tal sentido ver Carranza, Valderrama y Chávez (2007) La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano.
Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo #cs - 102.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 47

mediante el cual se obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institución
dentro de dicho proceso. Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de
coordinación efectivos entre las distintas entidades involucradas y puede liberar
recursos que pueden haber estado desperdiciándose al identificar acciones que estaban
duplicadas. Es común en la administración pública descubrir que existen funciones que
son cubiertas por varias instituciones y otras funciones que no son cubiertas por
ninguna. La falta de coordinación genera un serio desperdicio de recursos que debería
ser cuantificado. Así el presupuesto por resultados es una herramienta eficaz para la
coordinación entre instituciones y permite liberar recursos que pueden utilizarse de
manera directa en alcanzar el resultado deseado.

Un último comentario está ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la

planificación. Si tenemos una visión de país para el futuro los resultados que se logren a
través de un gasto eficiente por parte de las instituciones públicas deben ser consistentes
con esta visión. Esto es importante sobre todo en un país como el Perú que en las
últimas décadas no ha contado con un sistema de planificación moderno. Un paso en ese
sentido sería establecer un presupuesto plurianual referencial que permita guiar el
presupuesto anual y lo pueda vincular más con la visión de país que se haya establecido

ETAPA 3: GESTIÓN FINANCIERA

Según García López y García Moreno, la gestión financiera pública es el conjunto de

elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación
de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y las metas del sector
público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos,
los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación,
gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos.

Como se puede apreciar este sistema de gestión financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administración tributaria. Como ya se mencionó lo
que se busca es que la administración tributaria mejore día a día con el fin de hacer más
amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las evasiones,
entre otros; para ello debe utilizar herramientas de información y de tecnología de la
información. Cada vez es más frecuente observar la existencia de medios de pago
electrónicos como las boletas y las facturas electrónicas que se han introducido
recientemente en el caso del Perú. Pero junto con facilitar el pago de los tributos y

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 48

reducir los costos de transacción de cumplir con las obligaciones tributarias, esta
administración debe contar con las herramientas necesarias para realizar una buena
labor de fiscalización. En países con altos niveles de informalidad la cultura tributaria
suele estar poco desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar impuestos. Una
administración tributaria eficiente debe contar con mecanismos de fiscalización y el
poder de sancionar y cobrar los impuestos a las empresas y personas y castigar
fuertemente a los evasores. En una administración pública moderna, se requiere que el
Estado esté presente en diversos ámbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es
importante contar con recursos. Además, todas las personas de igual condición
económica tienen el derecho de ser tratadas de manera homogénea por la administración
tributaria. Este tipo de administración tributaria moderna es la que permite que la
presión tributaria aumente y se creen los incentivos para reducir la informalidad que es
perniciosa por los valores negativos que se transmiten a la sociedad, además de la baja
productividad y los altos niveles de corrupción y crimen que en algún grado están
asociados a ella. Por ello, un objetivo importante de cualquier componente de reforma
del Estado es crear los incentivos para reducir la informalidad y mejorar la
competitividad. Esto pasa por la reducción de los costos de transacción generados por el
Estado y la generación de incentivos que promuevan una mayor cultura tributaria.

Sin embargo, lo que se ha mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y
políticas establecidas es necesario contar con los recursos necesarios según lo que
establezca el marco legal21. Una parte importante del proceso es cómo se habilitan las
partidas presupuestarias a los que ejecutan directamente el gasto en los programas y
proyectos que estén orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los
ciudadanos tienen derecho. Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los
más importantes son los referidos a presupuesto y tesorería. En el primer caso, el
sistema de presupuesto establece una serie de normas y procedimientos que deben
seguir todas las unidades ejecutoras del gasto tanto para la formulación como para la
ejecución y evaluación del gasto. En muchos países el ciclo presupuestario empieza con
la publicación de lo que se denominan marcos multianuales que hacen proyecciones
sobre los ingresos en un horizonte temporal que puede diferir en cada país (en el caso
del Perú es de tres años). Con el estimado de ingresos consignados en el marco

21
Debemos recordar en este punto de la discusión que en el ámbito público nadie puede hacer lo que las normas no establecen, lo
cual es distinto en el ámbito privado donde la libertad es mayor y sólo está indicadas las acciones que no se pueden realizar.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 49

multianual se procede a realizar la fase de formulación presupuestaria en donde se fijan
los llamados límites (o “techos” presupuestales) para cada unidad ejecutora quien con
dicha cifra iniciará su proceso de formulación priorizando acciones y orientando sus
recursos a las distintas partidas que serán necesarias para cumplir con las acciones
planteadas. Acá el límite podría expandirse en función del logro de resultados con lo
cual se podría contar con mayores recursos para cumplir sus acciones. Luego de ello
viene la fase de negociación y sistematización de las cifras en el Ministerio de
Economía y Finanzas quien presenta al Congreso el proyecto de presupuesto. Aquí
surgen dos modalidades. En varios países el Congreso juega un rol importante al contar
con iniciativa de gasto y pueden incorporar luego de un debate nuevas partidas
presupuestales. En otros casos, la capacidad que tiene el poder legislativo sobre el
presupuesto es limitada en el sentido de no contar con iniciativa de gasto pero poder
establecer reasignaciones presupuestales dentro del límite total. Con ello lo que se busca
es que los legisladores internalicen la existencia de restricciones presupuestales y que
ellas deben cumplirse. La evidencia internacional muestra que sistemas presupuestales
más jerárquicos donde el poder legislativo tiene menor injerencia resultan en un menor
déficit y mejores situaciones fiscales para los países22.

Una vez aprobado el presupuesto de la república por el Congreso, se procede a la fase

de ejecución en donde se busca introducir mecanismos que impidan que los gastos se
realicen de manera poco transparente. Por ello los portales de transparencia que han
aparecido en muchos países son consistentes con la política de informar a la ciudadanía
de la evolución del gasto. En el caso del Perú existe el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF), el cual a través del Portal de Transparencia
Económica del MEF permite ver en tiempo real la evolución del gasto público.

Una vez establecidos los montos a gastar existen diversos procedimientos que guían a
las unidades ejecutoras en la realización del gasto como la programación del mismo en
el período presupuestal relevante. A continuación se dan las normas en el marco del
sistema administrativo de tesorería, estas contienen una serie de requisitos ya que
implican la transferencia efectiva del dinero a las cuentas de las unidades ejecutoras o
de los proveedores.

22
Stein, Talvi y Grisanti (1999) demuestran para países latinoamericanos que parlamentos más proactivos y políticas menos
transparentes llevan a situaciones fiscales no deseadas en el sentido que los déficit fiscales suelen ser mayores en países donde el
parlamento tiene un mayor control en el proceso presupuestario que el poder ejecutivo.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 50

Sólo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepción de un bien o
la conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se está en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son
claves porque son el soporte financiero de las acciones del Estado. En todos los países
estos dos instrumentos – tanto el sistema presupuestario como el de tesorería- cumplen
un rol importante en una buena ejecución financiera que permite contar con los recursos
de manera oportuna para asegurar la disponibilidad de bienes y servicios que el
ciudadano demanda. En una lógica de gestión por resultados, se espera que estos
sistemas sean más flexibles para asegurar que el ejecutor de políticas tenga más grados
de libertad al momento de realizar su trabajo. Adicionalmente en la gestión financiera
están incluidos el sistema de contabilidad que busca registrar todas las operaciones que
realizan las entidades del Estado y el sistema de administración de la deuda pública.
Este último busca darle coherencia a la política de endeudamiento en el sentido de evitar
un endeudamiento excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país
y por otro lado, asegurar la disponibilidad de recursos frescos vía operaciones de
endeudamiento cuando existen necesidades de gasto que van más allá de los ingresos
generados en un período de tiempo.

ETAPA 4: GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

P ROGRAMA VS P ROYECTO

Programa Proyecto

Gasto Corriente Gasto de Capital (Inversión)

De naturaleza permanente De naturaleza temporal

Asociado a un programa

Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestión por resultados debemos aclarar las
diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas desde
las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la perspectiva de
las finanzas públicas. Generalmente un programa está asociado al gasto corriente, es
decir a financiar un servicio público en particular que es brindado de manera
permanente por el Estado. Un proyecto en cambio está más relacionado al gasto de

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 51

capital. El resultado de la inversión pública debe inscribirse dentro de un programa
específico.

Ejemplo: Categorías presupuestales (Programa y Proyecto) en la educación

Podemos pensar en la educación básica regular la cual busca brindar una educación
de calidad a los niños en edad escolar. Este es un programa que es parte de la
función educación en donde coexisten otros programas.

La construcción de una escuela es un proyecto de inversión pública cuyo resultado

debe ser mejorar las condiciones en las cuales se brinda educación a los niños
tomando en cuenta consideraciones de salubridad, pedagógicas, recreacionales y
deportivas. La infraestructura una vez concluida va a estar al servicio del programa
porque permitirá mejorar la calidad del servicio público que se brinda a la
población.

Categoría Presupuestal Significado

Función Propósito o roles del Estado

Programa Políticas
Subprograma Acción General o Concreta
Actividad/proyecto Objetivo parcial de las políticas
Componente Acción Concreta
Meta Unidad de Medida

El esquema presentado acá nos da una idea de las diversas categorías presupuestales
atendiendo a la clasificación funcional programática.

G ESTIÓN DE P ROGRAMAS Y P ROYECTOS

Debe quedar claro que esta es quizás la etapa de la gestión por resultados más
importante. Acá es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos
adecuados para el logro de los objetivos y resultados planteados. Acá es donde entra en
juego el capital humano con que cuenta el Estado, ellos serán los responsables de llevar

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 52

a cabo las acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el
“back office” o los sistemas administrativos vinculados a la gestión presupuestal. En
esta parte es donde el proceso de mejora continua de la gestión pública debe intervenir
de manera imperativa. Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestión y
procedimientos simplificados así como una relativa autonomía para cumplir las metas
trazadas.

Dado que esta fase está asociada a la ejecución del gasto se debe prestar especial
atención a la evaluación ex ante del gasto. Esto es más importante aún en el gasto de
inversión. Los sistemas nacionales de inversión pública fueron creados con el propósito
de canalizar de manera adecuada el gasto de inversión. Ello implica contar con
metodologías idóneas que permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber
claramente qué problema se está resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el
proyecto de manera precisa, analizar la manera más costo efectiva de generar la obra de
infraestructura y evaluar la rentabilidad del mismo en términos económicos y sociales.
Lo que se busca determinar es si se responde de manera idónea a una necesidad
específica de la población a través de una intervención en particular. Estos sistemas son
muy importantes porque aseguran que el gasto de inversión alcance niveles de eficiencia
adecuados. Por ello se diseñan una serie de instrumentos de evaluación que permiten
determinar si es adecuada o no una solución en particular. En este proceso la
metodología del marco lógico o cadena de resultados puede ser muy útil.

Dentro de la lógica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden

utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en
muchos países son los convenios de gestión en donde se firma un compromiso de lograr
ciertas metas asociados a la ejecución de un programa o proyecto y si se cumplen las
metas, las unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir un incentivo
monetario y no monetario.

G ESTIÓN POR P ROCESOS

Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la

disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y mejorar la atención al
ciudadano.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 53

La gestión por procesos desde el enfoque de la gestión por resultados es un método que
permite que este proceso sea más efectivo. En la Carta Latinoamericana de la Calidad,
uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atención es la introducción de la gestión
por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los productos y servicios,
la disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y además mejorar la
atención al ciudadano.

Si revisamos las categorías mencionadas notaremos que existen similitudes con el

enfoque de gestión por resultados solo que mucho más acotado. También existe bastante
similitud con el “Modelo de Excelencia en la Gestión” solo que este es aplicado a la
gestión privada, cabe mencionar que uno de sus componentes es la gestión por procesos.
En este último método, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que están
al servicio del cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua para
mejorar la satisfacción del mismo, es importante tomar en cuenta las herramientas de
este modelo porque también pueden ser muy útiles en la administración pública.

El modelo de excelencia en la gestión está compuesto de siete elementos:

Modelo de Excelencia de la Gestión Gestión por Resultados

1. Liderazgo

2. Planeamiento Estratégico Planificación para Resultados 1.

Presupuesto para Resultados 2.

3. Orientación hacia el cliente Orientación hacia el ciudadano

4. Medición, análisis y gestión del conocimiento Monitoreo y Evaluación 5.

5. Orientación hacia el personal

6. Gestión por procesos Gestión de Programas y Proyectos 4.

Gestión Financiera 3.

7. Resultados Énfasis en los Resultados

La Gestión por Procesos es una herramienta enfocada a complementar dos etapas de la

gestión por resultados, estas son: gestión financiera y gestión de programas y proyectos
buscando identificar las formas en que se realizan las actividades que permiten generar

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 54

valor público para buscar identificar cuellos de botella y problemas que puedan irse
superando de manera continua.

Proceso es la gestión de actividades que transforman insumos en bienes y servicios con

valor agregado para satisfacer al usuario. Tiene objetivos, insumos, productos, usuarios,
proveedores y producto final definidos. Puede ser descompuesto en tareas con tiempos,
recursos y costos definidos. Puede ser responsabilidad de una persona. Existen procesos
clave, estratégicos y de soporte.

Proceso se define como el conjunto de actividades de trabajo interrelacionadas que se

caracterizan por requerir ciertos insumos (productos o servicios obtenidos de otros
proveedores) y tareas particulares que implican un valor agregado, con miras a obtener
ciertos resultados. Una definición alternativa es “gestión de todas las actividades de la
empresa que generan un valor agregado”, o bien, “gestión de un conjunto de actividades
mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elemento de entrada
en elementos de salidas”. Como se puede apreciar, se enfatiza la producción de bienes y
servicios para satisfacer las necesidades del cliente y hacer beneficios en el transcurso.

Debe entenderse que procedimiento y procesos son distintos dado que el primero se
refiere a cómo se hacen las cosas y un proceso define qué se hace. Asimismo no todas
las actividades que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada
por una organización es un proceso, debe cumplir con los siguientes criterios:

 La actividad tiene una misión o propósito claro.

 La actividad contiene entradas y salidas, se pueden identificar los clientes,
proveedores y producto final.
 La actividad debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.
 La actividad puede ser estabilizada mediante la aplicación de la metodología de
gestión por procesos (tiempo, recursos y costos).
 Se puede asignar la responsabilidad del proceso a una persona.

Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y cómo
es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un resultado

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 55

esperado. Esto implica contar con una secuencia lógica de los pasos que se siguen con el
fin de identificar a los responsables en cada caso.

Dado ello, la gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica
organización funcional y en el que prima la visión del cliente sobre las actividades de la
organización. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestión
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organización.

La gestión por procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede
mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los
realizan personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en
cuenta en todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.

En términos de la gestión gubernamental, el cliente, como ya se mencionó, es el

ciudadano y hacia él deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos
en este documento ello implica que el énfasis debe estar en la igualdad de oportunidades
y el respeto de los derechos. Ello implica obtener información permanentemente de las
necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos necesitan.

En general tenemos que existen diferentes tipos de procesos.

 Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestación o

provisión de los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podría estar
asociado a lo que en la práctica hacen las direcciones de línea de una entidad
pública que son la esencia del servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo,
las actividades que la oficina encargada de brindar educación básica regular a los
niños y jóvenes en edad escolar realiza con el objetivo de prestar el servicio de
manera eficiente.
 Procesos estratégicos están más relacionados a la determinación de políticas,
dirección de las mismas o planificación.
 Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como
presupuesto, tesorería, compras, inversión pública, etc. Estos sistemas establecen
procesos a seguir para contar con una buena gestión financiera y administración
de programas y proyectos (siguiendo la lógica de gestión por resultados).

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 56

Como ya se mencionó es importante identificar a los propietarios de los procesos para
tener una idea clara de quién es el responsable que debe buscar siempre optimizar este
proceso y al que se le responsabilice y evalúe por los resultados que obtenga a través de
su proceso. Estos procesos son permanentemente evaluados para asegurar la mejora
continua procediendo a realizar revisiones periódicas. Los resultados de estas revisiones
deben tenerse en cuenta en la formulación de la política y la estrategia. La metodología
para la mejora de procesos está orientada a reducir o eliminar defectos y reducir el
tiempo de ejecución del proceso. El análisis de los procesos debe ser muy estricto de tal
manera que se identifiquen los cuellos de botella y ello debe llevar a la reingeniería o
rediseño de procesos que implican modificaciones en la cultura y en la estructura de la
organización.

En este caso se establece una serie de macroprocesos (como la gestión de ventas) en

donde luego se va identificando los procesos específicos y los actores involucrados así
como las acciones que desarrolla cada uno de ellos. Con ello se elabora un mapa de
procesos que permitirá su continuo análisis para sugerir medidas que puedan mejorar el
proceso y de esa forma atender mejor al cliente y producir ahorros a la empresa y por
tanto generar más utilidades. Si nos ponemos a pensar en esta lógica que ha sido
simplificada de manera evidente, vemos que la Gestión por Resultados implica
justamente la aplicación de este modo de gestión (la de procesos) a las actividades
públicas. Sin embargo, el objetivo del Estado no es hacer beneficios sino otorgar bienes
y servicios de calidad en las cantidades necesarias a la población. Los ahorros son
importantes porque permiten liberar recursos que pueden ser utilizados para financiar
actividades adicionales pero la estructura de propiedad es totalmente distinta y debe
tomarse en cuenta esta particularidad que diferencia al sector público del sector privado
en un régimen democrático.

Herramientas como las cadenas de causalidad y el mapeo de actores que intervienen

sumados al monitoreo y evaluación y un énfasis en la transparencia hacen que se tomen
en cuenta elementos inherentes a la gestión pública que en una simple aplicación de
gestión por procesos no se incluyen. Es una herramienta muy útil porque contar con los
mapas de procesos y estandarizar tiempos y acciones que deben seguirse para proveer
un bien o servicio al ciudadano es una manera adecuada de ver las cosas pero deja de
lado particularidades inherentes a la gestión pública que se inscribe dentro de un

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 57

régimen político democrático, donde la transparencia, la discusión política y la
participación ciudadana imponen características distintas a las de una empresa privada
que es necesario tomar en cuenta.

A Manera de Resumen podemos mencionar que existe una alta complementariedad

entre lo que es gestión por resultados y gestión por procesos. El afán por mejorar los
procesos es compatible con las distintas fases de la gestión por resultados. Ambas
comparten el énfasis en el ciudadano-cliente y buscan generar resultados eficientes y
generar valor. Recientemente existe cierto énfasis en querer aplicar la gestión de
procesos a la actividad pública pero para ello se requiere mucho más flexibilidad para
cambiar los procesos en el sector público. En todo caso se abren interesantes
posibilidades al incluir este tipo de enfoque en la gestión pública de manera
complementaria a la gestión por resultados.

ETAPA 5: MONITOREO Y EVALUACIÓN

Esta es la fase final de la Gestión por Resultados pero es quizás una de las más
relevantes. Ello porque en esta fase se recoge información acerca del avance de las
metas o resultados propuestos (monitoreo) y se realiza un análisis de porqué se
cumplieron o no los resultados esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluación
implica contar con abundante información. Esto lleva en una primera etapa a establecer
líneas de base que nos permitan ilustrar la situación inicial para de esa forma poder
medir el efecto incremental que tendrá la intervención que se proponga.

Una línea de base permite contar con información inicial. A esto debe sumarse la
elección de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero que a
la vez transmitan la información necesaria acerca del avance en el logro del resultado
planteado. Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera realista porque
pueden darse dos situaciones:

 Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.

 Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo el
lograrlas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 58

Lo anterior implica contar con un buen sistema de recolección de información, de un
sistema de verificación de la información para evitar ciertos comportamientos
estratégicos por parte de los ejecutores de política. Adicionalmente es necesario contar
con unidades de monitoreo y evaluación con personal altamente calificado en temas de
recolección de información, análisis y manejo de herramientas cuantitativas para poder
realizar una evaluación muy técnica. En este caso es muy importante tercerizar este tipo
de evaluaciones en donde un equipo se encarga de supervisar las evaluaciones que
pueden ser realizadas por investigadores independientes que eviten caer en los vicios
que puede tener la administración pública y que tengan la suficiente solvencia para
defender los resultados de sus evaluaciones.

El monitoreo y la evaluación no deben ser percibidos como un examen al cual todos le

temen, por el contrario debe convertirse en el principal sistema de retroalimentación en
el sector público. En este caso debemos mencionar que los ejecutores de política y los
que diseñan las mismas pueden aprender de las fallas pasadas para poder mejorar su
gestión e innovar en técnicas que les permitan solucionar los problemas detectados. Es
un proceso de aprendizaje continuo que debe llevar a mejoras continuas en los procesos
y formas de realizar la gestión pública. Asimismo, lo aprendido debe servir de insumo
en el proceso de planeamiento, en la formulación del presupuesto por resultado, en la
gestión financiera pública y en la gestión de programas y proyectos. Es una etapa muy
valiosa. Pero algo sobre lo que se debe llamar la atención en esta fase final del ciclo de
gestión por resultados es la interacción entre las distintas fases y en la transparencia que
debe existir en las evaluaciones no sólo con respecto a su calidad técnica sino que estén
a disposición del público para que pueden informarse y aportar en el proceso. En ese
sentido la percepción del ciudadano acerca de los resultados que está obteniendo a partir
de las acciones de política pública es importante porque al fin y al cabo es el cliente y
razón de ser del Estado. En ese sentido es importante contar con sistemas de difusión
que permitan contar de manera efectiva con las evaluaciones realizadas.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 59

En Conclusión

Hemos dedicado un espacio importante a la descripción de la Gestión por Resultados.

Lo hacemos así porque creemos que es el mecanismo adecuado a través del cual es
posible crear el Estado que hemos planteado en la primera sección de este documento,
el cual garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmación se basa en las
características muy deseables de la Gestión por Procesos como: la orientación al
ciudadano, la introducción de mecanismos de eficiencia en la gestión pública y la
permanente evaluación de los resultados obtenidos. Estos son los pilares de un Estado
moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los derechos de los
ciudadanos.

La gestión por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales se
combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros, capital
humano, infraestructura, legislación, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la población. Estos resultados pueden ser políticas sociales como
mejoras en la educación, salud o reducción de la desnutrición, así como otras mucho
más empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento más ético en las instituciones públicas.

Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluación será importante porque nos
indicarán los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un
proceso que debe contar con el más alto respaldo político para poder avanzar
permanentemente en la atención de las necesidades de los ciudadanos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 60

CAPÍTULO VI: ORIENTACIÓN AL C IUDADANO
Tanto el enfoque propuesto de gestión por resultados complementada por la gestión por
procesos comparten la finalidad de orientación al ciudadano. Esto es un cambio a nivel
global en el énfasis de las organizaciones sobre todo gubernamentales. Por ello es
importante analizar un poco más en detalle qué implica que las acciones del Estado
estén orientadas al ciudadano

Como ya mencionamos, el proceso de Reforma del Estado y Modernización de la

gestión Pública implican un esfuerzo del Estado para otorgar al ciudadano los bienes y
servicios que le permitan acceder a la igualdad de oportunidades y derechos de manera
más eficiente posible. Como desarrollamos en el capítulo anterior, primero se necesita
establecer con algún grado de consenso la visión de país de los peruanos, luego aplicar
mecanismos que faciliten los procedimientos de gestión (es decir, reduzcan costos de
transacción y generen esquemas de incentivos), por último un proceso de mejora
continua con alto grado de retroalimentación.

En suma se requiere determinar qué es complementario al proceso de Gestión por

Resultados teniendo claras las necesidades de los ciudadanos que reclaman cada vez
mejores servicios y atención por parte del Estado. En la medida que se avance en la
administración tributaria y se logre aumentar la recaudación si es que reduce la
informalidad, habrá mayor presión por parte de los ciudadanos por saber qué se hace
con los mayores recursos que se obtengan. Esto generará también una necesidad de
mayor participación ciudadana. Ello debe irse previendo para el futuro como parte de la
modernización de la gestión pública.

En este sentido usualmente se piensa en que la modernización de la administración

pública solo tiene injerencia sobre las tareas de back office23, es decir a las tareas de
soporte de las actividades de línea del Estado que son las que proveen de bienes y
servicios. Por ello se suele vincular a los sistemas administrativos del Estado como lo
son los de adquisiciones, presupuesto, recursos humanos, tesorería, etc que son los
órganos de apoyo en cualquier institución. Es cierto que la modernización de la gestión
pública está vinculada a ello pero debe englobar otras acciones como mejorar la imagen

23
También se puede definir el “Back Office” como las tareas destinadas a gestionar la institución y con las cuales el usuario no
necesita contacto directo.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 61

del Estado ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificación administrativa
son muy importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del Estado que
perciben de manera más nítida. Cuando van a hacer trámites y los requisitos son muy
engorrosos o los tiempos de espera son muy largos se genera una mala imagen del
Estado lo cual predispone a la población con una actitud negativa.

En el caso del Estado existe una característica particular: Es el único proveedor que
puede otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias
para el funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el Estado
monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca. Una vez
más, el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que incluye el costo
del tiempo utilizado en realizar el trámite. Todo ello hace que la actitud del ciudadano
sea negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstáculo para acciones positivas
que el Estado quiere desarrollar.

Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y también de modernización de la gestión pública se necesita buscar al
ciudadano y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las
empresas invierten mucho dinero en saber cómo evolucionan los consumidores y las
nuevas necesidades que van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que
satisfagan esas necesidades y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la
retroalimentación del ciudadano es importante porque nos brindará información acerca
de qué nuevos servicios requiere y de qué forma quieren que sean provistos. Una
herramienta útil para lograr capturar la retroalimentación del ciudadano así como de
reducir costos de transacción y acercarse más al ciudadano es el gobierno electrónico
por lo que es crucial en el proceso de modernización de la gestión pública. Entonces el
ciudadano debe ser el centro de atención del proceso. También es necesario que el
Estado incentive la participación de los ciudadanos a través de diversos mecanismos
como las sesiones de rendición de cuentas o mecanismos financieros que permitan
acceder a ciertos fondos si representantes de la sociedad participan en los distintos
espacios creados para tal fin. Por otro lado, el desarrollo de ciudadanía a través de
campañas de sensibilización y motivación para que los ciudadanos perciban los
beneficios de la participación son indispensables y todas las instituciones del Estado
deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa manera se genera una mayor

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 62

gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan una mayor credibilidad y se
generan consensos que llevan a la legitimidad de las políticas.

El acceso a la información así como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadanía esté permanente informada de las decisiones que se adopten
en oposición a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a conceptos
como el interés nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los últimos años
hemos asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prácticas en el Estado peruano
como la promulgación de la Ley de Acceso y transparencia de la información así como
la difusión de las prácticas de gobierno electrónico como puede ser el uso de las páginas
web de las instituciones públicas para hacer de conocimiento de la ciudadanía las
acciones y normas legales que tienen que ver con cada una de ellas.

Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qué es

necesaria una reforma desde el ciudadano:

“Los beneficiarios de una reforma o modernización del Estado o de parte de ella son los
ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se
hacen visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no
participan ni opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no
tengan los resultados queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los
intereses que desean proteger”.

Por otro lado, se menciona que “genera un círculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado
en el diálogo. Los ciudadanos emitirán su opinión sabiendo que van a ser escuchados y
es más, que serán tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de
implementar las acciones y en consecuencia el funcionario contará con la confianza de
los ciudadanos”

Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se

pretende llegar. En la práctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no
muy ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atención va mejorando y que
cada vez el Estado es más participativo y comunicador de sus logros y desaciertos. Ello
implica un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones
anteriores. Este aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 63

Estado. A partir de estos conceptos desarrollaremos un conjunto de elementos a tomar
en cuenta.

Si el Estado está orientado a los ciudadanos es importante tomar en cuenta la opinión de

los mismos al momento de tomar decisiones que pueden impactar considerablemente en
su calidad de vida o si afectan sus derechos. Por ello es importante desarrollar
mecanismos como los de la consulta previa en donde grupos generalmente marginados
como las poblaciones indígenas que deben expresarse cuando se desarrollan proyectos,
obras o actividades dentro de sus territorios o se toman medidas ejecutiva o legislativas
que los afectarán. La idea básica es buscar que se tenga claro cuáles son las prioridades
de las poblaciones y que las decisiones que se tomen sean coherentes con estas.

Sección 1: P ARTICIPACIÓN CIUDADANA

Entendemos la participación ciudadana como el proceso permanente a través del cual

los ciudadanos y ciudadanas, de manera individual u organizada, se relacionan con las
autoridades para defender sus derechos y garantizar que las decisiones gubernamentales
satisfagan sus necesidades y adicionalmente fiscalizar las acciones de los tomadores de
decisiones.

En otras palabras es la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos. Es una

herramienta que permite a la ciudadanía vigilar el funcionamiento de la gestión pública,
colaborar con la construcción de políticas públicas, y además consolida los derechos y
deberes políticos de los ciudadanos. Es también una nueva forma de interrelación entre
el Estado y la Sociedad Civil. 24

Por otro lado, en la práctica el tema de la participación ciudadana a veces ha sido muy
criticado. Desde un punto de vista conceptual implica básicamente un proceso de
información y de consulta (de toma de decisiones) de decisiones que va a tomar la
autoridad política. La ausencia de mecanismos de participación efectivos ocasiona que
cada vez se crea menos en ellos y se produzcan disrupciones del orden a través de otros
mecanismos menos ortodoxos pero más efectivos que pueden llegar a la violencia.

24
Como lo sostiene María Isabel Remy (2011) “Recuperar soberanía a través de la ampliación de los mecanismos de participación
ciudadana parece un imperativo democrático” Sin embargo, queda aún mucho camino por recorrer porque surgen dudas si en verdad
se recupera soberanía y si se limita la autonomía de los técnicos y si se pueden construir intereses comunes a través de estos
mecanismos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 64

En nuestro país la participación ciudadana constituye una política pública que se
implanta en el marco del proceso de descentralización. De esta manera desde el año
2002 y en los pocos meses siguientes se dan una serie de normas referidas a las
diferentes instancias que se crearon para fomentar la participación ciudadana 25 . La
participación es promovida mediante una serie de mecanismos que buscan garantizar
que las demandas de la ciudadanía sean incorporadas ordenadamente y efectivamente en
la gestión pública fortaleciendo las relaciones entre el Estado y la ciudadanía. Estos
mecanismos son por un lado instrumentos de gestión, es decir un conjunto de
interacciones entre actores políticos, sociales y económicos para la definición de
objetivos y acciones para el desarrollo, y por el otro conforman un marco institucional
que facilita la concertación para la toma de decisiones. A continuación se presentan
algunos de estos mecanismos:

1. Presupuesto Participativo. Es una herramienta que permite la participación de

la población en la formulación del presupuesto.
La principal desventaja es que grupos de interés locales organizados orientaban
las decisiones de la comunidad a sus propios intereses. Por otro lado, la
población e inclusive los municipios no tienen muchos incentivos para utilizar
esta herramienta.
Una propuesta de solución es fortalecer la autoridad del impulsor de
participación ciudadana, de modo que tenga incentivos suficientes para propiciar
espacios de participación ciudadana que generen espacios de consulta y
concertación. Pero la contraparte es que a mayor participación ciudadana, mayor
riesgo político y fiscalización a la autoridad.
Complementaria a la solución planteada, se necesita informar a la ciudadanía de
los beneficios de incrementar su participación en la gestión pública y promover
la generación de líderes locales con la colaboración de partidos políticos
modernos de alcance nacional26.

25
Así el año 2002 se promulgaron la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783) en donde se reconoce que se deben
promover espacios de participación ciudadana, sin embargo con la Ley 27792 publicada antes que inicien sus funciones los
Gobiernos Regionales se instituyen los Consejos de Coordinación Regional. Asimismo la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N°
27972) crea los Consejos de Coordinación Local como espacios de concertación de políticas con participación de las organizaciones
de base de las localidades. A este paquete importante de Leyes se sumaron la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N°
28056) y las directivas y modificatorias siguientes. Este cuerpo legislativo es el marco dentro del cual se dan los mecanismos de
participación ciudadana en el Perú.
26
Al respecto se puede consultar Tanaka (2006) La participación ciudadana y el sistema representativo. Aquí se sugiere que la
complementariedad entre mecanismos participativos y representativos supone la existencia de partidos políticos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 65

 Paralela a la implementación de mayor duración de la anterior propuesta,
también se necesita representantes más organizados tomando en cuenta el
territorio y legitimados idealmente por la elección por mayoría de la comunidad.
Una reforma que aportaría al mejor desempeño de esta herramienta sería la
organización de distritos electorales para incrementar el vínculo entre los
representantes y los representados.
Sin embargo, debe mencionarse que estos espacios de participación ciudadana
han servido como una experiencia institucionalizada inicial en donde se da un
espacio para la discusión de acciones prioritarias vinculadas a las necesidades de
la población. Es importante poder afianzarlas y fortalecerlas con el fin de poder
generar liderazgos participativos en las diversas circunscripciones.
Un elemento adicional tiene que ver con la orientación del gasto público, dado
que se decide en estos espacios la asignación del mismo a las obras consideradas
claves por la población. En este sentido es necesario trabajar desde la sociedad
civil para poder generar líderes locales y regionales que permitan que estas
instituciones cumplan con el fin para el cual fueron creados.
2. Encuestas de Percepción. Es una herramienta que permite recolectar la opinión
del ciudadano de la manera más técnica posible. Ello implica diseñar encuestas
representativas a nivel nacional y departamental o provincial para conocer la
percepción de los ciudadanos acerca de la cantidad y calidad de servicios que
están recibiendo.
Esta información permite retroalimentar el proceso y generar políticas más
acordes con las necesidades de la población. Asimismo pueden ser un medio
eficaz de conocer en dónde se detectan buenas prácticas para poder analizar en
profundidad los factores de éxito y generar una buena práctica que pueda ser
replicable. Esto está vinculado definitivamente al monitoreo mencionado en la
sección de Gestión por Resultados y se ha demostrado que los resultados de las
encuestas pueden ser indicadores importantes que guíen la gestión pública.

3. Consulta Previa. Recientemente se ha aprobado la Ley del derecho a la

consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio
169 de la organización internacional del trabajo. Debido a los conflictos surgidos
a partir de proyectos presentados por la actividad minera que tiene un fuerte

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 66

 impacto en las zonas donde se desarrollan es que se ha promulgado esta Ley. En
general los mecanismos de consulta previa implican el derecho que tienen los
pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las
medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos
colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida y
desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten
directamente estos derechos. La legislación establece que este consulta es
implementada por el Estado de manera obligatoria. Esta ley busca aplicar en el
Perú el Convenio 169 de la OIT que establece el derecho a la consulta previa.
Este es un mecanismo importante porque muchas poblaciones afectadas por
obras de inversión o infraestructura deberán ser consultadas con el fin de tomar
en cuenta los efectos en la calidad de vida de las mismas que son costos que
muchas veces no son incorporados en los proyectos de inversión. Las acciones
del Estado o la inversión privada deben realizarse tomando en cuenta esta
perspectiva dado que es indispensable contar con el apoyo de todos los
involucrados. En el Perú, la Ley es reciente y se está a la espera de su
reglamentación que se está haciendo la manera más participativa posible con el
objetivo de generar consenso sobre los mecanismos planteados.

4. Consejos de Coordinación Local y Regional. Cuando se dio inicio al proceso

de descentralización se plantearon una serie de instancias que buscaban generar
espacios de concertación de políticas y acciones del Estado a nivel subnacional.
Por ello es que surgen los Consejos de Coordinación Regional y Local como
mecanismos que fomentan la participación ciudadana. El Consejo de
Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno
Regional con las municipalidades. Está integrado por los Alcaldes Provinciales y
por los representantes de la Sociedad Civil. En un órgano creado por la Ley Nº
27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867,
para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en
los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización y
Regionalización. El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 67

1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Región.
3. Los representantes de las organizaciones de la Sociedad Civil.
La proporción de los alcaldes provinciales y la Sociedad Civil es de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invita a los alcaldes distritales y
representantes de la Sociedad Civil, en las mismas proporciones de 60% y 40%
establecidas para los miembros plenos.

Al menos la tercera parte de los representantes de la Sociedad Civil corresponde

a instituciones de empresarios y productores. Los representantes de la Sociedad
Civil son elegidos democráticamente, por un período de 2 años, por los
delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y
provincial, según corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrirá
para tal efecto el Gobierno Regional.

Para registrarse deben acreditar personería Jurídica y un mínimo de 3 años de

actividad institucional comprobada. La elección de representantes es supervisada
por el organismo electoral correspondiente.

Las organizaciones de la Sociedad Civil que participan son, entre otras:

organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales,
agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas,
mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.

Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse

simultáneamente a nivel provincial y regional. Los miembros del Consejo de
Coordinación Regional emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre:

a. El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;

b. El Plan de Desarrollo Regional Concertado;

c. La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas

componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;

d. Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.

La legislación es bien clara en el sentido que el Consejo de Coordinación

Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno. Esta es una de las razones por

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 68

 las cuales se puede haber perdido interés en participar en estas instancias dado
que sus decisiones no son vinculantes. Sin embargo, al darle la función de
discutir el presupuesto participativo y establecer que las priorizaciones deben
hacerse en el marco de proyectos de inversión que ya cuenten con la viabilidad
se les está dando un mayor poder lo cual puede crear incentivos para una mayor
participación de las organizaciones sociales

Sección 2: MECANISMOS DE VOZ

Los mecanismos de voz son herramientas mediante las cuales la sociedad civil expresa
su disconformidad o conformidad con ciertas medidas. Se relaciona con la participación
ciudadana definitivamente pero además implica medios adecuados que permitan
canalizar el descontento a través de instituciones. En este sentido las instituciones
públicas deben contar con un sistema de detección de quejas y problemas que se puedan
estar gestando.

Debe funcionar como un mecanismo efectivo para recoger información acerca de las
necesidades de la población aunque puede que no sea muy representativo dado que
existe un sesgo en la recolección de la información porque sólo aquellos que tienen una
queja presentan los reclamos correspondientes. En este sentido es insuficiente para el
diseño de un sistema de información y alerta temprana de generación de conflictos pero
es una parte importante de él. En todo caso, lo que se espera de un Estado moderno es
que pueda responder de manera efectiva a las quejas que tienen los ciudadanos de la
manera más efectiva posible.

Una propuesta interesante es crear una ventanilla de atención donde se pueda establecer
contacto con el ciudadano y se pueda explicar las razones por la que determinada
gestión no es procedente o dándole la razón por lo que se procedería rápidamente con su
pedido. Esto es importante porque la gente a veces sólo quiere ser escuchada y que se
les explique los porqués de determinadas acciones. Es en este sentido que instituciones
como los ombudsman, los cuales existen en muchos países, son efectivos porque
trasladan los pedidos de la población a las autoridades y velan porque se cumpla lo
ofrecido y brindan información a los ciudadanos y los orientan en cuanto a qué hacer
con sus pedidos.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 69

Un medio adicional es el referido a los libros de reclamaciones. Desde la promulgación
el código de defensa del consumidor en el año 2010 se ha establecido el mecanismo del
libro de reclamaciones como un medio para que los clientes disconformes con un
servicio o un bien recibido por una empresa pueda plantear una queja al respecto que
queda registrada para que otros clientes la puedan revisar y se llevan una copia de la
misma para poder iniciar acciones en otras instancias si así se requiere. Este mismo
mecanismo es importante que se imponga en las instancias públicas de tal manera que
los funcionarios y autoridades puedan tener una idea clara de cuáles son las necesidades
de los ciudadanos y por donde deben orientar sus acciones de tal manera que satisfagan
las necesidades de la población.

Adicionalmente existen otros mecanismos de voz como los ombudsman, palabra que
tiene orígenes escandinavos pero que es una especie de representante entre una
organización del Estado y un grupo de individuos u organizaciones que pueden ver
afectados sus derechos por acciones del Estado. En su interpretación moderna, el
ombudsman es un funcionario designado por el gobierno o el parlamento pero con un
alto grado de independencia al que se le encarga representar los intereses del público al
investigar o señalar quejas reportadas por los individuos. Tanto si es designado por el
legislativo o el ejecutivo, las atribuciones usuales del ombudsman son investigar las
quejas de los ciudadanos e intentar resolverlas usualmente a través de recomendaciones
o mediación entre las instituciones públicas y los administrados. En el Perú este rol es
desempeñado por defensoría del pueblo cuyo titular es designado por dos tercios del
número legal de congresistas con el fin de darle todo el respaldo político necesario para
llevar a cabo sus funciones. Esta es una institución que ha ido ganando reputación
debido a la calidad técnica de sus funcionarios y la independencia con que se
desenvuelve. Si bien los informes o recomendaciones no son vinculantes, la cobertura
mediática que reciben son un buen incentivo para los funcionarios o instituciones
aludidos para modificar conductas o procesos que no están beneficiando a los
ciudadanos. Este reputación ha sido construida en los casi 30 años de existencia a partir
de la pertinencia y calidad de las recomendaciones e informes.

Sección 3: TRANSPARENCIA

Transparencia es un concepto amplio que va más allá del acceso a la información, ello
implica dejar de lado la cultura de interés de Estado y ser mucho más abiertos. Esto

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 70

significa que no sólo se debe tener acceso a la información pública sino que las acciones
de los funcionarios deben ser de dominio público para poder ser evaluados en su acionar
y desempeño como tales. De las tres esferas de la vida, lo íntimo, lo privado y lo público
la transparencia atañe a los dos últimos en donde un funcionario público debe ser
transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben ser conocidas por los
ciudadanos en la medida que se desempeñen como fucionarios. Esto engloba
adicionalmente el acceso a la información generada por una institución como el
presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y proveedores dentro
de muchas otros elementos.

La transparencia de la gestión pública es un pilar importante de la orientación al

ciudadano. Un principio básico es que los funcionarios públicos y autoridades están
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo más transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene serias
implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas por
los ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la población
puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la administración pública.
De esta manera al verse informado, si la ciudadanía determina que alguna acción puede
generar ciertos problemas, está en la capacidad de recurrir a los mecanismos de voz para
expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial a una
gestión pública moderna y una forma de legitimar la gestión. Es un deber del Estado

Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a los

recursos públicos. En cada vez más países el uso de mecanismos como el portal de
transparencia económica del Ministerio de Economía y Finanzas o el Sistema
electrónico de Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Perú son avances
importantes.

El primero permite conocer el nivel de gasto que está ejerciendo cada unidad ejecutora,
cómo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se está siendo con respecto
a la ejecución del gasto. La información es poder y por ello uno puede observar cómo
cada vez se expresa más la disconformidad con alguna autoridad nacional o subnacional
si es que el ratio de ejecución del gasto público es pequeño. Ello lleva a que la
población, los medios u organizaciones sociales puedan ejercer presión por un mejor
desempeño de las autoridades. Aún falta contar con indicadores de eficiencia que sean

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 71

sencillos de entender y construir para que la población esté mucho más informada y
ejerza presión por una mejor calidad en los servicios. Ese sistema de información está
aún por construir en muchos países de la región.

En el caso de las adquisiciones del Estado, es muy importante la transparencia para

evitar malas prácticas que pueden derivar en corrupción. El saber quiénes son los
proveedores del Estado, los montos adquiridos y darle transparencia a los procesos de
compras y adquisiciones juega un rol muy importante porque pueden detectarse malas
prácticas y sirve como un incentivo poderoso a la introducción de procesos competitivos
y abiertos que generan ganancias como el obtener productos al menor precio posible y
con la calidad esperada.

Por otro lado, es importante como un medio disuasivo de comportamientos reñidos con
la ética. Si se publican las agendas de los funcionarios públicos y las acciones realizadas
con cierta periodicidad ello constituye un incentivo para un comportamiento correcto.
Además que se puede determinar si los funcionarios están cumpliendo con funciones
que benefician a todos los ciudadanos o solo a grupos de interés. Por ello la
transparencia de las acciones de los servidores públicos es uno de los elementos clave
en la construcción de un Estado transparente. Debe observarse que como todo aspecto
de gestión tiene que analizarse el costo beneficio de la transparencia de tal forma de
determinar el grado óptimo de la misma. Pueden existir opiniones a favor de la
transparencia absoluta pero ello puede generar altos costos debido a la cantidad de
información que habría que generar lo cual no sería beneficioso porque implicaría que
los funcionarios públicos tendrían que pasar buena parte de su tiempo informando de
sus labores o contratar personas para que lo hagan. En todo caso se puede publicar la
información general en formatos estándar y dejar el análisis y evaluación a la sociedad
civil quien a través de observatorios o centros de investigación pueden realizar la labor
de interpretar y analizar dicha información y presentarla al público de manera sencilla y
eficaz.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 72

CAPÍTULO VII: LA NECESIDAD DE UN ESTADO
DESCENTRALIZADO
Descentralización es el proceso de devolver poderes políticos, económicos y
administrativos a las unidades subnacionales de gobierno. descentralización, visto como
la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia
los gobiernos subnacionales, del de la desconcentración, definido como la delegación
del ejercicio de competencias desde un organismo público hacia otro órgano también
dependiente del gobierno central pero situado en la provincia, o de la delegación,
cuando se transfiere la responsabilidad al gobierno subnacional por decisión del
gobierno central y por un plazo determinado.

Hasta el momento hemos hablado del Estado como un ente que atiende a los ciudadanos
de manera homogénea. Sin embargo, hemos hecho mención a que las necesidades de
diferenciación son notorias cuando vemos un país con diversidad cultural, histórica,
étnica y geográfica por mencionar algunas dimensiones. El panorama complejo que
hemos descrito hasta este momento se torna un poco más complejo cuando
introducimos el aspecto del territorio. Ello porque el Estado debe responder a las
necesidades de las personas proveyendo los bienes y servicios a los que tiene derecho
pero diferenciando según las particularidades de cada grupo. Ello nos lleva a que el
Estado además de eficiente, eficaz y transparente tiene que ser desconcentrado o
descentralizado según sea el caso.

La descentralización, entendida como el proceso de devolver poderes políticos,

económicos y administrativos a las unidades subnacionales de gobierno, ha avanzado en
la mayor parte de países en América Latina en los últimos años. Si bien este hecho se
justifica por una variedad de complejos motivos socio-económicos, no es exagerado
afirmar que la fuerza dominante detrás de estos procesos es política. Cabe mencionar
que mientras que en 1960 sólo tres de los catorce países de la región con población
superior a los 5 millones de habitantes contaban con democracias multipartidarias,
desde 1999 la totalidad de estos países caían dentro de esta categoría. Así, la
democracia y la descentralización han ido de la mano, aunque a distintas velocidades.

La descentralización y la democracia están plenamente relacionadas. La participación

en elecciones por parte de los ciudadanos en donde eligen a sus autoridades locales o

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 73

regionales es parte de la descentralización política. Por otro lado, la descentralización
implica que las autoridades elegidas están más cerca de los ciudadanos por lo que
existen incentivos para pasar de una democracia representativa a una democracia
participativa en donde se discuten políticas y medidas concretas. Esto es la base para
generar valores democráticos que logren instaurarse en la mente de los ciudadanos,
quienes exigirán más democracia. Y la relación también va en sentido contrario dado
que una mayor democracia debe responder a las necesidades de los individuos y si estas
son diferenciadas se necesitan respuestas distintas por parte del Estado. Ello genera una
demanda por mayor descentralización.

Aunque la motivación para descentralizar puede ser política, el hecho es que existe una
serie de justificaciones y ventajas de tipo económico y social que avalan este proceso.
En efecto, la descentralización puede aumentar la eficiencia y el grado de
responsabilidad del gobierno al acercar la prestación de los servicios públicos a las
preferencias ciudadanas, reduciéndose así los costos de transacción. Un gobierno local
con mayor información y responsable directamente ante sus ciudadanos podrá, en
teoría, prestar mejores servicios. En este sentido, la literatura sobre el tema señala que
de las tres funciones típicas de un gobierno, a saber, estabilización, redistribución y
asignación, sólo esta última podría verse grandemente favorecida con la
descentralización27, precisamente por los factores mencionados en este párrafo.

Asimismo, mediante la descentralización se fortalece el ejercicio democrático al

aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Ello se debe a la mayor
cercanía entre el Estado y el Ciudadano, la opinión del ciudadano tiene mayor influencia
relativamente cuando además de su opinión importa la opinión de todos los ciudadanos
de un gobierno subnacional que cuando importa la opinión de todos los ciudadanos del
gobierno nacional. Sin embargo, para explotar al máximo esta ventaja e incentivar una
mejor prestación de servicios, es necesario que el arreglo institucional defina claramente
los principios de accountability (quién es responsable de qué) y de autoridad (capacidad
legal, financiera y de recursos humanos para tomar e implantar decisiones).

27
En tal sentido ver Oates, Wallace (1973) Fiscal Decentralization para una discusión de la pertinencia de descentralizar la
función asignativa dado que a nivel de satisfacer las demandas de los ciudadanos es donde surge la necesidad de diferenciación. En
el caso de la estabilidad macro o la redistribución del ingreso es mejor que esté centralizada en su concepción y financiamiento. En
el caso de la función redistributiva puede pensarse en esquemas mixtos en donde el financiamiento de programas sociales estén en
manos del nivel nacional pero la provisión directa en manos de los gobiernos subnacionales.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 74

Esquema 3. Conceptualización proceso de descentralización

El problema principal que podría ocasionar la descentralización está paradójicamente

relacionado con sus ventajas, esto es, por un inadecuado traspaso de funciones, entre
otros, en lugar de que la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos mejore
adecuándose a sus necesidades de mejor manera, esta prestación se deteriora por la falta
de capacidad técnica en los gobiernos subnacionales. En América Latina es común
observar una disminución en la calidad de los servicios y que los vicios que se
registraban en el gobierno central se repliquen en el nivel local. Aún más, el deterioro
en los servicios por lo general va acompañado de una gestión financiera deficiente, por
lo que existe un riesgo macroeconómico relacionado principalmente con la duplicación
del gasto público y el desbalance fiscal. Por último, es posible que los gobiernos
subnacionales con mayores recursos ex-ante sean los más beneficiados con la
descentralización, pudiéndose acentuar los problemas de equidad.28

Las razones por las que se han manifestado estos problemas son conocidas. Por un
lado, muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad técnica suficiente para
llevar a cabo procesos de inversión pública ni con las instituciones apropiadas para
llevar a cabo su tarea. Por otra parte, en ocasiones el arreglo institucional y el grupo de
reglas que rigen las relaciones intergubernamentales no son los propicios en términos de
rendición de cuentas y autonomía, además de carecer de los incentivos para promover
una gestión local eficiente. Aunque claro, también muchas instituciones nacionales

28
Para revisar estos conceptos se puede revisar Prud´homme, Rémy (1995) The dangers of decentralization, para un mayor detalle.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 75

sufren de los mismos problemas. Otro obstáculo importante fue la falta de delimitación
y definición de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.

Los elementos políticos, económicos y sociales imbuidos en el contexto de la

descentralización obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor
aún, de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre
las funciones o el papel del Estado en la economía y la sociedad paralelamente a los
esfuerzos descentralizadores.

En el marco de la redefinición del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto

de descentralización, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentración, definido como la delegación del ejercicio de competencias desde un
organismo público hacia otro órgano también dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegación, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisión del gobierno central y por un plazo determinado.

En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios

niveles de gobierno. Pueden existir razones de diversa índole (políticas, culturales,
históricas, etc) pero es importante analizar las razones económicas que están detrás de
un proceso de descentralización.

Sección 1: EL ASPECTO TERRITORIAL

El entorno, las costumbres y la historia hace que el país no sea un territorio homogéneo
por lo que las necesidades de la población son distintas en función del sitio donde viva y
las características del mismo. Asimismo, el desarrollo de circuitos económicos
regionales es una forma de integrar el territorio. Además reconocer los ya existentes
puede ser una forma de guiar el ordenamiento territorial. Es importante identificar
oportunidades y potenciar lo ya existente a través de información económica, apoyo
tecnológico y desarrollo de infraestructura. El potenciar el desarrollo territorial puede
ser una forma importante de generar apoyo al proceso de descentralización. Así un
poblador de la sierra tendrá distintas necesidades que un poblador de la costa y de la
selva. Quienes conocen mejor estas diferencias son las autoridades locales y tienen una
idea muy aproximada de las demandas de los pobladores. Así si las municipalidades
forman parte del Estado deben ser las llamadas a proveer ciertos bienes de la manera en

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 76

que se ajuste más a las necesidades de la población. Por ello es mejor que la
responsabilidad por la provisión de ciertos servicios sea responsabilidad de las
municipalidades dado que si lo hace el gobierno nacional puede ocurrir que las
decisiones que tome no sean las adecuadas porque el funcionario ubicado en Lima no
tiene la información confiable de las necesidades específicas de cada localidad.

Otra ventaja de la descentralización es que si se les otorga las responsabilidades a las

municipalidades se puede fomentar la creatividad porque para la provisión de los bienes
que son de su responsabilidad podrá utilizar materiales de la zona, organizar a los
ciudadanos según formas ancestrales que perduran en la comunidad o inventar nuevas
formas de hacer las cosas.

La idea es que el nivel de gobierno más apropiado sea el responsable de proveer los
servicios a la población. Así tendremos responsabilidades que por su impacto serán
nacionales y otras serán locales o regionales. Esto último implica que debe existir una
correcta asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno para que
respondan eficazmente a las necesidades de la población. Una vez que se tenga claro
cuáles son los principios de la asignación de responsabilidades entre los distintos niveles
de gobierno revisaremos los principios del financiamiento de estas actividades

Sección 2: CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y

FUNCIONES ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO.

El tema de la asignación de competencias es importante porque una vez que se tenga

claro qué quiere hacer el Estado (la visión), lo importante es determinar qué tiene que
hacer cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estén correctamente atendidos.
Revisemos a continuación, un poco más en detalle, los criterios a considerar.

Debe mencionarse, una vez más, que la descentralización es el reconocimiento de la

heterogeneidad. Por ello es necesario tomar en cuenta esta diferencia al momento de
formular políticas públicas. Un hecho que en el Perú llama la atención es que casi toda
la legislación trata a los Gobiernos Regionales y Locales de la misma manera salvo la
diferencia entre municipalidades rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las
municipalidades rurales y de los Gobiernos Regionales existe mucha heterogeneidad por
lo que podrían plantearse políticas diferenciadas. Esto se aplica también a la
organización interna de los gobiernos subnacionales en el Perú donde la estructura

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 77

orgánica que se plantea es la misma para todas las unidades y debería buscarse
diferenciarlas porque la complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco
canon debe ser distinta de aquella que cuenta con abundantes recursos po resta fuente.
Uno de los retos al futuro es contar con estructuras diferenciadas para propender a
mejorar los procesos mediante los cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la
población.

La asignación de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un paso

importante en el diseño del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece al
hecho de que en función a las actividades asignadas, se posibilita la estimación del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralización del Estado se
diseña, en primer término, los mecanismos de ingresos y transferencias, sería
sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una
correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las
responsabilidades estipuladas en la legislación. Este fue el caso de muchos países
latinoamericanos y algunos de los países en transición en sus esfuerzos por
descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas
descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economías.

Cabe señalar que la asignación de responsabilidades en el marco de un proceso de

descentralización no implica que el abastecimiento de servicios públicos deba recaer
casi exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralización busca
fortalecer a los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del
gobierno nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisión
descentralizada de bienes y servicios a través del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la población, y la supervisión de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestión, así como del adecuado uso de las transferencias.

Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los
gobiernos subnacionales ejecuten políticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad
de la mano de obra posibilita la migración de personas de bajos ingresos hacia las
jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que
los de mayores ingresos se desplazarán fuera de dicha zona al ver que el nivel de
población está llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 78

resultado definitivamente dificultaría el afán redistributivo de las localidades, dado que,
de manera paulatina, las localidades con mayores políticas de esta naturaleza
terminarían siendo habitadas únicamente por individuos de bajos ingresos. La segunda
razón por la que la redistribución de la riqueza debe corresponder al gobierno central
obedece al hecho de que esta se considera un bien público nacional, y por lo tanto no es
concebible que una jurisdicción busque solo el bienestar de los pobres de su comunidad,
ya que el bienestar de todos los pobres es urgente. Finalmente, las políticas
redistributivas o políticas sociales se ejecuta de manera más eficiente en el nivel
nacional de gobierno debido a que la habilidad de instancias como los Gobiernos
regionales o Locales de apoyar a los pobres está limitada por sus bases impositivas y los
recursos que reciben. En tal sentido (y paradójicamente), en las jurisdicciones más
necesitadas, a los pobladores no se les garantizaría estándares mínimos de bienes y
servicios públicos.29

Una de las maneras más evidentes de evaluar cuál es el nivel de gobierno más adecuado
para cumplir con determinadas funciones asociadas a la asignación de recursos es juzgar
en qué medida cumple con los objetivos planteados por la estrategia de
descentralización. Entre estos se distinguen la asignación eficiente del gasto, la
provisión equitativa de servicios, la preservación de la estabilidad macroeconómica y la
promoción del crecimiento económico.

E L PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

Por otro lado, usualmente se señala que la asignación de responsabilidades debe

responder al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el
ejercicio de las competencias corresponden a la instancia de gobierno más pequeña que
guarde consistencia con la eficiencia en la asignación de recursos, y que sea capaz de
representar al área geográfica que internalizará los costos y beneficios de las decisiones
en torno a su provisión de bienes y servicios públicos. En el caso de los bienes públicos
locales (tales como el recojo de basura, la ornamentación de parques y jardines, entre
otros), es conveniente y deseable que la descentralización del gasto se dirija hacia el
nivel local de gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignación de recursos
y eficiencia administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia de estas

29
Este punto es desarrollado en profundidad por Rémy Prud´homme (1995) The Dangers of decentralization.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 79

responsabilidades beneficiará únicamente a los habitantes de su jurisdicción. Por otro
lado, los bienes y servicios públicos de ámbito nacional, tales como la defensa nacional
y la estabilidad macroeconómica, requieren una administración centralizada que
beneficie a todos los ciudadanos de manera homogénea.

El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la

existencia de bienes y servicios públicos cuyos beneficiaros no se limitan a una
localidad, región, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nación. Con
frecuencia, no es posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes y
servicios públicos generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades en la
producción de ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios adicionales
que se esparcen en diversas localidades, que no son representadas por una instancia
gubernamental. Para estos bienes de naturaleza “mixta”, el grado de descentralización
más adecuado se torna confuso, y se posibilita la participación de más de un nivel de
gobierno en su provisión. Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de
varias etapas comprendidas en la provisión de un bien o servicio, entre las que se
distinguen la formulación o diseño, el financiamiento, la administración y la supervisión
o monitoreo. En estas circunstancias, mientras un nivel de gobierno se encarga de
ciertos componentes asociados a la provisión del bien, otra instancia gubernamental
podría ser la responsable por los elementos restantes. La coexistencia de varios niveles
de gobierno en el abastecimiento de un bien o servicio es factible, además, si se
considera la posible diversidad al interior de la demanda de aquel bien o servicio.

Ejemplo: La educación como bien de naturaleza mixta.

La responsabilidad de los gobiernos locales por la provisión de educación primaria

podría ser deseable por cuanto admite la pronunciación de las localidades con
respecto de sus preferencias culturales e incentiva la participación de los
beneficiarios. A su vez, la presencia de economías de escala en la educación
superior podría ser un criterio suficiente para afirmar que se requiere un control
centralizado, dado que los beneficios se expanden a varias jurisdicciones.

E L PRINCIPIO DEL BENEFICIO

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El principio del beneficio se desprende de la teoría de descentralización fiscal planteada
por Tiebout (1956), según la cual un gasto público asignado eficientemente favorece la
adjudicación de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al hecho de
que los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta instancia
gubernamental a través de la posibilidad de elegir la comunidad de su preferencia. El
autor señala que cada localidad oferta una combinación particular de bienes y servicios
públicos, mientras que los consumidores, a través de la migración, pueden escoger la
jurisdicción que se acomode de mejor manera a sus demandas por bienes y servicios.
Este mecanismo, denominado el “voto con los pies” permite un ajuste óptimo entre las
preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades ofrecidas por el Estado.

El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que los bienes y servicios
públicos deben ser financiados por las personas que los consumen. En tal sentido, si
existe una combinación de bienes y servicios específicos a una jurisdicción, los
miembros de la comunidad correspondiente deben ser los responsables por otorgar, a
través de impuestos, los recursos necesarios para su oferta. Resultaría erróneo, según
esta concepción, que una instancia de gobierno provea un servicio que es financiado por
un grupo de consumidores no representado adecuadamente por aquel nivel
gubernamental.

Este concepto refuerza la idea de que descentralización implica heterogeneidad de

presencia del Estado, pues a través de ella los ciudadanos pueden elegir una
combinación particular de bienes y servicios que se ajuste a sus preferencias. Pero para
que este mecanismo funcione correctamente, este principio destaca la importancia de
que quienes reciban los servicios sean quienes los paguen a través de sus impuestos y
sean conscientes de ello.

Estos principios son los mencionados en la literatura conceptual. Sin embargo, la

legislación peruana, especialmente en la Ley de Bases de la Descentralización menciona
otros principios como son los de selectividad y proporcionalidad que establece que el
tema de la capacitación es importante para la transferencia de competencias y que ella
debe darse de manera gradual. Otro principio mencionado es el de provisión que
básicamente se refiere al concepto de neutralidad fiscal en el sentido que toda
competencia debe ser transferida con los recursos financieros necesarios para su
correcta operación. Por último, se menciona el criterio de concurrencia en donde se

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plantea la necesidad de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y de tomar
en cuenta las externalidades territoriales y las economías de escala para la asignación de
competencias.

Sección 3: TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN

En adición a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que

deben guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de un
gobierno. Entre estos se distinguen la eficiencia económica, la equidad fiscal, la
rendición de cuentas hacia la población y la efectividad administrativa. Estos elementos
buscan, principalmente:

- Proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible.

- Financiar las responsabilidades de manera justa.
- Incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades.
- Fomentar el control político de la población.
- Administrar las funciones de manera técnica y eficiente.

De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden

económico, político y administrativo que se sirven para determinar el tamaño de
gobierno más adecuado para proveer ciertos bienes y servicios.

Teniendo en cuenta los elementos mencionados hasta el momento es que debemos

referirnos de manera breve a los tres tipos de descentralización que suelen analizarse.

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

La primera de ellas está referida a la descentralización política mediante la cual se

otorga a las distintas jurisdicciones la potestad de elegir a sus autoridades a través de
elecciones democráticas. Este empodera a las autoridades y hace que respondan a las
necesidades de la población que las ha elegido.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El segundo tipo es el relacionado a lo administrativo. Como se ha visto existen diversos

tipos de criterios para asignar las competencias y funciones a los distintos niveles de
gobierno. En este caso tenemos que existen competencias exclusivas, compartidas y
delegadas. En la medida que estas se transfieran a los gobiernos regionales y locales

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 82

deberán tomarse en cuenta la capacidad de gestión de estos tal como lo mencionamos la
inicio de esta sección. Como sabemos existen competencias y funciones dentro de estas
competencias. Estas últimas están referidas a temas como la planificación,
administración ejecución o monitoreo entre otras. La imagen ideal de la
descentralización administrativa es que las competencias estén asignadas en función al
impacto geográfico de los bienes públicos, con autoridades y funcionarios capacitados
que pueden ser buenos gestores públicos. En adición a ello debemos tomar en cuenta
que en el largo plazo la ejecución debe ser responsabilidad de los niveles subnacionales
mientras que la rectoría de políticas, el financiamiento y la evaluación y monitoreo en
manos del nivel nacional.

Es necesario llamar la atención de la rendición de cuentas o accountability sobre el cual

no existe todavía consenso de su significado conceptual pero que en la práctica implica
que el Estado, y sus entidades, deben responder a las demandas de los ciudadanos y
tener bien claras las responsabilidades de tal forma que pueda dar cuenta de sus
acciones dentro de las materias de su competencias. Si los gobiernos locales son
responsables de la limpieza pública y el ornato deben informar de lo que están haciendo
para proveer estos servicios de la mejor forma posible identificando tanto factores
positivos como haciendo autocríticas que permitan mejorar el servicio en el tiempo. Si
se tienen claras las competencias que tiene cada nivel de gobierno, los ciudadanos
tienen el derecho de que sus autoridades les reporten acerca de los avances realizados 30.

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Un tercer tipo está relacionado a la asignación de fuentes de financiamiento a los

distintos niveles de gobierno. Estas fuentes, en teoría, deben generar los recursos
necesarios para que los servicios y bienes sean proveídos en la calidad y cantidad que
los ciudadanos requieren. Estas fuentes pueden ser los impuestos, los cargos a usuarios
(tasas y contribuciones), las transferencias y el endeudamiento. El arreglo al que se
llegue en cada realidad concreta deberá responderá a las características del país que se
está analizando. Se espera que a todo nivel el Estado sea un buen recaudador de
ingresos y que respete los principios de finanzas públicas y de equilibrio fiscal en su
gestión financiera.

