Los servicios de Educación Inicial en México: un

análisis desde el modelo de la Cadena de Valor

Público

Minerva Cruz García

Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación
[Link]@[Link]

Área temática 10. Política y gestión de la educación.

Línea temática: Implementación, gestión y puesta en marcha de las políticas.
Tipo de ponencia: Reportes parciales o finales de investigación.

Resumen

En medio de la coyuntura actual, marcada por la reciente incorporación del nivel inicial a la educación
obligatoria, ocurrida gracias a la reforma del art. 3° constitucional en 2019, se presenta un análisis preliminar
de la oferta de los servicios de educación inicial en el país. La intención es responder a la pregunta acerca de
cómo crea el Estado Mexicano valor público para la atención de niñas y niños (NN) en este nivel educativo.
Mediante investigación documental, se realiza un mapeo de dichos servicios utilizando como herramientas
de análisis el Modelo de la Cadena de Valor Público (Hernández, 2015) y la interpretación de éste efectuada
por Mattioli (2019) para el caso de los servicios de atención y educación para la primera infancia en América
Latina. Se analizan las tendencias, destacando los elementos -integralidad e inclusión- y las tensiones que se
presentan en las distintas modalidades de intervención. Los objetivos de estudio, que se complementarán con
consultas con actores, consisten en visibilizar la forma en que los diversos actores involucrados en educación
inicial articulan acciones y direccionan servicios desde el Estado para garantizar los derechos de NN de estas
edades, así como identificar logros y desafíos en la prestación de los mismos.

Palabras clave: Políticas Públicas, Políticas Educativas, Servicios de Educación Inicial, Cadena de Valor Público.

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Introducción

Mediante un análisis documental y normativo, donde se compilaron y analizaron documentos operativos,

manuales, informes de gestión, diagnósticos y evaluaciones de programas de cada una de las instituciones que
ofrecen servicios de educación inicial vigentes a la fecha, se realiza un análisis preliminar de la oferta de servicios
de educación inicial en el país. Se emplea para ello el Modelo de la Cadena de Valor Público CVP (Hernández,
2015), junto con la interpretación de éste efectuada por Mattioli (2019) para el caso de los servicios de atención
y educación para la primera infancia en América Latina. El presente constituye la fase preparatoria para una
consulta con actores provenientes de los estados, de la que se dará cuenta en su debida oportunidad.

Desarrollo

Las herramientas para el análisis: CVP y servicios de atención y educación de la primera infancia en América Latina

La premisa inicial de este análisis se centra en reconocer al Estado como una entidad productora, cuyas
actividades concatenadas generan valor público dentro de un determinado orden social. Para producir, el
Estado genera políticas públicas, cuya comprensión precisa de herramientas de análisis. La Cadena de Valor
Público CVP es una, de muchas disponibles dentro del campo del análisis de políticas públicas, que promete
ordenar la información y las preguntas dentro de los procesos de análisis, reconociendo lo que existe en un
determinado contexto y coyuntura histórica.

Se trata de una herramienta flexible que facilita la comprensión, donde mediante tres campos de análisis de
la acción del Estado -regulación, producción, y direccionamiento- se hacen visibles ‘conjuntos de acciones
encadenadas para crear “valor público”’ (Hernández, 2015: p. 2). Se deriva de la teoría del valor público propuesta
por Mark Moore (1997), entendido como “una situación social que un proyecto político afirma como valiosa en
discusión con otros proyectos y miradas en pugna” (Hernández, 2015: p. 3). En este sentido, el valor público es
diferente de la teoría de los bienes públicos y de los modelos de equilibrio de mercado clásicos, con los que la
economía ha tratado por mucho tiempo a la actividad estatal.

La CVP subdivide la actividad productora en tres dimensiones: 1) La acción regulatoria, que permite crear normas
y regulaciones para incidir en un nuevo ordenamiento de relaciones sociales; 2) La acción productiva de bienes
y servicios, donde el Estado crea productos -bienes, servicios o transferencias- dirigidos a unos destinatarios
predeterminados; y 3) La acción de direccionamiento, destinada a darle discurso, guía y articulación a las
normas y productos de las dos dimensiones anteriores (Hernández, 2015). Para efectos de este análisis nos
centraremos en dos de estas dimensiones -la productiva y direccional-, que cobran relevancia porque pueden
distinguirse aspectos que estructuran la actividad estatal en términos de producción de servicios y dirección de
los mismos en el caso de los destinatarios de la educación inicial.

