Cuestión social, cuestión de Estado: lo político de la política social

Estela Grassi
Facultad de Ciencias Sociales
UBA

Presentación

Analicé en otras ocasiones la producción de un discurso político de descrédito de la política que, aunque paradójico, da
respaldo al economicismo y al supuesto de que los procesos económicos responden a una lógica autónoma de la que
depende la vida de la gente (su eventual bienestar o malestar) y la suerte de una sociedad. Al momento de escribir esta
ponencia, ese discurso político se tornó virulento y empuja al deslizamiento de la crítica opositora del “modelo” hacia “los
políticos”. De modo que hace pensar en la pertinencia de reintroducir el análisis teórico y práctico de la política (de qué se
trata la política como práctica social; y cuáles son los efectos de un discurso político despolitizador y los resultados de una
política determinada) no sólo al campo de estudio de las políticas sociales sino también, máxima paradoja, al estudio de los
procesos políticos. En los puntos siguientes, me ocupo primero de la política como práctica social y como política de Estado,
antes de precisar la cuestión de la política social del Estado, definida en relación con la naturaleza del Estado capitalista
moderno y, por lo tanto, como la forma política de la cuestión social. Los puntos que siguen se refieren a las definiciones de
problemas y políticas que orientaron el proceso a lo largo del cual se fue delineando en nuestro país un tipo de Estado que
expresa la institución de un cierto orden de las prioridades en la acción estatal, que marca el sentido general de la política
social antes y más allá de las políticas sectoriales específicas.

I.
La política como práctica social

Todas las sociedades humanas se identifican y se reproducen como comunidades más o menos estables en el tiempo y en
un espacio, a partir de lo que se representan de sí mismas: de las ideas sobre las jerarquías, el gobierno, alguna noción de
persona, de justicia, etc. En las sociedades modernas, las categorías centrales de esas representaciones (ciudadanía,
libertad, igualdad, individuo, trabajo, propiedad) conforman una cosmovisión fundante y están contenidas en la teoría
moderna de la ciudadanía y en la teoría económica clásica. No obstante, la peculiaridad de la reflexividad moderna y su
transcurrir público y abierto, explican por qué estas nociones y categorías admiten una gama considerable de sentidos
posibles. Si las confrontaciones teóricas y filosóficas orientan esa diversidad, la predominancia de uno u otro contenido (y,
en consecuencia, de sus alcances) se juega fundamentalmente en “la política”.

La política se imbrica al ámbito de la producción simbólica de la vida social, en tanto práctica social que discurre
públicamente; y por la que las modernas sociedades democráticas debaten abiertamente acerca del orden en general, de
las instituciones y de las necesidades del ámbito de la vida. Más específicamente, se trata de la práctica social pública de
producción de significados, expresados en categorías de aprehensión del mundo, contenidas en “discursos políticos” que
confrontan por la “normalización” de la vida social, según la perspectiva conferida por los intereses subyacentes (de diversa
índole) de los agentes que participan, directamente o a través de los profesionales que proponen metas deseables y
caminos de acción posibles. La profesionalización de la política y su constitución en un “campo” (tal como lo analiza
Bourdieu, 1989) no agota lo político como dimensión de la vida social. No obstante ella media la posibilidad de concretar
acciones y constituir acuerdos en el Estado.

Hegemonía y política de Estado

 De acuerdo con una profusa producción teórica al respecto, el Estado Moderno supone un principio de
igualdad de ciudadanos libres, que conforman una comunidad política (la Nación) que delimita quienes gozan de tal
condición o cuales son los requisitos para acogerse a ella. Su constitución es expresión y garantía de los acuerdos de
los ciudadanos en torno a derechos y deberes, que se impondrán por medio de la autoridad pública legítima. A la vez, este
Estado es constitutivo del proceso de acumulación capitalista, que supone la desposesión de los productores
“libres” . Ambas “libertades” constituyen la condición para la formación del mercado de trabajo, en el cual la fuerza
de trabajo deviene una mercancía y se reconstruye la dependencia, sancionada por la superestructura legal y
mantenida por la fuerza represiva del Estado. Como referente de la ciudadanía, el Estado Moderno se funda en la idea
de igualdad y libertad; y como constitutivo del proceso de acumulación capitalista, se funda en la desigualdad
estructural y la dependencia que resulta de la subordinación del trabajo al capital. En tanto que la contradicción es
constitutiva, empuja los problemas que la ciencia política designa como “problemas de legitimidad”, al tener que
hacer compatibles la igualdad formal a partir de la desigualdad estructural que constituye a la sociedad capitalista. Tales
problemas, planteados en el seno de la sociedad, plasman en arreglos transitorios y en formas de Estado, según sean las
condiciones de la lucha social.

Por la naturaleza del problema, las soluciones se plantean argumentativamente, en tanto se sostienen en consideraciones
lógicas y discurren en el ámbito político-cultural. Es decir, en procesos de significación en los cuales las relaciones fundantes
son tratadas discursivamente, y son construidas las categorías de interpretación del mundo y los parámetros que, a la vez,
harán posibles aquellos arreglos institucionales, permitiendo que las instituciones sean reconocidas en su justeza y
adecuadas al problema que les subyace. Como recuerda Offe (1988), por su propia naturaleza tales arreglos no se alcanzan
de una vez para siempre.

De modo que el problema de la legitimidad no se trata sólo de las “buenas razones” externas a instituciones ya dadas,
sino de la producción de los parámetros a partir de los cuales algunas razones pueden ser buenas y otras no (o dejar de ser
una u otra cosa) y de su materialización en instituciones políticas de distinta naturaleza.

Siendo así, en el marco de un Estado democrático, los problemas de legitimidad se ubican y se “resuelven” en el
contexto de la lucha por la hegemonía; es decir, por la orientación y dirección de los procesos de significación en
pos de un sentido general de unidad de la sociedad, que obstruya la fractura original y constituya al bloque de
clases con capacidad de encauzar el proceso de acumulación, en expresión de los intereses generales; en pos, por
fin, de cierto grado de cohesión e integración social.

1. Ahora bien, el perfil y las propiedades de un Estado en una época dada (los rasgos estructurales de esas
formaciones transitorias), se expresan en las políticas de Estado y no en el conjunto de aparatos rígidos que lo
identifican materialmente y lo presentan en su exterioridad. Pero las “políticas de Estado” no derivan tal condición de una
“voluntad estatal” autónoma, del mismo modo que no son la expresión directa de las “decisiones” de sus funcionarios. En
un Estado democrático, una política de Estado es la dirección que se impone activamente en la acción estatal como
expresión o en nombre de intereses generales. En ese sentido, puede entendérselas como condensación de los procesos
de hegemonización político-cultural.

El Estado expresa y produce un orden cuando se activan políticas dirigidas a consolidar un proyecto
hegemónico; esto es, un orden político-social que, por definición, es transitorio pero no indeterminado. Las políticas
activas del Estado son, así, “intervenciones del Estado en el Estado” (Santos, B. De Sousa (1998),
que simultáneamente transforman la capacidad de intervención estatal en un momento siguiente.

La cuestión de la legitimidad del Estado adquirió el status de problema relevante para el pensamiento político y social
cuando aquella solución transitoria al problema, que constituyó la forma política más desarrollada de la cuestión social (el
Estado Social) se halló en el centro de la crítica social y política. Dicha crítica terminó orientada por el pensamiento político
conservador y los teóricos neoclásicos de la economía. En el caso de Argentina, el proceso atravesó la dictadura y culminó
en la realización estatal de un proyecto orientado por el pensamiento sin matices que se reconoce como el “neo-liberalismo”.

Política social del Estado

La cuestión social se refiere, entonces, a la puesta en escena de esa falla estructural del capitalismo moderno cuya
emergencia, expresada en términos del problema del pauperismo, los especialistas ubican en el siglo XIX, cuando los
conflictos toman una forma tal que ya no pueden ser resueltos por la vieja filantropía. Comienza entonces el largo
tal cuestión en cuestión de Estado y de estatalización paulatina de las
proceso de constitución de
intervenciones sociales a cargo, hasta entonces, de las instituciones de la caridad y las sociedades
filantrópicas.

