Una transformación desestimulada: políticas de
educación superior mexicanas desde 2019
Wietse de Vries
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
[email protected]
Olga Grijalva Martínez
Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca
[email protected] Área temática 10. Política y gestión de la educación.
Introducción
El nuevo gobierno federal que entró al final de 2018 en México anunció rupturas radicales con las políticas y
prácticas del pasado mediante la cuarta Transformación (4T). Esta ponencia revisa las políticas para la educación
superior instrumentadas desde inicios de 2019. La pregunta que se busca contestar es: ¿constituyen las nuevas
políticas para la educación superior realmente una ruptura o una reforma?
Revisar políticas muy recientes tiene muchas limitaciones, puesto que todavía no se pueden revisar la implementación
y los resultados. Por lo tanto, este análisis se limita a revisar la agenda de gobierno de 2018 a 2020, las primeras
iniciativas presentadas, la forma en que se instrumentaron estas iniciativas y las implicaciones para la gobernanza.
Encontramos que la agenda del gobierno no plantea reformas o rupturas con el pasado. Sin embargo, los recortes
financieros, en combinación con la pandemia, alteraron los instrumentos de gobierno y la participación de los
actores, modificaron las estructuras de la gobernanza y llevaron a decisiones que afectarán el funcionamiento
de la educación superior.
Después de una breve discusión de qué se entiende por gobernanza haremos un resumen de la situación
anterior a 2018 y luego una descripción de los cambios principales. Terminamos con algunas observaciones y
predicciones sobre la nueva normalidad que nos espera.
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Metodología
El análisis forma parte de una investigación a largo plazo de políticas públicas y cambios en la educación
superior, lo cual permite comparar los cambios recientes con la situación en el pasado. Las políticas se analizan
desde la perspectiva teórica de la hechura de las políticas (Aguilar Villanueva, 1992). Ello implica ver cuál es la
agenda del gobierno, cuáles problemas y soluciones se vislumbran, cuáles políticas se formulan, y quienes son
los actores principales (Ball, 1993; Wildavsky, 2018). El punto clave en este análisis es la gobernanza, entendido
como el agregado de múltiples formas en que individuos e instituciones –públicas y privadas – gestionan sus
asuntos comunes y acomodan intereses diversos para tomar acciones cooperativas. Este proceso incluye
instituciones y regímenes formales con el poder de imposición, pero también arreglos informales que personas
o instituciones acordaron o consideran de ser de su interés (Peters, 2019; Pierre & Peters, 2020).
La gobernanza se organiza en redes inter-organizacionales, caracterizadas por la interdependencia, el
intercambio de recursos, reglas de juego compartidas y negociadas, con una independencia frente al Estado
(Rhodes, 1997). Así, la gobernanza implica un cambio de la forma tradicional de gobernar –mediante decisiones
ejecutivas o legislativos implementadas por la burocracia estatal – hacia la elaboración y operación de políticas
a través de redes que involucran múltiples actores públicos y privados (Kettl, 2002). Analizaremos aquí si las
políticas introducidas desde 2018 tienen implicaciones para la gobernanza del sistema de educación superior.
Un breve resumen de 1988 a 2018
En 1988, la educación superior se encontraba en crisis (Kent-Serna, 2009). Como solución se decidió
descentralizar al Estado y devolver la toma de decisiones hacia otras instancias otorgando cierta autonomía
a distintas organizaciones locales públicas y privadas. Este movimiento venía acompañado por un énfasis
en la auditoria y la evaluación de los resultados, dejando a otras instancias la responsabilidad de desarrollar
estrategias propias para alcanzar las metas. En vez de mandar y prescribir por la vía legislativa, el Estado pasó
a otorgar fondos condicionados al cumplimiento de metas previamente concordados. Nació así el Estado
evaluador que dirigía a la educación superior mediante un “timoneo a distancia” (Neave, 1998).
Como resultado, la jerarquía burocrática tradicional fue complementada por redes de políticas (policy networks).
En el caso particular mexicano, desde 1988, la lógica política se centró en otorgar a distintos actores recursos
adicionales ligados al desempeño o la adopción de políticas federales. En vez de introducir cambios legislativos,
sucesivos gobiernos optaron por otorgar estímulos para convencer a distintos actores de cumplir con las
políticas federales. Estos fondos se asignaron como complemento al subsidio regular, mismo que se seguía
otorgando sin una fórmula clara (López-Zárate, 2014).