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Esta herramienta general se complementa con el análisis realizado por Mattioli (2019) para todos los servicios
de atención y educación para la primera infancia en América Latina, esfuerzo que utilizando como base la CVP
identifica categorías propias para el caso de la educación en los primeros años de vida, que permiten mapear lo
que sucede al interior de los países en este tipo de servicios. Reconociendo la importancia del estudio pionero
de Mattioli, debido entre otras razones, a la inclusión del caso de México, sí se justifica el dedicar un esfuerzo más
amplio y actualizado a nuestro caso, sobre todo por el reciente cambio de estatus del nivel -ahora obligatorio-,
de la educación inicial en el país.

Algunos datos del contexto de la educación inicial en México

¿Cuál es la cobertura de la educación inicial en México?

Pese a que la información es escasa, según el cálculo con base en las Estadísticas Continuas del Formato
911, (inicio del ciclo escolar 2018-2019), en 2018 la población nacional de NN de cero a dos años 11 meses, edad
idónea para cursar la educación inicial, fue de 6.5 millones; 50.9% niños y 49.1% niñas (CONAPO 2018). De
ellos, únicamente 584,853 se encontraban inscritos en un programa de educación inicial; dicha cifra representa
el 8.9% de esa cohorte de edad, lo que da cuenta de la magnitud del reto que tiene el Estado mexicano para
alcanzar la universalización de la educación inicial ahora que es nivel obligatorio. Por otra parte, y en referencia
a un dato más actualizado de la SEP, se brinda atención mediante algún tipo de servicio de educación inicial a
17.85% de NN de 0 a 3 años (SEP, 2019; citado por MEJOREDU, 2020: p.8).

¿Cuáles son los tipos de servicios que ofrecen educación inicial en el país?

En la revisión a las reglas y lineamientos de operación así como manuales operativos de cada una de las
instituciones que ofrecen educación inicial, se identificaron 12 tipos de servicios a cargo de 5 instituciones:
Secretaría de Educación Pública (SEP), Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de las Familias (SNDIF), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE) e Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Considerando su conformación, identidad y
objetivos, los 12 tipos de servicios se enmarcan en tres sectores: social, salud y educativo.

Servicios de educación inicial del sector social. El SNDIF proporciona asistencia social a menores en situación
de vulnerabilidad con el servicio de guarderías infantiles, brindándoles protección, alimentación y cuidados. El DIF
tiene dos grandes modelos: los Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI) y los Centros de Atención Infantil
Comunitarios (CAIC).

Servicios de educación inicial del sector salud. El ISSSTE ofrece el servicio para la atención de NN a través de las
Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil (EBDI). El IMSS ofrece el servicio de guardería con dos modalidades:
1) prestación directa, de acceso general, condicionado por la afiliación, y 2) prestación indirecta a través de guarderías
administradas por terceros e incluye los esquemas Vecinal Comunitario Único, Guardería Integradora, Guardería en

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el Campo y Reversión de Cuotas. Bajo esta estructura, se observa una focalización hacia grupos específicos, así
como la atención a grupos vulnerables. Todas las guarderías ofrecen atención integral mediante los servicios de
salud, nutrición, psicología, trabajo social y educación en la modalidad escolarizada.

Servicios de educación inicial del sector educativo. La SEP brinda cuatro tipos de servicios a través de los
Centros de Atención Infantil (CAI), Centros de Educación Inicial, Programa de Visitas a los Hogares: Un Buen
Comienzo y Educación Inicial Indígena. Recientemente, está operando un proyecto piloto Centros Comunitarios
de Atención a la Primera Infancia (CCAPI), donde se desarrollan acciones de orientación basadas en los
principios pedagógicos de crianza compartida del Programa de Educación Inicial: Un Buen Comienzo, dirigidas
a las familias que viven en condiciones de vulnerabilidad y cuyos hijos requieren de apoyo para su desarrollo
(DOF, 2021: p. 3).