Ahora bien, la cuestión social no se presenta como tal (como contradicción y virtualidad de la fractura), sino que se
particulariza, en cada época, en problemas sociales que son, a la vez, la expresión hegemónica del modo como se
interroga, interpreta, resuelve, ordena y canaliza la misma. El problema es, así, dependiente de su definición
como tal en los procesos de hegemonización, donde se imponen los términos con que se lo nomina, describe y se
especifica el contexto de referencia (económico, cultural, etc), al cual es remitido. La aflicción de un grupo social
no es por sí un problema social a menos que sea constituida como tal, por la acción eficaz de sujetos interesados
de distintas maneras en imponer un tal estado de cosas (perjudicial desde algún punto de vista), como una

2
situación problemática para la sociedad en su conjunto. O porque las condiciones de tal aflicción tienen ya una
significación social tal, que cuestionan la legitimidad del sistema institucional por sí mismas. En tal caso, la disputa
es por los términos en que se imponen y el contexto en el cual se las define y enmarcan las soluciones. Es el caso, por
ejemplo, del desempleo. 1 Por la misma razón, un problema social no es tal por su dimensión absoluta, aunque el “número
de afectados” devenga parte de la disputa por su significación y, muchas veces, el único argumento de validación del
problema. Este ha sido el caso de la pobreza.

Un problema no se define aislado, sino inscripto en una red de problemas que mantiene continuidad en el tipo de
argumentación, explicaciones, etc. Por lo tanto, la disputa por su definición es también por la determinación de las
causas, por la atribución de responsabilidades por su formación, por la determinación de ámbitos de competencia
en las soluciones y por los alcances de la voluntad política de intervención. En torno a ellos se discute, se publica, se
crean especializaciones y cuerpos burocráticos, que el Estado oficializa. El campo político y el de los expertos (o los
técnicos) -cada vez más estos últimos son por excelencia campos de producción de problemas sociales, en la medida en
que son los que gestionan la cuestión social.

problema social es objeto de disputas políticas y teóricas que

En síntesis, la definición del
enmascaran intereses que orientan la acción en lo atinente a la “solución” del mismo; esto es, los
planes y programas de los diversos sectores de la política social del Estado. Las explicaciones y argumentos que se
esgrimen y confrontan entre sí suponen una concepción de la tensión subyacente “desposesión / igualdad-libertad”. En el
proceso contribuyen, a la vez, a la manera en la que se constituye tal cuestión social en cada época.

1. De acuerdo a lo dicho hasta aquí, el Estado es inmediatamente el ámbito de referencia privilegiado de la

reproducción social, entendida ésta en el sentido amplio de la recreación del reconocimiento de las pautas básicas
que orientan la vida social y de la consecuente continuidad elemental de las prácticas sociales; pero también en lo que
atañe, específicamente, a la reproducción de la vida y de la fuerza de trabajo. En ese punto, las políticas sociales son
un espacio crítico: como políticas de Estado condensan la hegemonía en el sentido dicho antes- y tienen capacidad
de normatizar y normalizar, en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un ámbito) en la producción de los
problemas sociales, en la delimitación de su propia responsabilidad, en la definición los sujetos “merecedores” de
sus intervenciones y de las condiciones para dicho merecimiento. 2 Son, en fin, la manera en que la cuestión social
es constituida en cuestión de Estado y, en consecuencia, el resultado de la politización del ámbito de la
reproducción.

La clásica formulación de Marshall (1967) pone esta cuestión en términos de diferentes tipos de derechos (civiles, políticos y
sociales) que habrían alcanzado pleno desarrollo con la constitución del Estado de Bienestar y la institución de los derechos
sociales.

Ahora bien, la ampliación de derechos garantizados por el Estado conlleva la ampliación progresiva de la “estatalización” de
la sociedad. Es decir, de la capacidad de imposición de los deberes que acompañan la realización y/o el goce de los
derechos. Conjuntamente, “más derechos a más particulares” supone también la institucionalización de la
restricción del poder (y, por lo tanto, de los márgenes de libertad) “de los más fuertes” (sea en el mercado o en otros
ámbitos) y a la inversa. Siendo así, la ciudadanía misma es una categoría disputada en la lucha social en su sentido y
alcances.

Esto depende, entonces, de la capacidad de dirección político-cultural para instaurar unos parámetros determinados de
legitimación que estarán relacionados con el sentido y los alcances de la igualdad y de la libertad (integración y
participación) que se impongan. Estas no son nociones unívocas, llenas de un contenido dado de una vez para siempre;
por el contrario, mantienen “espacios vacíos”, que en un contexto cultural altamente heterogéneo y reflexivo como el de las
sociedades modernas, permiten invocarlas con sentidos diversos, dan lugar a múltiples interpretaciones, originan debates,
etc.

1 Por ejemplo, la desprotección y la ocupación estacional de los trabajadores rurales (o de empresas que inician el procesamiento
industrial de la producción primaria de algunas regiones) y los largos períodos librados a su suerte, no alcanzaron nunca el status de
“problema”. O las condiciones de salud de las poblaciones indígenas, que no se problematizaron hasta que el resurgimiento del cólera
entre ellos constituyó por sí mismo una denuncia, no del abandono por parte del Estado, sino de la profundización de la pobreza.
2 Me refiero al sujeto como a una identidad colectivamente constituida, en torno a una condición o pertenencia históricamente relevante:
es decir, inscripta en relaciones sociales de las que participan las personas, que referencian la constitución de la propia subjetividad.
Asimismo, es la condición social que puede otorgar sentido a las acciones de un colectivo, conformado como actor social. Como tal,
supone la participación en la producción de interpretaciones y categorías de percepción y ordenamiento del mundo que son la orientación
de la acción.

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Política social y política laboral

La política social expresa los principios y postulados que organizan la vida social, respecto de la igualdad, y los
diferentes sectores de las mismas tienen efectos en la libertad y en la capacidad y calidad de la participación social
y política. Es decir, en conjunto expresan la medida en que una sociedad se acerca o se aleja del reconocimiento de
las necesidades de todos sus miembros y de capacidad de protección de los mismos, así como de la preservación
de condiciones de vida que permitan la proyección de las personas más allá de la mera supervivencia. Esto tiene
que ver con la preservación de grados de libertad, cuando desmercantilizan parte de la reproducción y liberan de la total
dependencia del salario.

La centralidad de la cuestión del trabajo en el análisis de la política social se justifica, entonces, por la naturaleza de la
relación social en la cual la fuerza de trabajo es una mercancía (cuya singularidad es ser inalienable de su portador).
Eso hace que las condiciones de su empleo en el mercado respectivo (antes que la amplitud de la ocupación)
determinen las condiciones de vida de los trabajadores. Las condiciones del empleo dependen, a la vez, de las
regulaciones políticas y del curso que asumen los procesos alrededor de su definición e implementación. Estas regulaciones
limitan el uso de la fuerza de trabajo por el capital o, en su defecto, la autodisposición de la misma por parte del sujeto. Es
esta orientación en las regulaciones la que demarca el perfil de la política social, antes que la amplitud de los planes o
programas y de su eficacia práctica relativa. Sin embargo, hallamos que, tanto en el discurso político como en la
justificación de los planes y programas sociales, se incorporó la cuestión del trabajo como una consecuencia de los
niveles relativamente altos de desempleo de estos años y las condiciones del empleo no están puestas
verdaderamente en discusión.

La definición del trabajo socialmente necesario, la organización y gestión global del trabajo social, la organización y
distribución de los productores en puestos de empleo y la organización del acceso a los recursos (materiales y no
materiales) y su distribución, conforman un sistema cuya expresión es un complejo de políticas que ponen de
manifiesto los objetivos prioritarios de la producción social y las prioridades de la acción del Estado . Desde ese
punto de vista, la política laboral es un componente principal, con fuerte capacidad de determinación de la política social y es
posible distinguir la política de empleo (dirigida a ampliar las posibilidades de aplicación de las capacidades de trabajo
de una sociedad, en la producción de bienes y servicios necesarios para la reproducción no sólo del capital, sino
también de la vida) de las políticas de asistencia social que tienen como recurso el empleo como contraprestación.

II.
Política social del Estado neoliberal en Argentina: de la Emergencia Económica al
Déficit 0

Como quedó dicho, la posibilidad de realización de un proyecto político (en sentido general, no de un programa partidario),
supone la capacidad de imponer los términos del debate político, la determinación de los “problemas” de la época y las
definiciones de los mismos.