Adicionalmente al Sistema Nacional de Investigadores (SNI), creado en 1984, se crearon en los años noventa el
Programa de Mejora del Profesorado (PROMEP, rebautizado PRODEP), el Programa de Estímulos a la Docencia
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(ESDEPED) y el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES). Estos fondos se multiplicaron
rápidamente. Si en 2000 existían los arriba mencionados, en 2010 operaron diez fondos extraordinarios
(Mendoza Rojas, 2015) y en 2015 once (De Vries & Álvarez-Mendiola, 2015) para atender problemas de
pensiones, cerrar brechas entre instituciones, atender problemas estructurales, etc.
Tanto instituciones como académicos debían someter pruebas de su desempeño, que son evaluadas por
distintas instancias gubernamentales. Para los académicos, los ingresos por ESDEPED y SNI pueden rebasar su
salario base. A la par, los funcionarios universitarios –los operadores de fondos especiales – empezaron a recibir
salarios más elevados, duplicando en ocasiones los salarios de profesores titulares (Muñoz-García, 2019). Para
las instituciones los recursos extraordinarios representaban entre un 10% y 30% adicional al subsidio regular
(Odorika & Rodríguez, 2018).
Cambios en la gobernanza
Este esquema de operación produjo cambios en la gobernanza del sistema. Anteriormente, el financiamiento
–el subsidio regular – se otorgaba como resultado de negociaciones y pactos entre los rectores y la Subsecretaría
de Educación Superior (SES). Con la introducción de estímulos y recursos especiales, aumentó la participación
de los académicos de tiempo completo, tanto en la planeación y evaluación de proyectos e informes, como en
la operación de estímulos del SNI, PRODEP o ESDEPED. También los rectores y sus equipos de funcionarios
vieron incrementar su poder, al ser piezas claves en los procesos de planeación y negociación de recursos. La
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), como organización que
agrupa a los rectores, jugaba un papel importante en las negociaciones.
Incidieron otros actores: la Cámara de Diputados tenía un papel central en la aprobación de distintos programas,
la Secretaria de Hacienda definió parte de las reglas de operación, y los gobernadores y funcionarios estatales
participaban en las negociaciones. Las universidades privadas, que siempre han sido excluidas del financiamiento
público, lograron incrementar su participación, tanto a través de la ANUIES, como por la obtención de recursos
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), cuando sus posgrados y estudiantes participaban en
los programas de becas y sus investigadores fueron admitidos como miembros remunerados del SNI.
Los sindicatos perdieron mucho de su poder, al ser excluidos de las negociaciones de estímulos. Quedaron excluidos
también prácticamente todos los profesores de tiempo parcial, al no cumplir con los prerrequisitos de los programas
de estímulos. Asimismo, los estudiantes perdieron el poder que habían tenido en décadas anteriores.
El resultado fue una red con múltiples actores organizados alrededor de políticas claves para distintos
gobiernos. Destaca la continuidad de estas redes: muchas se institucionalizaron y continuaron prácticamente
sin modificaciones, a pesar de que los actores y los gobiernos cambiaron. Además, esas redes se extendieron
hacia el ámbito internacional: había influencia de organismos como el Banco Mundial y se tomaron prestado
políticas de otros países. Por lo menos al inicio de estas reformas –en los noventa – el afán era que la educación
superior mexicana podría competir con los países desarrollados.
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Cabe señalar que la operación de las políticas por la vía de recursos especiales no sólo creó redes de políticas que
facilitaron la participación de distintos actores. Muchos actores también se convirtieron en beneficiarios de los recursos
especiales, ya sea por recibir estímulos. por tener un puesto en la burocracia o, en el caso de rectores, por obtener
recursos para su gestión. De esta forma, después de tres décadas, resulta difícil reformar las políticas de reforma y
desaparecer los fondos especiales, ya que afectaría los intereses de muchos (De Vries & Álvarez-Mendiola, 2015).