30
Debe mencionarse que la legislación vinculada a la asignación de competencias en el Perú todavía es confusa, dado que no se
establecen claramente los límites de intervención de cada nivel de gobierno en determinada competencia, por lo que existe una
yuxtaposición de competencias y funciones en muchos casos entre los cuales se pueden citar los de salud y educación.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 83

En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo arreglo
de descentralización fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdicción debe
contar con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadanía con un
estándar de calidad mínimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar con los
recursos financieros necesarios para cumplir con su función. Asimismo es importante
que todo contribuyente deba ser tratado de manera similar en términos tributarios y de
bienes que obtiene del Estado independientemente de la zona en donde vive.

DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA

Un último aspecto que ha sido resaltado en los últimos años es la descentralización

económica. Esto está vinculado a un desarrollo más homogéneo del territorio. Ello se
hace más palpable en caso de países centralizados como el Perú donde el PBI de Lima
es cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los
distintos territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de
descentralización es un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con
autoridades elegidas y con alto grado de legitimidad, con competencias bien definidas y
una administración eficiente y con ls recursos necesarios, se generarán las condiciones
para que la actividad económica despegue y genere mejoras en el bienestar de las
personas. Aquí hay un rol complementario que debe cumplir el nivel nacional al realizar
inversiones en infraestructura y capital humano que permitan mejorar la competitividad
en los diversos territorios. Si estas condiciones se cumplen el despegue económico va a
ser una consecuencia ineludible.

Como conclusión vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administración pública de tal manera que se
responda a las demandas heterogéneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser más
flexible para responder a las demandas diferenciadas.

Como se puede desprender de lo analizado en esta sección una política de

modernización de la gestión pública en un contexto descentralizado impone retos
adicionales a los mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la
estrategia recomendada de gestión por resultados resulta evidente que deben
incorporarse a los gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfacción de las
demandas de los ciudadanos está en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 84

territorio es muy importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse
dentro de la realidad territorial de cada zona y no al revés. Los reclamos contra el
centralismo limeño que se han gestado en los diversos departamentos desde hace años
es el resultado de políticas homogéneas decididas desde Lima que no han tomado en
cuenta el territorio.

La gestión por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y
su relación con el nivel nacional porque se necesitarán esfuerzos adicionales con el fin
de coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de gobierno.
La gestión de procesos y la gestión por resultados deben adaptarse a esta situación y
encontrar los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de
gobierno se articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.

Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralización en el sentido que

algunos críticos sostienen que el proceso ha generado más complicaciones que
beneficios debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha
decaído. Se menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las
necesidades de los ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo
anterior, creemos que las ventajas de las descentralización son mayores que los costos.

El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestión que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin embargo,
debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en los gobiernos
regionales y locales responden a que en muchos casos se han descentralizado los
problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han descentralizado
funciones que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros casos se han
descentralizado competencias que no tenían presupuesto asignado. Estos son temas
pendientes del proceso de descentralización que deben ser subsanados en el futuro.

Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la descentralización
se vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El reto es lograr que
la descentralización contribuya de manera efectiva a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las ventajas, pero lo que se
requiere son acciones prácticas que hagan evidentes ganancias rápidas del derivadas del
proceso de descentralización.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 85

Por ello la modernización de la gestión pública y el proceso de descentralización deben
ir de la mano. Estas representan dos soportes de la mesa de reforma del Estado que
junto con la introducción de mecanismos de transparencia sirvan para consolidar un
proceso que en verdad tenga impacto en mejorar las condiciones de vida de la
población. El lograr que la cultura de gestión por resultados se expanda al accionar de
todas las entidades del Estado incluidos todos los niveles de gobierno es un desafío que
debe ser asumido a la brevedad con el fin de legitimar el Estado ante los ciudadanos y
hacer más eficiente el uso de los escasos recursos con que cuenta el Estado.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 86

CAPÍTULO VIII: LOS INSUMOS E INSTRUMENTOS PARA LA
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
En los procesos de reforma del Estado es indispensable el uso de herramientas que
permitan alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia deseados en la provisión de los
bienes y servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos. En los últimos años ha
existido un énfasis en introducir elementos de la gestión privada a la gestión pública
para mejorar la gestión pública.

Todo el ciclo de la gestión por resultados que ha sido explicada en este documento en
un contexto descentralizado que impone mayores retos al estado implica la necesidad de
nuevas técnicas de administración en donde se deben combinar los recursos financieros,
con el resto de insumos para obtener bienes y servicios que respondan a las necesidades
de los ciudadanos. Entre estos podemos citar al recurso humano y al gobierno
electrónico, los que serán mencionados de manera resumida en el rol que juegan en el
proceso de Reforma del Estado.

Sección 1: RECURSOS HUMANOS

Una buena gestión pública requiere buenos ejecutores. Ello nos lleva al capital humano
con el que cuenta el Estado. Es indispensable pensar en la calidad de este recurso. En
cualquier Estado trabaja una parte considerable de la población económicamente activa
y es necesario que esté bien capacitado para cumplir con las necesidades de la
población. Para generar un buen recurso humano es necesario desarrollar una serie de
mecanismos e incentivos para que exista una cultura de servicio a la población.

Un punto de inicio importante es la motivación con que cuenta este recurso humano. Al
Estado generalmente se ingresa a trabajar por un afán de servicio. Existen muchos
funcionarios que describen su trabajo en el sector público como más gratificante que en
el sector privado porque sienten que generan un valor público y no sólo utilidades para
los accionistas de una empresa por más incentivos monetarios que puedan existir. Las
personas con esta mística deben ser potenciadas. Ello implica que para contar con un
recurso humano de buena calidad debe empezarse con contar con un buen sistema de
reclutamiento en donde se busque captar a aquellas personas y profesionales que estén
lo suficientemente motivados, calificados para trabajar y que tengan fuertes valores
éticos. La motivación en el sector público se diferencia por tener raíces altruistas o

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 87

políticas y lo que todo buen sistema de recursos humanos necesita es potenciar esos
valores.

Un segundo aspecto está en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio público. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil,
donde se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la
superación de las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una
escala de puestos en donde un individuo que empieza a prestar servicio público pueda
tener claro el camino que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que
pueda obtener por desempeñarse correctamente en los puestos que les toque asumir.
Estos beneficios deben ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las
personas se desempeñan correctamente en sus puestos de trabajo buscando el
reconocimiento de sus pares y superiores. Esto es un elemento que no se debe desdeñar
en el diseño de cualquier sistema de recursos humanos.

Un tercer elemento está referido a los salarios que reciben los funcionarios públicos. Las
escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios
públicos son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al
Estado. Estas escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es
que debe remunerar adecuadamente a los servidores públicos permitiéndole cubrir sus
necesidades. Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situación fiscal de
un país pero la regla que debe imperar es que el trabajador reciba una remuneración
acorde con su productividad. Ello implica recolectar información de la productividad de
los trabajadores del Estado y establecer los niveles de productividad requeridos para
cada puesto que necesite ser ocupado. El segundo elemento está referido a que se
requiere que tenga un elemento flexible que compense por la labor que se está
realizando si el puesto en el que se desempeña es uno que implica responsabilidad
política o que se maneja un presupuesto que está por encima del promedio del sector
público. Adicionalmente la escala salarial debe ser consistente en el sentido que todo
trabajador con las mismas calificaciones debe recibir la misma remuneración
independientemente de en qué institución trabaje. El principio de a igual calificación
igual remuneración debe ser uno de los pilares de la política salarial del Estado.

Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la

capacitación. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 88

posiciones tipo que existan en el Estado. Ello nos dará una idea de las habilidades y
competencias necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado.
Determinado el perfil del puesto será necesario potenciar aquellas habilidades innatas y
conocimientos adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero también se pueden
establecer cuáles son las brechas de competencias existentes para poder diseñar
programas de capacitación que busquen dotar de los conocimientos necesarios y de las
competencias necesarias que se requieran para cada uno de los puestos. Esto viene de la
mano con un sistema de evaluación confiable y transparente que sirva de
retroalimentación al trabajador para que tome conocimiento de las brechas que le falta
cubrir. Este sistema de evaluación debe tener como base los principios de la Gestión por
Resultados. Si ese es el modelo que se quiere elegir para la gestión pública debemos
tener un personal que permanentemente sea evaluado. Esto debe combinarse con un
esquema de salida de los trabajadores no sólo por causales éticos o de comportamiento
abiertamente inmoral sino que deben incluirse causales de despido por baja
productividad para asegurar que el esfuerzo de los trabajadores sea el adecuado y
contribuir a solucionar el problema de agencia que surge en cualquier institución.

Por último, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la política de recursos
humanos del Estado. Estos estándares deben buscar que la preocupación sea por la
persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser un
sistema de méritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos así como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas más
importantes a realizar.

El éxito de la gestión pública depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el mérito
y fomenten una cultura de la excelencia a través de la capacitación en las entidades
públicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado pero es un
factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.

Sección 2: GOBIERNO ELECTRÓNICO

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 89

Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia de
acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transacción una herramienta
importante es el Gobierno electrónico que básicamente se refiere al uso de tecnologías
de la información en la gestión pública 31.

La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada el 2007 en Santiago de

Chile por los Ministros de Administración Pública y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrónico como “el uso de las TIC en
los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a
los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los
ciudadanos”. Cabe resaltar que transversal a todos estos propósitos encontramos temas
como poner información relevante a disposición de la Sociedad Civil, utilizar medios
como internet y telefonía para mejorar el grado de interacción entre el Estado y el
Ciudadano, reducir costos de transacción en la realización de trámites o pago de
impuestos vía internet a través de medios de pago electrónicos.

Esta interacción en una sociedad de la información cada vez más difundida es un

adelanto importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello
implica que una estrategia de gobierno electrónico tiene que estar vinculada
estrechamente con el proceso de modernización de la gestión pública y no ser
independiente de esta. Es un instrumento de la Modernización de la Gestión Pública que
debe estar bien alineada para evitar inconsistencias en el uso de los recursos públicos. Si
el objetivo es hacer la vida más simple a los ciudadano los encargados del gobierno
electrónico deben analizar cuáles son modalidades o nuevas tecnologías que se pueden
utilizar para hacer más amigable el Estado a la población.

Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrónico debe buscar introducir

medios informáticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados
ERP (Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como

31
Se denominan Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en adelante TIC, al conjunto de tecnologías que permiten la
adquisición, producción, almacenamiento, tratamiento, comunicación, registro y presentación de informaciones, en forma de voz,
imágenes y datos contenidos en señales de naturaleza acústica, óptica o electromagnética. Las TIC incluyen la electrónica como
tecnología base que soporta el desarrollo de las telecomunicaciones, la informática y el audiovisual

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 90

sistemas de información gerenciales que permiten contar con información en tiempo
real para poder tomar buenas decisiones. En el caso del sector público ello es vital
porque estos sistemas de información gerenciales permitirán analizar si los procesos
utilizados son adecuados y buscarán la optimización de recursos.32

32
Los avances al respecto de esta y otras políticas relacionadas con la Reforma del Estado y la Modernización de la Gestión Pública
serán revisados en el siguiente documento.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 91

CONCLUSIONES
El país ha logrado avanzar en materia macroeconómica en los últimos años. La pobreza
ha disminuido, el ingreso per cápita ha aumentado pero aún los ciudadanos sienten –y es
una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos casos
está ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad de
contar con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que genere
valor público asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la equidad,
probidad y rendición de cuentas. Estas son particularidades que van más allá de
entender al ciudadano como un cliente. Existen factores políticos que deben tomarse en
cuenta que en la administración privada no están presentes.

Para lograr este objetivo es que se plantea las características del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades específicas que permitirán generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los recursos
con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen en el
territorio.

Abordar el tema de la reforma del Estado y modernización de la gestión pública es una

tarea compleja porque están involucradas muchas consideraciones de tipo político,
administrativo y económico. Así la visión de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestión modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.

Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente

desarrollo político e histórico en el Perú se requiere un Estado con las características
que se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralización ha
avanzado en los últimos diez años no siempre con resultados deseables. Como se puede
apreciar el reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del estado ha
sido casi inexistente en distintas zonas del país como el medio rural.

La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un país tan heterogéneo como el Perú
pretender aplicar políticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administración del Estado en un país donde en muchas zonas el Estado no

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 92

está presente. La mejora será imperceptible para grandes grupos de la población. Por
ello se requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera. Es
indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de
legitimidad. Las leyes y la Constitución garantizan el derecho al acceso de bienes y
servicios públicos de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos
remarcar que dentro de la categoría de bienes y servicios no hablamos de elementos
materiales sino también inmateriales como valores éticos, democracia, participación,
respecto al medio ambiente entre otros.Si el actual gobierno ha elegido legítimamente
privilegiar a estos grupos de la población a través de políticas que favorezcan la
inclusión social debe buscar las formas más eficientes que permitan disminuir los costos
de acceder a los servicios en zonas rurales donde los recursos necesarios para que las
personas accedan a los servicios son elevados debido a la dispersión geográfica. Allí es
donde surge la necesidad de obtener resultados y optimizar los recursos con los cuales
cuenta el Estado.

Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestión por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernización de la gestión pública. Este enfoque privilegia
el enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de un
proceso de planificación moderna y concertada, que asigne los recursos presupuestales
en función a los resultados deseados y alcanzados por las diversas instituciones, en
donde haya flexibilidad en la gestión de programas y proyectos que permitan a los
gestores públicos combinar de manera creativa los recursos con el fin de alcanzar los
resultados y donde estos gestores públicos sean evaluados no por el cumplimiento de
procedimientos sino por el logro de resultados que redunden en el bienestar de la
población.

En este proceso la reducción de costos de transacción tiene que ser otro eje fundamental
de la política de modernización de la gestión pública en donde los trámites y sistemas
administrativos se adapten a la realidad del país y sus distintas jurisdicciones. El incluir
la heterogeneidad como elemento de diseño de política pública es quizás el mayor reto
así como la construcción de espacios de coordinación de políticas. El diseño de
incentivos monetarios y no monetarios para el logro de estos objetivos será la gran tarea
de la reforma del Estado donde deben articularse esfuerzos de las distintas entidades del

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 93

poder ejecutivo así como las entidades de los demás niveles de gobierno. La
coordinación intergubernamental es otro gran reto en donde deben establecerse
claramente la delimitación de competencias y funciones entre los diferentes niveles de
gobierno, buscando en el largo plazo que la ejecución de las políticas la realicen las
instituciones más cercanas a la población como las municipalidades y gobiernos
regionales y asegurando al gobierno nacional un rol rector y de supervisión permanente
para buscar la consistencia de las políticas públicas.

Todo este esfuerzo debe hacerse bajo un esquema de permanente evaluación y

monitoreo. Los recursos públicos son escasos y debemos buscar obtener la mayor
rentabilidad social a partir de ellos, por ello contar con información acerca del avance y
el logro de las metas consensuadas y teniendo evaluaciones independientes que sean
públicas porque de esa forma la población va a poder ejercer presión por mejores
servicios.

Esa es la visión a largo plazo del Estado Es una visión que nos debe servir de referencia
para las acciones que se desarrollen en cada aspecto. Vemos que en los últimos años se
ha avanzado bastante en el presupuesto por resultados pero ello aún es insuficiente. Lo
importantes es que una vez consensuada la visión del Estado en el largo plazo podamos
desarrollar herramientas que acerquen el Estado al ciudadano y que responda a sus
necesidades. Para ello se requerirá un servicio civil adecuado y las últimas tecnologías
de la información.

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 94

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 Modelos para implantar la mejora continua en la gestión
de empresas de transporte por carretera

La gestión por procesos

La gestión
por procesos

Capítulo 4
La gestión por procesos
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 Modelos para implantar la mejora continua en la gestión
de empresas de transporte por carretera

Índice

IV.1 Principios de la gestión de la calidad

IV.2 Factores críticos del éxito

IV.3 El enfoque basado en procesos

IV.4 El modelo ISO 9001:2000

IV.5 Los procesos en la organización

IV.6 El mapa de procesos

IV.7 La mejora de procesos

IV.8 Requisitos para mejorar los procesos

IV.9 Fases de la mejora de procesos

IV.10 La mejora continua y la organización

Capítulo 4
La gestión por procesos
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IV.1 PRINCIPIOS DE LA GESTIÓN DE LA CALIDAD

La calidad implica mejorar permanentemente la eficacia y eficiencia de la organización y de sus

actividades y estar siempre muy atento a las necesidades del cliente y a sus quejas o muestras
de insatisfacción. Si se planifican, depuran y controlan los procesos de trabajo, aumentará la
capacidad de la organización y su rendimiento. Pero, además, es necesario indagar con cierta
regularidad sobre la calidad que percibe el cliente y las posibilidades de mejorar el servicio que
recibe.
La calidad percibida por el cliente está condicionada por la forma en que la organización realiza
todas las actividades que repercuten en el servicio que presta a sus clientes (la contratación, las
compras o las subcontrataciones, el mantenimiento, el control del servicio, la documentación, la
detección y corrección de fallos o incidencias a tiempo, la formación adecuada del personal,…).
Los clientes, normalmente, no forman un conjunto homogéneo y, a menudo, es preciso
considerar el cliente en un sentido amplio (consumidor, intermediarios, terceros afectados,
sociedad en general, etc.). Además, los atributos que le satisfacen también han de ser
considerados en un sentido amplio: pueden ser cualesquiera de los elementos que
habitualmente maneja el marketing (especificaciones tangibles, plazo de entrega, trato recibido,
financiación, etc.).
A este escenario se suma un entorno donde los cambios se producen cada vez con más rapidez,
los competidores mejoran continuamente sus productos, los avances tecnológicos inducen
productos sustitutivos y los valores, costumbres y hábitos del consumidor también cambian
haciendo evolucionar las necesidades de los clientes. Todo ello, nos lleva a pensar que si el
objetivo de acertar en la diana (satisfacer al cliente) ya era difícil, ahora la diana se mueve cada
vez más rápidamente (objetivo móvil).
Por esto, los sistemas de gestión de la calidad (SGC) están evolucionando de manera que cada
vez adquieren más relieve los factores que permiten un mejor conocimiento y una ágil adaptación
a las condiciones cambiantes del mercado. Entre estos factores destacamos la visión del
mercado y planteamiento estratégico, el diseño de los procesos clave del negocio y la medición,
análisis y mejora continua.
Cada organización tiene que identificar en qué mercado está actuando y cuáles son las
expectativas de los clientes que tiene (o de los que desearía tener) respecto a los atributos del
servicio que contratan. Para dar credibilidad a su propósito de satisfacer las expectativas y
requisitos del cliente, en el orden de importancia que éste les dé, la organización tiene que
asegurar que cuenta con la voluntad decidida de la Dirección, con los recursos humanos y
materiales suficientes y con un SGC estructurado.
La Dirección (persona o grupo de personas que dirigen y controlan al mas alto nivel una
organización), a través de su liderazgo y sus acciones, puede crear un ambiente en el que el
personal se encuentre completamente motivado e involucrado y en el cual un SGC puede operar
eficazmente.
Se han identificado ocho Principios de gestión de la calidad que pueden ser utilizados por la
Dirección con el fin de conducir a la organización hacia una mejora en el desempeño. Estos ocho
principios se derivan de la experiencia colectiva y el conocimiento de los expertos internacionales
(que participan en el Comité Técnico responsable de desarrollar y mantener actualizadas las
normas) y constituyen la base de las normas de SGC de la familia ISO 9000.
El cuadro adjunto incluye el enunciado de cada uno de estos principios que deberían inspirar la
gestión de las organizaciones1.

1
Puede leer una descripción detallada de los ocho principios, de los posibles beneficios que se derivan de su aplicación y de la
forma en que puede materializarse su aplicación en el documento IV.A1 – Los principios de la gestión de la calidad.

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PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA GESTIÓN DE LA CALIDAD

1. Enfoque al cliente

Las organizaciones dependen de sus clientes y por lo tanto deberían comprender las
necesidades actuales y futuras de los clientes, satisfacer los requisitos de los clientes
y esforzarse en exceder las expectativas de los clientes.

2. Liderazgo

Los líderes establecen la unidad de propósito y la orientación de la organización. Ellos

deberían crear y mantener un ambiente interno, en el cual el personal pueda llegar a
involucrarse totalmente en el logro de los objetivos de la organización.

3. Compromiso del personal

El personal, a todos los niveles, es la esencia de una organización y su total compromiso

posibilita que sus habilidades sean usadas para el beneficio de la organización.
B
4. Enfoque a procesos

Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los

recursos relacionados se gestionan como un proceso.

5. Enfoque a la gestión
SISTEMA - ORGANIZACIÓN
Sistema - Función X Sistema - Función Y
Proceso A Proceso B Proceso C Proceso D
ACTIVIDAD ACTIVIDAD ACTIVIDAD ACTIVIDAD
1 4 7 10

Identificar, entender y gestionar los procesos interrelacionados como un sistema, ACTIVIDAD

2

ACTIVIDAD
3
ACTIVIDAD
5

ACTIVIDAD
6
ACTIVIDAD
8

ACTIVIDAD
9
ACTIVIDAD
11

ACTIVIDAD
12

contribuye a la eficacia y eficiencia de una organización en el logro de sus objetivos. RESULTADO

1
RESULTADO
2
RESULTADO
3
RESULTADO
4

OBJETIVO OBJETIVO OBJETIVO

A B C

POLÍTICA DE LA CALIDAD

MISION DE LA ORGANIZACIÓN

6. Mejora continua
Planificar

La mejora continua del desempeño global de la organización debería ser un objetivo A P

Act uar

Mejora
permanente de ésta.
Ejecut ar

Continua

C Comprobar D

7. Toma de decisiones basada en hechos

SGC: ANÁLISIS DE DATOS

Las decisiones eficaces se basan en el análisis de los datos y la información.



8. Relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores

Una organización y sus proveedores son interdependientes, y una relación mutuamente

beneficiosa aumenta la capacidad de ambos para crear valor.

Capítulo 4
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IV.2 FACTORES CRÍTICOS DEL ÉXITO

Cuando una organización se plantea la mejora global de sus resultados, la primera acción que
debe llevar a cabo es identificar cuál es su posición dentro de su sector de mercado y dentro de
la sociedad para después plantearse los objetivos y metas que espera alcanzar. Para lograr
estos objetivos y metas, la Dirección debe desarrollar la misión, la visión y los valores de la
organización.

La misión es una declaración en la que se describe el propósito o razón de ser de la

organización; la visión es lo que la organización pretende alcanzar a largo plazo y los valores
son la base sobre la que se asienta la cultura de la organización.

Los valores y principios constituyen el soporte para la visión y la misión y son la clave de una
dirección eficaz. Es necesario que las partes interesadas definan una serie de valores y se
aseguren de que se cumplan. Si, por ejemplo, uno de los valores esenciales de una organización
de transporte es “ante todo la calidad”, esta organización no podrá permitirse ofrecer, a
sabiendas, un servicio de dudosa calidad para alcanzar una meta a corto plazo. Saltarse valores
para lograr una misión puede hacerle ganar una batalla, pero en último término hará que pierda
la guerra.

Estos conduce a una caracterización del negocio que obliga a la organización a realizar un
ejercicio de reflexión cuyo resultado ha de permitir dos cosas. Por una parte, definir:

¿quiénes somos y qué pretendemos?

¿qué necesidades internas y externas nos influyen y condicionan?
¿quiénes son nuestros clientes y qué desean?
¿qué requisitos nos impone nuestra empresa?

Por otra parte, determinar los factores críticos de éxito de nuestro negocio. En el gráfico adjunto
se muestran los factores más importantes que pueden influir a la hora de caracterizar a una
organización de transportes:

COMPETENCIA

TENDENCIAS
ECONÓMICAS NORMATIVA
ESTRATEGIA

ACCIONISTAS CONOCIMIENTO
ENTORNO
CLIENTES SISTEMA DE
GESTIÓN
ESTRUCTURA
RECURSOS
INNOVACIÓN
PROVEEDORES TECNOLÓGICA

SOCIEDAD

Factores externos

Factores internos

Capítulo 4
La gestión por procesos
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La caracterización del negocio suele plasmarse en la Declaración de Propósitos (DP), que incluye
la misión, la visión y los valores de la organización. Una DP ha de ser fácil de recordar,
contundente y, por consiguiente, relativamente breve2.

Una vez caracterizado el propósito de la organización, es necesario determinar los factores

críticos para el éxito de nuestro negocio (en adelante, FCE). Los FCE son las acciones críticas
para el éxito de una organización. Con ellos pretendemos identificar los resultados que, de no
conseguirse, pueden poner en peligro el éxito del negocio.

Ayudan a distinguir entre lo que es conveniente y lo que es un requisito esencial, con el objetivo
de establecer prioridades

La identificación de los FCE debe incluir factores externos, como los niveles de satisfacción de
los clientes y los vínculos comerciales con los proveedores (por ejemplo, conductores
subcontratados), así como los factores internos, como un personal motivado y bien cualificado.
En la identificación de los FCE han de colaborar todas las partes interesadas en la actividad,
proceso o proyecto a analizar. Este hecho incluye no sólo a todo el personal interno involucrado,
sino también a las partes externas, es decir, a los clientes y a los proveedores o subcontratados.

También es fundamental contar con información sobre el entorno social y legal de la

organización. Así, deberá recopilarse información sobre regulaciones gubernamentales,
evolución previsible de parámetros generales de la economía, datos demográficos, problemas
sociales de conocimiento general, cuestiones medioambientales, situación del entorno local o
regional de la organización, etc. La organización podrá para ello emplear datos procedentes de
publicaciones, informes de organizaciones sectoriales, reuniones con representantes de distintos
grupos sociales, solicitar informes o estudios.

Como punto de partida para identificar los FCE, se debe elaborar un análisis DAFO (Debilidades,
Amenazas, Fuerzas y Oportunidades). Una vez obtenidos los resultados del análisis DAFO, se
clasificarán. Esta categorización deberá ser acorde con la DP. Para saber si esta categorización
es correcta, las partes involucradas deberán analizar si el fracaso de una de estas categorías
podría poner en peligro la consecución de la DP. Si la respuesta es afirmativa, esta categoría
será un FCE3.

Sugerencia:

El número ideal de FCE seleccionados no debiera ser mayor de ocho. Antes que por la
cantidad, hay que esforzarse por la calidad. Lo que se pretende con esto es identificar los
FCE más importantes que representen la mayor parte del éxito de la organización.

Como ejemplo de FCE, podemos tomar los criterios definidos en el modelo de excelencia
empresarial de la EFQM (Fundación Europea para la Gestión de la Calidad). Estos criterios son:

Resultados empresariales
Satisfacción del cliente
Satisfacción del personal
Impacto en la sociedad
Proceso

2
Pueden verse algunos ejemplos de la DP de algunas organizaciones de transporte en el documento IV.A2 – Ejemplos de
Declaraciones de propósitos en organizaciones de transporte.
3
Puede obtenerse más detalles y ejemplos que ayudan a elaborar un DAFO en el documento IV.A3 – Elaboración de un análisis
DAFO en organizaciones de transportes.

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Dirección del personal

Recursos
Estrategia y política
Liderazgo.

A pesar de que la mayor parte de estos criterios pueden convertirse en FCE, es absolutamente
necesario que cada organización de transporte los interprete a la luz de sus propias circunstancias
y se asegure altos niveles de compromiso y participación por parte de los interesados.

Sugerencia:

Una forma interesante de ser competitivos es realizar sistemáticamente análisis DAFO a

los servicios y organizaciones de la competencia; esto ayuda a descubrir los nichos o
huecos que dejan, lo que nos servirá como argumento de ventas o para entrar en un
determinado mercado.

El proceso general de planificación comienza en el mismo momento en que los máximos directivos
de la organización piensan en los logros futuros que desearían alcanzar y en el tipo de
organización que les gustaría estar dirigiendo.

Es sobre la misión, visión y valores de la organización y teniendo en cuenta toda la información

relativa al entorno y a sus grupos de interés sobre los que debe configurarse la política y
estrategia de la organización. Del mismo modo, la base de la política y estrategia son los
Principios básicos de la gestión de la calidad. El gráfico adjunto ilustra el proceso de definición de
la política y estrategia de una organización.

Principios básicos de la
gestión de la calidad  Identificar misión  La razón de ser de la organización

Requisitos de los grupos

de interés  Establecer visión  Estado deseado que se pretende lograr

Establecer factores
Entorno social, legal,
comercial y tecnológico  críticos del éxito  Conjunto priorizado y ordenado de aspectos clave

Establecer los objetivos Plan a largo plazo

estratégicos para abordar los
  factores clave que
no están como
Concretar el Plan
Definir política deberían.
Estratégico
Información Interna
 y estrategia 
Establecer los objetivos
 Plan Anual
anuales

Desplegar los objetivos  Acciones concretas

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IV.3 EL ENFOQUE BASADO EN PROCESOS

La Dirección debe dotar a la organización de una estructura que permita cumplir con la misión y
la visión establecidas. La implantación de la gestión de procesos se ha revelado como una de
las herramientas de mejora de la gestión más efectivas para todos los tipos de organizaciones.

Cualquier actividad, o conjunto de actividades ligadas entre sí, que utiliza recursos y controles
para transformar elementos de entrada (especificaciones, recursos, información, servicios,…) en
resultados (otras informaciones, servicios,…) puede considerarse como un proceso. Los
resultados de un proceso han de tener un valor añadido respecto a las entradas y pueden
constituir directamente elementos de entrada del siguiente proceso, como muestra el gráfico
adjunto.

Elementos básicos de un proceso Interrelaciones entre procesos

R R

RECURSOS
S E S
E PROC A PROC B
E R E R
ENTRADA ACTIVIDADES DEL
SALIDA
C C
PROCESO
S E S
E PROC C PROC D

CONTROLES
C C

Todas las actividades de la organización, desde la planificación de las compras hasta la atención
de una reclamación, pueden y deben considerarse como procesos. Para operar de manera
eficaz, las organizaciones tienen que identificar y gestionar numerosos procesos
interrelacionados y que interactúan. La identificación y gestión sistemática de los procesos que
se realizan en la organización y en particular las interacciones entre tales procesos se conoce
como enfoque basado en procesos.

ISO 9001 pretende fomentar la adopción del enfoque basado en procesos para gestionar una
organización. Este tipo de gestión por procesos, cuando se utiliza en el desarrollo, la
implementación y la mejora de la eficacia de un Sistema de Gestión de la Calidad (SGC),
concentra su atención en:

1 la comprensión y el cumplimiento de los requisitos de los clientes de cada proceso,

2 la necesidad de considerar y de planificar los procesos en términos que aporten valor
(el cliente no debe pagar por algo que no le aporte valor),
3 el control, la medición y la obtención de resultados del desempeño y de la eficacia de
los procesos,
4 la mejora continua de los procesos con base en mediciones objetivas.

Los servicios de transporte se caracterizan por unas condiciones (los medios, el personal, las
condiciones ambientales, etc.) que, en general, nunca se repetirán de forma idéntica. Para
asegurar los resultados es vital generar y establecer procesos con mecanismos de control que
permitan corregir previamente las posibles desviaciones.

La gestión de procesos no va dirigida a la detección de errores en el servicio, sino que la forma

de concebir cada proceso ha de permitir evaluar las desviaciones del mismo, con el fin de
corregir sus tendencias antes de que se produzca un resultado defectuoso.

Capítulo 4
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Para que un conjunto de actividades ligadas entre sí conduzcan a un resultado determinado es

necesario definir y controlar el proceso del que forman parte. La importancia de dirigir y controlar
un proceso radica que no es posible actuar directamente sobre los resultados, ya que el propio
proceso conduce a ellos. Para controlar el efecto (resultado) hay que actuar sobre la causa
(proceso).

La gestión por procesos está dirigida a realizar procesos competitivos y capaces de reaccionar
autónomamente a los cambios mediante el control constante de la capacidad de cada proceso, la
mejora continua, la flexibilidad estructural y la orientación de las actividades hacia la plena
satisfacción del cliente y de sus necesidades. Es uno de los mecanismos más efectivos para que
la organización alcance unos altos niveles de eficiencia.

IV.4 EL MODELO ISO 9001:2000

En los últimos años un gran número de organizaciones de transporte implantaron SGC con
objeto de “documentar lo que hacían y hacer lo que documentaban”. Estos SGC venían a ser
simples recopilaciones de la forma de enfocar o cumplir los 20 elementos de la norma ISO
9002:1994. La idea era la de cumplir con todos los requisitos de esta norma, muchas veces de
forma independiente de las necesidades de la propia organización de transporte.

Esta situación llevó a que muchas organizaciones obtuviesen como único beneficio de su SGC la
diferenciación comercial en el mercado con respecto a la competencia por la obtención del
certificado. La revisión en el año 2000 de la familia de normas ISO 9000, introduce un
planteamiento diferente (pasar del aseguramiento de la calidad a la gestión de la calidad),
fundamentado en los ocho Principios de gestión de la calidad, para hacerlos más acordes con los
criterios del modelo de excelencia para la Calidad EFQM.

La siguiente figura ilustra el modelo ISO 9001 de un SGC basado en procesos y refleja
gráficamente la integración de los cuatro pilares básicos de la norma ISO 9001 (Responsabilidad
de la Dirección, Gestión de los recursos, Prestación del servicio y Medición, análisis y mejora).
Dado que es un modelo de todos los procesos del SGC, permite demostrar, por medio de bucles,
la integración vertical y horizontal de los procesos.
Mejora continua del
sistema de gestión de la calidad

Responsabilidad
Clientes de la Dirección Clientes

Gestión de Medición, análisis

recursos y mejora Satisfacción

Entradas Realización Salidas

Requisitos del producto Producto Sali

Leyenda
Actividades que aportan valor Modelo de un SGC basado en
procesos, según ISO 9001
Flujo de información

Capítulo 4
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Como ejemplo de bucle vertical,

1 la Dirección define los requisitos en el marco de la "Responsabilidad de la Dirección";
2 los recursos necesarios se determinan y aplican dentro de la "Gestión de recursos";
3 los productos o servicios se producen en el marco de la "Realización del
producto/servicio";
4 los resultados se miden, analizan y mejoran por medio de la "Medición, análisis y
mejora";
5 la revisión por la Dirección cierra el bucle y el ciclo vuelve a “Responsabilidad de la
Dirección” para autorizar los cambios e iniciar el proceso de mejora.
Como ejemplo de un bucle horizontal, el modelo reconoce la importancia que tienen el cliente y
otras partes interesadas para definir los elementos de entrada (las expectativas que tiene el
cliente puestas en el producto o servicio que se le va a ofrecer), así como el seguimiento de la
satisfacción del cliente y de otras partes interesadas para comprobar si la organización ha
satisfecho sus necesidades (si las expectativas que tenían en origen sobre el producto o servicio
se han visto cubiertas).
Cuando los procesos de realización de los productos o de prestación de los servicios se llevan a
cabo, la satisfacción del cliente es evaluada a través de los resultados de los procesos. Los
resultados se usan para mejorar las entradas provenientes de los clientes, completando el
proceso del bucle horizontal. Los bucles verticales y horizontales subordinados serán
descubiertos o creados cuando se pongan en práctica los procesos principales.

El modelo de procesos no trata de reflejar los procesos de forma detallada. Sin embargo, todos
los requisitos del SGC encaminados a lograr la conformidad de los productos o servicios pueden
ser llevados a cabo dentro del modelo. Aunque siempre ha resultado necesario gestionar de uno
u otro modo las relaciones que se plantean entre las diversas actividades que se llevan a cabo
en las organizaciones, lo que aporta el modelo de procesos es que la gestión de las
organizaciones se centra en las actividades que resultan críticas para generar valor añadido.

IV.5 LOS PROCESOS EN LA ORGANIZACIÓN

Para adoptar un enfoque basado en procesos, la organización debe identificar todas y cada una
de las actividades que realiza. A la representación gráfica, ordenada y secuencial de todas las
actividades o grupos de actividades se le llama mapa de procesos y sirve para tener una
visión clara de las actividades que aportan valor al producto/servicio recibido finalmente por el
cliente. En su elaboración debería intervenir toda la organización, a través de un equipo
multidisciplinar con presencia de personas conocedoras de los diferentes procesos.

Una característica importante de los procesos, que queda de manifiesto en cuanto se elabora el
mapa de procesos, es que las actividades que lo constituyen no pueden ser ordenadas de una
manera predeterminada, atendiendo a criterios sólo de jerarquía o de adscripción departamental.
Se puede decir que el proceso cruza transversalmente el organigrama de la organización y se
orienta al resultado, alineando los objetivos de la organización con las necesidades y
expectativas de los clientes, sin atender en sentido estricto a las relaciones funcionales clásicas.

Las actividades de la organización son generalmente horizontales y afectan a varios

departamentos o funciones (comercial, tráfico, administración, etc.), como ilustra el siguiente
gráfico. Esta concepción “horizontal” (actividades o procesos) se contrapone a la concepción
tradicional de organización “vertical” (departamentos o funciones). Esto no significa que los
procesos suplan o anulen las funciones. Como un pastel, se puede organizar por capas pero se
ha de servir por porciones.

Capítulo 4
La gestión por procesos
Edición MAYO 2005 8
 Modelos para implantar la mejora continua en la gestión
de empresas de transporte por carretera

La gestión de procesos consiste en dotar a la organización de una estructura de carácter

horizontal siguiendo los procesos interfuncionales y con una clara visión de orientación al cliente
final. Los procesos deben estar perfectamente definidos y documentados, señalando las
responsabilidades de cada miembro, y deben tener un responsable y un equipo de personas
asignado.

En este contexto es fundamental la figura del propietario, que es la persona que, además de
ocupar una determinada posición en el organigrama “convencional” (vertical), es responsable de
analizar el proceso, mejorarlo y especialmente conseguir sus objetivos. La organización debe
conocer quién es el propietario de cada uno de los procesos. El propietario asume la
responsabilidad global de la gestión del proceso y de su mejora continua. Por ello, debe tener la
suficiente autoridad para poder implantar los cambios en el proceso que él o el equipo de mejora
del proceso estimen oportuno.

Los procesos en la organización

FUNCION FUNCION FUNCION FUNCION

A B C D

Proceso 1

Proceso 2

En consecuencia, las personas implicadas forman parte de un grupo multidisciplinar que rinde
cuentas al responsable del proceso independientemente de las funciones de cada uno en
relación con el departamento al que pertenece. Esto se conoce como “integración horizontal”
del personal de la organización.

La organización “horizontal” se visualiza como un conjunto de flujos que de forma

interrelacionada consiguen el producto y/o servicio final. Estos flujos están constituidos por todas
las secuencias de actividades que se producen en la organización. La Dirección parte de
objetivos cuantificables (mejora de indicadores) para alcanzar los resultados globales de la
organización (producto o servicio que recibe el cliente final).

La organización “vertical” se visualiza como una agregación de departamentos independientes

unos de otros y que funcionan autónomamente. La Dirección marca objetivos, logros y
actividades independientes para cada departamento y la suma de los logros parciales da como
resultado el logro de los objetivos globales de la organización. La descripción gráfica de la
organización vertical es el organigrama. En el organigrama cada casilla representa
departamentos y jerarquías dentro de la organización.

Capítulo 4
La gestión por procesos
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 Modelos para implantar la mejora continua en la gestión
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IV.6 EL MAPA DE PROCESOS

Los procesos de una organización se pueden agrupar en tres tipos, como se representa en el gráfico:

1 Procesos clave. Son los procesos que tienen contacto directo con el cliente (los
procesos operativos necesarios para la realización del producto/servicio, a partir de los
cuales el cliente percibirá y valorará la calidad: comercialización, planificación del
servicio, prestación del servicio, entrega, facturación,…).
2 Procesos estratégicos. Son los procesos responsables de analizar las necesidades y
condicionantes de la sociedad, del mercado y de los accionistas, para asegurar la
respuesta a las mencionadas necesidades y condicionantes estratégicos (procesos de
gestión responsabilidad de la Dirección: marketing, recursos humanos, gestión de la
calidad,…).
3 Procesos de soporte. Son los procesos responsables de proveer a la organización de
todos los recursos necesarios en cuanto a personas, maquinaria y materia prima, para
poder generar el valor añadido deseado por los clientes (contabilidad, compras,
nóminas, sistemas de información,…).

PROCESOS ESTRATÉGICOS

ATENCION DISEÑO NUEVOS GESTION

GESTIÓN DE
AL CLIENTE SERVICIOS DE LOS
LA CALIDAD
RECURSOS
EXPECTATIVAS
NECESIDADES

SATISFACCIÓN
PLANIFICACIÓN PRESTACIÓN ENTREGA FACTURACION Y
Y

PEDIDOS
DEL SERVICIO COBRO

PROCESOS CLAVE o DE REALIZACION

CLIENTE CLIENTE

CONTABILIDAD SISTEMAS DE
FORMACION
INFORMACIÓN

PERSONAL IMAGEN Y
COMPRAS
Y NÓMINAS COMUNICACIÓN

PROCESOS DE APOYO

Después de seleccionar los FCE, se deberán identificar todas aquellas actividades que afecten o
puedan afectar a la DP. El siguiente paso es conocer cuáles son los procesos que resultan ser
claves para la consecución de la DP. Para ello se suele utilizar una matriz o tabla que tiene como
objetivo priorizar los procesos que se desarrollan en la organización según su impacto real o
potencial sobre la DP. Esta herramienta permite identificar a esos “pocos procesos” que son
“críticos” en la empresa.

En la columna vertical se anotan los procesos o actividades y en la columna horizontal se anotan

los FCE. A continuación se trata de ir discutiendo y decidiendo el efecto potencial o real de los
FCE en cada uno de los procesos. Recordemos siempre que lo que se está evaluando son las
consecuencias de un proceso sobre un FCE, es decir, de una acción en una reacción. No hay
correspondencia inversa entre los FCE y el proceso.
Capítulo 4
La gestión por procesos
Edición MAYO 2005 10
 Modelos para implantar la mejora continua en la gestión
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Un ejemplo de esta matriz puede verse en el gráfico adjunto.

Costes servicios

rec. financieros
especialización
FCE

Disponibilidad
Adaptación a

instalaciones
Dimensiones
Servicios no
variaciones
Precio alto

conformes
Plazo de
entrega
Imagen
PROCESOS

Comercial

Gestión tráfico

Gestión almacén

Facturación

Gestión recursos humanos

Mantenimiento flota

Compras y contrataciones

Mejora continua

Seguimiento calidad

Gestión sist. informáticos

Gestión incidencias

administración

Vigilancia

Imagen corporativa

Planificación estratégica

Leyenda: Relación alta

Relación media
Relación baja o nula

Sugerencia:

Hay que tener en cuenta que una actividad o proceso puede tener consecuencias en
muchos resultados y, al mismo tiempo, que un resultado puede estar influido por muchas
actividades.

Suele ser habitual que las organizaciones no identifiquen TODOS los procesos clave para
la consecución de la DP, como por ejemplo, el proceso de facturación.

Una vez analizados todos los procesos, debe realizarse una clasificación de los mismos por
orden de puntuación y, a continuación, deberá discutirse el resultado. Para clasificar los procesos
suelen utilizarse métodos de puntuación como, por ejemplo, asignar 3 puntos a relación alta, 2
puntos a relación media, etc.

Capítulo 4
La gestión por procesos
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Sugerencia:

Es muy importante la selección de los procesos clave ya que sobre ellos se va a centrar la
gestión de la organización.

Es interesante establecer comparaciones entre procesos. Por ejemplo, si se calificó a un

proceso anterior de alta relación respecto a un FCE, pero uno posterior demostró ser
mucho más fuerte, entonces el primer proceso tendría que ser cambiado a relación media.

Los procesos clave inciden de un modo directo en la prestación del servicio/satisfacción del
cliente externo de la organización y, por tanto, están directamente relacionados con la misión de
la organización (los objetivos de negocio) y, en general, consumen gran parte de los recursos de
la misma. Constituyen la secuencia de valor añadido, desde la comprensión de las necesidades
del cliente hasta la recepción del producto/servicio por el cliente.

Por otra parte, en la mayoría de los casos se puede afirmar que todos los procesos que influyen
directamente en la satisfacción del cliente, también lo hacen en los resultados económicos, al
depender estos últimos de la respuesta de los clientes hacia los servicios de la organización.

La relación de procesos clave deberá ser revisada y mejorada periódicamente y siempre que la
organización cambie alguno de los procesos de la misma. En cada momento deberá asegurarse
que los procesos clave son aquellos que más contribuyen a lograr la misión de la organización.
El siguiente gráfico muestra los pasos para identificar los procesos clave para la satisfacción de
los clientes.

 Identificación expectativas cliente

 Valoración expectativas
 Servicio esperado

Áreas críticas de mejora

Identificación
 Valoración satisfacción clientes de procesos
clave para la
 Benchmarking competencia  Servicio percibido
satisfacción del
cliente

 Análisis de procesos
 Indicadores de proceso  Servicio prestado

Una vez se han identificado todos los procesos de la organización (mapa de procesos), el paso
siguiente es definir y documentar cada proceso. Esto puede hacerse:

1 preparando procedimientos escritos,

2 representándolos gráficamente (por ejemplo, mediante diagrama de flujo),
3 mediante información, check list, datos, etc.

La documentación de los procesos debe respetar tres criterios:

minimizar el papeleo,
facilitar la comprensión, y
permitir el trabajo en equipo.

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La gestión por procesos
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En breve, la definición ha de hacer posible que el proceso sea gestionado y mejorable. Para ello,
el proceso debe:

1 tener la finalidad del proceso bien definida,

2 tener bien identificados proveedores y clientes,
3 tener objetivos cuantitativos y cualitativos,
4 tener un responsable del proceso (propietario),
5 tener definidos los límites concretos (inicio y final bien definidos),
6 tener asignados recursos para el proceso,
7 tener algún sistema de medida,
8 que el proceso opere bajo control,
9 que el proceso esté documentado, y
10 que el proceso tenga interrelaciones definidas4.

IV.7 LA MEJORA DE PROCESOS

En resumen, los pasos a seguir para adoptar un enfoque basado en procesos son:
1. Constituir un equipo de trabajo con capacitación adecuada y analizar los objetivos y
actividades de la organización.
2. Identificar los procesos, clasificarlos y elaborar el mapa de procesos.
3. Determinar los factores clave para la organización.
4. Elaborar el diagrama de flujo de cada proceso.
5. Establecer el panel de indicadores de cada proceso.
6. Iniciar el ciclo de mejora sobre la base de los indicadores asociados a los factores
clave.

ISO 9001 orienta sobre los aspectos del SGC que es importante documentar y sobre cómo
deben documentarse, pero el hecho de documentar un proceso no excluye que, con el tiempo,
puedan incorporarse mejoras o encontrar otras formas más adecuadas para realizar las
actividades. Cuando, a pesar de realizar correctamente las actividades definidas para el proceso,
aparecen problemas (quejas de los destinatarios, despilfarro de recursos, etc.), o se constata que
el proceso no se adapta a lo que necesita el cliente (necesidad de reestructurar el proceso), es
necesario aplicar el ciclo de mejora.
Una acción de mejora es toda acción destinada a cambiar la forma en que se está
desarrollando un proceso. Estas mejoras, se deben reflejar en una mejora de los indicadores del
proceso. Se puede mejorar un proceso mediante aportaciones creativas, imaginación y sentido
crítico. Dentro de esta categoría entran, por ejemplo:

1 simplificar y eliminar burocracia (simplificar el lenguaje, eliminar duplicidades,…),

2 normalizar la forma de realizar las actividades,
3 mejorar la eficiencia en el uso de los recursos,
4 reducir el tiempo de ciclo,
5 análisis del valor, y
6 alianzas (con proveedores,…).

Vivimos en una época de cambios constantes en la que haber llegado a puerto tan sólo asegura
el punto de partida de la siguiente jornada. La mejora continua es un proceso estructurado en el
que participan todas las personas de la organización con el objeto de incrementar
progresivamente la calidad, la competitividad y la productividad, aumentando el valor para el
cliente y aumentando la eficiencia en el uso de los recursos, en el seno de un entorno cambiante.

4
Un amplio detalle sobre cómo hacer la definición y despliegue de los procesos en una organización de transportes puede verse
en el documento IV.A4 – Arquitectura de procesos.

Capítulo 4
La gestión por procesos
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La aplicación continuada de esta estrategia produce beneficios para los clientes (mejor
cumplimiento de sus requisitos), para la organización (mayor sensibilidad para detectar
oportunidades y aumentar la eficiencia) y para las personas (aumento de la capacidad, la
motivación y la satisfacción por el trabajo realizado).
Algunos de los beneficios que se derivan de una adecuada mejora de procesos son:
Se disminuyen recursos (materiales, personas, dinero, mano de obra, etc.),
aumentando la eficiencia.
Se disminuyen tiempos, aumentando la productividad.
Se disminuyen errores, ayudando a prevenirlos.
Se ofrece una visión sistemática de las actividades de la organización.

Uno de los problemas que puede presentársele a una organización de transporte que trabaje
según áreas funcionales (que son la mayoría) es que cuando se disponga a mejorar algo lo haga
de una forma intuitiva, sin analizar realmente cuales son aquellas actividades que consumen más
recursos. Este problema se previene con la técnica de la mejora de procesos:
La visión global de las actividades de la organización y el análisis sistemático de éstas
impiden que alguna quede sin mejorar.
Permite a la organización centrarse en el cliente. Como todo el rediseño de los
procesos se hace pensando en el cliente, resulta casi obligatorio centrarse en éste.
Permite evaluar el "valor añadido" de todas y cada una de las actividades de la
organización y, por tanto, resulta más sencillo intentar eliminar las actividades sin "valor
añadido" y buscar la forma de aumentar éste en todas las acciones que ya lo tengan.
Mejora la "calidad total" en todas las actividades de la organización. Dado que la
calidad la define el cliente y la concentración en éste es máxima, esta mejora buscada
ayuda a la calidad pretendida, coincidiendo muchos de los objetivos de ambas.
Mejora las relaciones y la comunicación. El simple hecho de trabajar con procesos ya
implica un cierto cambio de mentalidad, tendente ésta a ser más participativa,
pensándose más en compañeros en busca de un resultado definido que en empleados
que trabajan. Todo este cambio provoca una mejora en la comunicación y en las
relaciones entre las personas.

IV.8 REQUISITOS PARA MEJORAR LOS PROCESOS

La mejora continua de los procesos es una estrategia que permite a las organizaciones generar
valor de modo continuo, adaptándose a los cambios en el mercado y satisfaciendo
permanentemente las necesidades y expectativas cada vez más exigentes de sus clientes.

Las mejoras en los procesos podrán producirse de dos formas, de manera continua o mediante
reingeniería de procesos. La mejora continua de procesos optimiza los procesos existentes,
eliminando las operaciones que no aportan valor y reduciendo los errores o defectos del proceso.
La reingeniería, por el contrario, se aplica en un espacio de tiempo limitado y el objetivo es
conseguir un cambio radical del proceso sin respetar nada de lo existente.

Para la mejora de los procesos, la organización deberá estimular al máximo la creatividad de sus
empleados y además deberá adaptar su estructura para aprovecharla al máximo. Algunos de los
requisitos para la mejora de procesos se describen a continuación:

Apoyo de la Dirección.
Nadie va a poner todo su entusiasmo en algo que a la Dirección le resulte indiferente y
pocas personas se comprometerán a algún cambio si éste no está respaldado por la
cúpula de la organización. Por ello, el primer requisito para una mejora de los procesos
en cualquier organización es que la Dirección de ésta lo respalde y apoye totalmente.

Capítulo 4
La gestión por procesos
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Compromiso a largo plazo.

Resulta muy difícil obtener resultados satisfactorios y comprobables a corto plazo. Es
necesario saber que surgirán muchos problemas y dificultades que habrá que
solucionar y... esto lleva tiempo.
Metodología disciplinada y unificada5.
Es necesario que todos los integrantes de cada proceso trabajen con la misma
metodología y que se cumpla ésta. Surgirán momentos de desaliento y frustración en
los que algunos pensarán "tirar por su lado" y "hacerlo a su manera", pero... ¿qué
ocurriría si todos hicieran lo mismo pero cada persona actuara de forma distinta? ¿No
es verdad que difícilmente se alcanzarían resultados satisfactorios?. Por ello, es
aconsejable que todos trabajen con igual metodología y que ésta sea lo más
disciplinada posible.
Debe haber siempre una persona responsable de cada proceso (propietario).
Se deben desarrollar sistemas de evaluación y retroalimentación.
Todos los trabajadores tienen derecho a saber "cómo lo están haciendo" y si van en el
camino correcto y todos los directivos tienen la obligación de hacérselo saber a sus
subordinados o, al menos, de facilitarles las herramientas para que ellos mismos se
autoevalúen.
Centrarse en los procesos y éstos en los clientes.
Esto es fundamental. Esta forma de trabajar está basada en que los resultados que
pretende cualquier organización provienen de determinados "procesos" y, por tanto,
éstos son los que hay que mejorar, antes que el trabajo individual de cada persona.
Por otra parte, si una organización de transporte disminuye sus costos al máximo,
obtiene una excelente producción con unos mínimos recursos. O sea, es muy
productiva..., pero si sus clientes prefieren los servicios de transporte de otras
organizaciones, ¿de qué le vale disminuir sus costes y aumentar su productividad?
Llegará a ser la organización de transporte en quiebra más productiva del mundo... Por
ello hay que centrarse en el cliente y en la satisfacción de sus necesidades y deseos,
antes que nada.

Sugerencia:
La idea de que una organización es un proceso de satisfacción al cliente y no un proceso
de producción de bienes y servicios es vital para todo empresario.
La organización empieza por el cliente y sus necesidades y no por una patente, una
materia prima o la habilidad para vender; parte de las necesidades del cliente.
Theodore Levitt.

IV.9 FASES DE LA MEJORA DE PROCESOS

Cuatro son las fases necesarias para comprender y poder mejorar continuamente los procesos.
La descripción y el detalle de cada una de ellas sigue a continuación.

5
Puede verse una descripción de herramientas útiles (modelo ISAMA, equipos de mejora, orden y limpieza, 6 Sigma, etc.) en el
documento IV.A5 – Algunas herramientas para la mejora de los procesos.

Capítulo 4
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1ª Fase: Planificar

1. Definir la misión del proceso de forma que permita la comprensión del valor añadido del
mismo respecto de su contribución a la misión general de la organización.
2. Comprender los requisitos del cliente como primer paso para la mejora de calidad.
3. Definir indicadores sólidos y consistentes que permitan la toma de decisiones respecto de la
mejora de la calidad. Es necesario estar seguro de que los datos en todo momento reflejan la
situación actual y que son coherentes con los requisitos6.
4. Evaluar el proceso identificando las ayudas y barreras existentes en el entorno y los puntos
fuertes y áreas de oportunidad del proceso en si El resultado de la evaluación nos permitirá
detectar las áreas de mejora a contemplar. Se pueden utilizar las herramientas para la
calidad descritas en el capítulo 1 (El mapa de la calidad). En particular, conviene determinar
los beneficios que la aplicación del “benchmarking” puede aportar, en cuanto al conocimiento
de prácticas adecuadas para obtener las mejoras de rendimiento necesarias.
5. Asignar un responsable de proceso que lidere la mejora continua de la eficacia y la eficiencia,
identificar las acciones adecuadas para garantizar la mejora del rendimiento y convertirlas en
planes detallados de mejora.

2ª Fase: Ejecutar

6. Llevar a cabo los planes de mejora, detallando el diseño propuesto para la solución de cada
problema.

3ª Fase: Comprobar

7. Probar y aportar pruebas que confirmen que el diseño y sus hipótesis son correctos.
8. Comparar el diseño con el resultado de las pruebas, buscando las causas del éxito o fracaso
de la solución adoptada.

4ª Fase: Actuar

9. Comparar los resultados de los indicadores con los resultados previos (comprobando de esta
forma si cada acción produce la mejora esperada, especialmente en lo relativo a la
satisfacción del cliente).
10. Si las pruebas confirman la hipótesis corresponde normalizar la solución y establecer las
condiciones que permitan mantenerla. En caso contrario, corresponde iniciar un nuevo ciclo,
volviendo a la fase de planificación (fijando nuevos objetivos, mejorando la formación del
personal, modificando la asignación de recursos, etc.).

IV.10 LA MEJORA CONTINUA Y LA ORGANIZACIÓN

Una organización es una unidad viva (conjunto de personas proveedoras) que pretende
sobrevivir en un determinado entorno. Para ello, a partir del análisis del mismo, lleva a cabo una
serie de actividades (procesos) dirigidas a añadir valor a recursos propios y ajenos,
transformándolos así en recursos requeridos por otras organizaciones (conjunto de personas
cliente). La voluntad y capacidad de adaptarse a las necesidades de los clientes y la voluntad y
capacidad de añadir valor, son las bases conceptuales a partir de las cuales la mejora continua
se convierte en una forma de hacer las cosas, en un estilo.

6
Una descripción detallada sobre diseño, implantación, explotación y revisión de indicadores de procesos puede leerse en el
documento IV.A6 – Gestión de indicadores.

Capítulo 4
La gestión por procesos
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Es necesario que las personas conozcan la situación de partida previa a sus esfuerzos y luego
dispongan de los resultados de sus esfuerzos y los logros conseguidos (por ejemplo, el nivel de
reclamaciones existentes en función de los servicios realizados y el correspondiente porcentaje
de reducción de reclamaciones conseguido).

El hecho de que todo el personal conozca la evolución de los indicadores de calidad o los
objetivos y el que se ponga de manifiesto el buen o mal funcionamiento de las actividades que
afectan a la calidad en la organización es lo que debe mover a las personas a que trabajen en un
determinado sentido.

La organización debe tener definidos sus objetivos y su política de la calidad y contar con el
apoyo de los empleados, comprometidos todos con el fin de dar el mejor servicio posible en todo
momento y de aumentar la eficiencia y los beneficios económicos para la organización. Cada
empleado debe saber en qué medida afectará la gestión de la calidad a su trabajo y debe existir
un consenso general en que la implantación del sistema es por el interés de la organización y en
que aportará ventajas a todas sus áreas.

La Dirección debe fomentar el trabajo en equipo y una cultura empresarial basada en los
resultados, la responsabilidad y el compromiso de sus empleados. Debe crear equipos que sean
capaces de gestionar y mejorar los procesos en los que intervienen. Cuando la Dirección asume
realmente el liderazgo de la gestión de la calidad y se convierte en la impulsora del proceso de
mejora continua en su organización, debe hacerlo involucrando de manera estable a todo el
personal (basarse en voluntarios que se reúnen fuera del horario de trabajo, no ayuda a poner de
relieve que el tema tiene gran importancia).
Es necesario que cada empleado conozca exactamente lo que se espera de él y cómo será
evaluada su contribución a los objetivos de la organización. Las personas se han de implicar en
la detección de errores y en la elaboración de estrategias de mejora. La Dirección debe ser
capaz de motivar y reconocer a sus empleados. Reconocer significa comunicarles y hacerles
saber que la organización aprecia y valora su labor y su esfuerzo. El reconocimiento es una
poderosa fuerza que puede aportar a los empleados:
Ganas de pertenecer a la organización.
Sentimiento de grupo.
Ganas de trabajar y de esforzarse.
Autoestima personal y de grupo7.

La mejora continua es un valor que no puede ser impuesto a los empleados, sino que tiene que
salir de ellos mismos. Conseguir que los empleados puedan aportar lo mejor de si mismos y así
garantizar el éxito en la mejora continua de la organización exige gestionar tres requisitos, como
muestra el siguiente gráfico.

7
Pueden leerse algunas orientaciones sobre aspectos de la calidad y recursos humanos en el documento IV.A7 – Aspectos de la
gestión de la calidad relacionados con el factor humano.

Capítulo 4
La gestión por procesos
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Poder
Querer

Motivación Sistema
Trabajo
bien hecho

Formación

Saber

1. QUERER.- Tener la intención determinada de participar en la mejora continua es el primer

requisito. Para ello un clima de comunicación abierta y honesta y la práctica del
reconocimiento son elementos básicos a construir mediante el adecuado rol de la Dirección.
2. SABER.- El segundo requisito consiste en canalizar adecuadamente la energía creativa de
las personas hacia la mejora continua. Para ello, debe asegurarse que las personas están
comprometidas con la satisfacción del cliente (saber qué mejorar) y disponen de la formación
necesaria para poder mejorar los procesos (saber cómo mejorar).
3. PODER.- Materializar el beneficio de la mejora continua exige invertir no sólo en horas sino
también en recursos. Así pues, es preciso proveer a las personas de la delegación de poder y
los recursos necesarios para hacer realidad todo el potencial de mejora identificado.

Conviene destacar la labor de los mandos intermedios en la mejora continua y en la gestión

de la calidad en la organización:

Explican las políticas y objetivos de la Dirección mediante un lenguaje sencillo y en el

contexto operativo de los empleados.
Deben llevar a la práctica las ideas de la Dirección, mediante la asignación de
recursos, prioridades y tareas, el control de los resultados (indicadores) y la toma de
las acciones adecuadas si se producen desviaciones respecto a los planes.
Deben motivar y animar a los empleados a que logren los objetivos fijados por la
Dirección, contando con su propio entusiasmo y carisma, con gratificaciones
económicas, con la adecuada delegación de responsabilidades, con el establecimiento
de objetivos colectivos y personales (si es el caso) bien claros, con la formación del
personal, etc.

Capítulo 4
La gestión por procesos
Edición MAYO 2005 18
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
Dirección General del Presupuesto Público

De las Instituciones al Ciudadano: La Reforma del

Presupuesto por Resultados en el Perú.

Documento de Trabajo

Diciembre de 2010
 Índice
SIGLAS ..............................................................................................................................................................3

PRESENTACION ................................................................................................................................................4

RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................................................5

INTRODUCCIÓN................................................................................................................................................. I

I. HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA ..................................................................................1

A. Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública .............................................1
1. Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia................................................................. 1
2. La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder al ciudadano .......................... 2
B. La estrategia de la Gestión por Resultados........................................................................................6
1. Aspectos conceptuales ........................................................................................................ 6
C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión ..............................................................7
1. Tipología de los presupuestos públicos ................................................................................. 7
2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados ...................................... 10

II. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL PERÚ ........................16

A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú .....................................................................16
B. Los sucesos detrás de la reforma ...................................................................................................18
C. Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú...........................................................20
D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados ..........................................................22
1. Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) .......................................... 23
2. Sistema Integrado de Gestión............................................................................................... 25
3. Evaluaciones Independientes ............................................................................................... 26
4. El Sistema de Seguimiento .................................................................................................. 27
E. Logros (hasta el momento) ...........................................................................................................28

III. CONCLUSIONES ...................................................................................................................................28

ANEXO 1 ............................................................................................................................................................. I

CAPÍTULO IV DE LA LEY DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2007- LEY Nº 28927 ................. I

ANEXO 2 ...........................................................................................................................................................III

HALLAZGOS DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES ...............................................................................................III

1. Diseño e implantación en América Latina ............................................................................. iii
2. Diseño e implantación en los Países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico......................................................................................................................... iv

2
 SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CAR Convenio de Administración por Resultados
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
DGPM Dirección General de Programación Multianual
DGPP Dirección General de Presupuesto Público (antes DNPP)
EDEP Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestaria
FODA Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas
FMI Fondo Monetario Internacional
GpR Gestión por Resultados
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
M&E Monitoreo y Evaluación
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
NGP Nueva Gerencia Pública
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OPD Organismos Públicos Descentralizados
PBL Policy Based Loan – Préstamo basado en políticas
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PE Programa Estratégico
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PEV Presupuesto Evaluado
POI Plan Operativo Institucional
PPE Programación Presupuestaria Estratégica
PpR Presupuesto por Resultados
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa

3
 PRESENTACION

Un Estado efectivo requiere de una administración pública capaz de contribuir a la mejora del
bienestar ciudadano. Para ello, uno de los instrumentos clave lo constituye el Presupuesto
Público. En ese sentido, la realización de un proceso presupuestario que satisfaga los objetivos
de eficiencia, equidad y estabilidad, al mismo tiempo, es aún parte de la agenda pendiente.
Por ello, con la finalidad de lograr esta sincronía de objetivos, desde el año 2007, el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección General del Presupuesto Público
(DGPP) viene promoviendo un nuevo enfoque denominado Presupuesto por Resultados (PpR),
el cual busca articular la gestión presupuestaria en torno a los resultados que requieren y valoran
los ciudadanos.
Durante los tres primeros años de implementación de esta reforma, se han definido los marcos
conceptuales y metodológicos que facilitan la instrumentalización de la propuesta, los mismos
que serán perfeccionados continuamente. Bajo este impulso, el presupuesto público peruano,
incluyendo las decisiones de asignación y ejecución del gasto público, viene realizándose
progresivamente bajo la lógica de resultados; asimismo, el seguimiento y la evaluación
presupuestal se empieza a realizar de manera diferente a la tradicional perspectiva de insumo y
nivel de gasto, solamente.
No obstante lo avanzado, la consolidación e institucionalización del PpR en el Perú aún está en
camino, restando profundizar en la apropiación generalizada de los fundamentos conceptuales
que lo motivan, la aplicación instrumental y, sobre todo, en el cambio en la manera en que se
toman las decisiones en materia de gasto público. Ello independientemente de la necesidad de
iniciar las reformas necesarias y confluyentes al mismo objetivo, en el resto de sistemas
administrativos.
Con el propósito de contribuir en la difusión de los fundamentos de la reforma del PpR, el
presente documento desarrolla los antecedentes que motivan la propuesta así como una breve
descripción de sus instrumentos y del proceso de implementación que se ha seguido.
En tal sentido, espero que este trabajo permita comprender el PpR, así como propiciar una
amplia discusión en torno a la necesidad de introducir mejoras en todos los espacios y procesos
de gestión del Estado, a fin de contribuir a su efectividad al servicio del ciudadano.
Finalmente, deseo expresar nuestro agradecimiento al Programa Gobernabilidad e Inclusión de
la GTZ – Cooperación Alemana al Desarrollo, por su permanente apoyo y asistencia técnica a
esta Dirección en la implementación de la reforma del Presupuesto por Resultados desde sus
inicios.