Estos tres sectores -social, salud y educativo- se agrupan en dos modalidades: escolarizada y no escolarizada
(Cap. II Art. 37, LGE, 2019), que se traducen en dos configuraciones predominantes que sustentan las
intervenciones dirigidas a los servicios de cuidado y educación para NN de 0 a 3 años 11 meses.

En la modalidad escolarizada definida “educación formal” como un sistema (Colom Cañellas, 2005; citado por
Rozengardt, 2020: p. 9), los servicios suelen distribuirse en grupos de lactantes y maternales en los CAI de
organismos públicos, descentralizados y privados. Cuando se trata de servicios públicos, por lo general, es una
prestación laboral para madres y/o padres trabajadores.

En la modalidad no escolarizada, definida en las reglas de operación como “servicio acordado, solicitado y
gestionado por los padres, madres, embarazadas y/o cuidadores de la localidad, con NN de 0 a 3 años 11 meses,
para participar y beneficiarse de las actividades de educación inicial.” (DOF, 2021). Las familias que asisten a
estos servicios viven en comunidades rurales o indígenas con alta o muy alta marginación.

¿Cómo se integran y articulan los servicios de educación inicial?

Al analizar los servicios que ya se describieron, se siguen dos propósitos: 1) mostrar las intervenciones
desde un encuadre de los tipos de servicios, sus características, prestadores y destinatarios de los servicios
a partir de la dimensión productora y, 2) identificar las acciones centrales en la búsqueda de la integralidad,
desde la dimensión de direccionamiento. Cabe señalar que la dimensión productora conforma bienes que
ofrece el Estado a NN en este nivel, por ejemplo, apoyos económicos, por medio de una tarjeta electrónica, a
la madre, padre y/o responsable de los menores de 12 meses de nacidos y residentes en la Ciudad de México y
que están ubicados en las colonias de muy bajo, bajo y medio índice de desarrollo social, que podrá ser utilizado
prioritariamente para la compra de productos alimenticios (Programa “Bebe Seguro”, 2021), que no serán
abordados en este documento ya que solo se centra en servicios de cuidado y educación.

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En las acciones se analizan, por un lado, los vínculos de comunicación entre distintos servicios, y por el otro
lado, las estrategias como: rutas de atención, lineamientos para la estandarización de procedimientos y
estándares de calidad, creación de mecanismos de supervisión, sistemas de formación inicial y permanente de
figuras educativas, entre otros. Esto permitirá tener un panorama sobre la articulación de acciones que, en la
búsqueda de la mejora, dote de sentido, de miradas comunes sobre políticas para la educación inicial, fomente
la transparencia, la disponibilidad de datos abiertos y la evaluación de las estrategias desarrolladas (Mattioli,
2019). (Veáse Cuadro 1).

La confección de un mapa preliminar de los servicios destinados a la población de la educación inicial en México
(véase Cuadro 1), con base en las categorías de análisis de servicios de atención y educación para la primera
infancia (Mattioli, 2019) y las dimensiones de la actividad del Estado del modelo de análisis de la Cadena de
Valor Público (Hernández, 2015), nos brindó una base para hacer los comentarios siguientes.

Una primera exploración permite anticipar algunos aspectos críticos en la actividad productora estatal, tales
como: invisibilidad de articulación entre servicios y acciones; heterogeneidad de servicios, implicación a partir
de la obligatoriedad del servicio y visibilidad del servicio en la agenda pública.

Un acercamiento con visión comprensiva de los servicios de educación inicial, desarrollado a partir de su visibilización,
pone en evidencia la diversidad de actores involucrados y sus respectivas formas de actuar, donde confluyen
experiencias que, según Mattioli (2019), se traducen en tensiones, por ejemplo, en cuanto a la priorización del cuidado
o de la educación, la visión asistencial o la pedagógica, la adquisición de conocimientos o desarrollo del juego, y la
imposibilidad de desarrollar en forma conjunta ambos componentes de acuerdo a las funciones institucionales.