Sin embargo, durante la última década el esquema de estímulos empezó a mostrar señales de agotamiento
(Álvarez-Mendiola & de Vries, 2014), debido a dos razones: por los altos costos de operación administrativa
que implicaban los ejercicios de planeación y comprobación de gastos, y por el aumento de beneficiarios en los
programas de estímulos, que los hacen imposible de sufragar. Por ejemplo, el SNI contaba con 5,495 miembros
en 1990, incrementó hasta 7,466 en 2000 y llegó a 16,598 en 2010. De 2003 a 2016, el presupuesto asignado
al SNI se duplicó en términos reales, de 1,433 millones a 3.070 millones de pesos (Rodríguez, 2016). En 2020, el
número de miembros ya había rebasado los 30 mil.
Los problemas financieros llevaron a que ya durante el sexenio de Enrique Peña Nieto (2012-2018) se vio una
gradual reducción de estos fondos (Mendoza-Rojas, 2017), pero sin la cancelación oficial de los programas.
La agenda desde 2018
Parte de la agenda del nuevo gobierno se empezó a dibujar durante la campaña en 2018. Para la educación
básica, se anunció la descontinuación de la reforma educativa emprendida por el presidente anterior. En la
educación superior el cambio estaba menos claro, pero se anunciaron varias acciones. Como promesas de
campaña estaban la apertura de 100 universidades públicas nuevas (el Sistema Benito Juárez), la modificación
del artículo tercero constitucional para establecer la gratuidad y la obligatoriedad de la educación superior, la
elaboración y aprobación de una nueva ley general de educación y la creación del sistema nacional de innovación,
con nuevas leyes y reglamentos para ciencia y tecnología.
Esta parte de la agenda avanzó rápidamente en 2019 y 2020. Se elaboraron las nuevas leyes y se aprobaron en
el congreso. Se asignaron recursos para las nuevas universidades. Ya en el primer informe del nuevo gobierno,
se señala haber cumplido con prácticamente todas las promesas de campaña (AMLO, 2019). La rapidez de
aprobación de estos cambios se puede explicar por dos factores. Primero, ninguna promesa constituye
realmente una ruptura o reforma, ni es controversial. Declarar la educación superior pública como laica, gratuita
y obligatoria, o abrir 100 instituciones pequeñas nuevas, no altera al sistema, ni afecta los intereses de los
actores. Segundo, las modificaciones se podían aprobar rápidamente porque el gobierno tiene la mayoría
calificada en el Congreso.
La segunda parte de la agenda fue la herencia incómoda de tres décadas de políticas. No era parte de promesas
de campaña, pero desde 2019 se implementó una estrategia de descontinuar o deshacer las políticas que
habían iniciado en los años ochenta. Estas modificaciones se arroparon de un discurso que enfatiza la ruptura
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con el pasado. En varias declaraciones, las políticas del pasado fueron caracterizadas como neo-liberales, que
habían creada una élite académica y burocrática, producido esquemas de corrupción, además de otros vicios
ligados a los estímulos (Fernández, 2019; Rodríguez-Armenta, 2019).
Así, el gobierno empezó, poco a poco, con acciones para desmantelar estos esquemas de estímulos y fondos
adicionales, lo cual se refleja en reducciones en el presupuesto. En los medios de comunicación empezaron a
circular distintas propuestas, como la modificación del ESDEPED, la reorganización del CONACYT y del SNI.
Simultáneamente, se eliminaron los fideicomisos para los centros de investigación y se controló al subsidio
regular: no se autorizaron en 2020 ampliaciones de presupuesto para universidades con problemas financieros,
ni se autorizaron nuevas plazas académicas.
Como resultado, en 2020, “los rectores reclamaron que de 2015 a 2020 el presupuesto se mantiene por debajo
del aumento de la inflación y sin considerar el crecimiento de la matrícula ni las contrataciones de profesores
y trabajadores.” (Moreno, 2020). La reducción afectó sobre todo a los fondos especiales, que sufrieron una
reducción de 57 mil millones de pesos de 2015 a 2020 (Wong, 2020). Como señala la ANUIES en un comunicado:
“… los fondos extraordinarios han sufrido una reducción tan grande que prácticamente se han extinguido, ya que
pasaron de un monto asignado en 2015 de 11,053 millones de pesos a sólo 132 millones de pesos programados
para el 2021, lo que equivaldría a una reducción acumulada de 38,722.3 millones de pesos en términos reales,
en el periodo referido. De los 11 fondos existentes en 2015, sólo se conservaría uno en 2021” (ANUIES, 2020).