Roger Díaz Alarcón

Director General
Dirección General del Presupuesto Público

4
 RESUMEN EJECUTIVO

El diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados constituye un esfuerzo

trascendental de reforma del sector público peruano en la última década. Este instrumento de
gestión, que involucra a todo el proceso presupuestario se sostiene en el concepto de basar las
decisiones, de todo el ciclo presupuestario, en función a los resultados deseados y valorados por
el ciudadano.
La mayoría de países desarrollados ha implementado su propia versión del Presupuesto por
Resultados, adaptándola a las realidades políticas y capacidades propias de cada uno. Desde
mediados del siglo pasado se empiezan a registrar eventos aislados por cambiar el enfoque de la
administración pública, intentando pasar de la mirada tradicional que prioriza la eficiencia y el
control en el manejo de los recursos, hacia una gestión donde prevalezca la efectividad en el
logro de resultados que mejoren la calidad de vida de la ciudadanía. De este modo, estos países
comprendieron que cualquier esfuerzo en este sentido no tendría el impacto esperado si es que
no se reformaba el proceso presupuestario, esto es, el proceso bajo el cual se asigna recursos
públicos escasos entre fines alternativos.
Si bien las razones que motivaron la modernización del presupuesto público fueron varias, lo
común a estas iniciativas ha sido el convencimiento de que si se mantiene una presupuestación
basada en insumos y no se identifican los resultados que la población demanda, la sociedad será
la gran perdedora en términos de eficiencia, efectividad y bienestar. Ya empezado el siglo XXI,
estos países desarrollados continúan modernizando sus administraciones en general y sus
procesos presupuestarios en particular. Ello evidencia que la reforma del presupuesto es un
proceso dinámico y no existen recetas predeterminadas para implantarla, aunque sí se ha
generado un volumen de buenas prácticas y lecciones que sirven como referencia.
En el caso de América Latina los esfuerzos de modernización de las administraciones públicas
han sido variados, aunque ninguno llega a los niveles aplicados en los países desarrollados en
materia de presupuesto. Si bien la gestión por resultados es un concepto ampliamente aceptado
en la región, la mayoría de países ha optado por aplicarla no mediante el proceso presupuestario
en su integridad, sino a través de sistemas de seguimiento y evaluación, así como a través de
convenios de desempeño.
Bajo este panorama, desde finales de 2006 el Perú tomó la decisión de implementar un
Presupuesto por Resultados bajo un esquema inédito para la región, pero en línea con los
postulados de reforma en la administración pública y algunas experiencias registradas en países
desarrollados. Después de algunos intentos de aplicar la gestión por resultados mediante los
convenios de gestión, el Congreso de la República avaló los desarrollos e iniciativas que el
gobierno intentaba plasmar desde el Ministerio de Economía y Finanzas, definiéndose las bases
para el diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados en el Perú. Siguiendo un
enfoque gradual, con el apoyo de la cooperación internacional y bajo el liderazgo de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público, desde 2007 se empezaron a diseñar las
metodologías correspondientes y a fortalecer los equipos de trabajo.
El enfoque adoptado toma como referencia las experiencias internacionales y las adapta al caso
peruano. Por un lado, se busca pasar de una elaboración del presupuesto incrementalista y
basada en insumos (line-item budgeting) e instituciones, a un presupuesto orientado hacia
resultados que valoran y requieren los ciudadanos (results/outcome based budgeting). Por otra
parte, el diseño abarca a todo el proceso presupuestario, es decir, se analiza la asignación de
recursos públicos desde todas sus etapas de programación, formulación, aprobación, ejecución,
seguimiento y evaluación.
En este sentido, sobre la base de un conjunto de resultados finales deseados, cada año se definen
Programas Estratégicos para los que se diseñan las cadenas lógicas que sustentan los productos
y resultados esperados de la intervención pública. Notablemente, se trata de un acercamiento a

5
los resultados desde la perspectiva de un programa de gobierno, y no desde el punto de vista de
las organizaciones o entidades públicas. En otras palabras, se prioriza la consecución de
resultados que responde a un problema o necesidad que se busca superar (i.e. una condición de
interés) y no se pretende partir de la “justificación” de los costos de los programas existentes en
cada institución y los insumos que ésta requiere. Al fin y al cabo, al ciudadano lo que le interesa
es que se mejoren sus condiciones de vida y sus oportunidades de desarrollo.
Hacia finales de 2009 empiezan a materializarse los primeros logros. Se ha avanzado con el
diseño de 15 Programas Estratégicos que ha permitido orientar un 13,2% del presupuesto total
excluyendo los gastos financieros y previsionales, hacia resultados finales. Asimismo,
anualmente se elabora un mayor número de Evaluaciones Independientes del Diseño y
Ejecución Presupuestaria, habiéndose realizado diez evaluaciones en 2009 que representan un
14% del presupuesto y que generan matrices de compromisos con cada unidad ejecutora
involucrada. También se avanza con el seguimiento de indicadores de producto y de resultado y
se ha establecido la primera línea de base para los principales indicadores de resultados de los
primeros Programas Estratégicos, así como el primer reporte de avances en materia de
resultados al 2009, con la rigurosidad apropiada que permite que las cifras sean auditables
externamente. En materia de ejecución presupuestaria, se ha culminado exitosamente la
aplicación de sistemas de gestión administrativa que permite un planeamiento y ejecución
operativa de los productos, y de las adquisiciones y contrataciones de las agencias de gasto,
basadas en estructuras de costos y “carteras de clientes” que se desea atender. En agosto de
2009 se publicó el documento “Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los
Programas Estratégicos iniciados en 2008” con información detallada, histórica y proyectada, de
indicadores pertinentes.
Los retos son aún mayúsculos. A los esfuerzos por aumentar la cobertura de los instrumentos
reseñados, aún debe trabajarse la consistencia con otros sistemas relacionados con el
presupuestario, tales como los de compras, administración financiera y gestión administrativa,
por citar a algunos. También será necesario avanzar en la modernización del sistema de recursos
humanos y del sistema de control, toda vez que la gestión por resultados implica cierta
flexibilidad en el manejo de los insumos necesarios para obtener los productos y resultados,
variando el énfasis del control hacia éstos. Por su lado, la profundización de la
descentralización, válida por méritos propios, debe tener en cuenta la integralidad de las
funciones de producción de ciertos servicios (la prioridad es el resultado y no la entidad).
Finalmente, aún se está lejos de concretar un cambio cultural en los funcionarios públicos
quienes, comprensiblemente debido a la inercia y a la realidad de otros sistemas administrativos,
siguen enfatizando el uso y manejo apropiado de los insumos sin priorizar los resultados que la
ciudadanía espera de su Estado.

6
 INTRODUCCIÓN

El Perú viene implementando desde 2007 el Presupuesto por Resultados como una reforma
trascendental para mejorar la gestión de los recursos públicos. Esta reforma estructural incide
sobre el elemento clave del accionar del Estado al redefinir los criterios de asignación y
seguimiento de los recursos públicos, propiciando mejoras en la gestión desde el presupuesto,
de modo tal que se promueva la efectividad del gasto público orientado a responder y satisfacer
las demandas de los ciudadanos.
Después de las grandes reformas estructurales de la economía y del papel del Estado a inicios de
la década de 1990, el país intentó esporádica y desarticuladamente consolidar las denominadas
reformas de segunda generación que apuntaban hacia la mejor gestión pública. Algunos de estos
esfuerzos se vinculan a la teoría de la Gestión por Resultados, pero desafortunadamente no
contaron con el indispensable apoyo político, ni se llegaron a concebir dentro de una estrategia
consensuada y comprehensiva de reforma.
Sin embargo, de estas iniciativas quedó el convencimiento en la Dirección Nacional del
Presupuesto Público que para promover una mejor gestión pública y lograr una mayor
efectividad en el uso de los recursos públicos, era necesario realizar una transformación radical
en el corazón mismo del presupuesto. Cuando a este convencimiento se unieron el apoyo
político, los aportes teóricos de la Gestión por Resultados, los avances en la lógica de resultados
en el sector salud peruano y las lecciones y experiencias de esfuerzos hacia resultados de otros
países, empezó a gestarse la reforma del Presupuesto por Resultados en el Perú.
En este estudio se realiza un breve repaso de la justificación y sustentación del enfoque y las
metodologías utilizadas para la reforma del Presupuesto por Resultados que impulsa el país
desde 2007. Se trata de una tarea que se encuentra aun en fases iniciales y que debe enfrentar
desafíos importantes, pero que ha empezado a sentar las bases de una asignación de recursos
basada en criterios técnicos sin dejar de lado las prioridades de gobierno.
En el primer capítulo del estudio se empieza con una reseña breve de las bases teóricas que
sustentan la Gestión por Resultados en general y el Presupuesto por Resultados en particular,
dirigida a mejorar la gestión pública con un foco en la obtención de logros para satisfacer las
necesidades y demandas de la ciudadanía. El capítulo concluye con un repaso de algunos de los
intentos de reforma en el Perú, los cuales tuvieron algunos logros específicos y que formaron
parte de los antecedentes de la implementación del Presupuesto por Resultados.
En el segundo capítulo se detallan los elementos más importantes de la reforma del Presupuesto
por Resultados en el Perú, presentando las características más notables de su diseño y de su
aplicación. Se trata de un modelo ad-hoc para el caso peruano puesto que, si bien se nutre de
aportes teóricos, de experiencias internacionales y de prácticas en el sector salud, se desarrolla
con la finalidad de reflejar la realidad del país y las necesidades particulares de cambio en la
administración pública nacional.
De este modo, este documento busca no sólo dejar un registro de lo experimentado en los
últimos años, sino además sustentar debidamente lo avanzado y servir de referencia para
incorporar otros aportes que puedan surgir con la finalidad de seguir mejorando las herramientas
que se vienen utilizando.

i
 I. HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
A. Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública
1. Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia
Uno de los pioneros del estudio de la administración pública occidental, Woodrow Wilson,
publicó en 1887 un artículo1 donde señala que el objeto de estudiar la administración pública es
descubrir, primero, aquello que el gobierno puede hacer de una manera exitosa y, segundo,
cómo puede hacerlo con el nivel más alto de eficiencia y al menor costo posible.
En ese artículo se desarrollan conceptos que han regido, en mayor o menor medida, la gestión
pública de la mayoría de países occidentales: (i) la separación entre la política y la
administración pública; (ii) el empleo del análisis comparativo con las organizaciones privadas
para extraer conceptos y metodologías que promuevan la eficiencia; (iii) la mejora de la
efectividad de los servicios públicos a través de una mejor administración y capacitando a los
servidores civiles en el marco de una meritocracia; y, (iv) la administración del Estado debe ser,
en todos los puntos, sensible a la opinión pública.
Estos razonamientos eran el reflejo de la existencia de gobiernos cada vez más complejos -“casi
no hay un solo deber del gobierno que en un tiempo haya sido sencillo, que hoy no sea
complejo”-, por lo que se requería contar con algunos fundamentos que faciliten la operatividad
de los gobiernos en su función de prestar servicios de calidad a su comunidad. La creación de
una burocracia2, separada de la política, era un elemento clave para mejorar la gestión pública
en aras de la eficiencia y la efectividad.
La burocracia se constituye en la entidad defensora del interés público, de modo tal que los
servidores públicos son vistos como funcionarios implicados en la consecución racional de los
intereses públicos definidos por el proceso político. La idea de una administración apolítica,
racional y jerárquica era fundamental para la idea de la democracia liberal3.
Como lo señalan Barzelay y Armajani (1992)4, la aplicación de este marco conceptual en los
Estados Unidos a principios del siglo XX era apoyada por una serie de reformadores que
propugnaban la creación de un gobierno burocrático como la manera de facilitar la
transformación de ese país de una sociedad rural y descentralizada, a una sociedad urbana,
industrial y nacional. Para ello, las dependencias gubernamentales debían administrarse de
manera muy semejante a las organizaciones empresariales de la época.
En tal sentido, para implantar estos conceptos se consideraba necesario que el ejercicio de la
autoridad pública sea racional e impersonal, es decir, se debía contar con reglas universales que
incorporaran el principio del mérito y cuya aplicación garantizara que los funcionarios actuarían
de manera competente en aras del interés público.

1
Wilson, W.”The Study of Administration”, en Political Science Quarterly 2, junio de 1887. Wilson señala que hasta
el siglo XIX nadie había escrito sistemáticamente acerca de la administración como rama de la ciencia del gobierno.
Además, reconoce que comúnmente se escribía sobre “quién hará la ley y cómo será esa ley”, pero no se
profundizaba sobre “cómo debía aplicarse esa ley con sabiduría, con equidad, con rapidez y sin fricciones”, elemento
que era dejado como un detalle práctico. Este artículo se publicó quince años antes de que Wilson asumiera la
presidencia de los Estados Unidos.
2
La burocracia se entiende en el sentido que, años después, define Weber, es decir, caracterizada por una relación
entre autoridades legalmente constituidas y sus oficiales subordinados, con deberes y derechos definidos, reglas
escritas, una jerarquía de autoridad, trabajo administrativo a tiempo completo, y contrataciones y ascensos basados en
contratos. Véase Weber, Max, The Theory of Social and Economic Organization, Oxford University Press, 1947.
3
Estos conceptos son corroborados y detallados bajo una perspectiva contemporánea por Parsons, Wayne. Políticas
Públicas, una introducción a la teoría y la práctica del análisis de las políticas públicas. Flacso, México, 2007.
4
Barzelay, M. y Babak Armajani. Breaking through Bureaucracy, The Regents of the University of California, 1992.

1
De este modo, los autores definen el “Paradigma Burocrático” que caracterizó a la gestión
pública de los países desarrollados durante la primera mitad del siglo XX, el cual contemplaba
que: (i) cada función pública está definida por las delegaciones específicas de autoridad; (ii) los
funcionarios sólo deben actuar cuando las reglas así lo determinen, y deben aplicar esas reglas
de manera uniforme; (iii) existe una separación entre dependencias operativas (donde están los
prestadores de servicios) y dependencias centrales (como el presupuesto, compras y
contabilidad, por ejemplo) las cuales ejercen un control unilateral sobre las primeras; y, (iv) los
responsables clave de la función financiera deben preparar el presupuesto y evitar que el gasto
exceda a los ingresos.
Estos conceptos respondían a las prioridades, necesidades y debilidades de la gestión pública de
la época. El énfasis estaba en las reglas y el control como un medio para imponer el orden y
alcanzar la eficiencia. Así, una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades,
controla costos, se aferra a la rutina, sigue los procedimientos normales y se define por la
cantidad de recursos que controla y por las tareas que desempeña (Barzelay y Armajani, 1992).
No se discutía explícitamente acerca de los resultados que se debían obtener, ni respecto de las
necesidades y demandas que interesaban a la ciudadanía, dándose por sentado que la
administración técnica de las instituciones era suficiente para alcanzar el bien público.
2. La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder al
ciudadano
Las críticas a este enfoque, desde el punto de vista teórico, no fueron pocas y se profundizaron
desde la década de 1940 lideradas por académicos como Luther Gullick, Lyndal Urwick, Henri
Fayol, Fredrick W. Taylor, Paul Appleby, Frank Goodnow y Willam Willoughby, quienes
añadieron conceptos derivados del estudio de la naturaleza humana, comportamiento grupal y
organizaciones de negocios, para redefinir una teoría general de la administración cuyos
principios aplicaban tanto para el sector público como para el privado5. La concepción de la
burocracia racional que buscaba el interés público fue criticada por muchos autores quienes
hacían notar que la teoría y la práctica demostraban que las burocracias exhibían un alto grado
de irracionalidad o, por lo menos, una racionalidad limitada. Asimismo, se señalaba que la
burocracia no trabajaba por el interés público, sino que utilizaba su capacidad para tener sus
propios objetivos (Parsons, 2007).
De este modo, entre las décadas de 1940 y 1970 se cuestionan las motivaciones de los
burócratas respecto del interés público, así como la distinción entre lo público y lo privado. Así
algunos autores, entre los que se encontraba Milton Friedman, señalaban que el Estado y su
burocracia no eran la mejor opción para manejar la relación entre los intereses públicos y los
privados, sino el libre mercado y la libre elección6. Por su lado, Frederickson (1971) ya
empieza a reflexionar acercar de la “nueva administración pública”, la cual agrega al concepto
clásico de una administración eficiente, económica y coordinada de los servicios provistos por
el Estado, la necesidad de buscar la igualdad social y escuchar la voz de las minorías como
compromisos complementarios de las políticas y la gestión pública, para lo cual debería además

5
Uno de los temas más polémicos fue la separación entre política y administración, tema que fue cuestionado por
esta generación de académicos; particularmente, Luther Gulick proponía más bien una “red sin costura de discreción
e interacción” entre ambas.
6
Este pensamiento de la denominada “nueva derecha” cobra fuerza durante las décadas de 1980 y 1990 en el mundo
occidental. Un hito importante en este marco es el denominado “Consenso de Washington” definido por John
Williamson en 1989, donde se proponen los objetivos fiscales de: (i) disciplina fiscal; (ii) reestructuración de las
prioridades del gasto público hacia campos con altos retornos económicos y con el potencial de mejorar la
distribución de ingresos, tales como el cuidado primario de la salud, la educación primaria y la infraestructura; (iii)
reforma tributaria, hacia menores tasas marginales y ampliación de la base contributiva, y (iv) privatización. Los
otros preceptos del Consenso son: liberalización de la tasa de interés; tipo de cambio competitivo; liberalización del
comercio; liberalización de los flujos de inversión extranjera directa; desregulación en el sentido de eliminación de
barreras de entrada y salida, y seguridad en el derecho de propiedad.

2
modernizarse la estable burocracia tradicional para transformarse en formas burocrático-
organizativas modificadas y flexibles7.
Sin embargo, la reforma o transformación del “Paradigma Burocrático” no provino de las
reformulaciones teóricas como las reseñadas, sino de la evidencia empírica. Por un lado, en los
Estados Unidos se creó una consciencia generalizada de que el gobierno actuaba de manera
ineficiente, poco efectiva y desperdiciaba recursos, alimentada por las experiencias de mal
manejo de la guerra de Vietnam en las décadas de 1960 y de 1970 o el escándalo de Watergate
(1972)8. Por otra parte, las crisis fiscales de la década de 1970 generaron en países desarrollados
algunas iniciativas empíricas para alcanzar un sector público que, básicamente, trabaje mejor y
cueste menos.
Algunos países comenzaron a adoptar medidas de austeridad fiscal y a experimentar con
mecanismos alternativos de prestación de servicios, como por ejemplo mediante privatizaciones.
Al mismo tiempo, se hicieron esfuerzos por aumentar la productividad del sector público y
creció el interés por la rendición de cuentas, la redefinición de las misiones organizacionales, la
reestructuración burocrática, la simplificación de procesos y la descentralización de la toma de
decisiones.
Esta manera de enfrentar problemas públicos con soluciones basadas en el análisis económico
que priorizan el papel e interés del ciudadano, se denominó la Nueva Gerencia Pública (NGP),
y los analistas coinciden en que los países que ejemplifican mejor estos esfuerzos son Nueva
Zelanda, Canadá, Gran Bretaña, Australia y los Estados Unidos, países anglosajones que de por
sí revelan que existe un fuerte componente idiosincrático y de concepción del Estado en la
adopción de estas nuevas técnicas9.
De este modo, los conceptos detrás de la denominada NGP surgen principalmente de la
observación empírica, tal como lo documenta Denhardt (2007)10, pero se apoya además en el
desarrollo de críticas y reflexiones de algunos estudiosos (como los mencionados líneas arriba)
y de otras teorías como las de Elección Pública, la Teoría del Agente-Principal y el Análisis de
los Costos Transaccionales, así como en metodologías utilizadas por el sector privado para
incrementar la eficiencia, tales como la Gerencia por Objetivos, la Gerencia Científica o la
Gerencia de la Calidad Total11.
En su proceso de adaptación, la NGP va más allá de estos aportes y propone no sólo adecuar
apropiadamente estas técnicas del sector privado, sino además compartir y aplicar ciertos
valores del mundo empresarial como lo son la preferencia por mecanismos de mercado para
temas de elección social, el respeto por el espíritu empresarial y el valor de la competencia.

7
Véase Frederickson, George. Hacia una nueva Administración Pública: la perspectiva Minnowbrook. Chandler
Publishing Company, 1971.
8
Sin embargo, debe señalarse que mucho antes, en los Estados Unidos se registraron algunos intentos por medir
resultados en la esfera pública relacionándolos con el presupuesto en las décadas de 1940 y 1950, pero esos esfuerzos
desaparecieron cuando las legislaturas estatales y federal se resistieron a dejar de lado la manera tradicional de
presupuestar (line-item budgeting). Véase Kong, Dongsung. Performance-Based Budgeting: The US Experience, en
Public Organization Review: A Global Journal 5: 91-107. 2005.
9
En términos generales, los países anglosajones consideran la separación entre el Estado y la sociedad civil, con
primacía de esta última, mientras que la tradición de Europa continental atribuye al Estado el papel de administrador
de la sociedad. Olsen, J. y Peters, B. (1996), en Lessons from experience: experiential learning in administrative
reform in eight democracies, Reading Mass: Adison Wesley. Por su parte, como anota Perlman, B. (2004) en su
texto Algunas Lecciones en Gestión Pública Comparativa, los orígenes de la NGP se sitúan en democracias
parlamentarias con fuertes poderes ejecutivos, gobiernos centralizados y poca legislación administrativa.
10
Denhardt, Robert. Theories of Public Organization, Wadsworth Publishing. 2007.
11
García Sánchez (2007) lista los planteamientos teóricos que han contribuido a conformar una base para el
desarrollo de la NGP. Según la autora, estas teorías y métodos han dado sustancia a las tres fases sucesivas que
siguen los países durante sus procesos de modernización de la administración pública: Reformar la estructura,
Racionalizar las funciones y Transparentar la administración. Véase García Sánchez, María Isabel. La nueva gestión
pública: evolución y tendencias, Universidad de Salamanca, 2007.

3
Varios autores intentan explicar los conceptos, ventajas y críticas detrás de la NGP. Esta nueva
manera de administrar los recursos públicos representa para Barzelay y Armajani (1992) el
“Paradigma Post-burocrático”, donde se pasa del interés público (frase retórica que puede
significar todo o nada) a los resultados que aprecian y valoran los ciudadanos; de la eficiencia a
la calidad (adaptación a las exigencias del cliente) y al valor neto (que incluye los costos); de la
administración de recursos a la producción (entendida como la prestación de servicios); del
control a la consecución del apego a las normas; de la imposición de la responsabilidad a la
construcción de la rendición de cuentas; de la justificación de costos a la entrega de valor. Se
resalta el concepto de Paradigma, es decir, un sistema conceptual basado en la experiencia,
como contraposición de una teoría basada en una idea única medular. Así, para entender y
aprovechar los nuevos recursos conceptuales del “Paradigma Post-burocrático” es necesario
comprender cómo se relacionan los diversos componentes del sistema, esto es, la interrelación
entre los conceptos de servicio al cliente, calidad, incentivos, valor, autorización, entre otros,
dentro de una estructura de funcionamiento.
Asimismo, Osborne y Gaebler (1992)12 plantean, basados en la observación de casos exitosos
especialmente en el nivel de los gobiernos locales en los Estados Unidos, la necesidad de
reinventar al gobierno sobre la base de diez principios que resumen el espíritu empresarial que
debe prevalecer, a saber:
(i) Promover la competencia entre agencias que realicen las mismas actividades;
(ii) Capacitar a los ciudadanos para desplazar el control fuera de la burocracia
como premisa de cambio en el sistema gubernamental;
(iii) Facultar a los individuos para situar ese control en la comunidad;
(iv) Medir el rendimiento de las agencias por los resultados y no en función del
gasto;
(v) Definir los objetivos o misiones organizacionales como la razón del
funcionamiento de las agencias;
(vi) Considerar a los usuarios como clientes, y no como usuarios de unos servicios
dispuestos por el gobierno para la atención de unas necesidades;
(vii) Promover en las agencias la capacidad de prevención de los problemas y no
esperar su ocurrencia para generar una reacción;
(viii) Definir como finalidad el deseo mercantil por excelencia: ganar dinero y no
limitarse a su gasto;
(ix) Fomentar la participación de la ciudadanía en la configuración de estas agencias
así como de su gestión; y,
(x) Buscar, además del objetivo actual de proveer unos servicios, la catalización del
sector público, privado y de voluntariado para la resolución de los problemas
comunitarios13.
Por su lado, Schröder (2001)14 concuerda con que la NGP no representa una teoría propia per se
sino que se basa fundamentalmente en experiencias empíricas adquiridas por los intentos de
lograr una administración pública más eficiente. No obstante, es posible sintetizar que la NGP
tiene como meta la modificación de la administración pública de tal manera que, aún cuando no
sea una empresa, se vuelva más empresarial. Así, se comparte la idea empresarial de la
responsabilidad de prestar servicios eficientes y efectivos dentro de la economía, pero se

12
Osborne, David y Gaebler, Ted, Reinventing Government, Reading Mass. Adisson Westley Publishing. 1992.
13
Osborne, David y Plastrick, (1997) en su libro Banishing Bureaucracy también profundizan sobre estas ideas.
14
Schröder, Peter. Nueva Gestión Pública: Aportes para el buen gobierno. Fundación Friedrich Naumann, Oficina
Regional América Latina, México. El autor señala cinco características de la NGP, a saber: “(i) dirección orientada a
la competencia mediante la separación de competencias entre los financiadores y los prestadores de servicios; (ii)
enfoque en la efectividad, eficiencia y calidad del cumplimiento de tareas; (iii) separación de la dirección estratégica
(¿QUÉ?) de la dirección operativa (¿CÓMO?); (iv) un trato fundamentalmente igual de prestadores de servicios
particulares como públicos dentro del marco de la prestación de servicios y presupuestos globales; y (v) impulso
enfocado de la innovación (como parte de la prestación de servicios) gracias a un manejo operativo delegado (no sólo
descentralizado)”. Véase la dirección http://www.fnst-freiheit.org/uploads/1198/Schroeder_NGP__Texto_esp.pdf

4
distingue al no mostrar una orientación hacia la generación de utilidades. También señala que,
como condición previa a su aplicación, debe existir una masa crítica lo suficientemente
numerosa de promotores de una reforma, y ensaya una lista de los instrumentos, condiciones o
criterios de la NGP:
(i) Gestión contractual que incluye objetivos acordados sobre la prestación de
servicios y costos;
(ii) Transferencia de la responsabilidad sobre los recursos a las áreas
especializadas;
(iii) Orientación hacia el rendimiento;
(iv) Una gestión para cumplir metas establecidas;
(v) Orientación hacia los ciudadanos/clientes;
(vi) Convencimiento del personal;
(vii) Técnicas de información y de comunicación con estructuras entrelazadas de
cliente/servidor; y,
(viii) Gestión de calidad orientada al cliente.

Por su parte, Guerrero (2000) no sólo define a la NGP como el paradigma basado en la
apreciación de los valores de la competición, sino que además arguye que existe un componente
ideológico en su concepción derivado de la economía neoclásica, que pone énfasis en las fallas
del gobierno más que en los defectos del mercado, y que es escéptico sobre la capacidad de la
burocracia para proveer efectivamente los servicios públicos. Este autor también señala que “el
nuevo manejo público no entraña una doctrina o un ideario unificado, sino un conjunto
disímbolo de concepciones concurrentes en el foco de la endoprivatización de la gestión
pública”15.
Más allá de las precisiones y críticas16 de diversos académicos a la concepción y utilidad de la
NGP, lo importante es considerar sus beneficios y no tomar literalmente sus preceptos sino
adaptarlos a cada realidad nacional. Como bien señala Manning (2002)17, la NGP es mas bien
una etiqueta, un término escurridizo, un grupo de ideas complejo y no necesariamente
consistente que provee un menú de alternativas más que una opción única de cómo hacer las
cosas. La manera como los Estados Unidos, especialmente durante la administración Clinton,
intentó implantar la NGP es diferente, por ejemplo a la de Nueva Zelanda, aunque ambos
consideran el espíritu empresarial y el foco en el ciudadano como elementos importantes de la
gestión pública moderna.
Si existen diferencias entre la aplicación de la NGP entre países anglosajones, éstas son mucho
más marcadas al intentar implantar estos conceptos en los países en desarrollo. Polidano (1999)
señala que, aunque muchos países en desarrollo han tomado elementos de la agenda de la NGP,
casi ninguno ha adoptado el “paquete completo” y, por el contrario, en muchos casos se observa
una convivencia con teorías o conceptos incluso opuestos a la NGP18. Este autor argumenta

15
Guerrero, Omar. “Management” Público, un concepto elusivo, cuatro variaciones del mismo tema, en Revista de
Administración Pública, número 100, México, 2000.
16
Algunos críticos de la NGP argumentan que ésta no introduce la dimensión política, sin la cual los cambios no son
sostenidos, especialmente en los países en los que no existe una división muy clara entre el poder político y la
administración pública. Otros señalan lo inadecuado de comparar el manejo de la empresa privada con fines de lucro,
versus un Estado que debe velar por el interés público. Otros critican la concepción de tratar al ciudadano como un
cliente, debido a que tratan a estas personas como un medio para obtener utilidades y no como parte del proceso de
elaboración de políticas puesto que al fin y al cabo los ciudadanos son los dueños del gobierno. Aún más, existen
críticos que señalan que la NGP está desapareciendo. Véase Owen Hughes en Public Management and
Administration: An Introduction, 3rd ed. Bassingstoke. UK: Palgrave; o Patrick Dunleavy, Helen Margetts, et.al. en
Digital Era Governance: IT Corporations, the State and E-Government,Oxford: Oxford University Press, 2006.
17
Manning, Nick. The new public management in developing countries, en Handbook of Development Policy and
Management, edited by Colin Kirkpatrick, Ron Clarke and Charles Polidano. Edward Elgar Publishing Limited, UK,
2002.
18
Polidano, Charles. The new public management in developing countries. University of Manchester, UK, 1999.

5
además que la NGP es inapropiada para solucionar problemas como la corrupción o la baja
capacidad administrativa, y que el resultado de las iniciativas de la NGP depende más de
factores contingentes localizados que de cualquier característica nacional general. La evidencia
revela tanto casos exitosos como fracasos al momento de aplicar los principios de la NGP en
países en desarrollo. Al respecto, entre los factores que facilitan el éxito, según la experiencia
revisada por el autor, se cuentan el apoyo político al más alto nivel para implantar las reformas;
el liderazgo administrativo de los equipos ejecutivos y la capacidad de adaptarse a las
particulares circunstancias de cada localidad.
En ese orden de ideas, Schick (1998) señala que una de las razones por las que las reformas
vinculadas a la NPG no funcionan en los países en desarrollo es la informalidad de los mercados
en que se desarrolla el sector público, aspecto que se traduce por ejemplo en criterios de
contratación del servicio civil poco transparentes o en modificaciones continuas en los
presupuestos que en la práctica alejan el gasto real de lo aprobado por las legislaturas o por las
instancias del caso. En tal sentido, el autor argumenta que la prevalencia de mercados abiertos y
robustos es una condición necesaria para la modernización del sector público (y del privado,
para tal efecto)19. El sistema contractualista funciona en Nueva Zelanda porque el gerente
público dispone del uso de su presupuesto y puede contratar o despedir trabajadores con relativa
facilidad, características inexistentes en la gran mayoría de países de América Latina, por
ejemplo, donde aún el uso de recursos debe responder fielmente a las reglas definidas para su
asignación y, además, existe una gran inflexibilidad laboral en el sector público.
Este breve repaso teórico y conceptual permite apreciar las diversas definiciones y
características que distintos autores atribuyen a la NGP, variabilidad que se desprende del hecho
que la NGP no sólo parte de una interpretación de evidencias empíricas aplicadas a realidades
disímiles, sino que además extrae herramientas de varios desarrollos teóricos existentes. Para
los propósitos de este estudio, de la multiplicidad de conceptos vertidos se rescatan dos ideas
centrales de la NGP vinculadas al espíritu empresarial: la orientación de la gestión pública hacia
la obtención de resultados y el tratamiento del ciudadano como cliente y eje central de la razón
de ser del Estado. Asimismo, se toma nota de que no existen recetas predeterminadas de cómo
hacer las cosas, sino lineamientos que tendrán que adaptarse a cada realidad particular.
B. La estrategia de la Gestión por Resultados
1. Aspectos conceptuales
Uno de los principios clave dentro de la NGP es la consecución de una gestión orientada a los
resultados -o simplemente Gestión por Resultados (GpR)-, en la que se evalúan y se financian
los resultados (outcomes) y no únicamente los insumos (inputs). Los gobiernos que adoptan esta
estrategia miden el logro de resultados que legitiman y valoran los ciudadanos, así como el
rendimiento de las agencias públicas y su fuerza laboral, fijando metas y recompensando a las
que alcanzan o exceden sus metas. Así, el gobierno se concentra principalmente en lograr las
metas del sector público y no solamente en controlar los recursos gastados para realizar esa
labor. A su vez, estas metas responden a los intereses prioritarios de la ciudadanía y no a los de
la burocracia. La GpR es un concepto mucho más aterrizado que extrae, de la plétora de
definiciones y experiencias etiquetadas bajo la NGP, estrategias y metodologías modernas para
la gestión pública20.
La Mesa Redonda de Resultados de Marrakech, 2004, ha producido la siguiente definición de la
GpR: “Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras

19
Schick, Allen. Why most developing countries should not try New Zealand Reforms. The World Bank Research
Observer, vol. 13, February, 1998.
20
Uno de los primeros autores en describir la GpR es Peter Drucker, quien en 1964 publicó su libro “Managing for
Results”, en el cual se explicaba esta estrategia pero aplicada al sector privado. Véase Drucker, Peter. Managing for
Results, Harper and Row Publishers, 1964.

6
sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco coherente para la eficacia del
desarrollo en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e
incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la programación y ejecución
presupuestaria, la gestión de riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados”. De este
modo, la GpR representa una estrategia práctica y operativa de aplicación de varios de los
principios fundamentales de la NGP, tal como lo han entendido la mayoría de países que
deciden transitar por esta corriente de pensamiento.
La GpR, sin embargo, no es tarea fácil de implantar en el sector público debido no sólo al
complejo paso de un sistema a otro, con todo lo que ello implica en términos de apoyo político,
liderazgo, cambio cultural, nuevos procesos, pérdida de discrecionalidad, etc., sino además
debido a los denominados problemas inherentes a la provisión de servicios de la burocracia.
Dichos problemas han sido identificados por la literatura técnica como ineficiencia X o pérdidas
de agencia, y se refieren a la menor eficiencia originada en los costos de transacción de las
estructuras públicas debido a:

(i) La dificultad para medir algunos productos y por ende el desempeño de los
funcionarios y las agencias públicas;
(ii) La asimetría de información al interior de las entidades, entre éstas y el
ciudadano, y entre éstas y el principal (por lo general el Ministerio de
Finanzas);
(iii) La falta de competencia entre agencias, por ser en su mayoría servicios
monopólicos; y
(iv) La inflexibilidad de los controles ex-ante y, especialmente, de los sistemas de
carrera pública21.
Adicionalmente, cabe preguntarse qué tipo de resultados se desea medir, lo cual genera a su vez
complejidades mayores. En este sentido, es posible definir por lo menos tres niveles analíticos
diferentes22: (i) macro, en el que los resultados al ciudadano se relacionan con las políticas
públicas que por lo general se resumen en los planes nacionales de desarrollo de cada gobierno;
(ii) meso, que considera el desempeño de las organizaciones y programas públicos y donde
generalmente los resultados se refieren a la provisión de bienes y servicios para grupos objetivo,
acción vinculada a la función gerencial del planeamiento estratégico; y, (iii) micro, relacionada
con la gestión de los recursos humanos con resultados relacionados con el desempeño individual
de los empleados públicos. Un sistema integrado orientado a la GpR tendría que considerar la
incorporación e interrelación de estos tres niveles de evaluación.
C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión
Así como la Gestión por Resultados se convierte en una estrategia para operativizar los
conceptos de la Nueva Gerencia Pública, la implementación de un Presupuesto por Resultados
es una manera efectiva de interpretar y aplicar la estrategia de Gestión por Resultados23.
1. Tipología de los presupuestos públicos
A lo largo del tiempo, los países han experimentado con diversas maneras de planificar los
ingresos y gastos del sector público, elaborando un Presupuesto Público el cual, por lo general

21
Para mayores detalles acerca de los problemas del modelo Agente-Principal aplicado al presupuesto público en
países en desarrollo, véase Leruth L. and Elisabeth Paul. A Principal-Agent Theory Approach to Public Expenditure
Management Systems in Developing Countries. OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No 3. 2007. Véase
también Weimer, D. y R Aidan. Policy Analysis. Concepts and practice (3ra. edición), 1999.
22
Cunill N. y Sonia Ospina (2003). “Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática”.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD.
23
Robinson (2007) plantea una discusión entre la vinculación de la GpR con el PpR. Véase Robinson, Marc.
Performance Budgeting Model and Mechanisms, en Robinson, Marc (ed.), Performance Budgeting, Linking Funding
and Results - Palgrave Macmillan, Nov 2007.

7
es preparado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo24 antes del inicio del
año fiscal. Esta herramienta a su vez es parte del Sistema Presupuestario, el cual normalmente
está definido por ley y contiene, entre otros elementos, las características de las etapas de
programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto,
su periodicidad y las competencias de las agencias y poderes del Estado.
Existen diversos tipos de Presupuestos Públicos definidos en función de distintas características.
Con un esfuerzo de sincretismo, se puede mencionar tres grandes grupos:
a. Presupuesto por Línea (line-item budgeting). Se definen los gastos en función a
categorías de insumos (cada insumo es una línea) y a las agencias se les restringe el
traspaso de fondos entre líneas. Estos insumos responden a la denominada
clasificación económica del gasto según los manuales del Fondo Monetario
Internacional y a su vez se agrupan en gastos corrientes -necesarios para la
operación recurrente del sector público, tales como los sueldos, los gastos de
mantenimiento y el pago de intereses- y los gastos de capital -principalmente para
financiar proyectos de inversión-. Para la elaboración de este tipo de presupuesto,
se considera el preparado en el año precedente, por lo que posee características
“incrementalistas”. Como muestra del denominado “Paradigma Burocrático”, este
tipo de presupuesto prevaleció mundialmente durante la primera mitad del siglo
XX y es el que aún se utiliza en la mayoría de países de América Latina. Al
respecto, Caiden, N. (1988)25 señala que estos presupuestos presentan las
siguientes características: (i) generan persistentemente déficit fiscales como reflejo
del crecimiento del Estado; (ii) resultan en presupuestos impredecibles y difíciles
de controlar; (iii) producen un aumento incremental de un presupuesto que además
no está atado a estrategias; (iv) se concentran en insumos y no en productos ni
resultados; (v) generan una perspectiva de corto plazo; (vi) producen rigideces y
desperdicios debido al poco incentivo para la eficiencia; (vii) involucran una
contabilidad de caja que origina un manejo de activos débil; y (viii) usan
información débil sobre costos, productos y resultados. A ello puede sumarse dos
elementos más: el uso (y abuso) del control de la legalidad, y el hecho que los
incentivos están alineados para gastar el dinero asignado “a como de lugar”, puesto
que de no hacerlo se presume una falta de efectividad y se corre el riesgo de contar
con menos recursos en el presupuesto siguiente (“use it or lose it”).
b. Presupuesto por Programas (program budgeting). Si bien, como nota Kim
(2007)26 no existe una definición clara y acordada acerca de lo que son o hacen los
Presupuestos por Programas, el concepto detrás de ellos es relativamente simple: la
información contenida en los presupuestos debe estar estructurada de acuerdos a
los objetivos del gobierno (i.e. en programas del gobierno)27. Una característica
importante del Presupuesto por Programas es su foco en productos y resultados de
cada programa, lo que lo diferencia del Presupuesto por Línea28. Asimismo, bajo

24
Las funciones y capacidades de ambos poderes varían entre países, dependiendo principalmente de si el Poder
Legislativo tiene capacidad para reducir, reordenar o aumentar los montos propuestos por el Ejecutivo. Las
contingencias en caso de que el Poder Legislativo no apruebe el presupuesto dentro del límite de tiempo previsto
también difieren de país en país. Un repaso interesante acerca de las instituciones presupuestarias se encuentra en
Alesina, Alberto, Hausmann, Ricardo, Hommes, Rudolf y Stein, Ernesto. "Budget institutions and fiscal performance
in Latin America," Journal of Development Economics, Elsevier, vol. 59(2), pages 253-273, Agosto, 1999.
25
Caiden, N. Budgeting in Poor Countries: Ten Common Assumptions Re-examined, Public Administration
Review, 1988
26
Kim, John (ed.). From Line-item to Program Budgeting, global lessons and the Korean case. Korea Institute of
Public Finance and the World Bank.
27
Este tipo de presupuesto empezó a implantarse en los Estados Unidos desde mediados de la década de 1950, y
desde entonces ha sido adoptado por la mayoría de países desarrollados.
28
La definición de Presupuesto por Programas o Presupuesto Programático puede generar confusiones. En ocasiones,
se le llama así también a un Presupuesto por Líneas que agrupa esas líneas por programas, como podría ser el caso
peruano. Sin embargo, la definición académica (Kim, 2007, Robinson, 2007, por ejemplo) es diametralmente opuesta,

8
 esta clase de presupuesto se busca realizar un cálculo total de los costos de los
productos (full costing), es decir, no sólo contabilizar los costos directos sino
además, en la medida de lo posible dados los sistemas de información existentes,
otros tipos de costos vinculados a cada producto, como los indirectos, financieros y
overheads29. Aparte de esta complejidad, existen otros temas difíciles de tratar al
momento de implantarlo, cuando deben resolverse detalles tales como la
clasificación del gasto cuando existen múltiples objetivos, o la dificultad de
compatibilizar programas con unidades organizativas. En la práctica, cada país ha
resuelto estos y otros problemas de manera particular, y la mayoría cuenta con
presupuestos estructurados de al menos dos maneras (aunque siempre
considerando los resultados y los productos): por programas para el análisis de
políticas y definición de prioridades (la denominada versión analítica), y por
agencias o unidades organizacionales para realizar el control financiero (la
llamada versión gerencial). En cualquiera de estos casos, predomina la visión
institucional (ministerios, pliegos) para la provisión de los bienes y servicios por
encima de sus respectivas funciones de producción, es decir, importa más quién lo
produce que cómo se produce.
c. Presupuestos por Resultados (Results Based Budgeting). Las reformas más
avanzadas sobre el sistema presupuestario se relacionan con el PpR, instrumento
que basa las asignaciones presupuestarias en función a los resultados esperados y
los productos requeridos para ello, otorgando una mayor flexibilidad en el uso de
recursos corrientes al cambiar el ámbito de control de los insumos a los productos
y resultados. A su vez, esa mayor flexibilidad va de la mano y justifica la rendición
de cuentas, en vista de que los responsables o gerentes cuentan con las
herramientas básicas para influir sobre el logro de los productos. Por su lado, los
resultados a los que se refiere esta reforma se vinculan con la mejora de la calidad
de vida de la población30. Este tipo de presupuesto, a diferencia del Presupuesto
por Programas antes descrito31, exige la definición de los resultados que requieren
y valoran los ciudadanos para, a partir de allí, definir los cursos de acción y
estrategias para proveer los productos, independientemente de las instituciones que
finalmente los proveen. Asimismo, en el PpR se emplean mecanismos específicos
tales como la financiación atada a metas, los incentivos al nivel de agencia o la
presupuestación basada en fórmulas de financiación (Robinson, 2007). Por su lado,
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define a
su vez tres tipos de PpR32:
i. PpR Presentacionales, donde la información sobre resultados se presenta
adjunta a los documentos presupuestarios. Esta información se refiere a metas
o resultados y se incluye como referencia (background information) con fines

puesto que se trata de alinear el dinero a programas que contienen resultados medibles, no a insumos. Se utiliza
información de costos y beneficios de categorías de gasto representadas por programas, y además se recurre al uso
sistemático de información sobre rendimientos y resultados para tomar decisiones acerca de prioridades del gasto
público. Los elementos clave de este tipo de presupuesto es la información de resultados de cada programa y los
recursos consumidos para alcanzar esos resultados.
29
Para ello, se utiliza principalmente la metodología del activity-based costing, o ABC.
30
Según Robinson (2007), los PpR buscan fortalecer la relación entre la financiación y los resultados del gasto
público, a través del uso sistemático de información de rendimientos con el fin de mejorar la asignación y eficiencia
técnica del gasto público. Así, en el PpR se hace explícita la misión y objetivos del gobierno para explicar por qué el
dinero es gastado. Es una manera de asignar recursos para alcanzar objetivos específicos basados en los fines de los
programas y en resultados medibles. Bajo este método, todo el marco de planificación y presupuestación está
orientado a los resultados.
31
La literatura en ocasiones no distingue entre Presupuesto por Resultados y Presupuesto por Programas. Ambos
están, en teoría, orientados a resultados, priorizan los productos en vez de los insumos y calculan los costos totales de
estos productos.
32
Véase el Policy Brief de la OECD de marzo de 2008, disponible en:
http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf

9
 de rendición de cuentas y material de diálogo con los legisladores y
ciudadanos acerca de temas públicos. La información presentada no se emplea
para la toma de decisiones presupuestarias.
ii. PpR Informativos, donde los recursos se relacionan indirectamente con los
resultados pasados y futuros. La información de resultados juega un papel
importante en el proceso presupuestario, pero no determina el monto de las
asignaciones ni existe un peso predefinido para la toma de decisiones. La
información de resultados se utiliza, entonces, junto con otro grupo de datos
para el proceso de toma de decisiones (i.e es una variable más, pero no es
determinante). Este es el tipo de PpR más común en los países de la OCDE.
iii. PpR Directos (o Decisionales), que implican la asignación de recursos
basados en los resultados establecidos. Esta forma de presupuesto se emplea
sólo en sectores específicos en un número limitado de países de la OCDE33.
2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados
Si bien en teoría el PpR aparece como una alternativa óptima para asignar recursos públicos, en
la práctica su diseño e implementación son tareas complejas, por lo que pocos países en
desarrollo cuentan con esta herramienta implantada34. En efecto, las necesidades inherentes para
el funcionamiento de los PpR son amplias y variadas. Más allá de la decisión política y el
liderazgo necesario para implantar esta reforma, lo cual genera siempre resistencias al interior
del gobierno debido a intereses creados, se requiere desarrollar elementos comunes y un grupo
de herramientas de apoyo, las cuales también presentan sus propias complejidades.
Como ya se hizo evidente en el caso de la NGP y la GpR, en este caso tampoco existe una
receta única para implantar el PpR. De la literatura revisada sobre la experiencia internacional
es posible destacar tanto algunos conceptos o criterios que deberían considerase especialmente
en el diseño, así como ciertos instrumentos o herramientas que faciliten la implementación, cada
uno con su propio nivel de complejidad, conformando así una “lista de chequeo” para implantar
una reforma en el sentido descrito. Finalmente, se presentan algunas recomendaciones que ha
sido posible extraer de las experiencias de países desarrollados que ya experimentaron con el
proceso, por lo que surgen algunas lecciones que es necesario tener en cuenta al momento que
cada país define su propia reforma.
a) Marco conceptual – criterios clave del diseño
a. Eje ciudadano. El diseño sobre el cual se sostiene el PpR se basa en que la gestión
pública tiene como eje central el bienestar del ciudadano y no la eficiencia o
efectividad de las agencias públicas per-se. Así, el ciudadano es un cliente más que
un simple consumidor o usuario. En este sentido, es necesario crear o promover los
espacios de interacción entre el Estado y sus ciudadanos de una manera sistemática
y ordenada, con canales de comunicación fluidos y con un respeto mutuo que no
degenere en demandas ciudadanas omitidas ni en listas insostenibles de pedidos.
b. Racionalidad-lógica de la prestación. Un PpR requiere definir y relacionar
Productos (bienes y servicios a la ciudadanía) a Resultados (cambios esperados),
los que a su vez provienen de la misión y la visión de desarrollo de cada país. Ello

33
Una experiencia a considerar lo constituye la implementada por el Estado de Washington en los EEUU, el mismo
que considera una presupuestación que parte de los resultados que los ciudadanos valoran, luego de los cuales, se
plantean, bajo un enfoque causal, las estrategias a ser desarrolladas, y luego finalmente las asignaciones. Para
mayores detalles ver http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/.
34
Schick, A. (2001) en The changing role of the central budget office, OECD, Journal of Budgeting, señala que la
asignación de recursos en función de los resultados a alcanzar es una propuesta atractiva y bien conocida, pero con la
que no se ha conseguido avanzar todo lo esperado. Rose, A. (2003) en Results Orientated Budget Practices in OECD
Countries, Working Paper 209, Overseas Development Institute, menciona que países como Nueva Zelanda, Francia
y Canadá avanzan hacia un esquema de presupuestos por resultados de manera gradual e iterativa, complementando y
adaptando los sistemas existentes, mientras que Australia fue el único país que adoptó un cambio radical.

10
 implica la existencia de una cadena lógica “insumos-actividades-productos-
resultados”, y estos resultados son los prioritarios para el ciudadano. No obstante,
debe tenerse en consideración que si bien la creación y aplicación de modelos
lógicos son elementos que están cada vez más difundidos, la verificación de la
causalidad no es una tarea fácil debido a los inherentes problemas de atribución de
este tipo de ejercicio, i.e. los productos están bajo el control del gerente o
responsable público, pero los resultados no lo están totalmente. Aunque en teoría el
logro de un producto puede ser la causa de alcanzar un resultado, esa causalidad
puede ser difícil de probar debido a que los resultados obtenidos por lo general
responden a una serie de factores y eventos que van más allá de los productos
previstos. Por otra parte, además de la atribución, existen problemas de
temporalidad, puesto que muchas veces los resultados tardan más tiempo en
concretarse que los productos, por lo que un enlace adecuado entre ambos
indicadores debe ser incorporado en un esquema de PpR multi-anual.
c. Visión de proceso. El PpR incide en el ciclo continuo e integrado de la
programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del
presupuesto, propiciando la aplicación de instrumentos que aseguren, en cada fase,
el desarrollo de una gestión presupuestaria que llega al ciudadano e incide en su
bienestar. Desde esta perspectiva, la asignación basada en resultados y orientada a
productos, además de generar información de indicadores, debe incidir en los
ciudadanos-clientes en el momento mismo de la ejecución de los gastos y la
entrega de servicios.
d. Evaluaciones e información del desempeño para la asignación: La acción del
Estado, materializada en las asignaciones del presupuesto público, tiene como
finalidad satisfacer las necesidades prioritarias de sus ciudadanos de la mejor
manera y al menor costo posible. En ese sentido, el PpR debe priorizar la rendición
de cuentas, de tal manera que con base en indicadores objetivos e información de
desempeño se tome las decisiones de ajustes, eliminación o expansión de los
programas.
e. Modernización de sistemas administrativos, acciones de soporte e integración. Si
bien la implantación de un PpR representa una modernización total del sistema
presupuestario, para facilitar y potenciar los beneficios de esta reforma es
necesario que otros sistemas administrativos del Estado sean consistentes con la
gestión por resultados, por lo que se requiere de un diseño moderno de los sistemas
complementarios del gasto público. Ello implica cambios de procesos y hasta
culturales en los sistemas de tesorería, contabilidad, auditoría, control, compras y
contrataciones, entre otros. También es necesario contar con un sistema de recursos
humanos flexible que permita contratar y remunerar adecuadamente a los
funcionarios, así como sancionarlos en caso de incumplimientos. Incluso se
requieren cosas obvias aunque no por ello fáciles de realizar, como capacitar a los
legisladores para que realicen su análisis y propuestas en función a productos y
resultados y no sólo por líneas de gasto o programas y/o proyectos. Asimismo,
existe la necesidad de un sólido soporte tecnológico que incluya todas las
precisiones del caso (integración de la administración financiera, sistemas de
seguimiento, etc.). Aún más, un PpR debe sustentarse en una división clara y
coherente de los roles para la prestación de los bienes y servicios, antes que en una
mera división del trabajo basada en “funciones y competencias”, en la que a nadie
realmente le compete exclusivamente el bienestar del ciudadano. Esto incluye
también a las oficinas de auditoria.

11
 b) Instrumentos para la implementación
Para aplicar estos criterios se identifica algunas herramientas o instrumentos
presupuestarios, los cuales no sólo deben ser diseñados apropiadamente sino que serán
de suma importancia al momento de implantar el PpR:
a. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. La
implementación de un PpR contendrá la clasificación del gasto basada en
Resultados y Productos, es decir, tendrá que superarse progresivamente la
naturaleza institucional-incremental de la mayoría de Presupuestos por Línea
basados únicamente en insumos, para definir los resultados prioritarios con los
productos que tienen que ser provistos para lograrlos, incluyendo sus respectivos
costos totales. Los resultados prioritarios provienen generalmente de ejercicios de
definición de políticas de Estado, planificación estratégica o plan de gobierno
donde se priorizan los objetivos y metas que cada gobierno se compromete a
alcanzar. Los productos por lo general se definen conjuntamente entre el
Ministerio de Hacienda o Finanzas y los ministerios y agencias ejecutoras.
b. Costeo total de productos. La relación entre los insumos (gastos de personal,
materiales, etc.) y sus productos (número de fiscalizaciones, número de usuarios
atendidos, etc.) no es una práctica común en muchas administraciones públicas de
América Latina y, por supuesto, trae consigo fuertes requerimientos de adaptación
a procesos específicos y de información. En particular, la experiencia internacional
revela la necesidad de calcular la ejecución presupuestaria basada en devengados y
no en caja para así precisar el verdadero costo de los productos y, en ese sentido,
del desarrollo de sistemas de costeo apropiados para aproximarse, en la medida de
lo posible, al costeo total de productos, el cual incluye no sólo los costos directos
sino además los indirectos, financieros, overhead, etc.
c. Información oportuna y veraz. Como herramienta de gestión el PpR debe ser
capaz de brindar información precisa y oportuna para lo cual se utilizan
herramientas apropiadas para el seguimiento y monitoreo (con indicadores de
calidad35), así como evaluaciones apropiadas. No obstante, el manejo de los
indicadores de desempeño que sustentan los proceso del PpR debe ser balanceado
para evitar lo que Van Thiel y Leeuw (2002) denominan una “sociedad de
auditores”, esto es, consecuencias no buscadas que se materializan en la
proliferación de indicadores (generalmente de calidad dudosa o de interpretación
confusa) y de una burocracia que se dedica a la evaluación, inspección y auditoría
como razón de ser36.
d. Incentivos. Los sistemas modernos de PpR incluyen mecanismos de premios y
castigos37 dirigidos a cambiar la conducta tradicional de los burócratas, apegados a
no mirar más allá de la legalidad de sus acciones y del cumplimiento de sus
funciones. En este sentido, se requiere que la burocracia piense más en el

35
La literatura coincide en que los indicadores deben cumplir con las características resumidas en las siglas SMART,
en inglés, es decir, deben ser específicos, medibles, alcanzables, realistas y oportunos.
36
Véase van Thiel, Sandra y Frans Leeuw, The Performance Paradox in the Public Sector, Public Performance and
Management Review, Vol. 25, No 3, Marzo 2002. Los autores arguyen que existe una “paradoja del desempeño”, la
cual se refiere a la débil correlación entre los indicadores de desempeño y el desempeño en sí mismo.
37
Las recompensas se relacionan generalmente con elementos propios del presupuesto, como la prioridad o
protección presupuestaria, el aumento del presupuesto o el incremento en la flexibilidad en el uso de recursos. Las
sanciones también guardan esta relación, aunque la más directa por lo general es el despido del responsable de la
unidad ejecutora, toda vez que en los sistemas de PpR más desarrollados (Australia, Nueva Zelanda) esos
responsables son gerentes contratados por períodos cortos, bien remunerados y cuya permanencia en el cargo
depende de sus resultados. Naturalmente, los gerentes tienen discrecionalidad para contratar a sus empleados y fijar
sus remuneraciones.

12
 ciudadano que en sí misma y para ello es posible generar incentivos que faciliten
este cambio. Una manera de apoyar al PpR son los contratos de resultados, es
decir, acuerdos formales que especifiquen los resultados en términos de productos
o servicios, los premios y castigos acordados, así como los medios en que se basará
la evaluación, para lo cual se requiere de un sistema de seguimiento y monitoreo
eficaz.

Recuadro 1. Adaptabilidad a factores externos – el “riesgo” de la descentralización

La integración del proceso presupuestario bajo el PpR debe ir más allá de su propio entorno
en el sentido que tiene que ser compatible y consistente con otras realidades de cada país.
En particular, un PpR puede enfrentar serios obstáculos en su diseño e implantación si es
que no concuerda con la realidad descentralizada de cada país. Esto es relevante porque
bajo un esquema de PpR, la lógica presupuestaria se guía por una cadena lógica que termina
en el resultado al ciudadano, a quien le es relativamente indiferente qué nivel de gobierno
es el que le presta el servicio siempre y cuando se satisfagan sus demandas, mientras que
bajo los esfuerzos de la descentralización se suele “romper” o fragmentar la cadena de
producción de un servicio al definir competencias entre distintos niveles de gobierno sin
que necesariamente exista una integralidad y coordinación para su prestación efectiva.

c) Lecciones aprendidas y recomendaciones

Como se ha comentado, una serie de países ha experimentado -y lo continúa haciendo- con la
GpR y con el PpR. Específicamente, los países más desarrollados suelen contar con PpR
adaptados a sus propias realidades y con diversos grados de sofisticación, mientras que son
pocos los países en desarrollo que pueden mostrar logros en este sentido, aunque las iniciativas
son cada vez más comunes. En el Anexo 2 se presenta un breve repaso de las experiencias de
ambos tipos de países en el diseño e implementación del PpR.
De la experiencia acumulada por los países miembros de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE), se ha documentado tanto lecciones como recomendaciones que
surgen del diseño e implementación del PpR. En particular, el Comité de Administración
Pública de la OCDE ha resumido algunos de los elementos más notables de estas reformas, a
manera de lecciones aprendidas38:

Es importante lograr la secuencia y el ritmo correcto de estas reformas, así como desarrollar
un cronograma de implementación realista.

La secuencia de implementación depende del avance de otras reformas relacionadas y del
estado del sistema de administración pública existente. No existe un modelo único que
pueda ser aplicado por igual en todos los países. La adaptación a cada país depende de
factores como la historia y el contexto político y social. Por ejemplo, Austria y Corea
decidieron aplicar el PpR de manera casi inmediata, con un enfoque de shock
presupuestario, mientras que Canadá y Dinamarca trabajan y siguen mejorando su PpR
desde hace más de dos décadas, con un enfoque incremental y gradual.

El Presupuesto por Resultados y la Gestión por Resultados están relacionados
intrínsecamente. Al final, la información generada necesita ser empleada por los gerentes
para mejorar el rendimiento de los programas y, en este sentido, surge el tema central de
cómo generar incentivos para que estos gerentes utilicen esta información en beneficio de la
población.

38
Public Governance and Territorial Development, Public Management Committee. Sequencing and Pacing of
Performance Budgeting Reforms: Summary of the 5th annual meeting of the SBO Network on Performance and
results, 27-28 October 2008.

13

Las consideraciones acerca del uso que se le va a dar a la información que se genere con el
PpR deben ser elaboradas desde el principio del diseño y guiar todos los aspectos de este
enfoque.

Un enlace mecánico entre recursos y resultados no es posible ni deseable. No obstante, la
información acerca de resultados puede jugar un papel importante en todo el proceso
presupuestario, como apoyo para la toma de decisiones.

La comunicación es un aspecto vital del proceso. El lenguaje es importante y debe
mantenerse simple, evitando el uso de jergas.

Debe existir un mejor entendimiento de cómo presentar la información de resultados en
línea con las diversas necesidades y propósitos de los actores: ejecutivos, no-ejecutivos,
políticos, el público y los ciudadanos individuales.

Debe realizarse esfuerzos para entender mejor la manera en que las legislaturas pueden
servir de mayor apoyo para el PpR.

Es necesario seguir profundizando sobre la forma en que el PpR puede trabajar en las
distintas etapas del proceso presupuestario y en los diferentes niveles del gobierno.

Asimismo, la OCDE presenta una serie de recomendaciones puntuales para el diseño e

implantación de los Presupuestos por Resultados39.
Diseño del PpR:

Adaptar el enfoque al contexto político nacional puesto que no existe un modelo único de
PpR.

Tener claridad en los objetivos de la reforma y expresárselos claramente a todos los
participantes en el proceso desde el principio.

Considerar cómo los sistemas presupuestarios vigentes pueden ser alineados para adecuarse
al enfoque por resultados.

Integrar la información de resultados dentro del proceso presupuestario, pero evitar sistemas
generalizados en todo el gobierno que aten inflexiblemente los resultados con la asignación
de recursos.

Designar reformas con el cliente final en mente.

Involucrar a los actores clave en el diseño de las reformas.

Desarrollar un marco de planificación y reportes común para todo el sector público.

Desarrollar y utilizar diferentes tipos de información e indicadores de resultados.

Realizar evaluaciones independientes sobre la información de resultados que sean simples y
entregados de manera oportuna.

Desarrollar incentivos para motivar a los servidores públicos y a los políticos para que
cambien su comportamiento.

Implementación del PpR:

Encontrar un enfoque de implementación apropiado a las estructuras institucionales y de
gobernabilidad.

Permitir flexibilidad en la implementación.

El apoyo de los líderes políticos y administrativos es vital para implantar el cambio.

Desarrollar las capacidades de los ministerios de finanzas y de gastos.

Enfocarse en resultados, no sólo en productos.

Tener objetivos precisos, medir y monitorear el progreso hacia su logro.

Limitar el número de metas, pero emplear varias medidas.

Tener sistemas de información que se comuniquen entre ellos.

La cooperación inter-organizacional es vital.

Las consultas y la apropiación son importantes.

Considerar cómo los cambios en las reglas presupuestarias pueden influir en los
comportamientos, sea para bien o para mal.

Adaptar los enfoques de la reforma a los cambios en las circunstancias.

39
Ibid. Véase http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf

14

Mejorar la presentación y el reporte de la información de resultados.

Reconocer los límites de la información de resultados.

Recordar que el viaje es tan importante como el destino.

Manejar las expectativas.

En suma, existe el reconocimiento de que la implementación del PpR es un proceso que

continúa evolucionando y que cada país decide cómo adaptar los principios generales a su
propia realidad.