Lo anterior representa retos, que pudieran ser de índole conceptual y metodológico, pero también representa
la oportunidad de concebirlos desde la perspectiva holística, como dos componentes que no pueden avanzar
separados, ni uno que se favorezca más que otro, dado que “las necesidades humanas resultan de una compleja
interacción entre necesidades fisiológicas o biológicas, sociales, psicológicas, etc.” (Kamentasky, Max-Neef,
Doyal y Gough; citado por Palacios y Castañeda, 2010: p.15).

Bajo esta identificación y configuración de “cuidado y educación” se cobija un conjunto heterogéneo de tipos
de servicios de instituciones, surgidas a partir de diversos contextos, identidades, leyes, políticas públicas, entre
otros. Este conjunto de servicios se organiza en el componente (ii) “Educación y cuidados” de la Estrategia
Nacional de Atención a la Primera Infancia (ENAPI) que corresponde a un eje estratégico y cuenta con líneas de
acción y resultados (SIPINNA, 2019).

Estos servicios se definen, para efectos de este análisis, como una diversidad de dispositivos, donde existen
programas destinados a los padres, guarderías comunitarias y servicios de atención en centros institucionales
(UNESCO, 2006), que “garanticen las condiciones básicas de alimentación y de salud de los niños pequeños, la
provisión de estimulación variada, el apoyo de las familias para que atiendan las necesidades, el desarrollo y la

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educación de sus hijos, y la incorporación progresiva de los niños en situaciones educativas organizadas que
contribuyan a su maduración y aprendizaje.” (OEI, 2010, p. 98; citado por Mattioli, 2019).

Observaciones finales

Como puede observarse en el Cuadro de la Tipificación de los servicios de educación inicial a partir de la
dimensión productora y dimensión de direccionamiento, utilizando las categorías de Mattioli, a simple vista, no
existen dos tipos de servicios -Hogares Comunitarios y Servicios de atención institucionalizada para niños y
niñas sin cuidados parentales-.

Los servicios Programa de Visita a los Hogares: Un Buen Comienzo y Educación Inicial Indígena, así como
CONAFE muestran dos acciones centrales: acompañamiento directo a las familias sobre pautas de crianza
(nutricional, físico y social) así como aprendizajes deseables, y el fortalecimiento de derechos en función de
articular el acceso a otros servicios como salud y educación, en este último es destacable.

En los CAI y servicios que ofrece IMSS e ISSSTE se destaca la integralidad de acciones toda vez que son un
componente de la ENAPI en su carácter de documento de política pública intersectorial -salud, educación,
protección, bienestar y seguridad-, que se conciben como cuatro cimientos esenciales o vitales que requieren las
NN para su óptimo desarrollo, donde debiera conjugarse la corresponsabilidad de las familias y/o cuidadores, sin
embargo, no se aprecian acciones de su involucramiento como se aprecian en el servicio del SNDIF y CONAFE,
en esta última observación se abre la brecha de la movilidad e inserción a otros servicios desde el enfoque de
derechos de las niñas y los niños.

En la articulación entre los servicios -Visita a los Hogares y Educación Inicial Indígena de la SEP; CADI, CAIC del SNDIF,
y CONAFE se observan acciones de alimentación nutricional, promoción y cuidado de la salud, desarrollo de las
potencialidades de NN así como de madres, padres y/o cuidadores primarios en sus comunidades y se complementan
con intervenciones que se realizan en el hogar pero no se observan acciones que articulen circuitos diferenciados de
cuidado y educación en función de las condiciones socioeconómicas de los hogares, a fin de ir cerrando brechas entre
las intervenciones para los sectores más vulnerables y los sectores medios y altos que dificultan la universalización de
las estrategias para la atención de NN en edad de cursar la educación inicial (Mattioli, 2019).

Si bien, los servicios aquí analizados representan una heterogeneidad constituyen servicios regulados por
el sistema educativo formal (escolarizado) y no formal (no escolarizado), y dependen de áreas del gobierno,
situación que podría interpretarse como centralización que limitaría fomentar esta heterogeneidad.