Si hay una expresión cabal de un proyecto en este sentido, es lo que se impuso como el “ajuste estructural” en América
Latina, programa que resultó de un diagnóstico de “crisis” sustancializada y que tuvo al Estado (en abstracto) como la
“causa” de los males sociales y de la economía. En realidad, fueron los objetivos de las instituciones de protección
social y del trabajo, y de los mercados internos, los que fueron discutidos prioritariamente. Luego, las
irregularidades del funcionamiento de los sistemas (previsionales, de asistencia; regímenes de promoción de
economías regionales, etc.) y de las organizaciones y agentes que participaban en su dirección, fueron el recurso
empírico para hacer creíble la crítica, permitiendo la instalación de un discurso político que delimitó el abanico de
las metas y los caminos de acción posibles y que definió las causas y las responsabilidades y delineó las
soluciones adecuadas.

La inflación de los aparatos y la burocracia estatal, su ineficiente papel como empresario, el crecimiento del costo
de la seguridad social, los consumos colectivos y las demás políticas sociales, habrían elevado los gastos de los
Estados a un nivel que sería imposible de solventar sin exceder la presión tributaria sobre el sector productivo; o
generando inflación, para financiar los mismos, siendo éstos otros motivos de alteración del funcionamiento de los
mercados. La culminación habría sido, pues, la crisis fiscal del Estado de Bienestar.

Por su parte, las protecciones de la seguridad social, las regulaciones del trabajo, los seguros de desempleo y la
expansión universal de servicios y bienes sociales, habrían operado como fuente de desestímulo para el trabajo,
alterando la disciplina y el interés por procurarse el propio bienestar. Esto estriba, a la vez, en la idea de crisis
moral, y en el supuesto de la capacidad racional de los individuos para procurarse su propio bienestar.

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Este fue el marco de la crisis de legitimidad de las instituciones de bienestar y el contexto político-ideológico del planteo
acerca de la crisis de la sociedad del trabajo, en cuyo análisis hay que desbrozar el problema del empleo, el problema del
trabajo en su sentido antropológico y el problema del sujeto y la conciencia.

En nuestro país, la dictadura de 1976-83, sentó las bases de lo que finalmente sería un nuevo Estado. La circunstancia
particular de que aquel proyecto y estos sectores sociales hayan encontrado, finalmente, eco y dirección política en un
movimiento de base popular, permitió que después de la crisis política y de hegemonía manifestada en la explosiva situación
social del 89 (cuando los sectores dominantes precipitaban el desquicio de la economía, con los llamados “colchones de
precios”) se encauzara finalmente la constitución de un Estado diferente, al que caracterizamos antes como
“neoliberal asistencialista” (Grassi, Hintze, Neufeld, 1994).

Cuestiones, problemas y soluciones

Si el diagnóstico acerca de la crisis indicaba el exceso de las regulaciones e intervenciones estatales, las
“soluciones” fueron las que se desprenden lógicamente de estos diagnósticos Estas “soluciones” conformaron ese
corpus nominado como ajuste estructural que, en síntesis, impuso la necesidad de desregulación de los mercados
(limitanto el papel del Estado en subsidios, protecciones y promociones -de sectores o economías regionales-,
controles de precios o en la producción directa de bienes y servicios); la eliminación del déficit fiscal y la reducción
del gasto público; la reforma del Estado; la privatización de las empresas públicas (tendiente a favorecer aquella
desregulación, a eliminar el déficit y a reformar el Estado); la apertura de los mercados locales (un mayor espacio al
capital internacional, flexibilizando los requisitos para las inversiones extranjeras); y la capitalización de la deuda
externa. Estas medidas “recomendadas” por el FMI y el BM fueron (y algunas continúan en agenda abierta), a la vez,
condiciones para los créditos externos, la renegociación de la deuda (cuando se puso en marcha el Plan Brady), y los
waivers que el gobierno se vio obligado a gestionar ante el FMI, aún en los años de crecimiento de la economía.

Respecto de la reforma del Estado y de las privatizaciones, se decidieron por las Leyes de Reforma del Estado y de
Emergencia Económica, fundantes de las nuevas condiciones de intervención estatal. Asimismo, la Ley de Emergencia
Económica inició la apertura y desregulación de la economía y abrió el proceso de privatizaciones, creando las condiciones
para la participación de nuevos actores en los asuntos públicos.

En este contexto se tematizaron los “problemas” (es decir, aquello que debía resolverse) que atañen, de diferente manera,
a las políticas sociales: el gasto / déficit fiscal; la pobreza; y la desocupación. Estos últimos constituyen la forma
hegemónica de expresión de la cuestión social, en tanto que el problema del déficit delimita, en parte, su
constitución política. El carácter problemático que adquirió el problema fiscal expresa la naturaleza del Estado presente y
el orden de las prioridades de sus acciones, entre las que cuenta el pago de la deuda externa, lo que a su vez justifica la
preocupación de los organismos internacionales de crédito por la solvencia del Estado deudor.

La cuestión fiscal desborda la administración y el gobierno porque fundamentalmente involucra decisiones acerca de la
asignación y distribución de recursos y acerca de la fuente de tales recursos. No obstante, fue presentado en los discursos
públicos y así quedó constituido, como un problema de administración correcta de recursos, de economía de gastos y
de contabilidad simple. Despojado, en este caso, de la parnafernalia técnica que acompañó los debates económicos a lo
largo de los años 90, la cuestión fue reducida a un dispositivo de fácil entendimiento: ajustar los gastos a los ingresos,
eliminando renglones “superfluos” del presupuesto y ahorrando en lo que no puede eliminarse, con una única excepción:
“honrar la deuda”. Tras la contabilidad simple, se diluye el problema político de la definición de lo superfluo y de los efectos
del ahorro.

Hasta la Ley de Convertibilidad Fiscal de 1991, el mecanismo más común al que apelaron los gobiernos para cubrir las
cuentas del Estado fue la emisión monetaria; de ahí, el gasto fiscal como fuente inflacionaria. Dicha Ley canceló esta
posibilidad, pretendiendo ajustar los gastos a “ingresos genuinos” (los impuestos). Sin embargo, el Plan de Convertiblidad
admitió otras dos fuentes de financiamiento: los créditos externos y los ingresos por privatizaciones. Estos últimos
debían destinarse a financiar inversiones en algunos sectores de políticas sociales aunque, de hecho, se destinaron a cubrir
los servicios de la deuda externa, cuando se efectivizó el ingreso al Plan Brady. Para idénticos fines se contraen
periódicamente, nuevos créditos específicos.

Al principio de los 90, como ahora, la dimensión del gasto público y el déficit fiscal figuraron como “causas” de la crisis
económica y social y como problema prioritario a resolver. Y, tras su solución, se desproblematizó lo que se llamó
el “costo social” o los efectos indeseados del ajuste estructura: el aumento de la pobreza, principalmente.

Que esto último se haya invertido, es decir, que las condiciones de creciente pauperización y desocupación, aún en el
momento en que “la economía crecía”, empujaran la tematización de la “cuestión social”; que el persistente aumento de la

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pobreza y la creciente de desocupación terminaran rápidamente con la ilusión del derrame, no impidió que el tema del déficit
fiscal se mantuviera como el principal problema a resolver por el nuevo gobierno, para lograr el “crecimiento económico”. A
la inversa, llevó a que rápidamente terminaran todos los esbozos de políticas de inversión pública que favorecerían la
creación de empleo (la efímera recuperación de un Ministerio de Infraestructura, reducido luego a un Plan, que no terminó
de realizarse, es un ejemplo).

Los términos de la cuestión social: Pobreza y desempleo

Si en el discurso político del principio de los años 90 en la Argentina, se problematizó el déficit fiscal, al tiempo que se
desproblematizaba (o al menos se secundarizaba) la pobreza, en la segunda mitad de la década, cuando se hizo
evidente su cristalización y alta incidencia y, fundamentalmente, cuando se instaló el desempleo, estos indicadores se fueron
incorporando como preocupaciones (al menos retóricas) al discurso político, desde entonces más matizado por la “cuestión
social”. No obstante, las conexiones discursivas entre “condiciones de vida” y “trabajo” eran extremadamente lábiles, de
modo que las políticas de asistencia a "los pobres" se definieron con total prescindencia de la relación social en la cual
personas autoválidas devienen vulnerables.

1. Como desarrolla Offe (1989: 83), el mercado de trabajo realiza la doble función de distribución de las
capacidades de los individuos en procesos de producción concretos, y de distribución de los frutos de la misma,
incluyendo a aquellos legítimamente separados del trabajo (por privilegios o por protección).

Pero además, habilita al consumo para la reproducción y es la instancia legítima para la integración por el trabajo (es
decir, hace a un modo legítimo de pertenencia), lo que supone obligaciones y también derechos generales y
específicos.