15
 II. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN
EL PERÚ
A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú
Durante las últimas dos décadas, el Perú ha realizado esfuerzos por reformar al Estado en
general y a su administración pública en particular. El ímpetu inicial de la década de 1990 se
tradujo en un cambio en el modelo económico y en el mismo papel del Estado, virándose hacia
la apertura y la desregulación, condiciones que permitieron que en la actualidad se mantenga un
desempeño favorable en términos de crecimiento económico y estabilidad.
Si bien el ritmo de este tipo de reformas estructurales prácticamente se detuvo durante el
segundo lustro de aquella década, el país experimentó algunos esfuerzos desarticulados
dirigidos a mejorar la eficiencia y efectividad del Estado. En particular, debe señalarse que los
esfuerzos por plasmar una profunda reforma de la administración pública durante la década de
1990, iniciativa que se resumía en una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y apoyada por
un grupo de burócratas y por organismos multilaterales, no se concretó debido a diversos
factores como la falta de apoyo político al más alto nivel, una ausencia de apoyo de parte de la
opinión pública debido a la asociación que se hizo de la reforma con despidos masivos40.
Desde el año 2000, el sector público peruano empieza a adaptar un grupo de herramientas
vinculadas al Planeamiento Estratégico. Así, las entidades públicas desarrollan instrumentos
como el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) y los Planes Estratégicos
Institucionales (PEI), ambos con una visión de mediano plazo, así como los Planes Operativos
Institucionales (POI) que se elaboran anualmente. En estos documentos se describen la visión y
la misión de cada entidad, e incluyen objetivos, estrategias, lineamientos de política y
actividades, las que a su vez incluyen indicadores con metas físicas y presupuestarias. También
se trabaja en el desarrollo de la denominada matriz FODA, que resume las Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas de cada entidad. No obstante, si bien este tipo de
iniciativas e instrumentos responden a los principios de la GpR, no contemplaban su
articulación real con el proceso presupuestario y por ello se convierten muchas veces en
documentos referenciales, no operativos. No obstante, se reconoce que este tipo de esfuerzo
representa un cambio en la cultura del sector al tratar de reforzar la planificación pública y
definir planes que, en el papel, poseen una relación con el presupuesto la que, sin embargo, no
es vinculante41. Sin embargo, un déficit, a la luz de los desarrollos conceptuales modernos, es
que este ejercicio aun se corresponde con la tradición institucional en la que las entidades se ven
a si mismas42.
Otro grupo de iniciativas, que partió del enfoque de que la gestión pública debía adoptar una
orientación hacia la obtención de resultados, se concretó mediante herramientas de gestión que
se tradujeron en “contratos” firmados entre un ente central (“el principal”) y algunas entidades
públicas (“el agente”), donde se incorporaban metas de desempeño y, generalmente, algún tipo
de incentivo. Prueba de ello son:
Los Acuerdos de Gestión suscritos entre 1997 y 1999 entre el Ministerio de Salud y algunos
hospitales y redes de salud, y retomados en 2002 con las Direcciones Regionales de Salud;

40
Un repaso detallado de los esfuerzos y alcances pretendidos por la reforma de la administración pública durante
aquella década se encuentra en Cortázar, Juan Carlos. La Reforma de la Administración Pública Peruana (1990-
1997). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas de gestión pública. Documento de Trabajo.
Banco Interamericano de Desarrollo, 2002, así como en Abusada, R., Fritz Dubois, Eduardo Morón y José
Valderrama (editores). La Reforma Incompleta. Rescatando los Noventa. Universidad del Pacífico, 2000.
41
Al respecto, debe señalarse que no se ha realizado una evaluación sistemática del impacto de este tipo de
instrumentos sobre la gestión pública, ni de su utilidad dentro de la toma de decisiones de las entidades que las
adoptaron.
42
Una búsqueda simple en Internet de las definiciones de Visión y Misión de las entidades públicas reflejan esta
afirmación. En estas, las visiones se formulan en torno a como se ve la institución al futuro (“ser la institución
líder…”) y las misiones con relación a qué hacen (“conducir el proceso…”). Pero ninguna en función a cómo
visualiza al ciudadano.

16
Los Convenios de Gestión implantados entre 1999 y 2005 por el Fondo Nacional de
Financiamiento de las Actividades Empresariales del Estado;
Los convenios de gestión que suscribiría la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) según
lo dispuesto por la Ley Marco de Modernización del Estado, Ley No 27658 del 30 de enero de
2002, y que sería uno de los pilares del proceso de modernización de la gestión del Estado; y,
Los Convenios de Administración por Resultados (CAR) suscritos entre la Dirección Nacional
de Presupuesto Público (DNPP) del MEF y una serie de entidades públicas entre 2002 y 2006, y
retomados recientemente en el marco del Presupuesto por Resultados (Resolución Directoral N°
052-2008-EF/76.01), como se explica más adelante.
Estas iniciativas tuvieron un impacto positivo en su momento43 e introdujeron algunos
elementos valiosos para la gestión tales como el uso de indicadores de desempeño y un enfoque
que prioriza los resultados en lugar de los procesos, pero su vigencia fue transitoria debido
principalmente a la disminución del apoyo político. En la mayoría de casos, estas herramientas
se trabajaron de manera poco articulada y sin mayor complemento con aquellas del
Planeamiento Estratégico mencionadas anteriormente.
Por su lado, más allá de su participación en los CAR a través de la DNPP, el MEF intentó
implantar algunas reformas desde su posición de rectoría en la asignación de recursos.
Apoyados en condiciones acordadas con la banca multilateral y estipuladas en los denominados
Policy-Based Loan (PBL), desde 200144 se buscó apoyar la eficacia del gasto público definiendo
una serie de programas cuyo presupuesto se determinó como inflexible a la baja, con el objetivo
de que esa protección blindaría a determinados segmentos de la administración pública de los
ajustes presupuestarios y de este modo se facilitaría el suministro de los recursos clave para la
gestión45. Así, se empezó a trabajar con Programas Protegidos monitoreados desde la Dirección
General de Programación Multianual (DGPM) del MEF, que consistían en una bolsa de dinero,
sin indicadores de seguimiento o desempeño, evolucionando hacia 2004 cuando se firmó un
nuevo PBL con el BID para la Reforma de Programas de Superación de la Pobreza y Desarrollo
de Capital Humano (PE-0247), acordándose el mantenimiento de un mínimo de asignaciones
presupuestarias para los programas protegidos -sectores sociales pre identificados-, con algunos
indicadores de seguimiento, en 2005 y 2006.
Por otro lado, hacia el 2003 se creó en el MEF un grupo de mejora de la calidad del gasto de los
ministerios con la finalidad de lograr ahorros -se pudo reducir el gasto en bienes y servicios en
un promedio del 10%, obteniéndose ahorros notables en el sector de educación donde se contó
con una contraparte comprometida en el esfuerzo-. Más adelante se amplió la medida a los
Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y se promovió las fusiones entre ellos.
Por su parte, en 2004 (Directiva N° 019-2004-EF/76.01), desde la DNPP, se decide realizar un
seguimiento a los indicadores existentes relacionados con las metas presupuestarias de los
instrumentos de planeamiento estratégico (i.e el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto
Público46); no obstante, rápidamente se concluye que la gran mayoría no era de calidad para los

43
Véase los informes de consultoría en las direcciones :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/UsoyEfectividaddelosConveniodeGestion.pdf y
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/EvaluaciondelaAplicaciondelos CARs2005.pdf
44
Durante 1998-99 el gobierno desarrolló una lista de programas sociales protegidos con la intención de reducir la
prociclicidad del gasto social. Sin embargo, dicha lista no fue adoptada formalmente ni existieron los mecanismos
para exigirlo. En suma, el gasto público era altamente discrecional.
45
Uno de los acuerdos del PBL Programa Sectorial de Transparencia y Reforma en Políticas Fiscal, Social y de
Justicia (PE-0212) acordado con el BID en 2001, fue la aprobación por el MEF del nivel mínimo de gasto para los
programas protegidos seleccionados y la creación de un plan trimestral para controlar o monitorear la ejecución por
programa, subprograma y proyecto. Se llegó a proteger el equivalente al 10,3% del gasto primario presupuestario.
46
Según el documento “Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel del gobierno nacional en Perú”
disponible en la dirección : http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/incompleto.html, se trata de crear “un
conjunto organizado y sistemático de procesos y procedimientos, formalmente institucionalizados, con cobertura
general sobre el sector público (al menos a nivel del gobierno nacional), de obligatorio cumplimiento, con un ente
rector o unidad coordinadora que establece estándares y metodologías y regula las relaciones con instancias técnicas

17
fines de la gestión y que su número era excesivo respecto de su utilidad47, intentándose
modificar los instrumentos de planificación (DS-163-2004), pero se fracasó al no tener el
respaldo de un sistema nacional de planificación fuerte que lo sostenga48.
Se opta entonces por vincular la planificación al presupuesto y, por ello, en la formulación del
presupuesto de 2006 se decidió definir nueve Acciones Prioritarias vinculadas a los sectores
sociales, las cuales gozarían de protección presupuestaria (inflexibilidad a la baja). Del mismo
modo, en la Ley de Equilibrio de 2006 se definió que el 30% de los créditos suplementarios se
debía asignar a estas acciones, cosa que no se cumplió inicialmente debido a la debilidad de las
solicitudes por parte de los sectores, quienes no podían sustentar cuánto, para qué, ni qué
resultado se obtendría si se asignara estos recursos.
En el Presupuesto Público del año fiscal 2007 se incorporó un total de 11 Acciones Prioritarias a
las cuales se protegía y se priorizaba al momento de los créditos suplementarios del
presupuesto. Sin embargo, este esfuerzo resultó vano en el sentido de que las acciones por
mejorar las capacidades de gestión de los sectores involucrados en la priorización fueron débiles
por lo que no fueron capaces de ejecutar el mayor gasto asignado, resultando evidente la
ausencia de una planificación estratégica atada al presupuesto.
Estas iniciativas, relativamente valiosas bajo un punto de vista estático, pierden efectividad
desde el momento en que no se trabajan de manera articulada ni forman parte de un plan
maestro de la reforma de la administración pública.
B. Los sucesos detrás de la reforma
El concepto de Presupuesto por Resultados surge dentro del MEF en medio de las diversas
iniciativas de protección presupuestaria y de monitoreo que se llevaban a cabo, descritas en el
capítulo precedente. En el marco de las cooperaciones técnicas vinculadas a los préstamos
sectoriales (PBL) o préstamos programáticos con organismos multilaterales, se desarrolló un
acervo de conocimiento que facilitaba incorporar una visión de mediano o largo plazo para la
solución de los problemas. En el 2006 se empezaba a definir una Gestión Presupuestaria basada
en Resultados, que ya incluía elementos del PpR puesto que se reconocía, entre otras cosas, la
necesidad de articular la planificación con la programación presupuestaria49.
En la Ley del Presupuesto del Sector Público 2007 (Ley Nº 28927) se incluyó un capítulo
específico acerca del PpR. En este “Capítulo IV: Implementación del Presupuesto por
Resultados”, presentado en el Anexo, se estableció la gestión presupuestaria basada en
resultados y se recogió la idea de los Programas protegidos para establecer las 11 Acciones
Prioritarias que no sólo gozarían de protección presupuestaria como en el pasado, sino que
además se les obligó a contar con indicadores de desempeño y se les sujetó a un seguimiento de
los mismos.
Asimismo, se creó la figura de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la cual
aplicaría para todo el sector público en el proceso de programación del presupuesto para el año
fiscal 2008, y se instruyó a la DNPP a liderar el proceso de cambio.
En marzo de 2007 se llevó a cabo el Seminario “Hacia un Presupuesto por Resultados en el
Perú” con la participación de expertos internacionales y funcionarios de organismos de
cooperación multilateral50. Por su lado, en mayo del mismo año el Ministro de Economía y

en las diferentes dependencias públicas en materia de M&E, que se trata de complementar armónicamente con los
otros sistemas administrativos y de información existentes que determinan los incentivos y parámetros esenciales del
comportamiento de la burocracia pública”.
47
Véase el informe de consultoría realizado en 2005 en la dirección :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/AlcancesyLimitacionesdelosIndicadores.pdf
48
El ente encargado de la planificación en el país es el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN),
entidad cuya creación se anticipa desde 2002, se crea en 2005 pero cuya operatividad no se concreta sino hasta 2008.
49
Véase la presentación “Hacia una Gestión Presupuestaria basada en Resultados”, disponible en la dirección :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/presentaciones/presentaciones.php
50
Véase los detalles en la dirección: http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/generacion_capacidades.php

18
Finanzas expuso ante el Congreso el Plan de Implementación del PpR en el Perú, elaborado con
el apoyo de la Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ, donde ya se vislumbran algunos de
los instrumentos que se necesitaba crear para vincular la planificación con el presupuesto y para
efectuar el seguimiento y la evaluación de las metas y los indicadores, así como el interés y
necesidad de mejorar la capacidad de gestión institucional, promover la transparencia y la
rendición de cuentas y actualizar y racionalizar la normatividad acorde con la reforma.
De este modo, durante buena parte del 2007 la DNPP dirigió parte de sus esfuerzos a cumplir
con el mandato legal del PpR, trabajando en el diseño de un sistema que, si bien puede resultar
relativamente fácil de comprender, conlleva una serie de detalles y obstáculos al momento de
ponerlo en práctica. La experiencia internacional era valiosa como referencia, pero era
imposible “transplantar” alguno de los modelos existentes a una realidad como la peruana, que
cuenta con características propias en temas como la carrera pública, la capacidad institucional,
la legislación laboral, la descentralización, las responsabilidades de planificación, entre otros.
También durante ese año, el equipo PpR dedicó buena parte de su tiempo a la capacitación a los
sectores y los gobiernos regionales en los conceptos fundamentales del PpR.
Así, durante el 2007 se preparó el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008 en el
cual se definió, un total de cinco Programas Estratégicos (PE) que respondían en buena medida
a las once Acciones Prioritarias del presupuesto de 2007. Estos cinco PE fueron: Salud Materno
Neonatal; Articulado Nutricional; Logros de Aprendizaje al finalizar el III Ciclo; Acceso de la
Población a la Identidad; y, Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de Mercado51.
El foco en la reducción de la pobreza y la exclusión social, así como en la mejora en la calidad
de vida de los peruanos, era evidente.
Sin embargo, durante la ejecución del presupuesto de 2007 no se logró avances, pues no se
asignó recursos ni se definieron indicadores adecuados a estos programas52. A pesar de ello,
quedó registrado el inicio del cambio y a partir del 2008 se inició la asignación de recursos a
dichos PE y el desarrollo de indicadores apropiados.
No obstante los avances descritos, hacia finales de 2007 aún quedaba pendiente el desarrollo
metodológico para completar el diseño e iniciar la reforma. En otras palabras, el qué se
pretendía hacer estaba relativamente claro, pero el cómo aún necesitaba trabajarse. Es en esta
coyuntura que se evaluó el desarrollo metodológico que se venía implantando en el sector salud.
En el mismo sentido y de manera paralela, se decidió adoptar el enfoque de evaluaciones
implantado en Chile (utilizado también posteriormente en Colombia con las Evaluaciones
Focalizadas) y durante 2008 se diseñó la metodología para las Evaluaciones de Diseño y
Ejecución Presupuestal (EDEP), partiendo del beneficio de que este tipo de evaluación resulta
costo-efectiva para los fines del PpR, es decir, se podía alcanzar resultados pertinentes para la
toma de decisiones bajo el PpR de una manera relativamente rápida y a un costo relativamente
bajo.
De este modo, la reforma tomó su propio impulso y empezó a implantarse, y los primeros pasos
para la transformación de la gestión pública basada en resultados llegaron a materializarse. En
lo que sigue de este documento, se reseña el diseño conceptual que hasta la fecha ha sustentado
el enfoque del PpR, se presentan las herramientas más importantes durante el proceso de
implantación y se resume algunos de los logros alcanzados.

51
De acuerdo a la exposición de motivos del presupuesto de 2008, “La formalización en el proceso presupuestario
2008 de estos PE se dio el 04 de julio pasado con la publicación de la Directiva Nº 010-2007-EF/76.01, que fue
complementaria a la Directiva Nº 006-2007-EF/76.01 para la Programación y Formulación del Presupuesto Público
del sector público. En esta directiva se establecieron las disposiciones para la programación y formulación de los
programas piloto de presupuesto por resultados, señalando los marcos lógicos, la matriz de indicadores y las cadenas
creadas en la Estructura Funcional Programática para estos 5 programas estratégicos”.
52
Además, como se mencionó anteriormente los efectos del Capítulo IV en la ejecución presupuestaria fueron pobres
debido a los problemas inherentes a la gestión pública, los cuales sólo no se cambian con una ley. Sin embargo, la
trascendencia de este Capítulo IV radica en que sientas las bases legales para la reforma.

19
 C. Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú
La necesidad de rediseñar el sistema presupuestario surge de diversos diagnósticos que
revelaban debilidades del sistema vigente. Las más importantes pueden resumirse en:
(i) Preponderancia del principio único de asignación institucional, sin que exista
una correspondencia real entre las demandas ciudadanas (resultados) y la oferta
de bienes y servicios provistos por el Estado (productos);
(ii) Asignación histórica, mediante la cual las entidades financian su accionar, que
se mantiene entre años, sin uso de información de evidencias sobre eficacia de
las mismas;
(iii) Adquisiciones y contrataciones con baja conexión a servicios (productos)
claves o prioritarios;
(iv) Unidades operativas, prestadoras de servicios, que no cuentan con insumos en
estructuras y proporciones adecuadas para proveer los productos;
(v) Población que no necesariamente acude a centros prestadores de servicios.

En general, esto se correlacionaba con serios problemas de gestión que se traducían en una baja
ejecución de los recursos asignados, en incentivos perversos para gastar antes de fin de cada
período para no perder los recursos y en compras no alineadas con los servicios sino con temas
administrativos. Esta problemática, que en buena medida aún persiste, es la que se intenta
enfrentar con el enfoque del PpR.
La conceptualización del PpR se basa en los aportes teóricos resumidos en el capítulo anterior.
En tal sentido, se define al PpR como la “aplicación de principios y técnicas para el diseño,
ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación sustentada entre
bienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en el bienestar ciudadano
(resultados). Esto implica virar de la forma tradicional de asignar los recursos y tomar
decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que
privilegia al ciudadano como el eje y asigna recursos con base en desempeño”.
El PpR presenta algunas características que lo diferencia de los presupuestos tradicionales que
se aplicaban en el país.
a. En primer lugar se cambia el énfasis pasando de las instituciones a los resultados
que valora y requiere el ciudadano: en la lógica tradicional, en el Congreso y al
interior del Poder Ejecutivo se debaten las asignaciones presupuestarias en función
de las instituciones, mientras que en la lógica del PpR, las negociaciones y
asignaciones deben realizarse en función de los resultados y el desempeño de los
ejecutores53.
b. En segundo término, otro énfasis que cambia es el pasar de los insumos a los
productos: tradicionalmente se asigna el presupuesto según los insumos (p.e.
remuneraciones, bienes y servicios, etc.), que se enmarcaban bajo un programa o
proyecto, mientras que con el PpR esas asignaciones se hacen por insumos
conectados a producto (vacunas aplicadas, libros distribuidos, etc.)54, según
estructuras de costos y modelos operativos.

53
Un aspecto notable que surge de la decisión de trabajar con Programas Estratégicos es que se opta por un enfoque
transversal en lugar de uno sectorial o institucional. En efecto, el enfoque presupuestario propuesto, que en buena
medida se hereda del enfoque de las Acciones Prioritarias, plantea los resultados en función a una problemática
nacional -pobreza, exclusión, baja calidad de vida, en este caso- y no a una entidad, ministerio o gobierno
subnacional en particular. Este cambio de enfoque se sustenta precisamente en lo recomendado por la teoría de la
Gestión por Resultados, es decir, en la necesidad de centrar la atención en la obtención de resultados para el
ciudadano y no en las instituciones, las cuales son sólo los vehículos para lograr lo resultados mediante la provisión
de sus productos (bienes y servicios).
54
En 2007, al formular el presupuesto asociado con la desnutrición crónica, las instituciones presentaron alrededor de
420 líneas presupuestales, cuyas denominaciones hacían referencias a insumos o procesos. En 2008, en la lógica de
PpR se determinó que el Estado debería entregar 25 productos a los ciudadanos para reducir la desnutrición crónica.

20
 c. En tercer lugar, con la reforma presupuestaria se pasa del “incrementalismo” a la
cobertura de productos: bajo el PpR, primero debe establecerse recursos según
coberturas de productos y después se distribuye por instituciones según el papel
que desempeñan. En tal sentido, la aplicación de esta metodología obliga a
desarrollar estructuras de costos y a calcular costos unitarios de los productos que
se entrega al ciudadano, información esencial para cuantificar lo que cuesta un
producto y después distribuir el presupuesto por instituciones según el rol que
tienen en la entrega del producto.
d. En cuarto término, el PpR se involucra en acciones que propicien una gestión
efectiva del Estado, yendo más allá del simple control financiero que se reduce a
verificar si se gastó lo asignado según los marcos normativos.
e. En quinto término, el PpR utiliza información de desempeño referida a los
resultados logrados con los recursos públicos y a los costos de alcanzar dichos
resultados, la misma que es utilizada en las decisiones de asignación presupuestal.
Una característica destacable en el PpR que implementa el Perú es la aplicación del enfoque de
políticas públicas basadas en evidencias. A través de este, el trabajo técnico para comprender los
problemas y definir, implementar y evaluar soluciones se fundamenta en la búsqueda
sistemática de evidencias, en la literatura existente, según el estado actual del conocimiento.
Por último, el diseño contempla una implantación gradual del PpR, empezando por pocos PE,
pocas EDEP y el seguimiento a un número pequeño de indicadores de resultado y de producto,
para en el camino ir validando las metodologías y construir un sólido sistema de indicadores, de
manera tal que la cobertura total del presupuesto público bajo la metodología PpR tomaría
varios años.
Esta conceptualización, que se plasma en los instrumentos y características que se presentan en
la sección siguiente, difiere de esfuerzos realizados en otros países. A diferencia de las
experiencias con el Enfoque Centralista de la GpR aplicado en Colombia, Costa Rica, Bolivia,
Brasil, México o Ecuador, el monitoreo y evaluación es un elemento del sistema presupuestario
más que del sistema de planificación. A diferencia del caso de Nicaragua, existe un sustento
lógico para la definición de resultados y productos y además se realiza una revisión exhaustiva
de la calidad y pertinencia de los indicadores. A diferencia del ejemplo de Uruguay, la
conceptualización del presupuesto no es institucional, sino transversal, por tema.
Finalmente, de la lista de chequeo presentada en el capítulo anterior sobre los conceptos e
instrumentos considerados necesarios para implementar un PpR, según la experiencia
internacional, se señala lo siguiente:
a. Eje ciudadano. El marco conceptual que sostiene los desarrollos metodológicos
considera en todo momento que el ciudadano es el eje de la gestión pública y de la
intervención del Estado.
b. Racionalidad – lógica. La metodología incide fuertemente sobre el sustento de
productos basados en una cadena lógica y con evidencia empírica o sustentada.
c. Visión de Proceso. La implantación del PpR en el Perú cuenta con elementos y
metodologías aplicables a la programación, formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación del presupuesto.
d. Modernización de sistemas administrativos. Se trabaja con los sistemas
manejados por el MEF en la estandarización de clasificadores, nomenclaturas, etc.
Existe aún restricciones legales y está pendiente la modernización de otros
sistemas bajo un enfoque de Gestión por Resultados, tales como los de contraloría,
compras y servicio civil, entre otros.
e. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. El diseño y la
implementación parten de Programas prioritarios para el país con foco en las

21
 demandas del ciudadano, con un enfoque por temas y no institucional, que
identifica productos (servicios) pertinentes para el logro de resultados.
f. Costeo total de productos. Se avanza con el costeo total de algunos productos que
corresponden a agencias donde se ha implantado el Sistema Integrado de Gestión
Administrativa (SIGA). No se aplica la metodología de costeo total basado en
actividades o ABC.
g. Información oportuna y veraz. Como se detalla más adelante, se está trabajando
junto con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) para la
elaboración de indicadores consistentes con el PpR. Se está armando la línea de
base y se cuenta con una batería de indicadores de seguimiento, tanto de producto
como de resultados.
h. Incentivos. Se cuenta con directivas para el tema de los incentivos, aunque aún
falta definir y aplicar un sistema generalizado de incentivos atados al PpR.
Por último, conviene anotar que los esfuerzos por diseñar Programas Estratégicos bajo una
óptica de prestación de servicios al ciudadano enfrentan serios obstáculos de cara al proceso de
descentralización que experimenta el país. En diversos casos, los productos que generan
determinados resultados son provistos por el gobierno central y los gobiernos subnacionales
paralelamente, sin que exista una coordinación ni una delimitación clara de funciones entre
niveles de gobierno lo cual puede generar no sólo duplicaciones sino además afectar la función
de producción de determinados servicios.
D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados
La implantación de una reforma como la del PpR no es una tarea sencilla por lo mismo que se
trata de una reforma estructural que no sólo requiere de nuevas herramientas sino que además
implica un cambio en la cultura de la gestión pública prevaleciente. Aún más, el nuevo sistema
debe ser capaz de adaptarse a las características particulares del país, por lo que las experiencias
internacionales en cuanto al proceso de implantación no pasan de ser útiles referencias.
Bajo estas circunstancias, la implantación del PpR generó la necesidad de desarrollar
instrumentos ad-hoc a la realidad y a las restricciones nacionales. En este sentido, hasta la fecha
el diseño ha incorporado el desarrollo de cuatro herramientas complementarias dentro del marco
del PpR:
a. La Programación Presupuestaria Estratégica en la que se definen los resultados
de la gestión pública que inciden directamente sobre la ciudadanía y, sobre la base
de evidencia científica primordialmente, se definen aquellos productos (incluyendo
estructuras de costos) que inciden sobre esos resultados, asignándose después el
presupuesto correspondiente;
b. El Sistema Integrado de Gestión, que permite la sistematización de los procesos
de programación operativa y ejecución, según estructuras de costos y metas de
provisión de productos, permitiendo además, monitorear la cadena de provisión
logística hasta el punto de atención al ciudadano.
c. El Seguimiento de los indicadores de resultado y de producto, que parte desde
el cálculo de líneas de base hasta los arreglos institucionales con otras entidades
generadoras de información primaria55, y cuyo monitoreo sostiene la interpretación
y evaluación presupuestaria, al tiempo que permite validar las cadenas lógicas
propuestas.

55
En las leyes presupuestarias anuales se establece que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
coordina con el MEF y las entidades del Gobierno Nacional la recolección de información estadística necesaria para
el reporte de los valores de los indicadores de desempeño principales, cuya información no pudiera ser generada por
los sistemas estadísticos propios de dichas entidades.

22
 d. Las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestaria, en la que evaluadores
independientes evalúan los resultados alcanzados por ciertos programas, líneas
presupuestarias o entidades públicas, permitiendo con ello justificar la toma de
decisiones en materia presupuestal en el marco del PpR. Se contemplan
Evaluaciones de Programas/Proyectos y Evaluaciones de Impacto;
Como resultado, se han desarrollado metodologías que se reseñan más adelante debido a su
importancia dentro del PpR y a que, hacia finales de 2009, ya se encuentran operativas.
Adicionalmente, el diseño contempla la consideración de otros temas, iniciativas o instrumentos
de complemento y soporte, tales como:
e. La Transparencia y el Monitoreo Participativo. De acuerdo a lo señalado en las
leyes anuales de presupuesto, la DNPP “desarrolla los mecanismos necesarios para
la transparencia de la información relacionada a la implementación del presupuesto
por resultados, difundiendo, a través de su portal, la relación de indicadores para
medir los resultados, la línea de base de los mismos, las metas establecidas a nivel
nacional, regional y local, y los avances en el cumplimiento de las metas”.
Asimismo, con el Monitoreo Participativo se busca propiciar un involucramiento
informado por parte de los actores locales (miembros de comités de vigilancia,
actores del presupuesto participativo, asociación de beneficiarios, entre otros) en el
seguimiento y exigencia de productos y resultados priorizados y ejecutados en el
marco de los PE;
f. Los Incentivos a la Gestión. A partir de 2008 se busca retomar la iniciativa de los
CAR, expidiéndose la Resolución Directoral N° 052-2008-EF/76.01 “Directiva
para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los Convenios de
Administración por Resultados a aplicarse a partir del Año Fiscal 2009 en el marco
de la implementación del Presupuesto por Resultados”. En los CAR, la entidad
pública se compromete, por un lado al cumplimiento de un conjunto de indicadores
cuantificables relacionados al logro de determinados productos y resultados y, por
otro lado, al cumplimiento de Compromisos que contribuyan a la mejora de la
gestión. El cumplimiento de dichos Compromisos otorga el derecho a un
Reconocimiento.
g. La Generación de Capacidades. Como parte de sus funciones de diseminación
metodológica, la DNPP realiza constante y frecuentemente eventos de capacitación
(cursos, talleres, seminarios, etc.) relacionados con la GpR en general y el PpR en
particular56.

a. Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE)

La Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) se define como el proceso sistemático
mediante el cuál se vinculan resultados requeridos y valorados por los ciudadanos para el
Desarrollo, con los productos necesarios para su logro. Una de las características más
importantes de la PPE radica en que los productos y los resultados identificados, así como las
relaciones entre ellos, deben estar sustentados en evidencias, sobre cuya base se construyen
intervenciones articuladas, mejorando los niveles de eficacia y eficiencia en el accionar público.
Esta metodología, permite centrar el análisis y diseño en lo que se quiere lograr a favor del
ciudadano, y qué habría que hacer para ello. Para esto en el año 2008 se preparó la “Guía
Metodológica para la Programación Presupuestaria Estratégica” de acuerdo con la Resolución
Directoral N° 028-2008-EF/76.01.

56
El listado de eventos y los contenidos de los mismos se encuentran en la dirección :
http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/generacion_capacidades.php

23
La PPE comprende la realización de tareas de análisis y de toma de decisiones organizadas en
dos fases, las que se desarrollan sobre la base de diferentes instrumentos metodológicos:
Fase 1. Diagnóstico - Consiste en el análisis de una condición de interés (o problema
identificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e indirectas.
Las herramientas para la elaboración del diagnóstico son las siguientes:
a. Modelo Conceptual. Es un esquema estructurado que representa un conjunto
de relaciones entre conceptos, los que a su vez responden a una o más de las
siguientes propiedades: (i) deben estar asociadas a una característica que los
haga identificables con respecto a otros conceptos o variables, (ii) deben
presentar regularidad, es decir, estar asociados a una ocurrencia temporal, y (iii)
deben referirse a un suceso o evento de la realidad.
b. Modelo Explicativo. A la caracterización del modelo conceptual específico del
país/región se le denomina Modelo Explicativo, el cual implica la realización de
las siguientes tareas: (i) determinar la magnitud de la condición de interés, (ii)
identificar los factores causales directos, (iii) identificar los factores causales
indirectos y finalmente (iv) identificar los caminos causales críticos. El Modelo
Explicativo se deriva del proceso de adaptación del modelo conceptual.
c. Modelo Prescriptivo. Consiste en la identificación de aquellos factores
causales que pueden ser intervenidos o afectados (factor causal vulnerable)
mediante la aplicación de intervenciones dirigidas para el logro de los objetivos
del programa. Los factores por identificar se derivan de los caminos causales
críticos desarrollados en el modelo explicativo. Los pasos generales para su
construcción son los siguientes: (i) identificación de puntos vulnerables en el
modelo explicativo, (ii) identificación de intervenciones sobre la base de
criterios de eficacia y efectividad, (iii) identificación de intervenciones actuales
y (iv) priorización de intervenciones a ser realizadas.
Fase 2. Diseño de la intervención. - Consiste en la construcción de un Modelo Lógico
que presenta sistemáticamente la relación entre productos y resultados (asociados al
problema analizado en la fase de diagnóstico), así como la determinación de los valores
y las magnitudes de los resultados y productos identificados. Este instrumento es una
herramienta para la planificación, implantación y evaluación de intervenciones sobre
determinada condición de interés. El Modelo Lógico se deriva del Modelo Explicativo y
del Modelo Prescriptivo, los que a su vez responden al diagnóstico realizado.
En buena cuenta, la PPE parte de la identificación de un problema o “condición de interés” del
ciudadano y que se busca atacar. Sobre esa base, se define un Modelo Conceptual que ayuda a
comprender la problemática. Después se construye un Modelo Explicativo en el que se
identifican las causas -directas e indirectas- que inciden sobre dicha problemática, para más
adelante construir un Modelo Prescriptivo en el cual se definen las intervenciones necesarias
para enfrentar las causas priorizadas. Finalmente, se elabora un Modelo Lógico en el cual se
identifican el resultado final, los resultados intermedios, los resultados inmediatos y los
productos que deben ser provistos para generar un efecto encadenado hacia resultados.
De este modo, la metodología plasma por lo menos dos de las características clave del PpR
peruano antes mencionadas. Por un lado, este enfoque no toma en cuenta de manera directa a
ninguna institución, nivel de gobierno ni entidad del Estado. Está claro que los productos deben
ser suministrados por alguna o varias entidades públicas, pero la lógica del enfoque no las
predetermina.
Por otra parte, un aspecto notable de la metodología es que el desarrollo y construcción de un
modelo lógico, así como, la elaboración y validación de los modelos explicativo y prescriptivo
se sustentan en la búsqueda de evidencias. Para ello existen diversos métodos que permiten, en
el caso de la PPE, la identificación de los productos y resultados, así como la definición de las
relaciones de causalidad entre dichos resultados y productos. En general las evidencias están

24
referidas a investigaciones de carácter científico, que infieren o determinan un resultado
producto de la investigación. Estas investigaciones pueden o no tener validez estadística, la
misma que le da mayor o menor sustento a la evidencia. Según el tipo de revisión para la
búsqueda de evidencias, puede tratarse de una Revisión Sistemática -que utiliza criterios
explícitos para identificar y seleccionar evidencia, aplicando meta-análisis57 a los resultados
identificados-, o de una Revisión Monográfica, la cual no considera el uso del meta-análisis y
por ello la falta de un sustento estadístico le da menor validez con respecto a la revisión
sistemática.
La definición de los Modelos Lógicos siguiendo la metodología de los PPE conlleva un trabajo
mayor que los marcos lógicos típicos, y esa característica puede originar que la labor de
investigación y búsqueda de evidencias no se lleve a cabo de manera estricta. Los funcionarios
públicos están inmersos en su trabajo diario y deben cumplir con las especificidades de los
sistemas administrativos nacionales por lo que, por más que acepten las bondades de la nueva
metodología, su aplicación en la práctica se dificulta. Ante esta circunstancia, el MEF ha
provisto apoyo en la definición y diseño de los primeros PPE, elemento que ha sido clave para
plasmar la metodología en resultados útiles para el proceso presupuestario58. Por otra parte, debe
reconocerse que este esfuerzo por elaborar un PPE se realiza a profundidad la primera vez,
puesto que una vez que el diseño ha sido validado y empieza a presupuestarse sobre esa base, en
los años siguientes las funciones de diseño disminuyen y son reemplazadas por el monitoreo y
la actualización.
De la implantación de los PPE, uno de los temas que ha surgido en los primeros intentos de
formulación radica en la compatibilización del enfoque transversal inherente a la definición de
una condición de interés, con el enfoque institucional o sectorial de las entidades cuando deben
formular sus productos. Hay una tendencia, en cierto modo natural de las entidades, a intentar
justificar todo lo que hacen, por lo que definen sus productos en función de sus labores diarias y
no necesariamente en función de la condición de interés. En este tipo de situación, la
intervención de la asistencia técnica del MEF, desde un punto de vista externo y transversal ha
sido importante para preservar la importancia de los resultados en la definición de los PPE.
En la práctica, una condición de interés tal como cualquiera de los PPE que se trabajan,
involucra acciones y productos de más de una entidad o de varios niveles de gobierno, tema que
tendrá que ser interiorizado gradualmente por las entidades públicas.

b. Sistema Integrado de Gestión

El Sistema Integrado de Gestión comprende un conjunto de soluciones tecnológicas para la

automatización de los procesos de programación operativa, ejecución y análisis, según
estructuras de costos y metas de provisión de productos.
El propósito de este instrumento es viabilizar, en el lado operativo de las unidades ejecutoras,
una programación y realización adecuada de las contrataciones, consistente con la definición de
los modelos operativos59 de los productos, definidos en la programación presupuestaria

57
El meta-análisis esta referido a la aplicación de técnicas estadísticas que permiten la agregación de resultados
independientes, pero referidos a una misma temática identificada. Véase What is a systematic review? en la dirección
Web: www.evidence-based-medicine.co.uk.
58
Incluso se ha dado el caso de programas que, por su cuenta y con anticipación, han contratado a consultores
externos para que los apoyen con la aplicación de la metodología, como es el caso del Programa Nacional contra la
Violencia Familiar y Sexual del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, programa que entrará a la lógica del PpR
en el presupuesto del año fiscal 2011.
59
El modelo operativo implica establecer claramente aquellos insumos y actividades necesarias para la entrega de los
productos definidos durante la PPE. En esta etapa se realizan las definiciones específicas para cada uno de los
productos, además de los criterios de programación en cada uno de ellos y los requerimientos logísticos necesarios.

25
estratégica. Asimismo, busca propiciar una articulación de la provisión logística de insumos de
las unidades ejecutoras hacia las unidades operativas prestadoras de bienes y servicios al
ciudadano-cliente, consistente con las metas de cobertura de productos establecidas en la fase de
programación y formulación presupuestal.
Para la aplicación de estas soluciones, el MEF se ha basado en el uso y actualización del
Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) ya en uso en varias entidades públicas,
particularmente en las del sector Salud.
Con respecto al análisis de la información, se ha promovido el uso de un software gerencial que
facilite el manejo de bases de datos para la generación de módulos de salida que ayuden en el
seguimiento y en la toma de decisiones, tanto en el nivel de las unidades ejecutoras y unidades
operativas prestadoras de bienes y servicios como en el propio Ministerio de Economía y
Finanzas, en un nivel más agregado.
c. Evaluaciones Independientes
En el marco del PpR, desde la Ley de Presupuesto del Sector Público de 2007 se contempla la
selección de un conjunto de asignaciones presupuestarias llamadas Presupuestos Evaluados
(PEV), los cuales pueden ser programas, actividades o proyectos clasificados dentro del
presupuesto, a las cuales se les aplica la metodología de la Evaluación del Diseño y la Ejecución
de Presupuestos Públicos (EDEP). A partir del 2009 también se incluye las evaluaciones de
instituciones y para el 2010 se ha iniciado con Evaluaciones de Impacto.
En el 2008 el MEF expidió la Resolución Directoral No 053-2008-EF/76.01 “Directiva para las
Evaluaciones Independientes en el Sistema Nacional de Presupuesto Público en el Marco del
Presupuesto por Resultados”. Esta metodología parte de lineamientos para la implantación del
sistema de evaluación presupuestal, los cuales son:
i. Las evaluaciones se ejecutan por un panel de tres evaluadores independientes que
son seleccionados a través de concursos públicos y que no estén bajo el control
de los responsables del diseño y/o la implementación de la intervención evaluada.
ii. Los principales aspectos que se evalúan incluye verificar si los productos que se
financian con la asignación presupuestaria tienen relación con los resultados, si la
unidad responsable es eficaz (obtiene sus metas) y eficiente (al menor costo) en
la ejecución de las actividades y la obtención de los productos.
iii. Los resultados de la evaluación son públicos.
iv. Sobre la base del informe final de las evaluaciones, la DGPP acuerda
compromisos con las unidades responsables de la ejecución de la asignación
presupuestaria evaluada conducentes a mejorar la eficacia y eficiencia en la
obtención de resultados.
Las EDEP tienen un horizonte de evaluación de tres años, incluyendo el año anterior en que se
realiza el estudio y los dos años precedentes.
De este modo, con las EDEP se busca disponer de información sobre el desempeño para ser
usada dentro del sistema presupuestario, permitiendo con ello justificar, en el marco del PpR, la
toma de decisiones en materia presupuestal.
Los evaluadores independientes cuentan con unos términos de referencia bastante detallados -
incluidos en la Directiva antes mencionada-, a manera de outline, en los cuales se especifica los
contenidos de las evaluaciones. El cuerpo de estas EDEP contiene un primer capítulo en el cual
se evalúa el Diseño del programa, proyecto o actividad, para lo que se emplea el criterio de la
pertinencia60, se utiliza como referencia la metodología del marco lógico (análisis del fin,

60
Definida como la medida en que los objetivos de una intervención para el desarrollo son congruentes con los
requisitos de los beneficiarios, las necesidades del país, las prioridades globales y las políticas de los asociados y

26
propósito, componentes, actividades, indicadores, medios de verificación, supuestos, etc.) y se
profundiza sobre la manera como se conceptualiza y organiza el programa, proyecto, actividad o
institución. En un segundo capítulo, se profundiza sobre la Implementación, es decir, se evalúa
la eficacia61 en el logro de resultados, concreción de productos y realización de actividades, así
como la eficiencia62 del presupuesto asignado. Finalmente se presentan las conclusiones y
recomendaciones que sirven a la DGPP para negociar, con las entidades involucradas, acciones
tendientes a mejorar la eficiencia del gasto público.
Las fuentes de información para la realización de las evaluaciones son múltiples, y contemplan
generalmente trabajo de campo, así como la realización de entrevistas con diversos actores y la
revisión de fuentes primarias y secundarias de información, tales como documentos de
planeamiento estratégico y planes institucionales, estudios temáticos externos a la institución,
análisis de experiencias internacionales, entre otros.
Sobre la base de los trabajos realizados por los evaluadores independientes, la DGPP elabora
una matriz de compromisos para mejorar la gestión, la cual se acuerda con las agencias
involucradas. La DGPP realiza el seguimiento respectivo y utiliza esa información para
negociaciones presupuestarias futuras.
d. El Sistema de Seguimiento
Como se ha mencionado, uno de los beneficios de implantar un sistema de PpR radica en la
oportunidad de tomar decisiones basados en la concreción de productos y en el logro de
resultados. Para ello, la definición de indicadores apropiados, así como su cálculo y
seguimiento, resulta indispensable.
Como parte del sistema PpR, el equipo de la DGPP trabaja en la mejora de la definición y
calidad de los indicadores clave. En este sentido, la labor se ha enfocado en tres componentes:
a. La revisión de los estándares de calidad de los indicadores, lo cual implica la
preparación de fichas técnicas adecuadas bajo un esquema de supervisión y
verificación de los cálculos remitidos por los generadores primarios de la
información. En el mismo sentido, durante 2008 se definió la línea de base de los
indicadores de los PE, incluyendo las definiciones, métodos de cálculo, bases de
datos y algoritmos de procesamiento de los indicadores63;
b. La generación de informes de progreso en aras de la transparencia, que incluye el
seguimiento de las metas anuales y que están disponibles en la página Web del
MEF. También se producen informes de seguimiento trimestral, con información
sobre el avance físico y financiero de los productos. Las metas físicas se generan a
partir del registro de la ejecución realizado trimestralmente en un aplicativo Web
por las unidades ejecutoras con presupuesto asignado en el marco del PpR,
mientras que las metas financieras se extraen directamente del SIAF64;

donantes. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados”, del
Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
61
Definida como la medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervención para el desarrollo,
tomando en cuenta su importancia relativa. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión
basada en resultados”, del Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en
http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
62
Definida como la medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido económicamente en
resultados. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados”, del
Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf
63
Véase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/SGMT/Linea_Base_5PPE_pagina_.pdf
64
La información física y financiera se organiza según el PE a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora y Producto
(Finalidad), de manera tal que es posible identificar el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y la Ejecución
Financiera Mensual, así como la Meta Física Modificada Anual y la Ejecución Física Mensual, para cada uno de los
productos a cargo de cada unidad ejecutora. Además, se utilizan criterios de clasificación del avance físico y
financiero de acuerdo al nivel de ejecución.

27
 c. La generación de nuevas fuentes de datos, para lo cual se trabaja estrechamente
con el INEI65 con la finalidad de incluir en el trabajo de esta entidad (encuestas,
censos, etc.), la recopilación de información pertinente a los productos y resultados
del PpR.
De esta manera, se genera información valiosa y concreta para la toma de decisiones mediante
el seguimiento de los indicadores de resultados anuales, el seguimiento del avance físico de los
productos trimestralmente y se facilita el acceso y uso de los reportes de seguimiento. Aún más,
la información de los indicadores se calcula para cada región, en vista de que la heterogeneidad
característica del país en ocasiones genera valores promedio que brindan información sesgada o
incompleta de la realidad. El componente de seguimiento difunde la información (reportes de
seguimiento) a través de su página Web y mediante el envío directo a las unidades ejecutoras.
Asimismo, ha iniciado un trabajo de difusión con redactores especializados para que diseminen
la información de seguimiento a la sociedad civil en general.
E. Logros (hasta el momento)
El proceso de asimilación y desarrollo del enfoque del PpR ha sido un proceso gradual. Desde
2005-2006, cuando se presentaron las primeras ideas del diseño sobre la base de experiencias
previas en el MEF y de documentación teórica y práctica internacional, hasta la fecha el
progreso ha sido gradual pero exitoso en el sentido de que el proceso presupuestario en el Perú
se encuentra a mitad de una transformación notable que incidirá positivamente en la gestión
pública nacional. En cierta forma, el hito relevante para iniciar esta reforma la constituyó la
incorporación del Capítulo IV en la Ley del Presupuesto de 2007, donde se sentaron las bases de
la transformación.
Un punto importante a resaltar, es la restructuración organizacional de la DGPP diseñada desde
fines de 2009 e implementada desde abril de 2010. Una de las motivaciones principales de esta
restructuración ha sido la de institucionalizar la reforma de PpR en curso, dándole un espacio
central en la organización, y adaptando sus procesos para la aplicación más eficaz y eficiente del
enfoque en el ciudadano.
Uno de los principales aportes es tal vez la introducción de una mirada transversal de gestión
pública, que incorpora en la gestión presupuestaria dos ejes articuladores: uno temático, que
busca la integración de los diferentes elementos que componen el gasto público asociado a una
política pública; y uno territorial, que busca articular el gasto público asociado a un espacio
físico y que recae finalmente en un mismo ciudadano, independientemente de la entidad que lo
ejecute. Además de la creación de la Dirección de Calidad del Gasto Público que tiene a su
cargo el diseño y perfeccionamiento de las metodologías y procedimientos, las evaluaciones
independientes y el desarrollo de capacidades.
Asimismo, los procesos de innovación en técnica presupuestaria han pasado a ser centrales en la
organización y ello permitirá perfeccionar metodologías y facilitar su implementación de
manera homogénea y extendida.
En términos de las actividades realizadas por la DGPP como sustento del PpR, sobresalen las
metodologías desarrolladas (PPE, EDEP), la definición de indicadores incluyendo el cálculo de
líneas de base, y las labores de capacitación en todos los niveles de gobierno.
Estas actividades se tradujeron en algunos productos que se señalan a continuación:
a. En términos de la PPE, se avanzó gradualmente incorporando en los respectivos
Presupuestos del Sector Público, 5 PE en 2007 y 2008, 9 PE en 2009, 15 PE para el
2010 y 22 PE para el 201166. Con ello, en el 2011 se está llegando a cubrir un

65
Se ha firmado acuerdos INEI-MEF para financiar mejoras en la encuesta nacional de hogares (ENAHO) y para
ampliar el marco muestral de la encuesta demográfica y de salud familiar (ENDES).
66
Los 22 PE son (i) Articulados Nutricional; (ii) Salud Materno Neonatal; (iii) Logros de Aprendizaje al finalizar el
III ciclo de EBR; (iv) Acceso de la población a la Identidad; (v) Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades

28
 13,6% del presupuesto total excluyendo los gastos financieros y previsionales (la
cifra fue 5,6% en 2008, 6,8 en 2009 y 10,3% en 2010).
b. Con relación a las EDEP, se realizaron 4 en 2008 que representaban un 5% del
presupuesto público -excluyendo gastos financieros y previsionales- de ese año; y
10 en 2009 que representan un 14% del presupuesto67. En el 2010 se iniciaron otras
10 evaluaciones que representarían un 13% del presupuesto no financiero ni
previsional68. Las conclusiones de las EDEP realizadas generaron matrices de
compromisos con cada unidad ejecutora involucrada.
c. En cuanto al seguimiento de indicadores, hasta 2010 se contaba con la información
detallada y metodológicamente validada de 21 indicadores de resultado final y 45
indicadores de resultado intermedio en 2010, y 27 en proceso de medición para
finales de año. Además se tiene información detallada de 246 indicadores de
resultado inmediato y 504 productos a los que se les realiza seguimiento en el
marco de los reportes trimestrales. Un total de 212 indicadores de resultado
intermedio e inmediato se encuentran en proceso de medición durante el 2010.
Asimismo, se ha establecido la primera línea de base para los principales
indicadores de resultados de los programas PE de 2009 y 2010, con la rigurosidad
apropiada que permite que las cifras sean auditables externamente.
d. En cuanto a la transparencia, en agosto de 2009 se publicó el documento “Reporte
de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos iniciados
en 2008” con información detallada, histórica y proyectada, de indicadores
pertinentes. Hacia fines del 2010 se cuenta con un documento análogo: “Reporte
de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos:
Resultados Nacionales 2010 (avance) y Regionales (2009)”.
Con relación a los resultados de lo avanzado en el marco del PpR, lo rescatable hasta el
momento es que se está generando la información necesaria para la toma de decisiones. El PpR
no mejora de por sí la gestión pública, pero propicia instrumentos y la generación de
información que ayudan en ello. Un claro ejemplo se muestra en la Exposición de Motivos del
presupuesto público de 2010, en el que se presenta la evidencia vinculada a las metas
relacionadas con los PE. En particular, se expone que “en el caso de la desnutrición crónica
infantil, la evidencia sugiere que, pese a haber habido una mejora en la tasa de variación de
dicho indicador, para alcanzar la meta de 16 por ciento al 2011, será necesario esfuerzos
significativos en mejora de la cobertura y calidad de los productos del Programa Nutricional.
En contraste, si se considera la tasa de mortalidad neonatal, se encuentra que la misma meta
establecida ya ha sido alcanzada, por lo que es necesario que el sector establezca una nueva
meta. En el caso del indicador de porcentaje de nacidos vivos atendidos en un establecimiento
de salud, de mantenerse la tendencia, la evidencia sugiere que no sería factible alcanzar la

de mercado y; (vi) Acceso a energía en localidades rurales; (vii) Saneamiento Rural; (viii) Telecomunicación Rural;,
(ix) Gestión Ambiental Prioritaria; (x) Accidentes de Tránsito; (xi) Seguridad Ciudadana; (xii) Vigencia de los
Derechos Humanos y Derechos Fundamentales; (xiii) Mejora de la Sanidad Agraria; (xiv) Incremento de la
Productividad Rural de los Pequeños productores agrarios; (xv) Incremento de la Productividad de las MyPEs; (xvi)
TBC-VIH/SIDA; (xvii) Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis; (xviii) Enfermedades no Transmisibles; (xix)
Seguridad Alimentaria; (xx) Gestión Integrada de los Recursos Naturales; (xxi) Reducción de la Vulnerabilidad y
Atención de Emergencias por Desastres y; (xxii) Prevención y Control del Cáncer.
67
Relacionadas a los programas o instituciones: (i) Agua para Todos, (ii) Construyendo Perú, (iii) Electrificación
rural, (iv) Tolerancia Cero, (v) RENIEC, (vi) SIS, (vii) Materiales educativos, (viii) Mantenimiento de instituciones
educativas, (ix) PRONAMA, y (x) INDECI.
68
Las EDEP realizadas a la fecha, incluyendo aquellas en ejecución a diciembre del 2010 corresponden a las
intervenciones públicas: JUNTOS, PRONAFCAP, PIN – PRONAA, Conservación de carreteras, Programa Agua
para Todos, Electrificación Rural, Seguro Integral de Salud –SIS, INDECI, Materiales Educativos, Mantenimiento de
IIEE, Construyendo Perú, RENIEC, PRONAMA, Programa Tolerancia Cero, INABIF, Vacunas, SUNARP, INC,
COFOPRI-SBN, AGRORURAL, OCSE, PROMPERU, Mejoramiento de Barrios y Pueblos y FITEL.

29
meta de 70 por ciento establecida. En este caso, la proyección lineal de la serie histórica
genera un valor de 64,4 por ciento. Para el caso de los indicadores asociados al desempeño de
los estudiantes de 2do grado de primaria en comprensión lectora y matemática, si bien se
evidencia un progreso respecto a los estimados de la línea de base, de mantenerse la tendencia,
será poco probable que las metas trazadas al 2011 sean alcanzadas. Otro indicador para el
que se requiere replantear la meta nacional es el del porcentaje de hogares rurales con acceso
a energía eléctrica, puesto que la meta establecida ya ha sido alcanzada. En contraste, los
resultados obtenidos para el caso de los indicadores asociados al acceso a agua potable y
disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales, indicarían que las metas establecidas
al año 2011 son demasiado ambiciosas, puesto requerían un cambio muy pronunciado en la
tendencia observada para ambos indicadores. La proyección lineal de las cifras históricas
sugiere que algunas de las metas trazadas debieran ser revisadas hacia abajo, mientras que
otras parecen ser insuficientemente ambiciosas”.
Este tipo de información resulta valiosa para los responsables de las políticas públicas y se
esperaría que se tome en cuenta tanto para la definición de los presupuestos futuros, como para
la gestión misma de las entidades involucradas.
Finalmente, con respecto a los resultados orientados a mejorar las condiciones y calidad de vida
de la población, respecto del año base 2007, al primer semestre de 2010 se tienen avances
significativos, principalmente en el sector salud: (i) Reducción de la desnutrición crónica de
22.6% a 18.4% y; (ii) Reducción de muertes neonatales de 15 a 11 niños por mil nacidos vivos.
Por su parte, al cierre del año 2009, siempre comparando con el año base 2007, en educación se
tiene; (i) Incremento de la comprensión lectora en niños de 2do grado de 15.9% a 23.1% y; (iv)
Incremento de la comprensión matemática en niños de 2do grado de 7.9% a 13.2%.

III. CONCLUSIONES
El Perú ha decidido dar un paso trascendental en busca de una mayor efectividad en el uso de
los recursos públicos al diseñar e implementar un Presupuesto por Resultados en la
administración pública.
Bajo el liderazgo del Ministerio de Economía y Finanzas y con el apoyo del Congreso de la
República, se ha decidido adoptar un enfoque de gestión por resultados para la administración
pública que se sostiene en el proceso presupuestario, y no únicamente en acuerdos
institucionales sobre el cumplimiento de metas.
En tal sentido, se ha diseñado los principales instrumentos que permiten la aplicación del
Presupuesto por Resultados, tales como:
a. la Programación Presupuestaria que incide en la sustentación lógica de los
insumos, actividades, productos y resultados que se espera de la acción del Estado,
b. la realización de evaluaciones independientes del diseño y ejecución presupuestaria
que mide el desempeño y retroalimenta al proceso de asignación de recursos, y
c. la identificación y cálculo de una batería de indicadores de producto y resultado
que permitirán monitorear el avance de los temas que le interesan a la población,
generándose así información valiosa para la toma de decisiones en la esfera
pública.
No obstante lo avanzado, los desafíos aún son mayúsculos en vista de que es necesario adecuar
el resto de sistemas administrativos a la reforma presupuestaria, así como el proceso de
descentralización debe tomar en cuenta la integralidad de las funciones de producción de los
servicios públicos.
A la fecha, el Presupuesto por Resultados dista de estar consolidado en la totalidad del sector
público e interiorizado en sus funcionarios, y los resultados para el ciudadano de esta nueva
manera de asignar los recursos aún deben materializarse.

30
 ANEXO 1

CAPÍTULO IV de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007- Ley
Nº 28927

IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Artículo 10.- De la Implementación del Presupuesto por Resultados
Establécese la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados, promoviendo en su
etapa de incorporación, instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica,
metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación.
Artículo 11.- Programación Estratégica y la medición de resultados
11.1 La Programación Presupuestaria Estratégica se efectuará a través de los Pliegos Ministerio
de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, Gobiernos Regionales y RENIEC, en el presupuesto aprobado
para el Año Fiscal 2007. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la Dirección
Nacional de Presupuesto Público - DNPP.
11.2 Se priorizará a favor de la infancia, la implementación de la Mejora de Calidad de Gasto y
la Gestión por Resultados, para las siguientes actividades:
d. Registro de nacimientos y de identidad.
e. Atención de la mujer gestante.
f. Atención del niño menor de cinco años.
g. Atención de enfermedades diarreicas agudas y enfermedades respiratorias agudas.
h. Atención de neonato menor de veintinueve días.
i. Control de asistencia de profesores y alumnos.
j. Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años.
k. Formación matemática y comprensión de lectura al final del primer ciclo de
primaria.
l. Supervisión, Monitoreo, Asesoría Pedagógica y Capacitación a Docentes.
m. Atención a infraestructura escolar en condiciones de riesgo.
n. Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de la calidad de agua para
consumo.
11.3 Para efecto del párrafo anterior la DNPP en coordinación con la Presidencia del Consejo de
Ministros, establecerán las metas físicas nacionales, regionales y locales a ser alcanzadas para
las actividades prioritarias a que se refiere el párrafo anterior, en función de las atribuciones que
le atorga el artículo 3 de la Ley Nº 28411, establecerá los programas piloto y los respectivos
indicadores de resultados conjuntamente con los ministerios señalados en el párrafo 11.1 a ser
evaluados durante el Año Fiscal 2007. Con tal objeto, los Pliegos presupuestarios están
obligados a sustentar las modificaciones de sus presupuestos institucionales sobre la base de la
información generada por los indicadores de desempeño y los nuevos programas.
Artículo 12.- Sistema de evaluación
12.1 A partir del año 2007, se introduce en la fase de Evaluación Presupuestal nuevos
instrumentos de aplicación a la evaluación de los programas piloto sobre la gestión por
resultados. Las evaluaciones son utilizadas para realizar correctivos en los procesos o en la
gestión de los programas seleccionados. Los documentos de evaluación, conforme a la Directiva
de Evaluación emitida por la DNPP, serán remitidos a la Comisión de Presupuesto y Cuenta
General de la República del Congreso de la República a través del Ministerio de Economía y
Finanzas.

i
12.2 El Congreso de la República, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de
la República, podrá establecer la lista de programas e instituciones a ser evaluados en forma
independiente con la participación de las universidades y del Sector Privado.
12.3 Los gobiernos regionales y los gobiernos locales deberán iniciar el desarrollo de la
Programación Estratégica y los indicadores de desempeño, a fin de aportar información para la
gestión basada en resultados. Para este fin, la DNPP brindará la asistencia que corresponde a fin
de dar cumplimiento al presente objetivo.
Artículo 13.- Evaluación por Monitoreo Participativo del Gasto
Establécese de manera experimental, los instrumentos para el Monitoreo Participativo del Gasto
en el nivel descentralizado en el Ejercicio Fiscal del 2007. La DNPP identifica la información
necesaria y diseña los procedimientos a seguir y, como resultado de las pruebas piloto, de ser el
caso, ampliará su aplicación progresiva.
Artículo 14.- Responsable de la implementación progresiva del presupuesto por resultados
y la transparencia
14.1 La DNPP del Ministerio de Economía y Finanzas es la responsable de diseñar e
implementar la gestión presupuestaria por resultados. Para estos efectos, créase una unidad
especial que en un plazo de dos (2) meses, elabore un Plan de Trabajo, el mismo que incluye los
instrumentos a ser desarrollados, los plazos de implementación y los mecanismos a través de los
cuales se evalúan los avances en dicha implementación. Dichos avances son informados a la
Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República.
14.2 La DNPP desarrolla los mecanismos necesarios para la transparencia de toda la
información relacionada a los instrumentos de una gestión presupuestaria por resultados. Para
estos efectos, queda facultada a desarrollar en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas -
MEF un sitio específico que contenga todo lo relacionado a la gestión del proceso
presupuestario del Sector Público.
Artículo 15.- Implementación del presupuesto por resultados y las fases del presupuesto
público
La Programación Presupuestaria Estratégica se introduce en todo el Sector Público en el proceso
de programación del presupuesto de 2008, como instrumento específico orientado a la
articulación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programación
presupuestal. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la DNPP en un plazo
de ciento veinte (120) días calendario. Los indicadores de resultados son de uso obligatorio para
las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y para los gobiernos locales. La
DNPP desarrolla la difusión de la información sobre los indicadores de desempeño formulados
por los diferentes Pliegos en el marco del proceso presupuestario 2007.
Asimismo, los Pliegos presupuestarios están obligados a sustentar sus proyectos de presupuesto
y ejecución sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y las
evaluaciones específicas.
Artículo 16.- Rol del Instituto Nacional de Estadística e Informática
El Instituto Nacional de Estadística e Informática coordina con el Ministerio de Economía y
Finanzas y las entidades del Gobierno Nacional, la recolección de información estadística
necesaria para el reporte de los valores de los indicadores de desempeño principales, cuya
información no pudiera ser generada por los sistemas estadísticos propios de dichas entidades.

ii
 ANEXO 2

Hallazgos de las experiencias internacionales

a. Diseño e implantación en América Latina
A diferencia del Enfoque Centralista o del Enfoque no integrado de GpR que ha sido aplicado
en muchos países de América Latina, son pocos los países de esta región que intentan reformas
estructurales en sus sistemas presupuestarios para implantar esta estrategia de gestión. Aún
más, no se registra ningún caso en el que se haya implantado un PpR que contenga todos los
elementos o instrumentos arriba mencionados. Sin embargo, más allá del caso peruano que se
detalla en el capítulo siguiente y que se encuentra en una etapa inicial de implementación, se
registran algunas pocas iniciativas a mencionar.
Por un lado, Nicaragua cuenta con el Marco Presupuestario de Mediano Plazo donde, si bien la
programación de mediano plazo conlleva no sólo los montos previstos para los próximos años,
sino además el diseño de indicadores de resultado, productos o actividades, no se ha realizado
un análisis de la calidad ni pertinencia de estos indicadores (no hay sustento de la cadena lógica,
sólo se recoge lo presentado por los sectores) y las proyecciones presupuestarias que más allá
del año inicial no son vinculantes y se presentan sólo a manera de referencia.
Por otro lado, Uruguay experimentó desde finales de la década de 199069 una metodología para
formular el presupuesto nacional 2000-2004 como un PpR, el cual permitiría vincular los
recursos asignados a los organismos de la administración pública con los resultados de su
gestión. Bajo el PpR uruguayo se desarrolló una metodología y un programa informático que
permitía asignar los insumos -organizados según el Clasificador por Objeto del Gasto- a las
actividades de los Centros de Actividad de las Unidades Ejecutoras (UE)70. Las metas de los
Centros de Actividad contribuían al logro de los objetivos estratégicos de la unidad ejecutora.
Es decir, al asignar dinero a los insumos se asignaba también a las actividades porque ellas son
las que consumen los insumos. La suma del gasto consumido por las actividades involucradas
en el logro de una meta permitía costear esa meta, y la suma del gasto en las metas facilitaba
identificar el gasto en los objetivos estratégicos que las metas contribuían a lograr. De este
modo, en la medida en que las metas se establecían sobre los productos de los Centros de
Actividad, se producía una aproximación a la definición del costo de los productos.
Estableciendo cuánto cuestan las actividades que contribuyen a su elaboración se lograba saber
el costo de los productos públicos.
Este diseño de una reforma clave no pudo concretarse como se había planeado debido a un
problema de implantación puesto que, en vista de que el presupuesto público se aprueba de
manera plurianual en Uruguay y de que se había previsto que todo el presupuesto debía incluir
esta nueva metodología, las demoras en las UE para proveer información oportuna sobre el
gasto en recursos humanos y remuneraciones, así como el número excesivo de indicadores que
se produjeron, llevaron a que las autoridades presenten al Congreso el presupuesto detallado de
la manera tradicional y que el PpR se incluya como un anexo, perdiéndose la oportunidad de
plasmar una reforma trascendental. Aún más, la información que empezó a generarse en ese
proceso presupuestario, que incluía información basada en la metodología del activity based
costing, no fue explotada por el Poder Ejecutivo ni por el Poder Legislativo. A partir de 2005,
con el nuevo gobierno, se decidió optar por la metodología del Planeamiento Estratégico y se
perdió mucho de lo avanzado en materia de PpR.

69
Véase “El caso de Uruguay” en: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/incompleto.html
70
Se definió como Centros de Actividad a las unidades organizativas del nivel directamente inferior al de Dirección
de UE. A su vez, se definía el conjunto de actividades que estaba involucrado total o parcialmente en el logro de una
meta.

iii
 b. Diseño e implantación en los Países de la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económico
La situación es distinta cuando se recurre a la experiencia de los países desarrollados. Como se
ha mencionado, casi todos los países de la OCDE implementan alguna versión de PpR. Kraan
(2007) describe estas experiencias con cierto detalle, y el Policy Brief de la OECD71 resume los
elementos más notables de los PpR aplicados a estos países:
▪ Aunque los PpR tratan de un concepto simple, no existe un modelo único; incluso
países que optan por esquemas similares se diferencian al momento de implantarlos.
▪ Los países de la OCDE han adoptado el PpR por diversas razones, siendo las más
comunes una crisis financiera, la necesidad de recortar gastos o el cambio de
administración. Sin embargo, comparten objetivos comunes tales como prioridades
presupuestarias (tipo control de gastos o eficiencia en la asignación de recursos), la
mejora en la gestión pública y una mayor rendición de cuentas hacia los políticos y
hacia la ciudadanía.
▪ El método de implantación de los PpR se categoriza en tres grandes decisiones: de
arriba-hacia abajo o de abajo-hacia-arriba; comprehensivo o parcial; y gradualidad
versus choque. Cada opción tiene sus ventajas y desventajas y deben evaluarse a la
luz de las realidades nacionales.
▪ Dos tercios de los países de la OCDE emplean información no financiera sobre
resultados en sus presupuestos, pero ello no implica que esa información se utiliza
para tomar decisiones presupuestarias. Para que ello suceda, la información de
resultados debe estar integrada al proceso presupuestario, lo cual significa que en
muchas ocasiones es necesario cambiar la manera en que se calcula, se presenta y se
aprueba el presupuesto público.
▪ Se registran básicamente tres manera de incentivar a las agencias para mejorar su
gestión: premios y castigos financieros; aumento o disminución de flexibilidad
gerencial o financiera; y reconocimiento de las agencias exitosas al tiempo que se
“avergüenza” a las que no cumplen con sus metas (“naming and shaming”). Este
último método es el más utilizado.
▪ Finalmente, los desafíos principales de la implantación de los PpR incluyen temas
como: lograr mediciones de calidad, encontrar maneras apropiadas de integrar la
información de resultados en el proceso presupuestario, y ganar la atención de los
tomadores de decisiones. Aunque existen excepciones, la mayoría de países
encuentra difícil proveer a los tomadores de decisiones con información de calidad,
creíble y pertinente de manera oportuna.
Por otra parte, con la finalidad de extraer las principales características y utilidad de lo avanzado
en materia de los PpR en estos países, se presenta algunos de los hallazgos de una encuesta que
se realizó a finales de 2004 a los Ministerios de Finanzas de los 30 países miembros en ese
momento y a dos países observadores (26 países OCDE y los 2 observadores contestaron el
cuestionario)72. Entre los hallazgos más notorios, cabe mencionar:
▪ De los 28 países que contestaron, 26 utilizan tanto indicadores de
resultados/productos, como evaluaciones para medir la performance. Doce países
utilizan la metodología de benchmarking.
o Un 77% de países venía trabajando con indicadores de producto desde hace
más de 5 años. Un 75% de países había implantado alguna nueva iniciativa
en los últimos 5 años.