En los servicios que ofrece CONAFE y Programa de Visita a los hogares de la SEP, las estrategias se combinan entre el
acompañamiento familiar como en domicilios a través de sesiones en comunidad. En estas estrategias conviven dos
visiones que sobresalen para la atención de NN en edad de cursar la educación inicial; por un lado, el acompañamiento
de las familias con diferentes niveles de complejidad y especificidad de acuerdo con las características de la población

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y la comunidad, y por el otro lado, basado en el desarrollo de capacidades y habilidades físicas, cognitivas, sociales,
entre otras. En ambas cumple con su función productora de servicios por parte del Estado, pero no se ve alguna
articulación, puente de coordinación o sinergia de acciones entre estos servicios.

Por otra parte, se observa una tendencia a la atención simultánea de distintos aspectos de la vida de las niñas y
los niños, evidente en la articulación de acciones entre la SEP y Autoridades Educativas Estatales en la búsqueda
de la integralidad a través del cuidado y la educación, no obstante, se advierte que existe un punto de tensión,
en términos de lo reciente que es la obligatoriedad a los servicios de educación inicial a partir de la Reforma
Educativa de 2019, con efectos en menor cobertura, sino se muestra la dificultad de romper con la oposición de
cuidado y educación, y pensar estrategias conjuntas desde una visión holística, integral e inclusiva.

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Tablas y Figuras

Cuadro 1. Tipificación de los servicios de educación inicial, a partir de la dimensión productora y dimensión de
direccionamiento

Dimensión Productora Dimensión De Direccionamiento

Tipo de Prestadores de Destinatarios de Acciones centrales en la búsqueda
Características
servicio los servicios los servicios de la integralidad
-Acompañamiento a las familias sobre
-Mujeres en el
pautas de crianza (nutricional, físico y
último trimestre de
social), que viven en zonas urbanas y
embarazo
SEP condiciones de vulnerabilidad.
-Madres y padres
-Programa de Vi- -Aprendizajes deseables en las NN.
con hijos de 0 a 3
sita a los Hogares: -La orientación y derivación a otros
años
Un Buen Comien- servicios -salud-educación-
-Familia como unidad de interven- -Zonas urbanas en
zo -Fortalecimiento del ejercicio de los de-
ción, centradas en las más vulnera- el segundo y tercer
-Programa de rechos de las NN de cuidado y crianza.
bles. decil de gastos en
Educación Inicial -Generación de redes de apoyo en la
-Formato charla o taller, brinda los hogares, que no
Indígena. comunidad con base en las necesidades
pautas y condiciones de crianza y cuenten con servi-
Centrado en la de las familias: apoyos médicos, alimen-
cuidados. cios de educación
familia ticios, terapéuticos, recomendaciones
-Realiza encuentros en las propias inicial
culturales.
viviendas o en espacios informales.
-Apoyo a los padres de familia y a miem-
-Las visitas se acompañan de
bros de la comunidad, en localidades
folletería, materiales impresos, y en
de alta y muy alta marginación, grupos
algunos casos de audiovisuales. Niñas y niños de 0 a
sociales en situación de vulnerabilidad.
3 años 11, en condi-
-Orientación a la crianza de NN
CONAFE ción de vulnerabili-
-Adecuación al contexto y necesidades
dad, localidades de
de los padres
alta marginación.
-Visitas domiciliarias
-Perfil de los agentes educativos
-Involucramiento de las familias
-Las mujeres madres, reconocidas
por los estados a través de progra-
mas que abren las puertas de sus
hogares para atender a niñas y niños
que no son sus hijos.
Hogares comu- -El estado participa en el sosteni-
nitarios miento de esta red capacitando y
supervisando a las madres cuidado-
ras, financiando personal de apoyo
(psicopedagogos, auxiliares, entre
otros) brindando equipamiento y
alimentos.
NN entre 45 días a 2
-Mayor formalización, propuesta años 11 meses, hijos -Asistencia social a NN en situación de
pedagógica y lineamientos para las de madres trabaja- vulnerabilidad
figuras educativas establecidos por doras o padres su- -Protección, alimentación y cuidados
SNDIF
Centros de de- la autoridad de educación. jetos de asistencia -Trabajo social
CADI
sarrollo infantil -El cuidado directo, la atención social, de escasos -Desarrollo armónico en los aspectos:
CAIC
nutricional, la vigilancia de la salud, el recursos econó- físico, educativo, mental y social
estado nutricional, y las actividades micos y carentes -Involucramiento de las familias y la
educativas. de prestaciones comunidad
sociales

