ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y BUROCRACIA

Editorial
“Original”
San José
Editorial
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SEGUNDA PARTE
Editorial
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San José
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Editorial
“Original”
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Editorial
“Original”
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San José
Editorial
“Original”

MODELOS DE
San José
Editorial
“Original”

GESTIÓN PÚBLICA
San José
“Original”
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Editorial
“Original”
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Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José

CAPÍTULO 5
Editorial
“Original”
San José

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA

Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial

CAPÍTULO 6
“Original”
San José
Editorial

BUROCRACIA – ESTADO DEL BIENESTAR - CRISIS

“Original”
San José
“Original”
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Editorial
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Editorial
“Original”
CAPÍTULO 7
LA REINVENCIÓN DEL GOBIERNO
San José
“Original”
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Editorial
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Editorial
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CAPÍTULO 8
NUEVA GERENCIA PÚBLICA
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Editorial
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Editorial
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CAPÍTULO 9
MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
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San José
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CAPÍTULO 10
Editorial
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San José
GOBERNABILIDAD - GOBERNANZA
Editorial
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San José
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Editorial
“Original”
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Editorial
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FREDDY E. ALIENDRE ESPAñA ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
BUROCRACIA
Editorial

CAPÍTULO 5
“Original”
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Editorial
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Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y BUROCRACIA
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
“A los ignorantes los aventajan los que leen libros,
Editorial
“Original”
a éstos, los que retienen lo leído,
San José
“Original”
a éstos, los que comprenden lo leído,
San José
Editorial
a éstos, los que ponen manos a la obra.”
“Original”
San José -Proverbio hindú
Editorial
“Original”
San José
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Editorial CONTENIDO
“Original”
San José 1. ¿Qué es la Administración Pública?
Editorial
“Original” 2. Max Weber y la Burocracia.
San José
“Original” 3. La Burocracia como modelo de gestión
San José
Editorial
“Original”
4. Disfunciones de la Burocracia.
San José
Editorial
5. Críticas al Modelo Burocrático.
“Original”
San José
6. Burocracia más allá de Weber.
“Original”
San José
7. Burocracia y modernización.
Editorial
“Original”
San José
Editorial Al terminar de estudiar este capítulo podrá:
“Original”
San José √ Diferenciar la doble acepción del término administración pública.
“Original”
San José √ Justificar la aplicación del modelo burocrático en el Estado.
Editorial
“Original”
San José
√ Describir las características del modelo burocrático de Max Weber.
Editorial
“Original”
√ Distinguir las disfunciones de la burocracia.
San José
“Original”
√ Burocracia más allá de Weber.
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original” 1. ¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
San José
“Original”
San José
Editorial
“Original”
La palabra administrar viene de las voces latinas “ad” que denota la preposición a, y
San José
Editorial
ministrare que significa servir. Muchas definiciones se han dado del verbo administrar, así
“Original”
San José
por ejemplo se dice que administrar es gobernar, regir, dirigir, cuidar, manejar los negocios
“Original”
San José
públicos o privados.
Editorial
“Original”
San José
Editorial La palabra “Administración”, empleada en su acepción más amplia, significa toda actividad,
“Original”
San José pública o privada, ordenada para alcanzar fines humanos, sean o no económicos, y también el
“Original”
San José conjunto de entidades u órganos que la ejercen. Se la usa en el primer sentido cuando se habla
de la idónea administración de una empresa, y en el segundo, cuando se afirma que alguien
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original”
ocupa un cargo en la administración de un establecimiento(1).
San José

1 LARES Martínez, Eloy. Manual de derecho administrativo, citado por FERNÁNDEZ, Lindo.

1 1
 FREDDY E. ALIENDRE ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
Entre otros conceptos de administración podemos citar a Fayol, quién explica la administración El Estado, al igual que cualquier otra organización, debe brindar bienes y servicios a la sociedad
como un proceso: prever, organizar, mandar, coordinar y controlar; los neoclásicos (Koontz, Editorial
“Original”
para satisfacer sus crecientes necesidades, por ende, debe combinar recursos humanos,
Terry, entre otros) señalan que la administración es la ACCIÓN de planificar, manejar,
San José
Editorial
“Original” materiales, tecnológicos y financieras en procesos productivos por ello debe administrar. Desde
coordinar, dirigir, dirigir, tomar decisiones y controlar el trabajo de los miembros de la San José
Editorial este primer punto de vista, definiríamos que: la Administración pública es el conjunto de tareas
organización y de usar todos los recursos disponibles de la organización para alcanzar sus “Original”
San José realizadas por quienes trabaja en agencias (entidades) del gobierno, es la administración de las
metas definidas; la American Management Association (A.M.A.) señala: “la Administración es “Original”
San José actividades del Estado. Es el gobierno en acción.
la actividad por la cual se obtienen determinados resultados a través del esfuerzo y cooperación Editorial
“Original”
de otros”; o como dicen Koontz y O’Donnell: “la administración es la dirección de un San José
Editorial La Administración Pública es “el proceso mediante el cual se definen objetivos, se formulan
organismo social y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundados en la habilidad de “Original”
San José planes y políticas, se crean y administran instituciones, se movilizan energías humanas, se
coordinar a sus integrantes”. “Original”
San José utilizan recursos y se llevan a cabo los cambios necesarios. Ese proceso va ligado a la acción
Editorial
“Original” política, a la que sostiene y utiliza con cuantos conocimientos y actitudes puedan necesitarse
La Administración en su expresión más concreta, representa un conjunto de principios, normas, San José
Editorial para un objetivo determinado”(3).
reglas y procedimientos, que, en todos los tiempos, ha tenido como finalidad regular la “Original”
San José

productividad del esfuerzo humano y asegurar una mejor utilización de los recursos “Original”
San José Wilburg Jiménez Castro, define “la Administración Pública es la actividad administrativa que
disponibles, destinados a satisfacer las necesidades materiales y espirituales del hombre y la Editorial
“Original” realiza el Estado para satisfacer sus fines, a través del conjunto de organismos que componen la
sociedad, y en condiciones de óptima eficiencia(2). San José
Editorial rama ejecutiva del Gobierno y de los procedimientos que ellos aplican, así como las funciones
“Original”
San José administrativas que llevan a cabo los otros órganos y organismos del Estado”(4).
La Administración es el componente básico de cualquier organización o grupo, desde la más “Original”
San José

pequeña, como por ejemplo la familia, hasta organizaciones grandes y altamente jerárquicas Editorial
“Original” El concepto moderno de Administración Pública sirve para designar al conjunto de
como la Iglesia. Todos tienen algún proceso administrativo que es la base primordial de su San José
Editorial
procedimientos, mecanismos y formas sociales por medio de las cuales el Estado gestiona —
operación y funcionamiento eficiente. “Original”
San José
administra— tanto bienes como servicios públicos, reglamenta la actividad económica
“Original”
San José
privada y contribuye, a través de la política económica, al funcionamiento del mercado. La
El concepto de administración pública puede ser entendido desde dos puntos de vista. Desde un Editorial
“Original”
administración surge con el capitalismo, como un instrumento de dominación y control, que es
San José
punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, o sea, al organismo público Editorial
“Original” ejercido por el poder central y por el grupo social vinculado al mismo.
que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de San José
“Original”
los intereses generales (estructura). Desde un punto de vista material, se entiende más bien San José
Editorial La Administración Pública constituye un poder público. Su autoridad se manifiesta a través de
la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas “Original”
San José las distintas políticas públicas, de las normativas, de las regulaciones, de un repertorio de
de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes Editorial
“Original” disposiciones y actos de carácter administrativo. Son tantas y tan pluriformes que están
como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión (procesos). San José
“Original”
presentes en todos los asuntos de la vida cotidiana. Algunas de estas manifestaciones son de
San José
Editorial
obligado cumplimiento para todos los ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones
También se puede entender como la disciplina encargada del manejo científico de los recursos “Original”
San José
sociales.
y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del interés público, entendiendo
Editorial
“Original”
San José
este último como las expectativas de la colectividad. “Original”
San José 1.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ESTRUCTURA
Editorial
“Original”
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PROCESOS San José
Editorial Una otra óptica de la Administración Pública es considerar a ésta como estructura, como el
“Original”
San José conjunto de instituciones que realiza los fines del Estado, al respecto Pablo Dermizaky
El Estado -institución de instituciones- representa el órgano político-jurídico llamado a regir “Original”
San José señala: “la administración pública es el conjunto de órganos administrativos que sirven al
los destinos de la humanidad, y cuyo desarrollo ha ido parejo al desarrollo social, político, Editorial
“Original”
Estado para la realización de funciones y actividades destinados a la provisión de obras, bienes
cultural y económico de la sociedad. San José
Editorial
y servicios públicos a la sociedad”(5).
“Original”
San José

El Estado moderno asume una responsabilidad trascendental en la orientación de los

“Original”
San José
Editorial Fernández Escalante, señala “es el sistema que tienen por fin dirigir y coordinar la actividad del
procesos socio-económicos de la sociedad, sea cual sea su concepción política. La “Original”
San José Estado hacia los objetivos que se ha propuesto para beneficio del país”(6).
Administración Pública obedece a concepciones y manifestaciones que se han ido Editorial
“Original”
formando y modificando a través del devenir histórico y que adquieren perfiles e imágenes que San José
“Original”
reflejan el desarrollo de los propios pueblos a los que pertenecen y de las determinadas épocas San José 3 STONE, Donald C. Administración Pública y construcción de naciones. Señalado por JIMÉNEZ
Editorial
Castro, Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo. Editorial Limusa. México 1987.
en que ella actúa. “Original”
San José 4 JIMÉNEZ Castro, Wilburg. Ob. Cit.
Editorial
“Original” 5 DERMIZAKY Peredo, Pablo. Derecho Administrativo. Editorial Los Amigos del Libro. La Paz 1988.
San José
6 FERNÁNDEZ Escalante, Fernando M. “Dirección y Organización de Empresas Privadas y Públicas”

2 FERNÁNDEZ Chile, Lindo. La ciencia de la administración pública boliviana. La Paz Bolivia 1996.

1 1
 FREDDY E. ALIENDRE ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) del Perú establece que: Las funciones del Estado, a través de las administraciones públicas, son resumidas por Mayntz,
“Administración Pública es la organización mediante la cual se realiza la función del gobierno Editorial
“Original”
en las siguientes(7):
y se desarrollan las actividades productivas de bienes y servicios que tiene a su cargo el
San José
Editorial
“Original” 1. “Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello significa como
gobierno”. San José
Editorial mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad
“Original”
San José exterior), pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones
La Administración Pública es el instrumento del Gobierno que permite cumplir sus “Original”
San José internacionales.
fines y funciones. Editorial
“Original” 2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto
San José
Editorial entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
Por lo señalado, se puede afirmar que el término Administración Pública tiene un doble sentido: “Original”
San José
3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo,
por una parte, como el conjunto de acciones que permita definir, ejecutar y controlar sus “Original”
San José
sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
políticas públicas y los negocios del Estado, y por otra como el conjunto de Instituciones que el Editorial
“Original”
4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...
San José
gobierno crea para el ejercicio de su poder. Editorial
5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos pueden
“Original”

ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, construcción del socialismo,
San José
“Original”
Jurídicamente, el concepto de administración pública se usa más frecuentemente en sentido San José
Editorial democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la salud pública
formal, el cual, en palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica, sino un organismo “Original”
San José o elevación del nivel educativo”.
que realiza una actividad del Estado. En este sentido, si decimos “responsabilidad de la Editorial
“Original”
Administración” se quiere significar que el acto o hecho de la Administración es lo que San José
“Original”
1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA
responsabiliza al Estado. Así pues, en realidad es el Estado la parte en juicio, a ese título tiene San José
Editorial

la administración pública el privilegio de lo contencioso administrativo (Enrique Sibaja “Original”