71
Ibid. Véase http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf
72
Véase Curristine, Teresa. Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005
Questionnaire. OECD Journal on Budgeting, Volume 5 – No 2. 2005.

iv
 o Existe mucha más experiencia de trabajo con productos que con resultados.
Los países tienden a concentrase en productos al inicio de la implantación
del PpR y desarrollan los resultados en una etapa posterior.
▪ En 32% de los casos, las agencias son las encargadas de desarrollar sus propios
indicadores de resultado o producto, sin el apoyo del Ministerio de Finanzas o de
otras agencias. En 48% de los países, el Ministerio de Finanzas acuerda ya sea las
metas (16%), o tanto las metas como los indicadores (32%).
o En una tercera parte de los países, el Ministerio de Finanzas cuenta con una
unidad especial encargada de las evaluaciones de los programas y políticas
de gasto de los ministerios.
o En un 37% de los países, el Ministerio de Finanzas cuenta con una unidad
especial encargada del seguimiento y monitoreo del gasto de los
ministerios.
▪ Los principales objetivos que buscan estos países al implantar un PpR son: (i)
mejorar la eficiencia y efectividad de los programas y organizaciones del gobierno;
y, (ii) proveer de más información concreta al gobierno y a la legislatura para la
mejor toma de decisiones. Los objetivos secundarios son: (i) ayudar a reducir el
gasto; (ii) proveer información para reasignar recursos entre actividades o
programas; y, (iii) proveerle al Ministerio de Finanzas un mecanismo de monitoreo
de actividades y de los resultados de las agencias.
▪ Los desafíos principales de la implementación del PpR son: (i) dificultades para
atribuir resultados a programas específicos; (ii) dificultades en el diseño de medidas
para actividades específicas; y, (iii) apoyo político insuficiente. Problemas
secundarios son la poca claridad de objetivos y la información insuficiente o de
mala calidad.
▪ Los factores más importantes que explican el éxito relativo de la implementación de
indicadores de resultados: (i) el fuerte liderazgo de los gerentes encargados de la
reforma; (ii) los tipos de bienes y servicios; y, (iii) la presión política para mejorar
los resultados.
▪ Un 79% de países señala que la información de resultados y productos provista por
el PpR se utiliza en las discusiones presupuestarias entre el Ministerio de Finanzas y
los ministerios correspondientes.
▪ En un 96% de los países, el Ministerio de Finanzas nunca o casi nunca elimina los
programas que muestran indicadores de resultados pobres; lo mismo sucede con un
88% de países en los que este Ministerio que no elimina programas que muestran
evaluaciones pobres. Entre las razones que explican esta situación, se señalan la
inexistencia de procedimientos o políticas para que el Ministerio de Finanzas pueda
proceder a cerrar un programa, así como la falta de decisión política para hacerlo.
▪ Finalmente, en lo concerniente a las evaluaciones de programas, éstas son realizadas
generalmente por los mismos ministerios o agencias, incluso por los órganos de
control o auditoría. El papel del Ministerio de Finanzas es el de revisarlas o de
proponer recomendaciones a las agencias, y sólo suele realizar evaluaciones cuando
se detecta algún problema en particular. Adicionalmente, un 51% de países
considera que los hallazgos de las evaluaciones se utilizan en las negociaciones
presupuestarias entre el Ministerio de Finanzas y las agencias, y en un 67% de los
casos se realiza un seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones incluidas
en las evaluaciones.

v
  

Documento de
 
Gestión
 
Presupuestaria
 

   

DGP-02/2012

EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO
POR RESULTADOS (PpR):
UNA NOTA SOBRE LOS AVANCES
RECIENTES EN LA PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA

Rodolfo Acuña
Franklin Huaita
Jorge Mesinas

Diciembre 2012

DIRECCIÓN GENERAL
DE PRESUPUESTO PÚBLICO

0 

 
 
DIRECCIÓN GENERAL
DE PRESUPUESTO PÚBLICO
 

EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PpR):

UNA NOTA SOBRE LOS AVANCES RECIENTES EN LA PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA

Rodolfo Acuña Franklin Huaita Jorge Mesinas

DGP-02/2012
Diciembre 2012

 
 
 
 
 
Documentos de Gestión Presupuestaria

La serie Documentos de Gestión Presupuestaria es una publicación de la Dirección General de

Presupuesto Público que discute sobre tópicos relevantes para los objetivos de la Dirección y está dirigido
a un público amplio tal como funcionarios públicos, investigadores y profesionales vinculados a la gestión
pública así como a otros interesados.
Tiene el objetivo de reforzar la comunicación y la difusión desde la Dirección General de Presupuesto
Público

1 

 
 En camino de un Presupuesto por Resultados (PpR):
Una nota sobre los avances recientes en la programación presupuestaria

Rodolfo Acuña Franklin Huaita Jorge Mesinas

Dirección General de Presupuesto Público Grupo de Estudios Dirección General de Presupuesto Público

I. Introducción

Fue hace más de 4 años que se formalizó la idea de avanzar hacia una gestión presupuestaria basada en
resultados.1 Desde entonces, surgieron una serie de iniciativas e instrumentos que buscaron fortalecer el
presupuesto público como herramienta de gestión financiera para alcanzar los objetivos del Estado y
contribuir a mejorar el bienestar ciudadano. Desde ese momento la Dirección General de Presupuesto
Público (DGPP) tenía como objetivo contribuir a que la intervención del Estado sea más eficaz, eficiente,
y transparente.2 Lo que ha seguido en adelante han sido impulsos cada vez más fuertes para alcanzar
este objetivo. Se ha buscado mejorar cada etapa del ciclo presupuestal fortaleciendo los instrumentos
para abarcar la mayor cantidad de bienes y servicios que entrega el Estado y en esta línea han estado las
modificaciones propuestas en las etapas de programación y formulación del presupuesto del 2012.

Hay que destacar principalmente que el interés de pensar y ejecutar un presupuesto público que tenga
como eje central el ciudadano, está intacto. La DGPP sigue trabajando por dejar atrás la mirada inercial
de solicitud de recursos y reforzar la idea de tener una construcción del presupuesto con información
sobre bienes y servicios a entregar (productos) y resultados por alcanzar, así como sobre sus
características de eficiencia y eficacia. Creemos que el esfuerzo de estos años ha tenido buenos
resultados. Al día de hoy, podemos observar en diferentes niveles de gobierno que ya se tiene
conocimiento del PpR y se entiende sus objetivos principales. Hubo esfuerzos por mejorar la información
a través de la identificación de productos en varias de las instituciones del gobierno nacional, y se tomó
conciencia de la importancia de contar con indicadores de los resultados propuestos para la posterior
toma de decisiones.

En el cumplimiento de su rol normativo, la DGPP ha seguido un agudo proceso de revisión de sus

métodos e instrumentos que le ha llevado a seguir algunas modificaciones necesarias para alcanzar los
objetivos planteados. Este documento quiere reforzar los principales objetivos que se manifestaron
cuando se inició esta reforma y dejar bien establecidos cuáles han sido los ajustes en la visión que han
llevado a tomar algunas medidas distintas de las iniciales, en la permanente búsqueda por mejorar. En
este documento se trata de explicar las modificaciones impuestas y darle cuerpo al enfoque que se tiene
para lo que conocemos como PpR.

                                                            
1 Capítulo IV de la Ley de Presupuesto del sector público para el año 2007 
2 En este documento recurrentemente hacemos mención a las características de efectividad, eficiencia y transparencia en las
intervenciones del Estado, por lo que es necesario ensayar definiciones para estos términos. En este documento entendemos
por:
- Eficacia: Asociado al logro de resultados. Se dice que una intervención es eficaz cuando logra los objetivos propuestos. En el
texto a veces se usa el término efectividad.
- Eficiencia: Asociado al uso adecuado de los recursos. Se dice que una intervención es eficiente cuando logra resultados usando
los menores recursos posibles. Ser eficiente significa tratar de generar ahorro de recursos.
- Transparencia: Asociado al acceso de información para los ciudadanos. Una intervención transparente revela cuáles son sus
objetivos, cuáles sus actividades y sobretodo cuáles son sus resultados.  
1 

 
Este documento se estructura de la siguiente manera. En la sección II se presenta, a grandes rasgos, las
principales declaraciones de nuestra visión del PpR. En la sección III se resume las características
previas de la programación presupuestaria por resultados que se inició en la preparación del presupuesto
del 2008. En la sección IV se describe las medidas tomadas en la programación presupuestaria 2012 (y
que han sido reafirmadas en la Directiva de programación para el presupuesto del año 2013) y se ensaya
reflexiones sobre los temas más importantes para explicar las medidas descritas. En la sección V se
desarrolla otros temas que son importantes de considerar cuando se piensa en el desarrollo del PpR.
Finalmente, en la sección VI se presenta las principales conclusiones del documento.

II. Principales Declaraciones de nuestro PpR

a. Objetivo General del PpR

El PpR es una estrategia de gestión pública que viene liderando la DGPP, con el objetivo de contribuir a
una mayor eficiencia y eficacia del gasto público a través de una completa vinculación entre los
recursos públicos asignados y los productos y resultados propuestos para favorecer a la
población.

La aplicación de esta estrategia requiere avanzar en el cumplimiento de lo siguiente:

1. Entidades verdaderamente comprometidas con alcanzar sus resultados propuestos; el logro de

lo que llamamos la apropiación.
2. Declaración explícita sobre la responsabilidad en el logro de resultados y productos que posibilite
la rendición de cuentas.
3. Producción de información de resultados, productos y costos de insumos.
4. Hacer uso de la información generada en el proceso de toma de decisiones de asignación
presupuestaria, y hacerlo con transparencia hacia las entidades y los ciudadanos.

Por supuesto que el logro de los puntos arriba mencionados lleva un objetivo implícito que ha sido
mencionado en documentos anteriores, que es el de lograr superar la naturaleza incremental de los
presupuestos tradicionales para pasar a cubrir productos.3

La DGPP toma una serie de medidas para alcanzar estos objetivos, las mismas que se agrupan en 4
líneas de acción que constituyen los instrumentos del PpR en el Perú:
- Clasificación del presupuesto en base a programas presupuestales con visión de logro de
resultados.
- Acciones de seguimiento del desempeño en base a la creación de indicadores de resultados,
pero también acciones de seguimiento a la entrega de productos por parte de los programas
presupuestales.
- Evaluaciones sobre el diseño, la lógica y la gestión de las intervenciones públicas, así como
también evaluaciones sobre la verdadera eficacia de las intervenciones sobre los resultados
(evaluaciones de impacto).
- Incentivos a la gestión que promueven más agresivamente el logro de los resultados esperados.

                                                            
3
 Ver DNPP-MEF (2008). Conceptos y Líneas de acción 
2 

 
 b. Visión general para el desarrollo del PpR (o el modelo básico)

Si tuviéramos que decir en palabras simples cuál es la idea central detrás del PpR, diríamos que esta
estrategia trata de asegurar que cuando se formule el presupuesto se tome en cuenta los
resultados a ser alcanzados. Para ello se requiere:4

- Información sobre los objetivos o resultados que se propone el gasto público,

- Un proceso de preparación del presupuesto que facilite el uso de esta información en la toma de
decisiones de asignación.

Para conseguir ambas cosas, es recomendable que haya una adecuada clasificación del presupuesto, en
grupos de productos similares con objetivos similares. Es decir, construir programas presupuestales que
ayuden a tomar decisiones comparando costos y beneficios de opciones de gasto. Esto contribuye a:

- Mejorar la priorización del gasto (asignar los limitados recursos hacia donde se tiene más
eficacia).
- Motivar que las entidades y ministerios gasten de forma más eficiente y eficaz (porque son
conscientes que su desempeño influirá sobre su nivel de financiamiento y tendrán que
administrar mejor para elevar ese desempeño).

La característica más relevante para el desarrollo del PpR es la generación de información

sistemática sobre la eficiencia y eficacia del gasto público. Sin embargo, únicamente si esta
información es confiable y está disponible en el momento adecuado, será posible tomar
decisiones informadas. En este sentido, uno de los desafíos principales en el desarrollo del PpR es
mantener la información de desempeño simple y utilizable. Y acá hay que diferenciar entre generar la
información y usarla. No hay un completo PpR si es que se tiene la información pero no se usa para
tomar decisiones. La experiencia de varios países, incluidos países desarrollados, nos revela que este
objetivo es difícil de conseguir por lo que nosotros debemos ser más persistentes si queremos
conseguirlo.

Se debe señalar también que en el modelo básico que lleva a cabo la DGPP, la vinculación entre la
asignación de recursos y la información de desempeño no es directa ni sigue una fórmula exacta. La
información de desempeño es importante y se debe usar sistemáticamente para tomar decisiones, pero
no es lo único que se toma en cuenta. Importan mucho las prioridades de política, las reglas fiscales y
algunas otras variables de carácter político.5

Intentamos graficar el proceso de generación y uso de información en el siguiente esquema:

                                                            
4
 Varios de los conceptos desarrollados en esta parte siguen de cerca a Robinson, Marc y Duncan Last (2009). A Basic Model of
Performance-Based Budgeting. IMF, Technical Notes and Manuals  
5
  La OECD hace una clasificación de PpR según el uso de la información de desempeño. Nuestra aplicación se definiría mejor
dentro de lo que ellos llaman un “Presupuesto que informa sobre su desempeño”.  Ver  OECD (2007). Performance Budgeting in
OECD Countries. 
3 

 
 Figura 1: Ciclo de generación y uso de información en el Presupuesto

RETROALIMENTACIÓN

 
SEGUIMIENTO 
PROGRA‐  Y 
Información básica de Información de desempeño: Uso de información
  productos y resultados   -
-
Efectividad
Eficiencia
para asignación de
identificados en el Ppto recursos

MACIÓN  EVALUACIÓN 

Inicialmente, una buena programación presupuestaria contará con información básica de productos y
resultados, que posteriormente con las tareas de seguimiento y evaluación se convertirá en información
de desempeño. El desafío más grande del PpR lo muestra las flechas más gruesas: hacer uso de la
información de desempeño en la asignación y retroalimentar el proceso de programación de los
presupuestos de las entidades.

El PpR debe ser entendido por todos6 como un contrato, un compromiso, en el que las entidades
reciben una transferencia de recursos por la entrega adecuada (eficiente y eficaz) de bienes y
servicios que redundan en un mayor bienestar social. Y es necesario darle ciertas características a
este contrato que permitan el cumplimiento de los compromisos, y esas características son: claridad en
cuáles son los bienes y servicios que se comprometen a entregar, cuáles los resultados a alcanzar, y
luego la rendición de cuentas a los ciudadanos sobre lo mismo en términos de eficiencia y eficacia. Este
tipo de contrato es una respuesta al problema de falta de información que enfrenta el MEF (DGPP) como
administrador de los recursos públicos entregados por los ciudadanos. La DGPP no conoce cuántos son
los recursos que necesita cada pliego presupuestario para poder entregar adecuadamente sus productos
ni qué resultados esperan conseguir con el dinero entregado. Es decir, no conoce la función de
producción ni la función de costos de cada entidad pública. Adicionalmente al problema de información,
por la naturaleza de las entidades públicas, éstas tienden a perder la perspectiva de servicio a la
sociedad ya que al financiar sus actividades con impuestos obligatorios, la satisfacción del ciudadano
(cliente) no condiciona su existencia, a diferencia de lo que sucede en el sector privado.7

Con estas características del contrato PpR (que se hacen operativas con la creación de los instrumentos
que se describen a continuación), la DGPP pretende avanzar en la solución de ambos problemas y
asignar de mejor manera los recursos.

                                                            
6
Por todas las partes: la sociedad, el MEF (DGPP) como el vigilante de los recursos de la sociedad y las entidades que ejecutan
los recursos. 
7 El problema de información y la pérdida de perspectiva del servicio social forman el llamado problema de agencia. Para una

presentación del problema de asignación de recursos en el sector público, ver Espinoza, Henry y Franklin Huaita (2012).
Aplicación de Incentivos en el sector público, DGP-01/2012. Dirección General de Presupuesto Público. 
4 

 
Sin duda que hay un tema en particular que es necesario para que el PpR (y la gestión por resultados) se
desarrolle. Este es la capacidad del personal del sector público de adaptarse a los cambios. Es casi un
pre-requisito para llevar a cabo esta reforma con éxito. Son las personas las que formulan los
presupuestos y son las personas de la DGPP las que revisan, dirigen y evalúan todo el proceso
presupuestario. Si estas personas no están capacitadas para llevar adelante las innovaciones que se
requieren, los objetivos propuestos tardarán más de la cuenta en lograrse. Un proceso de reforma tal
como el que se ha iniciado hace más de 4 años, es un verdadero desafío para las capacidades de la
administración pública.

Otro tema especialmente relevante es la relación entre los sistemas de planificación y los de presupuesto.
Idealmente estos dos sistemas deben ser reflejos, uno debe reflejar al otro; sin embargo, en nuestro país
no hay todavía una vinculación fuerte del presupuesto con el plan y frente al avance de definiciones de
resultados necesarias en la programación presupuestaria, los documentos de planificación que se
encuentran en desarrollo deberán corroborar lo avanzado o mejorarlo, sin entrar en conflicto para no
detener el correcto avance del PpR. En la sección IV describimos cuáles han sido las medidas adoptadas
por la DGPP que consideran esta importante vinculación.

b.1 Breve descripción de los instrumentos de PpR

Programas Presupuestales: Son unidades de programación de las acciones del Estado que se realizan
en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Su existencia se justifica por la
necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos
estratégicos de la política de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN), órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, pudiendo involucrar a
entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno. Cuentan con un responsable y un responsable
técnico. Ellos asumen el diseño y la implementación del programa. Deben entregar información sobre la
descripción y metas de entrega de productos, indicadores de resultados, uso de evidencias en sus
diseños causales, entre otras que sean requeridas.

Seguimiento: Se realiza sobre los avances en los productos y resultados del gasto público en general,
con énfasis inicial en los Programas Presupuestales. Dicho seguimiento está a cargo de la DGPP. Los
ministerios y sectores responsables de los programas presupuestales y los pliegos que intervienen en la
ejecución de las metas físicas y financieras de los productos comprendidos, velan por la calidad de la
información remitida. El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) genera la información
estadística necesaria para el seguimiento de los indicadores en los ámbitos correspondientes a su misión,
en el marco del PpR, particularmente de aquellos que no pudieran ser generados por los sistemas
estadísticos propios de las entidades involucradas en la aplicación del PpR.

Evaluación: Consiste en el análisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en curso o

concluido, en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto en la población, sin perjuicio de
las normas y procesos establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) relativos a los
proyectos de inversión. Los resultados de las evaluaciones vinculan a las entidades cuyas acciones han
sido objeto de las mismas, las cuales deberán asumir compromisos formales de mejora sobre su
desempeño. Actualmente, se viene implementando las llamadas evaluaciones independientes, que son
realizadas por personas naturales o jurídicas, sin vinculación o distintas a las entidades que son objeto de
las evaluaciones.

5 

 
El diseño y los resultados de las evaluaciones son compartidos y discutidos con las entidades
involucradas.

En nuestro modelo, las evaluaciones juegan un rol fundamental debido a que los indicadores de
desempeño por sí solos son insuficientes para juzgar el cabal desempeño de los programas

Incentivos a la gestión: Son financiamientos directos que reciben las entidades, por el cumplimiento de
una serie de requisitos o metas que redundan en una mejor gestión en la entrega de bienes y servicios a
la sociedad. Comprenden el uso de reglas claras de evaluación y monitoreo, la generación de información
referida a las metas y los premios. Pretenden trasladar las acciones del Estado hacia una gestión por
resultados.

La siguiente figura muestra la utilidad de los instrumentos de PpR en la asignación de recursos y la

entrega de bienes y servicios a la sociedad:

Figura 2
Entrega de
bienes y
servicios
HACIENDA PLIEGOS

Tesoro

SOCIEDAD

DGPP

• PRIORIDADES
• TRANSPARENCIA
• RENDICIÓN DE CUENTAS

Generación de información
Programación presupuest.
Seguimiento (indicadores)
Evaluaciones

Incentivos

La figura muestra además la participación de la DGPP como guardián del Tesoro público8 y la manera en
que, alimentado por la información generada por el contrato PpR, puede asignar de mejor manera los
recursos entre los pliegos. Los incentivos son instrumentos que generan información pero también inciden
directamente en el desempeño de las entidades frente a la sociedad (siempre que estén bien diseñados y
se asegure su eficacia). La información proviene tanto de los pliegos presupuestarios como de la
sociedad; para este último caso es muy importante la participación del Instituto Nacional de Estadística e
                                                            
8 Representación que es bien mencionada en la literatura sobre presupuesto. Ver por ejemplo Tavares, Martus y Beretta Nora
(2006). Sistemas de Planificación Estratégica e Innovaciones Presupuestarias. Informe preparado para el BID/PRODEV.  

6 

 
Informática (INEI) a través de encuestas que recogen la impresión de los ciudadanos sobre la entrega de
los bienes y servicios públicos.
La figura no muestra el componente político en la asignación de recursos que se da a través de la
participación del Consejo de Ministros y el Congreso como órganos de aprobación política de la
asignación de recursos.

III. Antecedentes de la programación presupuestaria por resultados

Desde hace varios años el Estado peruano en general, y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en
particular, han tratado de hacer reformas sustantivas en la gestión pública. Inicialmente, la participación
del MEF y de la DGPP en estos esfuerzos estuvo en la suscripción de los Convenios de Administración
por Resultados (los llamados CAR)9 desde el año 2002 y en el intento de tener un Sistema de
Seguimiento y Evaluación del Gasto Público a fines del año 2004. Fue a partir de estas iniciativas que se
comenzó a crear las bases para la articulación entre una gestión pública por resultados y su expresión en
el presupuesto público.

No fue sino hasta el año 2006, cuando se incorporó en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2007, un
capítulo que estableció la implementación del PpR y que creó la figura de la Programación
Presupuestaria Estratégica (PPE) para algunos pliegos y en torno a acciones prioritarias que debía
emprender el Estado. Estas acciones prioritarias estaban fuertemente dirigidas a alcanzar resultados
sobre la infancia en términos de salud, educación, condiciones básicas de infraestructura y
abastecimiento de agua. Áreas que son consideradas básicas para alcanzar un desarrollo sostenible en
el largo plazo en nuestro país. En este capítulo de la ley se hace responsable a la DGPP del diseño e
implementación de los instrumentos que debía contener el PpR, tales como la mencionada PPE, metas
físicas, indicadores de resultados y pruebas de evaluación.

La aparición de los Programas Presupuestales Estratégicos (PPEs) ocurre durante el año 2007, junto con
la preparación del presupuesto público del 2008. Los 5 primeros PPEs fueron: Salud Materno Neonatal,
Articulado Nutricional, Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo, Acceso de la Población a la Identidad,
y Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de Mercado. Estos 5 programas presupuestales
respondían a las acciones prioritarias identificadas el año anterior, que tenían una visión de largo plazo
para superar la pobreza y exclusión social y alcanzar un nivel superior de desarrollo en el país.

Los objetivos de la PPE eran esencialmente:

- Reemplazar la manera tradicional de formular el Presupuesto basada en la asignación histórica

(incrementalismo), por una que persiga objetivos o resultados bien definidos.

- Cambiar la manera tradicional de tomar las decisiones centrada en líneas de gasto, insumos o
procedimientos que tienen una perspectiva puramente institucional, y centrarla en la cobertura
de bienes y servicios (productos en el glosario PpR) necesarios para alcanzar los resultados.

- Dejar de hacer sólo un control financiero de la ejecución presupuestal y empezar a tener una
gestión más efectiva que planifique la cantidad de bienes y servicios a entregar y use
indicadores de resultados para medir sus avances.

                                                            
9Para una descripción y evaluación de los CAR, ver Governa (2005). Evaluación de los Convenios de Administración por
Resultados (CAR) en el Perú. 

7 

 
Complementariamente, se planteó que con la PPE también se lograría:

- Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional al presupuesto anual: el presupuesto

debe reflejar en cantidades de bienes y servicios definidos, y su equivalente en unidades
monetarias, los productos a entregar que generarán los cambios establecidos en el proceso de
PPE.

- Establecer roles y responsabilidades claras en la generación de productos y resultados, por

parte de los involucrados en la gestión de las instituciones y programas del Estado.

Para alcanzar estos objetivos, la PPE impulsó un enfoque integral que abarcaba a todos los sectores
(ministerios) y niveles del gobierno (Nacional, Regional y Local) en cada aproximación causal detrás de
un resultado propuesto. De esta manera, no se partía identificando a una institución y los productos que
ésta tenía que entregar para alcanzar dicho resultado, sino que primero identificaba lo que había que
entregar sin considerar qué institución debería hacerlo, y luego se esperaba que esta entrega se haga de
manera coordinada entre los diferentes sectores y niveles de gobierno (“Primero se debiera establecer el
presupuesto por productos y luego por instituciones según el rol que desempeñan”). De esta manera se
pretendía dejar de lado la iniciativa institucional para reemplazarla por otra que ponía en el centro al
resultado propuesto.10

En la práctica, la característica integral-multisectorial además ayudaba a cumplir un objetivo de

seguimiento presupuestal. Se buscaba identificar cuántos recursos del presupuesto estaban detrás de un
resultado estratégico. Esto implicaba que al elaborar los diseños causales de los PPEs, se haga
esfuerzos por identificar cualquier producto que ya esté siendo entregado por algún sector del Estado y
que tenga potenciales efectos sobre el resultado propuesto, para que pase a formar parte de la estrategia
multisectorial a favor del resultado referido. Formar parte de la estrategia significaba entrar a la agenda
de coordinación con el resto de sectores involucrados.11

El desarrollo metodológico para la PPE fue tomado del sector salud, en vista que este sector contaba con
experiencia en herramientas de gestión que se consideraron útiles para llevar a cabo un PpR. Fue con
esta influencia que se elaboró las instrucciones metodológicas para establecer los diseños causales
detrás de un resultado, la priorización de intervenciones públicas, la posterior definición de los productos,
su cantidad necesaria (metas físicas), la información de sus costos y su posterior formulación. Para ello,
la metodología propuso desarrollar los diagnósticos en tres niveles o modelos, para terminar postulando
el diseño del programa en un modelo adicional, el modelo lógico. Quizás la característica más
sobresaliente de esta metodología fue la búsqueda por la rigurosidad científica que respalde las
intervenciones a financiar. En esta búsqueda se establecía la importancia de sólo financiar
intervenciones que sean de probada eficacia, para lo que era necesario recurrir a métodos estadísticos
que determinaran la pertinencia de cada intervención para los resultados que se esperaban alcanzar.12

                                                            
10 Esta idea fue difundida generalmente bajo el slogan: “de las instituciones a los resultados que requiere y valora el ciudadano”. 
11 Con esto se pretendía cambiar la discusión presupuestal, centrada normalmente en presupuestos institucionales a una en la
que el debate sea en función a resultados, por esa razón era importante identificar todas las acciones del Estado que incidían
sobre un resultado propuesto. 
12 La metodología proponía efectuar una revisión sistemática de evidencias, tal como es la práctica de lo que se conoce como

evidence based policy, un derivado de la original evidence based medicine. Este instrumento consiste en sintetizar toda la
evidencia existente usando, por lo general, meta-análisis. Para más detalles ver: http://www.campbellcollaboration.org/ o
http://www.cochrane.org/  
8 

 
Como parte de este impulso de promoción de la PPE, en los años siguientes (2009-2010), las leyes de
presupuesto identificaron las prioridades que se debían abordar y los programas presupuestales que se
iban a crear durante el año fiscal correspondiente (lo que le daba el nivel de estratégicos), además
señalaban los ministerios o entidades encargados de conducir las estrategias y de identificar a todos los
actores involucrados independientemente del nivel de gobierno.

A través de las leyes de presupuesto entre los años 2007-2010, se crearon más de 25 PPEs; ciertamente,
unos con mayor nivel de desarrollo que otros en los diseños e instrumentos esperados. La aplicación del
enfoque integral y la metodología significaron un desafío casi inalcanzable para las instituciones
encargadas, por lo que la DGPP tuvo que apoyar el desarrollo de los diseños y la aplicación metodológica
a través de la disposición de consultores especializados. Por otro lado, el desafío de poder generar
alianzas exitosas entre los distintos sectores fue una permanente agenda pendiente.

Con alguna posterioridad a la aparición de los PPEs, otra iniciativa de la DGPP creó el concepto de
Programas Institucionales (PIT) en el marco del enfoque por resultados. La intención de esta iniciativa
fue identificar en el presupuesto público, la estructura programática de aquellos programas que habían
sido creados por Ministerios y sus organismos públicos mediante decreto supremo u otra norma con
rango de ley.13 Para integrar ambas iniciativas, se estableció que “la articulación de los PIT con el PpR se
da cuando un PIT contribuye al logro de los resultados de un Programa Presupuestal Estratégico, en
razón a que estos últimos programas representan una Estrategia Nacional para el logro de un resultado
determinado”.14 La identificación de los PIT implicó un diseño causal distinto al de la PPE y usualmente
se incorporaron a los PPEs como productos. Sin embargo, muchas veces los resultados que perseguía
un PIT y un programa estratégico eran distintos por lo que la articulación entre ambos no era una tarea
sencilla.

IV. Los avances recientes en la programación presupuestaria por

resultados

En vista del nivel de avance y cobertura de los instrumentos de PpR, la DGPP creía que era momento de
plantearse nuevos desafíos. Concretamente, era necesario incorporar más presupuesto y más
instituciones al enfoque de PpR para de esta manera contar con más información y hacer una gestión
presupuestaria integral que priorice al interior de todo el gasto público. Era necesario también revisar si
el instrumento de programación estaba fomentando el cumplimiento de los objetivos señalados en las
secciones anteriores. Por otro lado, hubo conciencia que se pudo generar algún grado de confusión en
las instituciones por el avance de los instrumentos de programación presupuestal que utilizaban
metodologías y enfoques distintos para abordar problemas similares. Por estas razones, la DGPP
empezó una revisión de los métodos y de los instrumentos creados bajo la concepción de PpR, revisión
que se dio en el contexto de la reorganización de la DGPP, lo que permitió tener más personal dedicado
al desarrollo de los instrumentos. Esta revisión llevó a la DGPP a plantear las modificaciones que se leen
en los Lineamientos para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público 2012 y sus
Anexos, aprobados mediante Resolución Directoral 002-2011-EF/76.01, los mismos que han sido
reafirmados y mejorados en la Directiva 002-2012-EF/50.01: “Directiva para los Programas
Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el

                                                            
13 Según la Directiva 005-2008-EF/76.01. 
14 Directiva 002-2009-EF/76.01. 
9 

 
año fiscal 2013” y en sus Anexos.15 En adelante denominaremos sencillamente Los Lineamientos para
referirnos a ambas normas. Como parte de esta revisión metodológica, se consultó la evidencia de la
implementación de PpR en otros países, se realizó una encuesta a los consultores especialmente
contratados para apoyar la PPE y se revisó la experiencia en el avance de los programas presupuestales
llamados estratégicos.

De acuerdo a la experiencia, mantener una ruta metodológica que tenía como principios básicos para la
gestión presupuestaria la multisectorialidad16 y la propuesta de resultados de nivel estratégico,
complicaba la posibilidad de extender un enfoque de programación basado en resultados y estaba
generando confusiones en varias entidades que pujaban por tener un programa presupuestal por
resultados.

En vista de lo anterior, para transitar hacia el cumplimiento de los objetivos señalados y además eliminar
la confusión generada por PPEs y PITs, en la programación y formulación del presupuesto 2012 se tomó
las siguientes medidas:

- Se cambian los nombres de programas presupuestales estratégicos y programas institucionales

y crear una sola categoría de programación por resultados: programas presupuestales.

- Se propone la metodología de marco lógico para encontrar vínculos causales, más usada
nacional e internacionalmente.

- Se determinó que los resultados que justifican la creación de un programa presupuestal,

contribuyen, y no son el fin mismo, a otros resultados asociados a objetivos de política nacional
de largo plazo (estratégicos antes y llamados resultados finales ahora).

- Los resultados finales no están definidos por el MEF o por el Congreso en el debate
presupuestal, sino que obedecen a los objetivos del Plan Estratégico Nacional elaborado por el
CEPLAN y coordinados con los sectores respectivos.

- Esta vez son los sectores los que proponen los programas presupuestales. La participación del
MEF (DGPP) se da en la acreditación de los contenidos mínimos (Anexo 2 de Los Lineamientos)
de estos programas, a diferencia de años anteriores en que la ley de presupuesto proponía los
programas y el MEF orientaba sus diseños para su inclusión en el presupuesto del año siguiente.

- En la metodología presentada, se reduce la exigencia para mostrar evidencias ex-ante y así

justificar los vínculos causales, y se promueve la generación y uso de evidencias ex-post, como
una aceptación implícita de que en muchos casos no existe, a priori, evidencia concluyente.

- Se exige tener una unidad responsable del diseño y ejecución del programa presupuestal al
interior de la entidad.

- Se crea dos categorías adicionales de programación que completan el presupuesto: las acciones
centrales que tienen relación con la gestión de recursos humanos, materiales y financieros de la
entidad y que contribuyen al logro de resultados de todos sus programas presupuestales; y las
asignaciones presupuestarias que no resultan en productos, que comprende aquello que no
                                                            
15 La Directiva 002-2012-EF/50.01 es aprobada mediante Resolución Directoral 004-2012-EF/50.01. 
16 La multisectorialidad es entendida como la inclusión de dos o más ministerios.  

10 

 
 pertenece a las actividades productivas de la entidad (principalmente, pago por servicios de
deuda y pago de pensiones).

- Se mantiene el diseño metodológico de los programas ya creados bajo el liderazgo del sector
salud.

Para explicar mejor las medidas adoptadas, a continuación ensayamos una serie de reflexiones en torno
a los conceptos más importantes que han motivado los avances previamente presentados.

a. Apropiación de los resultados

En nuestro modelo de PpR, la apropiación juega un rol muy importante. No hay presupuestación por
resultados si no hay entidades comprometidas con el logro de sus resultados. La apropiación es el origen
del cambio, es la fuerza que lleva a los gerentes de las entidades públicas a programar bien, a hacer el
mejor de sus esfuerzos para identificar los productos más eficaces en el logro de sus resultados. La
apropiación es lo que lleva a vincular la planificación de la institución con la programación
presupuestaria. En ese sentido, lo que busca la DGPP es que cada vez sean más los gerentes y
entidades públicas que sigan un enfoque por resultados. La DGPP promueve esta práctica al dejar que
sea la demanda la que regule el avance de la programación presupuestaria por resultados y así
garantizar el interés de las entidades. Este es un importante avance con respecto a la práctica anterior
en la que los gerentes o autoridades políticas de los sectores no escogían sus resultados o programas
presupuestales. La DGPP, como autoridad normativa, orienta metodológicamente sobre el interés
demostrado por las entidades, entregando pautas que deben ser cumplidas para asegurar que: i) el
proceso de presupuestación por resultados se desarrolle tomando en cuenta aspectos relevantes de la
gestión de la entidad, y ii) que el interés manifestado por la entidad garantice una vinculación con los
objetivos de desarrollo del país.

En la experiencia reciente, se advirtió que el uso de una metodología desconocida y muy rigurosa, puede
provocar que los responsables de la programación (y más aún los responsables de los resultados de la
gestión) se involucren poco en los diseños de causa-efecto y entreguen esta tarea a terceros contratados
especialmente para ello. A raíz de ello, en los dos recientes procesos de programación presupuestaria se
cambió la orientación metodológica por una más ágil y más conocida por las entidades, como es el marco
lógico, que además es extensamente usado en la práctica internacional.

Sobre las pautas metodológicas, se debe señalar que en sí mismas no deben representar una rígida
barrera a la entrada, sobre todo cuando las entidades muestran un real interés, ya que la DGPP como
parte de su gestión presupuestal, necesita incorporar progresivamente información sobre los bienes y
servicios que entregan las entidades, al menos inicialmente como un registro de gasto. Como se
mencionó al inicio de esta sección, la denominación de programa presupuestal es solamente el punto
inicial de la gestión presupuestaria por resultados, una vez que un programa presupuestal es aprobado
mediante la ley de presupuesto, se inicia la dinámica de mejoramiento metodológico y de recojo de
información de desempeño tan necesaria para la gestión presupuestaria por resultados.

b. El interés por el ciudadano y la organización del Estado: la multisectorialidad

Hay acuerdo que los resultados que importan de la aplicación de las políticas públicas son aquellos que
mejoran la situación de las personas. Las principales interrogantes en torno a la aplicación de las
11 

 
políticas públicas tienen que ver con mejorar las condiciones de vida del ciudadano, con igualar las
oportunidades de desarrollo, con descubrir qué es lo que falta para que los niños puedan tener sus libros
escolares a tiempo o que las familias tengan completo acceso a los servicios de saneamiento básico,
entre otras interrogantes. Sin embargo, no puede soslayarse que la aplicación de políticas sigue a la
conformación administrativa del Estado a través de sus diferentes entidades, quienes de acuerdo a la
normatividad correspondiente son las responsables de ejecutar y liderar acciones en un ámbito
determinado. Esta misma organización de entidades determina que quienes tienen a su cargo algún
sistema administrativo del Estado, como es el caso de la DGPP con el Sistema Nacional de Presupuesto,
gestionen basándose en esta organización. Los créditos presupuestarios se asignan a pliegos o
entidades en la ley de presupuesto, las que finalmente ejecutan estos recursos entregando bienes y
servicios y definiendo de esta manera el carácter de las políticas de Estado. Adicionalmente, hay que ser
conscientes de la complejidad que representan los efectos de estas intervenciones. Las intervenciones
públicas son multipropósito, por lo que una intervención tiene efectos en varios resultados propuestos
sobre la población. Siendo así, en muchos casos los resultados que se proponen conseguir se logran con
la intervención conjunta de varios sectores o instituciones del Estado. Por ejemplo, un buen rendimiento
escolar en los niños más pobres requiere no sólo de políticas educativas, sino también de políticas de
salud, de políticas alimentarias, de políticas de ingresos para que los padres no tengan que forzar a los
niños a trabajar, etc.

Si, por un lado, la asignación de los créditos presupuestarios obedeciera únicamente a la organización
administrativa del Estado, ésta no estaría centrada en los efectos de las intervenciones públicas sino más
bien en un fortalecimiento administrativo de cada entidad. Si, por otro lado, la asignación presupuestaria
obedeciera únicamente a los posibles resultados de las intervenciones públicas sin tomar en cuenta la
organización administrativa del Estado, ésta no contemplaría las limitaciones de acción, la delimitación de
responsabilidades en la gestión del Estado, las posibilidades de coordinación entre entidades o entre
gobiernos, etc. Por tanto, una adecuada asignación no debería estar en ninguno de los dos extremos
sino en un punto intermedio que asegure que las entidades busquen logros concretos de sus acciones de
acuerdo a las posibilidades que tiene la gestión de cada una en la estructura del Estado, redundando con
ello en mejoras en el servicio al ciudadano.

Complementando lo anterior, resulta útil recordar que según la ley 29158 (Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo –LOPE-), que es la norma que organiza a buena parte del Gobierno Nacional, los ministerios
son los que diseñan, establecen, ejecutan y supervisan las políticas nacionales y sectoriales, asumiendo
la rectoría respecto de ellas. Adicionalmente, planifican, financian y garantizan la provisión y prestación
de servicios públicos, coordinando con los Gobiernos Regionales y Locales la implementación de estas
políticas así como la evaluación de su cumplimiento, cuando se trata del ejercicio de las competencias
compartidas que son materia de la descentralización.17 Y recordar también que el presupuesto público es
un instrumento de la gestión económica y financiera del Estado, y que el Estado se gestiona a través de
sus diversas instituciones. Según las leyes 2811218 y 2841119, el presupuesto del sector público está
conformado por los presupuestos aprobados a nivel institucional y es el titular de la entidad púbica el
responsable de efectuar la gestión presupuestaria.

                                                            
17 Artículos 22 y 23 de la ley 29158 (LOPE) 
18 Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público. 
19 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto 

12 

 
Sobre esta plataforma se han realizado las acciones de la DGPP en la programación presupuestaria del
2012 y del 2013. Las entidades han comenzado a explicitar los resultados que esperan de sus gestiones
y detallar las características de los bienes y servicios que entregan al momento de programar y formular
sus presupuestos. Esto es importante porque si todas las instituciones del Estado entregaran
adecuadamente los productos regulares que cumplen con sus objetivos básicos, cualquier meta de
resultado sobre la población representaría menos desafíos para la gestión pública. Es decir, revisando y
mejorando las prácticas individuales de las entidades, sin tener que solicitar apoyo de otro sector, se
debe mejorar la acción conjunta del Estado y avanzar sobre los resultados con clara orientación
ciudadana. Esto no significa que la programación presupuestal multisectorial esté descartada en el
enfoque por resultados. Lo que se exige ahora para que haya iniciativas de programas multisectoriales
es que exista una plataforma de soporte, tal como una coordinación intersectorial respaldada
políticamente, que garantice que las acciones de diversas instituciones o sectores respondan a una
estrategia del más alto nivel con resultados compartidos y responsabilidades bien definidas.

Inicialmente en la programación presupuestaria por resultados, la PPE tenía como condición la

transversalidad o multisectorialidad; es decir, debía identificarse todas las acciones del Estado que
incidían en un resultado para proponer un programa presupuestal20. Los diseños de los programas
presupuestales no tenían límites para incorporar intervenciones de otras instituciones. Pero los diseños
no implicaban verdaderas estrategias propuestas por las autoridades, además que tenían un problema
metodológico: sin estos límites y considerando que cada intervención pública en realidad tiene muchos
ámbitos de alcance, dudar si una intervención debía o no formar parte del diseño de un programa era
inevitable. Por otro lado, se volvía complejo llevar adelante un control de la asignación y la definición de
responsabilidades de cobertura de productos y logro de resultados, sobre todo si es que no existe una
articulación entre los sectores.

Por supuesto que existen metas dentro de cualquier gestión que necesita de esfuerzos adicionales de
otros sectores para poder ser alcanzadas, y es válido que las instituciones o las autoridades las planteen;
pero deben tener el respaldo de un compromiso político para hacer efectiva la coordinación necesaria que
permita asignar recursos y establecer claramente las responsabilidades entre instituciones para la
posterior evaluación y rendición de cuentas, de otra manera no estaríamos hablando de esfuerzos
multisectoriales. De ninguna manera le corresponde a la DGPP del MEF definir cuáles son las
estrategias de las políticas públicas que deben ser coordinadas. Esa es una decisión que está en otro
nivel.

c. El interés por el ciudadano y la Planificación Institucional

El desarrollo de nuestro sector público nos revela que las acciones de planificación aún no se han
consolidado, de tal manera que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 no necesariamente
guarda relación con los planes sectoriales.21 Frente a esta realidad, uno de los requerimientos mínimos
de estricto cumplimiento en Los Lineamientos para la programación presupuestaria, ha sido justamente
su vinculación con el plan de Desarrollo Nacional; es decir, la acreditación técnica de la DGPP debe ser
tal que se asegure una real vinculación con los objetivos estratégicos de desarrollo. Incluso en Los
Lineamientos aparece un anexo con una lista tentativa de Resultados Finales que fueron trabajados junto

                                                            
20
 Esta transversalidad le daba el carácter de “estratégico”. 
21 Como lo revela la página del CEPLAN: http://www.ceplan.gob.pe/sectoriales.  
13 

 
con CEPLAN para orientar a los proponentes de programas presupuestales a establecer una vinculación
con sus Resultados Específicos de programas presupuestales.

Creemos que la relación entre el presupuesto y la planificación institucional que ordena la ley es algo que
deba cumplirse. Si bien es cierto que el ejercicio de planificación es aún incipiente, esto determina que
existe un terreno por desarrollarse y no un motivo para establecer una brecha entre planificación y
presupuesto. Actualmente la vinculación entre el presupuesto y la planificación institucional se da
principalmente en los términos agregados y se vuelve más tenue a medida que se va yendo a actividades
particulares. Esta situación es la que obliga a que se haga una evaluación rigurosa de los resultados u
objetivos planteados en cada programa presupuestal, la que será menos necesaria cuando los
documentos de planificación institucional estén alineados con el plan de Desarrollo Nacional y se asegure
que esta planificación sea la misma que se refleje en la programación presupuestaria.

Los iniciales contactos con CEPLAN revelan el interés de la DGPP porque se respete la normatividad
vigente en el sentido de la vinculación explícita del plan con el presupuesto. Con estas acciones de la
DGPP, se trata de apoyar y complementar el trabajo que tiene que hacer CEPLAN como parte de la
transición a una gestión pública que se proponga alcanzar resultados. En el desarrollo progresivo del
PpR, la DGPP considera mantener las conversaciones con CEPLAN para caminar juntos e impulsar la
gestión por resultados.

Inicialmente en la programación presupuestaria, la alternativa tomada por la PPE en virtud de la ausencia

de planes bien desarrollados o de una vinculación explícita con el “interés ciudadano”, había sido la de
proponer (desde algún lugar que podía ser el MEF o el Congreso) metas de avance sobre “problemas
nacionales”22 (es decir, resultados) donde había cierto consenso y que podían considerarse estratégicos.
Sin embargo, el no tener una manera institucionalizada de definir estos resultados estratégicos, ni
prioridades explícitas de gobierno, se corría el riesgo de dar paso a una serie de iniciativas de origen
diverso y todas ellas con potencialidad de ser consideradas estratégicas. Adicionalmente, al proponerse
fuera de las instituciones, había un alto riesgo de que los programas presupuestales no generen interés
en la gestión (no generen apropiación).23

Por otro lado, al parecer hay un temor que al ser sectoriales, los actuales programas presupuestales
nunca se consoliden y estén sujetos a la voluntad de los gerentes de turno quienes podrían cambiarlos
sustantivamente de un ejercicio a otro. Sobre esto, hay que decir en primer lugar, que precisamente es la
vinculación con la planificación nacional lo que guía la presupuestación y es lo que se revisa en el
proceso de acreditación que hace la DGPP a las propuestas de programas presupuestales. Es decir, no
hay completa libertad para cambiar la programación presupuestaria previa. Pero también hay que
resaltar que la literatura reconoce que una de las diferencias del PpR con anteriores innovaciones
presupuestarias, es la autonomía con la que debe contar la gestión si es que va a tener que responder
por los resultados que consiga.24 En tal sentido, como en tantas otras situaciones, se debe tener un
grado de flexibilidad y de rigidez, donde ninguno de los extremos es deseable. Para que un gerente o
ministro pueda hacerse responsable por los resultados debe tener un grado de autonomía, de poder de
decisión (además que es parte de la apropiación), lo que la DGPP cuidará es que las modificaciones
                                                            
22 Término usado en la pasada normatividad. 
23 Se corría el riesgo de no tener gestores que propongan los programas, por lo tanto al ser terceros los proponentes en un
contexto multisectorial, las acciones de las entidades podían quedar en varios programas o quedar en uno solo pero sin una
razón sólida aparente. 
24 Ver por ejemplo Tavares y Beretta (2006) op. cit.  

14 

 
propuestas tengan sustento técnico (los requisitos metodológicos) y no pongan en riesgo la seriedad del
proceso de programación.

d. El uso de evidencias en la programación por resultados

Otro punto que ha sido bastante discutido respecto a la metodología detrás de la programación
presupuestaria, es el del uso de evidencias para sustentar las intervenciones públicas. Antes de Los
Lineamientos, este punto era muy enfatizado y había una detallada instrucción metodológica que
explicaba la manera en que debía garantizarse que cada intervención programada fuera eficaz en mejorar
los resultados propuestos.

Sobre el uso de evidencias, hay que tener en cuenta que para muchos temas en ciencias sociales, no
existe, o es muy escasa, la evidencia cuantitativa que cumpla con los estándares de rigurosidad que se
aplican, por ejemplo, en medicina. Esto es así pues, a diferencia de las ciencias médicas, en ciencias
sociales el uso de diseños de investigación experimentales25 o no es parte de la tradición académica o su
implementación es dificultosa por razones prácticas. En este sentido, no se puede asumir que con una
revisión de la literatura empírica ya se tiene el conocimiento suficiente para poder distinguir qué es lo que
funciona y qué es lo que no, para abordar de manera eficaz una determinada problemática en el país.26

Sí creemos que la práctica de financiar intervenciones públicas de probada eficacia es óptima en el

proceso de asignación de recursos, y una señal que debe emitirse desde la DGPP es que cuando haya
una intervención probada para alcanzar un resultado propuesto, esta debe implementarse antes
que cualquier otra. Sin embargo, la DGPP no puede instruir a una entidad sobre qué es lo que debe
hacer para alcanzar un resultado, puede pedirle que rinda cuentas, que exponga qué espera de sus
intervenciones y por qué, dentro de lo cual debe estar el sustento de los estudios o experiencias
realizados (cuando existan), pues es función de la DGPP velar porque los recursos se asignen con la
mayor calidad posible, pero hay que resaltar que son las entidades las únicas responsables por los
resultados de sus intervenciones y son los especialistas en cada materia. En Los Lineamientos se sigue
pidiendo que muestren evidencia de la eficacia de sus intervenciones, pero no se somete a las entidades
a ningún método específico de búsqueda de intervención pública y se considera el hecho real que en
muchos casos la evidencia de carácter concluyente, aún no se ha producido. Adicionalmente y tal como
se señaló en el modelo de PpR, se espera que el desarrollo y uso de los instrumentos de seguimiento y
evaluación vayan informando respecto de la eficacia de estos programas.

e. A modo de resumen

1. A pesar de los cambios realizados y listados previamente, se debe resaltar que Los Lineamientos
mantienen las ideas generales de inicio de la reforma PpR y específicamente en el instrumento de
programación se mantiene lo siguiente:

‐ Principalmente, la visión de estar dirigida a alcanzar los resultados.

‐ Organizar el presupuesto en base a programas.

                                                            
25
 En una investigación experimental la intervención se entrega aleatoriamente entre los beneficiarios calificados, generando con
ello un grupo de tratamiento y un grupo de control comparable que son equivalentes entre sí. Esta entrega al azar es muy difícil
de encontrar en las políticas públicas. 
26 Estas reflexiones provienen básicamente de lo entregado por los consultores encargados del diseño de los PPEs. 

15 

 
 ‐ Definir productos para hacer un control más efectivo del gasto público.

‐ Promover paulatinamente el diseño de intervenciones basadas en evidencias.

‐ El desarrollo de un sistema de seguimiento de indicadores y evaluaciones de resultado de

programas presupuestales.

2. Asimismo, al realizar las modificaciones, la reforma PpR avanza en lo siguiente:

‐ Permite la creación de programas a mayor escala mediante un sinceramiento metodológico.

‐ Promueve la apropiación de los resultados por parte de las entidades públicas.

‐ Define claramente los responsables de alcanzar los objetivos lo que mejora los mecanismos de
rendición de cuentas.

‐ Avanza en la vinculación de los resultados de los programas presupuestales y los objetivos de

los documentos de gestión de las entidades.

- Reconoce la organización de los órganos ejecutivos del Gobierno, en el cual cada sector es el
responsable de las políticas a implementarse y de los resultados en los correspondientes
ámbitos del Estado.

3. La DGPP con los cambios realizados, reconoce la importancia de los objetivos de largo plazo para el
desarrollo del país y por eso trata de alinearse con el Plan de Desarrollo Nacional del CEPLAN, pero
enfatiza en la necesidad de contar con más entidades presupuestando resultados y generando
información de desempeño que sea útil para tomar decisiones de priorización del gasto público. La
metodología anterior tenía un límite natural para esta expansión pues no todas las actividades del
Estado pueden considerarse estratégicas; adicionalmente, no existe aún en el Estado peruano un
orden de prioridades explícito que permita inequívocamente determinar qué es estratégico y qué no.

4. Las intervenciones públicas tienen un carácter multipropósito y si bien los problemas nacionales los
resuelve la acción conjunta de todas las fuerzas del Estado, hay varios requisitos que deben cumplirse
para programar recursos en varios sectores que estén tras el logro de un mismo resultado. Uno de
ellos es que exista la posibilidad de concertar las intervenciones para complementarlas, ahorrar
duplicidades y hacerlas más efectivas. La experiencia que se ha recogido señala que el nivel de
comunicación entre pliegos o sectores es muy bajo y que el costo de coordinación es alto. Por otro
lado, se hace muy difícil hacer un seguimiento por responsable a los avances en la entrega de
productos y en la atribución de los resultados. Finalmente, se debe resaltar que la actual metodología
de programación presupuestaria por resultados no ofrece ninguna resistencia para la aproximación
multisectorial, siempre que pueda asegurarse que estas dificultades están superadas.

16 

 
V. Más temas importantes a considerar

a. Presupuesto por Resultados y la Eficacia del Gasto público

Mucho se ha hablado sobre la eficacia o efectividad en el logro de resultados. Se suele creer que
mediante la implementación del PpR se garantiza la efectividad de los resultados, si no es así se piensa
que esta estrategia presupuestaria es incompleta o inadecuada. Estas afirmaciones olvidan que el
ejercicio de presupuestación comprende sólo un subconjunto de todas las decisiones que se toman en la
administración de una entidad pública. Están las decisiones que se toman diariamente referidas a la
contratación de personal, a la compra de insumos, entre otros, y que el ejercicio de presupuestación no
garantiza la calidad o idoneidad de quienes son contratados, o de los bienes comprados, ni la pertinencia
del procedimiento o del momento en que se toma la decisión, para mencionar solo algunos ejemplos.

El PpR es una estrategia que pretende crear los incentivos para que el conjunto de las decisiones de la
administración pública alcancen los resultados esperados. Pero es un error creer que es la única
estrategia, o que es condición suficiente para garantizar el logro de resultados. Para ello, hay que
concebir un conjunto de reformas que construyan una verdadera “administración o gestión pública por
resultados”, entre las cuales podemos mencionar, además del PpR, las reformas al servicio civil que
promuevan la motivación del personal, una mejor estructura organizacional entre las instituciones
públicas y al interior de las mismas, un ejercicio de control interno con un nivel de flexibilidad adecuado
que permita a las gerencias enfocarse menos en sus procesos internos y más en sus resultados, el uso
de sistemas informáticos de gestión, etc.

Hay varias acciones por tomar para caminar hacia una gestión por resultados que van más allá de los
límites de acción del Sistema Nacional de Presupuesto Público. Mientras tanto, se viene dando un
cambio fundamental en la mirada de la ejecución presupuestal por parte de la DGPP. Si bien
tradicionalmente y por aplicación de la Ley N° 28411, la participación de la DGPP en la ejecución
presupuestaria de los pliegos se ha dado básicamente a través de un seguimiento de los niveles de
ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios aprobados, ahora con el PpR por un lado, a
través de las modificaciones en el ejercicio de programación presupuestaria se transita hacia un
monitoreo de la cadena de insumo-producto-resultado, y por otro lado, con las evaluaciones
independientes, se hace una revisión de la gestión de las entidades, aunque es sólo complementaria a
las tareas que se deben implementar desde otros Sistemas del Estado.

Pero la buena ejecución del gasto que asegure resultados está en manos de las entidades antes que en
la DGPP del MEF. Hay espacios por recorrer por otros sistemas administrativos del Estado que pueden
ayudar en el tránsito hacia una gestión por resultados en el sector público, tales como el CEPLAN, órgano
rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, SERVIR, organismo rector del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la Secretaría de Gestión Pública, que es el órgano que
conduce el proceso de modernización del Estado y competente en materia de funcionamiento y
organización del Estado y la Contraloría General de la República, ente rector del Sistema Nacional de
Control. Y el avance en los instrumentos de PpR, ha permitido que se inicien diálogos con varias de
estas entidades para trabajar coordinadamente en una gestión por resultados.

17 

 
Cierto es que si luego de unos años no se implementan reformas en otras áreas de la administración
pública, es muy probable que se haya mejorado la organización del presupuesto público o los sistemas
de información de desempeño, pero todavía estemos lejos de alcanzar los resultados esperados.

b. Consolidación de una ruta metodológica en el PpR

El óptimo de una formulación presupuestaria sería aquella en la que cada entidad proponga resultados
esperados por los ciudadanos que ayuden a cerrar los déficits que nos distancian del desarrollo, y que al
mismo tiempo programe gastar recursos únicamente en aquellas intervenciones necesarias para alcanzar
dichos resultados. Sin embargo, las entidades no siempre conocen cuáles son aquellas intervenciones
necesarias, algunas veces por falta de esfuerzo en la búsqueda y otras veces porque no es tan sencillo
tener el conocimiento de lo que es realmente necesario para acceder a los resultados esperados.

En la búsqueda de este óptimo, la DGPP puede motivar que las gerencias de las entidades públicas
hagan un mayor esfuerzo que conduzca a usar de mejor manera los recursos y alcanzar los resultados
esperados. Desde el momento de la programación presupuestaria, la DGPP puede dar pautas que
generen procedimientos concienzudos de revisión de las acciones de las entidades, y es justamente en
ese campo donde han descansado las principales revisiones metodológicas para el presupuesto de este
año y del próximo. Se ha tratado que con estas nuevas pautas metodológicas sean más las entidades
que se animen a proponer resultados y con ello hagan esfuerzos adicionales por tecnificar su proceso de
programación presupuestaria buscando encontrar correlación o causalidad en aquellas acciones que
emprenden y los resultados que se proponen.

La organización del presupuesto público en base a programas presupuestales ha seguido lo

recomendado ampliamente por la literatura internacional,27 tratando de ser cuidadoso en la construcción
de los programas y siendo conscientes que no hay una receta única en este ejercicio sino que más bien
se va definiendo progresivamente tomando en cuenta las oportunidades y limitaciones que ofrece la
propia realidad local. Como parte del avance metodológico está el mayor énfasis que se quiere dar a los
instrumentos de evaluación y seguimiento. Todas las entidades deben recibir el mensaje que serán
evaluadas tanto en el diseño e implementación de sus programas, como en el logro de productos y
resultados por la DGPP. De igual manera, la información que se genere en las acciones de seguimiento
alimentará el conocimiento de la DGPP (idealmente también del Consejo de Ministros y del Congreso,
donde finalmente se aprueban las asignaciones presupuestarias) y servirá para tomar decisiones de
asignación de recursos en las siguientes etapas de programación y formulación presupuestal. Es decir, se
está poniendo los incentivos para que las acciones que programen las gerencias de las entidades sean
aquellas que con esfuerzo han podido identificar como más eficaces y eficientes para lograr resultados.

Palabras adicionales merece la ruta de evaluaciones que se está proponiendo. Como señalamos al
inicio de este punto, muchas veces no existe el conocimiento de lo que es realmente necesario para
alcanzar los resultados esperados, y las políticas públicas son una práctica bien intencionada de ensayo y
error. Las evaluaciones buscan generar el conocimiento y despejar la duda sobre lo realmente
importante. Son una herramienta muy importante para la gestión de las entidades y para la misma
gestión presupuestaria de los recursos públicos. Las evaluaciones de impacto son el instrumento más

                                                            
27
 Ver Robinson y van Eden (2007) y Diamond (2003). 

18 

 
potente para poder determinar el efecto real de una política pública y se espera acelerar esta ruta en el
más corto plazo.

Pero la revisión metodológica y de los instrumentos implementados es dinámica y no ha terminado con

la última etapa de formulación presupuestaria. Tanto es así que incluso en el área de programación hay
aún algunos caminos que ir construyendo como lo son aquellos que tienen que ver con la participación de
los gobiernos subnacionales, para poner un ejemplo. Este es un tema muy importante en el desarrollo
del PpR. Con Los Lineamientos se ha avanzado en definir la participación de los gobiernos regionales y
locales para la programación del presupuesto 2013. En aquellos programas presupuestales cuya
estructura lógica comprende a los tres niveles de gobierno, se está pidiendo que designen un coordinador
territorial a nivel del pliego responsable, y un coordinador regional y otro local, quienes en conjunto
deberán definir las acciones necesarias para coadyuvar a la mejora de la gestión presupuestal.

Por otro lado, en lo que es la generación de información, a partir de las acciones de seguimiento y
evaluación se tratará de consolidar los instrumentos existentes y crear los que se requieran para contar
con mayor información respecto a procedimientos y productos. Al igual como debiera ser la
implementación de la gestión por resultados en las entidades, en el caso de la DGPP es el logro de los
objetivos propuestos los que van determinando las innovaciones metodológicas, las mismas que se
espera vayan tomando forma y consolidándose en el tiempo.

c. La DGPP está en medio de la reforma PpR

La DGPP en esta reforma de PpR tiene una participación fundamental, no sólo por ser la autoridad
normativa que puede imponer nuevas metodologías de programación presupuestaria o de generación de
información a través de indicadores y evaluaciones del gasto, sino que al tener la responsabilidad de
preparar el anteproyecto de la ley de presupuesto, puede proponer decisiones de asignación de recursos
públicos entre los pliegos.

Los cambios propuestos por la DGPP en las diferentes fases del ciclo presupuestario, han sido producto
de una revisión de las metodologías presupuestales aplicadas internacionalmente y localmente, revisión
que no se ha detenido a partir de los cambios realizados sino que es efectuada permanentemente. Se ha
recibido visitas de expertos internacionales que han destacado los avances que se han hecho en la
programación presupuestaria.28 Como se señaló líneas arriba, todavía se está en un proceso de
consolidación metodológica de los instrumentos de PpR lo que genera una dinámica de revisión y
consulta con los actores presupuestales y con otros especialistas comprometidos.

Los pasos que se han dado en esta reforma presupuestaria implican que la función de los profesionales
al interior de la DGPP ha debido actualizarse a los nuevos desafíos. En ese sentido, la reciente
reorganización29 de la DGPP también obedeció a un fortalecimiento del enfoque por resultados. La
revisión de los presupuestos de los pliegos tuvo que tecnificarse y ajustarse para cumplir con los objetivos
propuestos (y se sigue tecnificando). La DGPP es un activo vigilante del buen uso de los recursos con un
creciente conocimiento de la función sectorial y de la problemática resultante de los bienes y servicios
entregados por los pliegos a los ciudadanos, a partir de la mayor información generada.
                                                            
28
  Rojas, Fernando (2012) y FMI (2012). En ambos casos, sin embargo, se reconoce que no desaparece el riesgo de que en
lugar de sustituir los sistemas y procedimientos sólo se adicionen esfuerzos para cumplir con lo que el MEF exige. 
29 Mayo de 2010.  

19 

 
Los sectoristas al ser la imagen de la DGPP frente a sus pliegos, deben estar en capacidad de supervisar
el logro de los resultados propuestos, de analizar las razones del cumplimiento o incumplimiento de estos
logros y de discutir con el pliego respecto a la idoneidad o no de alguna de las intervenciones propuestas.
Por otro lado, los analistas de seguimiento y evaluación y de otras áreas de estudios, deben nutrir a los
sectoristas con la información de seguimiento de los indicadores de los programas presupuestales y de
los informes y recomendaciones de las evaluaciones realizadas, para exigir su cumplimiento.

Es necesario además, que al interior de la DGPP se vayan dando los espacios (disposición de tiempo y
equipos de trabajo) para el ejercicio de asignación consciente de los recursos, lo que tiene que ver con la
priorización de programas presupuestales, el abordaje de las demandas adicionales (su contribución a los
resultados esperados, la justificación de los montos, etc). En ese mismo sentido, la generación de la
información como resultado de estas reformas debe coincidir con que las decisiones de asignación sean
lo más transparentes posibles; la DGPP y el MEF deben esmerarse en entregar la información de la
manera más transparente a las entidades y a la sociedad para que se haga un juicio correcto de dichas
asignaciones.