En los Estados de Bienestar maduros -donde el mercado de trabajo cubrió hasta sus límites las dos tareas de distribución
que precisa Offe- la integración se justificó en aquella condición de mayor amplitud, cual es la ciudadanía, aunque supusiera
la universalidad del trabajo para todos los miembros obligados de la sociedad (en primer lugar, varones adultos sanos). Y los
sistemas de protección social incluyeron la contingencia de “no disponer de un puesto de trabajo”, como se expresa en la
disposición del seguro de desempleo.

Estas dos circunstancias (amplitud del mercado de trabajo; amplitud de la ciudadanía social), hicieron que la cuestión social
se planteara desde el inicio de la crisis del sistema mundial como un problema del trabajo, cuando la no disposición de
puestos dejó de ser una contingencia (apenas una situación de excepción, acotada y transitoria), para establecerse con
perspectiva de largo aliento.

En la Argentina, la expansión de la protección y las intervenciones estatales siguieron la tendencia general y -más aún-
tuvieron una muy temprana expresión en la política social y de asistencia del primer peronismo. A partir de ahí, se dio
efectivamente un importante desarrollo de los sistemas de protección social, cuyo sujeto por excelencia ha sido el
trabajador. Es decir, no ligados a la expansión de la ciudadanía. Más allá de las obvias diferencias cuantitativas, esta
característica definió una diferencia cualitativa sustancial del Estado argentino respecto de los Estados de Bienestar
genuinos.

Así, la contingencia de la “no disposición de puestos de trabajo” no estuvo contemplada (no se instituyó entonces el seguro
de desempleo), por varias razones: porque el mercado de trabajo propiamente dicho (es decir, de intercambio de la fuerza
de trabajo: proletarización y asalariamiento) no tuvo la expansión y amplitud de las economías desarrolladas, pero se
expandieron y articularon otros ámbitos de producción autónoma de bienes y servicios basados en el autoempleo, el trabajo
familiar, etc. asegurando así el pleno empleo (distribución de los productores), el acceso al mercado y a los bienes y
servicios necesarios para la reproducción (distribución de la producción); y la integración (vía el reconocimiento y la
validación social). Pero, además, el trabajo, más que una capacidad cuya eventual imposibilidad de realizarse exige algún
régimen de seguro para el sujeto, se constituyó aquí como la condición dadora de derechos. La abundancia del mismo
estaba descontada.

Como fue descripto en otro lugar (Grassi, Hintze, Neufeld, 1994), aquellos incapaces de subvenir a sus necesidades de
reproducción (los legítimamente apartados del mercado de trabajo y de la producción en general -niños, ancianos,
enfermos, madres con niños pequeños- no incluidos en una unidad familiar solvente) fueron, a su vez, los clientes
legítimos de la asistencia estatal; mientras que un remanente de “válidos no ocupados” engrosó una categoría de
cuasi parias, en tanto que esta “contingencia” no era contemplada.

Sin embargo, lo característico del ciclo histórico iniciado en los años setenta también en nuestro país, ha sido la
multiplicación de impedimentos para subvenir autónomamente a las necesidades de reproducción, para cada vez más

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numerosos grupos sociales, sea por la no disposición de puestos en el mercado de trabajo, por la decadencia de la
producción autónoma y su reemplazo por un mercado informal de refugio y, aún, por las condiciones de su participación en
el mercado de trabajo propiamente dicho. Estos sectores, y sus condiciones de vida, detonaron el problema social, no por
poner en crisis el sistema de protección social, sino por estar fuera de cualquier sistema de protección en tanto que tales
condiciones no fueron contempladas como contingencias posibles. Así fueron constituidos como sujetos de la asistencia:
como “pobres”, carecientes también de todo derecho, más allá de la caridad pública. De ahí que se problematizara la
pobreza qua pobreza: como un estado ajeno a relación social alguna. Y no se problematizó el mercado de trabajo
(más allá del desempleo ‘normal’ esperable) hasta que comenzó a reestructurarse el régimen de acumulación con nuevas
exigencias, que dieron lugar a una segmentación más estricta del mismo.

Algunas dimensiones que comprende el problema del trabajo

1. Desocupación: Mirado el ciclo en el largo plazo de su realización, los indicadores muestran que el

Cuadro 5: Evolución de la población, la PEA y la ocupación. (Aglomerados urbanos) Indice base 1983: 100
AÑOS Población urbana PEA Total de Ocupados Desocupación
ocupados completos abierta
1983 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1985 104.0 105.0 103.5 102.1 131.5
1988 110.0 113.7 112.1 109.5 144.3
1989 112.2 117.0 113.3 109.3 185.0
1990 114.2 117.0 114.1 110.2 168.7
1991 116.2 120.6 118.7 115.6 156.7
1994 122.2 130.6 122.1 115.6 290.6
1995 124.2 135.5 118.7 109.0 452.5
1996 126.2 136.0 119.4 108.0 452.0
Fuente: Elaboración propia en base CEB, mayo 1997 con datos INDEC; y EPH Total aglomerados urbanos, octubre 1997.

mercado de trabajo ha sido incapaz hasta de absorber el aumento de la población, que en Argentina, como se sabe, se
mantiene en valores medios, lo que dio como corolario el desmesurado aumento de la desocupación. Pero el dato más
revelador es el que informa acerca de los ocupados completos. Estos puestos aumentaron proporcionalmente menos que la
ocupación, situación que se estableció como constante del período y se intensificó en los 90, cuando escapaba la
desocupación abierta.

2. Sobreocupación: Simultáneamente, junto a las tendencias ya descriptas, se verificó una propensión paralela al
aumento en la cantidad de horas trabajadas

Cuadro 2: Población ocupada. Intensidad de la ocupación3, según sexo.

Gran Buenos Aires. Octubre 1997

Intensidad de la Varones % Mujeres % Total %

ocupación
Subocupados 317.969 11.4 367.985 21.4 685.954 15.2
visibles
Ocupados 996.963 35.6 789.018 46.0 1.785.981 39
plenos

3 Subocupados visibles: Ocupados que trabajan menos de 35 horas y desean trabajar más
Ocupados plenos: Ocupados que trabajan entre 35 y 45 horas y ocupados que trabajan menos de 35 horas y no desean
trabajar más
Sobreocupados: Ocupados que trabajan más de 45 horas

7
 Sobreocupados 1.396.296 4 495.317 28.9 1.891.613 41

No trabajó 2.1 2.7 106.557 2.4

circunstancialme
nte
NS/NC 1.1 1.0 1.0

TOTAL 2.800.578 10 0 1.715.878 10 4.516.456 100

Fuente: INDEC-EPH

Del Cuadro 2, sobresale el porcentaje de población sobreocupada: la mitad de los varones y casi el 30% de las mujeres . Si
se relaciona esta cantidad con las 344.416 personas que declararon tener más de una ocupación (7.6% de la población
ocupada), se obtiene una idea de la intensidad en el uso de la fuerza de trabajo, porque la amplia mayoría trabajaba más de
45 horas en un único puesto. Los estudios específicos corroboran esta tendencia: la Encuesta de Indicadores Laborales del
Ministerio de Trabajo de fines de 1997, registraba un incremento del 6.7% en las horas trabajadas, comparando el mes de
noviembre de ese año respecto del anterior.

La tendencia indica que hay cada vez más personas, que durante más tiempo de su vida y en jornadas más
extensas4, están en actividad; una parte está efectivamente ocupada, y otra está simplemente disponible para los
puestos que escasamente se creen. Esto a pesar de este otro dato: en 1997, el 25.7% (1.159.794 personas) buscaba otro
trabajo o estaba dispuesto a trabajar más horas: 350.000 porque estaban subocupados; para el resto, cabe suponer algún
“malestar” con el que tenía, como puede ser la situación de precariedad o un ingreso insuficiente.

3. Precariedad: Durante el período anterior, la dimensión del “trabajo en negro” (por fuera de las pautas legales) y, en
general, la dimensión de la economía informal, daban la pauta de las condiciones de desprotección social de las clases
trabajadoras y de la precariedad de los lazos laborales. A lo largo de la década, se dieron dos situaciones simultáneas
que engrosaron los datos de la precariedad: la continuidad del “trabajo en negro”; y la proliferación de los contratos
temporarios, a término y de prueba, instituidos legalmente bajo el señuelo de la promoción del empleo . Hacia el final
de los 90, se contabilizaban más de quince modalidades de contratación temporaria instituidas por la Ley Nacional de
Empleo, la Nueva Ley de Contrato de Trabajo y la Ley de Promoción del Empleo, a los que se añadió el “período de
prueba”, que supone todo nuevo contrato; las pasantías y contratos de aprendizaje, etc. Esto se modificó en parte con la
reforma de 1998, que eliminó los llamados ‘contratos basura’, pero extendió el período de prueba y, en la misma
dirección, con la del 2000.