San José
Sin lugar a dudas, uno de los modelos de gestión pública diseñado y aplicado con mayor
Núñez). Editorial
“Original”
frecuencia al Gobierno, es el modelo burocrático. Si consideramos que el Estado es la Sociedad
San José
“Original”
San José (racional) políticamente organizada, y que el ejercicio del poder por el Gobierno se expresa en
1.3. FUNCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Editorial
“Original” leyes, y a su vez, él mismo está limitado por las leyes, existe una correlación con la burocracia,
San José
Editorial modelo basado en la racionalidad expresada en normas y procesos en búsqueda de la eficiencia,
Las administraciones públicas en las sociedades capitalistas avanzadas desarrollan una doble “Original”
San José respeto a la autoridad y la meritocracia.
función: de socialización, a través del establecimiento de unos procedimientos democráticos “Original”
San José
que permiten el desarrollo y la consolidación de unos órganos participativos en la toma y Editorial
“Original”
El término “burocracia” es una mezcla de dos vocablos: “bureau” que significa en francés
ejecución de las decisiones que afectan a la ciudadanía; y, por otra parte, de desprivatización San José
Editorial
oficina, y la palabra griega “cratos” que significa poder. Es decir su definición etimológica es
del poder en la manera en que la autoridad y el Estado se ponen al servicio del ciudadano “Original”
San José
el poder que tienen los que trabajan en oficinas públicas, o como dice la Real Academia
elector. “Original”
San José
Editorial Española es la: “Influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado y la
“Original”
San José clase social que [ellos] forman ”(8). Sin embargo, el término
Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones públicas son, Editorial
“Original” burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del
principalmente: San José
“Original” alemán «büro», que también significa “oficina”. En este sentido, para Weber, una burocracia es
San José
Editorial
“Original”
una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.
San José
Función Objetivo Editorial
“Original” El fenómeno burocrático es un fenómeno histórico íntimamente vinculado con el desarrollo del
Política Contribuir a la legitimación del poder San José
“Original” Estado. La burocracia empieza en la época en que aparecen formas de organización políticas
San José
Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos Editorial
“Original”
complejas, cuando el Estado crea y necesita de una administración; por consiguiente, no es una
Desarrollar políticas económicas Contribuir San José
Editorial
institución nueva. Según el trabajo de Eisenstadt, “Los sistemas políticos de los Imperios”, la
“Original” burocracia se remonta a las civilizaciones más antiguas, Egipto, Persia, Roma, el Imperio
Económica al funcionamiento del mercado San José
“Original” Musulmán. Los imperios español e inglés tuvieron un sistema administrativo complejo,
San José
Satisfacer las necesidades individuales Editorial
“Original”
encauzado por procedimientos y trámites especiales que no se diferencian mucho de los
Política exterior: relación sociedad-entorno San José
Editorial
modernos. Esta característica no solo fue patrimonio de las culturas asiáticas y de las europeas,
“Original” sino que existió en las culturas americanas, como el Imperio de los Incas y el Reino de los
Política interior: relación ciudadanos-grupos sociales Política San José
“Original” Aztecas(9).
San José
Administrativa administrativa: garantizar prestaciones y recursos Editorial
“Original”

Política social: integración e igualdad social, democratización de San José

Editorial

las estructuras. “Original”

San José
7 MAYNTZ, Renate. Sociología de la Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad. 1994.
8 JIMÉNEZ Castro, Wilburg. Ob. Cit.
9 MIRO-QUESADA Rada, Francisco. Manual de Ciencia Política. Editorial Libros y Publicaciones.
Ediciones Machi. Buenos Aires 1973. Lima Perú 2001.

1 1
 FREDDY E. ALIENDRE ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidación del sistema Max Weber, fue el primero en estudiar sistemáticamente el fenómeno burocrático
capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carácter lógico, que se manifiesta en la Editorial
“Original”
contemporáneo, señala la forma como éste funciona. Para Max Weber, la Administración
forma de resolver y administrar las cuestiones políticas, económicas y sociales por medio de
San José
Editorial
“Original” burocrática significa dominación gracias al saber. Weber concibió este modelo de organización
una división jerarquizada del trabajo, de una especialización técnica de tareas y de un control y San José
Editorial como ejemplo de racionalidad, tipo ideal, donde la burocracia es sinónima de eficiencia. En su
coordinación de unos grupos sobre otros. Esto exige tiempo, eficiencia y concentración de “Original”
San José opinión “una vez instaurada en su plenitud, la burocracia constituye una de las estructuras
poder. La lógica de la burocracia moderna es una lógica de dominación legitimada por el “Original”
San José sociales más difícil de destruir. La burocracia es el medio de transformar la “acción
cumplimiento de la ley y la norma. En segundo lugar, por su carácter dinámico, dado que Editorial
“Original” comunitaria” en una “acción societal” organizada racionalmente. Por esto, la burocracia como
constituye una fuerza decisiva en la sociedad postmoderna, que se ha extendido desde el poder San José
Editorial instrumento de “societilación” de las relaciones de poder, ha sido y es un instrumento de
ejecutivo y administrativo al conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organización. “Original”
San José
poder de gran importancia, para quien controla el aparato burocrático. En igualdad de
“Original”
San José
condiciones, una “acción societal”, dirigida y organizada con método, prevalece sobre toda
El desarrollo histórico de la burocracia se debe a un proceso de centralización en el Editorial
“Original”
resistencia de una “acción de masas” o incluso “comunal”. Y con la total burocratización queda
ejercicio del poder político, es decir, de aquellas decisiones generales de efectos colectivos que
San José
Editorial
“Original” establecida una forma de poder completa prácticamente inamovible”(11).
afectan a un determinado grupo social. De ahí que burocracia y centralización del poder en el San José
“Original”
aparato del Estado son estructuras indesligables; por consiguiente, a mayor centralización San José
Editorial Max Weber señala “La superioridad puramente técnica de la organización burocrática ha sido
política más burocracia. “Original”
San José siempre la razón decisiva de su progreso respecto de toda otra forma de organización. El
Editorial
“Original” mecanismo burocrático es a las demás organizaciones como la máquina es a los modos de
Al igual que toda estructura centralizada, la burocracia se caracteriza por su jerarquización, en San José
“Original” producción no mecanizados. Precisión, velocidad, certidumbre, conocimiento de los archivos,
donde los cargos, roles y funciones de sus componentes se desenvuelven dentro de ciertos San José
Editorial
continuidad, discreción, subordinación estricta, reducción de desacuerdos y de costos materiales
límites formales establecidos por mecanismos legales y por normas de ejecución. Esta “Original”
San José
y personales son cualidades que, en la administración burocrática pura, y fundamentalmente en
jerarquización de roles y funciones, más o menos especializada, otorga a la burocracia una Editorial
“Original”
su forma monocrática, alcanzan su nivel óptimo. La burocracia planificada es, en los
imagen de “racionalidad” aparente que se sustenta en técnicas y métodos rígidos de “arriba -
San José
“Original”
San José mencionados aspectos, comparativamente superior a las restantes formas de administración,
abajo”(10). Editorial
“Original” colegiada, honorífica y no profesional. Incluso, tratándose de tareas complejas, el trabajo
San José
Editorial burocrático a sueldo resulta no sólo más preciso sino también, en última instancia, menos
2. MAX WEBER Y LA BUROCRACIA “Original”
San José costoso que el servicio ad honorem formalmente no remunerado”(12).
“Original”
San José
Max Weber (1864-1920) economista y sociólogo alemán, fue quien, a través de su estudio de Editorial
“Original” Max Weber respecto los rasgos característicos de la burocracia señala: “La burocracia moderna
las civilizaciones, desarrolló el concepto moderno de Burocracia, refutando, criticando y San José
Editorial opera del siguiente modo específico:
ampliando las apreciaciones de Marx. “Original”
San José I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en
En esencia Weber dice tres cosas en contra del marxismo: “Original”
San José general normativamente, es decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos.
a) La historia y los esquemas de desarrollo de cualquier país nunca son monocausales. Es
Editorial
“Original”
San José
1. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada
decir, no son determinados ni en primera ni en última instancia por un solo factor, sea Editorial
“Original”
burocráticamente se reparten de manera estable como deberes oficiales.
cual sea. San José
“Original”
2. La autoridad que da las órdenes necesarias para la alternancia de esos deberes
b) La historia no tiene un sentido predeterminado, es decir, nadie puede decir hacia dónde San José
Editorial
está repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas
va una sociedad. Los conflictos sociales obedecen a choques de racionalidades de los “Original”
San José
referidas a los medios coactivos, físicos, sacerdotales o de otra especie, de que
actores que muchas veces no desean y casi siempre los sorprende. Editorial
“Original”
pueden disponer los funcionarios.
c) En cuanto al protestantismo, Weber demuestra en su célebre “Ética protestante y San José
“Original”
3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así como el ejercicio de
capitalismo” que la religión no es ninguna superestructura pasiva destinada a traducir San José
Editorial
los derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de normas; sólo
los cambios económicos de la estructura. Al contrario, Weber relanza los supuestos que “Original”
San José
pueden prestar servicios aquellas personas que, según reglas generales, están
animan a los actores sociales y cómo según ciertas condiciones pueden cambiar una
Editorial
“Original”
calificadas para ello.
San José
realidad y dar paso a una situación nueva. “Original”
San José
Editorial
Estos tres elementos constituyen, en el gobierno público - y legal, la “autoridad burocrática”.
Weber intentó probar que el capitalismo fue influido fuertemente por los valores éticos y
“Original”
San José
En el ámbito económico privado forman parte de la “administración” burocrática. Tal como la
religiosos y que, por lo tanto, las relaciones económicas no podían explicar únicamente las
Editorial
“Original”
hemos descrito, la burocracia sólo está del todo desarrollada en las comunidades políticas y
relaciones de fuerza en el capitalismo, como había planteado Marx.
San José
“Original” eclesiásticas del Estado moderno; en el caso de la
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José

11 WEBER Max. ¿Qé es la burocracia?.www.elaleph.com.

10 MIRO-QUESADA Rada, Francisco. Ob. Cit. 12 WEBER Max. Ob. cit

1 1
 FREDDY E. ALIENDRE ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
economía privada sólo lo está en las instituciones capitalistas más avanzadas. Una autoridad especie para los funcionarios, permitiendo la descentralización de la autoridad y el
burocrática perdurable y pública, jurisdiccionalmente determinada, constituye normalmente una Editorial
“Original”
fortalecimiento de la administración burocrática;
excepción y no una regla histórica”(13).
San José
Editorial
“Original” 2. el crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado
moderno: sólo un tipo burocrático de organización podría sustentar la complejidad y el
San José
Editorial
La burocracia concebida por Max Weber se basa en: “Original”
San José tamaño de las tareas;
- La formalización (tanto de las normas como de los procedimientos); “Original”
San José 3. la superioridad técnica del tipo burocrático de administración: sirvió como fuerza
- La centralización (definición de la jerarquía y la autoridad). Editorial
“Original” autónoma interna para imponer su prevalencia.
San José
Editorial

Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama “la racionalidad “Original”
San José
El desarrollo tecnológico hizo que las tareas administrativas destinadas a acompañarlo,
formal”, origen del “orden legítimo” que han de establecer las normas jurídicas. “Original”
San José
tendieran a su perfeccionamiento. Cuando los sistemas sociales crecieron demasiado, las
Editorial
“Original”
San José grandes empresas pasaron a producir en masa, acabando a las pequeñas. En las grandes
Según Weber la forma burocrática de organización surge de manera legal cuando los señores Editorial
“Original” empresas se presenta una necesidad creciente de obtener control y una mayor previsión respecto
legítimos utilizan un aparato administrativo para garantizar de forma externa el orden en el San José
“Original” a su funcionamiento.
sistema. Se quiere des-individualizar el trabajo, “profesionalizarlo”, separarlo de los rasgos San José
Editorial
individuales de quien desempeña esas actividades, crear puestos de trabajo como “cargos” “Original”
San José 2.2. BUROCRACIA Y PODER
con obligaciones y derechos independientes de las características individuales de quienes los Editorial
“Original”
desempeñan. Los jefes (ministros, directores generales, también empresarios) llegan en cambio San José
“Original” En su interés por el análisis histórico-comparativo de la evolución del pensamiento del hombre
a sus puestos por otras razones: elección, designación de sucesor, propiedad sobre los San José
Editorial
moderno, Weber estudia las formas de orden social y de dominio. Este es el contexto, el
medios de capital, etc., en realidad no son ya “funcionarios”, pero también deben obedecer a “Original”
San José
análisis sociológico de las formas de dominio, en que Weber investiga la burocracia. Este
Editorial
un “orden” previamente establecido cuando ejercen sus competencias para dar órdenes. “Original”
análisis se vincula a la sociología del derecho, a la de la religión y se realiza en el marco de un
San José
“Original”
San José estudio global de las relaciones entre Estado, Economía y Sociedad.
Se puede apreciar, entonces, que la burocracia tiene un conjunto de características específicas y Editorial
“Original”
otras de detalle que, en mayor o menor grado, se cumplen tanto en las instituciones públicas San José
Editorial Su análisis forma pues parte de su sociología de las formas de dominio. Weber estudia el
como en las privadas. Por eso, en el fondo, la oposición entre empresa pública y privada es el “Original”
San José cambio histórico desde el orden feudal al de las clases sociales y del Estado constitucional con
producto de situaciones y preferencias de orden político e ideológico y no técnico; porque para “Original”
San José sus características de racionalidad moderna y ordenación burocrática de los organismos claves
ambas entidades burocráticas se aplican las mismas técnicas que son propias en todo sistema de Editorial
“Original”
en el todo social.
administración. San José
Editorial
“Original”
San José
Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un
2.1. ORÍGENES DE LA BUROCRACIA
“Original”
San José
Editorial tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en el poder” o “clase dominante”.
“Original”
San José De hecho, los tipos de autoridad sugeridos por Weber emanan, a su vez, de tres tipos de
La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la Editorial
“Original” sociedad:
adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima San José
“Original” a) En la sociedad tradicional dominan características propias del patriarcado, que son
eficiencia en la búsqueda de esos objetivos. La burocracia, como base del sistema moderno de San José
Editorial naturalmente hereditarias y que se constituyen en el seno del clan, luego la familia y
producción tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento. “Original”
San José finalmente la sociedad medieval.
Weber señala que el sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir Editorial
“Original”
b) En la sociedad carismática dominan las características “místicas”, arbitrarias y
de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales denominó “ética protestante”: el San José
“Original”
personalistas, como los ídolos históricos, los héroes, los grupos revolucionarios, los
trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversión de San José
Editorial
partidos políticos, las naciones revolucionarias, etc.
“Original”
las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en símbolos materiales. Verificó que el San José
c) En las sociedades legales, racionalistas y burocráticas lo que domina son las
Editorial
capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que “Original”
San José normas estándar o impersonales, no los individuos ni los símbolos; domina también la
surgieron a partir de esos cambios religiosos. Las semejanzas entre el protestante y el “Original”
San José vocación racional de escoger (la escogencia) entre «los medios y los fines», lo cual es
comportamiento capitalista son impresionantes. Estas tres formas de racionalidad se apoyaron Editorial
“Original” propio de las grandes empresas, los Estados modernos, los ejércitos, incluso la Iglesia.
en los cambios religiosos. San José
Editorial
“Original”
San José A cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad, la cual representa el poder
Weber identifica tres factores que favorecen el desarrollo de la moderna burocracia: “Original”
San José institucionalizado y oficializado. Weber distingue entre autoridad y poder, de manera que:
1. El desarrollo de una economía monetaria: la moneda facilita y racionaliza las Editorial
“Original”
a) Autoridad es la probabilidad de que una orden específica sea obedecida (en los
transacciones económicas. La moneda asume el lugar de la remuneración en San José
Editorial
tres aspectos de la Autoridad Legítima).
“Original”
San José