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IMSS
NN de 45 días a 2
años 11 meses, hijos -Atención integral: salud, nutrición, psico-
Madres IMSS
de madres trabaja- logía, trabajo social y educación.
doras del IMSS -Acciones formativo-asistenciales:
adquisición de hábitos de higiene y
Ordinario
NN de 45 días a alimentación así como formación de
Vecinal Comunitario
2 años 11 meses, vínculos afectivos
Guarderías Inte-
hijos de madres y -Acciones pedagógicas: promoción de
gradoras
-Obligan a los empleadores de orga- padres trabajadores aprendizaje, desarrollo de capacidades y
Reversión de habilidades lingüísticas, lectoras, pensa-
Servicios de nismos públicos y al sector privado afiliados al IMSS
Cuotas miento matemático y expresión artística.
institucionali- a ofrecer servicios de atención insti-
zación tucionalizada para los hijos e hijas de NN de 45 días a 2 -Atención a NN con discapacidad (física,
en el entorno sus empleados. Guardería en el años 11 meses, hijos sensorial, de comunicación o intelectual)
laboral -Diseñada fundamentalmente para Campo de madres jornaleras
mujeres trabajadoras. agrícolas
-Desarrollo integral de NN
-Actividades de enseñanza, sujetas al
NN de 60 días a 2 modelo pedagógico de la SEP.
años 11 meses, hijos -Orientación de salud y cuidados
ISSSTE de madres trabaja- -Fortalecimiento de ambientes estimu-
doras al servicio del lantes: por edad de NN
Estado. -Desarrollo personal, social y ambiental
(proceso físico, afectivo-social y cognos-
citivo
-Las familias se desintegran a causa
de la migración laboral- o cuando la
discapacidad o la falta de acceso a
servicios básicos desencadena si-
Servicios de
tuaciones de abandono provisorio o
atención insti-
permanente, u otras circunstancias.
tucionalizada
-No cuenta con los cuidados per-
para niños y
manentes de al menos uno de sus
niñas sin cuida-
padres biológicos o adoptivos, o
dos parentales
adultos en condiciones de responsa-
bilizarse de su crianza.
-Dos modalidades: alojamiento de
carácter vivencial y cuidado familiar

-Servicios con mayor desarrollo en NN desde 45 días

Primera Infancia. hasta 2 años 11
-Apoyo y acompañamiento pedagógico,
-Forman parte de la red de estable- meses.
creatividad y aprendizaje, sostenimien-
cimientos que regulan las leyes de Públicos. Hijos de
to afectivo y bienestar a NN, y crianza
Educación y gobierna la autoridad de madres trabaja-
compartida.
Centros educa- educación. doras de la SEP.
SEP -Apoyo diferenciado a NN que ingresan
tivos de educa- -Modificaciones pedagógicas, a par- Se encuentran en
CAI por primera vez
ción inicial tir de la adecuación de contenidos proceso de admitir
-Apoyo diferenciado a NN que requieren
curriculares a las realidades de las hijos de padres
mayor apoyo
sociedades contemporáneas. trabajadores y po-
-Apoyo médico, psicológico y trabajo
-Inclusión de temáticas transversa- blación abierta.
social.
les como género, equidad, inclusión y Privados. Población
discapacidad. abierta.

Fuente: Elaboración propia con base en la categorías de análisis de servicios de atención y educación para la primera infancia (Mattioli,
2019) y las dimensiones de la actividad del Estado del modelo de análisis de la Cadena de Valor Público (Hernández, 2015)

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