En julio de 1997, junto con los anuncios en la caída de la desocupación, se informaba que el costo laboral unitario había
bajado, desde la convertibilidad, un 29 por ciento. A pesar de eso, señalaban los funcionarios, se observaba un mayor
número de ocupados no registrados en la seguridad social: la tasa de no registro había alcanzado el 36% en octubre de
1996, según un Informe de la Secretaría de Seguridad Social, elaborado con datos de INDEC (Clarín, 18 y 20/7/97) y en
mayo de 1997 la misma trepó al 38.1%, según la EPH-INDEC. El empleo no registrado subió once puntos, al pasar del
27.6% en 1990 a los valores de 1997. Como esto sucedió simultáneamente a la institucionalización de formas contractuales
flexibles, se puede hipotetizar que el sustrato ideológico que se expresaba en la falta de voluntad política para
imponer regulaciones y límites mínimos a la sobreexplotación, sumada al condicionamiento del desempleo y al
afianzamiento de una ideología favorable al “trabajo a cualquier precio”, efectivizaron de hecho los ajustes del
mercado laboral a partir de una pauta de máxima debilidad de los trabajadores para negociar sus condiciones de
empleo.

En mayo de ese año, el Ministro de Trabajo informaba que en los nuevos convenios firmados en 1997 (la mayoría de ellos
por empresa: el 80%), se acordaban cambios en la jornada de trabajo según la necesidades de la empresa. En poco
menos de la mitad de los casos se estableció que el salario se ajustaba por rendimiento y casi en un 30% quedó acordado
que las vacaciones se podían fragmentar a lo largo del año.

Respecto de la duración del contrato, el Ministerio informó también que del total de asalariados, en abril de ese año, el 18%
tenía un contrato temporal. Considerando solamente los nuevos empleos, el 80% eran de duración predeterminada. El caso
más llamativo lo constituían los contratos de prueba (tres meses, extensivos a seis): el 11% de la fuerza laboral estaba “a
prueba”. Ese tipo de acuerdos habría aumentado 550% en un año. Según la autoridades, “Las altas tasas de entrada y
salida estarían indicando su uso como modalidad promovida”. En paralelo con el aumento de las contrataciones

4 Se puede agregar un dato: según Ernesto Kritz, en Argentina, en el sector se trabaja, en promedio, 51 horas semanales,
más que en los países con una legislación laboral y social progresista, y más que en los países del sudeste asiático (Corea,
Hong Kong y Singapur). (Clarín, 9/3/98).

8
temporarias, se redujeron los empleos por tiempo indeterminado: en el mismo lapso de un año, las empresas tenían
8% menos de empleados fijos.5

5. Nivel y distribución del ingreso

Las condiciones de trabajo son contraparte de las condiciones de vida, tanto porque tienen que ver con la capacidad del
sujeto de disponer de su tiempo de vida, como por ser determinantes de las condiciones de reproducción material. Como
señalé al inicio de este ítem, el trabajo es fuente legítima de generación de ingresos para el sostenimiento de los
hogares, lo que significa que también provee parte importante de los recursos simbólicos de constitución de la
identidad de las personas. En nuestro país, además, amalgamó la identidad política a lo largo de más de cuatro décadas.

Cuadro 3: Gran Buenos Aires. Evolución de PEA, el empleo y la pobreza

MES/AÑO PEA EMPLEO DESOCUP SUBOCUP HOGARE HOGARE

RELEVA- ACION ACION S S
MIENTO DEBAJO DEBAJO HOGARES
DE LP LI NBI
1989- 41.9 38.6 7.6 8.5 19.7 4.9 16.1
MAYO 40.8 37.9 7.0 8.0 38.2 10.5 17.0
OCTUBRE
1990- 40.9 37.1 8.6 8.4 33.6 9.2 16.2
MAYO 40.3 37.9 6.0 8.1 25.3 3.9 15.8
OCTUBRE
1991- 40.9 38.1 6.3 7.7 21.8 4.0 15.1
MAYO 40.8 38.6 5.3 7.0 16.3 2.4 15.1
OCTUBRE
1992- 41.4 38.6 6.6 7.6 15.1 2.3 14.4
MAYO 41.7 38.9 6.7 7.3 13.6 2.5 14.1
OCTUBRE
1993- 44.2 39.5 10.6 8.2 13.6 2.9 13.7
MAYO 43.3 39.1 9.6 9.1 13.1 3.2 13.1
OCTUBRE
1994- 43.4 38.6 11.1 10.2 11.9 2.6 15.5
MAYO 43.1 37.4 13.1 10.1 14.2 3.0 14.0
OCTUBRE
1995- 45.9 36.6 20.2 10.7 16.3 4.3 12.1
MAYO 44.2 36.5 17.4 12.6 18.2 4.8 11.5
OCTUBRE
1996- 43.5 35.6 18.0 12.6 19.6 5.5 12.0
MAYO 44.9 36.5 18.8 13.8 20.1 5.5 12.6
OCTUBRE
1997- 45.0 37.4 17.0 12.7 18.8 4.1 10.7
MAYO 45.1 38.7 14.3 13.0 19.1 (*) 6.0 (*) -----
OCTUBRE
1998- 45.6 39.2 14.0 13.2 18.9 (*) 5.3 (*) -----
MAYO ------ ------ ------ ------ 18.9 (*) 6.9 (*)
OCTUBRE
Fuente: INDEC-EPH
(*) Son datos provisionales reconstruidos con información de INDEC divulgada por el Ministerio de Economía, en
Clarín, y 10/3/99.

El Cuadro 3 es una síntesis de la situación en los años noventa en uno de los aglomerados urbanos más densos, como es el
Gran Buenos Aires: la proporción de hogares que no obtiene ingresos suficientes para cubrir una canasta básica de
consumo se estabilizó cerca del 25%. Entre éstos, no cubren sus necesidades alimentarias alrededor del 6% de estos
hogares. Es presumible que entre quienes los componen haya desocupados, subocupados, salarios muy bajos o se
combinen estas condiciones. Si a ellos se suman los hogares con necesidades básicas insatisfechas, la pobreza, en mayo

5 El Informe del Ministerio de Trabajo es citado por Clarín, 25/5/97.

9
de 1997, alcanzaba al 33.6% de los hogares del GBA. Y los problemas de trabajo que son posibles de registrar por medio de
una encuesta masiva, al 27%.

Respecto de la relación empleo-ingresos, vale la pena una última referencia. Uno de los argumentos más esgrimidos, alude
al costo del trabajo en la producción, lo que restaría competitividad a la economía y desestimularía el crecimiento del
empleo. Según el informe acerca de la evolución de la industria argentina incluido en el Boletín Techint 287, los costos
laborales ajustados por productividad, considerando la disminución de los aportes patronales en 1997, cayeron alrededor del
15% (Informe, Boletín 287: 49). Idéntica tendencia corroboraba el Ministro Caro Figueroa; según él:

“El costo laboral unitario presentó una caída del 29.1% entre 1991 y mayo de 1997. Esta reducción [...] se debió [...] al
incremento en la productividad laboral, [y] a la reducción de costos no salariales asociados al trabajo”.6

El efecto social de la desaceleración de la inflación finalizó en el 1993, cuando ya se había definido el nuevo régimen social;
entonces, la situación socioeconómica se estabilizó en condiciones de mayor regresividad respecto de la década del
ochenta.

En cuanto a la distribución de los recursos, la mayor desigualdad social en que culmina el proyecto neoliberal se
expresa en la imposibilidad de amplios sectores de asegurar su reproducción, incluidos aquellos que participan de
los sectores más relegados de la economía “formal” o en la seguridad social. Esto expresan los índices de
“pobreza por ingreso” (LP y LI).

A la vez, la mayoría de los diagnósticos coincide en que no es posible esperar un aumento de la producción que
expanda suficientemente la demanda de empleo para absorber la sobreoferta de trabajo. Sin embargo, se advierte un
déficit importante de bienes y servicios colectivos, que van desde infraestructura, pasando por viviendas, hasta educación y
recreación, que no son atendidos y que hacen presumir una demanda solapada de trabajo socialmente necesario que
no es esperable que el mercado canalice de motus propio.