13 WEBER Max. Ob. Cit.

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b) Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras personas. Es decir, se sus aliados prestándole un juramento de fidelidad. Los vasallos ejercen una
trata de la capacidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación social, aún Editorial
“Original”
jurisdicción independiente, disponen de sus propios dominios administrativos y
San José
contra cualquier forma de resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa Editorial
no dependen del “señor” en lo que atañe a remuneración y subsistencia.
“Original”
capacidad. Es la imposición del arbitrio de una persona sobre otra. San José
Editorial
c) La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. La autoridad depende “Original”
San José b) Autoridad carismática, cuando los subordinados aceptan las ordenes del superior
de la legitimidad, que es la capacidad de justificar su ejercicio. La legitimidad es el “Original”
San José como justificadas, a causa de la influencia de la personalidad y del liderazgo del
motivo que explica por qué determinado número de personas obedece las órdenes de Editorial
“Original” superior con el cual se identifican. Carisma se define como la cualidad extraordinaria e
alguien, confiriéndole poder. Esa aceptación, esa justificación del poder, se llama San José
Editorial indefinible en una persona. El poder carismático es un poder sin base racional, es
legitimación. La autoridad es legítima cuando es aceptada. Si la autoridad proporciona “Original”
San José
inestable y adquiere características revolucionarias. No puede ser delegado, ni recibirlo
poder, el poder conduce a la dominación. “Original”
San José
en herencia.
d) Dominación significa que la voluntad manifiesta del «dominador» influye la Editorial
“Original”
El líder carismático se impone por ser alguien fuera de lo común, que posee habilidades
San José
conducta de los otros, los dominados, de tal forma que el contenido de “la orden”, por sí Editorial
“Original” “mágicas” o muestras de heroísmo o poder mental de persuasión y no debido a su
misma, se transforma en norma de conducta (obediencia) para los subordinados. La San José
“Original” posición o jerarquía. Es una autoridad basada en la devoción afectiva y personal y en el
dominación es entonces una relación de poder en la cual el gobernante (dominador) San José
Editorial arrebato emocional de los seguidores hacia la persona que posee el mencionado carisma.
cree tener derecho de ejercer el poder, y el gobernado (dominado) considera que es su “Original”
San José La legitimación de la autoridad carismática proviene de las características personales
obligación obedecer las órdenes(14). Editorial
“Original” carismáticas del líder y de la devoción y arrebato que consigue imponer a sus
San José
“Original”
seguidores.
Sin embargo, Weber insiste en que todo está permeado por la cultura, ya que son las creencias San José
Editorial
Cuando la dominación carismática incluye un número de seguidores, el aparato
las que legitiman el ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la mente del “Original”
San José
administrativo está constituido por los discípulos y subordinados más leales más
dominador como en la del dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación. Así, Editorial
“Original”
devotos, para desempeñar el papel de intermediarios entre el líder carismático y la
Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos de poder usados, sino en
San José
“Original”
San José masa. Ese aparato administrativo es inconstante e inestable. El personal administrativo
las fuentes y tipos de legitimidad aplicados. Editorial
“Original” es escogido y seleccionado según la confianza que el líder deposite en los subordinados.
San José
Editorial La selección se basa en la devoción, autenticidad y confiabilidad del subordinado. Si el
Weber describe tres tipos de autoridad legítima: “Original”
San José subordinado deja de merecer la confianza del líder, pasa a ser sustituido por otro más
a) Autoridad tradicional. “Original”
San José confiable.
b) Autoridad carismática. Editorial
“Original”
c) Autoridad legal, racional o burocrática, cuando los subordinados aceptan las
c) Autoridad legal, racional o burocrática. San José
Editorial
órdenes de los superiores como justificadas, porque están de acuerdo con un conjunto
a) Autoridad tradicional, cuando los subordinados consideran que las órdenes de los “Original”
San José
de preceptos o normas que consideran legítimos y de los cuales se deriva el poder de
superiores son justificadas porque ésa fue siempre la manera como se hicieron las cosas. “Original”
San José
mando. Es el tipo de autoridad técnica, meritocrática y administrativa, se basa en la
Editorial
El dominio patriarcal del padre de familia, representa el tipo más puro de autoridad “Original”
promulgación. La idea básica reside en el hecho de que las leyes pueden ser
San José
tradicional. El poder tradicional no es racional, puede transmitirse por herencia y es Editorial
“Original” promulgadas y reglamentadas libremente por procedimientos formales y correctos. El
conservador. Todo cambio social implica ruptura de las tradiciones. San José
“Original” grupo gobernante es elegido y ejerce autoridad sobre sus subordinados, siguiendo
En la dominación tradicional, la legitimación del poder viene dada de la creencia en el San José
Editorial ciertas normas y leyes. La obediencia se debe a un conjunto de normas y reglamentos
pasado eterno, en la justicia y en la pertinencia de la manera tradicional de actuar. El “Original”
San José legales, previamente establecidos.
líder tradicional es el señor que comanda, en virtud de su estatus de heredero o sucesor. Editorial
“Original”
La legitimidad del poder racional y legal se basa en normas legales racionalmente
Aunque sus órdenes sean personales y arbitrarias, sus límites se fijan a partir de San José
“Original”
definidas.
costumbres y hábitos, y sus súbditos obedecen por respeto a su estatus tradicional. San José
Editorial
En la dominación legal, la creencia en la justicia de la ley es fundamento de la
Cuando la dominación tradicional, se extiende, puede asumir dos formas de “Original”
San José
legitimación. El pueblo obedece las leyes porque cree que son decretadas por un
Editorial
aparato administrativo para garantizar su supervivencia: “Original”
procedimiento escogido, por los gobernantes y los gobernados. El gobernante es visto
San José
1. forma patrimonial: los funcionarios que preservan la dominación tradicional “Original”
San José como una persona que alcanzó tal posición, por procedimientos legales y en virtud de su
son los servidores del “señor” y dependen económicamente de él. Editorial
“Original” posición alcanzada ejerce el poder dentro de los límites fijados por las normas y
2. forma feudal: el aparato administrativo presenta mayor grado de San José
Editorial reglamentos sancionados legalmente.
autonomía con relación al “señor”, puesto que los funcionarios, son “Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
El aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su
14 THOMPSON, Victor Alexander. Bureaucracy and the modern world. Morristown: General Learning “Original” fundamento son las leyes y el orden legal. La posición de los funcionarios y sus relaciones con
Press, 1976 San José
Editorial
“Original”
el gobernante, los gobernados y sus colegas son definidas por reglas
San José

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impersonales y escritas, que delinean, la jerarquía del aparato administrativo, los derechos y Como lo recuerda el Informe Mundial del Sector Público de la ONU correspondiente al año
deberes inherentes a cada posición, etc. La burocracia es la organización típica de la sociedad Editorial
“Original”
2005(15), la administración pública tradicional está asociada con la aparición de sistemas de
moderna democrática y de las grandes empresas. La autoridad legal, abarca la moderna
San José
Editorial
“Original” servicio civil en países en vía de industrialización en la segunda mitad del siglo XIX. Estos
estructura del Estado y las organizaciones no estatales. A través del “contrato” las relaciones de San José
Editorial sistemas se conformaron a partir de un conjunto de reglas sobre el reclutamiento y la
jerarquía en ella pasan a constituir esquemas de autoridad legal. “Original”
San José promoción con base en el mérito, la garantía de permanencia y el pago de un salario fijo,
“Original”
San José reglas que frecuentemente tomaban la forma de leyes y regulaciones que fueron implementadas
2.3. LA BUROCRACIA IDEAL DE WEBER Editorial
“Original” por autoridades más o menos independientes.
San José
Editorial
El término de burocracia utilizado por M. Weber, responde a un concepto de tipo ideal que “Original”
San José
Aparte de la institucionalización del mérito, uno de los propósitos consistía en marginar a los
resume y sintetiza unas formas de acción social, específicas de las sociedades modernas, y que “Original”
San José
políticos del campo de la administración del personal y eliminar el padrinazgo político, llegando
se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la necesidad de una jerarquía normativa y Editorial
“Original”
a establecerse como principio que el servicio civil fuera un instrumento obediente e imparcial
San José
en la relación con el mercado, como norma fundamental de los procesos de interacción social. Editorial
de la soberanía estatal, y un intérprete e implementador de la ley y de las políticas públicas; de
“Original”

esta manera, el servicio civil llegó a disfrutar de un estatus de protector imparcial del interés
San José
“Original”
Las características que debe tener la burocracia “ideal”: San José
Editorial público y se convirtió en un símbolo de estabilidad y continuidad.
a) Jerarquía de oficios, es de tipo piramidal con una cadena de mando, en la que “Original”
San José
cada instancia supervisa y controla la inferior. Editorial
“Original” Hubo algunas variantes importantes dentro del modelo burocrático weberiano de
b) Existencia de reglas escritas que regulen y especifiquen las tareas de cada uno, San José
“Original” racionalización, especialización funcional y organización jerárquica, debido a tradiciones legales
lo que permite que el funcionamiento de la burocracia sea ordenado y predecible. San José
Editorial
nacionales o a factores culturales, pero las similitudes destacadas prevalecieron de manera
c) Impersonalidad ante la toma de decisiones, de modo que los intereses y “Original”
San José
universal, llevando a la adopción de este modelo no solamente en los países desarrollados, sino
sentimientos personales quedan relegados a la vida privada.
Editorial
“Original”
San José en sus antiguas colonias independizadas.
d) Especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe ejecutarse se reparte en una “Original”
San José
división claramente establecida del trabajo. Editorial
“Original” Con la adopción del modelo weberiano se procuraba reducir el clientelismo, la corrupción y la
San José
Editorial politización, mediante la imposición de normas generalizadas para regir el comportamiento
Son postulados de la organización burocrática: “Original”
San José burocrático, y la aprobación de procedimientos basados en el mérito para el reclutamiento, la
● La eficacia y la burocracia son realidades inseparables; “Original”
San José promoción y la estabilidad del empleo, con la finalidad de aislar la burocracia de la política(16).
● La actividad organizada se sustenta en la aplicación de un sistema formal de Editorial
“Original” Ese modelo implicaba que la administración estuviera integrada por organizaciones jerárquicas,
reglas abstractas, que regulan las relaciones entre los miembros de la organización en la San José
Editorial
encargadas de la prestación directa de servicios públicos de acuerdo con las decisiones
que se realiza; “Original”
San José
políticas, servidas por administradores responsables ante políticos electos, dotados de
“Original”
● La autoridad y el poder de una persona que forma parte de una organización deriva de San José
discrecionalidad limitada y sometidos a la ley(17).
Editorial
los atributos que le reconozca el orden jurídico, estando siempre vinculados al puesto y “Original”
San José
no al individuo; Editorial
“Original” En ese orden de ideas, el modelo burocrático puede ser entendido como un sistema de gestión
● Las unidades en las que se estructura una organización mantienen entre sí relaciones San José
“Original” altamente racionalizado y de máxima eficiencia técnica, caracterizado por ciertas notas como la
jerárquicas perfectamente definidas y delimitadas, estando las del nivel inferior bajo la San José
Editorial organización jerárquica, la asignación de funciones en virtud de una capacidad objetivamente
dirección, supervisión y control de las de nivel superior; “Original”
San José demostrada,la rigurosa delimitación de competencias de las diferentes ramas que la integran, la
● Las ejecución de las funciones propias de cada órgano requieren de competencias Editorial
“Original” estructuración con arreglo a normas y a reglas técnicas objetivas e impersonales(18).
técnicas definidas, que han de poseer quienes hayan de realizarlas; San José
“Original”

● La propiedad de los medios de producción es de la organización; San José

Editorial
Por otra parte, en el ambito de las empresas privadas, Frederick Taylor revolucionó
( el sistema
“Original”
● Las decisiones y manifestaciones de voluntad de contenido normativo han de San José
Editorial de fabricación con la introducción de elementos racionales en el proceso
comunicarse por escrito. “Original”
San José
“Original”
San José
3. LA BUROCRACIA COMO MODELO DE GESTIÓN Editorial 15 UNITED NATIONS. World Public Sector Report 2005. Unlocking the Human potential for Public
“Original”
San José
Sector Performance, citado por RESTREPO Medina, Manuel Alberto, en Burocracia, gerencia Pública
Editorial y Gobernanza, Revista dialogo de saberes, enero – julio. 2009.
El modelo burocrático weberiano de naturaleza sociológica y política ha sido objeto de “Original”
San José 16 MULARZ, JORDAN. Teoría de la Administración, mencionado por RESTREPO Medina, Manuel
consideración administrativa, ésta visión si bien es importante no deja de ser parcial porque lo “Original”
San José Alberto. Ob. Cit.
descontextualiza. Con ésta recomendación a continuación se realiza su análisis dentro de la Editorial
“Original”
17 BAENA DEL ALCALZAR, Mariano. “Del Estado del Bienestar al ocaso de la nueva gestión
pública” citado por RESTREPO, Manuel. Ob. Cit.
teoría de las organizaciones.
San José
Editorial
“Original” 18 MULARZ, JORDAN, citado por RESTREPO, Manuel. Ob. Cit.
San José 19 TAYLOR, F. W. Management científico, Barcelona, Oikos-Tau. 1970, pp. 46-55.