VI. Conclusiones

1. La clasificación del presupuesto en base a programas presupuestales facilita la priorización del gasto
público, adicionalmente pretende imponer presión sobre las entidades para mejorar el desempeño de
su ejecución del gasto. Sin embargo, es necesario que se produzca información sistemática de los
programas presupuestales.

2. Los avances recientes que se han producido en la programación presupuestaria, han seguido las
recomendaciones de la literatura existente y han sido bien evaluados por expertos internacionales que
han tenido la oportunidad de revisarlos.

3. Los avances recientes en la programación estimulan el desarrollo de la capacidad gerencial, permiten

asociar los esfuerzos y responsabilidades desde los objetivos más elevados de desarrollo para el país
hasta el de los ministerios y entidades. Adicionalmente, la mayor cobertura de los programas
presupuestales permite proyectar una gestión pública basada en resultados, en la que el PpR es uno
de sus componentes principales pero no el único. Este avance en cobertura ha permitido poner en
perspectiva que los cambios necesarios en modernización de la gestión, estructuras organizacionales,
planificación estratégica, medición de resultados y evaluaciones, entre otros, pueden usar como base
a los programas presupuestales.

4. Igualmente, para la construcción de un marco fiscal de mediano plazo que haga más predecible y
transparente el gasto público, es necesario tener una proyección del gasto así como de las brechas
que están por cerrarse, y el avance de los programas presupuestales es una herramienta que
aumenta las posibilidades de construir con éxito este marco.

5. Si bien ha habido avances significativos en el PpR y en la programación presupuestaria, los desafíos

son aún numerosos. El riesgo de la falta de apropiación por parte de las entidades no está disuelto
todavía, las capacitaciones y las exigencias impartidas por la DGPP no han hecho que se sustituya
completamente la manera tradicional de elaborar el presupuesto, por lo que es necesario que se den
avances en otros sistemas administrativos del Estado para caminar hacia una gestión integral por
20 

 
 resultados. En la programación presupuestaria falta todavía mejorar la articulación con los gobiernos
subnacionales y asegurar una rutina de recojo de información que asegure su disponibilidad en los
momentos de toma de decisiones.

Referencias

BID (2009). Presupuesto Basado en Resultados. Conferencia Internacional.

Diamond, Jack (2003). From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market
Economies. IMF Working Paper. WP/03/169.

DNPP-MEF (2008). Conceptos y Líneas de acción.

Espinoza, Henry y Franklin Huaita (2012). Aplicación de Incentivos en el sector público, DGP-01/2012.
Dirección General de Presupuesto Público.

FMI (2012). Perú: Implementación del Presupuesto Multianual de Gasto Público. Departamento de
Finanzas Públicas. Exclusivamente para uso oficial.

Governa (2005). Evaluación de los Convenios de Administración por Resultados (CAR) en el Perú.

OECD (2007). Performance Budgeting in OECD countries. OECD.

Robinson, Marc y Duncan Last (2009). A Basic Model of Performance-Based Budgeting. IMF, Technical
Notes and Manuals.

Robinson, Marc y Holger van Eden (2007). Program Classification. En: “Performance Budgeting: Linking
Funding and Results”, editado por Marc Robinson. Palgrave, Macmillan.

Rojas, Fernando (2012). Informe de Consultoría sobre Control de Calidad de Programas Presupuestarios.

Tavares, Martus y Beretta Nora (2006). Sistemas de Planificación Estratégica e Innovaciones

Presupuestarias. Informe preparado para el BID/PRODEV.

21 

 
E
I
E R

17
S

gestión pública

E l sistema presupuestario
en el Perú

Rossana Mostajo Guardia

Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y Social - ILPES

Santiago de Chile, marzo de 2002

Este documento fue preparado por Rossana Mostajo, consultora del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no
coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas

LC/L.1714-P
LC/IP/L.200
ISBN: 92-1-322003-0
SIN: 1680-8827
Copyright © Naciones Unidas, marzo de 2002. Todos los derechos reservados
N° de venta: S.02.II.G.24
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
 3

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al

Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.
Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales
pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que
mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Índice

Resumen ................................................................................. 5
I. Introducción......................................................................... 9
II. Etapas del proceso ............................................................13
A. Programación y formulación: "la demanda"........................14
B. Aprobación y ejecución: "la oferta" ...................................15
C. Control y evaluación.........................................................16
III. Principales problemas.......................................................17
A. El sistema presupuestario..................................................17
B. Metodología de formulación y ejecución del presupuesto ....21
C. Ausencia de políticas sectoriales y de un plan de
desarrollo nacional............................................................21
D. Divorcio entre la oferta y la demanda ................................23
E. Problemas conceptuales y de definiciones:
lo normativo vs. lo técnico..........................................24
F. Ineficiencia, baja calidad e improductividad del gasto público24
G. Servicio civil inexistente y deficiente capacidad técnica
en el sector público............................................................26
IV. Reflexiones y propuestas .................................................27
A. Pacto fiscal......................................................................30
B. Ley de prudencia y transparencia fiscal.............................31
C. Gestión del gasto público..................................................33
D. Planificación estratégica...................................................35
E. Sistemas de evaluación.....................................................37
F. Programación y control de la inversión..............................40
G. Indicadores de gestión......................................................41
H. Convenios de gestión........................................................44

3
El sistema presupuestario en el Perú

I. Transparencia y política cuasifiscal................................... 46

V. Un nuevo sistema presupuestario en el Perú.................................................. 49
A. Objetivos ............................................................................................................ 53
B. Principales características ................................................................................... 54
C. Componentes...................................................................................................... 55
D. Mecanismos e instrumentos ................................................................................. 57
E. Competencias y responsabilidades........................................................................ 59
VI. Comentarios finales ............................................................................................. 61
Bibliografía .......................................................................................................................... 65
Anexos .......................................................................................................................... 67
Serie gestión pública: números publicados.................................................................... 81

Índice de cuadros
Cuadro 1 El sistema presupuestario en el Perú: principales problemas, consecuencias
y propuestas ......................................................................................................... 6
Cuadro 2 Decretos de urgencia (DU) sobre gastos .............................................................. 19
Cuadro 3 Distribución del gasto en la función educación, enero-septiembre 2000................... 23
Cuadro 4 Círculo virtuoso de la gestión por desempeño ....................................................... 34
Cuadro 5 El sistema presupuestario en el Perú: principales problemas, consecuencias
y propuestas ....................................................................................................... 51

Índice de recuadros
Recuadro 1 México: la reforma al sistema presupuestario ........................................................ 29
Recuadro 2 Brasil: un sistema presupuestario de corte gerencial.............................................. 30
Recuadro 3 Chile: plan estratégico de modernización de la gestión pública................................ 35
Recuadro 4 Holanda: vinculación del presupuesto y la política.................................................. 37
Recuadro 5 Colombia: el sistema nacional de evaluación ......................................................... 38
Recuadro 6 Chile: el sistema de evaluación de programas gubernamentales.............................. 39
Recuadro 7 Chile: el sistema nacional de inversión pública....................................................... 40
Recuadro 8 Chile: el sistema de indicadores de desempeño...................................................... 43
Recuadro 9 Colombia: los acuerdos de eficiencia .................................................................... 45
Recuadro 10 Costa Rica: los compromisos de resultado............................................................. 46
Recuadro 11 Lados visible y opaco de la política fiscal, grados de transparencia ......................... 48

4
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Resumen

La consecución de mayores niveles de productividad en el uso

de los recursos públicos tiene relevancia tanto en un sentido
microeconómico como en uno macroeconómico. Por un lado, la
medición de la productividad de las instituciones públicas contribuye
significativamente al control, análisis y crecimiento de la productividad,
como también a las proyecciones y el proceso presupuestario, la
reducción de costos, el incremento de beneficios directos por el
aumento de los niveles de producción y una mejor calidad de bienes y
servicios. Desde una perspectiva macroeconómica, el crecimiento de la
productividad es una alternativa para reducir el déficit público, liberar
recursos para reasignarlos y/o financiar nuevos programas.
Considerando que el presupuesto público es la herramienta
principal que tiene el gobierno para obtener buenos resultados de sus
intervenciones en términos calidad, costo, eficiencia, efectividad,
equidad y oportunidad; el sistema presupuestario necesita una
estructura fiscal coherente que lo viabilice y un esquema de gestión
que potencie el uso eficiente, productivo y eficaz de los recursos
públicos. Sin embargo, en el caso del Perú, existe un significativo
distanciamiento entre la formulación, diseño e implementación de
políticas y los resultados que se obtienen de ellas. El cuadro 1 resume
los principales problemas y consecuencias del presupuesto público del
gobierno central.
Se requiere de un presupuesto con características que permitan
integrar el quehacer nacional a las decisiones presupuestarias,

5
El sistema presupuestario en el Perú

promover una planificación estratégica que lo sustente y reducir la

inercia presupuestaria.
Asimismo, es necesario darle un enfoque gerencial al manejo del presupuesto con elementos
de simplificación, descentralización, responsabilidad, auditoría de resultados y rendición de cuentas
para la evaluación de la eficie ncia de la asignación y ejecución de recursos públicos.
Es necesario superar la inercia y la ausencia de planificación en la formulación presupuestaria
(reduciendo número de reasignaciones), evaluar usos alternativos de los recursos a partir de criterios
de costo-efectividad, utilizar criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para limitar la
discrecionalidad de la asignación y ejecución; implementar mecanismos de rendición de cuentas
que permitan identificar con claridad la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto en cada
dependencia y entidad pública; esquema de auditoría enfocado en resultados; formulación de
indicadores estratégicos que revelen por sí mismos la presencia de problemas en el manejo
presupuestario y que induzcan a su corrección.

Cuadro 1
EL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN EL PERÚ:
PRINCIPALES PROBLEMAS, CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS
Problemas Principales Consecuencias Propuestas

1. Asignación y ejecución • Se arrastran errores de • Establecer criterios técnicos

• Inercia asignación de años anteriores. estables, explícitos y
• No existe fundamentación • El gasto social no es transparentes para la
técnica priorizado. asignación de recursos
• No congruente con plan • Fomentar análisis de costo-
• No se asegura el
nacional o sectorial de efectividad para priorizar
mantenimiento de la
desarrollo recursos entre distintas
maquinaria, infraestructura y
• Congreso y Gabinete de alternativas de gasto
otros equipos.
Ministros no son contraparte
• Se financian grandes obras
con nula o negativa
rentabilidad
• Se potencia la improductividad
e ineficiencia del gasto
2. Discrecionalidad en el • Los sectores no tienen control • Establecer criterios técnicos
Viceministerio de Hacienda real sobre las reasignaciones estables, explícitos y
para reajustes, créditos interpliegos sobretodo cuando transparentes para la
suplementarios etc. exceden el techo presupuestal ejecución de recursos
del pliego • Separar responsabilidades de
• No se explican los criterios de formulación y ejecución del
reasignación ni al gabinete ni al presupuesto dentro del MEF:
Congreso planificación y programación a
cargo del Viceministerio de
Economía y ejecución a cargo
de DNPP
• Otorgar mayor prerrogativa de
los Ministros sobre las
reasignaciones de recursos
inter e intra pliegos de su
sector
3. Incertidumbre Los ejecutores tiene sobre saltos Contar con un presupuesto
• En los procesos de de asignación que generan mínimo garantizado dentro del
calendarización enormes sobrecostos PIA, con la posibilidad de
• Sobre el monto a ser constructivos y moras reasignaciones por encima de él
efectivamente desembolsado

6
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Problemas Principales Consecuencias Propuestas

4. Proceso presupuestal no Ley de Prudencia y • Darle carácter constitucional

asegura equilibrio Fiscal. Transparencia Fiscal se para asegurar su cumplimiento
incumplió en el primer año de y credibilidad
vigencia. • Conformar un pacto fiscal que
la sustente
• Incluir a todos los niveles de
gobierno

Cuadro 1 (conclusión)

Problemas Principales Consecuencias Propuestas

5. Problemas de coordinación • Los procesos presupuestales • Promover la planificación

intrasectorial en el MEF predominan sobre los de estratégica e introducir
planificación y programación mejores sistemas de
• Autorizaciones de programación
desembolsos y de calendario
no son consistentes
generando confusión.
• El plan operativo de un año no
corresponde con los requerimientos
de la programación multianual.
6. Atomización y fragmentación • Se descentra el planeamiento • Nueva estructura
• 146 pliegos • Se pierde de vista la programática: reducir número
• 559 unidades ejecutoras responsabilidad funcional de pliegos y reagruparlos bajo
• No existe corresponsabilidad el sector correspondiente
entre niveles y entre unidades • Elaborar plan de desarrollo
públicas sectorial para que pliegos
• No existe consistencia entre guarden consistencia con él y
los pliegos de un mismo sector entre sí
7. No hay evaluación de • No hay incentivos al ahorro • Desarrollar planificación
resultados o calidad / no hay • Se financian proyectos y estratégica
políticas financieras actividades de baja calidad • Implementar sistemas de:
• Se evalúan solamente evaluación del desempeño,
procesos convenios de gestión,
indicadores estratégicos de
gestión
• Desarrollar sistemas de
auditoría que focalicen
resultados
• Implementar sistemas de
rendición de cuentas

Ahora bien, esta reforma del sistema presupuestario debe concebirse parte integral de una
reforma global del Estado en general y de la administración pública en particular. Para fortalecer el
rol del Estado peruano como promotor fundamental del desarrollo, se requiere de transformaciones
sustanciales implementado reformas en los ámbitos político, económico y social. En particular,
destaca la adecuación de la administración pública a las nuevas condiciones y exigencias del
entorno a través de la modernización del sector público.
Una de las principales características de este proceso debe la búsqueda de una
administración pública más eficiente, eficaz y de mayor calidad, orientada al fortalecimiento de un
gobierno que trabaje por y para la ciudadanía, que obtenga los resultados demandados por la

7
El sistema presupuestario en el Perú

sociedad, que muestre una retribución satisfactoria de los recursos que aporta la población, que
cuente con servidores públicos capacitados y comprometidos, que rinda cuentas de su desempeño
ante la sociedad, que se apoye en una mayor flexibilidad de gestión y simplifique sus procesos, que
cuente con las herramientas que permitan una toma de decisiones más fundamentada.
El objetivo del presente estudio es identificar y analizar los principales problemas del sistema
presupuestario peruano desde una perspectiva doble: la necesidad de reformar el sistema
presupuestario en sí mismo y su articulación con una modernización de la administración pública. El
trabajo se divide en siete partes. Luego de la introducción, se describe brevemente el proceso
presupuestario del gobierno central distinguiendo entre sus etapas de: (i) programación y
formulación, (ii) aprobación y ejecución, y (iii) control y evaluación. A continuación, en la parte III,
se plantean y discuten algunos de los principales problemas inherentes al mencionado proceso, para
luego presentar algunas reflexiones y comentarios vinculados con el ámbito presupuestario desde las
perspectivas de la reforma del Estado, la modernización de la gestión pública y la experiencia
internacional. En la parte V se esbozan de manera gruesa elementos para un nuevo sistema
presupuestario en el Perú. Finalmente luego de los comentarios finales, en el anexo se incluye la
relación de pliegos presupuestarios, programas funcionales y sectores institucionales, como también
notas técnicas sobre el uso de indicadores de desempeño y la necesidad de un pacto fiscal en el
Perú.

8
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

I. Introducción

La reforma del Estado consta de cuatro componentes

interrelacionados que buscan dar solución a problemas
correspondientes a las esferas económica, política y administrativa.
Dos de estos componentes son de naturaleza económico-político y se
refieren a la delimitación del tamaño del Estado y a la redefinición de
su papel regulador. El tercero, de tipo económico-administrativo, trata
sobre la recuperación de la gobernancia o de las capacidades
financiera y administrativa de implementar las decisiones de política.
Finalmente, un componente de carácter más bien político es el aumento
de la gobernabilidad o capacidad política del gobierno para intermediar
intereses, garantizar la legitimidad y gobernar.1
En particular, el componente de la recuperación de la
gobernancia se refiere al hecho de que un gobierno puede tener
gobernabilidad en la medida en que cuenta con los apoyos políticos
necesarios para gobernar y, sin embargo, lo hace mal por faltarle
capacidad de gobernancia.2 La gobernancia o “ejercicio del poder”
consta básicamente de un nivel financiero referido a la superación de la
crisis fiscal, otro nivel estratégico correspondiente a la redefinición de
las formas de intervención en los planos económico-social, y uno
administrativo relacionado con la superación de la burocracia en la
administración del Estado.

1
Véase una discusión en Bresser Pereira (1998).
2
Se traduce del inglés “governance”, palabra que posee un sentido específico más complejo que su traducción literal “ejercicio
del poder” y que está siendo muy utilizada por el Banco Mundial. Ver Bresser Pereira (1998).

9
El sistema presupuestario en el Perú

Así, el aumento de la gobernancia se refiere a un proceso de creación y/o transformación de

las instituciones públicas que se traduce en la capacidad que tiene el Estado de hacer efectivas las
decisiones del gobierno a través del ajuste fiscal que devuelve la autonomía financiera , en una
reforma administrativa orientada a una gestión pública de corte gerencial, como también en la
separación entre la formulación y ejecución de las políticas públicas.
De hecho, a manera de ejemplo, en el Perú la política de gasto ha estado supeditada al
equilibrio de las cuentas públicas en un marco de objetivos antiinflacionarios y de requerimientos de
las negociaciones de la deuda externa, y no ha generado mayores modificaciones en la formulación
y control del presupuesto.
En el campo presupuestario, las instituciones presupuestarias que son el conjunto de reglas y
regulaciones que guían al proceso presupuestario, influencian directamente los resultados fiscales en
la medida que determinan los mecanismos que regulan las relaciones entre los distintos agentes
vinculados con la disciplina fiscal. En este ámbito, la clasificación de programas en la ley de
presupuesto es un residuo del presupuesto por programas aplicado en los sesenta. Su uso no aporta
claridad sobre objetivos, planes y programas del gobierno. No explicita las variaciones de énfasis en
la agenda del gobierno. Tampoco sirve para relacionar estrechamente objetivos, metas, planes,
programas y presupuestos.
Más aún, el manejo de caja de corto plazo junto a una progresiva desaparición del análisis de
largo plazo ha conducido a generar inercias muy fuertes en el manejo presupuestario. En efecto,
más que una respuesta a planes o metas estratégicos, la formulación del presupuesto toma como
punto de partida el presupuesto del año anterior arrastrando con esta práctica, las políticas y errores
del pasado. La existencia de restricciones técnico-políticas que se traducen en la rigidez
intertemporal del gasto público corriente constituyen una de las principales limitaciones en la
programación y evaluación de políticas de gasto público sustentables.
Entre los criterios más utilizados en el análisis/evaluación de políticas públicas, uno de los más
estrictos y ambiciosos es el de sustentabilidad entendida como viabilidad temporal. En este sentido,
políticas públicas no sustentables3 son aquellas que, aunque funcionales a ciertos objetivos, generan
el suficiente nivel de conflicto como para terminar siendo abandonadas. Al tratarse de conflictos
generados en un plano político (propio de las relaciones socioeconómicas) y/o un plano físico-
ambiental, lo anterior se traduce en agentes con suficiente poder que cuestionan los resultados de
dichas políticas en el plano de las funciones económicas tradicionales del Estado: asignación,
estabilización, distribución y/o crecimiento.
Este tipo de análisis es de especial relevancia bajo la perspectiva de que la recuperación de
un crecimiento sostenido en el Perú, debe estar primordialmente ligada a la adecuada atención de
necesidades sociales y cumplimiento eficiente de las funciones del Estado. Sin embargo, para ello es
necesario contar con políticas de gasto sustentables que eviten, o al menos minimicen, aquellas
fluctuaciones de la economía resultantes de políticas tipo stop-and-go, ciclos políticos, necesidad
por ajuste y estabilización, etc., que afectan negativamente el mantenimiento, por ejemplo, de
programas sociales.
En los últimos años, en el Sector Público peruano han existido cuatro procesos
presupuestarios paralelos: el del gobierno central, las empresas públicas, organismos reguladores y
gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales).

3
Horne (1988).

10
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Primero bajo el ámbito de la Oficina de Instituciones y Organismos del Estado (OIOE) hasta
1997 y luego del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
(FONAFE), los tres últimos se formulaban y aprobaban autónomamente. El FONAFE comprendía
más de 180 entidades que, desde 1999, han ido pasando gradualmente al ámbito de la Dirección
Nacional de Presupuesto Público (DNPP), pero manteniendo hasta cierto grado su autonomía
presupuestaria. Se trata básicamente de los organismos reguladores del Estado, las empresas
prestadoras de servicios de saneamiento y las municipalidades que deben formular sus presupuestos
de acuerdo a las directrices de la DNPP pero las etapas de aprobación y ejecución se mantienen
autónomas.
El propósito del presente estudio es identificar y analizar los principales problemas del sistema
presupuestario peruano desde una perspectiva doble: la necesidad de reformar el sistema
presupuestario en sí mismo y su articulación con una modernización de la administración pública. El
trabajo se divide en siete partes. Luego de esta introducción, se describe brevemente el proceso
presupuestario del gobierno central distinguiendo entre sus etapas de: (i) programación y
formulación, (ii) aprobación y ejecución, y (iii) control y evaluación. A continuación, en la parte
III, se plantean y discuten algunos de los principales problemas inherentes al mencionado proceso,
para luego presentar algunas reflexiones y comentarios vinculados con el ámbito presupuestario
desde las perspectivas de la reforma del Estado, la modernización de la gestión pública y la
experiencia internacional. En la parte V se esbozan de manera gruesa elementos para un nuevo
sistema presupuestario en el Perú. Finalmente luego de los comentarios finales, en el anexo se
incluye la relación de pliegos presupuestarios, programas funcionales y sectores institucionales,
como también notas técnicas sobre el uso de indicadores de desempeño y la necesidad de un pacto
fiscal en el Perú.

11
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

II. Etapas del proceso

El proceso presupuestario del gobierno central está normado por

la constitución donde se señala que su aprobación y sus modificaciones
están sujetas a ley. Asimismo, tiene como instituciones presupuestarias
o marco normativo anual principalmente a las siguientes leyes y
normas:
• La Ley de Gestión Presupuestaria del Estado que establece
las normas fundamentales que rigen las distintas fases del
proceso presupuestario, los criterios técnicos y los
mecanismos operativos
• La Ley de Presupuesto del Sector Público que aprueba el
presupuesto de cada año fiscal
• La Ley de Equilibrio Financiero que indica las fuentes y
usos de recursos que permiten lograr el equilibrio financiero
del presupuesto
• La Ley de Endeudamiento del Sector Público que determina
los montos máximos, condiciones y requisitos de las
operaciones de endeudamiento externo e interno
• La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que establece
los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas
públicas, con prudencia y transparencia fiscal, así como
también crea el Fondo de Estabilización Fiscal
• La Ley de Acceso Ciudadano a Información sobre
Finanzas Públicas

13
El sistema presupuestario en el Perú

• Directiva para la programación y formulación de los presupuestos institucionales del

Sector Público que establece normas de carácter técnico y operativo para los pliegos
presupuestarios
• Directiva para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del Sector
Público que tiene como objeto complementar la legislación de la aplicación del
presupuesto funcional programático
• Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los
Planes Estratégicos Institucionales que establece las pautas metodológicas,
lineamientos de carácter operativo y las responsabilidades funcionales que demanda la
elaboración de dichos planes
• Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto del sector público que establece
las pautas de carácter metodológico que permiten formalizar el cierre y conciliación
presupuestaria de cada año fiscal
• Directiva para la evaluación presupuestaria institucional del sector público que
establece los procedimientos y lineamientos técnicos para la elaboración de las
evaluaciones semestrales y anuales de los pliegos presupuestarios
• La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
Se distinguen tres etapas en el proceso presupuestario del gobierno central: (i) programación y
formulación, (ii) aprobación y ejecución, y (iii) control y evaluación. Para el presupuesto público de
un año fiscal determinado, la primera etapa se realiza y finaliza generalmente durante los meses de
junio y julio del año fiscal anterior, cuando cada pliego institucional entrega y discute su respectivo
proyecto presupuestario con la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF).
En agosto se pasa el anteproyecto de ley para la aprobación del Consejo de Ministros, el que
después es remitido al Poder Legislativo por el Presidente de la República. Finalmente, entre
septiembre y noviembre se discute y aprueba en el parlamento. El 01 de enero entra en vigencia y
ejecución el denominado Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), el que está sujeto a una serie de
controles y evaluaciones periódicas tanto durante la fase de ejecución como de manera ex post al
cierre del año fiscal.

A. Programación y formulación: “la demanda”

Cada entidad del sector público constituye un pliego presupuestario al que se le aprueba una
asignación en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo.
Así, cada uno de los 146 pliegos presupuestarios correspondientes a 26 sectores trabaja y discute
con la DNPP sus requerimientos de recursos públicos (véase anexo 1).
La dinámica operativa del presupuesto funciona en dos niveles, uno institucional
correspondientes a estos pliegos y otro funcional-programático donde los programas recogen los
lineamientos de carácter sectorial e institucional de los pliegos, correspondientes a los objetivos
generales, y los subprogramas muestran la gestión al nivel de objetivos parciales. Las actividades y
proyectos son las categorías básicas, es decir las unidades de asignación de recursos en función del
cumplimiento de objetivos específicos. En éste último ámbito, las actividades son acciones de
operatividad y mantenimiento, mientras que los proyectos son acciones de expansión y/o
perfeccionamiento de los servicios.

14
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

En 1999 se implementaron los Programas Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM)

como herramienta para orientar la ejecución de los recursos al cumplimiento de funciones
primordiales para el Estado y dentro del marco de un propósito más amplio de ir introduciendo
elementos para una cultura de programación y evaluación del gasto público. Los Pesem son
programaciones quinquenales que se integran en un Plan Estratégico Nacional consistente con el
Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal con
miras a servir de base para la formulación del presupuesto anual. Los Pesem, a su vez, contienen:
• el programa Multianual de Inversión Pública sectorial (PMIP)
• los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) que deberían servir para articular la
gestión estratégica institucional con los Pesem
Los Pesem no son políticas sectoriales sino planes que establecen los objetivos, misión,
actividades con costos e inversión. Distinguen entre gastos permanentes y los temporales.

B. Aprobación y ejecución: “la oferta”

Las reglas para aprobar el presupuesto son válidas y claras y dan origen al Presupuesto
Institucional de Apertura (PIA). Pero luego a lo largo del año, se realizan modific aciones, adiciones
y transferencias, etc. dando lugar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Sin embargo, el
presupuesto que realmente refleja la asignación y uso de recursos públicos es el Presupuesto
Ejecutado (PE).

1. PIA, PIM, decretos de urgencia y resoluciones de los titulares de

pliegos
Cabe recordar que la distribución de los recursos públicos es por pliegos, de manera que el
presupuesto nacional puede verse como la suma de un conjunto de presupuestos independientes
(cada pliego) con sus propios topes de gasto en tres niveles: gasto corriente, gasto de inversión y
total. En este sentido, así como el presupuesto general se aprueba por ley, también para cambios en
la composición agregada entre pliegos o aumentos del gasto de un pliego, debe recurrirse a una
modificación por ley (los recortes presupuestarios no necesitan aprobación del Congreso).
Según indica la ley de gestión presupuestaria las modificaciones pueden darse al nivel
institucional o a nivel funcional-programático:
i) al nivel institucional y mediante Ley o norma con rango de Ley: créditos suplementarios
(incrementos de asignaciones), habilitaciones y transferencias (traspasos de recursos
entre pliegos). En este ámbito se aplican los Decretos de Urgencia del Poder Ejecutivo
que al tener rango de ley, modifican el presupuesto no sólo en valores sino también en
cuanto a destinos
ii) al nivel funcional-programático mediante resolución del titular del pliego: créditos
(incremento de asignaciones) o anulaciones (eliminación de asignaciones), como también
redistribución de recursos al interior del pliego

2. La Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP)

El presupuesto puede estar aprobado y las actividades programadas, pero siempre con
incertidumbre sobre cuánto se va a recibir, porque no existe certeza sobre cuánto se va a recaudar.
Así se prepara un calendario trimestral que se aprueba mes a mes: la DNPP fija un calendario de

15
El sistema presupuestario en el Perú

compromisos de ejecución de las asignaciones trimestrales de gastos aprobadas, a fin de que cada
pliego programe sus gastos mensuales. El cumplimiento de este calendario de compromisos está
sujeto a la disponibilidad de recursos, de manera que es modificado durante el ejercicio
presupuestario de acuerdo a este criterio.

3. Dirección General de Crédito Público

La Dirección General de Crédito Público fija los límites anuales para el endeudamiento
autorizado dando sus propios “techos” para esta partida y sus desembolsos.

C. Control y evaluación
El control del proceso presupuestario se realiza en tres instancias o niveles:
• DNPP: seguimiento de los niveles de ejecución de ingresos y gastos respecto al
presupuesto autorizado y sus modificaciones
• Contraloría General: control de la legalidad y de la gestión
• Congreso: fiscaliza la ejecución presupuestaria
Cada entidad debe evaluar los resultados de su gestión en términos de la ejecución
presupuestaria y el cumplimiento de las metas presupuestarias. El propósito es identificar los
problemas presentados y determinar medidas correctivas que permitan mejorar la gestión del
proceso presupuestario. La evaluación se articula en torno a indicadores de naturaleza
presupuestaria que se estiman tanto respecto del PIA como del PIM, y que corresponden a las
dimensiones de:
• Eficacia: identifica el avance de la ejecución presupuestaria, es decir recursos
ejecutados como proporción de los asignados.
• Eficiencia: determina la utilización de los recursos relacionándolos con los costos
medios de cada meta.
• Desempeño: trata de determinar la “performance” de la gestión presupuestaria en
términos de la prioridad de los objetivos dentro de los programas, el cumplimiento de las
metas presupuestarias y el nivel de ejecución con relación al calendario de
compromisos.
• Operación: evalúa ciertas partidas de gasto según los costos medios por funcionario.

16
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

III. Principales problemas

Muchas de las causas de los principales problemas que presenta

el sistema presupuestario peruano están asociadas a las instituciones
presupuestarias que lo sustentan. Como ya se mencionó dichas
instituciones son el conjunto de reglas y regulaciones que guían el
proceso presupuestario. Se trata básicamente de las leyes que fijan
restricciones, las reglas de procedimientos, como también las reglas de
transparencia presupuestaria.

A. El sistema presupuestario

1. Asignación y ejecución
• El presupuesto se caracteriza por un alto grado de inercia
que se traduce en fuertes restricciones presupuestarias. En efecto,
existe una alta proporción de gastos “heredados”, es decir un
componente inercial que toma como base el presupuesto del año
anterior, con lo que se arrastra las mismas políticas y errores de
asignación del pasado. Más aún, el componente inercial toma el
presupuesto del año anterior y lo premia o castiga en función del
porcentaje ejecutado y no de las razones que explican ese porcentaje
de ejecución. Esta práctica deja poco margen para maniobrar nuevas
acciones y/o programas.
• Los criterios de asignación y ejecución de recursos no son
congruentes con planes nacionales o sectoriales de desarrollo. No
revelan prioridades nacionales ni sectoriales: se asignan por inercia y

17
El sistema presupuestario en el Perú

predominan criterios políticos referidos al discurso presidencial y al

“plan” del gobierno en turno.
• El manejo presupuestario no responde a un proceso serio de planificación. Por ejemplo,
la asignación y ejecución de recursos públicos:
- durante la formulación-aprobación: en la etapa inicial los responsables piden un
monto sobrestimado de recursos anticipando que al final se les recortará y que con
esto podrán quedar en su nivel realmente previsto.
- durante la ejecución: se priorizan los que tienen endeudamiento externo y
despriorizan a los que no lo tiene, se “premia” a quienes ejecutaron una proporción
mayor de su presupuesto del año anterior, etc.
• La ejecución presupuestaria toma en cuenta la calendarización y la proporción de
recursos ejecutados en el ejercicio anterior (resultantes de la evaluación de metas físicas de
ejecución) privilegiando así prácticas de “gastar todo”: de lo contrario los recursos no utilizados
regresan a la DNPP y lo más probable es que se pierdan y no se reprogramen. Esto junto a la
inexistencia de evaluaciones sobre la calidad del gasto, redunda en un gasto público ineficiente e
improductivo, como también en proyectos de baja calidad.
• Ausencia de criterios sólidos en la asignación y ejecución de recursos que son cada
vez más limitados frente a las crecientes demandas de la población. En efecto, no existe fundamento
técnico y las asignaciones presupuestarias no se corresponden con resultados
• La preinversión es lo primero que se corta, lo que potencia la posibilidad de utilizar
recursos públicos en proyectos no eficientes ni productivos.
• El decreto de urgencia sobre “Medidas de Racionalidad y Límites en el Gasto Público”
para la ejecución presupuestaria 2001, identifica sectores y programas protegidos para recibir los
excesos de ingresos ordinarios por sobre la asignación presupuestaria (educación, salud, transporte,
justicia, saneamiento, promoción y asistencia social, agricultura y orden interno, “entre otros”). Sin
embrago, no indica ni establece criterios de asignación-distribución de estos recursos adicionales y
más importante aún, no es simétrico en el sentido de ser programas protegidos ante recortes
presupuestarios.
• El mismo decreto establece normas de austeridad para el sector público central, sin
embargo cubre solamente una parte del sector porque exenta de su aplicación a 31 programas y a
los pliegos con los que se suscriben los convenios de gestión.

2. Discrecionalidad en el Viceministerio de Hacienda para reajustes,

créditos suplementarios, etc.
• Alto grado de discrecionalidad en la ejecución presupuestaria que afecta las
asignaciones interpliegos de los sectores
• Las asignaciones responden a condiciones de oferta y no a los requerimientos de la
demanda
• Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte: ni se les explica los criterios de
reasignación

3. Incertidumbre

18
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

• Los ejecutores tiene sobre saltos de asignación que generan enormes sobrecostos
constructivos y moras debido a la incertidumbre existente sobre los montos a ser realmente
desembolsados y la fecha cuando esto se produzca:
- El calendario de ejecución fija fechas en las que se realizarán los desembolsos,
sin embargo, la fecha de pago se maneja discrecionalmente
- La calendarización también establece compromisos de desembolsos respecto al
monto de recursos, sin embargo, generalmente se autoriza una proporción menor.
• El PIA tiene un horizonte de vigencia muy corto y es consecuencia de una débil
formulación presupuestaria. Por ejemplo para el año en curso, días antes de entrar en vigencia el
presupuesto, éste fue modificado por un decreto de urgencia. Esto es, después de un largo proceso
de formulación de los pliegos y la Dirección General de Presupuesto, y el respectivo proceso de
aprobación por el parlamento, el Ejecutivo lo modifica discrecionalmente. Asimismo, en los últimos
años el número de decretos de urgencia referidos a modificaciones y reasignaciones del gasto
(generalmente créditos complementarios y transferencias) se ha elevado considerablemente tal
como muestra en el cuadro 2.

Cuadro 2
DECRETOS DE URGENCIA (DU) SOBRE GASTOS
Modificaciones Fecha de la primera D.U.
Año Fiscal
al gasto a/ modificación “Secretos” b/
1998 29 19 febrero 2
1999 34 25 enero 2
2000 38 16 febrero 1
1er Sem. 2001 19 13 enero 0
Fuente: Elaborado sobre la base de “El Peruano, Indice de Normas Legales” e INA
(2001), pp.26.
Notas: a Básicamente créditos complementarios y transferencias.
b
No publicados en “El Peruano”. Entre 1995-2000 se dieron 20 decretos de urgencia
secretos.

4. El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscal

• Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se incumplió desde el primer año de su
vigencia.
• El presupuesto focaliza en el gobierno central excluyendo a los gobiernos locales,
organismos reguladores y empresas públicas quienes hacen su propio presupuesto. Con esto, la
capacidad de una gestión del sector público entendida a un nivel integral es muy pobre.
• Entre 1993 y el 2000, el poder ejecutivo dictó 1,003 decretos de urgencia aprobando la
ejecución de un gasto equivalente a US$1,107 millones de dólares, sin conocimiento del Congreso. 4
Estos recursos fueron destinados básicamente a financiar compras de armas e insumos militares,
pagos a empresas off shore, pagos a proveedores que no pagaron impuestos, etc.

5. Problemas de coordinación intrasectorial en el MEF

4
Ver INA (2001), pp. 24-29.

19
El sistema presupuestario en el Perú

• Fragmentación de los procesos de planificación, programación y presupuesto. Más

aún, los procesos presupuestales predominan sobre los de planificación y programación.
• Las autorizaciones de desembolsos y de calendario no son consistentes generando
confusión.
• El plan operativo de un año no corresponde con los requerimientos de la programación
multianual. Como se discute más adelante, el requerimiento de recursos resultante de la planificación
estratégica sectorial multianual más que duplica al presupuesto anual que da el marco
macroeconómico multianual, debido a que aún no es un proceso institucionalizado, participativo ni
adecuadamente normado.
• Existe una sobrecarga de “papeleo”: elaboración de los PEI, PMIP, PESEM, el propio
presupuesto, en adición a la carga normal de trabajo
• Cada componente del presupuesto (gasto de corriente, gasto de capital, endeudamiento,
etc.) tiene sus propias normativas y hasta distintos horizontes temporales, lo que origina una
fragmentación presupuestaria consistente en la dificultad que existe para considerar adecuadamente
las diferentes alternativas y sus trade-offs. También existen inconsistencias en las decisiones entre
gastos corrientes y de capital, por ejemplo, cuando se autorizan fondos para la construcción de una
carretera pero no para su mantenimiento.

6. Atomización y fragmentación: 146 pliegos y 559 unidades ejecutoras

• La atomización de un sector entre distintas instituciones genera una ineficiente
asignación y ejecución de recursos debido a la superposición y duplicidad de funciones entre
distintas entidades. Por ejemplo, el Ministerio de la Presidencia y los Ministerios Sectoriales o como
en el caso de nutrición, los programas del vaso de leche, Pronaa y desayuno escolar trabajan
independientemente sin coordinación
• Se elaboran y aprueban los pliegos individualmente y no al nivel sectorial de manera
integrada y coherente: los pliegos de un mismo sector no guardan consistencia ni coordinación entre
ellos
• El elemento clave de todo el proceso presupuestario es la negociación
• Se descentra el planeamiento
• Se pierde de vista la responsabilidad funcional
• No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades públicas
• La fortaleza de la DNPP radica en su poder discrecional y centralista frente al alto
grado de atomización de los pliegos presupuestarios (146) y unidades ejecutoras (559), y no en su
capacidad técnica ni en la utilización de criterios sustentados en la planific ación estratégica,
necesidades y bienestar nacionales, etc.

7. No hay evaluación de resultados ni de calidad. Tampoco hay

políticas financieras
• Evaluaciones del presupuesto ex post y desfasadas, solamente de carácter
procidemental que focalizan en auditorías e informes, y poco preventiva.
• Se financian actividades y proyectos de baja calidad

20
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

• Medición y evaluación de procesos, procedimientos y actividades en lugar de

resultados
• Inadecuada información estratégica para la toma de decisiones
• No existen incentivos para el ahorro del gobierno central
• La capacidad del gastar al inicio de año es mínima y al final se trata de gastar todo
para no ser castigado durante la ejecución el siguiente año. Esto también redunda directamente en
una falta de incentivos al ahorro en el gobierno central.
• La estructura del presupuesto es funcional-programática, pero si bien los recursos se
asignan de esta manera, la evaluación se hace institucionalmente.
• Generalmente los ajustes de gasto vienen a fin de año lo que es muy problemático
hasta por temas legales referentes a contratos y compromisos ya firmados.
• Carencia de procesos de rendición de resultados y de corresponsabilidad entre niveles
y entre unidades públicas

B. Metodología de formulación y ejecución del presupuesto

• Se parte de una distribución de los recursos públicos por pliegos, es decir varios
“paquetes presupuestarios” con techo propio tanto al nivel total, como para el total de gasto
corriente y gasto en inversión. Cualquier modificación implica recurrir a mecanismos de ley. Así,
para elevar un techo y poder gastar más, se requiere Ley del Congreso o un Decreto de Urgencia
porque el presupuesto no permite incorporar un proyecto si el contrato no está firmado. Como no se
puede asignar recursos a este tipo de proyectos, se juega con los techos de otros proyectos del
mismo pliego, con miras a reasignar recursos entre ellos una vez que el nuevo proyecto lo requiera.
• Los organismos internacionales financian una parte sustantiva de los proyectos de
inversión debiendo el gobierno garantizar una contrapartida. Normalmente éste último recurre a un
decreto de urgencia para incorporar un proyecto al presupuesto.
• Se da un problema de sobreconcertación de recursos provenientes de endeudamiento
porque no existe una instancia formal que distribuya el endeudamiento público en función de los
convenios existentes y de criterios claros y objetivos. El poder de negociación con la DNPP
nuevamente juega un rol clave. No se concerta internamente dentro de cada sector ni entre
sectores en función de la capacidad de endeudamiento del país.
• La Ley de Gestión Presupuestaria estipula que la programación debe hacerse “en
función del planeamiento estratégico institucional”. Sin embargo:
- El presupuesto se formula en realidad en función del mensaje político y de las
inercias
- No indica planeamiento estratégico sectorial sino meramente institucional
- No se practica hacer planeamiento de ningún tipo, solamente programación anual

21
El sistema presupuestario en el Perú

C. Ausencia de políticas sectoriales y de un plan de desarrollo

nacional5
No hay normatividad ni marco institucional que sustente la implementación de un plan de
desarrollo nacional de mediano plazo. La inexistencia de una estrategia de desarrollo integral y
coherente genera que predominen criterios pragmáticos cortoplacistas. “Este problema se refuerza
toda vez que la política macroeconómica no sólo se ha convertido en el principal, sino en el único
determinante del conjunto de políticas en todos los sectores de la actividad gubernamental.
Por esta razón, consideraciones relacionadas al mantenimiento de los equilibrios
macroeconómicos --austeridad fiscal, políticas de endeudamiento público, reducción del número de
funcionarios gubernamentales, asignación de recursos para el pago de la deuda externa, entre otros-
- condicionan fuertemente el diseño y la ejecución de políticas sectoriales”. La falta de objetivos,
programas y metas de cobertura nacional ha redundado en esfuerzos sectoriales no integrados a un
marco de estrategia global.
El problema de falta de objetivos jerarquizados explica la falta de una política de gasto
consistente y sustentable. Más aún, explica también las dificultades que hay para identificar las
funciones básicas y misión de cada institución pública, las que finalmente se confunden con un
conjunto amplio de aspiraciones sectoriales caracterizadas por cruces funcionales entre sectores,
descoordinación intra e inter ministeriales, como también la duplicidad y superposición de esfuerzos.
No existe una prioridad de gasto público explícita porque en tanto no exista una reforma estructural
del sector público, alrededor de un 85% del gasto del sector es considerado fijo de manera que el
manejo real es sobre un 15% del presupuesto. Se requiere de programas de gasto que se definan
prioritarios para la sociedad.
Con las reformas de primera generación se eliminó el Instituto Nacional de Planific ación, sus
funciones fueron derivadas al MEF. Sin embargo, dichas funciones no se desarrollaron y no se
institucionalizó un planeamiento estratégico, conduciendo a la inexistencia de políticas y mecanismos
que definan objetivos y prioridades del gasto público, en general, y de los proyectos de inversión con
recursos del Tesoro, en particular. Esto condujo a focalizar en presupuestos anuales y no hacia
más adelante.
Sin embargo, la mayoría de las partidas presupuestarias están intertemporalmente conectadas.
“En general, los proyectos se elaboran de acuerdo con un criterio centralizado y una voluntad
presidencial que puede reflejar intereses locales, pero en la mayoría de los casos, se hacen sin un
sustento técnico de conformidad global. La lucha contra la pobreza extrema es una voluntad
política, pero aún no se conoce ningún documento que diga claramente cuáles son las prioridades
para definir políticas y el destino de los fondos.”
En los últimos dos años se ha tratado de cambiar este esquema a través de la implementación
de los programas estratégicos sectoriales multianuales (PESEM). Como ya se mencionó, en 1999 se
realizó un ejercicio PESEM para un quinquenio. Es importante destacar que los Pesem no son un
plan de políticas sino que focalizan en la visión, misión, objetivos e indicadores sectoriales. Si bien es
un instrumento de planificación bien concebido y con gran potencial, aún falta integrarlo de manera
más efectiva y articulada con los mecanismos presupuestarios.
En efecto, el objetivo de los Pesem es bueno: orientar la programación multianual con el fin de
promover una intervención gubernamental sectorialmente más eficiente, coherente y que aproveche

5
Parte de esta sección ha sido elaborada sobre la base Guerra-García (1999).

22
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

las sinergias y economías de escala de una acción integral y permita incrementar la productividad en
el uso de los recursos públicos. Sin embargo, consiste en una programación de “abajo hacia arriba”
de la cual a partir de la adición de los planes sectoriales individuales se ha tratado de llegar a una
visión más global sobre el Estado y el desarrollo nacional, pero no se ha originado dentro de una
noción / marco preexistente de país en el mediano y largo plazo. Además, no ha coincidido con la
programación presupuestaria porque, como ya se ha mencionado, se han inflado los requerimientos
monetarios al doble del total presupuestado. Hasta la fecha, su implementación no ha podido
consolidarse porque:
• Debido a la crisis política y administrativa, la alta rotación de personal, limitaciones de
tiempo e información y debilidades institucionales propias a nuestra administración
pública, se espera que el 2001 sea en realidad el primer año de práctica
• Cubre el sector público en su nivel central y al nivel de las direcciones generales.
• Recién al final del proyecto Pesem se involucró a los Viceministros y Ministros
• Los requerimientos de recursos de los Pesem más que duplican al presupuesto anual que
da el marco macroeconómico anual debido a que aún no es un proceso institucionalizado,
participativo ni adecuadamente normado: los recursos solicitados a través de los Pesem
para financiar los gastos no financieros ni previsionales del período 2002-2006 equivalen
a 213% de los recursos ejecutados entre 1997-2001 y a 230% de los asignados para
2002-2006. 6
• La metodología actual de los Pesem es compleja y se enfrenta a una limitada capacidad
técnica del funcionario público, lo que redunda en la calidad de su elaboración. Si bien
se imparten cursos de capacitación, éstos consisten en 3-4 días de clases de manera
centralizada
• Los Pesem son al nivel de cada sector, pero los recursos presupuestarios se asignan por
pliego institucional y no por sector. Por ejemplo, el Pesem de educación es elaborado
por la oficina que controla solamente uno de los 42 pliegos del sector y esto sin
considerar las funciones de educación que se desarrollan en otros sectores como el
Ministerio de la Presidencia, por ejemplo, tal como muestra el cuadro 3. En este caso
cabe preguntarse cómo se puede programar o planificar estratégicamente sobre
recursos que no se controlan?

Cuadro 3
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN LA FUNCIÓN EDUCACIÓN
ENERO–SEPTIEMBRE 2000 ( % )
Ministerio de
Programas Presidencia Promudeh PCM RREE Defensa MITINCI
Educación
Inicial 42 58 -.- -.- -.- -.- -.-
Primaria 28 69 3 -.- -.- -.- -.-
Secundaria 33 67 -.- -.- -.- -.- -.-
Superior 85 13 -.- -.- 0 1 1
Capacitación y
-.- -.- -.- 100 -.- -.- -.-
perfecciona-miento
Especial 51 49 -.- -.- -.- -.- -.-
Asistencia a
100 -.- -.- -.- -.- -.- -.-
educandos
Física y otros 65 35 -.- -.- -.- -.- -.-
Cultura 100 -.- -.- -.- -.- -.- -.-

6
Boletín Fiscal del MEF, julio 2001.

23
El sistema presupuestario en el Perú

Infraestructura -.- 100 -.- -.- -.- -.- -.-

Fuente: Elaborado sobre la base de “Transparencia en el gasto público”, presentación del Ministro de Economía, 17-
11-2000, www.mef.gob.pe.

D. Divorcio entre la oferta y la demanda

El proceso presupuestario, en general, y sus etapas de formulación y ejecución, en particular,
responden a las condiciones de la oferta y no a los requerimientos de la demanda. Por un lado, la
demanda --los pliegos presupuestarios-- registra sus necesidades de recursos en los proyectos
presupuestarios, como también en los Pesem y Pemip (cabe recordar que estas cifras no son
consistentes entre sí); sin embargo, por el lado de la oferta, la DNPP asigna los recursos
discrecionalmente.
Este divorcio se refuerza ante la existencia de una negociación caracterizada por un
centralismo vs. una atomización de las partes. Esto es que, en la oferta predomina una fuerte
discrecionalidad centralizada en la DNPP, mientras que la demanda se caracteriza por una alta
atomización en dos niveles: a nivel de la diversidad de unidades ejecutoras y a nivel sectorial por el
número de instituciones que negocian individualmente con la DNPP.

E. Problemas conceptuales y de definiciones: lo normativo

vs. lo técnico
Un proyecto tiene distintas conceptualizaciones según se enfoque desde la perspectiva
presupuestaria o la de inversión pública. En el primer caso, se entiende como gestión de proyectos
mientras que en el segundo se le otorga un tratamiento de unidad lógica. Así, desde el punto de
vista de la inversión pública, un proyecto presupuestario puede ser solamente gasto corriente y no de
inversión, o parte de un proyecto de inversión pública, o un conjunto de proyectos de inversión.
Este tipo de contradicciones y ambigüedades en las definiciones presupuestarias dificulta identificar
y cuantificar la verdadera magnitud de los proyectos de inversión. De hecho, se genera un sesgo al
sobrestimar gastos de inversión, que en muchos casos son en realidad gastos corrientes.
El gasto en mantenimiento y reposición es considerado como inversión en el clasificador de
gastos. Esto podría explicarse porque la constitución prohibe financiar gastos de mantenimiento con
endeudamiento, entonces se los clasifica como inversión y con ello pueden entrar a la categoría de
proyectos financiables con endeudamiento. Como no hay recursos para cubrir las operaciones
corrientes, se recurre a la implementación de proyectos. Es imprescindible sincerar el presupuesto y
llamar gasto corriente y de inversión a lo que realmente lo es a fin de poder medir correctamente el
tamaño del Estado.

F. Ineficiencia, baja calidad e improductividad del gasto

público
Los gastos improductivos explican la brecha entre el nivel de gasto actual y un nivel de gasto
menor que produce el mismo beneficio social pero con la máxima eficacia en cuanto a costos. Este

24
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

tipo de gastos surge básicamente debido a la existencia de corrupción, asimetrías del proceso
político7, inadecuado control presupuestario, falta de personal capacitado, incertidumbre, etc.
La conceptualización y estimación cuantitativa --o al menos cualitativa-- de los gastos
improductivos de un programa constituyen un importante marco de referencia para la evaluación y
rediseño de políticas y programas de gasto público. Sin embargo debe mantenerse en perspectiva
que no basta identificar los gastos improductivos para eliminarlos. Existen una serie de
consideraciones políticas y arreglos institucionales que, en algunos casos, explican su origen y que al
mismo tiempo, constituyen la principal barrera para reducirlos.
Ello explica, por ejemplo, la existencia de transferencias a empresas públicas defic itarias, la
implementación de cortes presupuestarios para gastos en material educativo o de salud manteniendo
altos niveles de sobre-empleo público, la existencia de actividades cuasifiscales del Banco Central,
etc. En este tipo de situaciones, para que las propuestas de reducción de gastos improductivos sean
más viables políticamente, deben ir acompañadas de una cuidadosa identificación de los ganadores y
perdedores de la reasignación del gasto público, y complementadas por un adecuado esquema de
compensación.
Si bien las implicancias de política de diversas partidas y programas de gasto público
dependen de características particulares, es posible hacer algunas generalizaciones a manera de
ilustrar fuentes de ineficiencias y de gastos improductivos en los organismos y programas públicos:
• Empleo y remuneraciones: El sobre-empleo y el deterioro del salario real han sido
importantes fuentes de ineficiencia y baja productividad. De hecho derivan en
inadecuadas brechas salariales, baja motivación laboral, creciente número de personal
poco capacitado, baja productividad marginal del trabajo y hasta corrupción.
• Subsidios y transferencias: frecuentemente no logran cumplir sus objetivos 8
eficientemente, son inequitativos, carecen de transparencia y hasta generan
externalidades negativas. Por ejemplo, los subsidios generalizados constituyen un
mecanismo ineficiente de mejorar los estándares de consumo de los más pobres. en
otros casos, como los de algunos subsidios a alimentos, existe el potencial de
desincentivar la producción doméstica y de afectar negativamente el balance externo.
• Proyectos de inversión pública: Aunque viables económicamente y aparentemente
eficientes, pueden resultar ineficientes debido, por ejemplo, a una inadecuada y/o
costosa implementación, una mala coordinación con otros proyectos complementarios
(por eje mplo, la construcción de carreteras a nuevas zonas industriales que no llegan a
desarrollarse), falta de personal capacitado para su operación o inadecuado
mantenimiento (como frecuentemente sucede en el caso de infraestructura).
• Educación y salud: Se considera que son de por sí relativamente eficientes debido a las
externalidades positivas que generan sobre el bienestar de la sociedad y sus miembros
individuales. Sin embargo, la mala aplicación de algunos instrumentos generan
significativas ineficiencias deteriorando, además, la calidad y/o distorsionando la
asignación de recursos. Por ejemplo, existen subsidios a la educación superior que
demandan grandes montos de recursos en detrimento de otras áreas educativas

7
Existen factores políticos que explican el crecimiento de los gastos improductivos con fines de lograr mayor apoyo político
o electoral. Generalmente se realizan bajo la forma de subsidios generalizados, incentivos a la inversión, transferencias a
empresas públicas, etc.
8
Tales como corregir fallas de mercado, explotar economías de escala en la producción, redistribuir el ingreso y aliviar la
pobreza.

25
El sistema presupuestario en el Perú

(especialmente relevante cuando existe un importante nivel de analfabetismo, como en el

Perú). También es el caso, cuando los costos de administración y/o remuneraciones son
tan altos que no permiten destinar los recursos necesarios para financiar una provisión
de bienes y servicios de calidad (mantenimiento de infraestructura, material educativo,
medicinas, etc.).9
• Gasto militar: pueden surgir grandes ineficiencias debidas, por ejemplo, a un excesivo
nivel de gasto10 o un cambio significativo en la relación entre el gasto en remuneraciones
y el resto de gastos militares11.

G. Servicio civil inexistente y deficiente capacidad técnica en

el sector público
Parte de las causas de los problemas de formulación de políticas, gestión y administración
(dirección, control y ejecución) es el déficit de recursos humanos debidamente capacitados y
motivados en el sector público peruano. La inexistencia de una carrera pública se refleja en
administraciones que no promueven la formación de cuadros especializados, remuneraciones
inferiores a las de mercado, estructura salarial que no incentiva al personal especializado, alta
rotación de personal, etc. Se mantiene al grueso de la administración pública en una situación de
mediocridad generalizada, con muy baja motivación y escasa productividad, con el consecuente
deterioro de los servicios públicos y sociales.
A manera de ejemplo, como indica Guerra-García (1999) “los salarios públicos totales para
puestos profesionales no directivos son en promedio de entre US$316 y US$325 y los del sector
privado equivalentes son de entre US$700 y US$1.900. Los puestos gerenciales del sector público
muestran salarios que oscilan entre los US$357 y los US$2.979; en el sector privado los puestos
equivalentes varían entre los US$750 y los US$8.100. La dramática disminución de los niveles de
sueldos públicos ha influido en la calidad de los funcionarios y empleados públicos, así como en la
preparación académica que ostentan. Por ejemplo en 1980 de los 125,640 profesores un 80% era
profesional mientras que en 1990 de los 156,648 solamente un 49% lo era. Siendo, además, la
proporción más baja en Sudamérica…”
Es interesante mencionar una práctica que ha sido solución “parche” para el problema de
captar gente mejor capacitada: como los niveles de remuneración no son competitivos como para
atraer a técnicos de buen nivel, se han utilizado recursos provenientes de proyectos para contratar
consultores con sueldos más acordes con el mercado para que desempeñen labores de funcionarios
públicos. Este esquema de trabajo si bien ha sido exitoso en términos de los resultados obtenidos,
lamentablemente tiene un horizonte temporal muy dudoso porque en tanto no se inserte de manera

9
Es importante destacar, que desde un punto de vista económico, los sectores de educación y salud tienen un objetivo
primario común: desarrollar el capital humano. En este sentido, la eficiencia de estos programas tiene como elemento
central la combinación óptima de bienes y servicios intra e Intersectorial donde la complementariedad y sinergia de las
acciones, potencian los resultados no solamente en términos de la eficiencia en el uso de recursos, sino también en términos
de su impacto y eficacia.
10
Cuando el beneficio marginal que produce el gasto militar es menor que su costo.
11
Un mayor valor de este indicador podría reflejar un aumento del número de soldados (mal equipados) o un menor nivel de
equipo sub-utilizado.

26
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

más permanente a estos trabajadores, una vez terminados los referidos “proyectos” la labor
realizada quedará a cargo de un equipo técnico más pequeño y menos capacitado.

27
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

IV. Reflexiones y propuestas

La política fiscal viabiliza que el Estado pueda cumplir con sus

obligaciones constitucionales y con aquellas relacionadas con el
desarrollo sostenible y la justicia social en la búsqueda del bien común.
En este sentido, es uno de los mecanismos redistributivos del ingreso a
través del presupuesto y requiere un saneamiento sostenible de las
finanzas públicas que permita un escenario macroeconómico estable,
promotor del empleo y activador de la inversión; a la vez que se
constituye como instrumento para satisfacer necesidades básicas,
instrumento financiero de la descentralización administrativa y del
fortalecimiento de la participación civil en la toma de decisiones.
En el Perú, es imprescindible una reforma del sistema
presupuestario a fin de consolidarlo como instrumento económico,
institucional y gerencial, y que permita poder identificar clara y
directamente la orientación de los recursos públicos, como también
evaluar el impacto de su aplicación (a manera de ilustración de la
experiencia internacional en la materia véase recuadros 1 y 2).
La consecución de mayores niveles de productividad en el uso
de los recursos públicos tiene relevancia tanto en un sentido
microeconómico como en uno macroeconómico. Por un lado, la
medición de la productividad de las instituciones públicas contribuye
significativamente al control, análisis y crecimiento de la productividad,
como también a las proyecciones y el proceso presupuestario, la
reducción de costos, el incremento de beneficios directos por el
aumento de los niveles de producción y una mejor calidad de bienes y
servicios.

29
El sistema presupuestario en el Perú

Desde una perspectiva macroeconómica, el crecimiento de la productividad es una alternativa

para reducir el déficit público, liberar recursos para reasignarlos y/o financiar nuevos programas
(reasignaciones intra o intersectoriales).
A manera de ilustración, supongamos que la productividad del gasto público en el Perú
aumentara 1% debido a menores costos de producción. Los recursos así liberados equivaldrían, en
términos del PIB proyectado para el 2001, a poco más del gasto aprobado para gastos de capital de
las instancias descentralizadas y permitirían, por ejemplo, elevar en un 50% los recursos asignados
para el Fondo de Compensación Municipal.
Así, la productividad del gasto público es tema central en la sostenibilidad de los programas y
producción de bienes y servicios públicos, especialmente cuando los recursos para financiarlos son
limitados. De hecho, en épocas de ajuste económico, para que éste sea eficiente y sustentable, los
recortes en las diversas categorías de gasto público deben seguir el criterio de proteger programas
claves de inversión pública. En particular aquellos orientados a promover el crecimiento y el ajuste
externo, como también aquellos de connotación social focalizados en los pobres.
Considerando que el presupuesto público es la herramienta principal que tiene el gobierno
para obtener buenos resultados de sus intervenciones en términos calidad, costo, eficiencia,
efectividad, equidad y oportunidad; el sistema presupuestario necesita una estructura fiscal
coherente que lo viabilice.
Se requiere de un presupuesto con características que permitan integrar el quehacer nacional
a las decisiones presupuestarias, promover una planificación estratégica que lo sustente y reducir la
inercia presupuestaria. Asimismo, es necesario darle un enfoque gerencial al manejo del presupuesto
con elementos de simplificación, descentralización, responsabilidad, auditoría de resultados y
rendición de cuentas para la evaluación de la eficie ncia de la asignación y ejecución de recursos
públicos.
Para que la mencionada reforma presupuestaria sea eficaz y efectiva deberá enmarcarse
dentro de una reforma más amplia referida a la modernización de la administración pública. Esta
reestructuración es también necesaria para fortalecer el rol del Estado como promotor del
desarrollo. Se trata de un proceso modernizador y globalizador de la gestión pública con miras a la
construcción de una administración más eficiente, eficaz de mayor calidad; que haga una eficiente
y efectiva asignación y utilización de recursos; que cuente con servidores públicos bien capacitados
y comprometidos con su labor; que rinda cuentas claras sobre su desempeño ante la sociedad; que
tenga una gestión más flexible y procesos más simplificados; que cuente con instrumentos que
permitan tomar decisiones estratégicas adecuada y oportunamente.
Ahora bien, debe trabajarse desde la concepción de que los programas del gobierno y las
políticas de Estado para ser eficientes y eficaces deben enmarcarse en una estructura fiscal
consistente. Así, la implementación de las políticas públicas implica operaciones de naturaleza fiscal
que pasan por el presupuesto (cobro de impuestos, compra de bienes y servicios, pago de subsidios,
etc.) y que debieran ser consistentes con metas y objetivos nacionales establecidos. Estas
operaciones integran el plan de ingresos y gastos del gobierno, es decir el presupuesto público. El
resultado del debate en torno al presupuesto depende del juego de fuerzas existentes en el Congreso
y, en no pocas ocasiones, también de la opinión pública en otras esferas el quehacer nacional.
Cuando éstas esferas “permiten el desarrollo de mayorías o coaliciones políticas duraderas y
de consensos básicos estables respecto al papel del Estado en la economía, de las modalidades, la
extensión e intensidad de las intervenciones gubernamentales y, sobre todo, de la sociedad, entonces
están dadas las condiciones necesarias para un eficaz funcionamiento del Estado y la ejecución de

30
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

los programas de gobierno”.12 Y esto es justamente lo que busca consolidar un pacto fiscal: un
consenso sobre la noción de país en el mediano y largo plazo. Dicho pacto fiscal es el marco natural
para impulsar reformas de Estado y de administración públicas, como para potenciar las sinergias de
sus componentes. La sustentabilidad de este pacto debe basarse en las restricciones fiscales. Así, al
cuantificar el plan nacional se llega a un presupuesto multianual de recursos y al presupuesto anual.