En conclusión, aquellas tareas de distribución de la fuerza de trabajo disponible y de los recursos, que en el capitalismo se
espera que se realicen vía el mercado de trabajo, no se cumplen de manera satisfactoria.

Por último, respecto de la extensión del tiempo de trabajo que se expresa, tanto en la jornada de trabajo (sobreocupación),
como en el tiempo que las personas permanecen en el mercado a lo largo de sus vidas. Esto indica, en su faz más
evidente, que el mercado no realiza una distribución equitativa de la fuerza de trabajo, ni un uso discriminado de la misma,
sin restricciones normativas que lo ordenen. Pero por otro lado, plantea un problema a los términos en que, eventualmente,
se resuelve la cuestión de la integración social y la calidad de la misma; cuando, por necesidad o elección, se impone el
modelo de una larga vida ofrecida (y ofrendada) al trabajo.

El dilema ante el desempleo

El problema del empleo se planteó en términos de un dilema: más puestos y peores condiciones (la “solución
norteamericana”); o preservar las condiciones de protección y no crear puestos (según la situación en Europa continental).
En cualquier caso, en estos países el debate se desató en relación directa con el problema del desempleo.

En el caso de en los nuestro país -aún noventa-, la realidad de referencia, a partir de la cual se planteó inicialmente la
cuestión del trabajo, no fue la desocupación abierta, sino la ocupación por fuera de los marcos legales vigentes (el
empleo en negro y la precarización). Esto abrió el debate respecto de la flexibilización antes de que estallara el
desempleo abierto y cuando la situación real contenía ya las condiciones que se proponía legalizar. Desde un punto de vista
estricto, en los primeros años, la desocupación abierta era presentada como
una amenaza futura, en la disputa política por las reformas laborales; y el “trabajo en negro” era significado como la muestra
del autoajuste del mercado. Como se vio, con la estabilización económica y el éxito inicial del plan de convertibilidad, el
desempleo abierto formó parte visible del problema, en tanto que el empleo por fuera del marco regulatorio ya modificado no
se superó.

Estas condiciones de instalación del problema del empleo expresaron también la orientación de las “soluciones”,
inclinadas a aceptar las condiciones en que se “autoregulaba” el mercado, mucho más que a incorporar posibles nuevas
formas de compromiso social, superadoras de aquellas expresadas por el devastado Estado populista.

6 “Signos de mejora”, por Armando Caro Figueroa: Clarín Económico, 20/7/97.

10
Así, mientras alcanzaban amplia difusión los problemas de empleo en los países centrales, dando cuenta, entre
otras cosas, de las negociaciones abiertas y los ensayos sobre reducción de la jornada laboral, acá se abría la
polémica por la rebaja de los salarios.7

De todas maneras, no ha sido la coherencia argumental lo que caracterizó el debate sostenido en torno al problema del
empleo durante este período, sino que lo común fue que en los mismos ámbitos se sostuvieron fundamentos poco
congruentes entre sí.

A diferencia de la definición de la pobreza como un estado en el que se hallan las personas, constituidas así como
pobres, el desempleo es, inicialmente, un problema de la economía; por eso, los desempleados cuentan
secundariamente o como conflicto potencial.

Así, el desempleo se entendió como un problema estructural de las nuevas condiciones de la producción
globalizada (universal y, por derivación, ajeno a la responsabilidad directa). Y, simultáneamente, la posibilidad de una
expansión en el empleo ha sido entendida como variable dependiente del crecimiento económico, por lo que se esperaba el
“derrame” de puestos, igual que se esperaba el “derrame” de la riqueza. Este último haría crecer la demanda de trabajo
como un proceso natural de ajuste, siempre que no existieran regulaciones y rigideces que desnaturalizaran el mercado. Por
eso, las funciones del Ministerio de Trabajo se redefinían en términos de su contribución al funcionamiento correcto de la
economía.

Luego, se trate de un problema estructural o de un problema coyuntural, el factor “manipulable” que permitiría mejorar
la situación del empleo, era el trabajo mismo: el requisito en ambas situaciones era eliminar las regulaciones y rigideces en
las relaciones laborales y en la gestión del trabajo. La “flexibilidad” es al mercado de trabajo, lo que la desregulación y
la apertura son a la economía en general.

En términos muy agregados, la definición de las políticas se hizo sobre ciertos consensos: la necesidad de disminuir el
riesgo de las empresas, para hacerlas más proclives a incluir nuevos trabajadores, bajando el “costo laboral”
(salarios, cargas sociales, aportes previsionales); la de favorecer la rotación de la mano de obra, eliminando la
rigidez de los contratos y los costos del despido (así, se reemplazaron las indemnizaciones por un sistema de
autoahorro de los empleados); la necesidad de flexibilizar la gestión del tiempo de trabajo (jornada, vacaciones,
etc.) en favor de un uso más adecuado a las necesidades estacionales de la producción de la empresa 8;

Las propuestas de flexibilización de la gestión del tiempo de trabajo, son el ejemplo de la contraposición entre mayor
productividad del capital (en la dimensión objetiva del proceso) y la menor autonomía del trabajador en la gestión
de su propia vida. De igual forma, el dilema “trabajo / calidad del puesto” expresa la contraposición entre
supervivencia y autonomía, en el nivel del mundo de la vida.

Como recuerda Thompson, el control del tiempo, siendo parte de la racionalidad de la producción capitalista industrial, que
necesitó hacer calculables los factores de producción, requirió un profundo cambio cultural para imponer la disciplina horaria
y fue luego un recurso del obrero para limitar la explotación. En esta tensión hay que inscribir los cambios en las
modalidades de gestión de la fuerza de trabajo que, en nuestro país, incluyeron en las propuestas de flexibilización, y no
únicamente en la dimensión objetiva del proceso de producción; al menos si hay fuerzas sociales que consideran valorable y
posible resistir a una mayor colonización del mundo de la vida por los imperativos de la acumulación.

Las definiciones del problema

Como se adelantó, las conexiones discursivas entre trabajo y pobreza eran, en la argumentación política y en las
justificaciones técnicas, extremadamente lábiles. Así, en el debate corriente se definió a la pobreza por las carencias de

7 Iniciada por Funes de Rioja y referida a la empresa Aluar, se sumaron a ella Enrique Rodríguez, entonces Ministro de
Trabajo (Clarín, 15/12/93); el sindicalista West Ocampo (Clarín, 27/12/93) y el investigador Jorge Schvarzer. Esta
propuesta luego se materializó en numerosos acuerdos por empresas (YPF, Alpargatas, algunos bancos, algunas AFJP).
Asimismo, aunque la UIA no hizo suya propuestas de esta naturaleza (algunas empresas consideran contraproducente la
reducción de salarios (Techint, Pérez Companc, etc.) su titular en 1995 (políticamente cercano al gobierno) Jorge Blanco
Villegas, manifestó su posición personal favorable a la baja de salarios. (La Nación, 31/7/95). Por su parte, la Unión
Argentina de Entidades de Servicios incluyó esta posibilidad, negociada por empresas, entre las medidas posibles para
combatir el desempleo. (La Nación, 30/7/95).
8 Es claro que esto redundaría en un aumento de la productividad del trabajo por un uso más adaptado a la demanda
inmediata; pero, entre otras cosas, por eso mismo no parece esperable que ocasione un aumento de la demanda de trabajo.

11
los sujetos (carenciados, los NBI); es decir, por sí misma y según atributos. Es decir, desde el “sujeto pobre” y según lo
que le “falta”; por lo que las descripciones terminaron siendo equivalentes a la cantidad y diversidad de pobres, cuyo
número varía según las carencias que combinen las definiciones expertas. Respecto de la política, si el problema
se define por la carencia, la acción para remediar la situación es la provisión de los bienes y ciertos recursos
básicos faltantes, como el alimento, o la educación, o la capacitación, o el poder (empowerment) y, al final, ante
todo, el trabajo.

La problematización del trabajo, por su parte, vino derivada, inicialmente, de la alta incidencia del “empleo en negro”
(fuera de la legalidad); y del “desempleo” abierto en la segunda mitad de los 90. Estos problemas del trabajo
encontraron expresión en dos tipos de discursos, a la larga complementarios: el discurso económico dominante
produjo la "teoría del autoajuste del mercado" y la de la "adaptación de la fuerza de trabajo" a sus condiciones, por
sobre cualquier consideración del sujeto. La exigencia de menores costos de este factor, para mejorar la
competitividad argentina en el mercado global, explicaba, justificaba o requería, alternativamente, la más amplia
disponibilidad y flexibilidad de la fuerza de trabajo.