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productivo, que afectaban a la división del trabajo y a la distribución de funciones, proponiendo Para Weber la burocracia es un ejemplo supremo de racionalidad en las relaciones
una organización racional y científica del trabajo en la que la iniciativa individual del trabajador Editorial
“Original”
sociales, de manera que burocracia y eficacia son para él casi sinónimas.
era sustituida por un nuevo sistema organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran
San José
Editorial
“Original”
impuestas y estaban señaladas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taylorismo San José
Editorial Weber usa el término burocratización, refriéndose al de las formas de actuar y de pensar que
tuvo en décadas posteriores repercutió también en la organización administrativa que copió el “Original”
San José existen en el contexto organizacional, y a toda la vida social. El término burocratización
modelo racional de diferenciación y distribución de tareas. “Original”
San José coincide con el concepto de racionalización. El racionalismo puede referirse a los medios
Editorial
“Original” racionales y a su adecuación o inadecuación para llegar a un fin, o puede referirse a la visión
Henry Fayol trasladó
( el esquema taylorista a la organización administrativa, para economizar San José

“tiempos muertos” y conseguir una optimización de resultados. Su propuesta consistía en

Editorial
“Original”
racional del mundo a través de conceptos más precisos y abstractos, desarrollados por la
determinar aquellas funciones que tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo
San José
“Original” ciencia, rechazando toda religión y valores metafísicos o tradicionales.
San José
tipo de organizaciones: planeación y diseño de programas, organización, dirección, Editorial

coordinación del personal y control del cumplimento de los objetivos propuestos. Y para
“Original”
San José
La burocracia, según Max Weber tiene las siguientes características:
desarrollarlas estableció unos principios que deben regir y orientar cualquier acción
Editorial
“Original”
1. carácter legal de las normas y reglamentos;
administrativa: división del trabajo en niveles de especialización, equilibrio entre autoridad y
San José
“Original”
2. carácter formal de las comunicaciones;
responsabilidad compartida, jerarquía, disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de
San José
Editorial
3. carácter racional y división del trabajo;
mando o dirección y centralización.
“Original”
San José 4. impersonalidad en las relaciones;
Editorial
“Original” 5. jerarquía de autoridad;
A partir de la década de 1940, las críticas hechas tanto a la teoría clásica (Taylor - por su
San José
“Original” 6. rutinas y procedimientos estandarizados;
mecanicismo) como a la teoría de las relaciones humanas (Maslow - por su romanticismo
San José
Editorial 7. competencia técnica y meritocrática;
ingenuo) revelaron la falta de una teoría de la organización sólida y amplia que orienta el
“Original”
San José 8. especialización de la administración, independientemente de los propietarios;
trabajo del administrador. Algunos estudiosos buscaron inspiración para esa nueva teoría de la
Editorial
“Original” 9. profesionalización de los participantes;
organización en los escritos del economista y sociólogo, ya entonces fallecido, Max Weber, un
San José
“Original” 10. completa previsión del funcionamiento.
San José
enfoque global, integrado y totalizador de los problemas organizacionales, tanto en la estructura Editorial

como de los participantes de la organización. Así surgió la teoría de la burocracia en la

“Original”
San José A continuación, se describen estas características:
Editorial
administración. “Original”
San José
“Original” 1. Carácter legal de las normas y reglamentos
El modelo burocrático constituye el tercer pilar de la teoría tradicional de la organización. La
San José
Editorial La burocracia es una organización unida por normas y reglamentos establecidos por
teoría weberiana se asemeja a la teoría clásica de la organización en cuanto el énfasis puesto en
“Original”
San José escrito. Es una organización basada en una especie de legislación propia que define
la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la organización, como también en el
Editorial
“Original” cómo deberá funcionar la organización burocrática. Estas normas y reglamentos son
predominio de la organización industrial, proponiendo una solución al problema. Los tres se
San José
“Original” exhaustivos, buscan cubrir todas las áreas de la organización, prever todas las
ocuparon de los componentes estructurales de la organización.
San José
Editorial situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema definido, capaz de regular
“Original”
San José todo lo que ocurra dentro de la organización. Las normas y reglamentos son racionales
3.1. EL MODELO BUROCRÁTICO
Editorial
“Original” porque son coherentes con los objetivos previstos. La burocracia es una estructura
San José
“Original” social racionalmente organizada. Son legales porque confieren a las personas investidas
San José
de autoridad un poder de coacción sobre los subordinados y los medios coercitivos
Weber concibió la burocracia desde una óptica racional, lo que significa que se preocupó Editorial
“Original”
capaces de imponer la disciplina y, están escritos para asegurar una interpretación
fundamentalmente por crear un modelo de organización basado en la racionalidad en donde se
San José
Editorial
“Original” sistemática y unívoca. Se economizan esfuerzos y se posibilita la estandarización dentro
cuida la relación entre los medios, los recursos utilizados y los objetivos San José
“Original” de la organización.
pretendidos. Además, desarrolló su idea de lo que debe ser una organización tomando como San José
Editorial
base la variable autoridad. Estableció que dentro de la organización debían establecerse normas “Original”
San José 2. Carácter formal de las comunicaciones
impersonales que permitieran implantar una disciplina ideal. Para Weber la racionalidad Editorial
“Original” La burocracia es una organización unida por comunicaciones escritas. Todas las
lograría adecuar los medios a los objetivos (fines) pretendidos, con el fin de garantizar la San José
“Original” acciones y procedimientos se hacen para garantizar la comprobación y la
máxima eficiencia posible en la búsqueda de esos objetivos. San José
Editorial documentación adecuadas. La interpretación unívoca de las comunicaciones también se
“Original”
San José
asegura y, la burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar las comunicaciones y
Weber para explicar la eficiencia acuño los conceptos de racionalidad la cual se alcanza cuando Editorial
“Original”
para asegurar su cumplimiento.
coinciden lo legal y lo legítimo. Estos fueron otros conceptos que Weber enriqueció a través de
San José
“Original”
San José
la teoría de la dominación. Entendió lo legal como lo emanado de una estructura formal y lo Editorial
“Original” 3. Carácter racional y división del trabajo
legítimo como la aceptación de esta estructura por parte de las personas que conforman las San José
Editorial El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del trabajo en
organizaciones. “Original”
San José orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los objetivos
buscados, así alcanzar la eficiencia de la organización.
20 FAYOL, H. Administration industrielle et générale, Paris, Bordos. 1979, pp. 48 y ss.

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Existe una división sistemática del trabajo, del derecho y del poder, en que se de organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta
establecen las atribuciones de cada participante, los medios por los cuales se Editorial
“Original”
característica del modelo burocrático.
implementan las normas y las condiciones necesarias. Cada participante pasa a tener a
San José
Editorial
“Original”
su cargo, sus funciones y su campo de actuación y de responsabilidad específicos; debe San José
Editorial 7. Competencia técnica y meritocracia
saber cuál es su tarea, cuál es la cantidad de mando sobre los otros, y cuáles son los “Original”
San José La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en la
límites de su tarea, sus derechos y su poder, para no perjudicar la estructura existente. “Original”
San José competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión,
Las responsabilidades administrativas son diferenciadas y especializadas, Editorial
“Original” promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan
distribuyéndose las actividades de acuerdo con los objetivos por alcanzar. San José
Editorial
en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad
“Original”
San José
del funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño,
4. Impersonalidad en las relaciones “Original”
San José
son vitales en el modelo burocrático.
La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y tareas, es Editorial
“Original”

absolutamente impersonal, se habla de “puestos” y de “funciones”, no de personas. Las

San José
Editorial
“Original” 8. Especialización de la administración
personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc. San José
“Original” La burocracia es una organización que se basa en la separación entre la propiedad y la
Asimismo, el poder de cada “persona” también es impersonal, puesto que se deriva del San José
Editorial administración. Los miembros del cuerpo administrativo deben estar separados de la
cargo que desempeña. En consecuencia, también es impersonal la obediencia prestada “Original”
San José propiedad de los medios de producción. Los administradores de la burocracia no son sus
al superior. Se obedece al “superior”, no en atención a la “persona”, sino al puesto que Editorial
“Original” dueños. Con la burocracia surge el profesional que se especializa en dirigir la
ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión: “Las personas van y vienen, las San José
“Original”
organización. El funcionario no puede vender, comprar y heredar su posición o su
instituciones permanecen”. Es decir, la organización burocrática privilegia la San José
Editorial
cargo, y éstos no pueden pasar a ser de su propiedad ni integrados a su patrimonio
impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el “Original”
San José
privado. Existe un principio de total separación entre la propiedad que pertenece a la
tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y Editorial
“Original”
organización y a la propiedad personal del funcionario.
San José
de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que “Original”
San José
corresponda, “debe” realizarse de igual manera; y estandarización de desempeño Editorial
“Original” 9. Profesionalización de los participantes
porque no importando quien lo realice, de todos modos, debe hacerse. San José
Editorial La burocracia es una organización que se caracteriza por la profesionalización de sus
“Original”
San José participantes. Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes
5. Jerarquía de autoridad “Original”
San José razones:
El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o Editorial
“Original”
a) Es un especialista: está especializado en las actividades de su cargo. Su
tramos de control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los escalones San José
Editorial
especialización varía. Quienes ocupan posiciones en la alta posición son
y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con “Original”
San José
generalistas, los que ocupan posiciones más bajas se vuelven, más especialistas;
reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo “Original”
San José
b) Es asalariado: reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan.
y al “nivel” y no a la persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los
Editorial
“Original”
San José Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el salario y, el poder;
“roces”, protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, Editorial
“Original” c) Es ocupante de un cargo: ésta es su principal actividad dentro de la
dado que la acción de ambos se procesa dentro de un conjunto mutuamente reconocido San José
“Original” organización absorbiendo su tiempo de permanencia;
de reglas. San José
Editorial d) Es nominado por un superior jerárquico: es un profesional seleccionado
“Original”
San José y escogido por su competencia y capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o
6. Rutinas y procedimientos estandarizados Editorial
“Original”
despedido de la organización por su superior jerárquico. El superior jerárquico
La burocracia es una organización que fija las reglas y normas técnicas para el San José
“Original”
tiene plena autoridad sobre sus subordinados;
desempeño de cada cargo. Quien desempeña un cargo no puede hacer lo que quiera. Las San José
Editorial
e) Su mando es por tiempo indeterminado: no existe una norma o regla
reglas y normas técnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas “Original”
San José
que determine su tiempo de permanencia;
actividades deben ejecutarse de acuerdo con las rutinas y procedimientos fijados por las
Editorial
“Original”
San José f) Hace carrera dentro de la organización: puede ser promovido para otros
reglas y las normas técnicas. “Original”
San José cargos superiores. El funcionario es un profesional que trabaja para hacer
La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con principios racionales; la Editorial
“Original” carrera a lo largo de su vida;
disciplina en el trabajo y el desempeño en el cargo se aseguran mediante un conjunto de San José
Editorial g) No tiene la propiedad de los medios de producción y administración:
reglas y normas que buscan adaptar al funcionario a las exigencias del cargo y de la “Original”
San José el administrador maneja la organización en nombre de los propietarios, mientras
organización, la máxima productividad. Los estándares de desempeño son así “Original”
San José
que el funcionario, para trabajar, necesita las máquinas y los equipos provistos
fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y en Editorial
“Original”
por la organización. Como esas máquinas y esos equipos se van sofisticando, y
todos los niveles del aparato. Los manuales San José
Editorial
se vuelven costosos, solamente las grandes organizaciones tienen condiciones
“Original”
San José
financieras para adquirirlos.