Por su parte, el CONACYT introdujo recortes desde 2019 (Riquelme, 2019). Se modificaron las reglas del SNI, como
la cancelación del pago a los miembros que laboran en universidades privadas. Adicionalmente, investigadores que
reciban un ingreso adicional a su salario no recibirían el estímulo del SNI (Sánchez & Morales, 2021).
Covid-19 como factor adicional
Mientras el gobierno federal estaba esbozando estos cambios surgió repentinamente la pandemia. El COVID-19
llegó de sorpresa, lo cual se evidenció en junio de 2020, cuando el gobierno presentó el Programa Sectorial de
Educación 2020-2024 (Secretaría de Educación Pública, 8 de Julio 2020). El PSE menciona varias acciones, políticas
y metas para reformar la educación, pero en ningún momento menciona al COVID-19, aun cuando las IES ya habían
cerrado desde marzo 2020 y la presentación se tuvo que hacer de manera virtual. En los meses posteriores, nunca
se realizaron ajustes al PSE para considerar los efectos y consecuencias de la pandemia.
Lo anterior implica que desde inicios de 2020 hay dos ejes paralelos de políticas hacia la educación superior: las
medidas que se implementaron para combatir al COVID-19 (cierre de instalaciones, educación virtual) y las políticas
educativas mencionadas en el PSE. Mientras el PSE siguió su rumbo, con los recortes a los fondos especiales,
entre las estrategias para combatir los efectos del COVID-19 no aparece ninguna acción para apoyar a la educación
superior. A diferencia de muchos países desarrollados, que anunciaron apoyos especiales de millones de dólares
para rescatar a la educación superior, México no tiene contemplado apoyos. En vez del rescate se optó por el recorte.
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La nueva gobernanza
Las acciones produjeron rupturas en las estructuras de gobernanza. El cambio principal concierne a las
herramientas del gobierno (Hood & Margetts, 2007). Las estructuras anteriores estaban organizadas alrededor
de los recursos especiales e implicaban un delicado balanceo entre gobierno federal, gobiernos estatales,
universidades públicas autónomas y privadas, rectores, dueños, sindicatos, gremios académicos, científicos
distinguidos, estudiantes y padres de familia, empleadores, y otros. Con el cambio de herramientas, estas
estructuras no podrían seguir funcionando de manera igual.
Las estructuras de gobernanza cambiaron aún más por la pandemia. La gobernanza en tiempos de crisis desecha la
participación a través de los órganos colegiados o asociaciones gremiales. Limita los espacios de debate y consulta
tradicionales y los traslada a espacios virtuales, donde la participación es limitada y distinta. Los espacios de debate
en medio de la pandemia son conferencias de prensa, reuniones, foros, pero todos virtuales, transmitidos por
plataformas digitales. La operación de las políticas se vuelve más autoritaria, centralizada y jerárquica. A su vez, la
jerarquía se adelgaza: se reduce a algunos altos mandos del poder ejecutivo que operan a sana distancia.
Como las estructuras de gobernanza estaban organizadas alrededor de la operación de políticas federales,
ligadas a fondos especiales, los recortes no sólo tienen implicaciones financieras. También se modifican las
relaciones sociales y de poder, cuando los operadores de políticas se quedan sin política a operar. Hacia 2021, la
mayor parte de los actores había quedado relegado de la toma de decisiones.
Transformar sin estímulos
El cambio del gobierno federal y la pandemia produjeron entonces una situación ambivalente: por un lado,
hubo una serie de acciones rápidas que no alteran en gran medida el funcionamiento del sistema, pero que
suenan políticamente atractivas. En estos casos no se trata de una ruptura con el pasado inmediato, sino de la
recuperación de ideas de un pasado lejano, sin mucha visión hacia el futuro. Al final de cuentas, hasta los años
ochenta del siglo pasado, las universidades publicas defendieron ideas como la educación laica y gratuita, el
libre ingreso para estudiantes, y la poca diferenciación salarial para profesores.