Por su parte, el discurso moral que hace del trabajo en abstracto una condición de humanización del sujeto,
constituyó a la desocupación en problema social, en el supuesto de que “la falta de trabajo” sería la causa de los
problemas de exclusión social. Esta línea llevó a priorizar la ocupación a cualquier precio y en cualquier condición,
porque "trabajar es lo primero” desde ese punto de vista; y el trabajo devino, así, en un bien escaso y en recurso de
la asistencia y en requisito de transferencias monetarias en el marco de los planes respectivos.

En el primer caso, se diluye el sujeto detrás del "factor trabajo"; en el segundo, la “dignificación del sujeto por el
trabajo”, diluye la relación social en la cual éste se emplea en la producción y circula en el mercado, y transforma el
trabajo socialmente necesario, en "necesidad de trabajar para el sujeto”.

Aunque en tensión, estas formulaciones resultaron complementarias en una coyuntura de alta desocupación, porque cuando
el trabajo se esencializa, la ocupación del sujeto en un puesto, resulta una prioridad, antes que las condiciones bajo las
cuales se establece la ocupación.

Constituido el trabajo en un recurso escaso, permitió producir, a la vez, una relación de virtual conflicto horizontal:
ocupados versus desocupados; trabajadores en negro y desprotegidos versus trabajadores estables protegidos por
la seguridad social; ocupados versus excluidos; etc.; la puesta en el juego de la competencia por recursos
“escasos”, de los puestos de empleo en general, y de los puestos de mayor calidad (con estabilidad, seguridad
social y mejor salario) en particular.9

Buena parte de las referencias a la “capacidad redistributiva de las políticas sociales” y la “equidad social” se
entienden dentro de este limitado horizonte de sentido.

Como consecuencia de este marco interpretativo y junto con la consideración de la protección y la estabilidad como
privilegios, se invirtió el razonamiento acerca de la desprotección de los desocupados.

“hay más desempleo donde hay más protección...” y “...el problema de la protección del trabajo es que protege a
los que tienen empleo y no a los desocupados”. (Guillermo Calvo explicó desde Washington: Programa Hora Clave,
Canal 9, 13/7/95).
Desde el punto de vista social, se desprende lógicamente que lo que constituye propiamente un problema es la
ausencia de sistemas universales y de previsiones ante la contingencia del desempleo en la que pueden
encontrarse los grupos sociales. ¡!!!!!!! Sin embargo, al constituirse el trabajo en una necesidad y al ubicarse la causalidad
inmediata de falta de puestos de empleo en el costo y la inflexibilidad del uso del trabajo derivada de la legislación
protectora, el problema social fue subsumido en el problema legal, transformándose éste en la llave de los puestos (sin
condiciones).

Así, el Ministro de Trabajo Enrique Rodríguez explicaba que la “...filosofía que ubica el derecho al empleo como uno de
los principales derechos humanos...” obliga a que, para que todos realicen este “derecho” con una “protección

9 El dirigente empresario Eduardo Escasany, Presidente de ADEBA, dice lo mismo en un lenguaje más llano y directo:
“[en] el tema de la reforma laboral (...) se está contrapesando el derecho del trabajador y del que no trabaja. El
desempleado tiene derecho a trabajar, entonces si nosotros le damos demasiados derechos al que trabaja, cuando uno
tiene que tomar decisiones sobre un proyecto de inversión va a elegir una combinación donde haya menor cantidad de
gente posible”. (reportaje de Clarín, 24/5/98).

12
mínima”, haya que reducir los privilegios de los ocupados, cual era el objetivo de la Reforma Laboral de entonces.
(Clarín, 10/5/93).

La situación de los desocupados desprotegidos se trastocó en el problema del exceso de protección del trabajo, y el empleo
por fuera de la legalidad dio lugar al problema de la rigidez de las leyes.

En los últimos años, se hizo un lugar común la referencia a la “fragmentación” de la clase trabajadora, como un “dato” o una
constatación de un fenómeno que automáticamente habría emergido de las nuevas condiciones de la producción. Pero son
escasas las referencias al trabajo social y cultural por inscribir tal fragmentación en categorías que refuerzan una
representación fragmentada de los intereses y de la conciencia10.

Antes, un término se impuso en el lenguaje técnico, político y académico: la “equidad distributiva” suplantó el debate
sobre la “igualdad social”, que desapareció como supuesto y como expectativa tras la “heterogeneidad”; y la
“libertad” anuló el problema de la “autonomía” del sujeto cuando se constriñó al mercado 11.

La orientación de las políticas

En conjunto, estas transformaciones se correlacionaron y tradujeron en una política de Estado que comprometió:

• La organización y gestión social del trabajo en el mercado respectivo;

• Las regulaciones políticas para la disposición del trabajo y la autonomía del sujeto del trabajo,
• Las condiciones de protección y previsión que atañen al sujeto del trabajo, incluyendo a quienes quedan excluidos
del mismo por deficiencias del propio mercado (baja performance de la economía) o por su dinámica excluyente
(reconversión productiva, desarrollo del llamado “cuarto sector”);

• Las condiciones de protección de quienes no participan de la esfera del trabajo por mecanismos sociales de
exclusión legítima (niños, ancianos, enfermos; o quienes tienen otras ocupaciones, como estudiar o la atención del
grupo doméstico).

El cuerpo normativo socio-laboral no sólo se materializó en las reformas respectivas, sino que se mantuvo en permanente
revisión, hasta la reforma producida por el gobierno de la Alianza. Pero no son únicamente estas normas generales las que
instituyen nuevas reglas para el empleo, sino un a amplia normativa que incluyó decretos, modificaciones transitorias, etc. a
nivel de las formas de contratación, los beneficios adicionales al salario, las condiciones de negociación colectiva, etc.
(Grassi, 1999; Salvia et.al.,2000). La política respectiva, a su vez, estuvo signada por un objetivo adaptacionista a las
necesidades y condiciones del mercado de trabajo. No obstante no formalizó al conjunto de la fuerza laboral, aún en un
marco precario y fue contradictoria con el objetivo del reentrenamiento laboral para nuevas condiciones técnicas de
producción.

Los términos que dominaron el debate político por las reformas laborales, fueron los de “desregulación” y
“flexibilización” laboral. Se trata, sin embargo, de término equívocos, ya que las condiciones de empleo se hicieron más
rígidas e inflexibles para el sujeto, cuya vida está más rígidamente regulada aunque sea por la mayor dependencia respecto
del ingreso, que estrecha los márgenes de libertad cuando ninguna norma formal regula el “contrato de palabra”.

Respecto de las previsiones (ante avatares del mercado y de la vida) el propio “seguro por desempleo” (instituido en 1991),
se asistencializó en las medidas prácticas que se tomaron y en el lenguaje de quienes fundamentaban discursivamente las
decisiones respectivas

La reforma previsional que se hizo sobre el diagnóstico de la parcialidad del viejo sistema y del peso de las
jubilaciones en los gastos fiscales tuvo, en realidad, como primer objetivo la apertura de espacios de valorización al
capital (que necesitaba el modelo económico implementado desde 1991) y el resultado fue la conformación de un

10 El decreto 1334, de julio de 1991, prohibió la indexación de salarios e instauró los aumentos por productividad. Se
discutía también una nueva ley de negociaciones colectivas, que habilitara los convenios por empresa. El entonces
Secretario de Trabajo decía: “El mercado necesita organizaciones representativas de los trabajadores, capaces de asumir
el fin de la homogeneidad de los intereses de los asalariados”. (Página 12, 19/10/91).
11 Por si faltaran “pruebas” acerca de este cambio de sentido: la propuesta de fraccionar las vacaciones según las demandas
estacionales de trabajo cuando se discutía la nueva Ley de Empleo, se planteaba como “libertad vacacional”.

13
mercado de capitales sobre la base del ahorro social forzoso de la masa de trabajadores, cuyos beneficios son de
apropiación privada por parte de las Administradoras. Luego, empeoró el peso fiscal proporcional de la seguridad social,
al restringirse los ingresos al Estado. Y no mejoró la cobertura, dado que el sujeto de la eventual protección cambió en
términos de la identidad social que constituye (el individuo ahorrador, titular de una cuenta), pero no en términos de la
relación con el mercado de trabajo, en tanto que su “capacidad de ahorro” está supeditada al mismo. Es decir, que la
reproducción en el período de retiro sigue atada al trabajo formal, en un marco en el que éste se retrajo y empeoraron las
condiciones del empleo.