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 FREDDY E. ALIENDRE ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
El administrador conduce la organización, pero no es propietario de los medios A continuación, se hace hincapié en los aportes que Weber proporcionó a la administración y a
de producción. El funcionario utiliza las máquinas y equipos, pero no es dueño Editorial
“Original”
la escuela estructuralista, centrando sus estudios en la racionalización; la democracia; el
de ellas;
San José
Editorial
“Original” comportamiento; la autoridad.
h) Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa: el San José
Editorial
funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de su organización, en “Original”
San José Weber destaca en la burocracia varios rasgos o características:
detrimento de los demás interese involucrados; “Original”
San José ● Máxima división del trabajo, logrando toda la organización para lograr sus objetivos,
i) El administrador profesional tiende a controlar completamente y cada vez Editorial
“Original” descomponiendo el trabajo total en operaciones: como un organismo, empresa, entidad
más las burocracias debido a: San José
Editorial o institución.
i. Aumento del número de accionistas de las organizaciones, que ocasiona “Original”
San José
● Las funciones están asignadas y cada funcionario sabe de antemano cuáles
dispersión y fragmentación de la propiedad de sus acciones; “Original”
San José
debe cumplir.
ii. Los accionistas invierten en muchas otras organizaciones; Editorial
“Original”
● Jerarquía de autoridad, es decir, que las organizaciones deben estructurarse bajo una
iii. La carrera administrativa otorga posiciones de mando y de control sin
San José
Editorial
“Original” jerarquía de autoridad, utilizandola fundamentalmente como evaluación de los
poseer la propiedad, lo que hace que un administrador pueda llegar a San José
“Original” resultados planeados. Se funda en la certeza del conocimiento de los superiores y los
tener más poder y control que un gran accionista. San José
Editorial subordinados de la escala jerárquica.
“Original”
San José ● La autoridad de los funcionarios está dada por la legalidad de sus cargos específicos.
10. Completa previsión del funcionamiento Editorial
“Original” ● Determinación de reglas, en donde se destinan responsabilidad y los labores, la cual
En general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la San José
“Original” debe estar regida por reglas abstractas que emanen la dirección general para lograr la
eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del San José
Editorial uniformidad y coordinación de la ejecución de toda organización.
comportamiento de sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: “Original”
San José ● Las normas de conducta son predecibles ya que las pautas de comportamiento se hallan
«El comportamiento humano laboral es perfectamente previsible» de donde se deducen Editorial
“Original” predeterminadas. El desempeño del cargo por parte de los funcionarios se realiza según
todas las consecuencias posibles que el modelo burocrático exige.
San José
“Original”
San José
normas generales, susceptibles de aprendizaje, mas o menos fijas y mas o menos
Si todas las anteriores características son modelables y ajustables a cualquier Editorial
“Original” completas.
estructura de organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto. San José
Editorial ● Administración imparcial, en donde el dirigente ideal debe administrar sin
“Original”
San José apasionamiento sin afección ni entusiasmo.
3.2. BUROCRACIA Y ESTRUCTURALISMO “Original”
San José ● Seguridad en el trabajo y calificación técnica en el empleo en las organizaciones donde
Editorial
“Original” deba haber una carrera para que los miembros se desarrollen y asciendan por méritos y
La corriente estructuralista pretende equilibrar los recursos de las organizaciones, prestando San José
Editorial antiguedad en el puesto y no por recomendaciones.
atención tanto a su estructura como al recurso humano, abordando aspectos tales como la “Original”
San José ● No existen relaciones informales ya que solo se establecen relaciones en el
correspondencia entre la organización formal e informal, entre los objetivos de la organización “Original”
San José marco de Autoridad legal y sus reglas.
Editorial
y los objetivos personales y entre los estímulos materiales y sociales. Tiene como objetivo “Original”
● Existen dos líneas de autoridad, la ascendente y la descendente, sin admitirse ninguna
San José
principal estudiar los problemas de las organizaciones y sus causas prestando especial atención Editorial
“Original” relación de tipo horizontal, lo que permite un mejor control social.
a los aspectos de autoridad y comunicación. Considera que hay cuatro elementos comunes a San José
“Original” ● El funcionamiento de la organización está formalizado mediante registros escritos, lo
todas las organizaciones: autoridad, comunicación, estructura de comportamiento, estructura de San José
Editorial que despersonaliza los cargos, de modo que un funcionario puede desaparecer y ser
formalización. “Original”
San José reemplazado por otro sin que sus funciones dejen de cumplirse.
Editorial
“Original” ● La especialización de operarios y de procesos de trabajo.
Uno de sus más importantes investigadores fue Max Weber, como así también lo fueron San José
“Original” ● La idea de la estandarización del desempeño de funciones.
Mayntz, Barnard, Etzioni. San José
Editorial ● La noción de la centralización en la toma de decisiones, cuando así conviene a los fines
“Original”
San José de la organización. O en caso contrario, la descentralización.
Weber fue el primer sociólogo que estudió las organizaciones de acuerdo a modelos ideales de
Editorial
“Original”
San José
● La uniformidad de prácticas institucionalizadas, que vienen a tipificar la moderna
comportamiento y desarrolló un modelo burocrático, el cual consideraba aplicable a las “Original”
San José noción de imagen corporativa.
sociedades capitalistas como así también a las de tipo socialistas. Considera a la burocracia Editorial
“Original” ● La no duplicación de funciones.
como el único medio para maximizar la eficiencia, el rendimiento de cualquier orden de San José
Editorial ● La profesionalización de la función administrativa como distinta de la función de
organizaciones. “Original”
San José los accionistas propietarios.
“Original”
San José ● La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las personas.
Weber analizó profundamente a las organizaciones desde puntos de vista diferentes. Sus Editorial
“Original” ● La idea de que la organización, si bien es «gente» al final de cuentas, debe lograr altos
aportes a la administración fueron muy importantes, pero fueron reconocidos 20 años después. San José
Editorial niveles de estandarización, para lograr que se haga lo que se debe, no lo que se quiere.
“Original”
San José

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A Weber se le considera el primer teórico de las organizaciones debido a que las estudió desde través de la responsabilidad del hombre para el hombre dentro de la cadena jerárquica;
un punto de vista estructuralista. Esto significa que entendió a las organizaciones como una Editorial
“Original”
4. Uniformidad de prácticas institucionalizadas. Las maneras de tratar con el
totalidad en la cual existían partes que conformaban la estructura y dichas partes se
San José
Editorial
“Original” personal son uniformes para cada nivel o estatus;
relacionaban unas con otras. Sin embargo, es importante recalcar que Weber no alcanzó dentro San José
Editorial 5. No duplicación de funciones, con el fin de garantizar la centralización.
de sus aportes teóricos a visualizar a las organizaciones como sistemas abiertos. Esta situación “Original”
San José
se debió a que dentro de su contexto histórico aún no tomaba la fuerza necesaria la visión “Original”
San José Así también, Katz y Kahn señalan las debilidades de la “Teoría de la Máquina”:
holística que actualmente apoya el enfoque de sistemas. Desde esta perspectiva, entonces es Editorial
“Original” 1. Poca importancia del intercambio del sistema con su ambiente y negligencia en cuanto a
que entendemos, que el Modelo teórico de la Burocracia se creó sin considerar el impacto del San José
Editorial
las influencias del medio, en constante cambio, lo que exige constante modificación de
entorno, por ello, no encontraremos en su teoría sobre la burocracia que exista algún indicio “Original”
San José
la organización;
teórico que hable de las relaciones inter-organizacionales. “Original”
San José
2. Limitación en la concepción de muchos tipos de intercambio con el ambiente. Los
Editorial
“Original”
San José productos se restringen al producto físico que la organización coloca en el ambiente;
3.3. BUROCRACIA Y LA TEORIA DE LA “MAQUINA” Editorial
3. Poca atención a los subsistemas de la organización;
“Original”

4. Negligencia en cuanto a la organización informal, la cual surge dentro de la

San José
“Original”
Gouldner clasifica dos modelos de organización en racionales y naturales: San José
Editorial organización formal, como reacción a la institucionalización;
1. los modelos “racionales” de organización que adoptan la estrategia de sistema “Original”
San José 5. Concepción de la organización como arreglo rígido y estático de piezas y órganos.
cerrado, en busca de la certeza y previsión exacta. (Taylor, Fayol y Weber); Editorial
“Original”
2. los modelos “naturales” de organización que adoptan una estrategia de sistema abierto San José
“Original” El modelo weberiano es mecanicista y tiene más en común con los teóricos de la gerencia
ante la expectativa de la incertidumbre, ya que el sistema contiene más variables que las San José
Editorial
administrativa que con los autores que desarrollaron estudios a partir del modelo burocrático
que se es capaz de comprender. “Original”
San José
(los estructuralistas).
Editorial
“Original”
San José
La estrategia de sistema cerrado busca la certeza, incorporando variables asociadas a la “Original”
3.4. VENTAJAS DE LA BUROCRACIA
San José
iniciativa que se tiene como meta. La estrategia de sistema abierto alterna su atención entre la Editorial
“Original”
iniciativa que se tiene como meta y la supervivencia e incorpora la incertidumbre. San José
Editorial En el marco de todo lo señalado previamente, las ventajas de la burocracia son:
“Original”
San José 1. Racionalidad en relación con el logro de objetivos de la organización;
La teoría de la burocracia concibe las organizaciones como si fueran entidades absolutas, como “Original”
San José 2. precisión en el trabajo;
sistemas cerrados. La burocracia define su propio modo de reclutar sus funcionarios, las Editorial
“Original”
3. rapidez en las decisiones;
relaciones entre ellos, etc., sin depender de la colectividad que la sustenta o del ambiente que la San José
Editorial
4. univocidad de interpretación garantizada por la reglamentación específica y escrita;
rodea. La burocracia es libre de cualquier intervención externa. “Original”
San José
5. uniformidad de rutinas y procedimientos;
“Original”
San José
Editorial 6. continuidad de la organización, más allá de las personas que se retiran;
3.3.1. La “Teoría de la Máquina” “Original”
San José 7. reducción de la fricción personales, cada funcionario conoce aquello que se exige de
Editorial
“Original” él y cuáles son sus límites entre sus responsabilidades y las de los demás;
La teoría tradicional – cuyos tres modelos son de Taylor (administración científica), de Fayol San José
“Original” 8. unidad de dirección;
(teoría clásica) y de Weber (modelo burocrático) – dio atención al carácter de sus estructuras San José
Editorial 9. disciplina y orden;
internas, tomando los problemas organizacionales más en término de sistema cerrado que “Original”
San José 10. confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias;
abierto. Editorial
“Original”
11. existen beneficios desde el punto de vista de las personas en la organización, la
San José
“Original”
jerarquía es formalizada, el trabajo es dividido entre las personas, éstas son entrenadas
La expresión “Teoría de la Máquina” puede aplicarse a los tres modelos, ya que la San José
Editorial
para volverse especialistas, pudiendo hacer carrera dentro de la organización, en
organización, constituida por personas, se considera una máquina construida para cumplir una “Original”
San José
Editorial función de su mérito personal y su competencia técnica;
tarea. Katz y Kahn explican que algunos de los conceptos explícitos o implícitos de la teoría de “Original”
San José 12. eficiencia y productividad.
la máquina son: “Original”
San José
1. Especialización del proceso en las tareas, para obtener eficiencia mediante la Editorial
“Original” 3.5. DILEMAS DE LA BUROCRACIA
subdivisión de la operación en sus elementos básicos; San José
Editorial
2. Estandarización del desempeño de la función, para seguir el fraccionamiento de las “Original”
San José
El modelo burocrático weberiano, al ubicarlo en situaciones reales, confronta varias situaciones
operaciones y garantizar ausencia de errores; “Original”
San José
conflictivas, entre otras se señalan las siguientes:
3. Unidad de mando y centralización en la toma de decisiones. Las decisiones Editorial
“Original”

deben ser centralizadas en un solo mando y debe haber unidad de mando a San José
Editorial
“Original”
San José

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- Weber notó la fragilidad de la estructura burocrática, que enfrenta un dilema típico:
existen presiones de fuerzas externas para obligar al burócrata a seguir otras Editorial
“Original”
Merton(21) notó las consecuencias imprevistas que la llevan a la ineficiencia y a las
San José
normas diferentes a las de la organización; y el compromiso de los subordinados con las Editorial
imperfecciones. Para este autor, no existe una organización racional y el formalismo no tiene la
“Original”
reglas burocráticas tiende a debilitarse. La organización, para ser eficiente, exige un San José
Editorial formalidad descripta por Weber. En la concepción mertoniana el hombre, cuando participa de la
tipo especial de legitimidad, racionalidad, disciplina, y limitación en sus alcances. “Original”
San José burocracia, hace que toda la previsión del comportamiento humano, escape al modelo
- La capacidad para aceptar órdenes y normas como legítimas, exige un nivel de “Original”
San José preestablecido. Se verifican las disfunciones de la burocracia. Cada disfunción del modelo esta
renuncia que es difícil de mantener. Las organizaciones burocráticas presentan una Editorial
“Original” derivada de cada una de las características idealizadas por Weber en su construcción teórica.
tendencia a deshacerse, ya sea en la dirección carismática o tradicional, donde las San José
Editorial

relaciones disciplinarias son más “naturales” y “afectuosas” y están menos separadas de “Original”
San José

las otras. La capacidad de renuncia exigida por la organización racional no se puede “Original”
San José

desarrollar en su interior, depende de las relaciones sociales más amplias, que se dan en Editorial
“Original”
San José
la familia tradicional o en el grupo carismático. La racionalidad de la estructura racional Editorial
“Original”
es frágil y necesita ser protegida contra presiones externas, a fin de poder dirigirla hacia San José
“Original”
sus objetivos. San José
Editorial
- Los burócratas son personas que forman el cuerpo administrativo de la jerarquía y “Original”
San José
estructura de la organización, que siguen las normas impuestas y sirven a los objetivos Editorial
“Original”
de la organización. Weber señala la existencia de jefes no burocráticos que San José
“Original”