La reforma al sistema presupuestario (RSP) en México es uno de los componentes del cambio de
modelo y modernización de la administración pública. Se implementó en 1997 bajo la concepciónRecuadro
de 1
que el presupuesto constituye uno de los principales
MÉXICO: LA instrumentos
REFORMA AL para que lasPRESUPUESTARIO
SISTEMA dependencias y
entidades se transformen en instituciones que trabajan para la obtención de resultados en términos
de calidad, costo, eficiencia, equidad y oportunidad. Con esto, los servidores públicos responsables
de los programas y proyectos públicos cuentan con un marco adecuado para erradicar viejas
prácticas como las que separan las decisiones presupuestarias del quehacer del resto de la
organización, aspectos que repercuten en la eficiencia de las instituciones públicas y las hace
incurrir en costos adicionales.
La RSP se diseño con los objetivos de:
1) Erradicar la inercia y la ausencia de reflexión y de planeación en la preparación del
presupuesto, las que se manifestaban, por ejemplo, en un elevado porcentaje de
reasignaciones a lo largo del año,
2) Alentar a los servidores públicos para que realicen una priorización más costo-efectiva de
las distintas alternativas de cómo pueden aplicarse los recursos,
3) Acotar con un sentido estratégico la discrecionalidad en la distribución del presupuesto
público y con criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para su asignación,
4) Desarrollar mecanismos de rendición de cuentas que permitan identificar la eficiencia con
que se asigna y ejerce el gasto público en cada dependencia y entidad,
5) Contar con un esquema de auditoría enfocado fundamentalmente a los resultados,
6) Aligerar los trabajos de supervisión y control por parte de las coordinadoras sectoriales o
globalizadoras al tiempo que se desarrollen indicadores estratégicos, que revelen por sí
mismos la presencia de problemas en el manejo del presupuesto y que induzcan su
corrección.
Para la consecución de tales objetivos, se puso en marcha un proceso integral de
facilitación del cambio compuesto por 6 componentes complementarios:

La RSP y sus Componentes Estratégicos

Nueva estructura
programática

Dar orden y dirección al gasto

Sistema de evaluación del
Tesorería en línea a través de cat egorías y desempeño
Administrar eficazmente los elementos programáticos
Evaluar el quehacer público
recursos financieros y
con base en resultados y
radicación oportuna para
seguimiento de los
mejorar el ejercicio del gasto
compromisos contraídos
Proceso de
facilitación de
cambio
Servicio civil Costeo

Conocer y medir el Conocer el consumo de

desempeño de servido-res recursos que implican las
públicos mediante la Normatividad políticas públicas
aplicación de pará-metros Desregular y simplificar el
claros y objetivos para ejercicio y control del gasto
legitimar su actuación público, basados en principios
de certidumbre, claridad e
incentivos correctos
12
CEPAL (1998), pp.41

31
El sistema presupuestario en el Perú

Fuente: Elaborado sobre la base de información sobre la Reforma del Sistema Presupuestario,
www.mhcp.gob.mx

Recuadro 2
BRASIL: UN SISTEMA PRESUPUESTARIO DE CORTE GERENCIAL

En el año 2000, el gobierno brasileño introdujo una serie de modificaciones en la clasificación

de las cuentas públicas aplicando una perspectiva gerencial en el manejo presupuestario y con un
conjunto de prácticas simplificadoras y descentralizadoras. Dichas modificaciones representan un
significativo avance en materia de la modernización de los procesos de planificación y presupuesto,
y de la construcción de una administración menos burocrática, más gerencial y con un efectivo
cobro de resultados.
El eje principal consistió en la integración de la planificación y el presupuesto a través de la
creación de programas para todas las acciones del gobierno, con un gerente responsable ante la
sociedad por las metas y resultados concretos. Así, una vez definido el programa y sus respectivas
acciones, se clasifica cada gasto de acuerdo con la especificación de su contenido y producto, en
una subfunción, independiente de su relación institucional, es decir, independientemente del
Ministerio donde se ubica dicha acción.
Los principios esenciales que han guiado estos procesos han sido el cobro de resultados y la
realidad problematizada en un marco de simplificación, descentralización y responsabilidad. El
primero se refiere a la evaluación de las acciones de los gobiernos de la Unión, Estados y
Municipios en términos de los beneficios efectivamente ofrecidos a la población. Se trata de un
cambio en la concepción respecto de un sistema caracterizado por el bajo grado de
responsabilidad y la medición de procesos y medios, pero no de resultados ni productos. La
denominada realidad problematizada se traduce en el esfuerzo de modernizar la planificación
centrándola en problemas, que mientras en la planificación tradicional eran considerados
elementos constitutivos del diagnóstico ahora asumen la condición de estructuradores. Se trata de
una concepción fundamental para el cobro de resultados, es decir en la identificación de problemas
realmente atendidos y/o resueltos.
Lo anterior se traduce en un sistema de planificación y presupuesto con un encadenamiento
lógico entre problemas, programas y productos, con características de:
§ Visión estratégica, con establecimiento de objetivos
§ Identificación de los problemas a enfrentar y/o de las oportunidades a aprovechar con miras
a transformar en realidad esa visión estratégica
§ Concepción de programas que deberán ser implementados para atender los objetivos
mencionados

Fuente: Elaborado sobre la base de información sobre el sistema presupuestario, www.planejamento.gov.br

A. Pacto Fiscal
Un pacto fiscal es el consenso socioeconómico y político sobre el país en el mediano plazo,
que legitima el rol del Estado, como también el ámbito y alcance de las responsabilidades
gubernamentales en las esferas económica y social. Unas finanzas públicas robustas tienen un
pacto fiscal fuerte como trasfondo, porque la existencia de un acuerdo sobre las funciones del
Estado legitima el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la carga tributaria necesaria
para financiarlo. 13

13
Para una presentación y discusión más detallada, véase CEPAL, 1998 y Mostajo, 2002.

32
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

En un país como el Perú, donde es evidente la fragilidad de las finanzas públicas, la calidad
del sector público es cuestionable, no existe un plan de desarrollo nacional ni planes sectoriales de
naturaleza estratégica e integradora, el manejo del gasto público es ineficiente e improductivo, etc.,
es imprescindible el logro de un pacto fiscal como punto de partida natural hacia la redefinición y
reformulación de un Estado más moderno, eficiente, eficaz y más equitativo. Se trata de un marco
general dentro del cual cada gobierno maniobra sus políticas y objetivos más específicos, pero
siempre de manera consistente con la visión de país acordada entre los diversos sectores de la
sociedad.
Entre los componentes más importantes de un pacto fiscal como el descrito, es necesario
destacar:
• consolidar un ajuste fiscal que permita enfrentar las fluctuaciones económicas,
independientemente del origen de sus causas
• elevar la productividad del gasto público a través de un reordenamiento de las funciones
institucionales; introducción de criterios de eficiencia, eficacia y calidad en la gestión
pública; introducción de nuevos agentes prestadores de servicios sociales; etc.
• dotar de transparencia a la acción gubernamental y minimizar las prácticas cuasifiscales
• promover y resguardar la equidad
• robustecer la institucionalidad democrática en pro de mantener niveles de ingresos y
gastos compatibles con el equilibrio macro y el crecimiento económico, de garantizar una
utilización de recursos acorde con los objetivos y planes del Estado, de incentivar un uso
eficiente de los recursos públicos.
“La configuración de un nuevo Pacto Fiscal en la región debe basarse sobre pilares sólidos,
con un diseño institucional que atienda debidamente dos principios sagrados, como son la estabilidad
y la responsabilidad. El principio de estabilidad supone que el Gobierno maneja las finanzas públicas
de una manera transparente, predecible y consistente con los objetivos de niveles elevados y
estables de crecimiento y empleo. El principio de responsabilidad supone asegurar la sostenibilidad
de largo plazo de las decisiones, evitando cargas tributarias desproporcionadas o niveles excesivo de
deuda pública. La conducción de las políticas económicas debe ser cada vez más preventiva y
prudencial, con una gestión flexible, pero con reglas socialmente concertadas y mecanismos claros
de rendición de cuentas, de manera a llevar a la práctica estos principios.”14

B. Ley de prudencia y transparencia fiscal

Las leyes de responsabilidad fiscal son instrumento de la sostenibilidad fiscal que es esencial
para el desarrollo económico y social, desde que genera mayor credibilidad fiscal, disciplina y
eficiencia en el manejo de las finanzas públicas, lo que redunda en el dinamismo de la productividad
e inversión privadas. Combinan decisión política con la implementación de instrumentos eficaces,
en un marco de reglas de juego que lo garantiza.
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal del Perú fue promulgada en diciembre de 1999
con el propósito de establecer lineamientos para mejorar la gestión de las finanzas públicas y
contribuir a la estabilidad económica. Se trata de la introducción de reglas presupuestarias a
manera de marco normativo general a seguir durante las etapas de formulación, aprobación y

14
Martner (2000), pp.8.

33
El sistema presupuestario en el Perú

ejecución del presupuesto. La idea de trasfondo es que al respetar cie rtas restricciones numéricas
y, simultáneamente, adoptar procedimientos más claros y transparentes, se reduce la incertidumbre
fiscal lo que, como ya se mencionó, promueve un mayor dinamismo de la inversión y productividad.
Esta Ley consta de tres componentes. El primero de reglas macrofiscales estipula las
siguientes reglas anuales:
• Déficit anual del Sector Público Consolidado (SPC) no superior a 1% del PIB
• El gasto primario (neto de intereses) del Gobierno General (GG) puede incrementarse
hasta un 2% en términos reales
• La deuda total del SPC no puede aumentar más que el monto del déficit
Adicionalmente, se indica que en años electorales no puede acelerarse la ejecución del gasto
para lo cual la ejecución del gasto primario del GG durante los primeros siete meses no podrá
exceder el 60% del presupuestado y el déficit del SPC en el primer semestre no podrá exceder el
50% del previsto para ese año. Finalmente, se contemplan dos casos de excepción: (i) se autoriza al
Congreso suspender cualquiera de las normas anteriores en razón de una emergencia nacional y/o
crisis internacional y (ii) si el PIB real cae el déficit del SPC podrá ser mayor hasta un límite de 2%
del PIB.
El segundo componente se refiere a la creación de un Fondo de Estabilización Fiscal (FEF)
constituido por recursos provenientes de excesos en los ingresos corrientes, privatizaciones y
concesiones. Si tales recursos superaran el 3% del PIB, los excedentes se destinarán al Fondo
Consolidado de Reservas Previsionales o al pago de deuda pública. Cuando los ingresos corrientes
estén por debajo de la tendencia, el FEF cubriría la brecha entre los ingresos corrientes efectivos y
los presupuestados hasta un máximo de 40% del monto del FEF y se asignaría prioritariamente hacia
programas focalizados para alivio de la pobreza.
El último componente es el de transparencia fiscal que establece un Marco Macroeconómico
Multianual para el presupuesto, como también su publicación y la de informes de ejecución y
seguimiento.
Independientemente de las fortalezas y debilidades de esta Ley, cabe destacar que contiene
elementos que se retroalimentan en pro de robustecer la gestión pública. Por un lado, la
programación plurianual abre las puertas a un nuevo régimen de planificación presupuestaria. Por
otro, el establecimiento de reglas macrofiscales reflejan la intención de controlar las finanzas
públicas en el mediano plazo y proveen de cierta factibilidad técnica a la programación multianual.
Estos elementos junto a los propósitos de transparencia sientan las bases para dar credibilidad a las
acciones del gobierno.
Sin embargo, aunque el propósito de la ley es claro, bueno y constituye un paso importante en
la construcción de la credibilidad de las acciones de gobierno, hay elementos ausentes que le restan
fuerza e integralidad. Entre éstos, los principales son:
• Una ley de responsabilidad fiscal tiene sentido si logra generar credibilidad en la política
fiscal, disciplina en el manejo de las finanzas públicas y mayor eficiencia en la asignación y uso de
los recursos. Sin embargo, a la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal le faltan dos elementos
para lograr este fin.
• En primer lugar, si bien establece reglas de juego, éstas no están acompañadas de un
marco adecuado que asegure su cumplimiento, de hecho no se ha cumplido en su primer año de
vigencia. Más aún, no contempla ningún esquema de sanciones ante eventuales incumplimientos de

34
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

dichas normas. En el decreto de urgencia No. 35 del 2001 sobre acceso ciudadano a información de
finanzas públicas, bajo el concepto de rendición de cuentas de las leyes anuales de presupuesto, se
estipula que el Ministro de Economía y Finanzas deberá sustentar ante el Congreso el cumplimiento
de las reglas macrofiscales. No se explicita ningún tipo de sanción por incumplimiento, aunque
eventualmente podría darse una sanción de tipo político.
• En segundo lugar, su naturaleza de ley atenta contra ella misma al dejarla sujeta: (i) a
posibles modificaciones por parte de futuros gobiernos ante determinadas coyunturas económicas
y/o políticas, como también (ii) hasta a su propia anulación. Darle carácter constitucional le daría
mayor credibilidad al tener un horizonte legal más amplio que el de una ley aprobada por el
Congreso.
• En lo referente al tope del déficit y crecimiento de la deuda no abarca a todos los
niveles de gobierno al excluir a los gobiernos locales y sus instituciones, Banco Central de Reserva
del Perú, y Superintendencia de Banca y Seguros. En cuanto al incremento del gasto primario
excluye, además de las entidades anteriormente nombradas, a las empresas públicas, ESSALUD y
organismos reguladores de servicios públicos. Es obvia la necesidad de poner límites al gasto y
endeudamiento de los gobiernos locales.
• Es importante destacar que el componente de transparencia se refiere a los ámbitos
económico y fiscal, y no a la gestión pública vista integralmente. En efecto, contempla la
publicación del Marco Macroeconómico Multianual, informes de ejecución presupuestaria y de
cumplimiento de las metas del referido marco, y la denominada declaración sobre cumplimiento de
responsabilidad fiscal respecto de las metas establecidas en el Marco Multianual del año anterior.
• La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se refiere al presupuesto “oficial”
(convencional o visible) no regulando sobre la posibilidad de sustituir prácticas “visibles” por otras
“cuasifiscales” (actividades extrapresupuestarias, gastos tributarios, pasivos contingentes, etc.) que
equivalen al cobro de impuestos y a la concesión de subsidios. Este último tipo de prácticas impide
conocer la magnitud real del gasto público, de la carga tributaria y de las distorsiones que pueden
generar, lo que dificulta el control macroeconómico que ejercen las autoridades fiscales y transgrede
los principios de una buena gobernabilidad.

C. Gestión del Gasto Público

La administración pública es la responsable por la instrumentación de las políticas del
gobierno y la manera cómo ella funciona determina la eficiencia, eficacia y calidad de los resultados
obtenidos con las intervenciones gubernamentales. Con esto, ni las políticas mejor formuladas y
diseñadas pueden alcanzar resultados satisfactorios si el modelo de administración pública que las
pone en marcha no está sustentado en un sistema de incentivos, control y evaluación adecuado para
los fines propuestos.
En el caso del Perú, es imprescindible aumentar la eficacia, eficiencia y calidad de los
servicios públicos, y para ello se requiere un cambio en el sistema de incentivos y la implantación de
una cultura de evaluación sistemática de los resultados, con una rendición de cuentas periódica y
una plena asunción de responsabilidades por parte de los funcionarios públicos. Los países que más
parecen haber avanzado en esta materia se destacan por la fijación de metas cuantitativas claras, el
uso de indicadores de resultados y la adopción de acuerdos o contratos de gestión.
La implementación y consolidación de la gestión por desempeño requiere trabajar en ocho
dimensiones claves que contribuyen a la toma de decisiones, la asignación de recursos y la rendición

35
El sistema presupuestario en el Perú

de cuentas (esquema adoptado por la OCDE). Estas se interrelacionan y complementan

conformando un círculo virtuoso que mejora progresivamente la eficiencia de la administración
pública (véase cuadro 4). Son dimensiones consistentes con los objetivos más amplios de los
procesos de modernización de los servicios públicos: identificar objetivos y misiones institucionales,
trabajar por resultados y medir el desempeño, elevar la calidad de los servicios y mejorar relaciones
con los usuarios, producir más y mejor información, promover la eficiencia en el manejo de los
recursos públicos, mejorar el clima laboral y las capacidades administrativo-gerenciales.
Las auditorías y mediciones del desempeño, como también la evaluación de programas, tienen
como objetivo determinar: (i) la relevancia y alcance de los objetivos, (ii) la eficiencia de desarrollo,
(iii) la efectividad, (iv) el impacto y (v) la sostenibilidad, a través de mediciones sistemáticas --de
gestión y resultados-- y de su comparación con estándares fijados como metas u otros. Inducen la
participación de la responsabilidad, orientan la adecuación de los procesos internos, apoyan el
proceso de planificación y de formulación de políticas de mediano y largo plazo, mejoran la
información y fomentan mayor compromiso y credibilidad. Un aspecto clave para la consolidación,
mantenimiento y buen funcionamiento de los sistemas de medición y evaluación del desempeño es
su utilización efectiva en la toma de decisiones a través de una vinculación directa o integración al
proceso presupuestario.
Este tipo de prácticas ofrece una serie de ventajas: permite evaluar más objetivamente el
desempeño, genera presión para mejorar el desempeño, evidencia áreas y problemas antes no
observados, identifica procesos superiores factibles de implementar, enfatiza la conexión entre
procesos y resultados, etc.

Cuadro 4
CÍRCULO VIRTUOSO DE LA GESTIÓN POR DESEMPEÑO
Dimensiones Conceptualización
proceso dinámico que relaciona estrategias con recursos administrativos
Planificación y gestión estratégicas
y metas a fin de asegurar una visión de mediano y largo plazo 1/
control de actividades, sistemas y procesos desde una perspectiva
objetiva y externa. Se trata de una nueva visión sobre la labor de las
Auditoría del desempeño Contralorías: a las labores tradicionales de control financiero y de
cumplimiento, se adicionan responsabilidades sobre el desempeño de las
instituciones y programas públicos 2/
evaluación cualitativa y cuantitativa que permite detectar inconsistencias
operativas relacionadas con los objetivos fundamentales, inducir la
adecuación de los procesos internos y aportar mayor transparencia. Se
Medición del desempeño basa en sistemas de indicadores de desempeño que, complementados
por mecanismos de rendición de cuentas apropiados, promueven la
participación ciudadana, refuerzan la legitimidad institucional y fortalecen
la credibilidad
revisión sistemática de procesos y resultados con criterios de eficiencia,
Evaluación de programas eficacia, efectividad y calidad. Trasciende a la medición del desempeño
al evaluar los programas públicos y determinar su efectividad
acuerdos de gestión interna respecto de metas y resultados requeridos
Contratos de desempeño que complementados por esquemas de incentivos adecuados elevan la
eficiencia operativa y mejoran el control (tanto interno como externo)
características de las respuestas a las necesidades de los clientes o
Calidad del servicio ciudadanos, bajo criterios de accesibilidad y conveniencia, oportunidad,
disponibilidad, pertinencia, etc. 3/
descentralización de responsabilidades y decisiones, a los niveles
Devolución y autonomía administrativo (manejo de recursos organizacionales, financieros y
humanos) y estratégico (objetivos, prioridades y modalidades)
Mejores prácticas evaluación del desempeño (procesos y resultados) con referencia a

36
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

“benchmarking” estándares correspondientes a las mejores prácticas de otras agencias

nacionales, del sector privado o internacional

Notas: 1/ Para una discusión detallada de este tema ver Comité Interministerial de Modernización de la gestión Pública
(1996) “Planificación estratégica en los servicios públicos”, Serie Metodológica, Dirección de Presupuestos, Ministerio
de Hacienda de Chile.

2/ Hace parte de la rendición de cuentas, y no la sustituye.

3/ Los países miembros de la OCDE están otorgando especial atención a esta dimensión ya sea a través de la
implementación de programas específicos para lograr altos niveles de calidad o a través de mecanismos implícitos en
un marco más amplio de modernización del Estado (OCDE (1996) “Responsive Government; Service Quality
Iniciatives”).
Los procesos de modernización de la gestión pública en el Perú responden a iniciativas más
bien individuales de las instituciones públicas. Esta modalidad también ha sido la implementada en
otros países de la región, como por ejemplo Chile donde el proceso ha sido gradual y secuencial. La
gran diferencia radica que en esos casos se establecieron sistemas transversales del tipo “de arriba
hacia abajo” como mecanismos aceleradores del proceso de modernización y generador de un
impacto positivo sobre la gestión en el corto plazo. En este sentido, destacan el sistema de
indicadores de desempeño de Chile, y los acuerdos de eficiencia de Colombia, entre otros. (véase
recuadros 8, 9 y 10).
Si bien la implementación del SIAF en el Perú ha sido un factor que está contribuyendo
significativamente a dar un marco integrador a los procesos de modernización, mecanismos como
los mencionados aún no se han implementado transversalmente entre las instituciones del sector
público: algunos instrumentos se están implementando aisladamente (los convenios de gestión de la
Dirección General de Presupuesto para el año 2002) o están en fase de proyecto (sistema de
indicadores de desempeño sectoriales en la Dirección de Asuntos Económicos y Financieros del
MEF y algunas empresas públicas y organismos reguladores).

Recuadro 3
CHILE: PLAN ESTRATÉGICO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

La gestión pública moderna está orientada a mejorar los resultados de los servicios
prestados por las instituciones y, desde esta perspectiva, promover e incorporar mayores
grados de eficiencia al interior de ellas. Para que el proceso de modernización de la
gestión pública en Chile siga generando cambios en la tradición administrativa de su
institucionalidad estatal, se necesita focalizar con creciente énfasis en la generación de
cambios en los procesos y la gestión al interior de las instituciones públicas.

PRIORIDADES Y LÍNEAS DE ACCIÓN EN 1998

Modernización de la Gestión
Calidad de Atención al Usuario
Pública
• Planificación y gestión estratégica
• Premio nacional a la calidad
• Sistema de evaluación de
• Carta de derechos ciudadanos
desempeño individual y colectivo
• Oficinas de información y reclamo
• Capacitación
• Sistema de simplificación de
• Nuevas tecnologías de información
trámites
• Gerencia pública
Institucionalidad Transparencia de la Gestión
• Nueva política de compras
• Desconcentración y • Evaluación de programas
descentralización gubernamentales

37
El sistema presupuestario en el Perú

Fuente: Figueroa, Ramón (1999) “Evaluación de programas gubernamentales: la experiencia de Chile”,

Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile, documento presentado al Taller sobre Evaluación
de la Gestión del Gasto Público en Salud, CEPAL, Brasilia D.F., Brasil, enero.

D. Planificación estratégica
La planificación estratégica provee capacidad de dirección a los miembros de las
organizaciones y proporciona a los tomadores de decisiones la posibilidad de definir la evolución que
debe seguir una organización para aprovechar, en función de la situación interna, las oportunidades
actuales y futuras que ofrece el entorno. Se desarrolla en un marco de consistencia y
retroalimentación entre las acciones de corto plazo con objetivos de largo plazo, y visualiza el futuro
bajo una perspectiva integral.
En este sentido promueve la congruencia y sinergia entre las áreas de una organización y
permite establecer prioridades de operación, gastos e inversión, ayudando a identificar causas y a
tomar acciones de corrección oportuna de desviaciones en el cumplimiento de objetivos y metas.
Cabe destacar que la dimensión de planificación y gestión estratégicas es común
denominador en todos los procesos de modernización, aunque en diferente grado y foco . Por un
lado, es una actividad esencial en la coordinación de los distintos niveles de gobie rno, diversas
políticas, distintas instituciones y programas. El marco base es de carácter estratégico en tanto se
definen prioridades como criterio ordenador en la toma de decisiones, como también en el diseño,
elaboración, implementación y control de políticas públicas. Asimismo, es un componente de la
gestión pública considerado esencial para garantizar la continuidad de las transformaciones
económicas y sociales, como también para fortalecer el proceso de desarrollo económico sobre una
base sustentable.
Las principales funciones de la planificación son:15
• Evaluación: de planes, programas, estrategias y proyectos focalizando en áreas donde es
difícil desarrollar la competencia y/o donde existen complejos desafíos institucionales y
políticos, como son los casos de la regulación, las privatizaciones y la descentralización.
• Coordinación: de planes y políticas a fin de integrar las diversas decisiones y acciones
del gobierno en el marco de una visión integradora y de largo plazo. Se trata de
coordinar prioridades y responsabilidades, en un sentido estratégico, para promover
resultados determinados en un contexto de eficiencia económica, equidad social y
democracia política.
• Pensamiento de largo plazo: en los procesos de toma de decisiones públicos y en la
gestión estratégica del Estado, para coordinar políticas públicas en un marco de
competitividad sistémica, para impulsar la meso-economía y la formación de capital
humano, como también, la modernización del Estado y el desarrollo institucional.
En el caso del Perú, es imprescindible hacer planificación estratégica con miras a elevar la
eficiencia en la gestión del Estado, consolidar la disciplina fiscal, aumentar la calidad de la ejecución
del gasto público y mejorar la productividad en el uso de los recursos públicos. Todo esto debería
traducirse en un sistema presupuestario donde la planificación estratégica:

15
Para una discusión más detallada, véase Garnier (1999) y Wiesner (1999).

38
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

• Permita validar la congruencia entre elementos programáticos y misión de las entidades

públicas
• Incorpore elementos para la priorización, costo-efectividad y equidad en el proceso.
• Apoye y facilite la concertación de estructuras programáticas
• Provea información y métodos para validar la alineación entre la planeación sectorial al
nivel de objetivos, recursos y líneas de acción.
• Verifique la congruencia entre las políticas públicas y los planteamientos operativos y
presupuestarios que realicen las dependencias y entidades.
Como ya se mencionó, desde la desactivación del Instituto Nacional de Planificación, la
planificación se derivó al organigrama del MEF, aquí esta labor se perdió y recién hace unos tres
años se empezó a rescatar básicamente a través de la implementación de los PESEM, de la
Dirección de Asuntos Económicos y Financieros, y el Sistema Nacional de Inversiones, de la
Oficina de Inversiones, ambos del MEF. Sin embargo, se trata de esfuerzos más bien de naturaleza
metodológica y lo que se requiere es robustecer la planificación al nivel estructural del Estado. En
efecto, es una planificación de “abajo hacia arriba” y no “arriba hacia abajo” dentro del marco de
un plan nacional de desarrollo consistente y coherente. Un punto de partida natural sería que cada
institución o pliego presupuestario elabore su plan estratégico a partir de la visión de su sector a
mediano plazo para estructurar un plan sobre los principales temas, indicadores y recursos globales,
y no de manera independiente como se describió en la sección sobre formulación del presupuesto.

Recuadro 4
HOLANDA: VINCULACIÓN DEL PRESUPUESTO Y LA POLÍTICA

En 1999, el gobierno holandés presentó una propuesta sobre una nueva estructura, contenido y
presentación de los documentos e informes presupuestarios. El objetivo general era conseguir que el
proceso presupuestario esté más orientado hacia la política presentando información sobre objetivos
de política, medidas o instrumentos, y sus correspondientes costos. Básicamente el presupuesto
moderno debía dar respuesta a tres simples preguntas: ¿qué se quiere lograr?, ¿qué se hará para
lograrlo? y ¿cuál será el costo de esos esfuerzos?.
En consecuencia, el presupuesto empezó a incorporar una serie de indicadores de desempeño
sobre:
• Productos y servicios producidos por el gobierno o los servicios del gobierno para lograr
ciertos efectos en términos de cantidad, calidad y costos de producción
• Los efectos e impactos de tales medidas o resultados
Las relaciones causales entre las medidas políticas y sus efectos tienen un rol clave en el
presupuesto y su contabilidad. Además, como se reconoce que rara vez se dispone de información
anual confiable sobre los impactos de las políticas, se adoptó un enfoque integrado hacia el diseño
de programas de política, la gestión del desempeño y la investigación de evaluación de políticas.
En el denominado presupuesto moderno, cada partida está basada en un objetivo general de la
política de gobierno y para ello las tres preguntas planteadas al inicio son los hilos conductores. Sin
embargo, hacer que el objetivo político general y sus metas sean explícitos y manejables no es
siempre posible. Entonces para ponerlo en marcha, es necesario traducir y desagregar el objetivo
político general en objetivos políticos operativos más específicos.
Para aumentar la comparabilidad de los acuerdos políticos se utiliza una estructura universal, que
en los presupuestos de los ministerios y en las cuentas anuales toma la siguiente forma:
• Objetivo político general
• Objetivos políticos puestos en marcha
• Consecuencias presupuestarias de las políticas
• Explicación basada en indicadores de desempeño e impacto
• Información sobre flexibilidad presupuestaria
• Suposiciones subyacentes con respecto a la eficacia, eficiencia y estimaciones
39
El sistema presupuestario en el Perú

Fuente : Elaborado sobre la base de Van der Knaap, Peter (2001), “Desempeños públicos y evaluación de
políticas en Holanda”, Revista Internacional de Presupuesto Público No. 45, ASIP, Año XXVIII, marzo/abril, pp.
43-68.

E. Sistemas de evaluación
Otro de los componentes esenciales en procesos de modernización de la gestión pública y de
redefinición del Estado en términos de su rol y responsabilidades frente a la sociedad. Una eficiente
asignación de recursos requiere de un proceso estructurado y permanente de evaluación. La
evaluación es un proceso de aprendizaje continuo que permite retroalimentar a la planeación sobre
la base de análisis y mediciones de resultados de las acciones, como también a la toma de decisiones
hacia el mejoramiento constante de la gestión pública.
En este sentido, los sistemas de evaluación promueven la eficiencia en la asignación de los
recursos públicos sean éstos de naturaleza financiera, humana o institucional, como también generan
información oportuna, pertinente y confiable sobre los resultados de los programas evaluados, como
insumo para la toma de decisiones en los distintos niveles institucionales.
Dichos sistemas deben constituirse como proceso sistemático de análisis de resultados de
programas a cargo de las instituciones públicas, tomando en cuenta los fines y objetivos que los
justifican y los costos incurridos en su operación. Los resultados obtenidos deberían ser lo
suficientemente concluyentes y contar con la legitimidad necesaria como para influir en los procesos
de toma de decisiones del gobierno.
En el sector público peruano, la evaluación al igual que la planificación ha sido una dimensión
deficitaria por no decir inexistente, lo que ha contribuido a la subutilización de recursos, capacidades
profesionales y de experiencias acumuladas en la gestión de programas y servicios.

Recuadro 5

40
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

COLOMBIA: EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN

El Sistema Nacional de Evaluación hace parte del proceso de redefinición del papel y de las
responsabilidades del Estado frente a la sociedad civil. Ha sido concebido para evaluar los resultados
del plan nacional de desarrollo, sus políticas y proyectos estratégicos, como también para hacer de la
evaluación de la gestión pública un proceso que incremente las posibilidades de logro de resultados: es
un sistema de información pertinente y oportuna para apoyar la toma de decisiones, hacer más
transparente la gestión pública y apoyar el control ciudadano.

En este marco, se ha constituido como instrumento clave que complementa los denominados
Acuerdos de Eficiencia y, más aún, los sustenta y consolida es el Sistema Nacional de Evaluación de
Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA ). Es una herramienta de gestión y no de auditoría, control
externo ni de planificación centralizada. Un componente base del sistema es la autoevaluación de las
entidades y programas a partir de sus planes indicativos. Esta red de información es complementada por
evaluaciones externas anuales sobre aspectos estratégicos relacionados con el plan nacional de
Dentro de la dimensión de mayor transparencia de gestión, una de las principales
desarrollo.
líneas de acción ha sido el diseño e implementación, en 1997, del Programa de
Evaluación
Esquema del de Sistema
Proyectos Gubernamentales:
Nacional de Evaluación“…una gestión pública
de Resultados moderna
de la Gestión debe estar
Pública
orientada a mejorar los resultados (SINERGIA)
de los servicios prestados por las instituciones, y
ENTIDADES
desde esta perspectiva, promover PROGRAMAS
e incorporar cada vez mayores grados
AUTOEVALUACION de eficiencia al
interiorPlandeIndicativo
las instituciones públicas…uno de los elementos Ficha de centrales
Programa de la
modernización es el fortalecimiento de los procesos de evaluación de la gestión
institucional… “.
El objetivo
SINERGIAcentral es “…generar
PLAN información
NACIONAL DE válida y confiable relativa al diseño,
METAEVALUACION
gestión y resultados de programas DESARROLLO
gubernamentales, a fin de mejorar la asignación de
fondos públicos, mejorando ala vez su implementación y gestión, a través de
mecanismos de evaluación transparentes y técnicos, que den cuenta de su acción a la
SOSTENIBILIDAD
ciudadanía de forma abierta”. Se ha constituido en un proceso RETROALIMENTACIÓN
sistemático de análisis
- Sistema de incentivos a
de resultados e instrumento de apoyo a la toma de decisiones, - Formulación
que de políticas
mide el costo efectivo
buenas gestiones. Evaluación externa - Gestión institucional
de los programas y su impacto sobre la actividad o población a la que se dirige.
- Uso como instrumento EVALUACIÓN - Asignación
deSus
gestión
bases son la fundamentación presupuestaria
técnica, eficiencia y calidad
ESTRATÉGICA de las evaluaciones,
- Apoyo efectivoya objetividad,
independencia la y transparencia de la información. Entre las características
mástoma de decisionesestán la sistematización de la información de manera oportuna y,
destacables
especialmente, el carácter independiente y objetivo de los resultados de las
evaluaciones --no afectados por interesas corporativos, económicos ni institucionales--.
Esto se evidencia en el esquema siguiente al revisar las responsabilidades de cada uno
de los agentes involucrados en su implementación.
Recuadro 6
El programa es un sistema de evaluación integral que incorpora estudios en cada
CHILE:yEL
etapa (ex ante, durante exSISTEMA DE EVALUACIÓN
post). Asimismo, abarca aDE PROGRAMAS
todos GUBERNAMENTALES
los programas sociales, de
fomento productivo y de desarrollo institucional financiados con recursos
presupuestarios, siguiendo criterios de antigüedad (por lo menos tres años de
implementación), importancia estratégica (concordancia con objetivos primarios de cada
ministerio), información necesaria disponible, monto de recursos involucrado (al menos
un millón de dólares) y cobertura (nacional).*

Esquema del Programa de Evaluación de Programas Gubernamentales

41
COMITÉ ASESOR
PANELES DE DIRECCIÓN DE MINISTERIO
COMITÉ TÉCNICO
- PROGRAMA
PODER EJECUTIVO
PRESUPUESTOS DE
INTERMINISTERIA
EVALUADORES SECTORIAL
Aspectos operativos
- PARLAMENTO
EVALUACIÓN
L
Especialistas Ejecución y Provisión de
El sistema presupuestario en el Perú

Fuente: Elaborado sobre la base de Ministerio de Hacienda de Chile (1998), “Programa de evaluación de
proyectos gubernamentales” y “Evaluación de programas gubernamentales”, Dirección de Presupuestos.

* Durante sus dos primeros años se evaluaron 60 programas públicos y se programaron 20 para 1999.

F. Programación y control de la inversión

Es necesario eliminar el sesgo en contra de los gastos de capital dado que, por su propia
naturaleza, son la variable de ajuste cuando se requiere recortar el gasto público. Postergarlos o no
realizarlos tiene consecuencias directas sobre el crecimiento económico: un nivel inadecuado de
inversión pública puede dañar irremediablemente el desempeño de largo plazo de las economías.

Recuadro 7
CHILE: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

Considerando el rol estratégico de la inversión y la necesidad de mantenerla en altas

tasas a fin de propiciar un crecimiento económico sostenido, se requiere asegurara que
los programas de inversión se administren y asignen dentro de marcos que promuevan
la mayor eficiencia posible. Este es el espíritu del Sistema Nacional de Inversiones (SNI)
al sentar las bases y condiciones para que los programas de inversión sean sometidos
a evaluaciones socioeconómicas y aprobados en función del bienestar social y su
consistencia con las políticas del gobierno.
El funcionamiento del sistema está a cargo del Ministerio de Planificación
(MIDEPLAN) y las instituciones sectoriales responsables de la inversión. MIDEPLAN
desempeña evaluaciones técnico-económicas bajo criterios normativos, factibilidad y
recomendación técnica. El instrumento que sustenta y al SIN es un Banco Integrado de
proyectos que sistematiza toda la información de los proyectos de inversión a la largo de
todas sus etapas
Entre las características metodológicas e institucionales destacan:1/
• Asignación de recursos según criterios de evaluación social y búsqueda de
bienestar social
• Metodología del valor actual social neto y de costo-efectividad (si el anterior no es
aplicable)
• Estimación de precios sociales: tasa social de descuento, valor social del tipo
de cambio y del trabajo, como también el valor social del petróleo y del tiempo
• Enfasis en evaluaciones ex ante y durante. Los estudios ex post no han sido los
prioritarios
• En 1998 se disponía de alrededor de 25 metodologías para evaluación de los
distintos tipos de proye ctos
• En 1997 se incorporó criterios del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
(proyectos con exigencias similares a los proyectos privados)
• Adecuación del SNI a los procesos de descentralización2/
• Modernización de sistemas informáticos y permanente capacitación de los
recursos humanos 3/
El sistema ha consolidado su legitimidad, tanto social como al interior de la

Notas: 1/ Para una caracterización más detallada del SNI en Chile, véase Cavada, Juan (1998) “Reflexiones
sobre la experiencia del Sistema Nacional de Inversión de Chile”, MIDEPLAN, documento presentado al Taller
sobre Evaluación de la Gestión del Gasto Público, Santiago de Chile, enero.

42
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

2/ Las Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación (SERPLAC) evalúan más del 80% de los
proyectos.
3/ En 1993 se dio un significativo salto tecnológico y en 1998 se modernizaron nuevamente.

El actual déficit de infraestructura, las necesidades de corto plazo asociadas con el desarrollo
económico y la integración social, los problemas urbanos de las ciudades pequeñas y las demandas
por mayor transparencia en el uso de los recursos públicos, presionarán fuertemente la expansión de
la infraestructura bajo la responsabilidad del gobierno en un marco de eficiencia y equidad. Es
evidente la necesidad de un sistema de inversión nacional que refleje un nuevo rol del Estado en
temas de inversión pública, que se sustente en una visión de mediano largo plazo guiado por criterios
de equidad, objetivos de ordenamiento territorial y que focalice en el papel estratégico de la inversión
en el desarrollo socioeconómico del país como promotor del crecimiento y del bienestar social.

G. Indicadores de gestión
En general el proceso de elaboración presupuestal se sustenta en criterios básic amente
político-contables donde la observación de los procedimientos administrativos es más importante que
la medición de los resultados obtenidos. Por ello no se ha evaluado la eficiencia institucional y, en
consecuencia, no se han generado indicadores que permitan vincular los montos destinados a cada
bien o servicio, como tampoco la calidad, magnitud y oportunidad con que ellos llegan a la sociedad.
En la última década, varios países industrializados afrontaron este problema con procesos
insertos en programas de “Modernización del Estado” introduciendo, con muy buenos resultados en
su administración y programación presupuestal, la aplicación de indicadores de desempeño como
instrumentos de evaluación y seguimiento de la gestión y de los resultados obtenidos por cada
institución o programa gubernamental. Con ello consiguieron una visión más precisa en la
descripción de los objetivos de cada programa y del grado de cumplimiento o solución de los
problemas que originaron la asignación de los recursos, se adecuaron gradualmente los procesos de
elaboración y evaluación presupuestal al proceso de seguimiento y evaluación y al rigor que
establece la elaboración periódica de los indicadores de desempeño que lo sustentan. Asimismo, se
estableció una terminología uniforme y de uso generalizado.
Dichos indicadores, al proveer información sobre la magnitud, calidad, cantidad y oportunidad
con que los bienes y servicios son entregados a los usuarios, posibilitan una asignación más eficiente
de los recursos presupuestales y, más aún, permiten tomar con oportunidad las medidas correctivas
que se consideren necesarias.
Si bien estos mecanismos se han insertado de acuerdo a las características propias de la
realidad político-institucional de cada país, el denominador común ha sido la institucionalización de
un sistema de evaluación continua sustentada en indicadores de desempeño con el propósito de
hacer más eficiente y transparente la gestión pública nacional. Las principales características de
estos sistemas de evaluación son:
• Contar con organizaciones multisectoriales, generalmente ubicadas en un nivel superior
al de un ministerio, donde la oficina responsable de la administración presupuestal y el
Sistema Estadístico Nacional tienen activa participación.
• Integración con el ciclo presupuestal.

43
El sistema presupuestario en el Perú

• Elaboración y divulgación de informes periódicos y oportunos respecto del proceso de

implementación presupuestal.
• Independencia y objetividad de los juicios que se emiten sobre el éxito de las instituciones
involucradas en la ejecución presupuestal.
• La información es de dominio público.
• Los indicadores utilizados son diseñados conjuntamente entre programadores, ejecutores
y analistas.
En América Latina, en los últimos años varios países (Argentina, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Chile, Guatemala, México y Uruguay) han incursionado en la puesta en marcha de programas
de evaluación y seguimiento sustentados en indicadores de desempeño. Aunque con diferentes
grados de avance e implementación, se han obtenido muy buenos resultados. En Colombia desde
1993 la evaluación de resultados es una norma Constitucional, Brasil preconizó la creación de
agencias autónomas para evaluar el desempeño en el cumplimiento de aquellas funciones exclusivas
del Estado y la aplicación de convenios de desempeño para orientar la gestión de sus programas que
serán administrados por Gerentes especialmente designados. En cambio, en la experiencia chilena la
incorporación al programa de evaluaciones de las agencias gubernamentales ha sido voluntaria y
gradual desde 1994. Seguidamente, a partir de 1997 fue incluido en el presupuesto bajo el nombre de
Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales, considerando evaluaciones ex post.
En el caso del Perú, poner en marcha un sistema de evaluación y seguimiento con las
características, requerirá necesariamente de una firme y continuada decisión política y de un
programa de trabajo adecuado a las características y formas que se le quiera dar tanto al sistema
como a su proceso de institucionalización. Dicho programa deberá así mismo considerar la particular
situación y manera de actuar de las instituciones públicas, de sus autoridades, sistema presupuestal
y los plazos y recursos que se le asignará para esos fines. Un aspecto que tendrá especial
significado en el desarrollo y eficiencia en dicho sistema de evaluación será su relación con el
proceso presupuestal. En la medida de que las asignaciones de los recursos fiscales se hagan en
función de los resultados alcanzados y acatando las especificaciones que el sistema de evaluación
requerirá, dicho sistema se desarrollará y permitirá orientar con mayor precisión la asignación de los
recursos hacia los lugares donde su incidencia es más efectiva.
En la actualidad, en el marco de la formulación de los planes estratégicos sectoriales
multianuales de mediano y largo plazos se ha legislado y conceptualizado sobre la puesta en marcha
de un sistema de seguimiento y evaluación de dichos planes, como también sobre el propósito de
sentar las bases para implementar una cultura de programación y evaluación funcional del gasto.
Sin embargo, este sistema tendría las siguientes características:
• Estar referido a los Planes Estratégicos de mediano y largo plazo sin una relación directa
con el ciclo de preparación y ejecución de presupuesto anual.
• Estar circunscrito con exclusividad, al ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas
donde la participación a otros sectores se refiere sólo a la entrega de información y no
aprovecha la jerarquía y función coordinadora y normativa de la oficina de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
• No hay referencia explícita respecto a la transparencia y oportunidad que sus informes
de evaluación deben tener, ni sobre su difusión

44
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Recuadro 8
CHILE: EL SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO

Con el objeto de acelerar el proceso de modernización --como ya se mencionó

gradual y secuencial--, generar un impacto significativo sobre la administración y contar
con un instrumento de apoyo en el proceso presupuestario, la Dirección de
Presupuestos propuso un ejercicio transversal de medición de indicadores de
desempeño. Así, el propósito inicial no fue vincular el cumplimiento de metas con
asignaciones presupuestarias, sino legitimar y difundir los resultados de gestión,
presionar a la consecución de mayores niveles de eficiencia a partir de la opinión pública
y apoyar la elaboración del presupuesto.
En línea con la naturaleza del proceso de modernización, el ejercicio se implementó
en 1994 con instituciones adheridas voluntariamente. El sistema se ha consolidado
como una medición sistemática y continua que contrasta los resultados con estándares
deseados o planificados. Asimismo, ha sido un eficaz instrumento para elevar la
productividad y eficiencia en tanto fomenta la participación y responsabilidad, facilita la
adecuación de los procesos internos, apoya la planificación y formulación de políticas de
mediano y largo plazo, mejora la información disponible sobre el uso de los recursos
públicos, sienta las bases de un mayor compromiso y viabiliza el funcionamiento de
sistemas de incentivos objetivos.
Entre los resultados más significativos destacan ganancias en la eficiencia global de
la administración pública, cambios en la cultura organizacional y aceleración del proceso
de modernización, como también, mayores niveles de compromiso por parte de los
servidores públicos. Esto se explica básicamente porque el carácter voluntario de la
incorporación al sistema generó confianza incentivando una rápida difusión y porque se
ha creado una creciente exigencia por mayor eficiencia a partir del carácter público de la
información y el mayor compromiso adoptado por las instituciones y su personal.
Con fines de simplificar y homogeneizar el sistema de indicadores de d esempeño
se definieron cuatro categorías de análisis, bajo perspectiva de que no necesariamente
reflejan la gestión integral de cada institución pero que sí promueven efectivamente la
transparencia de la información y del proceso presupuestario (véase cuadro siguiente ).
En todo caso, la clave es mantener la pertinencia y representatividad, dentro de un
número limitado de indicadores (su proliferación dificulta su articulación).

CATEGORÍAS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO

Tipo de indicador Ejemplos
Capacidad de generar y
movilizar recursos
• Autofinanciamiento
financieros, disciplina y
• Eficacia en la ejecución
Economía cuidado en el manejo de
presupuestaria
presupuestario, preservación
• Recuperación de préstamos
del patrimomio y generación
de ingresos
• Productividad física del gasto,
dotación de personal, horas
Producción física en relación
extras, etc.
Eficiencia con los insumos o recursos
• Gastos administrativos con
utilizados
relación al nivel de producción
o recursos 45
• Cobertura
Grado de cumplimiento de los
• Tiempo de tramitación
Eficacia objetivos sin considerar
• Satisfacción de usuarios
El sistema presupuestario en el Perú

Fuente : Marcel, Mario (1997) “Indicadores de desempeño en el sector público: la experiencia chilena”, enero,
y Ministerio de Hacienda (1996) “Indicadores de gestión en los servicios públicos”, Serie Metodológica del
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública.

H. Convenios de gestión
Los convenios de gestión o compromisos de desempeño constituyen uno de los principales
mecanismos para recuperar la gobernabilidad del gasto público en tres niveles: disciplina fiscal,
priorización estratégica y eficiencia técnica. Consisten en un conjunto de compromisos legales de
corto plazo enmarcados en un contexto de objetivos nacionales de largo plazo, que brindan a las
entidades públicas autonomía en la asignación de recursos y en la ejecución presupuestaria. En este
sentido, permiten asignar y transferir recursos en función del rendimiento y cumplimiento de metas,
especificando objetivos y fijando acuerdos de producción. La medición del desempeño resultante de
estos compromisos de gestión trasciende el simple uso de indicadores de eficiencia y eficacia, desde
que abre un espacio para la innovación de procesos que debieran permitir la sistematización de la
prestación de servicios, dilucidar aspectos específicos de su eficacia y coadyuvar tanto a la
reestructuración organizativa como a modificar la cultura de gestión.
Toman la forma de un documento legal en el que se deja constancia de los objetivos y misión
institucionales y de los compromisos que se asumen en pro del cumplimiento de esa misión. Dichos
compromisos se refieren al logro de un conjunto específico de metas de gestión complementado por
un esquema de incentivos pecuniarios y cualitativos --asociados a la carrera pública-- en función del
grado de cumplimiento de las mismas.
Los convenios de gestión están alcanzando alta difusión y aplicación en los países de la
región, demostrando su utilidad como mecanismo para mejorar la planificación y la coordinación
inter institucional. De hecho, obliga a los ejecutivos y al personal relevante a reflexionar sobre la
misión institucional, lo que se constituye como herramienta clave para la planificación estratégica
que ayuda a orientar los recursos y esfuerzos de gestión hacia las actividades esenciales de la
organización. Para cumplir con los objetivos, utilizar óptimamente los recursos y comprometer a los
funcionarios con su trabajo, es necesario continuar asignando y determinando responsabilidades
individuales en el proceso de generación del producto o prestación. Nuevos sistemas de
remuneraciones con componentes más flexibles e incentivos deben facilitar la vinculación entre
remuneraciones, desempeño y calidad de la prestación, es decir con elementos sustantivos de la
carrera de los funcionarios: productividad y resultados, méritos laborales, calidad del desempeño,
características de las tareas que se desempeñan, capacitación y experiencia.
En síntesis, en la medida que evalúa resultados permite: (i) mejorar los procesos de
planeación, programación, presupuesto, operación y evaluación de la gestión pública, (ii)
retroalimentar el proceso de planificación, (iii) elevar la calidad de los servicios de los órganos de
gobierno, (iv) contar con un mecanismo creíble en el sector público para brindar mejores servicios y
(v) utilizar una herramienta para validar el impacto de la institución.
En el caso del Perú, la implementación de convenios de gestión en el gobierno central es
bastante reciente. Por un lado, en la ley de presupuesto del 2001 se autoriza a la DNPP a suscribir
convenios de gestión con entidades del gobierno central e instancias descentralizadas a fin de
mejorar la cantidad y calidad de los servicios que prestan. Más aún, en el decreto de urgencia sobre
racionalidad y límites en el gasto público para el 2001, al establecer normas de austeridad, se
exonera de esta práctica a los pliegos que suscriben convenios de gestión. Durante el año 2001 se
habrían suscrito 4 convenios con entidades seleccionadas sobre la base de criterios de tamaño,
capacidad de generación de recursos propios y gestión previa. Para el año 2002, la directiva para la

46
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

programación y formulación del presupuesto señala 54 pliegos potenciales a suscribir convenios si

sus propuestas llegan a calificar técnicamente como adecuadas.

Recuadro 9
COLOMBIA: LOS ACUERDOS DE EFICIENCIA

El objetivo del nuevo concepto de gestión del gasto público en Colombia es corregir deficiencias e
ineficiencias tales como una visión cortoplacista del accionar del Estado, falta de delimitación de los
ámbitos de acción de las instituciones públicas, carencia de objetivos comunes en un marco de
estrategia nacional de desarrollo, desarticulación entre los procesos de planificación y de
presupuesto, inexistencia de una cultura de evaluación, desconocimiento y/o manejo inadecuado de
las tecnologías de gestión, etc.
En este sentido, la modernización de la gestión pública ha tenido como propósitos centrales
elevar la capacidad de la gestión pública, recuperar la legitimidad y credibilidad de sus instituciones y
colocar a la ciudadanía como eje del desempeño público. El nuevo sistema de gestión por resultados
focaliza el fortalecimiento de la administración pública en dos dimensiones interrelacionadas: gestión
integral y capacidad institucional. La primera se refiere a la necesaria articulación de los acciones del
gobierno con los procesos de planificación y evaluación, en un marco de participación ciudadana que
promueva responder a las demandas y expectativas de la sociedad.
Por su parte, la capacidad institucional relaciona las metas con los recursos y procesos de
gestión necesarios para su cumplimiento o logro. Los principales mecanismos son planes de
transparencia para combatir la corrupción y recuperar credibilidad, fortalecimiento de sistemas de
control interno, implementación de evaluaciones de desempeño y sistemas de incentivos, reforma de
la administración de personal, diseño de un plan nacional de formación y capacitación para el servicio
público, etc.
Los Acuerdos de Eficiencia se diseñaron e implementaron en 1997 con el objeto de hacer más
transparente el proceso presupuestario y recuperar la gobernabilidad del gasto público(*) a través de
una adecuada coordinación entre las instancias responsables de los distintos niveles de resultado
del gasto público. La idea de trasfondo: consolidar un sistema presupuestario consistente con el
contexto macroeconómico que promueva la distribución estratégica del gasto y la eficiencia en su
uso. Para ello se focalizó en líneas de acción de disciplina fiscal, priorización estratégica y eficiencia
técnica, a través de una estrategia basada en “Planes Indicativos”. Estos últimos establecen
compromisos por parte de las entidades públicas respecto al cumplimiento de ciertas metas físicas.
Los planes indicativos constituyen la base de la evaluación por resultados en tanto articulan
objetivos primarios -y su ponderación-, con indicadores cuantificables, metas y asignaciones
presupuestarias por objetivos. Su implementación involucra diversos agentes con responsabilidades
bien definidas:
• El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP): disciplina fiscal ⇒ responsable por el
financiamiento y programación de un gasto público global consistente con el contexto
macroeconómico
• El Departamento Nacional de Planeación (DNP): composición del gasto público de acuerdo
con objetivos democráticos y criterios de equidad ⇒ define cuotas globales por sectores,
guía el proceso global de planificación y asegura que la asignación del gasto de inversión

Nota: (*) El manejo presupuestario presionaba continuamente sobre los montos de las asignaciones y existía
una gran ineficiencia del gasto público debido a (i) una fuerte rigidez presupuestaria --de manera que la
elaboración del presupuesto no respondía a la disponibilidad real de recursos-- y a la inexistencia de
mecanismos sistemáticos de: (ii) priorización que permitieran una recomposición del gasto bajo situaciones de
estrictas restricciones fiscales y (iii) control de los resultados de gestión que permitieran orientar los
recursos a las actividades más eficientes.

Por otro lado, desde hace un par de años empresas públicas y organismos reguladores al
pasar del ámbito de la OIOE al FONAFE, empezaron a suscribir convenios de gestión de manera

47
El sistema presupuestario en el Perú

voluntaria con fines de privilegiar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios y

producción de bienes. Como a partir del 2001 los organismos reguladores pasaron al ámbito
presupuestario de la DNPP, dichos convenios se suscribieron con esta Dirección. Los convenios
consisten en la fijación bipartita de metas de gestión cuyo grado de cumplimiento determina el
otorgamiento de un “bono de productividad” a los empleados en función de la disponibilidad de
recursos y de un sistema preestablecido de distribución del bono.
Recuadro 10
COSTA RICA: LOS COMPROMISOS DE RESULTADO

Los Compromisos de Resultados (CDR) constituyen uno de los componentes claves

del Sistema Nacional de Evaluación de Costa Rica (SINE). Son acuerdos que
establecen netas y resultados específicos a alcanzar, en el plazo de un año y con el
apoyo explícito del gobierno para lograrlo. Con esto, permiten “…a cada institución, como
ejecutora de los compromisos adquiridos, realizar durante el año, el seguimiento de su
ejecución, generando información básica, oportuna y ágil para la adecuada toma de
decisiones, que ayude a orientar la gestión institucional para garantizar el cumplimiento
de los mismo. Al finalizar el año, establecer un balance anual entre los compromisos
adquiridos y los logros alcanzados, por la institución, lo cual se refleja en una
calificación…”
Dos características del sistema son interesantes de destacar. En primer lugar, los
compromisos institucionales –que tienen relación directa con el Plan Nacional de
Desarrollo-- se establecen a través de una Matriz de Desempeño Institucional (MDI) que
muestra para cada acción estratégica los siguientes elementos:
• criterios de evaluación: mecanismos de medición cuantitativos, temporales, etc.
que reflejen los objetivos de la institución, que sean simples y fáciles de
monitorear, y que sean pocos en número
• ponderación de cada criterio: con relación a su importancia dentro del
desempeño institucional global
• valor de los criterios: niveles de desempeño esperado en función de tendencias
pasadas y perspectivas futuras (el valor actual del criterio se refiere a su estado a
inicios del año del CDR)
• metas anuales: valor esperado de los criterios
• escala de evaluación: cinco niveles de evaluación dentro de un rango de
“excelente a malo” que asigna a cada nivel de logro una calificación (la mayor
corresponde al logro de la meta establecida)
En segundo lugar, al finalizar el año se establece una jerarquía entre las instituciones
de acuerdo a la calificación obtenida por sus desempeños. El propósito es mostrar el
grado de desempeño institucional y capacidad gerencial para cumplir sus compromisos.

Fuente: Elaborado sobre la base de MIDEPLAN (1997) “Guía para la Elaboración y Evaluación de
Compromisos de Resultados”, noviembre.

I. Transparencia y política cuasifiscal

El presupuesto público no registra todos los canales a través de los cuales se expresa la
política fiscal, de manera que es necesario distinguir dos grupos de indicadores para evaluar
correctamente la posición fiscal de un país. Uno convencional y visible referido a las partidas
presupuestarias de impuestos, gastos, subsidios y transferencias, etc., complementado por otro no

48
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

visible integrado por instrumentos y canales de transmisión de naturaleza fiscal excluidos, por
definición, del presupuesto y que corresponde a la denominada “política cuasifiscal” (véase
recuadro 11).
La política cuasifiscal abarca principalmente mecanismos cuya implementación evita una
costosa resistencia política y/o técnica y cuyos efectos equivalen a los impuestos y subsidios
convencionales. Básicamente se trata de mecanismo que quedan al margen del presupuesto:16
• Actividades extrapresupuestarias: gasto público efectuado “por fuera” del presupuesto
mediante la intervención de agencias descentralizadas con presupuestos independientes
del poder legislativo
• Gastos tributarios: deducciones tributarias que indirectamente permiten obtener el
mismo objetivo que con gasto público directo y, además, no afectan el nivel de déficit
• Pasivos contingentes o conjeturales: sustitución de un gasto público presente por una
promesa de desembolso en el futuro, condicional a la ocurrencia de cierto evento
previamente especificado.
• Política fiscal implícita: utilización del marco regulatorio a fin de lograr resultados
análogos a los que se obtendrían a través del uso de impuestos y subsidios
convencionales, minimizando las resistencias derivadas de modificar éstos últimos. Se
trata de arreglos institucionales a través de las políticas de precios, monetaria, bancaria,
cambiaria, salarial, social, etc.
Este último tipo de prácticas explica por qué el ámbito de la política fiscal excede al reflejado
en el presupuesto público; adicionalmente, impide conocer la magnitud real del gasto público, de la
carga tributaria y de las distorsiones que pueden generar, lo que dificulta el control macroeconómico
que ejercen las autoridades fiscales y transgrede los principios de una buena gobernabilidad
(transparencia, responsabilidad y predictibilidad).17 “Los mecanismos de política cuasifiscal
continuarán provocando situaciones anómalas, como la tácita redistribución de ingresos que
representa el cobro de impuestos implícitos, la asignación de subsidios no aprobados por ley y las
veladas formas de corrupción fomentadas por arreglos institucionales y administrativos sui
generis.”18
La unificación y consolidación de la información fiscal es requisito para un adecuado análisis
y evaluación de los alcances y posibles impactos de las diversas alternativas de política. Para ello es
necesario hacer más transparente la parte opaca de la política fiscal. En este sentido son prácticas
claves: (1) la creación de conciencia respecto de la importancia estratégica de los principios de
unicidad y universalidad presupuestaria, (2) la implementación de mejores sistemas de información
que permitan contar con información confiable y oportuna, de calidad y en suficiente cantidad, como
también (3) la elaboración de presupuestos cuasifiscales complementarios al presupuesto anual que
se presenta al Congreso, en áreas más importantes tales como renuncias fiscales y regulaciones
mandatorias.

16
Para una discusión más detallada véase Lerda (1997)
17
Una discusión más detallada sobre la opacidad de la política fiscal y las prácticas cuasifiscales se presenta en Lerda (1997) y
CEPAL (1998).
18
CEPAL (1998), pp. 59.

49
El sistema presupuestario en el Perú

a) LADOS VISIBLE Y OPACO DE LA POLÍTICA FISCAL

Recuadro 11
LADOS VISIBLE Y OPACO DE LA POLÍTICA FISCAL
GRADOS DE TRANSPARENCIA

Fuente: Lerda (1997) pp. 41-42 y CEPAL (1998) pp. 57.

Modalidades de
Financiamiento del
Lado visible de la
Déficit Público:
Política Fiscal
§ Expansión de base
monetaria (∆H)
POLÍTICA
§ Colocación neta de
PRESUPUESTARIA G – T= H+ B títulos (∆B)

Lado opaco de la
actividad del Estado 1) Actividades extra-presupuestarias

2) Renuncia fiscal o gastos tributarios

POLÍTICA
CUASIFISCAL 3) Pasivos contingentes
b) GRADOS o conjeturales
DE TRANSPARENCIA

4) Política fiscal implícita en:

§ Otras políticas: de precios, monetaria, bancaria,
industrial, cambiaria, salarial, social
§ Regulaciones: mandatorias y otras

País A País B

Lado visible de la
Política Fiscal

POLÍTICA
PRESUPUESTARIA
G-T

Lado opaco de la
actividad del 1) Actividades
Estado extrapresupuestarias

2) Renuncia fiscal o gastos

POLÍTICA
tributarios
CUASIFISCAL
3) Pasivos contingentes o conjeturales

4) Política fiscal implícita en otras políticas

y regulaciones

50
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

51
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

V. Un nuevo sistema
presupuestario en el Perú

Como ya se mencionó, el objetivo macroeconómico de

consolidación del ajuste fiscal debe ser complementado y potenciado
por un buen manejo microeconómico del presupuesto público. Este
último objetivo esencial en tanto que la consecución de mayores niveles
de productividad en el uso de los recursos públicos, como de muna
mayor eficiencia y eficacia de las instituciones públicas, contribuye
significativamente al control, análisis y crecimiento de la productividad,
como también a las proyecciones y el proceso presupuestario, la
reducción de costos, el incremento de beneficios directos por el
aumento de los niveles de producción y una mejor calidad de los bienes
y servicios que se dan a la población.
En este contexto, el presupuesto público es la herramienta más
importante que tiene el gobierno para obtener buenos resultados de sus
intervenciones en términos calidad, costo, eficiencia, efectividad,
equidad y oportunidad. Como resume el cuadro siguiente, en el Perú,
los problemas del presupuesto público del gobierno central son de gran
magnitud e importancia lo que se explica por la debilidad de sus
instituciones presupuestarias en términos del significativo
distanciamiento que existe entre la formulación, diseño e
implementación de políticas y los resultados que se obtienen de ellas.
Además las necesidades de desarrollo y las tendencias
demográficas indican que se requiere un nivel de gasto bastante
superior al actual, que existen importantes rezagos y que hay una
creciente necesidad de atender a una numerosa población y cada vez

53
El sistema presupuestario en el Perú

más demandante. A la fecha, los resultados obtenidos de las acciones

del gobierno muestran claramente una asignación ineficiente e
inequitativa del gasto público.
De la columna de propuestas, se deriva la necesidad de reformar el sistema presupuestario a
fin de tener un presupuesto que efectivamente permita integrar el quehacer nacional con las
decisiones presupuestarias, promueva una planificación estratégica que lo sustente, reduzca la
inercia presupuestaria y provea una estructura fiscal coherente que lo viabilice. Una reforma de este
tipo debe visualizar al presupuesto como instrumento clave de la gestión del gobierno en las
dimensiones económica, institucional y gerencial. En efecto, el presupuesto cumple funciones
específicas en:
• Dimensión económica: es la instancia que resume y define la política fiscal (nivel
macroeconómico) a la vez que refleja la asignación de recursos públicos entre usos
alternativos y competitivos (nivel microeconómico)
• Dimensión institucional: resume la disponibilidad de recursos para cada área de gestión
del Estado, establece un marco legal para la asignación de recursos públicos y su
desembolso, y también involucra un proceso de decisión transversal a través de arreglos
institucionales
• Dimensión gerencial: asigna los recursos que sustentan a las acciones del gobierno y
promueve la interacción entre los organismos públicos y las autoridades presupuestarias
al establecer compromisos mutuos, responsabilidades y obligaciones
Asimismo, en relación a la dimensión gerencial del presupuesto público, es necesaria una
gestión presupuestaria basada en un enfoque gerencial con elementos de simplificación,
descentralización, responsabilidad, auditoría de resultados y rendición de cuentas para la evaluación
de la eficie ncia de la asignación y ejecución de recursos públicos.
Es necesario superar la inercia y la ausencia de planificación en la formulación presupuestaria
(reduciendo número de reasignaciones), evaluar usos alternativos de los recursos a partir de criterios
de costo-efectividad, utilizar criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para limitar la
discrecionalidad de la asignación y ejecución; implementar mecanismos de rendición de cuentas que
permitan identificar con claridad la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto en cada
dependencia y entidad pública; esquema de auditoría enfocado en resultados; formulación de
indicadores estratégicos que revelen por sí mismos la presencia de problemas en el manejo
presupuestario y que induzcan a su corrección.
Ahora bien, esta reforma del sistema presupuestario debe concebirse parte integral de una
reforma global del Estado en general y de la administración pública en particular. Para fortalecer el
rol del Estado peruano como promotor fundamental del desarrollo, se requiere de transformaciones
sustanciales implementado reformas en los ámbitos político, económico y social. En particular,
destaca la adecuación de la administración pública a las nuevas condiciones y exigencias del
entorno a través de la modernización del sector público.
Una de las principales características de este proceso debe la búsqueda de una
administración pública más eficiente, eficaz y de mayor calidad, orientada al fortalecimiento de un
gobierno que trabaje por y para la ciudadanía, que obtenga los resultados demandados por la
sociedad, que muestre una retribución satisfactoria de los recursos que aporta la población, que
cuente con servidores públicos capacitados y comprometidos, que rinda cuentas de su desempeño
ante la sociedad, que se apoye en una mayor flexibilidad de gestión y simplifique sus procesos, que
cuente con las herramientas que permitan una toma de decisiones más fundamentada.