Las políticas de asistencia social a la pobreza (de mayor alcance en el período) se canalizaran por instancias de gestión
ad hoc (Secretaría de Desarrollo Social; Ministerio de Acción Social) separadas de aquellas correspondientes a las
llamadas “políticas de promoción del empleo”, mayormente canalizadas vía el Ministerio de Trabajo. Sin embargo,
éstas no pasaron de ser “ políticas de asistencia a los desempleados y pobres” y estuvieron
explícitamente inhibidas de toda incidencia en la dinámica del mercado de trabajo, tal como figura en los documentos
oficiales.

En materia de asistencia, también adquirió significación el impulso dado desde el Estado, al desarrollo de la filantropía y a
la tercerización (vía organizaciones de la sociedad) de una parte de la asistencia. El llamado Tercer Sector está lejos
de ser el resultado espontáneo de "la reacción solidaria de la sociedad ante el retiro del Estado".

Así, si la “seguridad” supone un estado de menor indefensión ante los avatares biológicos y sociales de la vida
como componente estructural de las relaciones en una sociedad, tanto las reformas propiamente dichas como el estado
de inestabilidad de las nuevas normas, siempre pasibles de ser ajustadas, expresan y reproducen una estructuración
diferente de tales relaciones, en la cual ese componente perdió sentido: no hay “seguridad social” desde este punto de vista.

Si los derechos ligados al trabajo constituyeron en un tiempo un contexto de garantías no “negociables cada vez”, se
impuso una legalidad efímera en la que el propio principio de intangibilidad del salario perdió vigencia de hecho y
de derecho. Los componentes del salario adquirieron carácter de “beneficio”, lo que los vuelve volátiles,
discontinuos, manipulables y discrecionales; y, en última instancia, está siempre presente la posibilidad política de
que aquel contexto de garantías sea derogable por decreto.

Respecto de las condiciones discursivas hegemónicas en que se discutieron estos temas, que opuso “técnicos eficientes” a
“políticos clientelísticos”, condujo a que la propia formación del campo de estudio de las políticas sociales, en el
momento en que impulsaban las reformas de los sistemas de seguridad social y de la legislación protectora del
trabajo, se hiciera con el predominio de una línea que asumía en buena medida los criterios metodológicos de la
crítica neoliberal a la política social: autocentrada en cada sistema y preocupada por el problema del déficit de
financiamiento de los mismos. Producidas las reformas, la política social se equiparó a las políticas de asistencia a la
pobreza y al desempleo. Si bien paulatinamente se dio un proceso reflexivo que establece una relación más sistemática y
orgánica entre trabajo y condiciones de vida y su relación con la política social, presente en la propia ideología de la Alianza,
la política de Estado sigue el mismo derrotero y avanza en un sentido que hace más constrictivo el espacio de acción de la
política democrática.

Si en los 90, la Secretaría de Desarrollo Social fue la estructura institucional más representativa de la política social
asistencializada, su transformación en Ministerio en el nuevo período parecía jerarquizarla. Sin embargo, el eje de
esta política estatal se trasladó al Ministerio de Trabajo. No porque haya cambiado el sentido de la política laboral o porque
se vislumbre alguna activa política de empleo, sino porque los Planes Trabajar son la respuesta (asistencial) a lo que
quedó instalado como el principal problema social: la desocupación. Es lo que se “ofrece” y es también la principal
demanda en buena parte de los conflictos sociales diseminados a lo largo del territorio nacional, por lo menos
hasta la crisis de agosto.

La reintroducción del sentido político de la política social (como sentido general que se expresa en el conjunto de la política
de Estado), permite entender que estas formas asistenciales son parte de un orden político-estatal que resultó de la
desestatalización de la cuestión social. Esta ya no es “cuestión de estado”, sino como problema de seguridad y orden
público. Por eso el flamante Ministerio de Desarrollo Social no acierta a definir acciones coherentes y continuas: en materia
de asistencia eventual cualquier propuesta o ninguna es factible. En un sentido, no hay propiamente una política social
porque no hay un estado social: este es una estructura institucional que procesa políticamente la cuestión social,
en dirección de una solución política de la contradicción que supone la libertad y la desposesión. El Estado social
es un estado de clases; el Estado que resultó de las sucesivas crisis en la Argentina es un estado clasista, no un
estado débil.

El informe de la Comisión sobre lavado de dinero en la Argentina desentraña la madeja de los mecanismos del poder
económico-político. Es necesario desentrañar la trama del discurso y la estrategia política que desacredita a la política y a

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los políticos como generalidad, contribuyendo a una mayor inercia de una ya raquítica “mano izquierda” y favoreciendo,
ahora, lo que vuelve a parecerse a una Estado faccioso y autoritario.

Por fin, la historia es muy reciente como para que haga falta reseñarla. Aunque en un contexto social diferente, los temas
que ocupan el debate político son en esencia los mismos que aquellos que estuvieron presentes a lo largo de los 90 y los
cursos de acción se decidieron, al final, por los mismo carriles que en aquel período. Paradojas de la política argentina, los
mismos funcionarios “en contra” de los cuales se delineó buena parte de la estrategia electoral de la Alianza, volvieron para
profundizar, al fin, la misma reforma (transformación) del Estado. La ley del déficit 0 no es sólo una ley coyuntural y, más
que la de Emergencia Económica y la de Convertibilidad Fiscal (del 90 y 91, respectivamente) pone en blanco sobre negro
la naturaleza del Estado que se fundaba con aquellas: los recursos institucionales de este Estado recortan el margen de
maniobra de la política y definen los ámbitos y alcances de su propia intervención: frente chantaje de los especuladores
financieros que ahora juegan el papel de los “formadores de precios” del período inflacionario imponiendo tasas de interés
usurarias, no existe ni se insinuó una ley que limite sus pretensiones, pero la Ley del Déficit 0 y Ajuste Fiscal 12 es la última
estocada a la intangibilidad del salario.

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Título VI
Régimen de equilibrio fiscal con equidad
Artículo 10: sustitúyese el artículo 34 de la Ley 24.156, el cual quedará redactado de la siguiente forma: "Artículo 34: a los fines de
garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las
jurisdicciones y entidades deberán programar, para cada ejercicio, la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las
normas que fijará la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas
presupuestarios y de tesorería, excepción hecha de las jurisdicciones del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público que
continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el 16 de la ley 16.432, en el artículo 5, primer párrafo de la Ley 23.853 y en el
artículo 22 de la Ley 24.94 6, respectivamente. Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos
rectores en la forma y para los períodos que se establezca. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá
ser superior al monto de los recursos recaudados durante éste. Cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para
atender a la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad
del Sector Público Nacional, de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará
a los créditos respectivos en la proporción que resultara necesaria a tal fin y se aplicará, incluso, a los créditos destinados a atender el pago
de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones,
pensiones, así como aquellas transferencias que los organismos y entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La
reducción de los créditos presupuestarios que se disponga de acuerdo con lo previsto en el presente artículo importará de pleno derecho la
reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuera su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones
familiares, jubilaciones y pensiones. Estas últimas en los casos que correspondiere. Las reducciones de retribuciones se aplicarán
proporcionalmente a toda escala salarial o de haberes según corresponda. La presente norma es de orden público y modifica, en lo
pertinente, toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos
irrevocablemente adquiridos en su contra.
Artículo 16: el Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Recursos Humanos, en lo que fuera materia de su
competencia serán las autoridades de aplicación de la presente ley.
Bibliografía

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DANANI, Claudia: “De la heterogeneidad de la pobreza a la heterogeneidad de los pobres. Comentarios sobre la
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Social y Política. Hegemonía y poder: el mundo en movimiento. Eudeba, Buenos Aires, 1998

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Reseña biográfica Estela Grassi

Doctora en Antropología de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA; Antropóloga egresada de la Pontificia Universidad
Católica de Lima; Licenciada en Trabajo Social, egresada de la Universidad Nacional de Misiones.

Cargos actuales: Profesora Titular Regular por concurso de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA; Profesora de la
Maestría en Política Social, Secretaría de Posgrado de la Facultad de Ciencias Sociales; Investigadora en el Instituto Gino
Germani. Secretaria de Investigación de la Universidad Nacional de General Sarmiento.
Investiga temas de política social, trabajo y procesos político-culturales.

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