seleccionan y nombran a los subordinados, que establecen las reglas, que determinan San José
Editorial

los objetivos y que, son elegidos o heredan su posición. Esos jefes de la organización “Original”
San José
Editorial
desempeñan el papel de estimular la unión emocional, de los participantes con la “Original”
San José
racionalidad. “Original”
San José
- En la organización burocrática, la identificación se refiere a la posición y no a quién Editorial
“Original”
desempeña un cargo. Si los individuos se ausentan, se sustituyen por otros con el San José
Editorial
criterio de calificación técnica, y la eficiencia de la organización no se perjudica. La “Original”
San José
ausencia de un jefe no burocrático de la organización provoca una crisis “Original”
San José Gráfico Nº 3. DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA
(crisis de sucesión), que es acompañada de un periodo de inestabilidad. Tal crisis es Editorial
“Original”

más evidente en los Estados totalitarios. San José

Editorial
Las disfunciones de la burocracia son:
- Las burocracias establecen normas y reglamentos que necesitan imponer. Dan “Original”
San José
1. Exagerado apego a los reglamentos, lo cual deviene en que “las normas y
“Original”
órdenes que deben obedecerse a fin de que la organización funcione con eficiencia. San José
Editorial reglamentos se transforman de medios en objetivos, se vuelven absolutos y
“Original”
San José prioritarios”. Los medios se vuelven fines.
Los elementos señalados permiten apreciar, “limitaciones” que tiene el modelo burocrático en 2. Exceso de formalismo y papeleo. El afán de documentar y formalizar las
Editorial
“Original”
sí, más adelante se realiza una evaluación crítica del modelo. San José
“Original”
San José
comunicaciones dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos que
Editorial entorpecen la agilidad de los procesos.
4. DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA “Original”
San José 3. La resistencia al cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos,
Editorial
“Original”
crea la mentalidad de “siempre lo mismo”, no como fastidio, sino como falsa sensación
El modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es San José
“Original”
de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la organización. Esto crea una gran
previsibilidad del comportamiento de sus miembros. “El comportamiento humano laboral es San José
Editorial
resistencia al cambio, sobre todo cuando la organización se ve obligada a enfrentarse a
perfectamente previsible” de donde se deducen todas las consecuencias posibles que el modelo “Original”
San José
cambios en su entorno.
burocrático exige.
Editorial
“Original”
San José 4. Despersonalización de las relaciones. El modelo ignora que la organización
“Original”
San José informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se observa que la
Existen consecuencias imprevistas e indeseadas que conducen al modelo a la ineficiencia y a Editorial
“Original” verdadera organización, la que realmente existe en las empresas es, precisamente la
las imperfecciones. Estas imperfecciones son llamadas disfunciones de la burocracia. Se San José
Editorial informal.
trata de serias anomalías del funcionamiento idealizado del modelo, que una vez sometido al “Original”
San José 5. Categorización del proceso decisional. La rígida jerarquización de la autoridad
“mundo real”, encuentra que la principal externalidad no considerada es, “Original”
San José
sólo existe en el papel; en los hechos no sucede así. Independientemente de esto, una
precisamente, la naturaleza humana. Así es como la “burocracia” adquiere el sentido Editorial
“Original”
fuente de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango,
peyorativo que el lego le ha dado. San José
Editorial
“Original” independientemente del conocimiento que tenga del asunto.
San José

21 MERTON, R. K.: Social theory and social structure. Glencoe: Free Press. 1940.

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6. Adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos. La devoción a la regla - No es adecuada para las Organizaciones altamente flexibles que realizan muchas
escrita transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Por observar la Editorial
“Original”
actividades no rutinarias donde la creatividad y la innovación son importantes.
San José
política escrita en el manual, el cliente puede quedar insatisfecho y la empresa puede Editorial
- Muchos escritores modernos refuerzan el punto de vista de que la forma burocrática
“Original”
perderlo. Pero esto no importa, porque la regla se cumplió. Esto crea lo que Thorstein San José
Editorial Weberiana no es apropiada para Organizaciones innovadoras y además subrayan que en
Veblen llama “la incapacidad entrenada”, o lo que Warnotte denomina “la deformación “Original”
San José una sociedad dinámica este tipo de Organizaciones se está convirtiendo en la regla más
profesional”. John Dewey, por su parte, califica este fenómeno “psicosis ocupacional”. “Original”
San José que la excepción.
Merton le llamó “entropía organizacional”. Editorial
“Original” - El modelo de weber era altamente mecanicista.
7. Exhibición de señales de autoridad. El énfasis burocrático en la jerarquía San José
Editorial

conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus “Original”
San José
5.1. VISIÓN INSTRUMENTAL
para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el “Original”
San José

estacionamiento, la cafetería, etc., indican quienes son los “jefes”. Editorial

“Original”
San José Perrow llama a la teoría de la burocracia visión “instrumental” de las organizaciones: éstas se
8. Dificultad en la atención de clientes. La organización burocrática es endógena y Editorial
“Original” perciben como arreglos conscientes, racionales, de medios para fines particulares. La
entrópica. Está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y San José
“Original” burocracia implica:
no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de necesidades y/o San José
Editorial - Especialización;
deseos. “Original”
San José - Necesidad de controlar las influencias ejercidas por los factores externos sobre los
Editorial
“Original” componentes internos de la organización;
Es decir, las disfuncionalidades de la burocracia, como modelo, surgen de las siguientes San José
“Original”
- Necesidad de tratar con un ambiente externo inmutable e inestable.
apreciaciones: San José
Editorial

a. El modelo indica la previsibilidad del comportamiento humano en el trabajo; la “Original”

San José
Perrow señala que, los errores atribuidos a la burocracia no son errores del todo o consecuencia
realidad dice lo contrario. Editorial
“Original”
del fracaso de burocratizar en exceso. La preocupación por la reforma, “humanización” y
San José
b. El modelo supone que el entorno de la organización es constante y estático; la “Original”
descentralización de las burocracias, ha servido para oscurecer la naturaleza de la burocracia de
San José
realidad demuestra que es todo lo contrario. Editorial
“Original” los teóricos organizacionales y nos ha desviado de su impacto sobre la sociedad. Las
c. La burocracia supone una ética devocional al trabajo; la realidad muestra que es San José
Editorial burocracias no han sido juzgadas adecuadamente, representan una alternativa superior a
así siempre y cuando el trabajo sea creativo y no rutinario. “Original”
San José todas las otras alternativas de organización.
d. El modelo de Weber supone que el hombre está al servicio de la organización; la “Original”
San José
realidad indica que no es así: es la organización la que está al servicio del hombre. Editorial
“Original”
5.2. EL EXCESIVO RACIONALISMO DE LA BUROCRACIA
San José
Editorial

5. CRITICAS AL MODELO BUROCRÁTICO “Original”

San José
Katz y Kahn señalan que la organización burocrática es súper racionalizada y no tiene en
“Original”
San José
Editorial cuenta la naturaleza organizacional, ni las condiciones del ambiente. Sus ventajas han sido
Los estudiosos de la burocracia han analizado el modelo ideal de Weber para determinar tanto “Original”
San José exageradas. El sistema burocrático consigue sobrevivir y es eficiente sólo cuando:
sus consecuencias funcionales como disfuncionales. Editorial
“Original” - Las tareas individuales exigen un mínimo de creatividad;
- La Organización burocrática es influida por factores de la conducta. San José
“Original” - Las exigencias del ambiente sobre la organización son claras y sus implicaciones
- Una consecuencia de la estructuración burocrática en el comportamiento de los San José
Editorial obvias, la información es redundante y puede ignorarse;
participantes Organizacionales es la distorsión en el logro de los objetivos. “Original”
San José - La rapidez en la toma de decisiones;
- La forma burocrática afecta la personalidad de los miembros, ya que alienta la Editorial
“Original”
- Las circunstancias organizacionales se aproximan a las del sistema cerrado, con
observancia rígida de las reglas y regulaciones por sí mismas, lo que puede desplazar el San José
“Original”
requisitos mínimos de cambios en el medio.
objetivo principal de la Organización. San José
Editorial
“Original”
- La delegación de autoridad y el mantenimiento de la Organización como un sistema San José
Katz y Rosenzweig señalan que el camino moderno consiste en utilizar el modelo burocrático
Editorial
cooperativo adaptable. “Original”
San José de Weber como punto de partida, pero reconociendo sus limitaciones y consecuencias
- Los mecanismos burocráticos desarrollan ciertas formas de liderazgo autocrático y de “Original”
San José disfuncionales. Corriendo el riesgo de simplificar en exceso, el punto de vista que prevalece
control, que pueden tener consecuencias disfuncionales para la Organización. Editorial
“Original” indica que:
- La tendencia actual es utilizar el modelo burocrático weberiano como punto de partida, San José
Editorial 1. la forma burocrática es la más apropiada para las actividades rutinarias y repetitivas de
sin dejar de reconocer también sus limitaciones y las consecuencias disfuncionales de “Original”
San José
la organización, actividades en que la eficiencia y la productividad constituyen el
este enfoque altamente estructurado. A riesgo de sobre simplificarlo, este punto de “Original”
San José
máximo objetivo;
vista, sugiere: Editorial
“Original”
2. la forma burocrática no es adecuada a las organizaciones flexibles que enfrentan
- La forma burocrática es más apropiada para actividades Organizacionales rutinarias San José
Editorial
actividades no rutinarias, y en que la creatividad y la innovación sean importantes.
“Original”
donde la productividad es el objetivo principal. San José

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5.3. CONSERVADURISMO DE LA BUROCRACIA Las implicancias de Gouldner debieran ser tenidas en cuenta muy especialmente por los
Editorial
“Original”
San José empresarios y emprendedores en Latinoamérica, ya que un modelo de tipo mecanicista parece
Bennis señala las siguientes críticas a la burocracia: Editorial
estar entre los más usados y puestos en vigencia. En realidad, cuando las organizaciones se
“Original”
1. La burocracia no toma en cuenta el crecimiento personal y el desarrollo de la San José
Editorial esfuerzan en poner un modelo de tipo burocrático basado en normas, reglas y procedimientos,
personalidad madura en las personas; “Original”
San José uno de los principales motivos de ello busca superar los problemas resultantes de una
2. Desarrolla conformidad y “pensamiento de grupo”; “Original”
San José supervisión muy estrecha o cuando el alcance del control es demasiado grande. De modo que
3. No considera la organización informal y los problemas que surgen y que no son Editorial
“Original” las normas pueden ayudar a reemplazar el lenguaje verbal del superior creando obligaciones a
previstos; San José
Editorial ser cumplidas por el subordinado; sin embargo, hay que también tener en cuenta que el grupo
4. Su sistema de control y autoridad es obsoleto; “Original”
San José
informal puede muy bien ser más fuerte que las normas y en muchas circunstancias éstas
5. No tiene un adecuado procedimiento jurídico; “Original”
San José
Editorial pueden llegar a establecer estándares que van en contra de los reglamentos.
6. No posee medios para resolver conflictos entre clases y, entre grupos funcionales; “Original”
San José
7. Las comunicaciones se bloquean o distorsionan a causa de las divisiones Editorial
“Original” Existe una crítica adicional que realiza Gouldner y que es seguida por otros importantes
jerárquicas; San José
“Original” estudiosos de empresas y organizaciones como Víctor Thompson, que son de aplicación directa
8. Los recursos humanos de la burocracia no se utilizan plenamente por diversas San José
Editorial a organizaciones de servicios como ser las de salud y educación, entre otras. Gouldner sugiere
causas; “Original”
San José que existe una contradicción interna dentro del modelo burocrático ya que es difícil tener un
9. No puede asimilar la influencia de nuevas tecnologías ni de los científicos que Editorial
“Original” sistema de autoridad basado en expertos que encuentra sustento en el grado de experticia y
ingresan a la organización; San José
“Original” profesionalismo y otro que está basado en la jerarquía y la disciplina que tiene más que ver con
10. Puede modificar la estructura de la personalidad de aquellas personas que reflejan San José
Editorial
la posición que ocupa la persona.
“Original”
al hombre obtuso, oscuro; San José
Editorial
11. Los miembros son percibidos como seguidores de normas y procedimientos, en “Original”
San José 5.5 MINTZBERG
un sentido mecanicista. “Original”
San José
Editorial
“Original” Vale la pena destacar que existe una gran diferencia entre la concepción de la burocracia en
La burocracia ha mostrado ser un proceso conservador y contrario a la innovación. El burócrata San José
Editorial Weber y el concepto de burocracia maquinal de Mintzberg (1993). La primera refiere la
se comporta como un individuo ritualista, apegado a las normas, que pasa por un proceso de “Original”
San José racionalidad de la dominación al sometimiento de la gestión organizativa no sólo a normas
“desarticulación de objetivos”. La burocracia se ha mostrado vulnerable a las condiciones del “Original”
San José internas sino a normas generales externas que se imponen a la burocracia, impiden la
mundo actual. La burocracia se reveló como una solución creativa a las condiciones nuevas y Editorial
“Original” arbitrariedad en la relación administración-ciudadano y permiten la previsibilidad de las
diferentes, está siendo conducida a su desaparición por nuevas y diferentes condiciones del
San José
Editorial
“Original”
decisiones públicas y el cálculo empresarial.
mundo moderno industrializado. San José
“Original”
San José
Editorial La idea mintzberguiana no alude a ninguno de estos extremos, sino exclusivamente al tipo de
Bennis sintetiza esas condiciones en cuatro amenazas impuestas a la burocracia: “Original”
San José configuración interna de la organización. En particular se refiere a la previsión de los
1. Transformaciones del ambiente; Editorial
“Original” comportamientos organizativos en normas previamente diseñadas y a la concepción de la
2. Aumento de tamaño; San José
“Original” administración como diseño y aplicación de normas. La concepción mintzberguiana de la
3. Creciente complejidad de la tecnología moderna; San José
Editorial burocracia maquinal no es en absoluto incompatible con el control y la responsabilidad por
4. Cambios en el comportamiento administrativo y en la filosofía de los negocios, los “Original”
San José resultados, contra lo que en ocasiones se quiere dar a entender. Los managers-administradores
cuales imponen la necesidad de una mayor flexibilidad de la organización. Editorial
“Original” de la burocracia maquinal responden por los resultados, que deben medirse, pero los resultados
San José
“Original”
San José
son vistos como el indicador más relevante para detectar anomalías en la organización y
5.4. ALVIN GOULDNER Editorial
“Original” proceder a la modificación de las normas y de los comportamientos, verdadero objetivo de la
San José
Editorial ciencia de la administración en esta concepción.
Alvin Gouldner analiza el valor de las reglas burocráticas de carácter impersonal y “Original”
San José
pone de manifiesto sus aspectos positivos y sus limitaciones. “Original”
San José Por contra, el sistema de dominación racional-legal es compatible con configuraciones
Editorial
“Original” organizativas distintas del tipo-ideal weberiano. En tal sentido los proyectos de reinvención o
Es positiva la disminución de la visibilidad de la autoridad, posibilitando un clima San José
Editorial sustitución de la burocracia pueden verse no tanto como abandono de la dominación
“democrático” que disminuye las tensiones y conflictos entre sus miembros. Pero las reglas “Original”
San José racional-legal, que sigue siendo una necesidad, como del tipo-ideal o configuración
generales ponen de manifiesto los aspectos poco aceptables del comportamiento organizacional, “Original”