54
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Lo anterior implica un cambio en el modelo de gestión pública con el objetivo de implantar un

esquema de gestión por resultados y mejorar el desempeño del gobierno a partir de la relación entre
recursos, productos y servicios, e impactos. Este cambio de modelo abarca básicamente tres
dimensiones y se sustenta en la reforma del sistema presupuestario, como uno de sus ejes
articuladores esenciales:
1) Administración pública: reforzar el seguimiento y evaluación del desempeño, reformas
legales y normativas, orientación a resultados, mayor productividad de los recursos públicos
2) Servidores públicos: delegación de facultados, mayor corresponsabilidad, motivación e
incentivos, certidumbre en la carrera pública, normatividad proactiva. Las reformas más exitosas se
han apoyado en la corresponsabilidad entre los servidores públicos y la evaluación de su desempeño
con base a resultados.
3) Sociedad y sectores productivos: actitud de servicio por parte de las autoridades,
rendición de cuentas de gobierno, participación democrática, mayores espacios de opinión

Cuadro 5
EL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN EL PERÚ: PRINCIPALES PROBLEMAS, CONSECUENCIAS Y
PROPUESTAS
Problemas Principales Consecuencias Propuestas
1.Asignación y ejecución • Se arrastran errores de asignación de • Establecer criterios técnicos estables,
• Inercia años anteriores. explícitos y transparentes para la
• No existe fundamentación técnica • El gasto social no es priorizado. asignación de recursos
• No congruente con plan nacional o • No se asegura el mantenimiento de la • Fomentar análisis de costo-efectividad
sectorial de desarrollo maquinaria, infraestructura y otros para priorizar recursos entre distintas
• Congreso y Gabinete de Ministros no equipos. alternativas de gasto
son contraparte • Se financian grandes obras con nula o
negativa rentabilidad
• Se potencia la improductividad e
ineficiencia del gasto
2. Discrecionalidad en el Vicem inisterio de • Los sectores no tienen control real sobre • Establecer criterios técnicos estables,
Hacienda para reajustes, créditos las reasignaciones interpliegos explícitos y transparentes para la
suplementarios etc. sobretodo cuando exceden el techo ejecución de recursos
presupuestal del pliego • Separar responsabilidades de
• No se explican los criterios de formulación y ejecución del presupuesto
reasignación ni al gabinete ni al dentro del MEF: planif icación y
Congreso programación a cargo del Viceministerio
de Economía y ejecución a cargo de
DNPP
• Otorgar mayor prerrogativa de los
Ministros sobre las reasignaciones de
recursos inter e intra pliegos de su
sector
3. Incertidumbre Los ejecutores tiene sobre saltos de Contar con un presupuesto mínimo
• En los procesos de calendarización asignación que generan enormes garantizado dentro del PIA, con la
• Sobre el monto a ser efectiv amente sobrecostos constructivos y moras posibilidad de reasignaciones por encima
desembolsado de él
4. Proceso presupuestal no as egura Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal • Darle carácter constitucional para
equilibrio Fiscal. se incumplió en el primer año de vigencia. asegurar su cumplimiento y credibilidad
• Conformar un pacto fiscal que la
sustente
• Incluir a todos los niveles de gobierno
5. Problemas de coordinación intrasectorial • Los procesos presupuestales • Promover la planificación estrat égica e
en el MEF predominan sobre los de planif icación y introducir mejores sistemas de
programación programación
• Autorizaciones de desembolsos y de
calendario no son consistentes
generando confusión
• El plan operativo de un año no
corresponde con los requerimientos de
la programación multianual.

55
El sistema presupuestario en el Perú

6. Atomización y fragmentación • Se descentra el planeamiento • Nueva estructura programática: reducir

• 146 pliegos • Se pierde de vista la responsabilidad número de pliegos y reagruparlos bajo
• 559 unidades ejecutoras funcional el sector correspondiente
• No existe corresponsabilidad entre • Elaborar plan de desarrollo sectorial para
niveles y entre unidades públicas que pliegos guarden consistencia con él
• No existe consistencia entre los pliegos y entre sí
de un mismo sector
7. No hay evaluación de resultados o • No hay incentivos al ahorro • Desarrollar planificación estratégica
calidad / no hay políticas financieras • Se financian proyectos y activ idades de • Implementar sistemas de: evaluación
baja calidad del desempeño, convenios de gestión,
• Se evalúan solamente procesos indicadores estratégicos de gestión
• Desarrollar sistemas de auditoría que
focalicen resultados
• Implementar sistemas de rendición de
cuentas

Es imprescindible conformar un marco orientador a la vez que integrador de las iniciativas y

procesos de modernización institucionales. Se trata de la implementación de mecanismos e
instrumentos con un carácter transversal entre las instituciones que evidencien la necesidad de una
nueva cultura de gestión, promuevan el compromiso y la participación con la modernización,
aceleren la implementación de los procesos, generen un impacto significativo en el corto plazo sobre
el desempeño institucional, generen información oportuna y adecuada, y promuevan el cambio de
cultura en el servicio público. A partir de las experiencias de otros países de la región y de los
proyectos en implementación al interior del sector público peruano, puede pensarse un conjunto de
instrumentos complementarios que potencien los resultados esperados tales como:
a) Un sistema de indicadores de desempeño simple en número, balanceado e integral que
mida aspectos de productividad (del gasto y del trabajo), eficiencia, eficacia, efectividad y calidad de
la producción de bienes y servicios públicos.
b) Un sistema de compromisos de desempeño que explicite el compromiso institucional y del
gobierno en conseguir metas preestablecidas en un marco de transparencia, eficiencia, calidad y
equidad.
c) Publicación y amplia difusión de un manual de modernización (a tiempo real en internet,
por ejemplo) de carácter general que explicite los principios rectores, objetivos y modalidades de
modernización con las que el gobierno está comprometido, y que cubra aspectos relacionados con
todas las dimensiones de la gestión por desempeño.
d) Publicación y amplia difusión oportuna (a tiempo real en internet, por ejemplo) de reportes
de modernización periódicos que resuman los principales esfuerzos y experiencias de cada
institución.
e) Realización de talleres de discusión inter e intra institucionales con la participación de
representantes de todos los niveles jerárquicos con el fin de difundir, intercambiar y conocer las
experiencias individuales, a la vez que promover la participación y el compromiso con el cambio.
La implementación de este tipo de mecanismos transversales debe contar con el firme
compromiso del gobierno y reforzamiento de las funciones de una Comisión de Modernización.
Adicionalmente, es necesario conformar un equipo de staff técnico adjunto a dicha Comisión, que
cuente con especialistas externos que aseguren la objetividad e independencia de los procesos.
Las recomendaciones orientadas a la conformación de un marco orientador-integrador de los
procesos de modernización, la creación de una nueva institucionalidad social, la implementación de
un sistema de inversión nacional, como también la implementación de mecanismos transversales de
gestión y otras, se enmarcan en la concepción de un gobierno que debe establecer estándares

56
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

mínimos de calidad, normas, medición de desempeño, financieros y de incentivos, a la vez que

fomentar la transparencia de la información y la competencia en los niveles descentralizados
responsables de la gestión. Un gobierno orientador y facilitador de los procesos de cambio, y que se
desempeña acorde con una nueva concepción de sus funciones. En este sentido debe pensarse en
un gobierno:
• Catalizador: “lleva el timón pero no rema“
• Propiedad de la comunidad: faculta pero no sirve directamente
• Competitivo: fomenta la competencia en las prestaciones y servicios
• Promotor: promueve la participación de empleados, proveedores y usuarios
• Inspirado en objetivos: transforma y flexibiliza organizaciones regidas por reglas
• Orientado a resultados: financia productos y no procesos
• Inspirado en el cliente: satisface las necesidades de los clientes y no de la burocracia
• Corte empresarial: enfatiza “ganar” (uso eficiente de recursos) y no gastar
• Previsor: previene antes que curar
• Descentralizado: propicia la participación y trabajo en equipo
• Orientado al mercado: promueve el cambio a través del mercado
La reforma presupuestaria debe diseñarse en correspondencia con las principales
características del nuevo paradigma de la gestión pública: adopción del principio ciudadano-cliente o
usuario; definición de un nuevo perfil de administrador-gerente público guiado y evaluado por la
búsqueda de resultados, y sujeto a rendición de cuentas y a la competencia; establecimiento de
convenios de gestión y de indicadores de desempeño; separación de las actividades de financiación
y de prestación de servicios, como también de formulación y diseño de políticas públicas incluidas
las de regulación y normatividad (centralizadas) respecto de las actividades de ejecución o
administración (descentralizadas); reingeniería de procesos con miras a la simplificación de
procedimientos y reducción de la burocracia; delegación de responsabilidades, derechos y
obligaciones hacia niveles de gestión intermedios e inferiores.

A. Objetivos
El objetivo macroeconómico de buscar la consolidación de las finanzas públicas –esto es,
reducir el déficit y restringir el nivel de endeudamiento-- debe complementarse y viabilizarse a
través de la consecución de un objetivo de naturaleza microeconómica: mejorar el proceso de
asignación de recursos y el desempeño del sector público en términos de economía, eficiencia,
efectividad y calidad de los servicios. La consecución de este último propósito, en el caso del Perú,
debe traducirse en una reforma del sistema presupuestario. 19
Los sistemas tradicionales caracterizados por controles de corto plazo y sumamente
detallados sobre insumos no contribuyen a mejorar el desempeño microeconómico en tanto las
metas se “logran” con la reducción arbitraria de insumos y el proceso presupuestario focaliza más
en la necesidad de recursos adicionales que en la reasignación de los existentes.

19
En los países de la OECD, por ejemplo, los presupuestos son vistos como instrumentos micro del manejo del desempeño y
como instrumentos de control macro de la consolidación fiscal. Véase Van der Knaap (2001).

57
El sistema presupuestario en el Perú

Dentro del objetivo macro de lograr la consolidación del ajuste fiscal, el presupuesto como
instrumento de las políticas económicas y sociales, está afectado por la intención de afectar las
condiciones económicas. Similarmente, las prácticas presupuestarias están influenciadas y diseñadas
para influenciar la toma de decisiones. En efecto, mejoras en el manejo del gasto público alivian la
rigidez presupuestaria, transmite señales positivas a la ciudadanía sobre el destino de sus impuestos,
minimiza el desperdicio de recursos, mejoran la eficiencia en la provisión de servicios.
El objetivo general de una reforma del sistema presupuestario es elevar la productividad y
calidad del gasto público, basadas en servidores públicos comprometidos y con un alto desempeño a
fin de proveer bienes y servicios de alta calidad en beneficio de la sociedad.
En particular, los objetivos más específicos de dicha reforma toman en cuenta que el sistema
presupuestario debe tener bien determinadas las distintas etapas del proceso y las diversas acciones
relacionadas. Se trata de una cadena secuencial de planeación, programación, asignación de
recursos, ejecución, control y seguimiento, y evaluación. Con esto, los objetivos específicos son:
• mejorar la planeación y la programación presupuestarias,
• contar con criterios técnicos estables, explícitos y transparente en la asignación y
ejecución de recursos
• fomentar análisis de costo-efectividad para priorizar el uso de recursos entre distintas
alternativas de gasto
• desarrollar sistemas de indicadores estratégicos
• desregular procesos para el ejercicio y el control
• desarrollar un proceso de auditoría enfocado en resultados
• desarrollar mecanismos de rendición de cuentas.

B. Principales características
• El marco base es sentar las bases para implementar, promover y consolidar una cultura
de programación y evaluación funcional del gasto. Para ello debe buscarse un sistema
presupuestario orientado a resultados, claro, transparente, autoevaluable, flexible, con
un esquema normativo que eleve la corresponsabilidad, que incentive el ahorro y la
eficiencia, que provea información útil para la toma de decisiones y la rendición de
cuentas.
• Cómo lograr este cambio? Generando conciencia de por qué el déficit es importante y
demostrando su vínculo con las tasas de interés, la inflación, el tipo de cambio y la
tributación, por ejemplo. Asimismo, desarrollando un sistema presupuestario de
mediano y largo plazo que se sustente en el planeamiento multianual. Esto último
permitiría demostrar la no sustentabilidad de las actuales políticas, como también cómo
un sistema reformado mejorará los resultados más allá del corto plazo.
• El proceso presupuestario constituye la base para la asignación de recursos a toda
clase de prioridades de política. Es condición previa para la implementación de una
política eficiente eficaz, y permite que la toma de decisiones sea sustentada. Para ello,
es esencial poner al presupuesto más en línea con los objetivos y medidas de política
concretos, es decir tratar de conectar directamente (a) los objetivos de políticas, (b) los
instrumentos empleados y (c) los recursos requeridos para hacerlo.

58
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

• Las decisiones de asignación de recursos hoy no ven las implicaciones sobre las
decisiones presupuestarias futuras. De hecho, la anualidad no incentiva al ahorro ni a
planificar gastos de manera secuencial focalizando en resultados. De aquí se deriva la
necesidad de una perspectiva multianual que guíe al proceso presupuestario. No se
trata de asignaciones multianuales ni de un presupuesto multianual sino de un
presupuesto anual con asignaciones que se otorgan dentro de un marco multianual.
• El presupuesto debe reflejar planes de corto, mediano y largo plazo. Para ello, debe
tomar en cuenta los planes y programas de desarrollo económico y social, planes
financieros y planes operativos de inversiones, como también su evaluación.
• En la medida de que las asignaciones de los recursos fiscales se hagan en función de
los resultados alcanzados y acatando las especificaciones que el sistema de evaluación
requerirá, dicho sistema se desarrollará y permitirá orientar con mayor precisión la
asignación de los recursos hacia los lugares donde su incidencia es más efectiva.
• Los diversos componentes, mecanismos e instrumentos deben diseñarse e
implementarse bajo los criterios claves de :
- Productividad: hacer más con los mismos recursos
- Equidad: mejorar la distribución de recursos y oportunidades
- Calidad: proveer mejores bienes y servicios
- Alto desempeño: cumplir la misión
- Bienestar: satisfacer a la ciudadanía
- Resultados: cuándo se hace, qué, cómo, qué cantidad y cuánto cuesta
• Lo anterior se traduce en un sistema presupuestario con nuevas características de
corte gerencial, con énfasis en atribuciones concretas de responsabilidades y rigurosa
cobranza de resultados, en términos de beneficios para la sociedad:
- Planeación: una planificación estratégica que vincule actividades y las alinee con
el cumplimiento de objetivos establecidos. Esto permitirá contar con adecuada
información para priorizar programas y actividades ante recursos limitados
- Programación: de mediano y largo plazo (3 años o más), retroalimentada
anualmente.
- Presupuesto: ajuste de los tiempos y de los instrumentos de apoyo
- Evaluación: medición de resultados y de desempeño, con vinculación efectiva al
resto del ciclo presupuestario y a la toma de decisiones
• La clave radica en vincular la planificación, el presupuesto, la implementación de
estrategias y la evaluación de los resultados de los programas, en un marco conceptual
integral de la acción del gobierno.

C. Componentes
Se trata de componentes que necesarios para apoyar la gestión pública, entregando
antecedentes para el diseño de políticas, el control de su implementación y ejecución, la calificación
de la gestión, del logro de las metas y del impacto sobre la realidad.

1. Nueva estructura programática

59
El sistema presupuestario en el Perú

Es imprescindible replantear la estructura programática a fin de contar con elementos que

expresen mejor la orientación e impacto de los recursos públicos. La idea de trasfondo es que el
presupuesto es el principal medio para que las entidades y dependencias públicas se transformen en
instituciones orientadas a la obtención de resultados, con calidad, costo, eficiencia, equidad y
oportunidad. Y ello implica contar con una clasificación funcional programática que vincule
asignaciones con objetivos de gobierno.
Los programas podrían tener una cabeza responsable por metas y resultados concretos ante
la sociedad, por el desarrollo del programa y la solución de problemas. Por ejemplo en el Brasil, el
gasto público se clasifica en función de programas y acciones según su contenido y producto,
independientemente de su relación institucional (véase recuadro 1).
De acuerdo a lo anterior, se trata de diseñar una nueva estructura programática que permita:
• Reflejar las prioridades de la acción del gobierno y el cumplimiento de responsabilidades
• Promover un presupuesto más congruente, equitativo, transparente, eficaz, eficiente y de
mejor calidad
• Elevar la productividad del uso de los recursos fiscales
• Mostrar el valor agregado de los resultados de la acción gubernamental
• Incorporar indicadores de desempeño y metas para cada indicador
Una estructura con estas características facilitaría evidenciar los resultados, mejorar la
rendición de cuentas a través de indicadores y sistemas de evaluación, asignar recursos públicos en
línea con las prioridades establecidas, como también determinar el monto de gasto por actividad.

2. Sistema de evaluación y seguimiento

La implementación de un presupuesto por resultados implica un “accountability” del
desempeño y para este fin es preciso promover un clima orientado al desempeño a través de la
integración de los temas de desempeño al proceso presupuestario, el mejoramiento de la asignación
de recursos y el desempeño global, como también el mejoramiento del control macro y la eficiencia
micro.
Para ello, es requisito contar con sistemas de control de los gastos, establecer prioridades
entre programas, exigir la medición del desempeño y la evaluación de resultados, tener
administradores responsables por el accountability, como también promover sistemas de reporte y
generación de información. La evaluación de los resultados obtenidos se confronta con las metas
para valorar el grado de cumplimiento y calificar la gestión con criterios de eficacia, eficiencia,
economía y calidad de las intervenciones del Estado.
El establecimiento de herramientas de evaluación genera compromisos en los agentes
ejecutores y en mayor grado cuando ellos participan directamente de su diseño e implementación.
Asimismo, promueve la transparencia de la acción del gobierno y determina responsabilidades
institucionales en todos los niveles de la jerarquía.
Un sistema de evaluación como este permite:
• Definir acciones correctivas de corto plazo y de retroalimentar la planeación y
programación, permitiendo verificar si se hizo una correcta planificación estratégica,
cómo se da la generación de bienes y servicios, si se da una adecuada atención a los
usuarios y qué se puede mejorar
• Promover la transparencia en la asignación y ejecución de recursos

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

• Usar más eficientemente los recursos

• Mejorar continuamente la institución
• Generar información útil y confiable para la toma de decisiones
• Mejorar la toma de decisiones fortaleciendo el diseño y ejecución de las políticas
públicas
• Contrastar recursos contra resultados y no contra actividades o procesos
De esta manera, la evaluación se constituye en un elemento importante del proceso de
planificación y su desarrollo demanda instituciones, procesos, metodologías e insumos que permitan
formar juicios de apoyo a la toma de decisiones. De allí la necesidad de sistematizar un proceso que
promueve sustantivamente el aumento de la eficiencia y eficacia en: (a) la asignación y ejecución
presupuestaria con información veraz, oportuna, pertinente y confiable, desde que se puede conocer
los objetivos que se logran con la ejecución del gasto, los costos y las actividades requeridas para
lograr los objetivos, (b) la rendición de cuentas a la ciudadanía y (c) el desarrollo de sistemas de
medición de resultados.

D. Mecanismos e instrumentos
El mejoramiento de la gestión de las organizaciones públicas se sustenta en el diseño e
implementación efectiva de un sistema de evaluación del desempeño por resultados y de
seguimiento de los compromisos contraídos. En particular, la reforma del sistema presupuestario
debe tener como propósito orientarse hacia la política y para ello debe proveer información sobre
objetivos de política, medidas, instrumentos y costos. Para este fin, dicha reforma deberá
considerar, por un lado, la incorporación de un conjunto de indicadores sobre cantidad, calidad,
costos de producción de bienes y servicios, y los efectos o resultados. Por otro, deberá trabajar con
un enfoque integrado de diseño de programas de política, gestión del desempeño y evaluación de
políticas.
Para ello se debe articular una serie de mecanismos de evaluación interrelacionados e
interdependientes, entre los que destacan principalmente: la planificación estratégica, un sistema de
indicadores de desempeño, un sistema integral de información, convenios de gestión y un sistema de
evaluación de programas gubernamentales.

1. Planificación estratégica
La planificación estratégica facilita la identificación de las causas y la toma de acciones
oportunas para corregir errores o desviaciones en el logro de objetivos y metas. Es de vital
importancia en tanto permite reflejar apropiadamente el accionar del gobierno y contribuye
sustantivamente a la toma de decisiones. En efecto, clarifica la planeación, sustenta la
estructuración de una nueva estructura programática; alinea la misión; visión y objetivos de las
entidades; permite elaborar un programa de trabajo consistente y coherente que contemple objetivos,
metas y recursos bien identificados; contribuye a una adecuada asignación de recursos; incorpora la
priorización, costo-efectividad y equidad en los procesos; alinea el sistema presupuestario
construyéndolo en un esquema de “abajo hacia arriba”.

61
El sistema presupuestario en el Perú

2. Sistema integral de información

El uso de la información debe promover procesos de aprendizaje. De hecho el “gobierno que
aprende” es aquel que apunta a mejorar sus políticas y para ello debe detectar y corregir las
imperfecciones, deficiencias y errores. En este sentido, la información debe:
• permitir la comparación sistemática de datos sobre proyectos y resultados
• incluir panoramas multianuales de indicadores de desempeño
• permitir comparar entre organizaciones similares
• dar un resumen de conclusiones de evaluación
El sistema de información debe alimentar los procesos de evaluación proporcionando los
datos requeridos para construir los indicadores que permiten realizar los diagnósticos, evaluaciones
de proyectos, de gestión y de impacto. Ello implica que los contenidos de sus bases de datos,
unidades de observación y análisis, cobertura territorial, deben responder a los requerimientos de
dicha evaluaciones, sin desmedro de los requerimientos de otros usuarios.
El diseño del sistema de información debe ser consensuado entre los diferentes agentes que
participan en el sistema de evaluación, definiendo los indicadores correspondientes a cada tipo de
ella, según sector y nivel territorial, los insumos de datos requeridos, sus fuentes y forma de ingreso
al sistema, así como también su procesamiento y salida de indicadores hacia los usuarios.
Sin embargo, por la relevancia que adquiere la información como base de la evaluación, es
importante que una institución centralice el flujo de información, determine los criterios y normas de
recopilación con relación a las unidades de observación, análisis, unidades territoriales y
periodicidad, supervise su procesamiento para garantizar su sistematicidad, calidad y asegure una
oportuna distribución a los distintos agentes que participan de la evaluación y programación.
Para estos efectos, así como para garantizar la calidad de la información, definiendo los
procedimientos de validación y análisis de consistencia, programar el ingreso de datos de las distintas
fuentes, se requiere también establecer una instancia de coordinación y supervisión técnica a los
niveles nacional, regional y departamental, integrada por representantes de las instituciones
sectoriales. Al nivel nacional le correspondería el establecimiento de normas, criterios técnicos,
contenidos mínimos de los registros de datos, etc. Al nivel regional y departamental, la supervisión
de la implementación de las bases de datos y garantizar la calidad de la información.

3. Sistema de indicadores de desempeño

Los indicadores de desempeño son instrumentos de evaluación y seguimiento de la gestión y
de los resultados obtenidos por cada institución o programa gubernamental. Al dar información
sobre la magnitud, calidad, cantidad y oportunidad con que los bienes y servicios públicos son
entregados a los usuarios, posibilitan una asignación más eficiente de los recursos presupuestales y,
más aún, permiten hacer correcciones oportunamente. En este sentido, son mecanismos para hacer
más eficiente y transparente la gestión pública.
Así, dentro de un sistema orientado a resultados y sustentado en la medición del desempeño,
es esencial diseñar e implementar un sistema de indicadores desempeño que se publique
complementariamente a documentos sobre presupuesto y otros reportes periódicos. Es importante
elegir indicadores relevantes y claves para mantener el proceso simple pero comprensible. Para ello
debe tenerse claro sus interrelaciones y cómo esa información puede ser utilizada.

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

4. Convenios de gestión
Como ya se mencionó, los convenios de gestión o compromisos de desempeño constituyen
uno de los principales mecanismos para recuperar la gobernabilidad del gasto público en tres
niveles: disciplina fiscal, priorización estratégica y eficiencia técnica. Son un conjunto de
compromisos legales de corto plazo enmarcados en un contexto de objetivos nacionales de mediano
y largo plazo, que brindan a las entidades públicas autonomía en la asignación de recursos y en la
ejecución presupuestaria.
Así, permiten asignar y transferir recursos en función del rendimiento y cumplimiento de
metas, especificando objetivos y fijando acuerdos de producción. La medición del desempeño
resultante de estos compromisos de gestión trasciende el simple uso de indicadores de eficiencia y
eficacia, desde que abre un espacio para la innovación de procesos que debieran permitir la
sistematización de la prestación de servicios, dilucidar aspectos específicos de su eficacia y
coadyuvar tanto a la reestructuración organizativa como a modificar la cultura de gestión.
En un documento legal en el que se deja constancia de los objetivos y misión institucionales y
de los compromisos que se asumen para el cumplimiento de esa misión. Los compromisos
corresponden al cumplimiento de ciertas de metas de gestión preestablecidas. Para promover su
funcionamiento, al nivel del personal se complementan con un esquema de incentivos pecuniarios y
cualitativos asociados a la carrera pública en función del grado de cumplimiento de las metas, al
nivel institucional se vinculan con asignaciones presupuestarias.

5. Sistema de evaluación de programas gubernamentales

Se trata de un proceso sistemático de análisis de resultados e instrumento de apoyo a la toma
de decisiones, que mide el costo efectivo de los programas y su impacto sobre la actividad o
población a la que se dirige.
Este sistema de evaluación debe ser integral en el sentido de incorporar estudios en cada
etapa ex ante, durante y ex post de los programas y proyectos. Dada la diversidad de programas
gubernamentales financiados con recursos presupuestarios, es necesario utilizar un conjunto de
criterios de selección como, por ejemplo, antigüedad, importancia estratégica, información necesaria
disponible, monto de recursos involucrado y cobertura, etc.
Debe tener como características básicas la fundamentación técnica, independencia y
objetividad de los resultados, eficiencia y calidad de las evaluaciones, sistematización, como también
transparencia de la información. Con esto, se constituye como insumo clave para mejorar la
asignación de recursos públicos y la gestión de los programas públicos, a través de mecanismos de
evaluación transparentes y técnicos, que den cuenta de su acción a la ciudadanía de forma abierta.

E. Competencias y responsabilidades
Como la estrategia fiscal debe ser parte importante de la política global del gobierno, debe
existir una suerte de responsabilidad corporativa y para ello se requiere de una política fiscal que: (1)
sea apoyada por todos los ministerios y solamente por el MEF, (2) sea parte del manejo estratégico
de las direcciones de todos departamentos y agencias y no solamente del MEF en general, y de la
DNPP, en particular, y (3) sea parte de las responsabilidades de todos los administradores públicos
y no solamente de los responsables de los sistemas de presupuesto.

63
El sistema presupuestario en el Perú

Para ello, como el objetivo es el control presupuestario y el desempeño microeconómico, debe

darse un proceso de devolución presupuestaria para que los administradores de todos los niveles
sean responsables. En efecto, la devolución y flexibilidad de los gastos administrativos y de la
autoridad habilita e incentiva a los administradores a ser más eficientes, debido al reconocimiento de
que cada programa está en mejor posición de decidir sobre la mejor combinación de insumos.
Cabe destacar que lo importante es otorgar responsabilidad administrativa por resultados a
todos los niveles y no simplemente imponer objetivos y medidas de desempeño desde arriba.
A manera ilustrativa y no exhaustiva, a continuación de indican las principales
responsabilidades y funciones que un nuevo sistema presupuestario como el aquí propuesto
requieren de las distintas instancias del gobierno:
• Ministerio de Economía y Finanzas: disciplina fiscal, planificación estratégica y
evaluación
• Dirección Nacional de Presupuesto Público: mantener un rol central proveyendo el
marco presupuestario y el sistema de operación, pero debe diseñar e implementar un
ambiente orientado al desempeño, flexibilizando controles ex ante muy detallados;
favoreciendo el monitoreo, la revisión, el diálogo y la negociación de los gastos más que
operar discrecionalmente.
• Viceministerio de Economía: planificación estratégica, formulación y programación del
presupuesto público, evaluación y seguimiento.
• El Poder Legislativo: debe pedir al Presidente de la República la rendición de cuentas, la
explicitación de políticas, etc. Se trataría de una exigencia derivada a los Ministros
también.
• Comité Interministerial: definición, seguimiento y evaluación de estrategias y políticas.
Instancia encargada de proponer las normas para integrar en el proceso presupuestal un
sistema de evaluación y seguimiento de resultados que se sustente en los componentes y
mecanismos ya indicados
• Comité técnico: responsable por el diseño del sistema y su metodología, como también
por dar las orientaciones técnicas necesarias para asegurar una adecuada armonización
de los criterios, métodos y procedimientos que se utilicen y la transparencia de sus
evaluaciones
• Ministerios sectoriales: responsables directos por la eficiencia y eficacia del gasto
público
Tanto en el Congreso, como en la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de
Economía y Finanzas debe discutirse el presupuesto, los indicadores de desempeño y la evaluación
de programas con una capacidad real de entendimiento.

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

V. Comentarios finales

• La precariedad del sector público ha exacerbado los típicos

problemas burocráticos y ha imposibilitado la creación de
organizaciones capaces de adaptarse a cambios en el entorno.
Entre los problemas más agudos resaltan la carencia de objetivos,
la debilidad de los mecanismos de dirección y decisión, la
inexistencia de una carrera pública, la escasez de personal
técnico especializado, la fragilidad de los mecanismos de
coordinación, la interferencia política, como también, problemas de
control y un severo déficit de estadísticas.
• Todo lo anterior ha redundado en un sistema presupuestario frágil,
dominado por la inercia, no ligado con objetivos estratégicos de
desarrollo nacional ni sectorial, sustentado en criterios
discrecionales de naturaleza más bien política y poco técnica, etc.
• Es imprescindible una reforma del sistema presupuestario a fin de
poder identificar clara y directamente la orientación de los
recursos públicos, como también evaluar el impacto de su
aplicación, dentro de una estructura fiscal coherente y consistente
con una visión de país de mediano y largo plazo.
• Es necesario consolidar un sistema que permita que el presupuesto
cumpla con sus funciones económica, institucional y gerencial.
Esto es, un instrumento económico en la definición de la política
fiscal (nivel macro) y en la asignación de recursos entre usos
alternativos (nivel micro), altamente institucionalizado y con una
orientación gerencial sustentada en el establecimiento de
compromisos mutuos, responsabilidades y obligaciones.

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El sistema presupuestario en el Perú

• Se requiere de un presupuesto con características que permitan integrar el quehacer

nacional a las decisiones presupuestarias, promover una planificación estratégica que lo
sustente y reducir la inercia presupuestaria. Es necesario darle un enfoque gerencial al
manejo del presupuesto con elementos de simplificación, descentralización,
responsabilidad, auditoría de resultados y rendición de cuentas para la evaluación de la
eficiencia de la asignación y ejecución de recursos públicos.
• Las características de la elaboración del presupuesto en el Perú, tanto en años
anteriores como en la actualidad, ha contemplado distorsiones políticas cuyas soluciones
resultan muy particulares, con lo que se hace evidente que si bien algunos modelos de
países de la región han sido exitosos, es porque han respondido a sus requerimientos y
puede no ser del todo saludable copiar recetas que no respondan a la realidad peruana ni
a los objetivos que el Gobierno se proponga.
• El proceso presupuestario, en general, y su etapa de formulación, en particular, deben
responder a las expectativas e intereses de toda la sociedad, por lo que debe ser un
proceso más participativo. Para ello, hay que diseñar un idioma común para que cada
peruano pueda hablar del presupuesto público como suyo y no constituya un proceso sólo
de los profesionales de la economía y de las finanzas públicas. Con esto, se lograría más
credibilidad en la política fiscal, más eficiencia en el uso de los recursos, más disciplina
fiscal y mayor transparencia.
• La modernización y mayor transparencia de las instituciones presupuestarias pasa por la
elaboración de estudios y análisis de los aspectos cuasifiscales, como parte
complementaria al presupuesto convencional. Esta práctica facilitaría la correcta
evaluación de la situación fiscal de un país: presupuesto oficial (parte visible de la política
fiscal) e instrumentos de naturaleza cuasifiscal (política fiscal implícita: actividades
extrapresupuestarias, gastos tributarios, pasivos contingentes y conjeturales, etc.). De
esto se desprende la importancia estratégica de la real aplicación de los principios de
unicidad y universalidad presupuestaria.
• El conseguir que la política fiscal cuasifiscal se torne visible y se integre a la política
presupuestaria convencional es una de las grandes tareas pendientes de la Reforma del
Estado. Los problemas de falta de información, baja capacidad técnica y poca voluntad
política que subsisten en muchos países limitan los efectos esperados de cualquier
reforma.
• Es necesario elaborar presupuestos complementarios en algunas áreas cuasifiscales
importantes, como la renuncia fiscal, los pasivos contingentes y la regulación obligatoria,
aprovechando la experiencia de los países más avanzados en cuanto a metodología de
estimación. Esta práctica permitiría una mejor estimación del verdadero alcance de la
acción del Estado, como también comparar los costos y beneficios que implica la
sustitución de instrumentos visibles por otros más opacos. Los presupuestos
complementarios podrían incorporarse gradualmente al análisis del presupuesto anual en
el Congreso.
• Para que la reforma presupuestaria sea eficaz y efectiva deberá enmarcarse dentro de
una reestructuración más amplia referida a la modernización de la administración pública
y del fortalecimiento del rol del Estado como promotor del desarrollo. Un proceso
modernizador y globalizador de la gestión pública con miras a la construcción de una
administración más eficiente, eficaz de mayor calidad; que haga una eficiente y efectiva

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

asignación y utilización de recursos; que cuente con servidores públicos bien capacitados
y comprometidos con su labor; que rinda cuentas claras sobre su desempeño ante la
sociedad; que tenga una gestión más flexible y procesos más simplificados; que cuente
con instrumentos que permitan tomar decisiones estratégicas adecuada y oportunamente.
• Las iniciativas de evaluación de la gestión del gasto público hoy en curso en América
Latina y el Caribe no deben considerarse como actividades tendientes a alcanzar mayor
disciplina fiscal, sino a introducir mayor transparencia, responsabilidad, eficacia y
eficiencia en el manejo de los recursos públicos. Para ello se requiere un verdadero
cambio cultural en el modo en que opera la institucionalidad formal de las
administraciones públicas (estructura jurídico-legal-organizacional, reglamentos,
ordenanzas y otros instrumentos normativos escritos), como también en el plano de las
instituciones informales (normas y valores, usos y costumbres). Este proceso es
esencialmente evolutivo y, por tal razón, exige un esfuerzo persistente de varias
administraciones para que se arraigue firmemente en la práctica cotidiana de la gestión
pública.
• La reforma del Estado, en general, y la modernización de la administración pública, en
particular, promoverán la gobernancia en la medida en que el Estado sea más fuerte: (a)
financieramente a través de la consolidación del ajuste fiscal; (b) estructuralmente con
un área de acción gubernamental bien delimitada y una precisa distinción entre el núcleo
estratégico de toma de decisiones y las unidades de ejecución descentralizadas; (c)
estratégicamente con grupos políticos capaces de tomar las decisiones políticas y
económicas que sean necesarias; como también, (d) administrativamente
operacionalizado con una burocracia motivada y de alta capacidad técnica.

67
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

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El sistema presupuestario en el Perú

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Anexos

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ANEXO 1
PLIEGOS PRESUPUESTARIOS

Sectores Institucionales Pliegos Presupuestarios

Ministerio de Agricultura
Servicio Nacional de Sanidad Agraria
Agricultura
Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos
(5 pliegos)
Instituto Nacional de Recursos Naturales
Instituto Nacional de Investigación Agraria
Congreso de la República Congreso de la República
Consejo Nac. de la Magistratura Consejo Nacional de la Magistratura
Contraloría General Contraloría General
Ministerio de Defensa
Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial
Defensa Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología
(6 pliegos) Instituto Geográfico Nacional
Consejo Supremo de Justicia Militar
Escuela Nacional de Marina Mercante
Defensoría del Pueblo Defensoría del Pueblo
Ministerio de Economía y Finanzas
Economía y Finanzas Contaduría Publica de la Nación
(4 pliegos) Oficina de Normalización Previsional
Superintendencia de Bienes Nacionales
Ministerio de Educación
Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
Instituto Nacional de Cultura
Instituto Geofísico del Perú
Educación Biblioteca Nacional del Perú
(42 pliegos) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo
Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú
Instituto Peruano del Deporte
Asamblea Nacional de Rectores
32 Universidades Nacionales
Ministerio de Energía y Minas
Energía y Minas Instituto Peruano de Energía Nuclear
(4 pliegos) Instituto Geológico Minero y Metalúrgico
Registro Publico de Minería
Industria, Turismo, Integración y Minist. Industria, Turismo, Integ. y Negoc. Comerc. Internac.
Negociaciones Comerciales Centro de Formación en Turismo
Internacionales Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
(3 pliegos) Protección de la Propiedad Intelectual
Interior Ministerio del Interior
Jurado Nacional de Elecciones Jurado Nacional de Elecciones
Ministerio de Justicia
Archivo General de la Nación
Justicia Instituto Nacional Penitenciario
(6 pliegos) Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
Registro Predial Urbano

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El sistema presupuestario en el Perú

Ministerio Publico Ministerio Publico

Ofic. Nac. Procesos Electorales Oficina Nacional de Procesos Electorales

Sectores Institucionales Pliegos Presupuestarios

Ministerio de Pesquería
Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero
Pesquería
Instituto del Mar del Perú
(5 pliegos)
Instituto Tecnológico Pesquero
Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita
Poder Judicial
Poder Judicial (2 pliegos)
Academia de la Magistratura
Ministerio de la Presidencia
Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
Presidencia
Instituto Nacional de Desarrollo
(29 pliegos)
Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud
25 Consejos Transitorios de Administración Regional CTAR
Presidencia del Consejo de Ministros
Instituto Nacional de Estadística e Informática
Servicio de Inteligencia Nacional
Secretaria de Defensa Nacional
Presidencia del Consejo de
Instituto Nacional de Defensa Civil
Ministros
Consejo Nacional del Ambiente
(9 pliegos)
Comisión para la Promoción de Exportaciones
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado
Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú
Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano
Instituto Nacional de Bienestar Familiar
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Promoción de la Mujer y del
Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de
Desarrollo Humano
Emergencia
(7 pliegos)
Oficina Nacional de Cooperación Popular
Consejo Nac. de Integración de la Persona con Discapacidad
Patronato del Parque de Las Leyendas
Registro Nacional de Identificación
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
y Estado Civil
Relaciones Exteriores Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Salud
Inst. Nacional de Protección del Medio Ambiente para la Salud
Salud Instituto Nacional de Salud
(6 pliegos) Instituto Nacional de Medicina Tradicional
Escuela Nacional de Salud Publica
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud
Trabajo y Promoción Social Ministerio de Trabajo y Promoción Social
Minist. Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción
Transportes, Comunicaciones Inst. Nac. Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones
Vivienda y Construcción Servicio Nac. Capacitación para la Industria de la Construcción
(6 pliegos) Consejo Nacional de Tasaciones
Instituto Nacional de Desarrollo Urbano
Ferrocarril Huancayo-Huancavelica
Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional

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Sectores Institucionales Pliegos Presupuestarios

Ministerio de Pesquería
Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero
Pesquería
Instituto del Mar del Perú
(5 pliegos)
Instituto Tecnológico Pesquero
Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita
26 Sectores 146 Pliegos

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El sistema presupuestario en el Perú

ANEXO 2
FUNCIONES, PROGRAMAS FUNCIONALES Y SECTORES

Funciones Programas Funcionales Sector Institucional

Presidencia del Consejo de Ministros
Administración Economía y Finanzas
Administración financiera Educación
Administración y
Planeamiento gubernamental Contraloría General
Planeamiento
Ciencia y tecnología Defensoría del Pueblo
(5 programas)
Fiscalización financiera y Jurado Nacional de Elecciones
presupuestaria Ofic. Nac. Procesos Electorales
Reg. Nac. Identificación y Estado Civil
Promoción de la producción agraria
Preservación de los recursos
Agraria naturales renovables
Agricultura
(5 programas) Promoción y extensión rural
Organización agraria
Promoción de la producción pecuaria
Previsión Salud
Asistencia y previsión
Promoción Presidencia
social
Asistencia social y comunitaria Promoción de la Mujer y del
(4 programas)
Asistencia solidaria Desarrollo Humano
Comunicaciones Telecomunicaciones Transportes, Comunicaciones
(2 programas) Comunicaciones postales Vivienda y Construcción
Orden interno
Defensa terrestre
Defensa y seguridad Defensa aérea
Interior
nacional Defensa marítima
Defensa
(7 programas) Defensa contra siniestros
Servicios de inteligencia
Defensa conjunta
Educación inicial
Educación primaria
Educación secundaria
Educación superior
Educación y cultura Educación especial
Educación
(10 programas) Asistencia a educandos
Cultura
Educación física y deportes
Capacitación y perfeccionamiento
Infraestructura educativa
Energía
Energía y recursos
Recursos minerales
naturales Energía y Minas
Recursos hídricos
(4 programas)
Hidrocarburos
Turismo
Industrial, comercio y Industria, Turismo, Integración y
Comercio
servicios Negociaciones Comerciales
Industria
(4 programas) Internacionales
Protección de la libre competencia
Justicia
Justicia Justicia Ministerio Público
Poder Judicial

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CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Funciones Programas Funcionales Sector Institucional

Tribunal Constitucional
Consejo Nacional de la Magistratura
Legislativa Proceso legislativo Congreso de la República
Promoción de la producción
Pesca Pesquería
pesquera
Relaciones exteriores Política exterior Relaciones Exteriores
Salud individual
Salud
Salud colectiva
Salud y saneamiento Presidencia
Saneamiento
(5 programas) Promoción de la Mujer y del
Protección del medio ambiente
Desarrollo Humano
Salud
Prestaciones laborales
Trabajo (2 programas) Trabajo y Promoción Social
Protección al trabajador
Transporte terrestre
Transporte metropolitano
Transporte Transportes, Comunicaciones
Transporte aéreo
(5 programas) Vivienda y Construcción
Transporte hidroviario
Transporte ferroviario
Vivienda y desarrollo Desarrollo urbano Transportes, Comunicaciones
urbano (2 programas) Vivienda Vivienda y Construcción
16 Funciones 59 Programas funcionales 26 Sectores Institucionales

Fuente: Elaborado sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas (2001), “Planeamiento Estratégico en el Sector
Público”, Directiva para la formulación de los PESEM y PEI para el período 2002-2006, Normas Legales de El Peruano,
marzo.

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El sistema presupuestario en el Perú

ANEXO 3
NECESIDAD DE UN PACTO FISCAL EN EL PERÚ 20

¿Qué es un Pacto Fiscal?

Un “pacto fiscal” es el acuerdo nacional básico que legitima el papel del Estado, como
también el ámbito y alcance de las responsabilidades fiscales en las esferas económica y social. En
particular, se traduce en consensos sobre el origen, monto y destino de los recursos con los que debe
contar el Estado para cumplir con sus funciones. Para ello, se requiere acuerdos del conjunto de la
sociedad sobre el estilo de sociedad que se desea construir y sobre los principios y compromisos
recíprocos entre el Estado y la sociedad, acerca de los temas de política fiscal.
Los elementos fundamentales de un pacto fiscal son: consolidación del ajuste fiscal,
productividad del gasto público, transparencia, equidad e institucionalidad democrática

¿Por qué un Pacto Fiscal en el Perú?

Considerando que la calidad del sector público se define como el conjunto de características
que facilitan la formulación e implementación de buenas políticas permitiendo al gobierno lograr sus
objetivos de la manera más eficiente, se puede decir que el sector público peruano se ha
caracterizado por su pobre calidad. Si bien la calidad es una dimensión difícilmente cuantificable,
una serie de indicadores sobre el desempeño económico y social convergen hacia esta conclusión:
(i) la falta de transparencia 21 ha promovido una gestión ineficiente y ha generado problemas de
gobernabilidad, más aún, (ii) también ha sustentado la corrupción generalizada, (iii) la información
generada, como la disponible al público, no es adecuada en magnitud ni en calidad, (iv) la inequidad
es generalizada tanto vertical como horizontalmente, (v) la ineficiencia se ha reflejado en bajos
grados de efectividad de las acciones del gobierno.
En el Perú de los noventa, la precariedad del sector público ha exacerbado los típicos
problemas burocráticos y ha imposibilitado la creación de organizaciones capaces de adaptarse a
cambios en el entorno. Entre los problemas más agudos destacan la carencia de objetivos, la
debilidad de los mecanismos de dirección y decisión, la inexistencia de carrera pública, la escasez de
personal técnico especializado, la debilidad de los mecanismos de coordinación, interferencia política,
problemas de control y un severo déficit de estadísticas.
Si bien ha habido esfuerzos aislados de modernización, hasta la fecha la “modernización” o
“reforma” del sector público ha focalizado en la reducción del gasto público, la recuperación de los
ingresos fiscales, la privatización de empresas públicas, la desactivación de entidades consideradas
fuentes de proteccionismo, la promoción de la competencia y el fortalecimiento de determinadas
capacidades reguladoras, esto es una dinámica más relacionada con las necesidades del programa
económico que con las necesidades de institucionalización de la sociedad.
Ante la necesidad de transformar y modernizar el Estado y la economía del país, es
imprescindible contar con un gobierno que pueda encarar sistemática y eficientemente sus tareas en
materia de institucionalidad, política y administración fiscal, a través de un pacto fiscal operativo.

20
Elaborado sobre la base de Mostajo (2002), “Hacia un Pacto Fiscal en el Perú”, inédito.
21
La transparencia fiscal en la gestión pública se refleja en: mayor gobernabilidad, público mejor informado sobre el diseño y
resultados de política, rendición de cuentas, mayor credibilidad, estabilidad macroeconómica, crecimiento económico de
mejor calidad y mayor eficiencia de las actividades gubernamentales.

80
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Si bien es una tarea política y técnica de gran envergadura que requiere de la voluntad política
como motor generador e implementador del proceso, ya se cuenta con condiciones iniciales muy
favorables:
• Idea generalizada de la necesidad de reformar al Estado y la administración pública tanto al
interior del propio sector público como entre la sociedad civil.
• Imperiosa necesidad de fortalecer la gobernabilidad e institucionalidad democrática.
• La implementación de la ley de prudencia y transparencia fiscal, el marco macroeconómico
multianual y los planes estratégicos sectoriales multianuales son pasos hacia la necesidad de
contar con un horizonte temporal de mayor plazo.
• El inicio de un nuevo gobierno podría ser el momento más propicio para concertar a los
sectores hacia un plan de país como conjunto y más aún, cuando entre sus premisas de
trabajo está la concertación de los diversos sectores del país y la promoción de un manejo
más responsable del Estado en un marco de disciplina fiscal y monetaria.
• En Gobierno de Transición dentro de la tarea de reinstitucionalizar el país, ha desarrollado
esfuerzos de concertación nacional para la Iniciativa Nacional Anticorrupción y el garantizar
un eventual proceso de reforma constitucional. En ambos casos la respuesta de la sociedad ha
sido muy favorable.
• La firma del Pacto de Gobernabilidad a fines de 1999, aunque no se institucionalizó, constituye
una clara muestra de la voluntad política a fin de garantizar un mínimo de consensos sobre
planteamientos básicos que permitan desarrollar al país.

Fortalezas de un Pacto Fiscal

• Logra la concertación de los sectores políticos, económicos, académicos y sociales
• Define una visión de país de mediano y largo plazo
• Fortalece el cumplimiento de las responsabilidades constitucionales y funciones básicas del
Estado, como también promueve un desarrollo integral, más sostenible y sustentable.
• Elimina la incertidumbre definiendo reglas claras, eficientes y estables
• Fortalece la gobernabilidad al promover mayor transparencia, responsabilidad y predictibilidad
• Genera consensos duraderos sobre el régimen fiscal capaz de compatibilizar la estabilidad
macroeconómica con las responsabilidades públicas en materias de crecimiento y distribución
• Establece un marco directriz de la política fiscal que trasciende la duración del presupuesto
anual y de la vigencia de cada gobierno
• Contribuye a la estabilidad económica mediante un equilibrio entre los ingresos y gastos del
gobierno
• Aumenta la transparencia del manejo presupuestario al incorporar la mayoría de los
conductos a través de los que se expresa la política fiscal. En efecto, reduce el uso de
mecanismos extrapresupuestarios que equivalen a los impuestos y subsidios convencionales
desde que reduce los incentivos a la sustitución de instrumentos políticamente “costosos”
(directos, visibles y explícitos) por otros más “baratos” de menor calidad y mayor opacidad
(indirectos, poco transparentes e implícitos).
• Reduce el espacio para la corrupción
• Consolida las reformas en proceso al promover un entorno macroeconómico estable

81
El sistema presupuestario en el Perú

• Compromete al fisco a utilizar eficientemente los recursos

• Implementa y consolida mecanismos transparentes de acción pública
• Incorpora la equidad como objetivo importante
• Contribuye a afianzar y fortalecer la institucionalidad democrática

Alcances
• Sienta las bases de una política fiscal sustentada en principios de largo plazo y metas de
mediano plazo, en un marco de claridad y transparencia que de seguridad a todos los
ciudadanos y agentes económicos, como también que oriente el funcionamiento del Estado
sobre la base del bien común, el consenso y el interés social.
• Define las grandes líneas de acción, los principios rectores y los mecanismos de partic ipación
social, es decir, marca la dirección de la política fiscal en el largo plazo con una visión de
nación.
• Se constituye en un marco conceptual y temporal amplio dentro del cual cada gobierno
formula e implementa sus políticas y metas particulares
• Los temas fiscales a abarcar y el grado de detalle de los principios y compromisos son parte
de los acuerdos del pacto fiscal: gasto público, deuda pública, ingresos, patrimonio,
administración tributaria, control y evaluación del gasto, y combate a la impunidad y
corrupción.

¿Cómo operacionalizarlo?
Un pacto fiscal surge de la concertación y negociación con los diversos grupos o instituciones
empresariales, grupos o partidos políticos, instituciones académicas, sociales y de la sociedad civil.

Comisión responsable del Pacto Fiscal:

• A través de una comisión impulsadora y facilitadora del proceso que podría trabajar bajo los
auspicios del Ministerio de Economía y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sería la encargada de realizar el proceso de consultas transparente con los sectores políticos,
económicos y sociales.
• La Comisión debe trabajar independientemente y debería estar constituida por miembros
seleccionados con criterios de alta competencia técnica, credibilidad, pluralidad y
representatividad.

Etapas del proceso:

1. Preparación (1.5 años con voluntad política): (a) consultas y (b) estudios sobre los principales
aspectos de las finanzas públicas con miras a (c) preparar dos propuestas una sobre
principios y compromisos de política fiscal, y otra sobre cómo podría negociarse un Pacto
Fiscal en el Perú.
2. Concertación Intersectorial: (a) Difusión y discusión amplia y transparente de las propuestas
con los distintos sectores, instituciones y grupos, e identificación y análisis de las
convergencias y divergencias. (b) negociaciones para definir con mayor precisión los
alcances y objetivos futuros de la política fiscal que serán parte del pacto fiscal y del
establecimiento de compromisos recíprocos.

82
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

3. Implementación: leyes ad-hoc y suscripción del pacto fiscal. Esto se plasma en un

documento donde se define y establece: (i) la visión de Estado y de nación, (ii) la política
económica y fiscal con relación al desarrollo y crecimiento del país, (iii) los principios y
compromisos de política fiscal correspondientes a los principales ámbitos fiscales: balance
fiscal, ingresos y administración tributaria, gastos y manejo del gasto público, deuda pública y
patrimonio del Estado, evaluación y control de la gestión pública, descentralización.
4. Seguimiento y Sistema de Garantías: calendario de compromisos, funcionamiento de una
Comisión de seguimiento del pacto fiscal, informes periódicos de evaluación de plena
difusión.

83
El sistema presupuestario en el Perú

ANEXO 4

LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO COMO INSTRUMENTO DE LA

MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Nota técnica preparada por Raúl García B., consultor internacional del proyecto
“Apoyo a la Transferencia del Poder Ejecutivo y Bases para una Gestión
Democrática del Poder Ejecutivo” del Gobierno del Perú-CAF-ILPES

Antecedentes
Los desafíos que el desarrollo económico y social plantean a la administración y conducción
de los distintos organismos componentes del sector Público Nacional y más específicamente del
Gobierno General, se relacionan en gran medida con la imperiosa necesidad de mejorara
sustancialmente su nivel de eficiencia en el uso y orientación de los recursos que el gobierno destina
al cumplimiento de sus objetivos y metas, ya que para ello requiere utilizar elementos de juicio muy
particulares y en muchos casos diferentes a los que ellos usan tradicionalmente.
Si consideramos que los componentes del Gobierno General son unidades que pueden
describirse como clases únicas de entidades jurídicas creadas mediante procedimientos políticos,
muchas de ellas dotadas de poder legislativo sobre otras unidades institucionales en un área
determinada, cuyas principales funciones consisten en:
• Asumir la responsabilidad de proveer bienes y servicios a la comunidad o a los hogares
individuales y financiar dicha provisión con ingresos tributarios o de otra clase.
• Redistribuir el ingreso y la riqueza mediante transferencias y dedicarse a la producción de
bienes y servicios que se proporcionan gratuitamente o a precios económicamente no
significativos, y como tales no tienen esa relación fundamental que por ejemplo tiene una
empresa con el mercado a través de la cual obtiene criterios o elementos de juicio para hacer
eficiente su gestión. Las ventas, por ejemplo, son un eficiente indicador de la aceptación de
un producto y su sistema contable facilita considerable información para elaborar los
indicadores necesarios para una eficiente gestión empresarial.
Por sus características, la asignación de recursos para el cumplimiento de las funciones de los
componentes del Gobierno Central se realiza a través de procesos presupuestarios que se concretan
con indicaciones muy generales y sin establecer mayores relacionadas entre costos y volumen de los
bienes y servicios que cada unidad responsable debe proveer.
Tampoco considera precisiones indispensables para asegurar la eficiencia de su gestión,
evaluar su desempeño y sobre todo corregir a tiempo los sesgos que en el cumplimiento de sus
objetivos, puedan presentarse, durante el proceso de ejecución.
En general el proceso de elaboración presupuestal se sustenta en criterios básicamente
político-contables en lo que la observación de los procedimientos administrativos es más importante
que la medición de los resultados obtenidos. Por ello no se incide mayormente en evaluar la
eficiencia institucional y como consecuencia no se genera indicadores que permitan vincular los
montos destinados a cada bien o servicio que se va a entregar con la calidad, magnitud y oportunidad
con que ellos llegan a la sociedad.

84
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Primeras Experiencias
En la década de los noventa, varios países industrializados encararon este problema y a través
de procesos insertos en programas que denominaron de “Modernización del Estado” introdujeron,
con muy buenos resultados, en su administración y programación presupuestal la aplicación de
indicadores de desempeño como instrumentos de evaluación y seguimiento de la gestión y de los
resultados obtenidos por cada institución o programa gubernamental.
Con ello posibilitaron una visión más precisa en la descripción de los objetivos de cada
programa y del grado de cumplimiento o solución de los problemas que originaron la asignación de
los recursos, se adecuaron gradualmente los procesos de elaboración y evaluación presupuestal al
proceso de seguimiento y evaluación y al rigor que establece la elaboración periódica de los
indicadores de desempeño que lo sustentan. Se estableció una terminología uniforme y de uso
generalizado.
Dichos indicadores, al facilitarles ordenes de magnitud sobre la calidad, cantidad y oportunidad
con que los bienes y servicios eran entregados a los usuarios o poblaciones atendidas o beneficiadas,
posibilitaron no solo una eficiente asignación de los recursos presupuestales, incluso entre programas
o instituciones que podrían ser alternativos, sino muy especia lmente poder tomar con oportunidad las
medidas correctivas que se consideren necesarias.
Si bien las características propias de la realidad político-institucional de cada país
determinaron que las formas y maneras de cómo fueron insertándose estos mecanismos de
evaluación y seguimiento en sus respectivos procesos presupuestales y la ubicación jerárquica del
ente responsable de su conducción sean muy particulares, todas ellas tienen como denominador
común el haber institucionalizado un sistema de evaluación continua que se sustenta en indicadores
de desempeño con el propósito de hacer más eficiente y transparente la gestión pública nacional,
que se caracterizan:
• Por depender de organizaciones multisectoriales, generalmente ubicadas en un nivel superior
al de un ministerio, en la que la oficina responsable de la administración presupuestal y el
Sistema Estadístico Nacional tienen activa participación.
• Por estar integradas al ciclo presupuestal.
• Por emitir informes periódicos y oportunos con respecto al proceso de implementación
presupuestal.
• Por la independencia e imparcialidad de los juicios que se emiten con relación al éxito de las
instituciones involucradas en la ejecución presupuestal.
• Porque sus conclusiones y análisis son de dominio público.
• Porque los indicadores utilizados son diseñados conjuntamente entre programadores,
ejecutores y analistas.

Experiencias en la región
En América Latina, en los últimos años varios países (Argentina, Brasil, México, Colombia,
Costa Rica, Guatemala, Uruguay y Chile) orientados por las experiencias relatadas y también con
modalidades y estilos muy particulares, han incursionado la mayoría de ellos todavía en forma
parcial pero con muy buenos resultados, en la puesta en marcha de programas de evaluación y
seguimiento que se sustentan en indicadores de desempeño. Es así que por ejemplo, en Colombia

85
El sistema presupuestario en el Perú

desde 1993 la evaluación de resultados es una norma Constitucional, Brasil preconiza crear agencias
autónomas para evaluar el desempeño en el cumplimiento de aquellas funciones exclusivas del
Estado y la aplicación de convenios de desempeño para orientar la gestión de sus programas que
serán administrados por Gerentes especialmente designados.
En cambio, la experiencia chilena, según Mario Marcel, se describe como pragmática, donde,
en un comienzo(1994), la incorporación al programa de evaluaciones de las agencias
gubernamentales fue voluntaria y gradual. Seguidamente, a partir de 1997 fue incluido en el
presupuesto bajo el nombre de Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales(PEPG),
considerando sólo evaluaciones ex post.
En la actualidad, también considera una etapa de evaluación ex ante, es decir, con
anticipación a la presentación del proyecto de Ley del presupuesto. Para ellos la mecánica escogida
desde un comienzo buscó primero legitimizar el sistema y que los indicadores de desempeño
enriquezcan la discusión sobre la asignación de recursos utilizando información sobre resultados
obtenidos antes que establecer una estricta sujeción de dicha asignación al logro de metas
específicas.
Dicha estrategia les dio resultados muy positivos ya que, por un lado posibilitó un rápido
desarrollo de la cobertura y calidad del sistema de indicadores y, por otro lado, un cambio
significativo en los términos de las relaciones entre las instituciones públicas y entre ellas y la
ciudadanía, es decir, que la aplicación del sistema de Indicadores de Desempeño contribuyo de
manera fundamental a cambiar el foco de atención hacia los resultados de la gestión de las
instituciones públicas facilitando e incentivando el desarrollo de nuevas iniciativas para hacerlo más
eficiente.
Actualmente, el Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales (PEPG) cuenta con
un Comité Interministerial encargado de que su desarrollo sea consistente con las políticas
gubernamentales, que sus conclusiones sean conocidas por todos sus miembros; y que tengan los
apoyos técnicos y coordinaciones necesarias que aseguren el éxito de su misión.

En el caso del Perú

En la practica, poner en marcha un sistema de Evaluación y Seguimiento con las
características de las mencionadas, requerirá necesariamente de una firme y continuada decisión
política y de un programa de trabajo adecuada a las características y formas que se le quiera dar
tanto al sistema como a su proceso de institucionalización. Dicho programa deberá así mismo
considerar la particular situación y manera de actuar de las instituciones públicas, de sus
autoridades, sistema presupuestal y los plazos y recursos que se le asignará para esos fines. Un
aspecto que tendrá especial significación en el desarrollo y eficiencia del Sistema de Evaluación
será su relación con el proceso presupuestal. En la medida de que las asignaciones de los recursos
fiscales se hagan en función de los resultados alcanzados y acatando las especificaciones que el
sistema de evaluación requerirá, dicho sistema se desarrollará y permitirá orientar con mayor
precisión la asignación de los recursos hacia los lugares donde su incidencia es más efectiva.
En la actualidad, en el Marco de la formulación de los planes estratégicos sectoriales
multianuales de mediano y largo plazos se ha legislado y conceptualizado sobre la puesta en marcha
de un sistema de seguimiento y evaluación de dichos planes y sobre el propósito de sentar las bases
para implementar una “cultura de programación y evaluación funcional del gasto”
Dicho sistema tendría las siguientes características:

86
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

• Estará referido a los Planes Estratégicos de mediano y largo plazo sin una relación directa
con el ciclo de preparación y ejecución de presupuesto anual.
• Estará circunscrito con exclusividad, al ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas donde
la participación a otros sectores se refiere sólo a la entrega de información y no aprovecha la
jerarquía y función coordinadora y normativa de la oficina de la Presidencia del Consejo de
Ministros.
• No hay referencia con respecto a la transparencia y oportunidad que sus informes de
evaluación deben tener, ni sobre su difusión
En la actualidad se registraron experiencias incipientes que se están dando en forma aislada,
sin mayor coordinación y armonización de criterios entre ellos, no está organizada la elaboración de
los indicadores de desempeño ni tampoco los equipos de analistas que aseguran la imparcialidad de
las evaluaciones.
Como consecuencia, el éxito de la gestión pública continúa básicamente sustentándose en la
observación y seguimiento del conjunto de pautas de origen administrativo-contable donde:
• La asignación de recursos a cada pliego presupuestal se realiza en términos generales y sin
establecer mayores relaciones entre costos y volúmenes de bienes y servicios a ser provistos
a la sociedad.
• No considera las precisiones necesarias para evaluar el éxito de la gestión y, de ser necesario,
corregir con oportunidad los sesgos que se puedan encontrar durante el período de ejecución
presupuestal
• La amplitud de la definición de los objetivos de los distintos pliegos y programas del
presupuesto impiden apreciar con claridad las características y magnitud de los bienes y
servicios que a cada uno de ellos le correspondería proveer
• La variedad de los productos, servicios y beneficiarios asociados a los distintos pliegos y la
complejidad de la terminología y clasificadores usados al estructurar el presupuesto genera
dificultades adicionales para establecer vínculos entre los bienes y servicios producidos y
gastos efectuados.
• A lo dicho, se agrega el agravante de que dado de que la gran mayoría de los bienes y
servicios que se entregan a la comunidad se hacen en forma gratuita o a precios de no
mercado (inferiores al costo), los receptores no tienen conciencia de su valor real y el
gobierno no tiene la precisión necesaria sobre el volumen de bienes y servicios entregados,
desconociendo, como consecuencia la relación entre servicios entregados y resultados
logrados.
A los efectos de concretar, en el corto plazo, la organización y puesta en marcha de un
"Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público" y promover la formación de una cultura
de programación y evaluación sería recomendable:
a) Ampliar la legislación vigente sobre el particular para conformar una "Comisión Intersectorial"
que se encargue de proponer las normas que estime convenientes para integrar en el proceso
presupuestal anual un sistema de seguimiento y evaluación de resultados que se sustente en
"Indicadores de Desempeño". Así como también de dar las orientaciones técnicas necesarias
para asegurar una adecuada armonización de los criterios, métodos y procedimientos que se
utilicen y la transparencia de sus evaluaciones.
b) Establecer que dicha comisión esté integrada por:

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El sistema presupuestario en el Perú

- Un representante del Primer Ministro, quien la presidirá

- El Director Nacional de Presupuesto Público
- Un representante de la Comisión de Presupuesto del Parlamento
- Un representante de los sectores interesados
- Un representante del Instituto Nacional de Estadística e Informática
- Un representante de la Contraloría (?)

88
CEPAL - SERIE Gestión pública N° 17

Serie
gestión pública

Números publicados

1 Función de coordinación de planes y políticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) No de

venta: S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000 www
2 Costo económico de los delitos, niveles de vigilancia y políticas de seguridad ciudadana en las
comunas del Gran Santiago, Iván Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) No de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00),
2000 www
3 Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina, Marcos Makon,
(LC/L.1343-P; LC/IP/L.173) No de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www
4 Función de evaluación de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P;
LC/IP/L.175) No de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www
5 Función de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional, Javier Medina,
(LC/L.1385-P; LC/IP/L.176), No de venta: S.00.II58 (US$10.00), 2000 www
6 Gestión pública y programación plurianual. Desafíos y experiencias recientes, Ricardo Martner,
(LC/L.1394-P; LC/IP/L.177), No de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www
7 La reestructuración de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) No de venta: S.00.II.G.90 (US$
10.00), 2000. www
8 Industria y territorio: un análisis para la provincia de Buenos Aires, Dante Sica, (LC/L.1464-P;
LC/IP/L.185), No de venta S.01.II.G.52, (US$ 10.00), 2001.
9 Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues,
Deryck R. Brown (LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www
10 Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,
(LC/L.1438-P; LC/IP/L.180) Sales number: E.00.II.G.120 (US$10.00), 2000 www
11 The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P;
LC/IP/L.181) Sales number E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www
12 Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Iván Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), No de
venta: S.01.II.G.64 (US$ 10.00), 2001 www
13 Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo
Jiménez, (LC/L. 1587-P; LC/IP/L.190), No de venta, S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001. www
14 Perú: gestión del Estado en el período 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), No de venta,
S.01.II.G.143, (US$ 10.00), 2001 www
15 Desempeño de las industrias de electricidad y gas natural después de las reformas: el caso de
Argentina; Héctor Pistonesi; (LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196); No de venta; S.01.II.G.193 (US$10.00);2001
www
16 Políticas de concesión vial: análisis de las experiencias de Chile, Colombia y Perú, Dolores María Rufián
Lizana, (LC/L. 1701-P; LC/IP/L. 199), No de venta, S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002

89
El sistema presupuestario en el Perú

17 El sistema presupuestario en el Perú, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), No de venta,

S.02.II.G.24 (US$10.00), 2002
• El lector interesado en números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo Productivo, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile.
No todos los títulos están disponibles.
• Los títulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562)
210 2069, [email protected].
:
www Disponible también en Internet: http://www.eclac.cl

Nombre: ....................................................................................................................................

Actividad:.................................................................................................................................

Dirección:..................................................................................................................................

Código postal, ciudad, país:..................................................................................................

Tel.:.............................Fax: ......................................E.mail:.....................................................

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