Como estas modificaciones no alteran seriamente la vida cotidiana de las universidades públicas sería
inadecuado considerarlas como reforma o transformación. El Programa Sectorial (Secretaría de Educación
Pública, 8 de Julio 2020) no plantea ninguna meta académica nueva ni busca modificar el funcionamiento del
sistema. La única meta cuantitativa es alcanzar una cobertura de 50% para 2024. El PSE no habla de egresados
y el mercado laboral, ni de competencias, del currículo o planes de estudio, de nuevas formas de enseñanza, o
de la educación a distancia. Tampoco menciona metas como contar con más doctores, más tiempos completos,
más perfiles PRODEP y Cuerpos Académicos, o más miembros del SNI.
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La única visión a largo plazo del PSE, como señala Rodríguez (2020), se encuentra en la siguiente perla: “En 20
años, será una realidad el pleno ejercicio del derecho a la educación universal, inclusiva, de calidad y equitativa,
que fomente el respeto irrestricto de la dignidad de las personas, con un enfoque de derechos humanos y de
igualdad sustantiva, y el combate a las desigualdades.”
Mientras que el PSE no anuncia ninguna reforma, si se produjo una ruptura en cuanto a las herramientas al
recortar los fondos extraordinarios. Aun así, no es estrictamente una ruptura inducida por el actual gobierno, ya
que los recortes iniciaron desde 2015. Además, no es una ruptura en las políticas educativas, sino una decisión
de controlar y reducir el gasto público en educación superior.
Estos recortes afectan muchos intereses creados y alteran la gobernanza. En medio de la pandemia, la toma
de decisiones se concentró en unos pocos funcionarios del gobierno federal, mientras que las anteriores
estructuras de participación prácticamente desaparecieron.
Además, estas decisiones ponen en juego el futuro inmediato del sistema. Se avecina un sistema donde las
instituciones públicas verán reducido sus ingresos al subsidio regular, que se destinará por completo al pago de
la nómina. No hay recursos para nuevas contrataciones o para jubilaciones. Tampoco habrá para inversión en
infraestructura o para el mantenimiento. La inmensa mayoría de los académicos no tendrá ingresos adicionales al
salario y no se vislumbran apoyos para la investigación. En términos financieros y académicos, las universidades
públicas parecieran regresar a la situación prevaleciente en los años ochenta del siglo pasado.
Está en entredicho también el futuro de las instituciones privadas. La pandemia llevó al cierre de estas
instituciones. Como dependen casi exclusivamente de ingresos por colegiaturas, el cierre ha causado graves
problemas financieros. Al mismo tiempo, el actual gobierno ha excluido este sector de los pocos apoyos
públicos que recibieron. Las universidades grandes tienen mayores posibilidades de sobrevivencia, pero aun
así algunas clausurarán sus actividades o serán vendidas. En 2020, la empresa Laureate, anunció la venta
de sus instituciones en México (Corona, 2020). Es posible que cuando termine la pandemia, una parte de las
instituciones privadas habrá cerrada permanentemente.
Conclusión
El nuevo gobierno anunció una transformación de la educación superior en 2019, pero formuló políticas
que no buscan ningún cambio importante. Al mismo tiempo, continuó con el desmantelamiento de los recursos
especiales que habían sido las principales herramientas del gobierno y que sostenían una estructura particular
de gobernanza. El resultado hasta el momento es un sistema que se coordina desde las oficinas del gobierno
federal por leyes y decretos, sin participación de otros actores. Al mismo tiempo, todas las instituciones
enfrentan serios problemas financieros, tanto por los recortes como por la pandemia.
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Esta situación anuncia un futuro poco prometedor. Es perfectamente previsible que cuando termine la pandemia
rebrotaran todos los problemas que fueron omitidos de la agenda gubernamental y del PSE. No habrá recursos
para contrataciones o jubilaciones, ni para infraestructura. Algunos académicos de tiempo completo recibirán
estímulos, pero la mayoría trabajará de tiempo parcial, con un contrato temporal y un salario bajo.
Con este panorama, parece poco probable que la transformación prometida producirá una mejora. Uno puede
concordar con el actual gobierno que los estímulos produjeron muchos vicios, pero también llevaron a que
–para bien o para mal – los actores buscaron alcanzar las metas trazadas por el gobierno. Sin embargo, el
actual gobierno no ha trazado metas claras a alcanzar, al mismo tiempo que optó por desestimular cualquier
colaboración. Transformar el sistema por la vía del desestimulo parece una estrategia condenada a fracasar.
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