estableciendo unos mínimos aceptables. Esto obliga a incrementar el control y, con ello, a
San José
Editorial
organizativa burocrática, que presenta obvias disfunciones en los entornos actuales
aumentar la visibilidad de las relaciones jerárquicas de poder que, en un primer momento, se
“Original”
San José
caracterizados por un gran dinamismo, una inevitable incertidumbre, una creciente diversidad y
pretendían disimular con el establecimiento de reglas generales. Todas estas aportaciones ponen
Editorial
“Original” una inevitable interdependencia.
San José
en relieve la aparición de efectos no intencionados en las organizaciones burocráticas al
plantear contradicciones en relación con los fines pretendidos.

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6. BUROCRACIA MÁS ALLÁ DE WEBER 6.2. SELZNICK: ADAPTATIVA
Editorial
“Original”
San José
6.1. MERTON: AUTODEFENSIVA Editorial
“Original” Según Selznick(23) la burocracia no es rígida ni estática, sino adaptativa y dinámica.
Cuando los resultados de una organización no son aceptados por el medio ambiente hay que
San José
Editorial
Merton(22) intenta representar la burocracia a través de un conjunto complejo de relaciones que “Original”
San José alterar su actividad y su estructuración antes de alcanzar la aceptación local. Cuando el
se establecen entre un número grande de variables. “Original”
San José producto o servicio de una organización no es aceptado por su medio ambiente; ésta deja de
Editorial
“Original”
San José
existir, a no ser que reciba subsidio de una organización matriz o modifique el producto o
Editorial
“Original”
servicio. Una estructura burocrática puede absorber muchos cambios superficiales sin modificar
San José
“Original” su estructura. La eficiencia interna es menor en comparación con la entidad organizada
San José
Editorial burocráticamente. Cualquier organización puede enfrentar el problema de adaptación al
“Original”
San José cambio.
Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
“Original”
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial

El modelo de Merton se basa en las consecuencias no previstas de organización de “Original”

San José
“Original”
acuerdo con los principios de la máquina. Un ejemplo de estas relaciones sería el siguiente San José
Editorial
esquema: “Original”
San José
- comienza con la exigencia de control por parte de la organización; Editorial
“Original”
- esta exigencia de control enfatiza la previsión del comportamiento; San José
“Original”
- la confianza en las reglas y en su imposición conduce a las personas a justificar San José
Editorial
la acción individual y a “Original”
San José

- consecuencias imprevistas, como la rigidez en el comportamiento y una defensa mutua Editorial

“Original”

dentro de la organización; San José

“Original”

- la cual no atiende a las expectativas y deseos del cliente, ocasionando dificultades en

San José
Editorial
“Original”
la atención al público, lo que San José
Editorial
- lleva a un sentimiento de defensa de la acción individual. “Original”
San José Plantea que la burocracia presenta consecuencias no previstas que se derivan de los problemas
“Original”
San José relacionados a la organización informal:
La rigidez reduce la eficacia organizacional arriesgando el apoyo de los clientes. Al Editorial
“Original” - El modelo empieza con el control por parte de la administración.
presentarse cualquier tipo de presión externa, el funcionario atiende a las reglas internas de la San José
Editorial - Como resultado de esa exigencia, se instituye una delegación de autoridad.
organización y no se preocupa por el problema del cliente, sino por la defensa y justificación de “Original”
San José
- Cada unidad procura adaptar su política a la doctrina oficial de la organización,
su propio comportamiento en la organización. “Original”
San José
produciendo sub-objetivos.
Editorial
“Original”
San José - Al mismo tiempo se refuerza la internalización de los objetivos en los participantes
Editorial
“Original” debido a la influencia de la rutina diaria.
San José

23 SELZNICK, P. An approach to a theory of organization, American Sociological Review, 8, 1948,

22 MERTON, R. K. Ob. Cit. págs. 47-54.

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 FREDDY E. ALIENDRE ADIMINISTRACIóN PúBLICA Y
- Las decisiones se toman con base en los criterios operacionales establecidos 6. al verificar la diferencia entre los objetivos de la organización y su realización, debido
por la organización y que actúan como refuerzo adicional. Editorial
“Original”
al comportamiento estándar, la organización reacciona;
San José
- Las decisiones se refuerzan todavía más por la capacitación del personal en temas Editorial
“Original” 7. la organización impone mayor rigor a la supervisión, con el propósito de formar a las
especializados en cada unidad. San José
Editorial personas a trabajar más;
- La internacionalización de sub-objetivos depende de la operacionalidad de los “Original”
San José 8. se reinicia el ciclo, el círculo vicioso de la supervisión estrecha.
objetivos de la organización. “Original”
San José
Editorial
“Original”
6.3. GOULDNER: GRADOS DE BUROCRATIZACIÓN San José
Editorial
“Original”
San José

Gouldner(24) señala que no existe un único tipo o modelo de burocracia, sino grados “Original”
San José

diferentes de burocratización.
Editorial
“Original”
San José
Editorial
“Original”
La hipótesis central de Gouldner es que la estrecha supervisión deteriora las relaciones entre San José
“Original”
superior y subordinado y viola las normas informales del grupo. La excesiva formulación de San José
Editorial
normas burocráticas funciona como un símbolo de desconfianza en las personas y en sus “Original”
San José
intenciones, pues ellas representan un intento de conseguir las cosas sin las personas. Editorial
“Original”
San José
“Original”

Para Gouldner, las reglas burocráticas tienen varias funciones: San José
Editorial

1. Equipan para la supervisión estrecha, por cuanto: “Original”

San José

- son una forma de comunicación dirigida a aquellos que se perciben deseosos de

Editorial
“Original”
San José
evadir responsabilidades, evitar obligaciones y no desempeñar sus tareas; “Original”
San José
- ofrecen un sustituto para la repetición de órdenes por parte del superior. Editorial
“Original”
2. Apoyan el respeto a la autoridad. Permiten al empleado aceptar órdenes sin San José
Editorial
sentirse sometido a una persona, evitando el sentimiento de desigualdad e inferioridad “Original”
San José
personal. “Original”
San José

3. Legitiman el castigo y las sanciones. Constituyen un aviso anticipado de las Editorial

“Original”

consecuencias de las infracciones a las normas establecidas y legalizan y legitiman las San José
Editorial

medidas punitivas.
“Original”
San José
“Original”
4. Especifican un nivel mínimo de desempeño aceptable. San José
Editorial
“Original”
San José El proceso burocrático es un ciclo inestable, busca siempre la inestabilidad y el
Esas funciones de las normas burocráticas sirven para aminorar las tensiones provocadas por la Editorial
“Original” equilibrio, pero ocasiona tensiones y conflictos impersonales. La organización es
estrecha supervisión. No eliminan toda la tensión generada. San José
“Original” percibida como un sistema inestable.
San José
Editorial
El modelo de Gouldner puede explicarse así: “Original”
San José No existe un tipo único de burocracia, sino una infinidad de tipos que varían dentro de
1. la exigencia de control por parte de la organización conduce a la imposición de Editorial
“Original”
un continuum que va desde el exceso de burocratización hasta la ausencia de burocracia.
reglas burocráticas; San José
“Original”

2. esas reglas buscan la adopción de directrices generales e impersonales que definen lo

San José
Editorial
“Original” Para Gouldner existen tres tipos de comportamiento burocrático:
que es permitido y lo que no es y establece un patrón de comportamiento mínimo San José
Editorial 1. La pseudo-burocracia: en la que las normas se imponen desde afuera.
aceptable; “Original”
San José 2. La burocracia representativa: en el que las normas son promulgadas por
3. esto hace que los participantes tengan una mayor visión de las relaciones de “Original”
San José especialistas, cuya autoridad es aceptada por los supervisores y obreros. Las normas
poder; Editorial
“Original” tienen apoyo de todos, pues integran el sistema de valores predominante en la fábrica.
4. las normas constituyen a provocar un aumento del nivel de tensión en la relación San José
Editorial 3. La burocracia punitiva: las normas se imponen a través de las presiones de la
impersonal, debido a la adopción de directrices generales e impersonales, lo cual reduce “Original”
San José administración o de los empleados.
la motivación a producir; “Original”
San José

5. la adopción de directrices generales e impersonales induce al conocimiento de Editorial

“Original”
Estos tres tipos de burocracia pueden coexistir en diferentes grados en una organización,
San José
los estándares mínimos aceptables; Editorial
formando una situación compleja y un tipo mixto de burocracia. Cualquier modelo
“Original”
San José
burocrático conduce a consecuencias no previstas por Weber.
24 GOULDNER, A. W. Patterns of industrial bureaucracy. Nueva York: Free Press. 1954.

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6.4. HALL: VARIABILIDAD BUROCRÁTICA
Editorial
“Original”
San José
Hall propone que el grado variable de burocratización se determine por la medida de las Editorial
“Original”
dimensiones de la burocracia, el concepto de burocracia como una serie de dimensiones, cada San José
Editorial
una de las cuales forma un continuum. Cada continuum puede ser medido. Hall seleccionó 6 “Original”
San José
dimensiones continuas de la estructura organizacional: “Original”
San José
1. Una división del trabajo basada en la especialización funcional; Editorial
“Original”
2. Una definida jerarquía de autoridad; San José
Editorial

3. Un sistema de normas que incluya todos los derechos y deberes de quienes “Original”
San José

ocupan determinadas posiciones; “Original”

San José
Editorial
4. Un sistema de procedimientos para manejar las situaciones de trabajo; “Original”
San José
5. Impersonalidad en las relaciones impersonales; Editorial
“Original”
6. Ascenso y selección para empleo, como base en la competencia técnica. San José
“Original”
San José
Editorial
Hall defiende la idea de que las organizaciones varían en términos de su estructura y sus “Original”
San José
procesos. Estos elementos están presentes en el tipo ideal de burocracia descrito por Weber: su Editorial
“Original”

presencia permite determinar en qué grado está burocratizada una organización. Las San José
“Original”

organizaciones son portadoras de características del modelo burocrático en diversos grados, a lo San José
Editorial

largo de las diversas dimensiones de la burocracia. Estos atributos varían independientemente.

“Original”
San José
Editorial
Una organización puede estar altamente burocratizada en cuanto al conjunto de “Original”
San José
especificaciones operativas, al tiempo que escasamente burocratizada en cuanto a su división “Original”
San José
del trabajo. Editorial
“Original”
San José

6.5. Hoy y Sweetlan

Editorial
“Original” Utilizando diversas muestras para probar la teoría de los dos factores, Hoy y Sweetlan hallan
San José
“Original” que, contrariamente a sus hipótesis iniciales, un solo factor (que denominan
San José
“burocracia”), que se mueve en un continuo con dos valores extremos (“facilitadora, en el
Arrancando del análisis realizado por Gouldner y del que cuatro décadas más tarde Editorial
“Original”
polo positivo, y “obstructiva”, en el polo negativo) explica satisfactoriamente los datos
hicieron Adler y Borys(25) sobre la formalización como atributo de las burocracias, W. San José
Editorial
empíricos. Establecido ya el modelo, verifican que el tipo de burocracia afecta a elementos
“Original”
K. Hoy y Scout R. Sweetland aportan un esclarecedor estudio de las estructuras burocráticas, San José
esenciales del funcionamiento de los centros educativa: el grado en el que es
“Original”
advirtiendo que según cuál sea la orientación que en la realidad adopten pueden crear reglas y San José
Editorial “facilitadora/incentivadora” está en relación significativa positiva con la
procedimientos (formalización) que den lugar a contextos facilitadores o coercitivos de “Original”
San José confianza que los profesores tienen en su director y en correlación negativa con
la C.L. así como a formas de ejercicio de la autoridad (centralización) obstructivas, en unos Editorial
“Original” la tendencia a ocultar información y con el número de conflictos.
casos, e incentivadoras, en otros. Proponen, inicialmente, estos autores una tipología de las San José
“Original”
burocracias escolares que cuenta con cuatro tipos básicos o puros, a los que habría que añadir San José
Editorial Aceptando la teoría de un factor propuesta por Hoy y Sweethlan, cabe sostener que la
tipos híbridos (están formados por el carácter dominante de uno de los tipos puros e incluye “Original”
San José burocracia se justifica en la medida que facilita la creación de unas condiciones
comportamientos, más o menos importantes y extensos, de otros tipos puros), dando lugar al Editorial
“Original” de trabajo que sean ordenadas y promuevan, al mismo tiempo, la movilización de los
siguiente modelo (modifica el propuesto por Hoy, Scout y Sweetland):
San José
“Original” recursos de todos los trabajadores (a través de la participación en las decisiones), lo que
San José
Editorial
“Original”
requiere, coincidiendo con los dos autores cuyo modelo reinterpretamos, que los integrantes de
Se trata, pues, de un modelo de dos factores (formalización y centralización) cuyos valores se San José
Editorial
la organización confíen en el director, que exista un clima laboral positivo (sin conflictos) y
mueven entre dos polos (el “coercitivo/obstructivo” y el “incentivador/facilitador”), que en la “Original”
San José
que todos se sientan libres para manifestar sus ideas y propuestas. El factor “burocracia”
propuesta inicial de Hoy y Sweetland se presentan como independientes y que dan lugar, como “Original”
San José
alcanza un óptimo cuando es participativa, o “facilitadora/ incentivadora” de la
ya se ha indicado, a tipos puros. En el modelo modificado se acepta la ortogonalidad Editorial
“Original”
actuación de todos los miembros de la organización, y se sitúa en valores mínimos en sus
(independencia) de los factores pero se considera que en la realidad la saturación de los casos San José
Editorial extremos, en los que se dan dos situaciones, que siendo contrarias, coinciden en que limitan al
reales en cada factor es variable por lo que lo que existe son tipos híbridos con diferentes “Original”
San José máximo la participación: la primera es la de la “burocracia autocrática”, en la que el
combinaciones de valores de centralidad y formalización. “Original”
San José instrumento básico es la coerción mediante la actuación autoritaria de los órganos de nivel
Editorial
“Original” jerárquico superior, y la segunda es la burocracia anárquica, o situación en la que no se aplican
San José
Editorial los principios propio de este sistema (ausencia de normas y de autoridad), con lo que los
“Original”
San José individuos no tienen cauces para promover sus iniciativas, lo que genera retraimiento e
25 HOY, W. K. y SWEETLAND, S.R. Designing Better Schools: The Meaning and Measure of insatisfacción, y la ausencia de unas reglas de juego claras, hecho que produce constantes
Enabling Structures. Educational Administration Quarterly, 37, 3, 2001, págs. 296-321. conflictos interindividuales:

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Editorial ¿Qué se entiende por modernización? Al respecto, hay dos versiones: la que sostiene que la
“Original”
San José modernización es la combinación de la gran industria con una mayor movilidad social, con
Editorial
“Original” normas legales y prácticas democráticas, resultado final de todo un proceso de desarrollo,
progresivo y ascendente, que todas las naciones “atrasadas” deberían tener como modelo; y la
San José
Editorial
“Original”
San José
“Original”
que sostiene que el desarrollo industrial acelerado puede ser posible en los países en vías
San José
Editorial
de desarrollo combinado con estructuras que les son propias con otras formas de organización
“Original”
San José
social aplicables en cualquier clase de sociedad.
Editorial
“Original”
San José
“Original”
Lo interesante del caso es que en ambos modelos de desarrollo puede haber progreso e
San José
Editorial industrialización aplicando técnicas administrativas semejantes, y en la medida en que las
“Original”
San José técnicas de desarrollo son semejantes, su aplicación requiere de cierta especialización
Editorial
“Original” burocrática. Esta mantendrá su vigencia por ser un instrumento intermedio útil para poner en
San José
“Original” práctica diversos planes de modernización.
San José
Editorial
“Original”
San José
Editorial
RESUMEN
“Original”
San José
“Original”
San José
La administración pública puede conceptualizarse como proceso o como estructura, en el
Editorial
“Original”
primer caso “la Administración pública es la administración de las actividades del Estado, es
San José
Editorial el gobierno en acción”; en el segundo caso, “la administración pública es el conjunto de
“Original”
San José órganos administrativos que sirven al Estado para la realización de funciones y actividades
En la actualidad, está consolidándose un amplio campo de pensamiento que pretende, en cierta “Original”
San José destinados a la provisión de obras, bienes y servicios públicos a la sociedad”.
medida, desmantelar los principios que han servido para definir la burocracia racional de Max Editorial
“Original”

Weber (su presentación suele hacerse bajo el rótulo “post-burocracia”, aunque también es San José
Editorial La burocracia, como base del sistema moderno de producción tuvo su origen en los cambios
frecuente referirse a él con las expresiones “corporación virtual” o la “organización en forma “Original”
San José religiosos ocurridos después del Renacimiento. Weber señala, se originó a partir de un
de red”), sustituyéndolos por los de “reducción de los niveles formales de jerarquía”, “Original”
San José nuevo conjunto de normas morales, a las cuales denominó “ética protestante”
“flexibilización como orientación opuesta al seguimiento normativo”, “sustitución de las Editorial
“Original”

normas y reglas formales por los valores propios de la cultura organizacional”, “consenso” San José
Editorial
La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la
basado en personas influyentes y al menos parcialmente independientes de la jerarquía “Original”
San José
adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima
formal, es decir, en quienes acreditan ser expertos más que en los que ocupan un determinado “Original”
San José
eficiencia en la búsqueda de esos objetivos.
nivel de autoridad y el de “permeabilidad de las fronteras, tanto intra como extra- Editorial
“Original”

organizacionales con la consiguiente sustitución del empleo permanente por el temporal y la San José
Editorial
Weber verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres
contratación de consultores y de expertos que trabajen en su domicilio”. “Original”
San José
“Original”
San José
formas de racionalidad que surgieron a partir de los cambios del protestantismo.
BUROCRACIA Y MODERNIZACIÓN(26)
Editorial
7. “Original”
San José
Editorial
Weber distingue tres tipos de sociedad: la tradicional, carismática, legal, racional o burocrática,
Se han señalado las características que expuso Weber sobre la burocracia. Desde luego, existen
“Original”
San José
a cada tipo de sociedad corresponde, un tipo de autoridad similar.
innumerables autores que tratan sobre el mismo tema pero, salvo pequeñas diferencias,
“Original”
San José
Weber identifica tres factores que favorecen el desarrollo de la moderna burocracia: El
coinciden con la caracterización weberiana.
Editorial
“Original” desarrollo de una economía monetaria; el crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas
Politólogos y sociólogos, conocidos por sus aportes al estudio de la burocracia, están de
San José
Editorial administrativas del Estado moderno; la superioridad técnica del tipo burocrático de
acuerdo en afirmar que sea cual sea la forma política de un régimen determinado, democrático,
“Original”
San José administración.
“Original”

totalitario, socialista, capitalista, la burocracia es una constante permanente en las sociedades. San José
Editorial
“Original” La burocracia, según Max Weber tiene las siguientes características: carácter legal de las
San José

En la actualidad, un grupo de estudiosos norteamericanos, alemanes y franceses, sostienen que Editorial

“Original”
normas y reglamentos; carácter formal de las comunicaciones; carácter racional y división del
la burocracia está ligada al proceso de modernización mundial; término muy usado en las
San José
“Original”
trabajo; impersonalidad en las relaciones; jerarquía de autoridad; rutinas y procedimientos
ciencias sociales para designar ciertos elementos que son propios de nuestra civilización.
San José
Editorial
estandarizados; competencia técnica y meritocrática; especialización de la administración,
Destacan en esta dirección los trabajos de Eisenstadt, Mouzelis, Jacovy y Lapalombara.
“Original”
San José
independientemente de los propietarios; profesionalización de los participantes; completa
Editorial
“Original” previsión del funcionamiento.
San José
26 MIRO-QUESADA Rada, Francisco. Ob. Cit.

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En la concepción mertoniana el hombre, cuando participa de la burocracia, hace que toda la
previsión del comportamiento humano, escape al modelo preestablecido. Se verifican las Editorial
“Original”
Jerarquía de autoridad Rutinas y procedimientos estandarizados
disfunciones de la burocracia. Cada disfunción es una consecuencia no prevista por el
San José
Editorial Competencia técnica y meritocrática Especialización de la administración
“Original”
modelo weberiano. Estas son: interiorización de las normas y exagerado apego a los San José
Editorial
Profesionalización Completa previsión del funcionamiento
reglamentos; exceso de formalismo y papeleo; resistencia al cambio; despersonalización de las “Original”
San José Ventajas de la burocracia Disfunciones de la burocracia
relaciones; jerarquización como base del proceso de decisión; superconformidad con rutinas y “Original”

procedimientos; exhibición de señales de autoridad; dificultad en la atención a clientes y

San José
Editorial La pseudo burocracia La burocracia representativa
“Original”
conflictos con el público. San José
Editorial
La burocracia punitiva Teoría organizacional de la burocracia
“Original”
San José Teoría de la máquina Estructuralismo
No existe un tipo único de burocracia, sino una infinidad de tipos que varían dentro de un “Original”
San José Modernidad y burocracia
continuum que va desde el exceso de burocratización hasta la ausencia de burocracia. Editorial
“Original”
San José

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Editorial
“Original”
Las principales críticas de la teoría de la burocracia están referidas al excesivo racionalismo de San José
“Original”
la burocracia que no tiene en cuenta la naturaleza organizacional, ni las condiciones del San José
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ambiente. Sus ventajas han sido exageradas. Bennis señala las siguientes críticas a la “Original”
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burocracia: no toma en cuenta el crecimiento personal y el desarrollo de la personalidad madura Editorial
“Original” 2. DERMIZAKY Peredo, Pablo. Derecho Administrativo. Editorial Los Amigos del
en las personas; no considera la “organización informal” y los problemas que surgen y que no San José
“Original”
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son previstos; no posee medios para resolver conflictos entre clases y, entre grupos funcionales; San José
Editorial
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no puede asimilar la influencia de nuevas tecnologías, entre otras. “Original”
San José
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“Original”
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PREGUNTAS Y TRABAJOS PRÁCTICOS Paz Bolivia 1996.
“Original”
San José
Editorial
“Original” 6. FERNÁNDEZ Escalante, Fernando M. “Dirección y Organización de Empresas
1. Explique el concepto “la administración pública es el gobierno en acción”. San José
Editorial Privadas y Públicas” Ediciones Machi. Buenos Aires 1973.
2. Señale al menos tres razones por las que el modelo burocrático debería ser de “Original”
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aplicación en la administración pública. “Original”
San José
Editorial
Measure of Enabling Structures. Educational Administration Quarterly.2001.
“Original”
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burocrático. “Original”
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Editorial
cualquier tipo de organización? Justifique ampliamente. “Original”
San José
10. MEJÍA, George. Modelo Burocrático. Monografias.com.
5. ¿Será posible implementar el modelo burocrático en instituciones públicas sin Editorial
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considerar el medio ambiente? San José
“Original”
12. MIRO-QUESADA Rada, Francisco. Manual de Ciencia Política. Editorial Libros y
6. Las disfunciones de la burocracia son inevitables o están condicionadas por la cultura San José
Editorial
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de la sociedad. “Original”
San José
13. SÁENZ - O’Brien, Beatriz: Bolivia Introducción a la Administración Pública. La
7. Defienda o rechace la necesidad de aplicar el modelo burocrático en las entidades Editorial
“Original” Paz Bolivia 1993.
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“Original” 14. SELZNICK, P. An approach to a theory of organization, American Sociological
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Editorial
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El orden en el que se señalan los conceptos, es el orden en el que se describen en este “Original”
San José
17. WEBER, Max. La Burocracia. Elaleph.com.
capítulo: Editorial
“Original”
18. WEBER, Max. La ética protestante y el capitalismo. Ediciones Akal. España
San José
Editorial
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Administración Pública Administración Pública como proceso
“Original”
San José 19. WHITE, Leonard. D., “Introducción al estudio de la administración pública”,
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Administración Pública como estructura Administración pública y Gobierno San José
Editorial
“Original”
Burocracia Orígenes de la teoría de la burocracia San José
Editorial
“Original”
Origen de la burocracia Modelo burocrático de Weber San José

Carácter legal de las normas y reglamentos Carácter formal de las comunicaciones

Carácter racional y división del trabajo Impersonalidad en las relaciones

2 2
FREDDY E. ALIENDRE EsPAñA